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Direkte Demokratie und Sprachminderheiten in der Schweiz und in Sudtirol - Ein Vergleich = Direct democracy and minority language in Switzerland and South Tyrol - a comparison. EDAP Paper 02/2010

Authors:

Abstract

Do procedures of direct democracy involve fundamental dangers with regard to social, ethno-linguistic and religious minorities? Is there even a conflict between popular decision-making by initiative and referendum and the requirement of interethnic consociational democratic procedures? The article focuses on the existing tension and supposed contradictions between procedures of direct democracy (initiative and referendum) and the protection of rights and interests of minorities in multilingual areas. Drawing upon some recent examples of such kind in four Swiss bi- or multilingual cantons and in South Tyrol the author compares these experiences and discusses the crucial issue whether such a conflict can be solved and which special precautions should be established when it comes to apply direct democracy in multilingual areas. Eventually he presents a new approach about how civil rights to direct political participation, enshrined in Italy's constitution and South Tyrol's autonomy statute, could be brought into concordance with the need to respect the equality of fundamental rights of linguistic groups within a multilingual polity, which is currently debated in South Tyrol's politics.
European Diversity and Autonomy Papers
EDAP 02/2010
Direkte Demokratie und
Sprachminderheiten in der Schweiz und
in Südtirol – Ein Vergleich
Thomas Benedikter
Managing editors:
Emma Lantschner / Francesco Palermo / Gabriel N. Toggenburg
Editorial Board:
In alphabetical order:
Craufurd Smith Rachel (University of Edinburgh, UK)
Dani Marco (Università di Trento, I)
De Witte Bruno (European University Institute, I)
Gamper Anna (Universität Innsbruck, A)
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Hoffmeister Frank (Free University of Brussels, BE)
Kujovich Gil (Vermont Law School, US)
Kymlicka Will (Queens University, CAN)
Marko Joseph (Universität Graz, A)
Nic Shuibhne Niamh (University of Edinburgh, UK)
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Packer John (Tufts University, US)
Pallaver Günther (Universität Innsbruck, A)
Sasse Gwendolyn (London School of Economics, UK)
Tarr William (Rutgers University, US)
Teachout Peter (Vermont Law School, US)
Toniatti Roberto (Università di Trento, I)
Woelk Jens (Università di Trento, I)
Assistant to the Managing editors:
Verena Wisthaler
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Values and the Case of Cultural Diversity”, 1 European Diversity and
Autonomy Papers- EDAP (2004), 10, at www.eurac.edu/edap.
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Benedikter – Direkte Demokratie und Sprachminderheiten
Abstract
Do procedures of direct democracy involve fundamental dangers with regard to
social, ethno-linguistic and religious minorities? Is there even a conflict between
popular decision-making by initiative and referendum and the requirement of
interethnic consociational democratic procedures? The article focuses on the
existing tension and supposed contradictions between procedures of direct
democracy (initiative and referendum) and the protection of rights and interests
of minorities in multilingual areas. Drawing upon some recent examples of such
kind in four Swiss bi- or multilingual cantons and in South Tyrol the author
compares these experiences and discusses the crucial issue whether such a
conflict can be solved and which special precautions should be established when
it comes to apply direct democracy in multilingual areas. Eventually he presents
a new approach about how civil rights to direct political participation, enshrined
in Italy's constitution and South Tyrol's autonomy statute, could be brought into
concordance with the need to respect the equality of fundamental rights of
linguistic groups within a multilingual polity, which is currently debated in South
Tyrol's politics.
Author
Thomas Benedikter is teacher (law), social and political researcher in
Bozen/Bolzano (South Tyrol, Italy) and writes for several magazines and reviews
on ethnic minorities and ethnic conflicts. He has collaborated with EURAC
(Institute for Minority Rights) for the EURASIA-Net-program with South Asian
partners. Since 2000 he is actively engaged with the „Initiative for more
democracy“, a civil rights NGO based in Bozen/Bolzano.
The author can be reached at: thomas.benedikter dnet.it
Key words
direct democracy – minority rights – referendum and initiative – multilingual
regions and democracy – citizens' participation and the rights of ethno-linguistic
minorities.
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Table of contents
1. Ein Widerspruch zwischen direkter Demokratie und Minderheitenrechten? .. 5
2. Direkte Demokratie in mehrsprachigen Kantonen der Schweiz ................. 8
3. Erfahrungen mit direkter Demokratie in Südtirol ............................... 12
3.1 Die Volksabstimmung vom 25. Oktober 2009 ............................... 13
4. Volksabstimmungen und Sprachgruppenrechte – Ein neuer Vorschlag ....... 19
5. Vergleich: Welche besonderen Vorkehrungen bei direktdemokratischen
Verfahren in mehrsprachigen Gebieten? ............................................. 22
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5
Direkte Demokratie und Sprachminderheiten in
der Schweiz und in Südtirol - Ein Vergleich
Thomas Benedikter
1. Ein Widerspruch zwischen direkter Demokratie und
Minderheitenrechten?
Bergen direktdemokratische Verfahren grundsätzliche Gefahren für soziale,
ethnisch-sprachliche und religiöse Minderheiten? Stehen demokratische
Partizipationsrechte wie das Referendum und die Initiative1 gar in
Widerspruch zur Notwendigkeit sprachgruppenübergreifender
(interethnischer) Konkordanz bei der politischen Entscheidungsfindung? Das
Spannungsfeld zwischen Demokratie und Rechtsstaat, zwischen
demokratischem Mehrheitsprinzip und liberalem Prinzip, das den
Minderheitenschutz einschließt, ist allbekannt. Kirchgässner hält den
Grundwiderspruch zwischen Rechtsstaatsprinzip und dem Demokratieprinzip
für pragmatisch regelbar, aber nicht wirklich lösbar.2 Kritiker der direkten
Demokratie gehen davon aus, dass sich wechselnden Mehrheiten der
Bevölkerung weder vernünftig noch altruistisch verhalten, weshalb bei Fragen,
die Minderheiten betreffen, nicht verantwortungsbewusst abgestimmt werde.
Gerade die vom Schweizer Volk angenommene Volksinitiative zum Bauverbot
von Minaretten hat dieser Kritik neuen Zündstoff verschafft, wobei oft unter
den Tisch fällt, dass die Schweizer i.d.R. für die Wahrung der Rechte von
Ausländern gestimmt haben.3 Es gäbe keine empirische Evidenz für die
Schweiz, so Kirchgässner, dass die Schweizer in der Ausübung von
Volksrechten Minderheiten diskriminierten und „ … es ist keine eindeutige
Aussage darüber möglich, ob die Bürgerrechte in einem System mit direkten
Volksrechten besser oder schlechter geschützt sind.“4
1 Zur Terminologie im Bereich direkte Demokratie kann das Glossar des „Guidebooks to Direct
Democracy“ empfohlen werden: Bruno Kaufmann, Rolf Büchi und Nadja Braun, Guidebook to
Direct Democracy in Switzerland and beyond, (Initiative and Referendum Institute Europe 2007,
Bern, 2008 edition), 308-320, auf http://www.iri-
europe.org/fileadmin/user_upload/pdf/guidebook_ddemocracy08_en_small.pdf.
2 Gebhard Kirchgässner, „Direkte Demokratie und Menschenrechte“ SCALA Discussion Paper, No.
21/2009 (Universität St. Gallen), 5: „Wie immer die verwendete Argumentation zur Legitimation
bestimmter Normen auch aussehen mag, es gibt letztlich nur positives Recht, d.h. es muss eine
(menschliche) Instanz geben, die jegliches – und damit auch das grundlegende Verfassungsrecht –
setzt.“
3 So sind z.B. 2007 die Ausschaffungsinitiative sowie 2008 die Initiative für demokratische
Einbürgerung der SVP, beide in der Tendenz ausländerfeindlich, abgelehnt worden.
4 Kirchgässner, „Direkte Demokratie...“, 9: „Fasst man alle diese Ergebnisse zusammen, dann zeigt
sich eine deutliche Ambivalenz bezüglich des Verhältnisses zwischen direkter Demokratie und
Menschenrechten. Es ist relativ gut gesichert, dass sich mit Hilfe der direkten Volksrechte
Mehrheitsmeinungen leichter durchsetzen lassen als im rein repräsentativen System: Die direkte
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6
In einer anderen Studie stellten Frey und Goette fest, dass bei insgesamt
64 im Zeitraum 1970-1996 in der Schweiz abgehaltenen Abstimmungen zu
Minderheitenrechten 70 Prozent der Abstimmungen die Minderheitenrechte
unterstützten, während dies bei nur 30 Prozent dies nicht der Fall war. Auf
eidgenössischer Ebene betrug laut dieser Studie die Unterstützung sogar 80
Prozent.5 Daraus ließe sich ableiten, dass die direkte Demokratie die
Entwicklung der Bürgerrechte eher befördert als einschränkt.
Für Deutschland kam die Organisation Mehr Demokratie e.V. zu einem
ähnlichen Schluss:„Lediglich 2 von bisher 131 auf Landesebene eingeleiteten
Volksbegehren hatten minderheitenfeindliche Inhalte. Beide Anträge wurden
in der juristischen Vorabkontrolle vom Verfassungsgericht gestoppt – es kam
gar nicht erst zum Volksbegehren.“6
Verfahren direkter Demokratie sollen den tatsächlichen politischen
Präferenzen der Bürger Ausdruck verleihen, die sich von jenen der gewählten
Repräsentanten unterscheiden können. Diskriminierung von Minderheiten gibt
es in direktdemokratischen wie in rein parlamentarischen Systemen.
Mehrheitsentscheidungen bei Volksabstimmungen können sich über
Grundrechte hinwegsetzen, wie es sich eben beim Minarettverbot in der
Schweiz oder in der Frage der Homosexuellenehe in den USA gezeigt hat. Doch
Kirchgässner wirft ein: „Entscheidet sich eine Mehrheit im demokratischen
Prozess für eine restriktivere Lösung, dann ist dies zwar zum Nachteil einer
betroffenen Minderheit, es ist jedoch schwierig, generell von der
Verweigerung von ‚Rechten‘ bzw. von ‚Menschenrechten‘ zu sprechen.“7 Ist
es, so Kirchgässner, tatsächlich ein unbestrittenes Menschenrecht, dass man in
Kalifornien Spanisch als zweite Amtssprache verwenden darf? Oder kann man
Demokratie reagiert sensibler auf die Präferenzen der Bevölkerung. Auch deutet die vorliegende
empirische Evidenz nicht darauf hin, dass sich die Bürgerinnen und Bürger an der Urne generell
verantwortungslos verhalten. Die entsprechende Befürchtung ist daher weder theoretisch
überzeugend, noch gibt es für sie hinreichend empirische Evidenz.“
5 Diese Studie (Bruno.S. Frey and Lorenz.M. Goette, „Does The Popular Vote Destroy Civil Rights?“
42(4) American Journal of Political Science 1998, 1343-1348, at 1343) wird wie folgt von Verhulst
and Nijeboer zitiert und kommentiert: „Frey und Goette gingen von den Bürgerrechten der
Allgemeinen Erklärung über die Menschenrechte sowie des Internationalen Pakts über
wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte aus und untersuchten dann sämtliche Schweizer
Volksabstimmungen über Minderheitenrechte in der Zeit von 1970 bis 1996 auf eidgenössischer
Ebene, im Kanton Zürich sowie in der Stadt Zürich. 70 Prozent der Abstimmungen unterstützten die
Minderheitenrechte, und bei nur 30 Prozent war dies nicht der Fall. Auf eidgenössischer Ebene
betrug die Unterstützung sogar 80 Prozent. Auch hat sich herausgestellt, dass Volksabstimmungen,
die die Minderheitenrechte bedrohen, wesentlich seltener angenommen werden als
Volksabstimmungen zu anderen Themen. Von den Volksbegehren auf eidgenössischer Ebene werden
in der Regel 10 Prozent bestätigt. Dagegen war den elf Volksbegehren in der Zeit von 1891 bis 1996,
die Minderheitenrechte einschränken wollten, kein Erfolg beschieden. Im Gegensatz dazu scheinen
Minderheiten bei Volksabstimmungen besonders erfolgreich zu sein. Von den obligatorischen
Referenden werden durchschnittlich 50 Prozent angenommen. Von den elf obligatorischen
Referenden, die zwischen 1866 und 1996 Minderheitenrechte unterstützten, wurden sogar 73
Prozent angenommen. Von den Gesetzesreferenden werden durchschnittlich 63 Prozent
angenommen. Die beiden zwischen 1866 und 1996 abgehaltenen Gesetzesreferenden, die
Minderheitenrechte unterstützten, wurden beide angenommen.“ Jost Verhulst und Arjen Nijeboer,
Direkte Demokratie – Fakten, Argumente, Erfahrungen, (Democracy International, Brüssel 2007), 78.
6 Paul Tiefenbach, „Gefährden Volksentscheide Minderheiten“ Positionen zur direkten Demokratie
Nr.2, auf http://www.mehr-demokratie.de/positionen.html.
7 Kirchgässner, „Direkte Demokratie...“, 13.
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7
nicht von den Zuwanderern erwarten, dass sie in relativ kurzer Zeit Englisch
als die Sprache ihres neuen Heimatlandes lernen? Ähnliche Fragen stellt
Kirchgässner auch in Bezug auf die Ausgestaltung der rechtlichen Beziehungen
zwischen gleichgeschlechtlichen Paaren: „Es dürfte wohl kaum zu bestreiten
sein, dass es in diesen Fragen Graubereiche gibt, in denen man mit guten
Argumenten unterschiedliche Auffassungen vertreten kann. Entscheidet sich
dann eine Mehrheit im demokratischen Prozess für eine restriktivere Lösung,
dann ist dies zwar zum Nachteil einer betroffenen Minderheit, aber es ist
schwierig, dann generell von der Verweigerung von ‚Rechten‘ bzw.
insbesondere von ‚Menschenrechten‘ zu sprechen.“8
Verschiedene Autoren tendieren dazu, die ausgleichende Wirkung rein
repräsentativer Systeme in Bezug auf Minderheitenschutz zu überschätzen:
„Anhörungen, Koalitionen, öffentlich wahrgenommene Abstimmungen und die
Notwendigkeit, das Abstimmen erklären zu müssen, helfen, das Verhalten der
Repräsentanten zu beschränken. Keiner dieser Filtermechanismen existiert,
wenn die öffentlichen Abstimmungen direkt in die Gesetze einfließen.“9
Damit wird ein sehr positives Bild des Parlamentarismus gezeichnet, das so
der Wirklichkeit kaum entspricht. In den USA wurden Volksentscheide zu
Lasten von Minderheiten meist von Politikern oder Parteien initiiert. Das
Horrorszenario vom dumpfen Volkswillen, der die Entscheidungen vernünftig
abwägender Parlamentarier gegenüber Minderheiten per Volksentscheid
zunichte macht, hat wenig mit der Realität zu tun. Zudem sind in keinem Fall
die Minderheiten der Mehrheit schutzlos ausgeliefert, zumal der
Grundrechtekatalog der EU und jene der nationalen Verfassungen die
Grundrechte schützen. Auch die Grundrechtssprechung des Europäischen
Gerichtshofs in Verbindung mit der Europäischen Menschenrechtskonvention
schützt die Rechte der Minderheiten. „Empirisch recht gut abgesichert ist
dagegen, dass die direkten Volksrechte dazu führen, dass die Politik sich auch
in dieser Dimension stärker an den individuellen Präferenzen orientiert. Damit
hängt die Gewährung von Minderheitenrechten wesentlich von diesen
Präferenzen ab. Ist eine deutliche Mehrheit einer Bevölkerung für die
Einschränkung (Ausweitung) solcher Rechte, wird sich dies auch in der Politik
widerspiegeln: im rein parlamentarischen System genauso wie in der direkten
Demokratie.“10
Somit stellen sich aus dieser Sicht zwei Grundfragen: zum ersten, welche
auch für den Souverän unantastbare Grenzen bezüglich Minderheitenrechte
und Menschenrechte will eine Gesellschaft festschreiben? Anders gefragt:
welche Rechte will man in einer Gesellschaft unabhängig von demokratischen
Mehrheiten Minderheiten zugestehen? Zum zweiten: welche institutionellen
Regelungen und Vorkehrungen sind für direktdemokratische Verfahren zu
treffen, um Missbrauch und Diskriminierung vorzubeugen? Die vorliegende
Fragestellung lautet: welche Rechte sprachlicher Minderheiten müssen von
8 Ibid, 13.
9 Barbara Gamble, „Putting Civil Rights to a Popular Vote“, 41(1) Journal of Political Science 1997,
zitiert von Kirchgässner, Direkte Demokratie..., 9.
10 Kirchgässner, „Direkte Demokratie...“, 19.
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8
Volksabstimmungen ausgeschlossen bleiben und welche Grenzen hat direkte
Demokratie in mehrsprachigen Gebieten? Diese Problematik sei anhand der
ethnisch-sprachlichen Minderheiten in einigen mehrsprachigen Gebieten des
Alpenraums aufgerollt, wovon es nicht viele gibt: vier in der Schweiz, drei in
Italien und ein bis zwei in Österreich.11
2. Direkte Demokratie in mehrsprachigen Kantonen der Schweiz
Ein Kernproblem direktdemokratischer Verfahren in mehrsprachigen Gebieten
besteht somit darin, dass die Anwendung eines demokratischen
Mehrheitsentscheids das Zusammenleben der Sprachgruppen stören oder gar
neue ethnische Konflikte heraufbeschwören könnte. Es stellt sich die Frage,
ob sich Volksabstimmungen überhaupt zur Stärkung der demokratischen
Entscheidungsfindung in mehrsprachigen Gebieten oder Gebieten mit
ethnisch-sprachlichen Minderheiten eignen. Allerdings wird bei dieser These
unterstellt, dass die direktdemokratischen Verfahren laufend
„ethnolinguistisch“ umstrittene Sachfragen zum Gegenstand haben und dass
die relative oder absolute ethnische Mehrheit eines Landes über
Volksabstimmungen permanent ihre Interessen zu Lasten der numerisch
kleineren Sprachgruppen durchsetzen könne und wolle. Wäre dem so, würden
die numerisch kleineren Sprachgruppen durch direktdemokratische Verfahren
permanent majorisiert statt über konkordanzdemokratische Verfahren auf der
Ebene repräsentativer Demokratie einen Ausgleich mit der Mehrheit
herzustellen.12
In der Schweiz, der multiethnischen Wiege der direkten Demokratie, lässt
sich die Gültigkeit dieser These wohl am besten überprüfen, und zwar
bezüglich der vier offiziellen Sprachgruppen.13 Auch Schweizer Autoren
argumentieren, dass direktdemokratische Verfahren den Konkordanzcharakter
11 In der Schweiz die Kantone Wallis, Fribourg/Freiburg, Graubünden und Bern; in Italien die drei
Regionen mit Sonderstatut Aostatal, Trentino-Südtirol und Friaul-Julisch Venetien; in Österreich
käme bezüglich des Alpenraums vor allem Kärnten in Betracht, wobei man in diesem Fall nur
territorial begrenzt von „zweisprachigen Gebieten“ innerhalb des Bundeslandes sprechen kann. Die
autonomen Regionen Italiens haben allesamt die direkte Demokratie durch Regionalgesetze
geregelt, die jedoch in Umfang und Tiefe nicht an die Schweizer Regelungen heran reichen. In
Kärnten besteht nur das Recht auf Volksbegehren an den Landtag ohne Volksabstimmung. Aus diesen
Gründen bleibt es hier außer Betracht.
12 Vgl. Elisabeth R. Gerber, The Populist Paradox. Interest Group Influence and the Promise of Direct
Legislation (N.J. Princeton University Press, Princeton, 1999), 142-143.
13 In anderen Ländern mit hohem Anteil an Minderheitenbevölkerung ist aus diesen Gründen der
Ausbau von Referendumsrechten auf starken Widerstand gestoßen, wie z.B. in Mazedonien:
„Während die Abhaltung eines Referendums ein demokratisches Grundprinzip ist, birgt es
gefährliche Implikationen für die Stabilität ethnisch geteilter Gesellschaften. Diese Art von direkter
Demokratie verwandelt sich leicht in eine Tyrannei der Mehrheit, wo die Minderheit ständig
überstimmt wird. Es kann eine Situation entstehen, in welcher deren Rechte verletzt oder
abgeschafft werden. Somit ist es überhaupt nicht überraschend, dass der Ruf nach einem
Referendum in Mazedonien eine sofortige negative Reaktion der albanischen Parteien ausgelöst
hat.“ Vgl. Kamela R. Dimitrova, “Municipal decisions on the border of collapse: the Macedonian
decentralization and the challenges of the post-Ohrid democracy”, 5(2-3) Southeast European
Politics 2004, 172-186, 179, zitiert von Nenad Stojanovic, “Direct Democracy: a Risk or an
Opportunity for Multicultural Societies? The Experience of the Four Swiss Multilingual Cantons” 8(2)
International Journal on Multicultural Societies (IJMS) 2006, 183-202, 189.
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9
der Entscheidungsprozesse aushöhlen. Andere hingegen betonen, dass die
direkte Demokratie zum Schutz und zugunsten von Minderheiten genutzt
worden ist. Wieder andere Autoren stehen auf dem Standpunkt, dass in
mehrsprachigen Gesellschaften bestimmte Entscheidungen von der
Zivilgesellschaft, und nicht von Regierung und Parlament getroffen werden
sollen, damit gerade dadurch „wechselnde Mehrheiten“ zustande kommen.14
Direkte Demokratie wird in multikulturellen bzw. mehrsprachigen
Gesellschaften somit als ambivalent betrachtet und kontrovers diskutiert. Nun
zu den beiden Erfahrungen im Einzelnen.
Eine bekannte Langzeituntersuchung hat die Schweizer
Abstimmungsergebnisse auf Bundesebene für den Zeitraum 1875-1994
analysiert.15 In 29 von 430 Abstimmungen lag die Zustimmungsquote von
Deutsch- und Französischsprachigen mehr als 25% Punkte auseinander.16 Doch
nur 15 mal (3,5% der Fälle insgesamt) wurden die Französischsprecher
überstimmt. 39 Mal lagen Deutschsprachige und Italienischsprachige
auseinander. Im Zeitraum 1983-1994 gab es in 10 von 116 Fällen eine
Differenz von mehr als 20% Zustimmung zwischen Französisch- und
Deutschsprachigen. Nur vier Mal waren die Französischsprachigen majorisiert
worden, sechs mal die italienischsprachigen Staatsbürger.17 Die Autoren
kommen zum Schluss, dass die sprachliche Komponente im Verlauf der letzten
Jahre einen immer geringeren Einfluss auf das Abstimmungsergebnis gehabt
hätte. In absoluten Zahlen haben die Fälle der Überstimmung von italienisch-
und französischsprachigen Schweizern jedoch seit den 1970er Jahren
zugenommen. Die Unterschiede seien jedoch von französischsprachigen
Medien übertrieben aufgebauscht worden.
Nenad Stojanovic ist dagegen der Frage nachgegangen, ob ein
Zusammenhang zwischen den wachsenden Differenzen der beiden größeren
Sprachgemeinschaften der Schweiz und der Praxis der direkten Demokratie
besteht. Zu diesem Zweck hat er die Ergebnisse der Volksabstimmungen von
vier mehrsprachigen Kantonen ausgewertet.18
Tatsächlich ist für die direktdemokratische Praxis der Schweiz die
kommunale und kantonale Ebene noch gewichtiger als jene des Bundes, zumal
zahlenmäßig deutlich mehr Volksabstimmungen auf den unteren Ebenen
abgehalten werden. 22 der 26 Kantone sind einsprachig, bei Gültigkeit des
Territorialprinzips, vier sind zwei- bzw. dreisprachig.19 Wie hat sich die
14 Donald Rothchild and Philip G. Roeder, „Dilemmas of state-building in divided societies“ in Donald
Rothchild and Philip G. Roeder (eds.), Sustainable Peace. Power and Democracy after Civil Wars
(Cornell University Press, Ithaca and London 2005), 1-25, zitiert von Stojanovic, “Direct
Democracy...”, 185-186.
15 Hansperter Kriesi, Boris Wernli, Pascal Sciarini und Matteo Gianni, Le clivage linguistique,
Problèmes de compréhension entre les communautés linguistiques en Suisse (Federal Office of
Statistic, Bern 1996).
16 Die Schweizer Bundesverwaltung bringt die Volksabstimmungsergebnisse nach Sprachregionen und
Siedlungstyp sowie die Differenzen auf: www.statistik.admin.ch.
17 Vgl. Stojanovic, “Direct Democracy...”, 189.
18 Ibid.
19 Dieses Prinzip sieht die offizielle Einsprachigkeit der Kantone vor, unabhängig von der Präsenz von
Bürgern anderer Muttersprache. In der Schweiz ist es angebracht, von numerischen Mehr- und
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10
direkte Demokratie in diesen vier Kantonen ausgewirkt? Welche Folgen auf das
innerkantonale Verhältnis der Sprachgruppen haben die zahlreichen
Volksabstimmungen gezeitigt?
Tabelle 1: Sprachenverteilung in den zwei- und mehrsprachigen Kantonen der Schweiz
(%) (laut Volkszählung VZ 2000) Quelle: www.statistik.admin.ch20
Sprachgruppen Deutsch Französisch Italienisch Rätoromanisch (bzw.
Ladinisch)
Wallis 28,4 62,8 2,2 -
Graubünden 68,3 0,5 10,2 14,5
Freiburg 29,2 63,2 1,3 0,1
Bern 84 7,6 2 0,1
Schweiz insgesamt 63,7 20,4 6,5 0,5
Zum Vergleich:
Südtirol (VZ 2001)
69,15 - 26,47 4,37
Quelle: www.statistik.admin.ch
Abb. 1: Die Schweizer Kantone nach Sprachgruppen
Minderheiten zu sprechen, da historisch, soziologisch und institutionell die Sprachgruppen keine
kompakten Gruppen darstellen. Der Ausdruck Minderheit ist in Schweizer Rechtsgrundlagen und
öffentlichen Debatte bis etwa 1980 gar nicht verwendet worden und wird auch in der neuen
Verfassung von 1999 nur einmal explizit verwendet. Diese legt die Sprachgebiete der Schweiz nicht
fest, sondern weist den Kantonen die Kompetenz zu, ihre Amtssprachen zu bestimmen (Art. 70, 2).
Dabei müssen sie jedoch sprachliche Minderheiten und die herkömmliche Zusammensetzung der
Sprachgebiete beachten. Dieser Artikel spricht interessanterweise von angestammten
Sprachminderheiten innerhalb der Kantone, nicht innerhalb der Schweiz. So sind etwa die
Deutschsprachigen in den zweisprachigen Kantonen Wallis und Freiburg in der Minderheit, die
Französischsprachigen im Kanton Bern. Von den vier mehrsprachigen Kantonen haben nur Bern und
Wallis die Sprachgebiete räumlich festgelegt. Die Kantone Freiburg und Graubünden weisen die
Regelung der Amtssprache den Gemeinden zu.
20 Eine ausgezeichnete geografische Aufschlüsselung der Volksabstimmungsergebnisse der Schweiz
findet sich im „Politischer Atlas der Schweiz, Abstimmungen und Analysen“, auf
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/17/03/blank/dos/politatlas.html
Benedikter – Direkte Demokratie und Sprachminderheiten in der Schweiz und in Südtirol
In allen vier Kantonen gibt es das obligatorische Referendum (bei
Änderungen der Kantonsverfassung), das fakultative Referendum (über
Kantonalgesetze) und die Volksinitiative. Die für die Erwirkung dieser
Abstimmungen nötige Unterschriftenzahl liegt überall sehr niedrig. Stojanovic
konzentrierte sich in seiner Untersuchung von 2006 vor allem auf zwei Fragen:
zum einen, ob die jeweilige Sprachminderheit auch bei Volksabstimmungen
majorisiert worden ist; zum anderen, wie über sprachgruppenrelevante
Themen abgestimmt worden ist. Er fragte auch, ob und wie Spannungen und
Missverständnisse zwischen den Sprachgruppen bei ausschließlicher
Behandlung dieser Fragen auf repräsentativer Ebene aufgekommen und gelöst
worden wären.
Ein emblematischer Fall in dieser Hinsicht war der ‚Sprachenkrieg‘ von
Fribourg/Freiburg von 2006. Ein neues Kantonalgesetz verfügte, dass 10-15%
der Unterrichtszeit an den öffentlichen Schulen in der jeweils anderen
Sprache des Kantons (Französisch und Deutsch) abgehalten werden müssten.
Dagegen ergriffen Bürger das Referendum und am 24. September 2000 wurde
das neue Gesetz gegen den Widerstand der politischen Elite zu Fall gebracht.
Die deutschsprachigen Bezirke hatten das Gesetz zu 70% akzeptiert, die
französischsprachigen Bezirke nur zu 40%. Die Volksabstimmung hatte
tatsächlich zu einer ethnolinguistischen Mobilisierung geführt und unter
beiden Sprachgruppen waren neue Ängste und Widerstände gegen die
vermeintliche Germanisierung bzw. Französisierung aufgetreten. Niemals
zuvor seien die Sprachgruppen so offen gegeneinander gestellt worden.
Im Fall des dreisprachigen Graubünden war eine bundesweite
Volksabstimmung zum Testfall des Verhältnisses der Sprachgruppen geworden.
In der Schweizer Verfassung sollte 1996 verankert werden, dass die
italienische und romanische Sprache im Tessin und Graubünden auch mit
Bundesmitteln gefördert werden kann. Bundesweit ging der Vorschlag mit 76%
Zustimmung durch, nur in Graubünden selbst stimmten nur 68% mit Ja. Vor
allem die überwiegend deutschsprachigen Bezirke Graubündens hatten relativ
öfter mit Nein gestimmt. Die Medien und die Lia Rumantscha machten die
Gegnerschaft der Deutschsprachigen Graubündens gegen die Aufwertung des
Romantschen für das schwache Ergebnis aus. Schon 1959 waren kantonale
Finanzbeiträge an die Lia Rumantscha vom Volk abgelehnt worden, 1984
hingegen die Schaffung von Kulturforschungszentren der Sprachgruppen
Graubündens, weil vor allem Romanen und Italiener vermuteten, dass dies
den Deutschsprachigen zugute kommen würde.
Den interessantesten Fall bildet die Abstimmung über eine Reform des
kantonalen Wahlrechts im Wallis am 26. September 2005. Im Wallis stellen die
französischsprachigen Unterwalliser drei der fünf Regierungsmitglieder, die
deutschsprachigen Oberwalliser zwei. Die Mehrheit der Walliser lehnte die
Einführung des Mehrheitswahlrechts für die Kantonsregierung ab. Dabei hatte
das französischsprachige Unterwallis zu 51% mit Ja gestimmt, während eine
klare Mehrheit (69%) des deutschsprachigen Oberwallis mit Nein gestimmt
hatte. Die deutsche Sprachminderheit des Wallis hatte somit das Endergebnis
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11
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12
von 54% Nein erwirkt.21 Die Mehrheit der deutschsprachigen Walliser hatte
befürchtet, dass das neue Wahlsystem zum Verlust eines ihrer beiden Sitze
der insgesamt 5 Regierungssitze führen würde, die den Oberwallisern
vorbehalten waren. Die Kantonsregierung sprach vor der Volksabstimmung von
einer Bedrohung für die Einheit des Kantons. Es ging zentral um die
angemessene Vertretung der deutschsprachigen Walliser in der
Kantonsregierung. Ohne Zweifel war diese Frage eine „ethnisch sehr
relevante“ Frage: Eine getrennte Abstimmung mit Erfordernis einer doppelten
Mehrheit im Ober- und Unterwallis hätte auf jeden Fall zur klaren Ablehnung
der Volksinitiative geführt. So scheiterte die Volksinitiative nur knapp.
Im Kanton Bern, in dem nur 7,6% Französischsprachige (vor allem im Berner
Jura) leben, ging es im April 2006 um eine Reform der Kantonalwahlen: die
Sitze wurden von 200 auf 160 reduziert, die Wahlkreise von 27 auf 8. Als
Ausgleich zu dieser „Rationalisierung“ sollte das Berner Jura 12 Sitze
garantiert bekommen und im neuen Bezirk Biel-Seeland sollten die
Französischsprecher einen fixen Anteil der Sitze gemäß ihres
Bevölkerungsanteils erhalten (zur Zeit bei 5%).
Die Reform war als Novellierung der Kantonsverfassung dem
obligatorischen Referendum unterworfen, weshalb die offizielle Politik auch
den größtmöglichen Konsens in der Bevölkerung suchte. Doch wurde
argumentiert, dass durch diese Regelung der Sprachfrieden gestört würde, da
sich die Wähler als Minderheitenangehörige bekennen müssten, obwohl viele
eine mehrsprachige Identität entwickelt haben. Viele Französischsprecher
wollten nicht zur „geschützten Sprachminderheit“ erklärt werden.22 Auf
kantonaler Ebene wurde die Vorlage dann mit 84% JA-Stimmen angenommen,
im Bezirk Biel erhielt sie hingegen nur 79% Zustimmung, was allem Anschein
nach auf die geringere Zustimmungsquote innerhalb der dort anteilsmäßig
stärkeren französischsprachigen Bevölkerung zurückzuführen ist.
3. Erfahrungen mit direkter Demokratie in Südtirol
Als fünftes Beispiel von Volksabstimmungen in mehrsprachigen Gebieten im
Alpenraum, allerdings ohne den tiefen geschichtlichen Erfahrungshorizont der
Schweiz mit institutionalisierter direkter Demokratie seit 140 Jahren, können
zwei in den letzten Jahren in Südtirol abgehaltene Volksabstimmungen
gewertet werden. Zum einen eine kommunale Abstimmung in Bozen über die
Rückbenennung eines Platzes im Jahr 2002, zum anderen die erste
landesweite Volksabstimmung am 25. Oktober 2009 zu gleich 5
Volksinitiativvorlagen. Vorausgeschickt werden muss, dass Südtirols
Autonomie die Anerkennung von drei offiziellen Sprachgruppen vorsieht – die
21 Vergleichbar mit dem Ausgang der Volksabstimmung vom 25.10. 09 in Südtirol, wo die zahlenmäßig
minoritären Sprachgruppen der Italiener und Ladiner durch ihr Fernbleiben von den Urnen das
Scheitern am Beteiligungsquorum bewirkt haben, obwohl sich über 40% der deutschsprachigen
Südtiroler and er Abstimmung beteiligten und sich mit großer Mehrheit dafür aussprachen.
22 Vgl. Stojanovic, „Direct Democracy...“, 198.
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13
deutsche, italienische und ladinische - diese Sprachgruppen sich aber im
Siedlungsschwerpunkt stark unterscheiden. Während die deutsche
Sprachgruppe überall auf dem Lande und Städten mit Ausnahme des Gebiets
der Dolomitenladiner stark präsent ist, bilden die Italiener in nur fünf von
insgesamt 116 Gemeinden die Mehrheit und sind zu rund 90% auf die größeren
Städte konzentriert. Die zweitgrößte Stadt Südtirols, Meran, wies bei der
Volkszählung 2001 einen Anteil von 48% italienischsprachiger Bürger auf. Die
ladinische (rätoromanische) Sprachgruppe konzentriert sich auf acht
Gemeinden zweier Dolomitentäler: dem Grödnertal und dem
Abteital/Gadertal.
Abb.2: Die territoriale Verteilung der Sprachgruppen in Südtirol
3.1 Die Volksabstimmung vom 25. Oktober 2009
Direktdemokratische Instrumente, die zu einer Volksabstimmung mit
bindender Wirkung führen wie die Volksinitiative (im Südtiroler Rechtsjargon
„Gesetzeseinführendes Referendum“), fallen erst seit der Reform des
Autonomiestatuts 2001 in die Kompetenz der Autonomen Provinzen Bozen und
Trient (Art. 47, Abs. 2 des novellierten Statuts) und sind in Südtirol 2005 mit
Landesgesetz neu geregelt worden.23 Dieses Instrument zur direkten
Entscheidung einer Sachfrage der Landespolitik durch die Bürger ist in der
Südtiroler Geschichte zum ersten Mal am 25. Oktober 2009 zur Anwendung
23 Vgl. Südtiroler Landesgesetz Nr. 11 vom 18.11.2005, auf:
http://www.noaereibz.it/doc/referendum/LP-2005-11.pdf .
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14
gekommen und zwar zu fünf Initiativvorlagen, von welchen drei von einer
Oppositionspartei und zwei von Allianzen freier Vereine vorgelegt worden
waren:
1. Für den Vorrang der Einheimischen bei der öffentlichen
Wohnbauförderung (Einbringerin: Union für Südtirol)
2. Gegen den Ausverkauf der Heimat durch Einschränkung des
Zweitwohnungsbaus nicht Ansässiger (Einbringerin: Union für Südtirol)
3. Für ein bessere Regelung der direkten Demokratie (Einbringerin: Union
für Südtirol)
4. Für ein besseres Gesetz zur direkten Demokratie (Einbringerin: Initiative
für mehr Demokratie)24
5. Für die Reduzierung des Flugverkehrs (Einbringer: Dachverband für
Natur- und Umweltschutz)
Beide Volksinitiativen zur direkten Demokratie hatten eine Gesamtreform
der direktdemokratischen Verfahren mit dem Ausbau der Volksrechte nach
Schweizer Muster zum Inhalt. Unter anderem war auch ein bestätigendes
Referendum über bestimmte Beschlüsse der Landesregierung und die
Abschaffung bzw. Absenkung des Beteiligungsquorums von 40% vorgesehen.
Die Gegner der Vorlagen setzten sich aus konträren Positionen zusammen:
zum einen die Spitze der Mehrheitspartei SVP, die eine Machteinbuße
befürchtete; zum anderen ein beträchtlicher Teil der italienischen
Sprachgruppe, der befürchtete, ohne Quorum bei den Volksrechten von der
numerischen Mehrheit der deutschen Sprachgruppe (derzeit rund 70% der
Bevölkerung) regelmäßig überstimmt zu werden. In der
Abstimmungskampagne hatten deshalb italienische Printmedien ein
Bedrohungsszenario für die italienische Sprachgruppe ausgerollt, wenn die
Reformvorschläge für bessere direkte Demokratie akzeptiert werden sollten.
Auch der Landeshauptmann, andere SVP-Politiker und italienischsprachige
Politiker hatten in diese Kerbe geschlagen.25 Die Einbringer der Vorlage, die
sprachgruppenübergreifende Initiative für mehr Demokratie (nachfolgend:
Initiative) hatte dagegen immer wieder darauf verwiesen, dass ihr
Gesetzesvorschlag nicht zur Verletzung von Minderheitenrechten führen
könne. Die seitens der Bürger vorgelegten Initiativ- und Referendumsanträge
seien nämlich der allgemeinen Schranke der italienischen Verfassung und des
Autonomiestatuts mit den Schutzbestimmungen für die Rechte der
Sprachgruppen unterworfen. Die Stärkung der politischen Mitentscheidung der
Bürgern als solchen gegenüber der politischen Vertretung sei das Ziel ihres
„besseren Gesetzes zur direkten Demokratie“, so die Initiative, nicht die
Majorisierung einer Sprachgruppe durch eine andere.26
24 Der Gesetzesvorschlag für ein besseres Gesetz zur direkten Demokratie sieht fünf Instrumente vor:
die Volksinitiative, das bestätigende Referendum, das befragende Referendum, das Volksbegehren
und die Petition. Der gesamte Text mit Erläuterung auf
http://www.dirdemdi.org/olds/neu/de/ges/Volksinitiative07_Besseres_Gesetz_zur_DD_eingereicht
e_Fassung20.12.06.pdf.
25 Corriere dell'Alto Adige und Alto Adige, versch. Ausgaben September - Oktober 2009.
26 Vgl. Begleitbericht zum Gesetzentwurf; Abstimmungsheft auf der Webseite der Initiative für mehr
Demokratie auf http://www.dirdemdi.org/olds/neu/de/volksabstimmung2009.html.
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15
A
pricot: Minderung Flugverkeh
r
Hellbl au: Direkt e Demokrat i
e
Gelb: Volksabstimmun
g
Lila: Ausverkauf der Heimat
Weiß: Vorrang Einheimische
r
50,
0
25,
0
0,0 25,
0
50,
0
75,
0
100,
37,9
37,9
37,8
38,1
38,2
82,6
80,9
71,7
83,2
81,0
17,4
19,1
28,3
16,8
19,0
Wahlbeteiligun
g
J
A
NEI
N
%
Bei einer Wahlbeteiligung zwischen 37,8 und 38,2% scheiterten alle fünf
zur Abstimmung gebrachten Gesetzesvorschläge knapp am vorgesehenen
Beteiligungsquorum von 40%. Damit lag die mittlere Wahlbeteiligung um rund
42% unter der Wahlbeteiligung bei den letzten Landtagswahlen 2008 (80,1%).
Trotz der massiven Einflussnahme der Landesregierung und der völlig
einseitigen Propagandahaltung der beiden größeren Printmedien nahmen
immerhin 45% der deutschsprachigen und 14,3% der italienischsprachigen
Wähler, in Summe 38,2% am Votum zum „Besseren Gesetz zur direkten
Demokratie“ bei. Diejenigen Wähler, welche die Urnen aufsuchten und gültige
Stimmen abgaben, stimmten den eingebrachten Gesetzesvorschlägen
mehrheitlich zu.27 Die meisten JA-Stimmen erhielt mit 83,2% der Vorschlag
der Initiative für ein besseres Gesetz zur direkten Demokratie. Mit immerhin
noch 71,7% Zustimmung schnitt der konkurrierende Vorschlag zu
Volksabstimmungen der Union für Südtirol dagegen am schlechtesten ab.28
Abb. 3: Prozentuale Ergebnisse der Landesvolksabstimmungen 200929
Quelle: Wahlamt der Autonomen Provinz Bozen (http://wahlen.provinz.bz.it/refhome_ld_vg.htm, (abgerufen am
1.2.2010)
Die fünf Volksinitiativvorlagen trafen somit auf eine nach Sprachgruppen
ganz unterschiedliche Akzeptanz. Während nämlich die Beteiligung der
deutschen Sprachgruppe offenkundig ausreichte, um das Beteiligungsquorum
von 40% zu erreichen (in 84 von 103 Gemeinden mit deutscher
Bevölkerungsmehrheit wurde es überschritten), wurde das Quorum in den
Stadtgemeinden mit hohem bzw. überwiegendem Anteil der italienischen
27 Hermann Atz und Ulrich Becker, „Das Ergebnis der Volksabstimmungen vom 25. Oktober 2009 aus
der Sicht der Meinungsforschung“, in Günther Pallaver (Hrsg.) POLITIKA 2010, Südtiroler Jahrbuch
der Politik (RAETIA, Bozen, 2010), 179-203.
28 Die Union für Südtirol hatte im Vorfeld der Volksabstimmungen selbst eingeräumt, dass der
Vorschlag der Initiative für mehr Demokratie ein recht ausgereifter Gesetzesentwurf sei, und rief
das Wahlvolk auf, auch diesem Vorschlag die Zustimmung zu erteilen.
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Sprachgruppe (Bozen, Meran, Leifers) weit unterschritten.30 Die geringe
Beteiligung der Bürger italienischer Muttersprache trug entscheidend dazu
bei, die fünf Volksinitiativen am Quorum scheitern zu lassen, zumal nur 7.000
Stimmen zu dessen Erreichung fehlten. Wie in Italien seit langem üblich wurde
das geltende Beteiligungsquorum strategisch eingesetzt, um durch die
Summierung der Stimmen von Nicht-Wählern und bewusst den Urnen
fernbleibenden Gegnern der Vorlagen über die Quorumsregelung die Gültigkeit
der Volksabstimmung zu verhindern.
Tabelle 2: Abstimmungsbeteiligung in Gemeinden mit ital. Bevölkerungsmehrheit und in
Meran (Landes-Volksabstimmung vom 25.10.2009)
Vorrang
Ein-
heimischer
Gegen den
Ausverkau
f der
Heimat
Volksabstim-
mung über
Großprojekte
Besseres
Gesetz zur
Direkten
Demokratie
Minderung
des
Flugverke
hrs
Anteil
Italiener
laut
Volkszähl.
2001
Bozen 24,3 24,2 24,2 24,8 25 72,6
Leifers 27,1 27 26,9 27,2 27,5 69,3
Pfatten 30,5 30,7 30,9 30,9 31 57,9
Branzoll 29,2 29,2 29 29,5 29,4 60,0
Salurn 25 24,9 24,9 25,1 25,4 61,3
Meran 28,5 28,4 28,4 28,4 28,9 48
Südtirol
insgesam
t
37,9 37,9 37,8 38,1 38,2 26,7
Quelle: Wahlamt der Autonomen Provinz Bozen (http://wahlen.provinz.bz.it/refhome_ld_vg.htm).
Alle fünf Gemeinden mit italienischer Bevölkerungsmehrheit gehörten mit
einer Wahlbeteiligung unter 30% zu den Schlusslichtern, wobei Meran ein
wenig aus dem Rahmen fällt, da die italienische Sprachgruppe dort nur 48%
der Bevölkerung umfasst. Dasselbe gilt auch für die acht Gemeinden mit
ladinischsprachiger Mehrheit, doch mit weniger deutlichen Prozentsätzen. Der
Rückgang der Abstimmungsbeteiligung fiel im Vergleich zur Landtagswahl 2008
überproportional im Vergleich zu den Gemeinden mit deutscher Mehrheit aus.
Dies wird deutlich, wenn man den Stimmenanteil italienischer Parteien bei
den Landtagswahlen 2008 (PdL, PD, Lega, Unitalia, Italia dei Valori, UDC,
Comunisti, La Sinistra31 ) als Maß für den Anteil der italienischen Sprachgruppe
30 Die Beteiligung an der Volksabstimmung in den Gemeinden mit ladinischer Mehrheit lag ebenfalls
signifikant under dem Landesdurchschnitt, schlug aber quantitativ nicht so deutlich für das
Gesamtergebnis zu Buche.
31 Einige dieser gesamtstaatlichen Parteien wie zum Beispiel die Lega werden in Südtirol auch von
deutschsprachigen Wählern gewählt.
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heranzieht und den prozentualen Rückgang der Wahlbeteiligung auf
Sprengelebene vergleicht. So liegt etwa der Beteiligungsrückgang in einem
Großteil der Bozner Sprengel bei über 70%, ist also weit drastischer als der
durchschnittliche Rückgang von 42% im Landesdurchschnitt.32
Fazit: die deutliche Mehrheit der deutschsprachigen Bevölkerung sprach
sich für die bessere Beteiligung und Mitbestimmung an der Landespolitik aus.
Das Quorum von 40% wurde in 84 Gemeinden mit deutschsprachiger Mehrheit
erreicht mit einer durchschnittlichen Zustimmung von immer mehr als zwei
Dritteln. Die Mehrheit der italienischsprachigen Bevölkerung drückte durch
Nicht-Teilnahme entweder Desinteresse an den anstehenden Themen,
Resignation hinsichtlich möglicher neuer Partizipationschancen oder die
Ablehnung des Ausbaus der direkten Demokratie in Südtirol aus.33 Die Angst
der italienischen Sprachgruppe vor einer systematischen Majorisierung und
Benachteiligung durch Volksabstimmungen angesichts einer Mehrheit der
Deutschsprachigen von 70% bei den Wahlberechtigten war sowohl von der SVP,
der deutschen Mehrheitspartei, als auch von den italienischen Rechtsparteien
und den nationalistischen Medien geschürt worden. Der Umstand, dass eine
zweite Volksinitiative zum Ausbau der direkten Demokratie von einer
Südtiroler „patriotischen“ Partei (Union für Südtirol) stammte, die den
allermeisten Italienern verhasst ist, trug zum Misstrauen gegenüber dem
gesamten politischen Projekt bei.34 Den Rest an Misstrauen besorgten die
Partei für die Selbstbestimmung, „Südtiroler Freiheit“, die im ganzen Land
den Slogan „Heute Volksabstimmung, morgen Selbstbestimmung“ plakatierte
und damit die direktdemokratischen Verfahren in die Nähe der von dieser
Partei angepeilten Selbstbestimmungslösung für Südtirol rückte.35
32 Vgl. Atz und Becker, „Das Ergebnis der Volksabstimmungen…“, 187.
33 Der instrumentelle Einsatz des Quorum, also Boykottkampagnen um angesichts des
Beteiligungsquorum von 40% das gesamte Votum zu Fall zu bringen, haben in Italien lange Tradition.
In den Jahren 1997-2009 sind in Italien sämtliche staatsweiten Referenden, mit Ausnahme der
Verfassungsreferenden, am Quorum gescheitert. Vgl. Thomas Benedikter, Democrazia Diretta – Più
potere ai cittadini, (editore SONDA, C. Monferrato, 2008, Kap. 12). Hermann Atz erklärte die
mangelnde Beteiligung auch mit Informationsmangel und Resignation:„Es gab einen Mangel an
sachlicher Information, während die Verfahrensfrage der Verfassungswidrigkeit in den Vordergrund
gerückt wurde. Ältere, weniger gebildete Menschen sind nicht hingegangen aus der Haltung heraus:
Ich weiß gar nicht, worum's geht. Andere Gruppen fehlten, die der Politik insgesamt schon so stark
misstrauen, dass zwischen direkter Demokratie und Vertretungsdemokratie gar kein Unterschied
gemacht wird. Man ist der Landespolitik skeptisch gegenüber, und auch gegenüber der direkten
Demokratie, die man zu wenig kennt. Die Wähler sind aus verschiedenen Motiven nicht
hingegangen: von bewussten Nicht-Wählern über jene, die sehr weit weg sind von der Politik
insgesamt, bis zu jenen, die der politischen Klasse grundsätzlich misstrauen und jenen, die sich
überfordert fühlen.“ (Hermann Atz. im RAI Sender Bozen, Spezial, 26.10.2009).
34 Kommentar von Paolo Campostrini, „5 quesiti che puzzano“, ALTO ADIGE, 24.10.2009
35 Vgl. dazu Thomas Benedikter, „Direkte Demokratie vor ethnischem Dilemma“ auf der Webseite
www.volksabstimmungdirektedemokratie.it (Beitrag vom November 2009) sowie von Hermann Atz in
der Südtiroler Wochenzeitschrift FF, Nr.44/2009, 18: „Ein entscheidender Punkt war sicher, dass
viele Menschen sich nicht ausreichend informiert gefühlt haben. Dadurch waren sie einerseits
unsicher, und andererseits beeinflussbar. ... Das Ergebnis ist auch ein Warnsignal, dass sich die
Italiener immer weniger in die Landespolitik mit einbezogen fühlen. Sie haben das Gefühl, ihre
Stimme zähle sowieso nicht.“
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18
De facto hat sich bei der Volksabstimmung vom 25.10.2009 herausgestellt,
dass die Südtiroler Volkspartei (SVP, Stimmenanteil bei den Landtagswahlen
2008: 48,1%) im Verein mit den Rechtswählern der italienischen Sprachgruppe
(Stimmenanteil bei den Landtagswahlen 2008: 12,3%) dank des 40%-
Beteiligungsquorums bei jedem Thema sozusagen eine Art „Veto“ einlegen
kann. Sie braucht nur die Mehrheit der Italiener und die Hälfte ihrer eigenen
Wähler zum Boykott aufwiegeln, um mittels des Quorum die ganze
Abstimmung zu Fall zu bringen. „In Südtirol wählt man immer noch nach
'Blöcken'“, merkte der Verfassungsrechtler Francesco Palermo an, “in einer
normalen Gesellschaft wären diese Referendumsthemen, insbesondere jenes
zur direkten Demokratie wunderbar gewesen. Hier hingegen müssen die
Probleme der Minderheiten zu jenen der Mehrheit werden. Die Abstimmung
gerät unweigerlich zum ethnischen Votum. Die Italiener haben sich als beste
Verbündete der SVP herausgestellt. Dieser Prozess ist schon im Gange:
Italiener und die SVP auf der einen, deutsche Rechtsparteien auf der
anderen.“36
Dem Abstimmungsverhalten liegt jedoch nicht nur ein geringerer
Informationsgrad über die Volksinitiativen in Inhalt und Bedeutung zugrunde,
sondern ein grundsätzliches Missverständnis und Misstrauen. Missverständnis
insofern, als die Reformvorschläge zur direkten Demokratie die allgemeine
Begrenzung der Zulässigkeit von Volksinitiativen durch das Autonomiestatut
und den Grundsatz der Gleichberechtigung der Sprachgruppen und den Schutz
der Sprachenrechte nicht in Frage gestellt haben. Missverständnis auch
deshalb, weil die Landespolitik und politische Praxis in Südtirol zum völlig
überwiegenden Teil keine sprachgruppenrelevanten Fragen regelt, sondern
Fragen, die in jeder einsprachigen Alpenregion genauso anstehen. So
dominieren in internen Umfragen der Initiative zu erwünschten bzw.
überfälligen Volksinitiativen Themen der Umwelt- und Sozialpolitik. Eingriffe
in die Substanz des Sprachgruppenschutzes im Wege von Volksabstimmungen
ließen weder das bestehende Gesetz noch die Reformvorschläge zur direkten
Demokratie zu. Misstrauen kam insofern zum Ausdruck, als man in breiten
Teilen der italienischen Sprachgruppe die Interessen der deutschsprachigen
Wähler immer noch als konträr zu jenen der italienischen Wähler begreift.
Gepaart mit der weit verbreiteten Frustration mit Referendumsrechten
aufgrund der Krise dieses Instruments auf gesamtstaatlicher Ebene und
gepaart mit einem weit verbreiteten Desinteresse der italienischen
Bevölkerung an landespolitischen Themen, auch mit erheblichen
36 Corriere dell'Alto Adige, Bozen, 27.10.2009, 2. Atz und Becker schließen aus dem Ergebnis:
„Unterm Strich hat das vergleichsweise hohe Quorum nicht das bewirkt, was es eigentlich sollte –
nämlich eine Diktatur der Minderheiten zu verhindern, sondern ganz im Gegenteil eine große
Verunsicherung geschaffen. Am Ende fragen sich alle, ‚was wäre gewesen, wenn … ‘, und nicht
einmal die politische Elite hat wertvolle Hinweise über das derzeitige Stimmungsbild in der
Wahlbevölkerung sammeln können, außer der etwas vagen Einsicht, dass man in Zukunft
basisdemokratischen Beteiligungsformen wohl in größerem Umfang Rechnung tragen sollte. Aus der
Perspektive der Wahlforschung ergeben sich immerhin interessante Schlussfolgerungen über die
Wirkung von Quoren auf die Wahlbeteiligung in Abhängigkeit von den subjektiv wahrgenommenen
Erfolgsaussichten. In Südtirol hat im Herbst 2009 wohl der sprichwörtliche Glaube gefehlt, um den
demokratiepolitischen Berg wirklich zu versetzen.“ (Atz und Becker, „Das Ergebnis der
Volksabstimmungen…“, 203)
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19
Missverständnissen gegenüber der Direkten Demokratie nach Schweizer
Muster, konnte diese Volksinitiative nicht durchdringen. Dabei waren beide im
Kern als Initiativen zur Stärkung der Mitentscheidungsrechte aller Bürger
gegenüber der repräsentativen Politik angelegt. Im Grunde drückten die
italienischsprachigen Wähler mit ihrem Abstimmungsverhalten aus, dass man
eher Kompromissen zwischen den Sprachgruppen auf institutioneller Ebene
vertrauen will als einer verbesserten direkten Mitentscheidung aller Bürger.37
Mit der Ablehnung der beiden Volksinitiativvorlagen zur direkten Demokratie
am 25.10.2009 blieb es in Südtirol bei einer aus der Sicht der Bürgerinitiativen
unzureichenden Regelung der politischen Beteiligungsrechte. Welcher Ausweg
kann nun aus dieser anscheinend blockierten Situation gefunden werden? Die
Initiative hat zu diesem Zweck einen neuen Volksinitiativvorschlag entwickelt.
4. Volksabstimmungen und Sprachgruppenrechte – Ein neuer
Vorschlag
Aus dem Ergebnis der Volksabstimmung vom 25. Oktober 2009 haben sowohl
die primär von Deutschsprachigen gewählten Parteien als auch die
Bürgerinitiativen für direkte Demokratie geschlossen, dass die
Mitbestimmungsrechte auf jeden Fall verbessert werden sollten. Die
regierende SVP erarbeitete, unter Einbindung der Parteibasis, einen eigenen
Gesetzesvorschlag zur Reform des geltenden Landesgesetzes zur direkten
Demokratie, der demnächst dem Landtag vorgelegt werden soll. Schneller war
die Union für Südtirol, die schon im Februar 2010 einen neuen
Gesetzesentwurf zur direkten Demokratie vorlegte. Die Initiative trat im April
2010 mit einer neuen Volksinitiativvorlage in die Öffentlichkeit, mit welcher
die aus ihrer Sicht unverzichtbaren Minimalverbesserungen am geltenden
Gesetz festgeschrieben werden sollten, an der sich die Parteienvorschläge zu
messen hätten, sofern eine neue Volksabstimmung vermieden werden sollte.
Die neue Vorlage der Initiative konzentriert sich auf vier Punkte:38
Eine Klausel für den Schutz der Gleichheit der Rechte der drei
Sprachgruppen bei Volksabstimmungen zu „ethnisch sensiblen
Sachfragen“.
Die Gewährleistung einer sachlichen und fairen Information aller
Wähler bei Volksabstimmungen.
Die Absenkung des Beteiligungsquorums auf 15%.
Die Einrichtung des bestätigenden Referendum über Beschlüsse der
Landesregierung.
Im Rahmen dieser kurzen Betrachtung soll nur die Schutzklausel für die
Rechte der Sprachgruppen angeschnitten werden, zumal sie ein innovatives
Verfahren vorschlägt. Vorab hält die Initiative nochmals fest, dass
37 In diesem Sinne kommentieren Visentini und Franco diese Frage im Corriere dell'Alto Adige, Bozen,
18.10.2009
38 Der Text des Gesetzesvorschlags kann auf der Webseite der Initiative für mehr Demokraite
eingesehen werden: http://www.dirdemdi.org.
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20
Volksabstimmungen, die in die Rechte und den Schutz der Sprachgruppen
eingreifen, als Autonomiestatuts-widrig nicht zulässig sind. Wenn andererseits
eine Volksinitiative innerhalb des vom Autonomiestatuts gebotenen Spielraums
die Gleichheit der Rechte der Bürger verschiedener Sprachgruppen oder einen
„ethnisch-kulturell sensiblen Bereich“ berührt, führt man ein neues Element
ein, das definiert wird als „Erfordernis der zweifachen bzw. dreifachen
sprachgruppenbezogenen Mehrheit“ bei Volksabstimmungen.39 Wie lässt sich
eine solche demokratische Mehrheit ermitteln?
Vorausgeschickt werden muss, dass in Südtirol im Unterschied zur Schweiz
kein Territorialprinzip besteht, und somit in der öffentlichen Verwaltung nicht
nach Gebieten mit unterschiedlichen Bevölkerungsmehrheiten gemäß
Sprachgruppe differenziert wird. Das ganze Land und die gesamte öffentliche
Verwaltung unterliegen landesweit einheitlichen
Zweisprachigkeitsbestimmungen. Nur in den beiden ladinischen Tälern
kommen besondere Dreisprachigkeitsbestimmungen zur Anwendung.
Andererseits sind aus den Volkszählungen deutliche Schwerpunkte in der
siedlungsmäßigen Verteilung der Sprachgruppen erkennbar, als Folge der
sozialen und politischen Entwicklung des vergangenen Jahrhunderts. Eine
italienischsprachige Mehrheit haben fünf Gemeinden (Bozen, Leifers, Pfatten,
Branzoll und Salurn, mit anderen Worten. der Großraum Bozen), eine
ladinische Mehrheit die acht Gemeinden des Abtei- und Grödentals. Die
übrigen 103 Gemeinden sind mehrheitlich deutschsprachig.40 Eine
sprachgruppenbezogene Mehrheit ist dann gegeben, wenn in den fraglichen
Gemeindegruppen eine Mehrheit zustande kommt. Auch an den Fall einer
mehrfachen sprachgruppenbezogenen Mehrheit wird in diesem Vorschlag
gedacht, wenn zwei oder gar alle Sprachgruppen eine
Volksabstimmungsvorlage als „ethnisch-kulturell relevant“ betrachten. Dann
müssen Mehrheiten in allen entsprechenden Gemeindegruppen erzielt werden,
um ein auf Landesebene verzeichnetes JA-Votum gültig sein zu lassen. Somit
würde beschränkt auf die Ermittlung der Ergebnisse von landesweiten
Volksabstimmungen eine Art Territorialprinzip, wie es in der Schweiz
bezüglich der Kantone gilt, eingeführt.
Bei der Festlegung der „ethnisch-kulturellen Sensibilität“ greift die
Initiative auf die Regelung des Art. 56 des Autonomiestatuts zurück, das den
Vertretern im Landtag ein nach Sprachgruppen getrenntes Vetorecht
einräumt, wenn die Vermutung besteht, dass ein Landesgesetz die Gleichheit
der Rechte der Sprachgruppen verletzt.41 Über ihr Veto hat laut Statut das
39 Vgl. neuer Vorschlag zur Regelung der direkten Demokratie in Südtirol; Art. 15-bis; auf:
http://www.dirdemdi.org.
40 Vgl. ASTAT, Statistisches Jahrbuch für Südtirol 2009, Bozen 2009, auf:
http://www.provinz.bz.it/astat.
41 „Die Vertreter der Sprachgruppen im Landtag können mehrheitlich und schriftlich im Detail
begründet den Antrag stellen, dass der Gegenstand einer Volksinitiative ethnisch sensibel ist. Die
Kommission für die Abwicklung der Volksinitiativen prüft dann den Antrag dieser Vertreter und
entscheidet begründet darüber. Wenn ja, ist eine Volksinitiative nur angenommen durch die
Stimmberechtigten auf Landesebene, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten sie annimmt in
jenen Gemeinden, in welchen die betroffene Sprachgruppe laut letzter Volkszählung die Mehrheit
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21
Autonome Verwaltungsgericht Südtirols zu entscheiden und in zweiter Instanz
das italienische Verfassungsgericht. Auch im Volksinitiativvorschlag der
Initiative müsste die Mehrheit der Landtagsabgeordneten einer Sprachgruppe
im Landtag (reduziert sich bei den Ladinern i.d.R. auf einen Vertreter) bzw.
bei einem bestätigen Referendum zu Landesregierungsbeschlüssen die
Mehrheit der Landesräte (Regierungsmitgliedern) einer Sprachgruppe dieses
Verfahren einleiten. In allen Fällen wäre die Festlegung der „ethnisch-
sprachlichen“ Sensibilität nicht dem politischen Gutdünken eines Teils der
Landtagsabgeordneten überlassen, sondern der nachfolgenden Prüfung durch
eine dreiköpfige Richterkommission unterworfen.
Durch diese Schutzklausel würde den mehrheitlich italienischsprachigen
und ladinischen Gemeinden des Landes, bei Geltung eines
Beteiligungsquorums von 15% (in der derselben Volksinitiativvorlage
enthalten), ein Vetorecht zugesprochen, wenn über ethnisch-kulturell sensible
Fragen abgestimmt werden soll. Bei Volksabstimmungen über nicht
ethnopolitisch sensible Themen gäbe hingegen für die Gültigkeit des
Ergebnisses kein Erfordernis sprachgruppenbezogener doppelter oder
dreifacher Mehrheiten, vielmehr genügte die einfache landesweite Mehrheit.
Dieses „Doppelte Mehr“ mag zwar ans Erfordernis des Ständemehrs bei
bundesweiten Volksabstimmungen in der Schweiz erinnern, ist jedoch in der
Schweiz bezogen auf die Sprachgebiete auf Bundesebene und auf sprachlich
unterschiedliche Teile von Kantonen nicht vorgesehen. Das Schweizer
„Ständemehr“ soll primär den föderalen Charakter und damit die Interessen
der bevölkerungsmäßig kleinen Kantone schützen, nicht so sehr die eventuell
divergierenden Interessen der vier Sprachgruppen. In Südtirol soll das
„sprachgruppenbezogene Mehr“ die Interessen einer oder mehrerer
Sprachgruppen bei sprachgruppenrelevanten Themen schützen. Zu einem Fall
wie dem Freiburger Sprachenstreit könnte es bei Geltung einer solchen Regel
in Südtirol aus zwei Gründen nicht kommen: erstens, das Thema würde
aufgrund des Autonomiestatuts für nicht zulässig erklärt; zweitens eine der
drei Sprachgruppen könnte mit ihrem territorial begrenzten Mehrheitsvotum
unabhängig vom Gesamtergebnis auf Landesebene die fragliche Volksinitiative
zu Fall bringen. Damit könnte sich aus der Sicht der Initiative für mehr
Demokratie eine Sprachgruppe wirkungsvoll dagegen wehren, in einer
ethnisch-kulturellen Frage von einer oder beiden anderen Sprachgruppen
majorisiert zu werden.
Der neue Vorschlag bezieht sowohl die Judikative (Richterkommission) wie
die Legislative (Landtagsabgeordnete) in das Verfahren zur Ausübung der
politischen Mitbestimmungsrechte ein. Die Judikative spielt in diesem
Verfahren gleich in drei Phasen mit:
1. bei der Prüfung der Zulässigkeit eines Antrags auf Volksabstimmung;
2. bei der Prüfung des eventuellen Antrags der Mehrheit der Mehrheit der
Abgeordneten einer Sprachgruppe zur Feststellung der
hatte.“ Vgl. Begleitbericht zum Volksinitiativgesetzentwurf der Initiative für mehr Demokratie vom
23.4.2010, auf: www.dirdemdi.org.
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22
ethnolinguistischen Relevanz;
3. bei der Anfechtung eines durch Volksabstimmung zustande
gekommenen Landesgesetzes durch die Regierung vor dem
Verfassungsgericht.
Der Mehrheit der Landtagsabgeordneten einer Sprachgruppe (reduziert sich
bei den Ladinern i.d.R. auf einen Vertreter) bzw. bei einem bestätigenden
Referendum zu Landesregierungsbeschlüssen die Mehrheit der Landesräte
(Regierungsmitgliedern) einer Sprachgruppe steht gemäß diesem Vorschlag das
Recht zu, das Verfahren zur Anwendung des zwei- bzw. dreifachen
sprachgruppenbezogenen Mehrs einzuleiten.
Aufgrund des mehrsprachigen Charakters Südtirols würde im Rahmen dieser
von der Initiative vorgeschlagenen Neuregelung der direkten Demokratie den
drei offiziellen Sprachgruppen – spiegelbildlich zum Vetorecht der
Landtagsabgeordneten einer Sprachgruppe laut Art. 56 des Autonomiestatuts -
ein Vetorecht eingeräumt, sofern über ethnolinguistisch relevante Fragen
abzustimmen ist. Auf der Ebene der Wähler kann dies technisch nur durch den
Rückgriff auf die territoriale Verteilung der Bevölkerung erfolgen, nämlich
durch die Erfassung der Abstimmungsergebnisse in den Gemeinden mit jeweils
deutscher, italienischer und ladinischer Bevölkerungsmehrheit.42 Dadurch wird
– aus der Sicht der Initiative für mehr Demokratie - das Instrument der
direkten Mitentscheidung der Bürger für die zu erwartende große Mehrheit
anstehender Sachfragen gerettet, während bei ethnolinguistisch sensiblen
Themen eine Art Vetorecht eines hohen Anteils der Wähler der jeweils
betroffenen Sprachgruppe eingerichtet würde.43
5. Vergleich: Welche besonderen Vorkehrungen bei
direktdemokratischen Verfahren in mehrsprachigen Gebieten?
Kehren wir zurück zu den beiden eingangs gestellten Grundfragen, nun
bezogen auf sprachliche Minderheiten:
a) Welche Grundrechte von Sprachminderheiten sollten den
direktdemokratischen Verfahren grundsätzlich entzogen bleiben?
b) Welche Vorkehrungen sind zu treffen, um eine regelmäßige
Majorisierung der numerisch kleineren Gruppen in „ethnolinguistisch sensiblen
Bereichen“ zu verhindern?
42 „Da eine Schutzregelung nicht die Ausübung des Mitbestimmungsrechts als solches in Frage stellen
darf, eine solche Regelung aber als notwendig erachtet wird, muss dies mit einer eigenen Klausel
erfolgen. Sie soll dann zur Anwendung kommen, wenn die berechtigte und unabhängig geprüfte
Annahme besteht, dass Rechte einer Sprachgruppe aufgrund des Mehrheitsverhältnisses zwischen
den Sprachgruppen verletzt werden könnten.“ Vgl. Begleitbericht zum Volksinitiativgesetzentwurf
der Initiative für mehr Demokratie, vorgestellt am 23.4.2010, auf: www.dirdemdi.org/neu .
43 Der Anteil der in Gemeinden mit italienischer Bevölkerungsmehrheit siedelnden
Italienischsprachigen an der gesamten italienischen Sprachgruppe Südtirols beläuft sich auf rund
75%, während der Anteil der in den ladinischen Gemeinden lebenden Ladiner an der gesamten
ladinischen Sprachgruppe Südtirols sogar 90% erreicht).
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23
Die meisten Verfassungen schließen den Grundrechtekatalog von einem
Zugriff durch direktdemokratische Verfahren aus.44 Eine zusätzliche
allgemeine inhaltliche Schranke bildet in Südtirol das Autonomiestatut mit
Verfassungsrang, das u.a. die Gleichheit der Rechte der Sprachgruppen
festschreibt.45 Theoretisch könnten ähnliche Bestimmungen auch in den
Verfassungen der mehrsprachigen Kantone der Schweiz die Ausübung der
Volksrechte bei Sprachenfragen limitieren. Konkret ist dies nicht der Fall und
hat in historischer Perspektive nur zu sehr wenigen Konflikten dieser Art
geführt, wenn man einmal vom Konflikt um die Schaffung des Kantons Jura
absieht.46
Die Schweiz räumt zudem den Bürgern weitgehende Rechte in der
Mitgestaltung der Kantonsverfassungen und der Bundesverfassung ein.
Während das Autonomiestatut als Teil der italienischen Verfassung nicht mit
direktdemokratischen Verfahren abgeändert werden kann, haben die
Schweizer Bürger jederzeit das Recht, per Verfassungsinitiative sowohl die
Kantonsverfassungen wie die Bundesverfassung zu ändern. Zudem besteht in
der Schweiz eine bloß rudimentäre Verfassungsgerichtsbarkeit. Das
Bundesgericht hat immer noch keine Kompetenzen, Verfassungsinitiativen auf
ihre Vereinbarkeit mit den Menschenrechten zu prüfen. Ansonsten wäre es
auch aufgrund seiner Unvereinbarkeit mit der EMRK (Europäischen
Menschenrechtskonvention) nicht zur Minarettinitiative und einer
entsprechende Abstimmung gekommen. Die einzige Kontrollinstanz bildet das
Parlament. Vom Volk beschlossene Verfassungsbestimmungen, die
internationalem Recht widersprechen, werden in der Schweiz üblicherweise in
einem Gesetzgebungsverfahren zurecht gebogen, damit sie nicht der EMRK
widersprechen. Allgemein, so Kirchgässner, kann „Gefahr für den Bestand der
Grundrechte überall bestehen: in direkten wie in rein repräsentativen
Demokratien und kann vom Volk als auch vom Parlament ausgehen: keiner
dieser beiden politischen Handlungsträger ist dagegen völlig immun.“47 In der
Schweiz wehrt man sich gegen eine zu strenge Einschränkung der Souveränität
der Bürger in der Ausübung direktdemokratischer Entscheidungsrechte. Art. 70
der Bundesverfassung, der die Kantone zur Wahrung der Interessen der
Sprachminderheiten verpflichtet, könnte als solche Grenze gelten.48
44 Vgl. Verhulst und Nijeboer, Direkte Demokratie…, 78. In Italien das Gesetz zur Anwendung des
abrogativen Refendums Nr. 352/1970.
45 Der Text des Autonomiestatuts findet sich auf: http://www.provinz.bz.it/ und auf:
http://www.60jahre-svp.org/smartedit/documents/downloads/das_autonomiestatut.pdf .
46 Vgl. Guidebook to Direct Democracy in Switzerland and beyond…, 113-191.
47 Gebhard Kirchgässner, „Direkte Demokratie…“,16.
48 Paul Tiefenbach meint dazu: „Der beste Schutz für Minderheiten ist eine Zivilgesellschaft, die
gewohnt ist, sachlich und nicht vorurteilsgeleitet zu entscheiden. Eine solche Zivilgesellschaft wird
auch durch Volksentscheide gefördert, sofern das Verfahren beiden Seiten gerecht wird. Es muss
lang genug dauern, sodass nicht nur die Betreiber, sondern auch die Gegner einer Volksinitiative
ihre Argumente vorbringen können. Durch die Dauer des Verfahrens findet eine Beruhigung und
Versachlichung der Diskussion statt. Die Möglichkeiten, öffentlich in Erscheinung zu treten, müssen
fair sein. Es darf nicht eine Seite durch hohen Geld- und Medieneinsatz extrem dominieren.“, Vgl.
Paul Tiefenbach, „Gefährden Volksentscheide Minderheiten?“..., 4.
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In Südtirol besteht dagegen eine doppelte Schranke: erstens prüft eine
Richterkommission die eingereichten Volksinitiativen auf Zulässigkeit gemäß
Autonomiestatut und Staatsverfassung; zweitens hat die Zentralregierung das
Recht, ein durch Volksabstimmung zustande gekommenes Landesgesetz vor
dem Verfassungsgerichtshof anzufechten. Volksinitiativen, die offenkundig
gegen diese Rechtsgrundlagen verstoßen, können somit entweder nicht
zugelassen oder nachträglich gekippt werden.
Andererseits besteht sowohl in der Schweiz wie in den drei mehrsprachigen
alpinen Regionen Italiens ein bestimmter gesetzlicher Spielraum in vielen
Politikbereichen, wobei zwar keine Grundrechte verletzt, aber
ethnolinguistische Interessen berührt werden. Die angesprochenen Beispiele
aus der Schweiz (Vertretung in der Kantonalregierung, Sprachenunterricht in
den öffentlichen Schulen, Förderung von Sprachinstitutionen, Wahlrecht)
haben gezeigt, dass Fragen der ethnolinguistischen Identität seitens der
Bürger stark gespürt werden und zu Verstimmung oder gar Spannungen
zwischen den Sprachgruppen führen können. Für Angehörige einer solchen
Minderheit in Wallis oder in Südtirol macht es einen Unterschied, ob über ein
Großprojekt abgestimmt wird oder über den Ausbau des
Zweitsprachenunterrichts oder die Regelung der Ortsnamengebung. Kritiker
der direkten Demokratie würden solche Fragen gar von vornherein von
Volksabstimmungen ausschließen und der konkordanzdemokratischen
Mediation auf Ebene der repräsentativen Politik überantworten. Dabei muss
Folgendes im Blickfeld bleiben: „Wie die Schweizer Erfahrung zeigt, führt die
Anwendung von direktdemokratischen Elementen in ein System
repräsentativer Demokratie nicht zu einem völlig neuen System, das eine
Reihe unkontrollierbarer Risiken heraufbeschwören würde, sondern zu einem
System, das den Bürgern neue Chancen der Beteiligung und Mitentscheidung
eröffnet, ohne die Eliten ihrer Schlüsselrolle im politischen System zu
entheben.“49
Über 90% aller für ein bestätigendes Referendum in Frage kommende
Beschlüsse der Südtiroler Landesregierung betreffen keine ethnolinguistisch
sensiblen Bereiche. Auch in der Schweiz bilden Sprachenrechte betreffende
Sachfragen in den zweisprachigen Kantonen die absolute Ausnahme. Es geht
also darum, ein grundlegendes Bürgerrecht auch in mehrsprachigen Regionen
möglichst bürgerfreundlich zu regeln (ohne Beteiligungsquorum), um es für
den Normalfall der Anwendung zu erhalten und für den Sonderfall der
ethnisch sensiblen Bereiche gesondert Vorkehrungen zu treffen. Auf der
Bundesebene der Schweiz geht ein derartiger Schutz auch vom Erfordernis des
doppelten Mehrs aus, das vor allem die Interessen der bevölkerungsmäßig
kleineren Kantone gemäß Föderalprinzip schützt. Auf Kantonsebene gibt es
keine Regeln zum doppelten Mehr, auch weil das Territorialitätsprinzip zur
Anwendung kommt. In Südtirol hingegen gibt es kein Territorialitätsprinzip,
doch lässt sich eine derartige Schutzklausel, wie sie von der Initiative
49 Hanspeter Kriesi, Direct Democratic Choice: The Swiss Experience, (Lexington Books, Lanham,
2004), 228.
Benedikter – Direkte Demokratie und Sprachminderheiten in der Schweiz und in Südtirol
vorgeschlagen wird, vom Autonomiestatut ableiten. Die neue von der
Initiative entwickelte Regel der sprachgruppenbezogenen doppelten oder
mehrfachen Abstimmungsmehrheit ist dazu angetan, einen solchen Schutz zu
entfalten. Dabei wird aus praktischen Gründen auf die Siedlungsschwerpunkte
der drei offiziellen Sprachgruppen Bezug genommen. Wird in solchen Fragen
das doppelte oder mehrfache Mehr nicht erreicht, scheitert eine
Volksabstimmung. Doch die Kennzeichnung einer Sachfrage als
„ethnolinguistisch sensibel“ darf nicht überdehnt oder willkürlich ausgelegt
werden. Es muss sich in der Anwendung weisen, ob diese Art von Vorkehrung
dann beide Anliegen unter einen Hut bringt: die direktdemokratischen
Mitentscheidungsrechte gut zu regeln, ohne den „ethnischen Hausfrieden“ zu
gefährden.
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Benedikter – Direkte Demokratie und Sprachminderheiten in der Schweiz und in Südtirol
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02/2010
Thomas Benedikter, “Direkte Demokratie und Sprachminderheiten in der
Schweiz und in Südtirol - Ein Vergleich“ 2 European Diversity and Autonomy
Papers – EDAP (2010), at www.eurac.edu/edap.
01/2010
Zelal Kizilkan-Kisacik, “Europeanization of Minority Rights: Discourse,
Practice, and Change in Turkey” 1 European Diversity and Autonomy Papers –
EDAP (2010), at www.eurac.edu/edap.
02/2009
Francesco Palermo, “Internazionalizzanione del diritto costituzionale e
costituzionalizzazione del diritto internazionale delle differenze” 2 European
Diversity and Autonomy Papers – EDAP (2009), at www.eurac.edu/edap.
01/2009
Emma Lantschner, “Wahlgesetzgebung und ihre Auswirkung auf die Vertretung
von Minderheiten: Die Kärntner Landtagswahlordnung im europäischen
Vergleich“ 1 European Diversity and Autonomy Papers – EDAP (2009), at
www.eurac.edu/edap.
03/2008
Peter R. Teachout, “A Thousand Streams and Groves:” Comments on Dr.
Gierycz’s Paper “‘United in Diversity’” 3 European Diversity and Autonomy
Papers – EDAP (2008), at www.eurac.edu/edap.
02/2008
Michał Gierycz, “'United in Diversity': The Church’s Experience and the
European Union’s Identity Motto” 2 European Diversity and Autonomy Papers –
EDAP (2008), at www.eurac.edu/edap.
01/2008
Dirk J. Brand, “Asymmetry in the Federal System – Constitutional
Arrangements in South Africa” 1 European Diversity and Autonomy Papers –
EDAP (2008), at www.eurac.edu/edap.
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Benedikter – Direkte Demokratie und Sprachminderheiten in der Schweiz und in Südtirol
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Diversity and Autonomy Papers – EDAP (2007), at www.eurac.edu/edap.
3/2007
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The EC Regulation on a European Grouping of Territorial Cooperation
and the Planned Council of Europe Third Protocol to the Madrid Outline
Convention concerning Euroregional Co–operation Groupings.” 3 European
Diversity and Autonomy Papers – EDAP (2007), at www.eurac.edu/edap.
2/2007
Dimitry Kochenov,“Commission’s Approach to Minority Protection during the
Preparation of the EU’s Eastern Enlargement: Is 2 Better than the Promised
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www.eurac.edu/edap.
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Autonomy Papers – EDAP (2007), at www.eurac.edu/edap.
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– EDAP (2006), at www.eurac.edu/edap.
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Joseph Marko, “Post–conflict Reconstruction through State– and Nation–
building: The Case of Bosnia and Herzegovina”, 4 European Diversity and
Autonomy Papers – EDAP (2005), at www.eurac.edu/edap.
3/2005
Delia Ferri, “EU Partecipation in the UNESCO Convention on the Protection
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www.eurac.edu/edap.
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Integrating the Roma: Present and Possible Future”, 2 European Diversity and
Autonomy Papers – EDAP (2005), at www.eurac.edu/edap.
1/2005
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Eine kleine Beziehungsaufstellung in 10 Punkten“, 1 European Diversity and
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Herzegovina: A First Balance”, 7 European Diversity and Autonomy Papers –
EDAP (2004), at www.eurac.edu/edap.
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Autonomy Papers – EDAP (2004), at www.eurac.edu/edap.
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Protection of the Roma as a Controversial Case of Cultural Diversity”, 5
European Diversity and Autonomy Papers – EDAP (2004), at
www.eurac.edu/edap.
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Rostam J. Neuwirth, “The ‘Cultural Industries’: A Clash of Basic Values? A
Comparative Study of the EU and the NAFTA in Light of the WTO”, 4 European
Diversity and Autonomy Papers – EDAP (2004), at www.eurac.edu/edap.
3/2004
Anna Herold, “EU Film Policy: between Art and Commerce”, 3 European
Diversity and Autonomy Papers – EDAP (2004), at www.eurac.edu/edap.
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Maria Teresa Bia, “Towards an EU Immigration Policy: Between Emerging
Supranational Principles and National Concerns”, 2 European Diversity and
Autonomy Papers – EDAP (2004), at www.eurac.edu/edap.
1/2004
Gabriel N. Toggenburg, “The Debate on European Values and the case of
cultural diversity”, 1 European Diversity and Autonomy Papers – EDAP (2004),
at www.eurac.edu/edap.
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Article
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Although minority protection was one of the Copenhagen political criteria and thus was at the core of the conditionality principle presupposing a fair assessment of the candidate countries' progress towards accession to the European Union on the merits, the Commission simultaneously promoted two contradicting approaches to the issue throughout the whole duration of the pre-accession process. They included, on the one hand, de facto assimilation and, on the other hand, cultural autonomy, thus being entirely contradictory. This paper is dedicated to outlining the main differences between the two key approaches to minority protection espoused by the Commission in the course of the latest enlargements' preparation. It also outlines the harmful effects of such an unbalanced approach to minority protection in the course of enlargement preparation on the future functioning of the EU enlargement law and, in particular, on the likely application of the conditionality principle in the future enlargement rounds.
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There is a basic tension between the principle of democracy and the rule of law. This becomes obvious whenever the Swiss citizens accept an initiative that is incompatible with the European Convention on Human Rights. First, we discuss the traditions behind these two principles before we survey the empirical papers about the relation between direct democracy and minority rights in the US as well as in Switzerland. Then we discuss the literature on the relation between direct democracy and death penalty. There, the conflict becomes rather obvious. Solutions, which will always involve compromises between these two principles, necessitate some role of the Supreme Court, at the cost of some, but only minor limitations of direct popular rights.
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Does direct democracy tend to endanger or to protect minorities inmulticultural countries? The response to this question has beencontroversial. Some scholars believe that direct democracy may resultin “disregard of basic minority rights”; others think that it “serves to protect minorities”. This paper explores the experience of Switzerland, a longstanding multilingual democracy and the country in which half of worldwide referendums and popular initiatives have been held. First, it points out some major methodological problems that research trying to quantify the cases of “minorisation” of linguistic groups needs to face. Second, it illustrates the relation between popular votes and the deepening of the linguistic cleavage in Switzerland in the 1990s. Finally, four case studies explore the experience of the multilingual cantons. In the vast majority of cases, the use of referendums and popular initiatives in the cantons has not caused particular problems for minorities, although from time to time one group or another is outvoted. Nevertheless, direct democracy has been a source of intergroup tensions and misunderstandings when the issues at stake were closely related to identity, culture, language, or balance of power between linguistic communities.
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Asymmetry is characteristic of federal systems of government in the world, although the nature and extent of the asymmetry differs from one system to another. A distinction could be made between political asymmetry and constitutional asymmetry, which could be structured in different ways. The notion of asymmetry featured in the constitutional negotiation process in the nineties in South Africa. During the final stage of negotiations a political compromise was reached to have a more inclusive process, which opened the door for some form of constitutional asymmetry. The accommodation of cultural and regional diversity influenced the particular form and scope of asymmetry created by the Constitution. Two examples of how the constitutional asymmetry is utilised in practice is the adoption of the Western Cape Constitution, which also created own institutions particular to the Western Cape; and the recognition of the Zulu Monarch by the KwaZulu–Natal Provincial Government. This is done by way of legislation, specific budget allocations and special functions such as the opening of the KwaZulu–Natal Provincial Legislature. In a country with much diversity, such as South Africa, it is appropriate to accommodate diversity by way of some form of constitutional asymmetry.
Article
Do procedures of direct democracy involve fundamental dangers with regard to social, ethno-linguistic and religious minorities? Is there even a conflict between popular decision-making by initiative and referendum and the requirement of interethnic consociational democratic procedures? The article focuses on the existing tension and supposed contradictions between procedures of direct democracy (initiative and referendum) and the protection of rights and interests of minorities in multilingual areas. Drawing upon some recent examples of such kind in four Swiss bi- or multilingual cantons and in South Tyrol the author compares these experiences and discusses the crucial issue whether such a conflict can be solved and which special precautions should be established when it comes to apply direct democracy in multilingual areas. Eventually he presents a new approach about how civil rights to direct political participation, enshrined in Italy's constitution and South Tyrol's autonomy statute, could be brought into concordance with the need to respect the equality of fundamental rights of linguistic groups within a multilingual polity, which is currently debated in South Tyrol's politics.
Article
In the ethnically fragmented countries, it is almost taken for granted that the EU has a positive impact on minority rights protection. Those states made important legislative changes improving the protection level granted to minorities, which without the EU’s conditionality would have been impossible. In response to the perspective of membership and the pressure accompanying it, they have adopted legislative changes in the course of the accession process. However, such domestic changes can be misleading in two aspects. Firstly, formal changes may not be followed by behavioral ones and usually a gap between legislative changes and their implementation can be observed. While for the former only rationally induced factors would be sufficient enough to instigate change, for the latter, a certain level of change in attitudes is also necessary. Secondly, the EU’s impact cannot be confined to the formal changes. It has an impact on the emergence of new attitudes, identities, and beliefs. These socialization-based changes might not be parallel with formal changes, which in time might lead to opposite behavioral shifts.The main argument of this paper is that Europeanization of minority rights in Turkey goes hand in hand with these two nexus. On the one hand, there is a top- to-bottom policy-Europeanization with respect to minority rights without parallel internalization at the governmental level. This means policy changes are not necessarily internalized in a way culminating in normative and behavioral shifts. There can be modest changes; however, the “core” of the minority protection system remains untouched at the institutional and legislative level. However, in general sense, the direction of domestic change is positive compared to the previous status quo. On the other hand, new patterns of recognition-exclusion nexus have emerged due to the EU’s involvement, underlying antagonism between majority-minority groups. Policy changes and their limited implementation have resulted in the recognition of the separate identities of the minorities, whose existence has long been questioned by the state. However, it has also underlined the “otherness” of those groups with regard to the public perception. While the EU’s involvement has made those minority groups more apparent, they became more exposed to discrimination and hostility. Therefore, Europeanization of policies does not lead automatically to Europeanization of national identities and beliefs on minorities, giving rise to harmonious coexistence. It rather becomes a pretext of sharpened nationalist discourse both in majority and minority groups in candidate countries. That is why policy and identity/belief Europeanization might go in opposite directions.
Article
This article compares the electoral law for the Carinthian Assembly with electoral laws of other European realities. The focus is on the impact of these laws on the representation of minorities in the respectively elected bodies. The author looks into the question of whether measures for the effective participation of minorities in public and political life are requested not only because of democratic but also legal considerations regarding the principle of equality. The article ends with suggestions on how the Carinthian legislator could reform the electoral law in order to allow for the representation of the Slovene minority.
Article
The paper analyses a potential relationship between religion and politics in the context of the EU’s motto, unity in diversity. It’s aimed at verifying the thesis that claims the European Union’s identity motto has its roots in the ecclesial model of identity. The following analysis is a two–stage one. First, it considers whether the Church’s and the EU’s respective “unities in diversity” mean a similar thing; secondly, it elaborates the channels (cultural, ecclesial and political) through which the ecclesial model has been transferred into European politics. In the last part of the contribution, the author considers the significance of the ecclesial experience for the current European integration debates.
Article
The aim of this paper is to describe, analyze and compare the recent legal developments regarding territorial cooperation that can be observed on the international and supranational level in Europe: the EC Regulation on a European Grouping of Territorial Cooperation adopted in 2006, on the one hand, and the planned Third Protocol to the European Outline Convention on Transfrontier Co–operation between Territorial Communities and Authorities concerning Euroregional Co–operation Groupings of the Council of Europe, on the other hand. Which future perspectives for territorial cooperation in Europe do these two new tools open and what could be the added value of having two (rather similar) instruments? These are just two of the questions standing behind this paper, entitled “Future Perspectives for Territorial Cooperation in Europe”, which–towards its end–will eventually come back to one of the most crucial determinants for the future development of territorial cooperation in Europe, i.e. the attitude of the national states towards CBC and their respective constitutional provisions.
Article
Beside devolution to Scotland, Wales and Northern Ireland, regionalism has been the New Labour’s preferred option for England. Currently, the core of the government’s approach for the English regions is formed by the Regional Development Agencies. These bodies have been created mainly in order to coordinate and promote regional economic development, but the government hoped that they could have been also embryos for elected regional assemblies. This paper reveals that the potential impact of these bodies on the underlying problems of disadvantaged regions in England is limited. At the same time, it shows that Regional Development Agencies have not been able to lead to political regionalism. In fact, they are mere executive agencies of the government with members appointed by ministers and accountable through ministers to parliament, they have few powers, their budgets come entirely from Whitehall, and they are fully dependent on decisions made at central level.