Gobernanza y Desarrollo Socio-Económico: Hacia Nuevas Políticas de Competitividad

Abstract

En los pasados años la gobernanza ha emergido como un concepto central en las ciencias sociales, en particular en la literatura que trata de analizar varias cuestiones asociadas con el desarrollo económico. Este artículo trata de analizar la relación específica entre la gobernanza y desarrollo económico. Desde un análisis crítico de teorías de la empresa y de desarrollo, tratamos de responder a la cuestión de ¿por qué la gobernanza es importante para procesos de desarrollo económico?, y analizar sus implicaciones para el tema tópico de la competitividad territorial. La respuesta está relacionada con argumentos fundamentales sobre lo que constituye el desarrollo económico, que nos recuerda de la inseparabilidad de lo ‘económico’ y lo ‘social’ en procesos de desarrollo, y por tanto de cara a la formulación de políticas para la competitividad. Así, hablamos de cambio de procesos de desarrollo socio-económico o de competitividad socio-económica, en los que ciertas formas de gobernanza son críticos para llegar a resultados eficientes.

Full text

GOBERNANZA Y DESARROLLO SOCIO-ECONOMICO:
HACIA NUEVAS POLITICAS DE COMPETITIVIDAD
James R. Wilson1
Instituto Vasco de Competitividad y Universidad de Deusto, España
Mayo 2010
Articulo preparado para número monográfico del Boletín de Estudios Económicos
(Por favor, no citar sin permiso del autor)
RESUMEN
Palabras clave: Gobernanza, desarrollo socio-económico, competitividad, bienestar
En los pasados años la gobernanza ha emergido como un concepto central en las
ciencias sociales, en particular en la literatura que trata de analizar varias cuestiones
asociadas con el desarrollo económico. Este artículo trata de analizar la relación
específica entre la gobernanza y desarrollo económico. Desde un análisis crítico de
teorías de la empresa y de desarrollo, tratamos de responder a la cuestión de ¿por qué la
gobernanza es importante para procesos de desarrollo económico?, y analizar sus
implicaciones para el tema tópico de la competitividad territorial. La respuesta está
relacionada con argumentos fundamentales sobre lo que constituye el desarrollo
económico, que nos recuerda de la inseparabilidad de lo ‘económico’ y lo ‘social’ en
procesos de desarrollo, y por tanto de cara a la formulación de políticas para la
competitividad. Así, hablamos de cambio de procesos de desarrollo socio-económico o
de competitividad socio-económica, en los que ciertas formas de gobernanza son
críticos para llegar a resultados eficientes.
1 El autor agradece la discusión y comentarios iluminantes de Miriam Quintana sobre borradores
anteriores de este artículo.

SUMMARY
Key words: Governance, socio-economic development, competitiveness, well-being
In recent years governance has emerged as a central concept in the social sciences, in
particular in the literature analysing a range of issues related to economic development.
This paper specifically analyses the relationship between governance and economic
development. From a critical analysis of the theory of the firm and theories of
development, we seek to respond to the question of why governance is important for
economic development, and to draw implications for the topical issue of territorial
competitiveness. Our answer is related to fundamental arguments around the meaning
of development, which remind us of the inseparability of the ‘economic’ and the ‘social’
in development processes, and hence in the formulation of competitiveness policies.
Thus we talk rather about socio-economic development and socio-economic
competitiveness, in which certain forms of governance are argued to be critical to arrive
at efficient outcomes.
1. Introducción: La gobernanza de una economía
En los pasados años la gobernanza ha emergido como un concepto central en las
ciencias sociales, y en particular en la literatura que trata de analizar varias cuestiones
asociadas con el desarrollo económico. Jessop (1998) nota que el desarrollo de un
‘paradigma de gobernanza’ en la literatura de las ciencias sociales es relativamente
reciente, pero recibió un fuerte reconocimiento en 2009 al conceder el premio Nobel de
economía a Elinor Ostrom y Oliver Williamson, precisamente por su análisis de la
gobernanza económica. En el caso de Ostrom el premio reflejaba su trabajo sobre la
administración efectiva de bienes comunes por grupos de usuarios (Ostrom, 1990,
1998), mientras que en el caso de Williamson reflejaba su análisis de gobernanza en el
contexto de la teoría de la empresa (Williamson, 1975, 1985, 1996, 2002). El auge del
concepto de gobernanza ha coincido con una mayor complejidad de relaciones en los
sistemas socio-económicos relacionados con los procesos de globalización, y en este
contexto de complejidad, con el reconocimiento de la naturaleza sistemática de procesos
2

de innovación (Aranguren et al, 2010a, 2010b).2 Sin embargo, a pesar de su uso
intensivo en debates académicos y populares, la gobernanza sigue siendo un concepto
cuyo entendimiento no es siempre claro o consistente en su uso y aplicación.
La palabra ‘gobernanza’ esta frecuentemente asociada a debates sobre el papel del
‘gobierno’, desde un enfoque limitado de economía política. Por otro lado, a menudo se
refiere específicamente a la empresa, y al concepto de gobernanza corporativa. Sin
embargo el significado correcto es más amplio en su concepto y en consecuencia en sus
implicaciones. Esencialmente, una economía es un sistema de agentes (individuales,
empresas, instituciones de gobierno, otras instituciones y asociaciones) que están
vinculados para la producción y consumo de output económico (bienes y servicios).
Dentro de este sistema, las decisiones están coordinadas por mecanismos que mezclan
elementos de mercado, de jerarquía y de cooperación en forma de heterarquía auto-
organizada. En el contexto de una economía en su totalidad, la gobernanza se refiere
específicamente a estos procesos de coordinación de decisiones. Así la gobernanza no
es un concepto de gobierno, o de empresa, o de cualquier otro agente aislado de su
contexto. Sí en cambio es un concepto que engloba todas las relaciones que existen en
una sociedad, las cuales pueden ser coordinadas de distintas formas, integrando varias
formas de gobernanza corporativa y de gobierno. Las distintas combinaciones que se
pueden dar entre estos mecanismos tienen implicaciones fundamentales para el
desarrollo económico de un territorio, porque cada una conlleva formas distintas de
representar los intereses de los agentes que están involucrados en el proceso.
2 Véase también el numero sobre ‘el reto de la globalización y su impacto en la economía Vasca’ (Boletín
de Estudios Económicos, 2007) para un perspectiva empresarial de las nuevas complejidades de la
globalización.
3

Entendido en este sentido amplio, la literatura tiene múltiples definiciones del concepto
de la gobernanza. Por ejemplo, para Kooiman y Van Vliet (1993) el concepto señala “la
creación de una estructura u orden que no puede ser impuesto externamente”. Se trata
de una estructura resultante de una interacción continua entre distintos actores. Similar,
pero más detallado, la Comisión de Gobernanza Global (1995) habla de “la suma de las
múltiples formas en que los individuos e instituciones, públicas y privadas, gestionan
sus asuntos de interés común. Es un proceso continuo dentro del cual se pueden
acomodar intereses diversos e incluso opuestos y tomar una acción cooperativa. Incluye
tanto instituciones formales y regímenes con el poder de hacer cumplir, como acuerdos
informales entre personas e instituciones que ellos acurden o perciben de estar en sus
intereses.” En su definición más amplia, Jessop (1998) indica que la gobernanza es
“cualquier modo de coordinación de actividades interdependientes”. No obstante, en un
significado más restrictivo, el autor define el concepto sólo en términos de modos de
coordinación auto-organizativa (heterarquía) entre distintos agentes. En este sentido, los
agentes que participan en la gobernanza pueden incluir instituciones públicas – por
ejemplo, gobiernos en sus distintos niveles – y también instituciones privadas y
personas autónomas en su operativa pero interdependientes con otros agentes. La clave
está en explorar los roles de los mercados, los estados y las relaciones entre actores en la
coordinación de decisiones.
De acuerdo a esta conceptualización amplia de la gobernanza, este artículo trata de
analizar la relación específica entre la gobernanza y desarrollo económico, y sus
implicaciones para el análisis de la competitividad territorial. En particular tratamos de
dar respuesta a la cuestión de ¿por qué la gobernanza es importante para procesos de
desarrollo económico? La respuesta está relacionada con argumentos fundamentales
4

sobre lo que constituye el desarrollo económico, que nos recuerda de la inseparabilidad
de lo económico y lo social en procesos de desarrollo, y por tanto de cara a la
formulación de políticas para la competitividad. Así, hablamos de cambio de procesos
de desarrollo socio-económico o de competitividad socio-económica, en los que ciertas
formas de gobernanza son críticos para llegar a resultados eficientes.
Para llegar a un entendimiento de la centralidad de la forma de gobernanza que
caracteriza los procesos de desarrollo en una economía, comenzamos la Sección 2 con
un análisis crítico de una de las raíces de las teorías de gobernanza, aquellas procedentes
de la teoría de la empresa. En particular, introducimos un enfoque alternativo sobre la
teoría de la empresa basada en el análisis de la toma de decisiones estratégicas (Cowling
y Sugden, 1987, 1994, 1998, 1999). Este enfoque nos lleva en la Sección 3 a analizar la
importancia de la gobernanza – concebida como procesos de toma de decisiones
estratégicas – en procesos de desarrollo socio-económico en general. Concluimos en la
Sección 4 con unos comentarios sobre la relación entre una conceptualización de
desarrollo socio-económico, donde las formas de gobernanza que caracterizan el
sistema son reconocidas como centrales, y las políticas contemporáneas para apoyar la
competitividad de territorios (naciones y regiones).
2. La toma de decisiones estratégicas y la empresa
El punto de partida para la mayoría de análisis económicos de la empresa es la
contribución seminal de Coase (1937). Coase quiso presentar una definición de la
empresa que era realista a la vez que tratable por el principal fundamento económico de
substitución del margen. En su intento de reconciliar los dos, desarrolló una perspectiva
de la empresa como una forma de organizar la producción, que fuese alternativa al
5

mecanismo de precio: “La principal razón por la que es rentable establecer una empresa
parece ser que es porque hay un coste al usar el mecanismo de precio” (390). Para
Coase entonces, una empresa es “el sistema de relaciones que se produce cuando la
dirección de recursos es dependiente del emprendedor” (393), siempre con la cuestión al
margen de “es rentable traer otra transacción bajo la autoridad organizadora” (404).
Este enfoque de la empresa como una alternativa al intercambio en los mercados ha
sido el punto de partida para una gran cantidad de análisis posteriores de la empresa
llevados a cabo por economistas. Las proposiciones de Coase constituyen la base de la
importante corriente de análisis de costes de transacción, que busca explorar las
condiciones bajo las que ‘empresas’ serán preferidas a los ‘mercados’ en la coordinación
de la producción. Williamson (1975, 1986, 1996, 2002) ha sido influyente en el
desarrollo de estas ideas. Su marco conceptual está basado en el análisis de la
conveniencia de estructuras de gobernanza alternativas (mercados versus jerarquías en
el caso más simple) siendo éstas determinadas por el tipo de transacciones (y sus costes)
necesarias para una actividad productiva determinada. Lo que él describe (1996: 54)
como “la economía de costes de transacciones” emplea de hecho un “enfoque
contractual al estudio de la organización económica”. Se supone que existe una
‘racionalidad limitada’ (según Simon, 1947), junto con una suposición que los agentes
buscan su propio interés (oportunismo), para “ayudar a distinguir entre modos de
contratación posibles e imposibles” (p. 56).
Los principios de la economía de costes de transacción toman un papel prominente
también en el cuerpo de literatura que se dedica analizar la empresa multinacional.
Hymer (1960) y Kindleberger (1969) fueron los primeros que desarrollaron la idea de
6

que las empresas con operaciones en el extranjero tienen que afrontar desventajas con
respeto a empresas locales, por lo que para competir tienen que tener una o más
ventaja(s) contrapeso(s). Además, para convertirse en empresas transnacionales debe
ser beneficioso utilizar estas ventajas por sí mismas en vez de venderla a empresas
locales. Su teoría entonces abre el camino para la exploración de la empresa
multinacional en términos de costes de transacciones. Contribuciones importantes de
Buckley y Casson (1976, 1985), McManus (1972), Rugman (1980, 1981) y Dunning
(1976, 1977, 1985), por ejemplo, tienen sus raíces en esta cuestión de ‘internalización’
de actividades en la empresa multinacional.
La interpretación predominante de las extensiones del análisis de Coase nos ha llevado
esencialmente a un enfoque sobre la distinción entre intercambios de mercado y
intercambios fuera del mercado. No nos ha llevado sin embargo a analizar las
características más fundamentales de las actividades productivas de las empresas, y las
decisiones que subyacen a éstas. Según Tomlinson (1984, 591-2), por ejemplo, “teorías
[de la empresa] simples que maximizan son predominantemente neoclásicas” y “su
propósito principal no es el análisis de la producción sino de los mercados.”3 Cowling
y Sugden (1987: 9-10) persiguen esta línea, y rechazan el enfoque consecuente de la
corriente dominante en el tipo de intercambio (mercado o no-mercado). Sugieren en
cambio un enfoque sobre la naturaleza fundamental de intercambio. En su desarrollo
de una nueva teoría de la empresa ‘transnacional’, mantienen que “debería ser alguna
cualidad subyacente la que sirva de fundamento del análisis porque solo pueden ser las
3 Mientras el análisis de Williamson representa una diversión de una de las suposiciones de la economía
neo-clásica – “ortodoxia invoca asunciones de mayor racionalidad (a menudo hiper-racionalidad) y
frecuentemente elimina los obstáculos del oportunismo” (Williamson, 1996: 6) – es incluido en esta
crítica de Tomlinson. Sobre Markets and Hierarchies, Tomlinson (1984: 603) argumenta: “si bien
indudablemente sofisticado en muchos sentidos, refuerza la tendencia de economistas y sociólogos de
simplemente contraponer 'eficiencia' y 'poder' como explicaciones alternativas de la empresa moderna.”
7

características esenciales las que distingan el intercambio, y no atributos superficiales.
(ibid.: 9). Además, en un artículo posterior (Cowling y Sugden, 1998) notan que el
propio Coase (1991: 65) es crítico del “excesivo énfasis” en la teoría económica sobre
relaciones contractuales, que ha resultado en que “los economistas han tendido a
descuidar la principal actividad de una empresa, el negocio”.
Cowling y Sugden (1987, 1994, 1998) enraízan su marco alternativo a la teoría de la
empresa en una re-evaluación de Coase, volviendo “a su punto real de partida, la noción
de planificación económica” (1998: 61). En efecto, Coase (1937: 388) expone el
argumento que “existe planificación dentro de nuestro sistema económico que es muy
diferente a la planificación individual … y que está emparentada a lo que normalmente
se denomina planificación económica”. Cita a Robertson (1923: 85), notando que
encontramos “islas de poder consciente en este océano de cooperación inconsciente
como trozos de mantequilla coagulando en un caldero de suero de leche.” Para Cowling
y Sugden, esta preocupación con la planificación y con ‘islas de poder’, sugiere la
importancia de lo que ellos nombran ‘la toma de decisiones estratégicas’, y les lleva a
una definición de la empresa moderna más amplia, como “los medios de coordinación
de la producción desde un centro de toma de decisión estratégica” (1998: 67). Aunque
parten de la misma noción de planificación, su definición es cualitativamente diferente a
la de Coase. Tanto los intercambios en el mercado como los de fuera del mercado que
están coordinados desde un centro de toma de decisiones estratégicas están
considerados como pertenecientes a la empresa, mientas que para Coase sólo las
transacciones fuera de mercado forman parte de la empresa. Por lo tanto, las relaciones
de subcontratación, por ejemplo, están incluidas en la definición de la empresa. Esto
refleja la importancia que confieren Cowling y Sugden a la naturaleza del inter-cambio
8

en vez del tipo de inter-cambio, un punto que está ilustrado en su discusión del caso de
Benetton (1987: 13-14), donde mantienen que es “artificial a priori el separar las ocho
plantas principales de Benetton de las 200 subcontratas”.
Partiendo de esta definición, se puede perseguir un análisis de la empresa que surge del
concepto de planificación, y que está firmemente enraizado junto a la teoría de la
empresa convencional (Cowling y Sugden, 1998). Por supuesto, la inquietud con la
toma de decisiones per se no es algo nuevo, y ha sido el enfoque de muchas
contribuciones importantes (por ejemplo: Chandler and Redlich, 1961; Cyert and
March, 1963; Hymer, 1972; Simon, 1947, 1959). Diferente es la proposición que la
toma de decisiones estratégicas debe ser central a la teoría de la empresa, con
implicaciones tanto para los límites percibidos de la empresa, como para la
determinación de la actividad económica en la economía en su totalidad. Además, en
un mundo globalizado y caracterizado por cadenas de valor globales y complejas, la
definición de la empresa es todavía más complicado, y es aun más relevante identificar
y analizar donde están tomados los decisiones estratégicos.
En su preocupación con la toma de decisiones estratégicas, Cowling y Sugden están
interesados fundamentalmente con temas de control. Así, refieren a las observaciones
de Zeitlin (1974) sobre la gobernanza corporativa, quién identifica control con “la
capacidad de determinar las políticas de una corporación.... una relación social, no un
atributo” (1090). Partiendo de Weber (1968) conceptualiza el control de la siguiente
forma (1091): “[C]uando la estructura concreta de propiedad y las relaciones inter-
corporativas hacen rentable que un grupo identificable de intereses de la propiedad sea
9

capaz de llevar a cabo sus objetivos corporativos en el tiempo, y a pesar de resistencias,
entonces podemos decir que tienen el “control” de la corporación.”
Para Cowling y Sugden (1998: 64), entonces, “el poder de hacer decisiones estratégicas
puede ser equiparado con el poder de controlar una empresa, dónde el control implica la
habilidad para determinar los objetivos corporativos en un sentido amplio”. En
particular, con referencia a Zeitlin (1974: 1091-92), es probable que los objetivos
amplios sobre los que se ejerce este control incluirían cuestiones como “¿qué relaciones
deben las corporaciones en una economía oligopolística establecer entre ellas? ¿Con el
estado? ¿Con gobiernos extranjeros? ¿Con los trabajadores? ¿Con las fuentes de
materias primas y los mercados?” Estas son las decisiones claves que determinan la
dirección estratégica de la empresa, formando la parte superior del proceso de toma
decisiones, y por lo tanto fijando los parámetros para la toma de decisiones a niveles
inferiores en la empresa.
La cuestión sobre ‘quién’ controla la empresa es especialmente importante porque
implica la capacidad de la toma decisiones estratégicas a pesar de resistencia de otros.4
Suponiendo que el comportamiento de los agentes económicos refleja sus propios
intereses, un principio central de la teoría económica ortodoxa sugiere la posibilidad que
las decisiones tomadas en los intereses de una ‘élite’ (el pequeño grupo que controla las
empresas grandes) no corresponderían a los intereses de los ‘muchos’ (quienes no
controlan empresas grandes, aunque tienen un interés en sus actividades). En
consecuencia, hay posibilidad de un ‘fracaso estratégico’; la concentración de poder en
4 Hay una gran literatura sobre propiedad y control que tiene sus antecedentes en el trabajo pionero de
Berle y Means (1932). Véase Branston et al. (2006a) para una contribución reciente a esta literatura
desde una perspectiva de la toma de decisiones estratégicas.
10

la toma de decisiones estratégicas en una élite implica que a la sociedad en general se le
deniega la posibilidad de llegar a resultados que son socialmente eficientes.5
Una respuesta común a estos argumentos es que la presión de los mercados fuerza a las
empresas de comportarse de cierta manera, y que por lo tanto no tienen la capacidad de
tomar decisiones a pesar de la resistencia de otros; la teoría ortodoxa sugiere que la
optimización de Pareto está alcanzada por los mercados perfectos. Sin embargo, hay
una extensa e influyente corriente de literatura que disputa la existencia de condiciones
de competencia perfecta, y hay un consenso general que en la realidad los mercados
están caracterizados por la competencia imperfecta (véase, por ejemplo, Baran and
Sweezy, 1966; Hymer, 1970; Cowling, 1982; Encaoua et al., 1986; Geroski, 1995 y
Tirole, 1988). Por lo tanto si aceptamos que las decisiones estratégicas de empresas
permanecen en una élite en el contexto de mercados imperfectos, hay una preocupación
fundamental sobre la posibilidad de alcanzar una organización de la producción que sea
socialmente eficiente.
Extendidas así las implicaciones, desde la empresa hacia la sociedad, hay coincidencias
importantes con el trabajo seminal de Hymer (1972) sobre la corporación multinacional
y el desarrollo desigual. Mirando hacia el año 2000, Hymer (1972: 114) previó un
“régimen de Corporaciones Multinacionales del Atlántico Norte” que “tienden a
centralizar las funciones de toma de decisiones estratégicas de alto nivel en unas pocas
ciudades en países avanzados, rodeadas de un número de sub-capitales regionales, y
confinando el resto del mundo a menores niveles de actividad e ingresos”. Hymer
adoptó ideas de Chandler and Redlich (1961) al distinguir entre actividades de Nivel I,
5 Cowling y Sugden (1994: 127-32) desarrollan esa idea en detalle en respeto a “tres grupos de
deficiencias sistemáticas ínter-relacionadas: transnacionalismo; centripetalism, y corto placismo.”
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Nivel II y Nivel III, donde Nivel I se refiere esencialmente a la toma de decisiones
estratégicas. Argumentó que estas actividades estarían concentradas casi exclusivamente
en sedes situadas en unas pocas ciudades importantes; “los principales centros de
planificación estratégica de alto nivel” (1972: 124). En la tomar decisiones desde estos
centros, las élites que controlan las grandes empresas tienen potencial de influir en la
prosperidad y destino de localidades geográficamente y culturalmente distantes. Las
decisiones reflejarán principalmente los intereses de la élite, los cuales no estarán
siempre alineados con los intereses de las personas y las comunidades más afectados
por sus consecuencias. Así, define Hymer (1972) su ley de desarrollo desigual: “la
tendencia del sistema a producir pobreza al igual que riqueza, subdesarrollo al igual que
desarrollo”.
3. Gobernanza y Desarrollo Socio-económico
El análisis de la teoría de la empresa nos ha servido para ilustrar la importancia de
‘quién’ está involucrado en procesos de toma de decisiones que tienen impactos
importantes en la sociedad. El vínculo entre la gobernanza, concebida como los
procesos y estructuras asociadas para la identificación y toma de decisiones, y el
desarrollo socio-económico es particularmente claro cuando consideramos el
significado de desarrollo socio-económico. Sugden y Wilson (2002) cuestionan este
significado en el contexto de la corriente ortodoxa y su aplicación en las políticas del
consenso de Washington. Proponen un marco en el que, en vez de basarse en el alcance
de objetivos fijados por grupos externos, la propia definición de desarrollo económico
está basada en la identificación y alcance de los objetivos de las personas que habitan el
territorio en cuestión: “cuando pensamos sobre el desarrollo económico de un lugar
especifico (ciudad, región, país)… los fines y objetivos de las personas que residen en
12

este lugar deben definir el concepto de desarrollo económico.” Su argumento principal
es que cada territorio tiene un contexto diferente, y la consecución de objetivos que no
estén determinados por sus comunidades es socialmente ineficiente. El reto clave
entonces es el de facilitar la participación de las personas en la identificación de fines y
objetivos, y las decisiones para alcanzarlas. La gobernanza en este sentido es un
concepto absolutamente central.
Una consecuencia de conceptualizar el desarrollo de esta manera es que es imposible
separar lo social de lo económico: en el mundo real, las actividades y objetivos de las
personas y las instituciones no hacen una distinción clara entre lo económico y lo social.
Es por esto que enfatizamos la importancia de tratar esta complejidad en su totalidad en
análisis de procesos de desarrollo socio-económico.
Un elemento de discordia respecto a la ortodoxia, tanto en la ampliación hacia lo socio-
económico como en la preocupación con los fines y objetivos reales de las personas, se
encuentra en las formas que se utilizan para medir el progreso. En las últimas décadas
ha predominado firmemente el supuesto de que nos interesa únicamente la renta como
objetivo de desarrollo y como forma de medirlo. Este supuesto está demostrado
claramente por ejemplo en el enfoque del Banco Mundial. En su Informe de Desarrollo
Mundial presentan una selección detallada de estadísticas, pero deja claro que “el
criterio principal utilizado … para clasificar y distinguir entre etapas de desarrollo es
PIN per cápita” (Banco Mundial, 1999: 227).6 Hace más de cuarenta años Seers (1969,
1972: 21-22) destacaba las limitaciones de este enfoque, manteniendo que dado “que la
6 El Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDP) ha proporcionado una alternativa popular,
con el fin de evaluar el desarrollo ‘humano’ en un sentido más amplio, pero esta medida no obstante
contiene un componente de renta importante y queda en una medida relativamente limitada e inflexible,
algo reconocido por el propio UNDP (1997).
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complejidad de problemas del desarrollo es cada vez más obvia, esta adicción continua
al uso de un único indicador agregativo… empieza a parecer como una preferencia para
esquivar los problemas reales del desarrollo.”
Esta adicción ha persistido, y hoy en día hay un cierto sentimiento de que el discurso
popular sobre la competitividad territorial ha simplemente reformulado un viejo debate
en un nuevo lenguaje. Hay coincidencias importantes, por ejemplo, entre el proceso de
categorizar ‘desarrollo’ utilizado por el Banco Mundial y los empleados para
categorizar la ‘competitividad’ por el Foro Económico Mundial (2007) y el Instituto
Internacional para el Desarrollo de la Gestión (2007). Cada uno de estos informes de
competitividad territorial incorpora una selección amplia de indicadores, pero ambos
mantienen un enfoque fundamental en sus metodologías sobre el objetivo de
crecimiento de renta per cápita en la que basar una clasificación de países.
La literatura sobre el desarrollo económico está caracterizada por un significante debate
sobre lo apropiado de este supuesta, reflejado por ejemplo en las críticas al consenso de
políticas de Washington y los programas de ajuste estructural que se han basado por
encima de todo en el crecimiento conducido por el mercado (Cornia et al., 1987;
Dasgupta, 1998; Collier y Gunning, 1999; Stiglitz, 2002; Sugden y Wilson, 2002).
Mientras el crecimiento de la renta es a menudo visto como un resultado lógico y fácil
de medir, existe una fuerte corriente de pensamiento que pone en cuestión si es un proxy
apropiado para medir los objetivos deseados por una sociedad. Las inquietudes han
aumentado en años recientes, en particular dado el reconocimiento de la importancia de
la sostenibilidad medioambiental (Ekins, 2000; Stern, 2006) y de la complejidad de
relaciones entre rentas y otras dimensiones de progreso socio-económico (Easterlin,
14

2001; Oswald, 1997; Frey and Stutzer, 2002; Layard, 2006; Di Tella and MacCulloch,
2008).7
Cowling (2006), por ejemplo, ofrece una interpretación interesante del hecho que la
producción per cápita es más alta en los Estados Unidos que en Europa, a pesar de
niveles similares de producción por hora de trabajo. Respondiendo a Prescott (2002,
2004) y Lucas (2003), quién sugiere que ‘los europeos’ trabajan menos horas debido a
distorsiones en la elección entre trabajo y ocio inducida por la existencia de impuestos
ineficientes, Cowling (2006: 371) sostiene que “no podemos suponer tan fácilmente que
las preferencias de los hogares son exógenos en el capitalismo moderno”. Sugiere en
cambio que las preferencias de los europeos son fundamentalmente diferentes a las de
los estadounidenses “por razones profundas de historia y cultura, pero en parte también
porque las presiones sobre el consumo son diferentes” (ibid.: 379). Sí, como implica
Cowling, ciertas sociedades en ciertas circunstancias prefieren trabajar menos que otras
y en consecuencia también consumir menos, es peligroso suponer que sus preferencias
sobre el desarrollo económico estén vinculadas exclusivamente al crecimiento
económico.
Layard (2006) es particularmente claro al explicitar los retos planteados a los
economistas y analistas de políticas públicas por la investigación en el campo del
bienestar psicológico. Discute las implicaciones de la evidencia de personas en los
Estados Unidos, Japón y Europa que no han incrementado su ‘felicidad’ durante los
últimos 50 años de subidas constantes de rentas: “En general, los economistas dicen que
la utilidad sube con las oportunidades de intercambio voluntario. Esto pasa por alto la
7 En el eje de la sostenibilidad véase también los varios perspectivos empresariales presentados en el
numero sobre ‘El Compromiso Empresarial con el Desarrollo Sostenible’ (Boletín de Estudios
Económicos, 2008).
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enorme importancia de las interacciones involuntarias entre personas – de cómo otros
afectan nuestras normas, nuestras aspiraciones, nuestro entendimiento sobre lo qué es
importante, y nuestra experiencia sobre si el mundo es amable o amenazador. Se puede
decir que estos asuntos son la providencia de las otras ciencias sociales. Sería
conveniente si la vida funcionase así, ... pero no funciona así. … Desde mi punto de
vista el propósito primario de las ciencias sociales debe ser el descubrir qué ayuda y qué
dificulta la felicidad.” Una implicación clara es que la determinación de lo que
constituye bienestar debe ser analizada en un contexto mucho más amplio que el
utilizado tradicionalmente por los economistas.
Estos argumentos nos devuelven de nuevo a la centralidad de la gobernanza en el
proceso de identificar y perseguir los fines correctos del desarrollo. Generalizando de
los argumentos presentados en el primer apartado, podemos exponer que cada agente (o
sistema territorial) tiene un camino de desarrollo, y por tanto una estrategia inherente de
desarrollo. En estas estrategias hay ‘elecciones’ entre alternativas (conscientes o
inconscientes) que dirigen dichas estrategias hacia distintos fines. En consecuencia, los
procesos de toma de decisiones dentro de y entre agentes y sistemas son críticos para el
desarrollo socio-económico. Las cuestiones claves son ¿quién participa? y ¿cómo
articulan sus fines? Las repuestas a estas cuestiones determinan el modo de gobernanza,
y distintas modas de gobernanza pueden resultar en la consecución de distintos fines.
Este marco general llamado ‘la perspectiva de elección estratégica’ por Bailey et al.
(2006), ha sido aplicado para analizar varias industrias y casos, incluyendo educación
universitaria (Sugden, 2004; Wilson, 2009), salud (Branston et al., 2006b), electricidad
(Branston et al., 2006c), medios de comunicación (Branston y Wilson, 2009) y la
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estagnación de la economía japonesa (Cowling y Tomlinson, 2000). Mientras la
mayoría de estas aplicaciones directas se han enfocado en la empresa, se puede
fácilmente pensar en argumentos paralelos en cuanto a la importancia de los procesos de
toma decisiones en el caso de y entre otros agentes de la economía. Existe una riqueza
de literatura en las ciencias políticas que trata de analizar quién y cómo participan
distintos intereses en las decisiones por parte de los gobiernos, por ejemplo. En
particular, Habermas (1964: 116) desarrollaba la influyente noción de la ‘esfera pública’
como “la esfera de nuestra vida social en la que algo que se acerca a la opinión pública
puede formarse”, una idea que ha sido interpretada por Curran (1991: 29) como “el
espacio entre el gobierno y la sociedad en el que los individuos privados ejercen control
formal e informal sobre el estado”.
En términos de distinguir entre formas de gobernanza más o menos deseables, hay
varias fuentes de inspiración. Hirschman (1970) hizo una distinción relevante entre
‘salida’ y ‘voz’, dos mecanismos para la articulación de intereses. Mientras el
mecanismo de salida predomina en economías de mercado, la ‘voz’ es un alternativo y/o
complemento importante porque ofrece la posibilidad de transmitir información más
sofisticada para mejorar una situación dada. Sin embargo, es un mecanismo más
delicado, y uno que puede ser fácilmente deshabilitado por una dependencia de la
‘salida’ (Hirschman, 1970). Con referencia a la gobernanza de redes, Sacchetti y
Sugden (2003) hacen otra distinción útil entre "redes dirigidas" y "redes de dependencia
mutua". Las primeras se caracterizan por la asimetría y por las relaciones de autoridad
y control, mientras que las segundas se basan en marcos compartidos para la toma de
decisiones y en la co-responsabilidad. Johannisson (2008) también aborda este tema, y
cuestiona si las formas tradicionales de gobernanza (mercado o jerarquía) encajan con la
17

estructura en red que demandan los agentes económicos en la economía actual. Señala
la necesidad de un tipo de control denominado interactivo o relacional y de formas de
gobernanza orientadas al proceso, basadas en el diálogo, o incluso mejor el poli diálogo.
Dichos argumentos, que enfatizan elementos como ‘voz’, ‘co-responsabilidad’ y
‘dialogo’ están relacionados con una corriente de literatura importante en la teoría
democrática que estresa el significado de formas de democracia deliberativa (Habermas,
1969; Elster, 1998; Bohman, 1998; Dryzek, 2002). Para Elster (1998: 8) la democracia
deliberativa incorpora dos elementos: “la toma de decisiones colectivas con la
participación de todos quienes serán afectados por la decisión o sus representantes”; y
“la toma de decisiones por medio de argumentos ofrecidos por y a participantes que
estén comprometidos con los valores de racionalidad y imparcialidad”. Bohman (1998)
sugiere que esta corriente de pensamiento ‘llegó a la mayoría de edad’ a mediados de
los noventa porque empezó a adoptar un nuevo énfasis en la viabilidad. Esto se refleja
por ejemplo, en un cambio desde el rechazo puro de mecanismos agregativos (como la
votación y gobierno por mayoría) hacia un interés por hacer estos mecanismos más
deliberativos.
En general podemos proponer que si el objetivo final de un territorio es la consecución
de un mejor nivel de bienestar para sus ciudadanos, es vital que las decisiones clave
adoptadas por las redes de agentes (empresas, gobierno y otros) reflejen adecuadamente
el conjunto de intereses de la sociedad. En este sentido Stutzer y Frey (2000) han
encontrado, por ejemplo, que el bienestar del individuo se eleva sistemáticamente por
factores institucionales relacionados con la forma de democracia directa y autonomía en
la toma de decisiones locales. Sin embargo cada contexto es diferente, y un reto clave
18

para cada sociedad es trabajar hacia la combinación apropiada de ‘salida’ y ‘voz’, de
mecanismos de ‘mercado’ y ‘non mercado’, para asegurar qué procesos de desarrollo
reflejan bien la variedad de fines u objetivos que existen en la sociedad.
Volviendo a nuestro punto de partida – la relación entre la gobernanza y el desarrollo
socio-económico – se puede concluir que no es apropiado determinar los fines ni los
procesos de desarrollo en un territorio sin proporcionar mecanismos para que las
preferencias de las personas que habitan este territorio pueden infiltrar el proceso de
determinar tanto los fines como los procesos para alcanzarlos. Los fines de desarrollo
socioeconómico de un territorio no son simples, y por entonces la gobernanza debe ser
un elemento endógeno al proceso de desarrollo socio-económico; un elemento que es
omnipresente y que necesita atención constante. En la sección final nos dedicaremos a
reflexionar brevemente sobre las implicaciones de éste análisis para el concepto
contemporáneo de competitividad territorial, y el diseño de las políticas para apoyar esta
competitividad.
3. Implicaciones para políticas de competitividad territorial
Durante los últimos veinticinco años el concepto de competitividad ha adquirido una
posición dominante en los debates sobre políticas dirigidas al desarrollo económico.8
Godin (2004) mantiene que la década de los ochenta fue una época en la que el gobierno
de EEUU desarrolló “una obsesión con el concepto de la competitividad internacional”.
En Europa esta obsesión tuvo lugar más tarde. El gobierno del Reino Unido publicó una
serie de informes de gran influencia durante los noventa (Departamento de Comercio e
8 Como ilustración del crecimiento reciente en el uso del concepto, una búsqueda en la base de artículos
de ‘Econlit’, mantenida por la American Economic Association, encuentra sólo 39 artículos con la palabra
‘competitividad’ en el abstract hasta 1980, 640 en los años 1980-1990, 2890 en los años 1991-2000, y
2888 en los años 2001-2008.
19

Industria, 1994, 1995, 1996), al mismo tiempo que la Comisión Europea empezó a
utilizar el término (Comisión de las Comunidades Europeas, 1994), y en 1999 se inició
la publicación de un informe anual sobre la competitividad europea (Comisión de las
Comunidades Europeas, 1999).
En general, a partir de los años noventa el discurso de competitividad territorial ha sido
cada vez mas interiorizado en debates sobre el desarrollo económico tanto por
académicos como ‘policy-makers’, gracias en particular a los trabajos influyentes de
Porter (1990) y la OCDE (1992). En efecto, hoy en día podemos decir que la
competitividad territorial es el lenguaje contemporáneo para tratar temas de desarrollo
económico a nivel de país y de región. En el análisis actual la medida de
competitividad a posteriori que se utiliza predominantemente tanto en el ámbito
académico como en el de las políticas públicas es la basada en la productividad y la
rentabilidad (cuando se habla de la competitividad empresarial) y la basada en la
productividad y el PIB per cápita (cuando se trata de analizar la competitividad de un
ámbito geográfico). No es sorpresa entonces, que similares inquietudes a las analizados
en el apartado previo hayan surgido también en el análisis de la competitividad.
Por ejemplo, al criticar el enfoque de mercado e inherente de las rentas en el informe del
Gobierno Británico (Departamento de Comercio e Industria, 1994), Pitelis et al. (1996:
160) argumentan que su aproximación a la problemática es “imprecisa” y
“innecesariamente restrictiva”. Cuestionan la necesidad de enfocar el análisis
exclusivamente en el éxito bajo “condiciones del mercado libre” y las limitaciones al
especificar “rentas reales como el objetivo” (ibid.: 160). En cambio, Pitelis (1994,
2003) ha argumentado consistentemente que la competitividad debe ser definida en
20

términos más amplios, como la capacidad que tiene un país para mejorar su índice de
bienestar subjetivo, relativo a otros países. Se relaciona con el enfoque de Aiginger
(1998, 2006), quién sugiere que para eliminar muchos de los “malentendidos y
imprecisiones conectados al término” sería mejor definir la competitividad como “la
capacidad de crear bienestar” (2006: 174). En línea con estas críticas, nuestro análisis
sobre la relación entre la gobernanza y el desarrollo económico tiene implicaciones
importantes para la forma de conceptualizar la competitividad, como medirla y como
designar políticas públicas de apoyo a la misma.
Una primera implicación es la necesidad de ampliar el concepto para considerar otras
dimensiones más allá de la productividad y la renta per cápita al analizar y medir el
progreso de los territorios. Frecuentemente, analistas y policy-makers se conforman con
llegar hasta ahí, añadiendo otra rama de otros indicadores (de innovación, etc.) los
cuales presuponen que determinan el crecimiento de productividad y de renta per cápita
Pero como hemos señalado, estamos ante el avance de un nuevo consenso sobre la
necesidad de trabajar con conceptualizaciones de progreso económico más amplias que
la tradicional renta per cápita. Junto a varios argumentos técnicos reconocidos durante
mucho tiempo e incluso defendidos por el propio diseñador del concepto moderno de
PIB per cápita (Kuznets, 1934), el fundamento para estos nuevos desarrollos descansa
en dos pilares fundamentales. Primero, el reconocimiento, a través de un cuerpo de
trabajo creciente, que la relación entre los ingresos y el bienestar o la 'felicidad' de las
personas es compleja, y que no es obvia la correlación positiva entre los ingresos y el
bienestar. Segundo, una mayor concienciación de que el crecimiento económico
incondicional no es consistente con la sostenibilidad medioambiental. Necesitamos
entonces indicadores de competitividad novedosos que sean capaces de reflejar mejor la
21

complejidad de los objetivos de desarrollo socio-económico, o mejor dicho que reflejen
un nuevo concepto de competitividad socio-económico.9
Una segunda implicación está relacionada explícitamente con el argumento basado en
que la gobernanza debe ser un elemento endógeno en los procesos de desarrollo socio-
económico, y por lo tanto en los procesos de competitividad. Únicamente al integrar
mecanismos destinados a que las personas residentes en un territorio puedan participar
en las decisiones que les afectan, se puede asegurar que la sociedad llega a sus fines
deseados a través de los procesos de competitividad. Podemos ilustrar con un ejemplo
relacionado directamente con el análisis ortodoxo de la competitividad. Los procesos
de innovación que son fundamentales para aumentos de la productividad en las
empresas de un territorio pueden tomar caminos distintos. Cuando se trabaja sobre el
supuesto de que el crecimiento de renta es lo únicamente deseable, las políticas se
dedican a facilitar los procesos de innovación que mejor responden a oportunidades de
mercado. Sin duda esto es importante para el éxito a largo plazo de las empresas, y por
tanto se trata de un componente clave del progreso socio-económico del territorio. Sin
embargo un enfoque que se centra únicamente en términos de crecimiento de la renta
puede hacer que no nos demos cuenta de los caminos alternativos resultantes de la
innovación. Es posible que estas direcciones puedan llegar a alcanzar objetivos que
estén peor representados en los procesos de mercados (imperfectos), pero si son sin
embargo importantes para el desarrollo socio-económico de este territorio. En este
sentido, hay un argumento convincente para establecer mecanismos que faciliten que
estos objetivos puedan infiltrar los procesos de las políticas, particularmente dada la
9 Aquí podemos obtener inspiración de la gama creciente de trabajos que ya están en curso para
desarrollar nuevas formas de medir el progreso de las sociedades: por un auditor y taxonomía, véase
Wilson (2008).
22

realidad de los mercados imperfectos dónde existen huecos de poder, muchas veces
dirigidos por intereses y control provenientes de fuera del territorio.
Necesitamos por tanto procesos de formulación de políticas que sean abiertos y
flexibles, y que cultiven y cuiden los mecanismos para facilitar la participación. Estas
políticas deben facilitar también que todos los agentes que componen el sistema socio-
económico del territorio (empresas, gobierno,…) estén igualmente abiertos en la toma
de aquellas decisiones que tienen un impacto importante en la sociedad. Véase, por
ejemplo, el análisis de Juaneda Ayensa et al. (2009) sobre el papel que puede jugar la
participación de grupos de interés en la toma de decisiones relacionadas con la
provisión de servicios sociales. Este tipo de análisis micro es muy importante para
aprender sobre las posibilidades de acciones específicas, porque en general los retos
involucrados en desarrollar tales nuevas políticas de competitividad abiertas y flexibles
son significativos. En efecto, estos retos presentan una agenda de investigación
importante para una cooperación verdadera entre las distintas disciplinas de las ciencias
sociales.
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