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Politiques climatiques en Europe et mise en oeuvre du système de quotas d'émission négociable

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Abstract and Figures

Cette étude développe une analyse de l'articulation du marché européen des quotas pour les industries lourdes et le secteur électrique avec la régulation des émissions des autres secteurs. En particulier il est supposé qu'une taxation du carbone est mise en oeuvre dans les transports et le bâtiment. L'interaction entre taxe et prix du marché est simulée en supposant que les Etats achètent sur le marché les réductions d'émission nécessaires lorsque la taxe est insuffisante.
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b
Laboratoire d’Economie de la Production et de l’Intégration Internationale
département Energie et Politiques de l’Environnement
FRE 2664 CNRS – UPMF
Convention IFE – LEPII-EPE/ENERDATA
POLITIQUES CLIMATIQUES EN EUROPE ET MISE EN ŒUVRE DU
SYSTEME DE QUOTAS D’EMISSION NEGOCIABLE
Mars 2005
Patrick Criqui LEPII-EPE,
Alban Kitous, ENERDATA,
Loreta Stankeviciute, LEPII-EPE
LEPII - EPE BP 47 - 38040 Grenoble CEDEX 9 - France
1221 rue des résidences - 38400 Saint Martin d'Hères
Tél.: + 33 (0)4 56 52 85 70 lécopie : + 33 (0)4 56 52 85 71
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halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
Table des matières
Introduction – Objectifs de l’étude.......................................................................... 5
1 Le contexte des politiques climatiques en Europe......................................... 7
1.1 Les systèmes instrumentaux................................................................................................... 7
1.1.1 Le niveau européen.................................................................................................................................................7
1.1.2 Le niveau national..................................................................................................................................................11
1.2 Quantification des objectifs des PNLCC nationaux............................................................... 14
1.2.1 Ecart entre les objectifs de Kyoto et les émissions actuelles dans l’UE-23...........................................................14
1.2.2 L’analyse des tendances d’émissions sectorielles dans l’Europe élargie .............................................................16
1.2.3 Analyse détaillée des prévisions pour 4 pays : France, Royaume Uni, Allemagne et Italie..................................17
1.3 Les conditions de possibilité d’un « leadership européen ».................................................. 20
1.3.1 Un secteur-clé à l’intérieur du système européen des quotas : le secteur électrique ...........................................20
1.3.2 L’importance des conditions techniques de mise en œuvre du système de quotas .............................................21
1.3.3 Cohérence et stabilité des politiques publiques dans le temps.............................................................................22
2 Horizon 2008-2012, le système européen des quotas dans un cadre
analytique cohérent................................................................................................ 23
2.1 Hypothèses pour les attributions sectorielles à l’horizon 2008-2012 .................................... 23
2.1.1 Analyse des attributions sectorielles dans six grands pays...................................................................................24
2.1.2 La prise en compte des autres gaz à effet de serre à l’horizon 2008-2012...........................................................26
2.2 Une architecture pour les politiques climatiques en Europe ................................................. 27
2.2.1 Scénario : Marché International des Permis, Système Européen des Quotas et taxe européenne à 2010..........27
2.2.2 Scénario : Système Européen des Quotas sans taxe européenne à 2010...........................................................28
2.3 Courbes de coûts marginaux et coûts sectoriels par pays.................................................... 28
2.4 Un marché international des permis avec taxe européenne................................................. 33
2.4.1 Impact de la taxe sur les fondamentaux du Marché International des Permis ......................................................33
2.4.2 Impacts de la taxe sur les achats de permis en Europe........................................................................................34
2.4.3 Impacts du couple attributions/taxes sur les échanges de permis en Europe.......................................................35
2.4.4 Coûts de réduction sectoriels en fonction du couple attributions/taxes.................................................................37
2.5 Conclusions ........................................................................................................................... 40
3 Une projection à 2030 des politiques climatiques européennes ................. 41
3.1 Les engagements européens à 2030.................................................................................... 41
3.1.1 Deux scénarios globaux pour l’encadrement des politiques européennes ...........................................................41
3.1.2 Les objectifs nationaux et sectoriels dans la référence et les deux scénarios ......................................................42
3.1.3 Hypothèses-clés pour l’architecture des politiques climatiques ............................................................................44
3.2 Courbes de coûts marginaux et coûts sectoriels................................................................... 44
1
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3.3
Le système « Quotas et Taxe » à l’horizon 2030.................................................................. 47
3.3.1 Impacts de la taxe sur le Marché International des Permis...................................................................................47
3.3.2 Impacts la taxe sur les quantités de permis importées..........................................................................................49
3.3.3 Impacts la taxe sur les échanges de permis par secteur ......................................................................................50
3.3.4 Coûts de réduction.................................................................................................................................................53
3.4 Conclusions ........................................................................................................................... 60
Référence ................................................................................................................ 61
2
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Figures
Figure 1: Répartition des mesures de lutte contre le changement climatique* (% des mesures) ........ 12
Figure 2 : Les émissions de GES actuelles et projetées dans l’UE-15 en les comparant avec les
objectifs de Kyoto ........................................................................................................................... 15
Figure 3 : Les émissions de GES actuelles et projetées agrégées pour les nouveaux pays membres16
Figure 4 : Emissions de GES - parts sectorielles dans le système énergétique Européen.................. 16
Figure 5 : Les tendances sectorielles d'émissions de GES en 1990-2002 en Europe élargie (%)....... 17
Figure 6 : Prévisions des émissions de Gaz à Effet de Serre de la France.......................................... 18
Figure 7 : Prévisions des émissions de Gaz à Effet de Serre du Royaume-Uni................................... 18
Figure 8 : Prévisions des émissions de Gaz à Effet de Serre de l’Allemagne ...................................... 19
Figure 9 : Prévisions des émissions de Gaz à Effet de Serre de l’Italie
5
.............................................. 19
Figure 10 : Emissions du système énergétique ....................................................................................20
Figure 11 : Besoins de constructions de capacités de production de l’électricité................................. 21
Figure 12 : Réductions d’émissions selon les trois attributions par rapport au scénario de Référence
en 2010 .......................................................................................................................................... 24
Figure 13 : France – Objectifs sectoriels............................................................................................... 25
Figure 14 : Allemagne – Objectifs sectoriels......................................................................................... 25
Figure 15 : Royaume-Uni – Objectifs sectoriels.................................................................................... 25
Figure 16 : Italie – Objectifs sectoriels .................................................................................................. 26
Figure 17 : Logique d’articulation des politiques climatiques................................................................ 27
Figure 18. FRANCE, Courbes de coût marginal de réduction sectorielles, France ................................ 29
Figure 19. ALLEMAGNE, Courbes de coût marginal de réduction sectorielles, Allemagne..................... 30
Figure 20. ITALIE, Courbes de coût marginal de réduction sectorielles, Italie ....................................... 31
Figure 21. ROYAUME-UNI, Courbes de coût marginal de réduction sectorielles, Royaume-Uni............ 32
Figure 22 : Marché mondial des permis : RPE...................................................................................... 33
Figure 23 : Marché mondial des permis : ECM.....................................................................................34
Figure 24 : Marché mondial des permis : PNLCC................................................................................. 34
Figure 25 : Impact de la taxe sur le prix du permis du marché international ........................................ 35
Figure 26 : Taxe et importations nettes de permis de l’Europe............................................................. 35
Figure 27 : Emissions / droits d’émission dans les trois scénarios (base 1990)................................... 42
Figure 28 : Droits d’émissions sectoriels dans les trois scénarios (base 1990).................................... 43
Figure 29 : Coûts marginaux de réduction sectoriels – Europe Sud – 2030......................................... 45
Figure 30 : Coûts marginaux de réduction sectoriels – Europe Centre – 2030 .................................... 45
Figure 31 : Coûts marginaux de réduction sectoriels – Europe Nord – 2030 ....................................... 46
Figure 32 : Coûts marginaux de réduction sectoriels –Europe Est– 2030............................................ 46
Figure 37 : Le prix des permis internationaux selon le facteur de disponibilité du MDP et le niveau de
la taxe européenne......................................................................................................................... 48
Figure 38 : Marché mondial des permis dans les deux scénarios ........................................................ 48
Figure 39 : Impact de la taxe sur les permis achetés par les Etats-membres de l’UE.......................... 49
3
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Figure 40 : Demande de permis internationaux dans les secteurs européens..................................... 49
Figure 41 : Coûts de réductions dans les deux scénarios – Europe élargie – 2030............................. 53
Figure 42 : Comparaison des coûts de réduction sans MIPEN et avec MIPEN pour le secteur industriel
européen et avec les niveaux de taxes variables .......................................................................... 55
Figure 43 : Comparaison des coûts de réduction sans MIPEN et avec MIPEN pour le secteur
électrique européen et avec les niveaux de taxes variables.......................................................... 55
Figure 44 : Coûts de réductions dans les deux scénarios – Europe Sud – 2030 ................................. 56
Figure 45 : Coûts de réductions dans les deux scénarios – Europe Centre – 2030............................. 57
Figure 46 : Coûts de réductions dans les deux scénarios – Europe Nord – 2030................................ 58
Figure 47 : Coûts de réductions dans les deux scénarios – Europe Est – 2030 .................................. 59
Tableaux
Tableau 1 : L’objectif indicatif européen des énergies renouvelables transformé dans les objectifs pour
les Etats membres............................................................................................................................ 9
Tableau 2 : Mesures prioritaires de lutte contre le changement climatique* (% des mesures)............ 13
Tableau 3 : Projections GES pour les parties Annexe I........................................................................ 14
Tableau 4 : Prise en compte des autres gaz à effet de serre et secteurs d’activité.............................. 26
Tableau 5 : Achats et ventes de permis / Europe élargie : RPE........................................................... 36
Tableau 6 : Achats et ventes de permis / Europe élargie : ECM .......................................................... 36
Tableau 7 : Achats et ventes de permis / Europe élargie : PNLCC ...................................................... 36
Tableau 8 : France, Coûts de réduction RPE........................................................................................ 37
Tableau 9 : Europe élargie, coûts de réduction RPE ............................................................................ 38
Tableau 10 : France, Coûts de réduction ECM.....................................................................................38
Tableau 11 : Europe élargie, Coûts de réduction ECM......................................................................... 39
Tableau 12 : Coûts de réduction / France : PNLCC.............................................................................. 39
Tableau 13 : Coûts de réduction / Europe élargie : PNLCC ................................................................. 40
Tableau 14: Coût Marginal sectoriel de Réduction pour une réduction standard de 10 % (par rapport à
1990) .............................................................................................................................................. 47
Tableau 16 : Achats et ventes des permis dans les deux scénarios– Europe Sud – 2030.................. 50
Tableau 17 : Achats et ventes des permis dans les deux scénarios– Europe Centre – 2030.............. 50
Tableau 18 : Achats et ventes des permis dans les deux scénarios– Europe Nord – 2030................. 51
Tableau 19 : Achats et ventes des permis dans les deux scénarios– Europe Est – 2030 ................... 51
Tableau 20 : Achats et ventes des permis dans les deux scénarios– Europe élargie – 2030.............. 52
Tableau 26 : Coûts sectoriels de réduction dans les deux scénarios – Europe élargie – 2030 ........... 54
Tableau 27 : Coûts sectoriels de réduction dans les deux scénarios – Europe Sud – 2030................ 56
Tableau 28 : Coûts sectoriels de réduction dans les deux scénarios – Europe Centre – 2030 ........... 57
Tableau 29 : Coûts sectoriels de réduction dans les deux scénarios – Europe Nord – 2030 .............. 58
Tableau 30 : Coûts sectoriels de réduction dans les deux scénarios – Europe Est – 2030 ................. 59
4
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Objectifs de l’étude
Depuis le retrait des Etats-Unis du processus de Kyoto, l’Europe se trouve en position de leadership
pour l’élaboration des politiques climatiques. Une des conditions de l’aboutissement de ce leadership
sur la scène internationale est évidemment qu’elle parvienne à mettre en œuvre une politique effective
de réduction des émissions sur son espace territorial, politique qui doit assurer en particulier le
respect des engagements pris dans le cadre du Protocole de Kyoto.
Il convient également de souligner que les conditions de mise en œuvre de cette politique seront en
forte interaction avec les politiques nationales de lutte contre le changement climatique, en ce sens
que le dispositif européen dépendra de la mise en convergence des politiques nationales et,
qu’inversement, celles-ci seront en partie déterminées par le cadre communautaire.
Cette étude a donc pour objectif de préciser les conditions de la mise en application du Protocole de
Kyoto par l’Union Européenne, mais aussi de préparer la réflexion sur les objectifs européens
d’émission (pour l’Union, les pays-membres, leurs secteurs) dans une perspective « après-Kyoto ».
L’étude conduit un ensemble d’analyses économiques des futurs marchés de permis d’émission en
Europe, dans un processus en trois étapes:
1. les éléments du dispositif européen déjà en place, tant au plan communautaire qu’au plan des
différents États-membres, en insistant sur la question des objectifs sectoriels ou de la répartition
sectorielle des quotas nationaux ;
2. les impacts sectoriels pour la Première Période d’Engagement du Protocole de Kyoto (2008-
2012), en termes de marché de permis et des coûts de réduction des principaux schémas
d’attribution envisageables, à partir des projections du modèle POLES et des jeux de courbes de
Coûts Marginaux de Réduction traitées dans le logiciel ASPEN ;
3. les conséquences à plus long terme (2030), donc au delà de la Première Période d’Engagement,
des différents scénarios contrastés d’attribution de droits d’émission au plan international, des
prolongations possibles du Burden Sharing Agreement et, enfin, de la traduction de ces nouvelles
contraintes d’émission au plan sectoriel.
5
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1 LE CONTEXTE DES POLITIQUES CLIMATIQUES EN EUROPE
L’UE est généralement reconnue pour avoir joué un rôle stratégique dans les négociations
climatiques, rôle qui est de plus en plus central depuis l’échec de la 6
ème
Conférence des Parties à La
Haye, puis le refus de l’Administration américaine de participer au Protocole de Kyoto en Mars 2001.
Par conséquent, les types de politiques et de mesures adoptés au niveau européen sont importants
non seulement pour les réductions d’émissions dans les Etats Membres, mais également pour
l’évolution du régime climatique international. Les leçons apprises dans la formulation d’une stratégie
de changement climatique commune et coordonnée au niveau européen, plus particulièrement en ce
qui concerne l’épisode de la proposition de taxe carbone qui n’a pas abouti, a conduit à renforcer la
réflexion sur des instruments politiques alternatifs également efficaces et peut-être plus appropriés.
En établissant une Directive sur le Système Européen de Quotas d’Emission Négociables (SEQEN)
ainsi qu’en stimulant les nouveaux instruments de marché – les Certificats Verts et les Certificats
Blancs –, l’UE montre sa préférence pour les systèmes de « cap & trade » où sont connus les
objectifs quantitatifs de réduction des émissions mais non les coûts marginaux des actions à
entreprendre, du moins a priori, alors que dans le cas des taxes, on connaît initialement le niveau des
coûts acceptés (du moins celui du coût marginal), mais pas les réductions qui seront effectivement
atteintes (Weitzman, 1974).
Ce chapitre propose tout d’abord une analyse des politiques climatiques au niveau européen et au
niveau national. Ensuite, il conduit à un examen des tendances d’émissions sectorielles et à une
analyse des prévisions sectorielles. Le chapitre conclut enfin sur les défis du leadership européen en
identifiant ses faiblesses et ses potentiels.
1.1 Les systèmes instrumentaux
Plusieurs Etats membres ont des systèmes instrumentaux et des mesures nationales spécifiques qui
ne sont pas directement liés avec les politiques européennes. Les Politiques et Mesures communes
et coordonnées au travers de Programme Européen de Changement Climatique (ECCP)
s’additionnent aux Politiques et Mesures pré-existantes dans les Etats membres. Le potentiel de
réduction d’émission de Gaz à Effet de Serre (GES) par ces Politiques et Mesures a été évalué d’un
montant d’environ 300 MtCO
2
-équivalent qui correspond approximativement à la réduction requise par
les objectifs de Kyoto de l’UE–15 (AEE, 2004).
1.1.1 Le niveau européen
Les Politiques et Mesures communes contre le changement climatique les plus importantes
témoignent de la préférence de plus en plus marquée de l’UE pour la régulation environnementale par
les systèmes d’objectifs quantitatifs :
Le Système Européen de Quotas d’Emissions Négociables (SEQEN) (Directive 203/87/CE,
entrée en vigueur le 1
er
Janvier 2005)
Le SEQEN est fondé sur l’idée selon laquelle le chemin le plus efficace offert aux Etats-
membres pour assurer leurs obligations de Kyoto et progresser vers une économie « à bas
profil carbone » dans le futur repose sur la création d’un prix des émissions de carbone à
travers l‘établissement d’un marché des quotas d’émissions. Du point de vue économique, la
solution des marchés de quotas permet de minimiser le coût total d’un programme particulier
puisque la vente de quotas permet l’égalisation des coûts marginaux de réduction de CO
2
et
que seules les options à moindre coût auront été mobilisées (Criqui, 2002). Le système
résulte de l’attribution initiale de quotas aux différents agents (gratuitement ou par enchères),
puis du choix qui leur est donné de vendre ou d’acheter ces quotas.
Le système devrait permettre d’atteindre les objectifs de Kyoto à un coût situé entre 2.9 et €
3.7 milliards d’Euros par an. Cela représente moins de 0.1 % de PIB de l’Union. Sans ce
7
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système, les coûts de conformité pourraient atteindre € 6.8 milliards par an (Commission,
2004).
Le système est fondé sur les 6 principes majeurs suivants :
- c’est un système « cap & trade » ;
- son champ d’application initial porte sur le gaz carbonique (CO
2
) des grands émetteurs
industriels (électricité, autres installations de combustion, raffineries, sidérurgie, ciment et
chaux, verre, produits céramiques, papier et carton) ;
- la mise en œuvre se déroulera sur deux périodes (2005-2007 et 2008-2012), avec des
révisions périodiques et des opportunités pour l’expansion à d’autres gaz et secteurs ;
- les plans d’allocation des permis d’émission sont décidés périodiquement par les Etats-
membres en respect des objectifs de Kyoto (les permis sont gratuits dans les deux
périodes pour au moins 95% et 90% respectivement);
- le système implique une structure forte de conformi(la pénalité pour l’excès d’émissions
est fixée dans les deux périodes à € 40 et à € 100 respectivement par tonne de CO
2
), cette
pénalité n’est pas libératoire ;
- le SEQEN capte des opportunités de réduction d’émissions dans le reste du monde à
travers l’utilisation des projets de mise en œuvre conjointe (MOC) et de développement
propre (MDP) (voir Directive 2004/101/CE).
En se projetant vers l’avenir, le marché de quotas pourrait être le point central des efforts
internationaux pour construire un régime global de réduction des émissions de GES. Le problème
principal dans ce système demeure l’incertitude sur les coûts. Les coûts de réduction sont et resterons
largement incertains a priori, et les objectifs fixés et obligatoires entraînent des coûts imprévisibles. En
effet, ils assurent une certitude sur les niveaux d’émissions, mais cette certitude environnementale de
court terme a relativement peu de valeur dans le contexte d’externalités de pollution cumulatives de
long terme et globales (Philibert, 2003).
On trouve dans la littérature sur le sujet de nombreuses propositions pour diminuer les incertitudes de
coût : les Parties peuvent appliquer (i) les mécanismes supplémentaires – « banking »
1
ou
« borrowing » des permis dans le temps, les prix plafonds – ou (ii) les options nouvelles pour les
objectifs quantitatifs des pays telles que les objectifs sectoriels obligatoires et non-obligatoires,
dynamiques ou fixés pour les pays qui voudraient participer et acquérir une expérience (Philibert,
2003). Ces options pourraient être simultanément mises en place avec différents pays qui choisissent
différentes politiques selon les circonstances nationales. S’il peut apparaître que quelques unes de
ces options pourraient être très utiles dans une période initiale et transitoire, force est de constater
que la Directive européenne sur le SEQEN n’y recoure pas, sans doute parce qu’ils pourraient en
augmenter la complexité, mais plus probablement parce qu’aux yeux de la Commission ils seraient
susceptibles de limiter l’efficacité environnementale du dispositif.
La Directive 2004/101/CE approfondit le lien entre le SEQEN et les mécanismes de protocole de
Kyoto (entre en vigueur au plus tard le 13 Novembre 2005)
Selon cette directive complémentaire, les entreprises couvertes pourront utiliser les deux mécanismes
de MOC et de MDP dans le cadre du SEQEN pour s'acquitter de leurs obligations. L’objectif est de
réduire les coûts de mise en conformité des installations soumises au SEQEN. Les estimations pour
la période 2008-2012 prévoient une réduction de plus de 20 % du coût annuel de mise en conformité
de toutes les installations de l'Union élargie. L’utilisation des crédits, résultant des projets MOC et
MDP, peut être autorisée à concurrence d’un pourcentage du quota de chaque installation, fixé par
chaque Etat membre dans son plan national d’allocation. Ce pourcentage doit être en conformité avec
des obligations de supplémentarité des Etats membres découlant du protocole de Kyoto qui énonce
que l’utilisation des mécanismes vienne en complément des actions nationales. La directive reconnaît
la validité des crédits au même titre que les quotas d'émission. La directive exclut les crédits des
projets nucléaires, de l'utilisation des terres, du changement d'affectation des terres et de la foresterie.
Les grands projets hydrauliques devraient être soumis aux règles internationales (PointCarbon, 2004).
1
« Banking », en anglais, veut dire de conserver des quotas non - utilisés d’une période de négoce à une autre.
8
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Les crédits résultant de projets de MOC sont appelés « unités de réduction des émissions » (URE),
tandis que les crédits résultant de projets du MDP sont appelés « réductions d'émissions certifiées »
(REC). La directive prévoit également des modalités pour éviter que les URE ou les REC ne soient
comptabilisées deux fois lorsqu'elles résultent d'activités qui entraînent également une réduction ou
une limitation des émissions des installations conformément au SEQEN.
La Directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 septembre 2001, relative à
la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergies renouvelables sur le
marché intérieur de l'électricité
Cette Directive vise à favoriser l’augmentation de la contribution des sources d'énergies renouvelables
dans la production d'électricité sur le marché intérieur de l'électricité et à jeter les bases d'un futur
cadre communautaire en la matière. Elle prévoit l'évaluation par la Commission de la compatibilité des
objectifs nationaux, notamment avec l'objectif indicatif global de 12 % de la consommation intérieure
brute d'énergie ou 22 % de l’électricité verte en 2010. (voir Tableau 1). Cependant, quant aux
régimes d'aides à l'électricité produite à partir de sources d'énergies renouvelables, la Directive ne
prévoit pour l’instant aucun dispositif harmonisé à l'échelle communautaire.
Tableau 1 : L’objectif indicatif européen des énergies renouvelables transformé dans les
objectifs pour les Etats membres
PAYS RES-E % 1997 RES-E % 2010
Belgique 1.1 6.0
Danemark 8.7 29.0
Allemagne 4.5 12.5
Grèce 8.6 20.1
Espagne 19.5 29.4
France 15.5 21.0
Irlande 3.6 13.2
Italie 16.0 25.0
Luxembourg 2.1 5.7
Pays Bas 3.5 9.0
Autriche 70.0 78.1
Portugal 38.5 39.0
Finlande 24.7 31.5
Suède 49.1 60.0
Royaume Uni 1.7 10.0
UE - 15 13.9 22.0
Chypre 0,05 6
République Tchèque 3,8 8
Estonie 0,2 5,1
Ho ngrie 0,7 3,8
Lettonie 42,4 49,3
Lituanie 3,3 7
Malta 0 5
Pologne 1,6 7,5
Slovénie 29,9 33,6
Slovaquie 17,9 31
Source : Directive 2001/77/CE
9
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Jusqu’ici pourtant, les tarifs d’achat se sont montrés les instruments les plus efficaces pour la
promotion d’une croissance rapide du marché des énergies renouvelables (Commission, 2004).
Cependant, ces dispositifs sont aussi souvent critiqués car ils ne fournissent pas des incitations
suffisamment fortes pour une réduction des coûts. Le mécanisme d’échange de certificats verts (dont
le principe de fonctionnement et comparable à celui du SEQEN) présente plusieurs caractéristiques
intéressantes telles que le respect des règles de concurrence, la programmation progressive des
quotas de production et l'exploitation prioritaire des ressources disponibles à moindre coût (efficacité
statique), en particulier dans l'hypothèse de création d'un marché à l'échelle européenne, qui reste
aujourd’hui ouverte. Les motivations à l’adoption des certificats verts sont donc nombreuses et
expliquent largement l’engouement de certains Etats membres (Belgique, Italie, Pays Bas) pour cet
instrument (Ménanteau, Finon 2003). Cependant, leur efficacité réelle reste à démontrer tant que les
incertitudes concernant la mise en œuvre d’un marché européen pour ces certificats et la création
d’un cadre jugé stable pour les investisseurs n’auront pas été levées.
De plus, selon les chiffres fournis par Eurobserver
2
, l’UE n’a pas progressé en 2003 vers ses objectifs
énergies renouvelables, ce qui indique que les instruments actuels engagés dans les pays membres
ne sont pas suffisants. Pour 2010, la Commission a indiqué une part des énergies renouvelables dans
consommation totale d’énergie de l’UE-15 à hauteur de 6% en 2001. La part en 2003 pour l’Union
élargie est inférieure à 5,5% (même inférieure à 5,6% en 2001). La production d’électricité verte a
baissé également de 15,2 % en 2001 à 14,9 % en 2003. C’est un mauvais signal en ce qui concerne
les objectifs post-Kyoto des énergies renouvelables et une preuve d’un manque de systèmes
instrumentaux corrects et d’un cadre communautaire harmonisé dans l’Union.
La proposition de Directive relative à l’efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux
services énergétiques
Dans cette Directive, la Commission identifie les objectifs nécessaires, les mécanismes et les cadres
financiers, institutionnels et légaux visant à supprimer les barrières commerciales existantes et les
imperfections nuisibles à l'efficacité énergétique au niveau de la consommation finale. Elle prévoit
également des obligations envers les États membres, telles que : l'adoption et la réalisation d'un
objectif annuel en matière d'économies d'énergie, la promotion de l'efficacité énergétique dans les
utilisations finales, l'établissement d'obligations concernant la participation des sociétés de distribution
et de vente d'énergie au marché des services énergétiques, l'engagement d'assurer l'accessibilité des
instruments financiers pour réaliser des économies l'énergie (Commission, 2004).
De plus, la commission spécifie qu’une approche économique pourrait également être fournie par
l’introduction des certificats blancs pour produire des économies d’énergie. Le certificat blanc est un
instrument permettant de créer les incitations à l’efficacité d’énergie en vue d’objectifs définis. Dans le
même temps, c’est un instrument de marché qui fournit les opportunités pour atteindre l’objectif au
meilleur coût économique. Le système de certificats blancs est un système comparable au SEQEN ou
aux certificats verts. Un certificat d’économie d’énergie est attribué par les pouvoirs publics aux parties
qui conduisent et financent des programmes d’économie d’énergie. Ces certificats permettent de
remplir des obligations fixées à certaines parties sous forme de quotas exprimés en unité physique
d’économies d’énergie à réaliser (Moisan, 2004). Les certificats blancs sont échangeables, ce qui
permet aux parties obligées soit de remplir l’obligation par leurs propres mesures d’efficacité d’énergie
soit d’acheter des certificats à d’autres parties soumises ou non à des obligations.
Depuis les chocs pétroliers, les pouvoirs publics ont mis en œuvre des politiques de maîtrise de
l’énergie par l’information des consommateurs, l’instauration de réglementations, les aides à
l’investissement, les subventions au diagnostic énergétique. Cependant, l’expérience montre que les
gisements diffus d’économies d’énergie identifiés dans les secteurs du résidentiel, du petit tertiaire ou
des transports sont insuffisamment mobilisés par la mise en œuvre de ces instruments parce que les
économies d’énergie réalisables ne présentent pas une valeur suffisante par les décideurs concernés
(Moisan, 2004). De plus, les objectifs renforcés de réduction de l’intensité énergétique, rendu
nécessaires par la lutte contre l’effet de serre, imposent l’emploi d'instruments d’intervention plus
puissants et compatibles avec la restructuration des industries d’énergie (Pablo, 2003). Les
méthodologies basées sur les échanges de certificats (e.g. les certificats blancs ci-dessus) sont
2
Un groupe d’associations pro-renouvelables financé par l’EU
10
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
aujourd’hui l’objet d’un grand intérêt dans plusieurs pays européens (l’Italie, le Royaume Uni, la
France) et peuvent apparaître comme complémentaires aux autres politiques de maîtrise de l’énergie.
La Directive 2004/8/CE concernant la promotion de la cogénération sur la base de la demande
de chaleur utile dans le marché intérieur de l'énergie (à transposer dans les Etats membres au
plus tard Février 2006)
Cette directive met en place un cadre de promotion et de développement de la cogénération de
chaleur provenant de la production d'énergie électrique (CHP) et/ou mécanique et prévoit le
renforcement de la sécurité de l'approvisionnement énergétique. Elle met l’objectif à 18 % pour la part
de la CHP dans la production électrique en 2010.
En 2000, les technologies de CHP avaient augmenté leur part dans la production électrique à 10%,
après que les incitations fiscales et les subventions aient stimulé les investissements dans ces
systèmes. Néanmoins, dans les années récentes, plusieurs Etats-Membres ont eu des problèmes
avec l’intensification de l’utilisation des CHP, en particulier l’Allemagne, le Royaume Uni et les Pays
Bas. Dans un contexte où les prix de gaz naturel augmentent et où les prix de l’électricité avaient
baissé, les incertitudes sur l’évolution de la libéralisation des marchés électriques suscitent en effet les
réticences des compagnies à investir dans les CHP.
Selon l’AEE (Agence Environnementale Européenne), le taux actuel d’augmentation n’est pas
suffisant pour atteindre l’objectif de 18 % en 2010. Il était attendu que la Directive SEQEN établisse
également l’objectif de la part de CHP dans la production électrique, mais jusqu’ici cet objectif n’a pas
encore été fixé.
La Directive 2003/30/CE visant à promouvoir l'utilisation de biocarburants ou d'autres
carburants renouvelables pour remplacer le gazole ou l'essence dans les transports (à
transposer dans les Etats membres au plus tard 2005)
La directive vise à promouvoir l'utilisation de biocarburants ou d'autres carburants renouvelables pour
remplacer le gazole ou l'essence dans les transports. Cette mesure a pour but de contribuer à la
réalisation d'objectifs tel que le respect des engagements en matière de changement climatique, une
sécurité d'approvisionnement respectueuse de l'environnement et la promotion des sources d'énergie
renouvelables.
L’objectif principal de cette directive est de faire passer la part des biocarburants utilisés pour le
transport de 0,6 % actuellement à 5,75 % en 2010. Les biocarburants comprennent le bio-ethanol, le
biodiesel et tous les carburants pour le transport qui sont produits à partir de sources d’énergies
renouvelables. Selon la directive, tous les gouvernements nationaux doivent introduire les mesures
pour la promotion et l’utilisation des biocarburants sur leur territoire.
1.1.2 Le niveau national
Pour évaluer les priorités données par chaque pays aux différents types de mesures, on peut, à
l’instar de l’AIE (l’Agence Internationale d’Energie), comptabiliser le nombre de mesures
correspondant à chaque type d’instrument de politique environnementale (IPE). Ont été retenues les
quatre types d’IPE suivants
3
:
- Permis négociables (permis d’émissions, certificats verts, certificats blancs et mécanismes de
flexibilité) ;
- Mesures économiques et fiscaux (taxes, redevances, incitations et subventions) ;
- Réglementation (y compris les normes techniques) ;
- Accords volontaires avec les industriels ou fédérations professionnelles.
3
Les mesures d’information et de R&D, jugées trop générales n’ont pas été recensées
11
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
Les mesures économiques et fiscales représentent plus de 40% des actions contre le changement
climatique en France, au Royaume Uni, en Italie, en Finlande, au Danemark, et en Suède et plus de
70% en Grèce, en Irlande, au Portugal et au Luxembourg. La réglementation représente 60% des
actions contre le changement climatique en Espagne et environ 1/3 en France, en Allemagne, aux
Pays Bas, en Belgique, au Royaume Uni, en Italie, en Autriche, en Finlande, au Portugal et au
Luxembourg. Les permis négociables représentent environ 1/3 des actions pour les Pays Bas, la
Belgique, Espagne, la Suède, la Finlande, le Danemark, le Royaume Uni et l’Italie. Enfin, les accords
volontaires représentent entre 15% et 20% des actions pour l’Allemagne, la Belgique, l’Italie, la Suède
et l’Autriche.
Figure 1: Répartition des mesures de lutte contre le changement climatique* (% des mesures)
* Hors R&D et information
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Fra All P-Bas Bel RU Esp Ita Suède Aut Fin Grc Dnk Irl Por Lux
Permis négociables, certificats
Mesures économiques et fiscales
Réglementation
Acccords volontaires
D'après: AIE, Dealing with climate change,
Source : LEPII-EPE, Enjeux et mise en œuvre des politiques climatiques en Europe, Rapport Intermédiaire N°1, 2003
Au total, dans le portefeuille des mesures en vigueur, les mesures économiques et fiscales sont
aujourd’hui les mesures les plus utilisées en règle générale. Outre l’Espagne qui mène une politique
de lutte contre le changement climatique basée principalement sur la réglementation et la Belgique qui
opte à égalité pour les normes et les permis négociables, tous les autres pays ont une politique dans
laquelle les mesures économiques et fiscales jouent un rôle important (voir Tableau 2) :
- soit elles dominent largement (France, Italie, Suède, Grèce, Irlande, Portugal, Luxembourg)
- soit elles sont couplées aux permis d’émission (Finlande, Danemark)
- soit elles sont couplées aux réglementations (Allemagne, Royaume Uni, Autriche)
- soit la répartition est équilibrée avec les permis et la réglementation. (Pays-Bas, Royaume
Uni)
Les accords volontaires ne sont jamais utilisés majoritairement en nombre dans la politique des
différents pays, ce qui ne signifie pas pour autant que leur importance est faible, dans la mesure où ils
touchent en général des gros industriels.
12
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
Tableau 2 : Mesures prioritaires de lutte contre le changement climatique* (% des mesures)
Economiques
et fiscales
Per mi s
nègociables,
certificats
Réglementation Accords
volonatires
France
Allemagne
Pays Bas
Belgique
Royaume Uni
Espagne
Italie
Suède
Au t r i c h e
Finl ande
Grèce
Dane ma r k
Irlande
Portugal
Luxembourg
* Hors R&D et information
Source : LEPII-EPE, Enjeux et mise en œuvre des politiques climatiques en Europe, Rapport Intermédiaire N°1, 2003
Une analyse basée sur la répartition du nombre de mesures par type d’action n’est de fait que
moyennement pertinente. Une analyse en terme d’impact des différentes actions sur les économies
d’émissions est beaucoup plus intéressante.
Douze Etats membres – Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Irlande, Italie, Pays Bas, Portugal,
Slovénie, Espagne, Suède et Royaume Uni – ont assuré une information minimale sur leur l’utilisation
projetée des mécanismes de Kyoto, avec recours à la MOC et au MDP pour être en conformité avec
les objectifs de Kyoto. Jusqu'ici, seuls l’Autriche, le Danemark, la Finlande, les Pays Bas et la Suède
ont alloué des ressources financières destinées aux achats d’unités ou certificats de réduction (URE,
CRE) de Kyoto pendant la période entière d’engagement. Les ressources les plus importantes sont
les suivantes : Autriche 288 M€, Belgique 120 M€, Danemark 126 M€ et Pays Bas 736 M€. La
Finlande a alloué 8,5 et la Suède 23 millions d’Euros (EEA, 2004).
Toujours selon l’EEA, l’utilisation projetée des mécanismes de Kyoto par l’Autriche, la Belgique,
l’Irlande, le Luxembourg et les Pays-Bas pour aider à atteindre l’objectif de l’UE–15, s’élève à 45,6 Mt
CO
2
e par an pendant la première période d’engagement, soit environ 1% de l’objectif de l’UE de 8 %.
Grâce aux mécanismes de « mise en œuvre conjointe » et « de développement propre », l’Italie
compte économiser 12 MtCO
2
e d’émissions de GES sur les 88 MtCO
2
e qu’elle estime pouvoir
économiser grâce aux politiques domestiques mises en place ; le reste étant obtenu grâce à des
réglementations et des incitations économiques et fiscales.
Sur les 18 MtCO
2
e que le Royaume Uni compte économiser d’ici 2010 grâce aux mesures qui vont
être instaurées, environ 20% doivent être obtenus à partir des échanges de permis d’émissions, la
moitié à partir de taxes et le reste grâce à la mise en place de réglementations et d’incitations
économiques et fiscales. De plus, le Royaume Uni et la Suède indiquent que leurs objectifs de Kyoto
seront remplis seulement avec les politiques et mesures domestiques, même s’ils s’engagent dans les
projets de Kyoto.
Les Pays Bas quant à eux comptent obtenir la moitié des économies d’émissions de GES grâce à des
mécanismes de flexibilité, soit 25 MtCO
2
e d’économies.
La France compte obtenir 60% des 16 MteCO
2
d’économies de GES qu’elle projette pour 2010, à
partir de réglementations et d’incitations ; le reste étant envisagé initialement avec la mise en place de
nouvelles taxes (TGAP) qui ont été cependant annulées depuis.
L’Allemagne, quant à elle, mise peu sur les taxes (environ 10% du nombre de mesures).
13
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
1.2 Quantification des objectifs des PNLCC nationaux
La meilleure manière de quantifier les politiques et Plans Nationaux de Lutte contre le Changement
Climatique (PNLCC) est de se baser sur les communications nationales que chaque partie signataire
doit établir dans le cadre des obligations vis-à-vis de la Convention Climat de l’ONU (United Nation
Framework Convention on Climate Change). En effet, ces documents qui offrent une information
relativement homogène suivant une méthodologie stricte établie par l’UNFCCC présentent, en
particulier, des données quantitatives rétrospectives et prospectives par secteur pour chaque GES.
Les données passées sont une présentation des tendances d’émissions de GES depuis 1990 basée
sur les inventaires de chaque pays. Le tableau ci-dessous présent une synthèse des prévisions ayant
été réalisées pour 2010 et 2020 et intègre un premier scénario considérant les mesures déjà mises en
place (avant 1999 ou 2000), et un second, considérant les nouvelles mesures prévues ou mises en
places après 1999 ou 2000.
Tableau 3 : Projections GES pour les parties Annexe I
Source : FCCC/SBI/2003/7/Add.3
1.2.1 Ecart entre les objectifs de Kyoto et les émissions actuelles dans l’UE-23
Dans le cadre du Protocole de Kyoto, l’Union Européenne a accepté de réduire ses émissions de Gaz
à Effet de Serre de 8% d’ici 2008-2010 par rapport au niveau de 1990. De 1990 à 2002, les émissions
de GES dans l’UE–15 ont diminué dans tous les secteurs (énergie, industrie, agriculture, maîtrise des
déchets). Néanmoins, les émissions dans le transport ont augmenté d’environ 22 % dans le même
période.
Les dernières projections pour 2010 reportées à l’AEE montrent que ni les politiques domestiques
existantes ni les politiques domestiques additionnelles ne seront suffisantes pour remplir les objectifs
de Kyoto en 2010. Les politiques et les mesures domestiques existantes ne diminueront les émissions
de GES que de 1% en 2010 par rapport à 1990. Cependant, quand on tient compte des politiques et
des mesures domestiques additionnelles ou planifiées dans les Etats membres, la réduction
d’émissions dans l’UE est projetée à 7,7% en 2010.
14
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
L’utilisation des mécanismes de Kyoto, qui sont en cours de mise en oeuvre par l’Autriche, la
Belgique, le Danemark, l’Irlande et les Pays Bas, diminuera de plus de 1,1 % l’écart entre les
émissions projetées avec les politiques et les mesures domestiques additionnelles en 2010. Cela
produirait la réduction totale de 8,8 % et, donc, l’objectif de Kyoto pour l’UE-15 serait rempli (voir
Figure 2).
Figure 2 : Les émissions de GES actuelles et projetées dans l’UE-15 en les comparant avec les
objectifs de Kyoto
Les émissions GES
(année de base=100)
Les nouvelles tendances
Les projections avec les mesures existantes
Les projections avec les mesures additionnelles
Les objectifs de Kyoto
Les projections avec les mesures additionnelles et les mécanismes de Kyoto
Source : d’après : EEA, Greenhouse Gas Emission Trends and Projections in Europe 2004
Entre 1990 et 2000, le PIB moyen par habitant dans l’UE-15 a augmenté de 1,7 % et on attend une
croissance de 2,2 % entre 2000 et 2010 selon le « scénario de base » européen. Les tendances des
émissions de GES par habitant sont plus ou moins convergentes vers 10 – 11 tonnes de CO
2
équivalent par habitant, ce qui est approximativement le niveau impliqué par les objectifs de Kyoto
dans l’UE-15 (environ 10 tonnes de CO
2
équivalent par habitant) (IDDRI, 2004). Les nouveaux pays
membres ont en moyenne des émissions inférieures aux Etats membres de l’UE-15.
Dans les nouveaux pays membres, les émissions de GES en 2002 ont été inférieures de 33 % à
celles de l’année de base théorique. Les tendances d’émissions jusqu’en 2002 et les projections pour
2010 sur la base des politiques et mesures domestiques existantes montrent que tous les Etats-
Membres (sauf la Slovénie) tendent à satisfaire leurs objectifs de Kyoto (voir Figure 3).
15
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
Figure 3 : Les émissions de GES actuelles et projetées agrégées pour les nouveaux pays
membres
Les émissions GES
(année de base=100)
Les nouvelles tendances
Les projections avec les mesures existantes
Les projections avec les mesures additionnelles
Source : d’après : EEA, Greenhouse Gas Emission Trends and Projections in Europe 2004
1.2.2 L’analyse des tendances d’émissions sectorielles dans l’Europe élargie
Dans cette partie nous regarderons les tendances d’émissions sectorielles dans l’UE élargie pour
comprendre les activités / les secteurs qui représentent les défis principaux pour les objectifs de la
politique climatique européenne.
Figure 4 : Emissions de GES - parts sectorielles dans le système énergétique Européen
L’Allemagne, le Royaume Uni et l’Italie
contribuent quantitativement le plus au
émissions.
Selon les quantités d’émissions pa
r
habitant, l’Irlande, la Finlande et la
Belgique émettent le plus (18, 16 et 15 CO
2
p
ar habitant respectivement).
Source : d’après : EEA, Greenhouse Gas Emission Trends and Projections in Europe 2004
Le déclin des émissions de GES qui est survenu dès 1990 est largement dû à (i) l’augmentation de
l’efficacité dans les installations d’électricité et de chaleur et la restructuration économique dans les
cinq Etats fédéraux de l’Est de l’Allemagne, (ii) la libéralisation du marché énergétique et les
changements consécutifs dans le choix des combustibles pour la production de l’électricité de pétrole
et de charbon au gaz naturel au Royaume Uni, et (iii) les réductions significatives des émissions
d’oxydes nitreux dans l’industrie chimique en France, en Allemagne et au Royaume Uni.
16
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
Aujourd’hui, les émissions de CO
2
diffèrent radicalement selon les pays en raison principalement des
profils disparates de production d’électricité. Si nous excluons la production électrique, le transport
reste l’émetteur principal et le plus dynamique en terme de croissance dans tous les pays entre 1990
et 2002 (voir Figure 5).
Les émissions de l’industrie ont diminué dans cette période dans de nombreux pays, mais elles ont
par contre augmenté en Irlande, Hongrie, Luxembourg, Portugal et Espagne, et de façon moins
importante en Belgique et au Danemark. Outre la diminution de la production industrielle ou
l’amélioration de l’efficacité, la baisse des émissions dans les secteurs de l’industrie peut être
partiellement expliquée par la substitution de l’utilisation directe des combustibles par l’utilisation
d’électricité qui, en conséquence, déplacent en partie les émissions de CO
2
en dehors des activités
industrielles non - énergétiques. Néanmoins, l’identification et la mesure de l’effet de cette substitution
sur les émissions industrielles directes de CO
2
reste une tache difficile.
Les émissions dans les secteurs des services et du résidentiel ont crû rapidement au Portugal, en
Espagne, en Grèce et en Slovénie, mais la part de ces secteurs dans les émissions totales de CO
2
de
ces pays reste assez faible.
Figure 5 : Les tendances sectorielles d'émissions de GES en 1990-2002 en Europe élargie (%)
-100
-75
-50
-25
0
25
50
75
100
125
A
u
stria
Be
l
g
i
u
m
Cz
e
ch
re
p
u
blic
Denma
r
k
E
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Finl
an
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Fr
a
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Gr
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Irelan
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Italy
L
a
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v
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Lith
ua
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i
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Luxembourg
Ne
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nd
s
Po
l
a
n
d
Portu
g
a
l
Slov
e
n
i
a
S
pain
S
wed
e
n
U
k
Production d'énergie
Industrie
Transport
Sevice/Resid/Agric
Note : la figure n’inclut pas Chypre et Malta parce qu’ils ne sont pas soumis aux objectifs de Kyoto. La Slovaquie n’est pas
inclue à cause d’un manque des données.
Source : d’après : UNFCCC Annex I GHG inventories
1.2.3 Analyse détaillée des prévisions pour 4 pays : France, Royaume Uni,
Allemagne et Italie
Les analyses sont basées sur les 3
èmes
Communications Nationales des 4 pays fournies pour
l’UNFCCC.
La France prévoit que la mise en place des mesures additionnelles devrait permettre de diminuer le
niveau des émissions au dessous de son niveau de Kyoto en 2010. Toutefois, elle privilégie de fait la
baisse des autres gaz à celle des émissions de CO
2
liées à l’énergie. En effet, elle prévoit une
augmentation des émissions de CO
2
énergie par rapport à 1990 de 9% avec l’application des seules
mesures existantes, et de 5% en tenant compte des mesures additionnelles. Par contre, elle prévoit
une baisse de 6% par rapport à 1990 des émissions des autres gaz (CH
4
, N
2
O, HFC, PFC, SF
6
) grâce
aux mesures existantes et de 24% grâce aux mesures additionnelles.
17
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
Figure 6 : Prévisions des émissions de Gaz à Effet de Serre de la France
4
-100
0
100
200
300
400
500
600
700
CO2 energie Autres gaz Puits Total (hors puits)
MteCO2
1990
2000
2010 mesures existantes
2010 mesures additionnelles
Niveau K
y
oto
Source : LEPII-EPE, Enjeux et mise en œuvre des politiques climatiques en Europe, Rapport Intermédiaire N°1,
2003
Il en est de même pour le Royaume Uni. En effet, les émissions totales de Gaz à Effet de Serre du
Royaume Uni étaient déjà en dessous du niveau de Kyoto en 2000. Toutefois, cette baisse est due
essentiellement à la réduction des émissions de N
2
O qui a permis aux émissions des gaz autres que
le CO
2
de diminuer de 34% entre 1990 et 2000 et de se situer à 21,5 points au dessous du niveau de
Kyoto. Parallèlement, les émissions de CO
2
-énergie baissaient seulement de 8% et n’atteignaient pas
le niveau de Kyoto. De plus, l’économie d’émissions de Gaz à Effet de Serre prévue par le Royaume
Uni d’ici 2010 est entièrement imputable aux autres gaz ; le pays prévoyant une hausse des
émissions de CO
2
.
Figure 7 : Prévisions des émissions de Gaz à Effet de Serre du Royaume-Uni
5
0
100
200
300
400
500
600
700
800
CO2 energie Autres gaz Puits Total (hors puits)
MteCO2
1990
2000
2010 mesures existantes
2010 mesures additionnelles
Niveau Kyoto
Source : LEPII-EPE, Enjeux et mise en œuvre des politiques climatiques en Europe, Rapport Intermédiaire N°1,
2003
Contrairement à la France et au Royaume Uni, la politique de l’Allemagne ne privilégie pas aussi
nettement les autres gaz au CO
2
. En effet, pour atteindre une réduction des émissions totales de 34%,
elle prévoit une baisse d’un tiers environ des émissions de CO
2
et de 40% des émissions des autres
4
On suppose que le niveau Kyoto est appliqué de manière proportionnelle aux émissions de CO2 et des autres gaz
18
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
gaz grâce à l’application des mesures existantes. Toutefois, les mesures additionnelles vont
essentiellement porter sur les autres gaz, puisque l’Allemagne ne prévoit pas d’incidence de ces
mesures sur les émissions de CO
2
, mais par contre une baisse de 10% des émissions des autres gaz.
Figure 8 : Prévisions des émissions de Gaz à Effet de Serre de l’Allemagne
6
-200
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
CO2 energie Autres gaz Puits Total (hors puits)
MteCO2
1990
2000
2010 mesures existantes
2010 mesures additionnelles
Niveau Kyoto
Source : LEPII-EPE, Enjeux et mise en œuvre des politiques climatiques en Europe, Rapport Intermédiaire N°1,
2003
L’Italie, qui prévoit de dépasser son objectif Kyoto entre 1990 et 2010, considère que ce dépassement
sera essentiellement dû à l’augmentation des émissions de CO
2
-énergie malgré les politiques et
mesures mises en œuvre. En effet, pour une croissance des émissions totales de GES de 11% dans
le cas où seules les mesures existantes sont considérées, la croissance des émissions de CO
2
-
énergie est de 14% alors que celle des autres gaz est de 7%. Dans le cas où les mesures
additionnelles sont considérées, la croissance des émissions totales est de 4% avec une croissance
de 7% des émissions de CO
2
, alors que les émissions des autres gaz baissent de 3%.
Figure 9 : Prévisions des émissions de Gaz à Effet de Serre de l’Italie
5
-100
0
100
200
300
400
500
600
700
CO2 energie Autres gaz Puits Total (hors puits)
MteCO2
1990
2000
2010 mesures existantes
2010 mesures additionnelles
Niveau Kyoto
Source : LEPII-EPE, Enjeux et mise en œuvre des politiques climatiques en Europe, Rapport Intermédiaire N°1,
2003
6
On suppose que le niveau Kyoto est appliqué de manière proportionnelle aux émissions de CO2 et des autres gaz
19
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
1.3 Les conditions de possibilité d’un « leadership européen »
La défection américaine ne condamne pas nécessairement le régime international de Kyoto
(Berthaud, Cavard, Criqui, 2003). L’Europe peut continuer en effet d’exercer son leadership, en
particulier en établissant le système de quotas d’émission négociables pour l’industrie (SEQEN),
instrument clé de sa politique climatique. Ce système, s’il fonctionne bien, pourrait avoir de l’influence
sur les futurs efforts internationaux pour réduire les émissions de GES. Certains considèrent que l’un
des obstacles le plus important jusqu’ici, a été le manque d’un dispositif unificateur susceptible de
créer une demande pour les réductions d’émissions. Une fois un tel dispositif mis en place, le système
international peut évoluer, sur une base industrielle et commerciale, autant qu’à partir d’un accord
international (Kruger, 2004). Les enjeux sont grands pour l’Europe étant donné qu’elle réalise là une
expérience nouvelle et très probablement cruciale pour l’avenir des systèmes internationaux de
permis pour l’environnement.
L’enjeu à court terme est donc de construire et de tester les règles claires du marché dont les détails
devraient être facilement compris des différentes parties-prenantes. La nécessité d’une visibilité des
règles à long terme est un autre enjeu crucial pour les industriels, que les pouvoirs publics se doivent
de prendre en compte.
1.3.1 Un secteur-clé à l’intérieur du système européen des quotas : le secteur
électrique
Le secteur électrique est responsable d’un tiers des émissions de GES en Europe. La production
d’électricité par habitant peut augmenter de 50 % en Europe entre 2000 et 2030 selon la Commission
Européenne et l’utilisation croissante des combustibles peut entraîner une hausse des émissions.
Figure 10 : Emissions du système énergétique
Source : IEA, World Energy Outlook, 2004
Lorsque l’on s’intéresse aux grands déterminants des émissions de GES dans le futur, la question des
trajectoires d’investissement devient très pertinente. Selon World Energy Outlook, durant la période
2002 – 2030, les investissements dans le secteur électrique devraient représenter 74 % des
investissements totaux de système énergétique en Europe. Le renouvellement des deux tiers des
centrales thermiques existantes constituera un enjeu majeur dans la période 2010-2030, à côté de la
question de la croissance des besoins, et des politiques de maîtrise de la demande électrique
(Bouttes, 2004). Les changements dans le secteur électrique, en prenant compte la longe durée de
vie des technologies de production, représente un potentiel considérable de réduction des émissions,
mais aussi inversement une source majeure d’irréversibilité si les prochains grands programmes
d’investissement prennent mal en compte la contrainte d’émission.
20
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
Figure 11 : Besoins de constructions de capacités de production de l’électricité
110
300
920
570
270
800
850
660
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800
Inde
Chine
USA+Canada
l'UE 15
Capacit
é
s à construire
(renouvellement &
croissance en 2000-2030)
Capacités installée en 1999
Source : d’après Bouttes, 2004
L’introduction de systèmes d’échange des permis de CO
2
en Europe modifiera les coûts d’opération
dans le secteur électrique et on en attend des impacts significatifs sur l’exploitation des capacités de
production existantes comme sur la composition des investissements dans le futur. En utilisant des
coûts variables de production type, l’AIE indique que si le prix du carbone dépasse 23 €/tCO
2
, il
devient plus économique pour un producteur de remplacer sa capacité existante en charbon par une
centrale nouvelle au gaz naturel (TGCC - Turbine à Gaz en Cycle Combiné). Si le prix de carbone est
de 19 à 23€/tCO
2
, la compagnie devra arbitrer entre la construction d’une TGCC et le fonctionnement
de ses unités au charbon. Le prix du carbone doit se fixer vers environ 26€/tCO
2
pour une centrale
nucléaire afin qu’elle entre en concurrence avec une TGCC. Cependant ces évaluations restent
évidemment très dépendantes des hypothèses retenues quant au coût d’investissement nucléaire,
aux conditions d’acceptabilité sociale ou encore aux prix futurs du gaz.
En ce qui concerne les énergies renouvelables (ENR), le prix de la tonne de carbone leur permettant
d’entrer dans un marché concurrentiel s’établirait à 30 – 200 €/tCO
2
. Clairement, des schémas de
soutien spécifiques sont encore nécessaires afin que ce type d’énergie pénètre le marché électrique.
Certains avocats des énergies renouvelables argumentent que le système harmonisé de Certificats
Verts dans l’Europe serait un des meilleurs chemins pour favoriser le développement de l’électricité
verte en Europe.
Or les durées de construction et de vie des équipements électriques ont des valeurs souvent
supérieures à celles des autres secteurs : il faut de 3 à 10 ans pour construire une centrale, qui vivra
entre 20 et 60 ans. Par conséquent, les décisions d’aujourd’hui seront valorisées par les prix de
l’électricité et du CO
2
à l’horizon 2020-2040 (Bouttes, 2003). On peut donc dire que la capacité de
l’Europe à mettre en œuvre des programmes ambitieux de réduction des émissions de GES dépendra
pour une large part de l’adéquation entre les programmes d’investissement à préparer dans les toutes
prochaines années et l’émergence d’une contrainte d’émission se renforçant dans le long terme
(Criqui, 2004).
1.3.2 L’importance des conditions techniques de mise en œuvre du système de
quotas
En ce qui concerne la réussite d’un système de marché de permis comme le SEQEN, certains
observateurs considèrent que le « diable » se trouve dans les détails. En effet, la complexité du
système de règles à définir pour construire un marché de permis d’émissions conduit à un très fort
degré d’incertitude a priori, susceptible de retarder la mise en oeuvre effective des mesures
d’abattement. Certaines d’entre elles sont précisées ici :
21
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
- Si les allocations dans la deuxième période (2008-2012) sont basées sur les émissions de la
première période (2005-2007), cela peut diminuer les incitations aux investissements vertueux
pour les réductions d’émissions pendant la première période. Au contraire même, les acteurs
seront encouragés à investir dans les technologies émettrices dans la première période en
vue de recevoir des quotas plus importants et mieux valorisés dans la deuxième période.
- La non harmonisation des méthodes d’allocations pour les nouveaux entrants peut également
avoir des implications sur le choix de la localisation des investissements. Si certains pays
exigent de payer les allocations pour entrer dans le marché pendant que les autres pays les
donnent gratuitement, les nouveaux investissements seront probablement effectués dans les
pays où les allocations sont gratuites. Les nouveaux entrants, qui paieront pour l’entrée dans
le marché, subiront le désavantage concurrentiel par rapport aux autres. Il serait donc
probablement souhaitable que tous les nouveaux entrants achètent leurs quotas parce que
promettre des permis gratuits de CO
2
correspondant à des futures émissions est contre-
incitatif au choix de technologies basses émissions. Selon Bouttes, même les termes
« nouveaux entrants » utilisés dans la directive de SEQEN sont impropres et renvoient en fait
au terme « nouveaux projets ».
- En ce qui concerne les « sortants », les allocations pourraient être indépendantes des
décisions relatives à leur date de déclassement. Si la décision est de reprendre les allocations
lors du déclassement d’une unité, alors la logique des acteurs pourrait être de retarder le plus
possible le déclassement des vieilles unités polluantes.
- Dans le long terme, le « banking » des permis entre les périodes devrait être très important
pour la dynamique des prix. Les possibilités limitées pour le « banking » entre périodes
donnent les signaux des prix plus faibles à court terme et des incitations moins importantes
pour les engagements des réductions dans la première période. Les règles actuelles de
« banking » pour la première période pourraient mener à un effondrement des prix vers la fin
de la période 2005-2007.
Il apparaît aujourd’hui clairement que l’incertitude concernant la rigueur des plans d’allocation pourrait
retarder les décisions d’investissement. La rigueur d’un régime « cap & trade » dépendra d’émissions
dans les secteurs non couverts par le marché des permis et du taux de croissance économique d’un
pays, comme le montrent les Parties 2. et 3. de cette étude. La croissance des émissions dans les
secteurs résidentiels et de transport, non couverts par le système des quotas, est un enjeu majeur
qu’il faut analyser conjointement avec le système des quotas. Puisque la dotation globale d’un pays
détermine la somme des émissions de chacun des secteurs, si le secteur des transports est en forte
croissance et voit ses émissions augmenter fortement, les autres secteurs subiront l’impact en retour
de cette hausse. Inversement, si des réductions importantes sont effectuées dans les autres secteurs,
les secteurs sous le « cap » pourraient bénéficier de ces réductions. Le niveau de la pression mise sur
le SEQEN dépendra donc des politiques et mesures appliquées dans les secteurs des transports et
résidentiel, ainsi que des efforts réalisés dans ces secteurs pour diminuer les émissions.
1.3.3 Cohérence et stabilité des politiques publiques dans le temps
Outre ces questions-clé sur le « design » des systèmes instrumentaux, en particulier le système
SEQEN, les questions autour de la cohérence et la stabilité des politiques publiques ne sont pas
moins complexes. Les pouvoirs publics européens et nationaux doivent donner aux industriels une
meilleure visibilité sur les objectifs globaux et les principes généraux d’allocation à des échéances de
20-30 ans. L’absence d’une telle visibilité risquerait en effet de favoriser des types de décisions
susceptibles d’accroître largement le coût de la politique environnementale engagée. Les instruments
économiques ne peuvent être efficaces que s'ils s'inscrivent dans le cadre de politiques cohérentes,
avec une conception "orientée sur les choix d'investissements" (Bouttes, 2004). La cohérence est
nécessairement liée aux choix collectifs entre des objectifs légitimes mais contradictoires ; la réduction
des émissions, la compétitivité, la sécurité d’approvisionnement, les politiques fiscales, les politiques
sectorielles, le domaines de la recherche, etc.. La stabilité dans le temps de ces politiques est
également désirable et doit se construire en conformité aux engagements retenus au plan national
eteuropéen.
22
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
2 HORIZON 2008-2012, LE SYSTEME EUROPEEN DES QUOTAS
DANS UN CADRE ANALYTIQUE COHERENT
L’adoption de la Directive SEQEN (Système Européen de Quotas d’Emission Négociables) et son
entrée en vigueur au 1
er
janvier 2005 laisse de nombreuses incertitudes sur les fondamentaux du futur
marché de carbone. Cette incertitude est multipliée par celle qui découle de l’absence de politique
claire pour les autres secteurs qu’il s’agisse de leurs objectifs, des conditions de leur mise en
conformité, de leur recours possible au marché international des permis.
L’objectif de cette partie de l’étude est de construire un cadre d’analyse cohérent pour la prise en
compte des interactions en Europe entre les secteurs régulés par le SEQEN et les secteurs non
régulés :
La première hypothèse centrale est celle de l’adoption d’une régulation hybride, combinant le
système des permis pour l’industrie et le secteur électrique et l’instauration d’une taxe pour les
autres secteurs, transports et bâtiment.
La seconde hypothèse est qu’après la mise en œuvre de la taxe carbone dans ces secteurs,
les Etats-Membres peuvent acheter sur le marché international les permis qui seront
éventuellement nécessaires (i.e. si le niveau de la taxe n’est pas suffisamment élevé) pour
leur mise en conformité
Ce dispositif est en apparence complexe, mais il correspond à la mise en place des éléments
minimum requis pour une simulation d’un système de quotas en cohérence avec le respect par les
Etats-Membres de leurs engagements nationaux. Pour décrire les conséquences de sa mise en
œuvre il faut donc formuler deux types d’hypothèses, la première sur les objectifs/attributions
sectoriels, la seconde sur le niveau retenu de taxe dans les secteurs non soumis à la directive
Quotas.
Dans ce qui suit, l’information contenue dans les PNLCC nationaux sera utilisée afin de préciser les
hypothèses quant aux droits/quotas d’émissions des différents secteurs pour la première période
d’engagement à introduire dans le modèle POLES-ASPEN. Mais on sélectionnera également un
ensemble de schémas d’attribution des quotas génériques qui permettront de compléter l’évaluation
des coûts de la conformité aux objectifs de Kyoto dans les grands pays européens. .
Les impacts sectoriels des différentes combinaisons d’attributions et de taxe carbone seront explorés
en termes des coûts de réduction, des achats ou ventes des permis, des interactions dans le système
« SEQEN – Taxe », à partir des projections du modèle POLES et des courbes de Coûts Marginaux de
Réduction (CMR) traitées dans le logiciel ASPEN.
2.1 Hypothèses pour les attributions sectorielles à l’horizon 2008-2012
Trois systèmes d’allocations de droits d’émissions sont donc pris en compte dans cette étude, ils sont
définis de la manière suivante:
- RPE: Réduction Proportionnelle des Emissions, selon l’objectif national Kyoto (Flat Rate) ; ce
schéma d’objectifs non différenciés au plan intersectoriel pourrait a priori être considéré
comme un schéma de répartition équitable entre les différents secteurs d’une même
économie, à supposer cependant que : (i) la notion d’équité sectorielle ait un sens et (ii) que
l’on accepte à nouveau de s’en tenir à une référence observée commune (1990) et non à une
projection.
- ECM : l’objectif national Kyoto est réparti entre les secteurs à l’Egalisation des Coûts
Marginaux tels que simulés par le modèle ; c’est l’attribution qui conduirait directement au
programme de réduction « économique », tel qu’il découlerait en théorie de l’application d’une
taxe unique sur le Carbone.
- PNLCC : on reprend ici les objectifs sectoriels des Plans Nationaux de Lutte contre le
Changement Climatique lorsqu’ils existent, ou un schéma dit d’‘Allocation mixte’ pour les pays
sans PNLCC ; dans ce cas, la réduction par un Indicateur Mixte résulte de l’application d’une
23
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
moyenne pondérée entre les attributions qui résulteraient de la réduction proportionnelle et
celles correspondant à l’égalisation des coûts marginaux. Ce mode de détermination des
objectifs a été créé pour cette étude afin de rendre compte du fait que les décisions
d’attribution découlent le plus souvent d’un arbitrage implicite entre objectifs non différenciés
et prise en compte des différences de Coûts Marginaux de Réduction entre secteurs (le
coefficient est ici de 0.5 : RIM = 0.5*ECM + 0.5*RPE).
2.1.1 Analyse des attributions sectorielles dans six grands pays
Les attributions sectorielles de réduction d’émissions sont appliquées aux quatre grands secteurs
émetteurs :
i. industrie (chimie et aluminium compris) ;
ii. électricité (et autres secteurs de transformation) ;
iii. transport ;
iv. autres (résidentiel, services, agriculture).
La Figure 12 décrit les réductions d’émissions sectorielles dans les grands pays européens par
rapport au scénario de Référence du modèle POLES pour les trois grands types de schémas
d’attribution considérés. On remarque en particulier des écarts importants entre les objectifs nationaux
PNLCC et la Référence : en France et en Allemagne ces objectifs sont ambitieux pour les secteurs
«Industrie» et «Autres», alors qu’ils sont plus vigoureux pour les secteurs «Industrie» et «Electricité»
en Italie, et pour le secteur «Electricité» seulement au Royaume Uni.
Figure 12 : Réductions d’émissions selon les trois attributions par rapport au scénario de
Référence en 2010
Industrie Electricité Transport Autres
RPE
1% -17% -16% -10%
ECM
-7% -3% -2% -5%
PNLCC
-25% -7% 0% -17%
RPE
-30% 5% -32% -13%
ECM
-2%0%0%
PNLCC
-48% -20% -1% -40%
RPE
-1% 4% -22% -13%
ECM
-8% -10% -2% -7%
PNLCC
0% -21% -1% -4%
RPE
-35% -40% -20% -11%
ECM
-36% -31% -13% -11%
PNLCC
-43% -44% 1% -12%
RPE
-10% -42% -17% -13%
ECM
-33% -24% -12% -17%
PNLCC
-16% -50% -5% -5%
RPE
-31% -26% -19% -18%
ECM
-23% -3% -7% -11%
PNLCC
-32% -42% 8% -18%
Italie
France
Allemagne
Royaume-Uni
Espagne
Belgique
-3%
Les Figure 13 à Figure 16 présentent les droits d’émission en 2010 en fonction de la réduction
d’émissions 1990 selon les trois attributions dans les grands pays européens. On peut noter que
malgré des écarts importants dans certains pays, les PNLCC offrent souvent des profils proches de
l’Egalisation des Coûts Marginaux.
24
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
Figure 13 : France – Objectifs sectoriels
France - Objectifs sectoriels tous gaz
0%
50%
100%
150%
f érence RPE ECM PNLCC
% Emissions 1990
Indus trie
Electricité
Transport
Autres
Figure 14 : Allemagne – Objectifs sectoriels
Allemagne - Objectifs sectoriels tous gaz
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
f érenc e RPE ECM PNLCC
% Emissions 1990
Indus trie
Electricité
Transport
Autres
Figure 15 : Royaume-Uni – Objectifs sectoriels
Royaume-Uni - Objectifs sectoriels tous gaz
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
f érenc e RPE ECM PNLCC
% Emissions 1990
Indus trie
Electricité
Transport
Autres
25
halshs-00114747, version 1 - 20 Nov 2006
Figure 16 : Italie – Objectifs sectoriels
Italie - Objectifs sectoriels tous gaz
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
180%
f érence RPE ECM PNLCC
% Emissions 1990
Indus trie
Electricité
Trans port
Autres
2.1.2 La prise en compte des autres gaz à effet de serre à l’horizon 2008-2012
La directive SEQEN ne couvre dans sa première période (2005-2007) que le gaz carbonique (CO
2
)
qui représente plus de 80 % des émissions de GES de l’</