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Studie: E-Partizipation in Deutschland

Authors:
  • Zebralog GmbH
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Studie: E-Partizipation in Deutschland

Abstract

This contribution presents the results of a study on “E-Participation – Electronic Participation of Citizens andEconomy at E-Government” which was ordered by the German Ministry of the Interior in 2007. The authors of this articlealso co-authored the study. In the study, state of the art and chances of electronic participation in Germany are describedand recommendations for action as well as proposals for projects and measures for the national program “E-Government 2.0” are given. This article describes the understanding of “e-participation” and the methodology of the study including results of surveys conducted in Germany. Then, the results of a strengths-and-weaknesses analysis are presented comparing the German with the international state of the art of eParticipation. Finally, some recommendations on the basis of this comparison are made.
JEDEM 1(1): 45-54, 2009
ISSN 2075-9517
http://www.jedem.org
CC: Creative Commons License, 2009.
Studie: E-Partizipation in Deutschland*
Stärken
Schwächen
Handlungsempfehlungen
Oliver Märker
Zebralog, Chausseestraße 8, 10115 Berlin; maerker@zebralog.de, www.zebralog.de, 0049-30-20054026-0
Abstract: This contribution presents the results of a study on “E-Participation – Electronic Participation of Citizens and
Economy at E-Government” which was ordered by the German Ministry of the Interior in 2007. The authors of this article
also co-authored the study. In the study, state of the art and chances of electronic participation in Germany are described
and recommendations for action as well as proposals for projects and measures for the national program “E-Government
2.0” are given. This article describes the understanding of “e-participation” and the methodology of the study including re-
sults of surveys conducted in Germany. Then, the results of a strengths-and-weaknesses analysis are presented comparing
the German with the international state of the art of eParticipation. Finally, some recommendations on the basis of this
comparison are made.
Keywords: E-Partizipation, Regierungsprogramm E-Government 2.0, Deutschland
Acknowledgement: Die Studie wurde vom Institut für Informationsmanagement Bremen (ifib) und Zebralog (Berlin/Bonn)
realisiert. Folgende Personen waren neben dem Autor dieses Beitrags an der Realisierung beteiligt: Prof. Dr. Herbert Kubi-
cek, Niels Kohlrausch, Barbara Lippa, PD Dr. Hilmar Westholm und Christian Wiedwald, (alle ifib); Steffen Albrecht und
Matthias Trénel (beide Zebralog) und Volker Vorwerk.
lektronische Partizipation (E-Partizipation) im Kontext von E-Government spielt in vielen euro-
päischen Ländern noch eine marginale Rolle. Gleichwohl zeigt die Einbeziehung von E-
Partizipation in international vergleichenden Bewertungen die zunehmende Relevanz dieses
Themas: Ein geringes Engagement in diesem Bereich führt zur Abwertung in internationalen E-
Government-Rankings. Auch in der aktuellen E-Government-Diskussion werden alle Elemente des
Regierens und Verwaltens, von der öffentlichen Willensbildung über die Entscheidungsfindung,
Leistungserstellung und -erbringung, mit Partizipation in Verbindung gebracht. Mit dem Regie-
rungsprogramm E-Government 2.0
1
will die Regierung der Bundesrepublik Deutschland auf diese
Entwicklung reagieren. Sie greift damit ein wichtiges Ziel des E-Government-Aktionsplanes im
Rahmen der i2010-Initiative der EU auf: „bessere Entscheidungsprozesse und eine größere Bür-
gerbeteiligung in allen Phasen der demokratischen Entscheidungsfindung“ (EU-Kommission 2006:
12).
2
Um dieses Ziel zu konkretisieren, gab das Bundesministerium des Innern (BMI) 2007 die
Erstellung einer Studie „E-Partizipation – Elektronische Beteiligung von Bevölkerung und Wirtschaft
am E-Government“
3
in Auftrag, durch die der Stand und die Chancen von E-Partizipation in
Deutschland dargestellt und auf der Basis wissenschaftlicher Analysen Handlungsempfehlungen,
konkrete Projektvorschläge und Maßnahmen für die Umsetzung des Regierungsprogramms E-
Government 2.0 gemacht werden sollten. Der Studie wurden folgende Fragestellungen zugrunde-
gelegt:
Welchen Entwicklungsstand hat Deutschland bei den E-Partizipationsangeboten und bei deren
Nutzung im Vergleich zu anderen Ländern erreicht?
Welches sind die Stärken und Schwächen von E-Partizipation in Deutschland?
1
http://www.verwaltung-innovativ.de/E-Government/-,13073/E-Government-2.0.htm.
2
http://www.kbst.bund.de/cln_047/nn_998588/SharedDocs/Publikationen/Themen/eGovernment/aktionsplan__
Egov__EU,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/aktionsplan_Egov_EU.pdf.
3
Download der Studie über http://www.e-konsulation.de.
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CC: Creative Commons License, 2009.
Welche Beispiele guter Praxis im In- und Ausland könnten aufgegriffen und verallgemeinert
werden?
Mit welchen Maßnahmen und Projekten könnte E-Partizipation in Deutschland sinnvoll gefördert
werden?
Wie kann die Nachhaltigkeit solcher Angebote gesichert werden, und wie können sie regelmäßig
evaluiert werden?
Der Beitrag ist wie folgt aufgebaut: Zunächst werden wir kurz den E-Partizipationsbegriff, die be-
trachteten Beteiligungsformate und die verwendete Methodik der Studie eingehen, um dann zent-
rale Ergebnisse der Stärken-und-Schwächen-Analyse und daraus abgeleitete Handlungsempfeh-
lungen vorzustellen.
1. E-Partizipationsbegriff und Fokus der Studie
Die Studie „E-Partizipation Elektronische Beteiligung von Bevölkerung und Wirtschaft am E-
Government“ definiert E-Partizipation als die Teilhabe von natürlichen und juristischen Personen
und ihrer Gruppierungen an der Entscheidungsfindung in den staatlichen Gewalten mit Mitteln der
Informations- und Kommunikationstechnik (IKT). Der Begriff „E-Partizipation“ wird in der internati-
onalen Diskussion von dem der „E-Democracy“ dadurch abgegrenzt, dass letzterer auch Wahlen
als verbindlichste Form der Bürgerbeteiligung einschließt (DEMO-net 2007). Dementsprechend
wurde eine Untersuchung von E-Voting nicht vorgenommen. Die Abbildung 1 zeigt das ganze
Spektrum möglicher Aktivitäten „politischer Partizipation“ (Kaase 1992: 339). Die Studie verwendet
eine Kategorisierung, die auf der OECD-Systematik für verwaltungs- und politikseitig initiierte Be-
teiligungsangebote aufbaut (OECD 2001) und zudem auch solche Aktivitäten in Betracht zieht, die
hauptsächlich von Bürgern, Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und der Wirtschaft ausgehen
und sich an Verwaltung und Politik als Adressaten richten. Die in der Abbildung 1 eingerahmten
sechs Formen politischer Partizipation stellen den Fokus der Studie dar:
(1) Information: Angebote, die hauptsächlich auf Bereitstellung und Erschließung von Informati-
onen abzielen und damit eine wichtige Voraussetzung für das Gelingen von Partizipation spielen.
(2) Transparenz durch Dritte: Informelle Angebote, die über Handlungen von Institutionen der
Legislative oder Exekutive informieren und damit öffentliche Kontrolle ermöglichen (z.B. kann bei
Abgeordnetenwatch4 das Abstimmungsverhalten von Abgeordneten zu allen relevanten Themen
beobachtet werden).
(3) Konsultation: Alle Beteiligungsformen, die vorrangig das Ziel verfolgen, von den Bürge-rinnen
und Bürgern, von Interessengruppen sowie anderen Akteuren aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft
Expertise zu bestimmten Themen zu nutzen sowie Voten und Meinungen zu vorhandenen Planun-
gen und angesetzten Entscheidungen einzuholen.
4
Vgl. http://www.abgeordnetenwatch.de
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Bürger,
NROs ,
Wirtschaft
Verwaltung / Politik
Adressat
Adressat
initiiert
initiiert
Bürgerbegehren, Volksentscheide
Transparenz
durch Dritte
Aktivismus, Kampagnen,
Lobbying
Kooperation
Konsultation
Information
Wahlen, Abstimmungen
Eingaben, Beschwerden,
Petitionen, Anfechtungen
Abbildung 1: Formen politischer Beteiligung
(4) Beschwerden / Eingaben / Petitionen / Anfechtungen: Angebote, die es ermöglichen, Vor-
schläge oder Beschwerden an zur Entscheidung befugte Stellen und Behörden zu richten.
(5) Kooperation: Angebote, die über das Abfragen von Expertise, Präferenzen und Meinungen
hinaus gehen und auf engere und oft auch längere, auch auf eine Einvernehmen ausgerichtete
Zusammenarbeit zwischen Verwaltung bzw. Politik und Bürgerschaft sowie den zu beteiligenden
Gruppen aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft abzielen und auch zu Ergebnissen führen können, die
von den ursprünglichen Positionen abweichen.
(6) Aktivismus / Kampagnen / Lobbying: Beteiligungsformen, bei denen Einzelpersonen oder or-
ganisierte Akteure Maßnahmen ergreifen oder organisieren, die darauf abzielen, Aufmerksamkeit
und Unterstützung für Themen und Positionen, aber auch für partikulare Interessen zu erhalten
und die damit einen Beitrag zur politischen Meinungs- und Willensbildung leisten.
Gleichzeitig beschränkt sich diese Studie nicht nur auf die Bundesebene, sondern betrachtet
auch insbesondere die kommunale Ebene, da es hier bereits sehr viele Ansätze gibt, die teilweise
als Impulsgeber für den Bund genutzt werden können im Hinblick auf um IKT erweiterte politische
Partizipationsangebote bei Planungen und Entscheidungen der Bundesministerien und ihrer nach-
geordneten Behörden sowie des Deutschen Bundestages und auf mögliche Erweiterungen ent-
sprechender Regelungen und Anforderungen für andere Regierungsebenen innerhalb der (Rah-
men-)Gesetzgebungskompetenz des Bundes.
2. Methodik der Studie
In der Studie wurden zwei Analyseformen miteinander verzahnt: Zum einen wurde eine auf Lite-
raturstudien, aktuellen Rankings und Wettbewerben, Internetrecherche sowie der Auswertung ak-
tueller oder beendeter Projekte zur E-Partizipation basierende Bestandsaufnahme von E-Partizi-
pationsanwendungen in Deutschland und im Ausland vorgenommen, und die dort gefundenen
Beispiele wurden in einem eigens für diese Studie entwickelten Raster von Beteiligungsformen und
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-formaten systematisiert und erfasst.
5
Zum anderen wurden drei Zielgruppen zu ihren Erfahrungen
mit, Auffassungen und Vorstellungen von politischer Beteiligung im Allgemeinen und E-
Partizipation im Besonderen befragt. Dies geschah zum einen in einer repräsentativen Telefon-
gestützten Befragung von 1.031 wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürgern ab 18. Da davon aus-
gegangen wurde, dass der Anteil in der Bevölkerung mit Erfahrungen zur E-Partizipation noch ver-
hältnismäßig klein sein würde, wurde gleichzeitig eine Online-Befragung potenzieller Nutzerinnen
und Nutzer von Online-Partizipationsangeboten vorgenommen. Mit 320 gültigen Antworten ist der
Anteil dieser „Nutzer von E-Partizipation“ in etwa so hoch wie die Gruppe der E-Partizipations-
nutzenden in der Stichprobe der repräsentativen Bevölkerungsumfrage. Mit 20 nach einem be-
stimmten Raster ausgewählten Personen wurden darüber hinaus leitfadengestützte Telefoninter-
views geführt. Die dritte Zielgruppe bildeten die Wirtschaft und die Organisationen der Zivilgesell-
schaft, die in Gestalt von 20 mit Lobbyarbeit betrauten Personen in Dach- und Fachverbänden der
Wirtschaft und verschiedenen NROs telefonisch ermittelt und dann mit einem Online-Fragebogen
eingehend befragt wurden. Die Ergebnisse beider Untersuchungsstränge wurden in einer SWOT-
Analyse (Stärken-Schwächen-Chancen-Risiken-Analyse) zusammen geführt und in Handlungs-
empfehlungen eingearbeitet.
3. Entwicklung der E-Partizipation in Deutschland
Nach ersten Experimenten zur Bürgerbeteiligung über elektronische Medien (damals "Telede-
mokratie" über Fernsehen und Telefon) in den 1970er Jahren gab die Verbreitung des Internets ab
den 1990er Jahren der Idee der E-Partizipation neuen Anschub. In Deutschland erfolgte ihre kon-
krete Umsetzung zunächst im Rahmen von Forschungsprojekten auf der kommunalen Ebene.
Zehn Jahre später hat die Zahl der Angebote deutlich zugenommen, und es handelt sich auch
nicht mehr um völliges Neuland , aber immer noch um Projekte, die weitgehend neben den etab-
lierten Planungs- und Entscheidungsprozessen verlaufen und gemessen an der Gesamtzahl der
entsprechenden Planungen und Entscheidungen nur wenige Prozentpunkte ausmachen. Auch die
Forschung zur E-Partizipation hat sich weiterentwickelt, weg von einer eher technikzentrierten Be-
trachtung, die von den Eigenschaften des Internets skeptisch oder euphorisch auf politische Effek-
te schloss, hin zu einer Betrachtung, die eher nach der Rolle des Internets im Kontext des sozialen
und kulturellen Wandels fragt und pragmatisch Erfolgskriterien zu Gestaltung und politisch-
administrativen Einbettung elektronischer Partizipationsangebote diskutiert (Märker 2005).
Um einen möglichst genauen Stand der Nutzung von E-Partizipationsangeboten in Deutschland
zu ermitteln und um die Sicht der Bürgerschaft, Wirtschaft und Nichtregierungsorganisationen zur
zukünftigen Ausgestaltung solcher Angebote berücksichtigen zu können, wurden umfangreiche
Erhebungen vorgenommen. Diese ergaben, dass das grundsätzliche Interesse der Deutschen an
Politik ist hoch ist. Gut drei Viertel der Wahlbevölkerung ab 18 Jahren interessiert sich sehr stark
(8,2%), stark (26,8%) bzw. etwas (41,6%) für Politik. Bei der Frage nach Möglichkeiten, sich im
Internet über politische Angelegenheiten zu informieren oder zu beteiligen, wurde deutlich: Den
Informationen auf den Webseiten des Bundes kommt eine herausgehobene Bedeutung zu. Mehr
als 20% aller wahlberechtigten Personen ab 18 geben an, „Informationen von Webseiten des
Bundes“ zu bekommen. Gefolgt ist diese Nutzung von der Gruppe derjenigen, die Homepages von
Politikern besuchen, Informationsmaterial über das Internet bestellen oder direkt herunterladen. In
der repräsentativen Befragung wurde auch deutlich: Es ist vor allem die Bundespolitik, für die das
Internet als Informationsquelle genutzt wird. Landes- und Europapolitik spielen eine ungleich ger-
ingere Rolle. Die Nutzungsgründe für die meistgenutzten E-Partizipationsangebote unterscheiden
sich zwischen Kommunen und Bund beträchtlich: Während auf kommunaler Ebene die Betroffen-
heit (67,7%) und erwartete Wirksamkeit des eigenen Engagements (64,5%) am wichtigsten sind,
ist auf Bundesebene das persönliche Interesse am Thema ausschlaggebend. Die Befragung
förderte aber auch zutage, dass diejenigen, die politische Angebote auf Bundesebene nutzen, nicht
5
Vgl. Studie, Kap. 3.1; Download der Studie: http://www.e-konsulation.de.
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CC: Creative Commons License, 2009.
davon ausgehen, dass ihr Engagement eine Wirkung zeigt; im Gegenteil meinen nur 6,2% von
ihnen, hier am meisten bewirken zu können.
4. Internationaler Stand elektronischer Partizipation
Unter den westlichen Industrienationen nehmen insbesondere die Vereinigten Staaten sowie
Kanada, Neuseeland und in Europa Großbritannien, Dänemark und Estland eine Vorreiterrolle in
der E-Partizipation ein. Allerdings variieren die Quantität und Qualität der Angebote für unter-
schiedliche Formen der Beteiligung (vgl. Abbildung 1):
(1) Information: In Bezug auf die Beteiligungsform „Information“ zeigt sich ein durchweg hoher
Stand der Angebote. Einen Mehrwert für die Partizipation versprechen vor allem Angebote, die
Informationen nutzerorientiert aufbereiten, wie z.B. Portale mit Suchfunktionen und Schlagwortre-
gistern, und Möglichkeiten, die Bearbeitung von Anfragen zu verfolgen. Gute Beispiele sind insbe-
sondere das E-Recht-System (Österreich)
6
, das „Regulations.gov“-Portal
7
in den USA oder öffentli-
che Weblogs von Regierungsmitgliedern in den USA oder Großbritannien
8
.
(2) Transparenz durch Dritte: An Online-Angebote zur Steigerung von Transparenz sind die Do-
mäne von nichtstaatlichen Organisationen auf internationaler wie nationaler Ebene. Sie richten sich
häufig auf die Legislative bzw. den Meinungsbildungsprozess. Gute Beispiele: „Planningalerts“
9
und Fix-MyStreet
10
, beide Groß Britannien.
(3) Konsultationen: Die größte Zahl der Angebote findet sich gegenwärtig im Bereich der Konsul-
tationen. In vielen Ländern sind Online-Konsultationen auf nationaler Ebene fest institutionalisiert
und leicht zugänglich. Die Qualität schwankt allerdings stark zwischen einfachen Befragungen und
komplexen Konsultationen; technologische Innovationen betreffen neuartige Zugänge wie Mobilte-
lefone und neue Bearbeitungsmöglichkeiten wie automatisierte Zusammenfassungen von Textbei-
trägen.
(4) Bei Eingaben / Beschwerden / Petitionen variieren die Angebote stark in Abhängigkeit von
den nationalen gesetzlichen Regeln. Neben staatlichen Anlaufstellen gibt es auch einige über Web
2.0 und GIS-Technologie realisierte interessante Angebote, die von Nichtregierungsorganisationen
entwickelt wurden.
(5) Die Zahl der Kooperationsangebote ist sehr gering. Da es sich dabei um eine anspruchsvolle
Form der Beteiligung handelt, kommt sie nur selten zum Einsatz. Die Nutzung von IKT für diesen
Zweck ist noch weitgehend experimentell.
(6) Aktivismus, Kampagnen, Lobbying weisen die technisch fortschrittlichsten Angebote der E-
Partizipation auf. Insbesondere internationale Interessensorganisationen ziehen aus den Möglich-
keiten des Internets einen Gewinn für ihre Kampagnen.
5. Stärken und Schwächen Elektronischer Partizipation in Deutschland
Die Stärken und Schwächen Deutschlands in Bezug auf elektronische Partizipation können wie
folgt zusammengefasst werden: Im Bereich Information (1) kann ein sehr hoher Standard der IKT-
Nutzung festgestellt werden. So gilt das deutsche „Portal U“ etwa als internationales Vorbild in
Sachen Umweltinformation. Allerdings zeigen internationale Beispiele (wie zum Beispiel Electronic
Reading Rooms in den USA), dass Deutschland die Möglichkeiten des Internets zur Vereinfachung
des Informationszugangs im Rahmen des Informationsfreiheitsgesetzes nicht ausschöpft. Zur Her-
stellung von Transparenz durch Dritte (2) gibt es zwar auch einige kreative Ansätze (z.B.
www.abgeordnetenwatch.de), die jedoch aufgrund geringer oder fehlender Ressourcen nicht
nachhaltig wirken können und daher möglicherweise nicht die erforderliche kritische Größe errei-
6
Vgl. http://www.parlinkom.gv.at
7
Vgl. http://www.regulations.gov
8
Zum Beispiel der Weblog des Britischen Außenministers: http://blogs.fco.gov.uk/blogs/david_miliband/
9
http://www.planningalerts.com
10
http://www.fixmystreet.com
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CC: Creative Commons License, 2009.
chen. Die Beteiligungsform Konsultationen (2) stellt zurzeit in Deutschland das Herzstück der E-
Partizipation dar. Dies zeigt sich sowohl an der Zahl und Vielfalt der Angebote. Hier wird auf regio-
naler und kommunaler Ebene ein international hoher Standard erreicht. Allerdings werden elektro-
nische Konsultationsverfahren auf der Bundesebene nur sporadisch durchgeführt. Die internationa-
len Spitzenreiter zeichnen sich hingegen durch regelmäßige nationale Online-Konsultationen aus.
Es existieren dort auch zentrale Verfahrensverzeichnisse, die das Interesse wecken und den Zu-
gang der Bürger zu den Angeboten erleichtern. Im Bereich Eingaben / Beschwerden / Petitionen
(3) unterhält Deutschland mit den Öffentlichen Online-Petitionen des Deutschen Bundestages ein
aufgrund des Verfahrenskonzeptes international herausragendes Angebot und im Bereich Aktivis-
mus / Kampagnen / Lobbying (6) finden sich neben Konsultationen die meisten und technisch am
weitesten entwickelten Angebote. Ersteres (3) wird allerdings relativiert, wenn man bedenkt, dass
die vielfältigen, in Deutschland existierenden Anlaufstellen (u.a. die mehr als 20 Beauftragten der
Bundesregierung) das Internet nicht (umfassend) nutzen, um Eingaben und Anregungen entge-
genzunehmen, und dass es im Gegensatz zu anderen Ländern auch kein zentrales Portal gibt,
über das diese vielen Stellen adressiert werden können. Im Bereich Kooperationen (5) ist auf-
grund der hohen Anforderungen an Initiatoren sowie Adressaten entsprechender Angebote nur in
geringem Maße unter den E-Partizipationsangeboten vertreten. Diese finden sich auf der kommu-
nalen Ebene bzw. im Bereich der Konfliktlösung durch Mediation. Hier ist der erreichte Grad der
Internetnutzung so niedrig wie im internationalen Raum, was aber auch hier an dem relativ gerin-
gen Verbreitungsgrad dieser Verfahren selbst liegt.
Insgesamt kann auf der Basis der hier nur schemenhaft widergegebenen Ergebnisse der Stär-
ken–Schwächen-Analyse festgestellt werden, dass in Deutschland zwar einige Leuchtturmprojekte
existieren, die Diffusion in die Breite und vor allem die institutionelle Einbindung von E-
Partizipationsverfahren jedoch stark verbesserungswürdig sind. Selten wird eine Verstetigung der
Nutzung von IKT erreicht. Zudem mangelt es an Transparenz und Responsivität, da oft nicht kom-
muniziert wird, zu welchem Zweck beteiligt wird, was mit Ergebnissen geschieht und ob mit einer
Reaktion von Politik und Verwaltung gerechnet werden kann. Zwar werden mit Weblogs und Pod-
casts häufig Formate des „participative web“ eingesetzt, allerdings ohne auf das interaktive und
multilaterale Potenzial dieser Technologien zurückzugreifen.
6. Chancen und Risiken Elektronischer Partizipation in Deutschland
Den skizzierten Schwächen stehen einige Chancen zur (Weiter)Entwicklung von E-Partizipation
in Deutschland gegenüber: So sind die Voraussetzungen für E-Partizipation auf der Ebene des
Zugangs und der Nutzung nicht schlecht. Fast zwei Drittel der Bundesbürger nutzen zumindest
gelegentlich das Internet, gut die Hälfte verfügt über Breitbandanschlüsse. In der nachwachsenden
Generation hat das Internet eine nahezu vollständige Verbreitung gefunden. Auch in den Behörden
kann die technische Ausstattung als gut bezeichnet werden. Gute Voraussetzungen bestehen auch
auf der Nachfrageseite für E-Partizipation. Für ein ausgeprägtes Interesse an Partizipationsmög-
lichkeiten im Internet gibt es zahlreiche Belege:
Drei Viertel der Wahlberechtigten interessieren sich zumindest etwas für Politik.
Ein Viertel der Bevölkerung hat sich bereits im Internet über politische Angelegenheiten inform-
iert oder beteiligt. 13% – immerhin rund 10 Millionen Menschen – können sich vorstellen, im
Internet an Diskussionen über ein bundespolitisches Thema mitzuwirken.
Zivilgesellschaftliche Projekte wie Abgeordnetenwatch.de und Direktzu.de ermöglichen den
Austausch zwischen Bevölkerung und Politik und erfreuen sich großer Beliebtheit.
Jüngste E-Partizipationsangebote wie der Bürgerhaushalt der Stadt Köln11 mit verzeichneten
Zugriffen von ca. 100.000 verschiedenen Computern (unique visitors) belegen die „Massentaug-
lichkeit“ bzw. das Mobilisierungspotenzial von E-Partizipation.
11
Vgl. http://www.stadt-koeln.de/buergerhaushalt; http://www.buergerhaushalt.de/tag/koeln
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Weitere Chancen ergeben sich durch eine entwickelte Praxis herkömmlicher Beteiligungsverfah-
ren, die auf Bundes-, regionaler oder kommunaler Ebene durchgeführt werden und welche ein
rechtlich-organisatorisches Fundament für E-Partizipation bereitstellen. Hinzu kommt, dass nach
den Erhebungen der Studie 20% der Befragten Webseiten von Bundesbehörden aufsuchen, wenn
sie Informationen suchen. Diese Chance kann genutzt werden, wenn die Stärke hoch entwickelter
technischer Werkzeuge umsichtig wahrgenommen wird, damit Besucherinnen und Besucher posi-
tive Erfahrungen machen, wiederkommen und sich zukünftig auch aktiv beteiligen.
Demgegenüber bestehen Risiken darin, dass E-Partizipation ihre positiven und erwünschten Ef-
fekte, das Vertrauen der Bevölkerung in Politiker und politische Institutionen zu stärken, nicht erzie-
len oder wieder verlieren kann, wenn
die Ergebnisse nicht tatsächlich Planungen und Entscheidungen beeinflussen,
die Verwendung von Beiträgen nicht von Anfang an für alle sich Beteiligenden und für Beo-
bachter deutlich wird,
mit e-Partizipation eher Marketing betrieben wird anstatt Lernprozesse zu erlauben,
die Effekte nicht später auch nachvollziehbar dokumentiert werden und
die Beteiligungsmöglichkeiten nicht in Folgeprozessen fortgesetzt werden.
Diese Risiken liegen also keineswegs in erster Linie bei den Bürgerinnen und Bürgern, sondern
vor allem in verwaltungsinternen Barrieren. Beteiligungsprozesse liegen oft quer zu den Eigeninte-
ressen und zur Kommunikationskultur der Verwaltung. Sie verlangen die Einführung neuer Abläufe
und verlangen (zunächst) die Umsetzung eines hohen Abstimmungsaufwands zwischen verschie-
denen Ressorts. Die Finanzknappheit der öffentlichen Hand ist ein weiterer Faktor, da die Einfüh-
rung von E-Partizipation nicht nur einmalige Investitionen erfordert, sondern auch permanente per-
sonelle Betreuung.
7. Handlungsempfehlungen
Die Studie empfiehlt elf Projekte und Programme, die auf den zeitlichen Rahmen des Regie-
rungsprogramms E-Government 2.0 ausgerichtet sind. Sie greifen die identifizierten Chancen auf,
knüpfen an Referenzprojekte an und zeigen dadurch ihre Realisierbarkeit. Entscheidend für die mit
den Vorschlägen erzielbaren positiven Wirkungen sind Qualitätsanforderungen, die sich in der
Praxis als zentrale Erfolgsfaktoren herausgestellt haben:
Vereinfachter Zugang durch bereichsübergreifende One-Stop-Angebote,
Transparenz durch Veröffentlichung aller Beiträge, wo immer dies geht,
Förderung der Responsivität durch Tracking und Tracing: Wer sich beteiligt, will wissen, was mit
seinem Beitrag passiert und was er bewirkt,
Einbeziehung weiterer Kreise durch zusätzliche verkürzte Beteiligungsformen wie Polling und
Rating.
Besonders wichtige Projektvorschläge sind folgende:
Dem Aufbau eines Kompetenznetzwerks E-Partizipation durch eine nicht-staatliche Institution
sollte eine hohe Priorität eingeräumt werden, das analog zu vergleichbaren Institutionen z.B. in
Großbritannien Daten, Fakten und Know-how bündelt, für nationale und internationale Stellen Be-
richte aufbereitet, Leitfäden erstellt, Beratung und Schulung für Bundesbehörden und andere Stel-
len durch andere Mitglieder des Netzwerks vermittelt, Qualitätsstandards erarbeitet und als Projekt-
träger für Wettbewerbe und gezielte Förderprogramme fungiert.
Ein solches Förderprogramm sollte der Unterstützung zivilgesellschaftlicher Initiativen zur Her-
stellung von Transparenz und Durchführung von Diskursen zu relevanten Themen dienen. Zivilge-
sellschaftliche Initiativen und Organisationen leisten einen wichtigen Beitrag zur politischen Mei-
nungsbildung. Wenn sie dabei mit öffentlichen Mitteln unterstützt werden, um auch das Internet in
geeigneter Form zu nutzen, stärkt dies nicht nur die öffentliche Debatte, sondern auch die Glaub-
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würdigkeit der staatlichen Stellen im Hinblick auf die Ernsthaftigkeit ihres Interesses am demokrati-
schen Diskurs.
Abbildung 2: Handlungsempfehlungen und Projekte: Prioritäten und Umsetzungsräume
(mit Kapitelangaben aus der Studie)12
Mittelfristig umsetzbar wäre eine mandantenfähige Konsultationsplattform, auf der Bundesbe-
hörden und ggf. auch andere Stellen bedarfs- und zielgruppengerecht Konsultationen in Form von
Umfragen, Panels, Foren, Hearings u.a.m. durchführen können. Dem Bundesministerium für Arbeit
und Sozialordnung sollte z.B. angeboten werden, eine Konsultation zur Novellierung der Barriere-
freie Informationstechnik Verordnung (BITV) durchzuführen.
Ein weiteres mittel- bis langfristig umsetzbares Projekt mit hoher Priorität sind "Informationsfrei-
heitsräume". Hierbei geht es darum, analog zu in den USA gesetzlich vorgeschriebenen Electronic
Reading Rooms, dass die unter das Informationsfreiheitsgesetz fallenden Stellen in gleichartig
aufgebauten Teilbereichen ihrer Internetauftritte bestimmte Dokumente zum Abruf bereitstellen und
dass diese Links in einem zentralen Portal zusammengefasst werden. In einem zweiten Schritt soll
dann eine schlagwortbasierte Suchfunktion über alle bereitgestellten Dokumente geschaffen wer-
den.
Kurzfristig hat bereits das Bundesinnenministerium auf diese Studie reagiert und eine Online-
Konsultation zu den hier vorgestellten Ergebnissen der Studie E-Partizipation und einer weiteren
Studie zum Thema E-Inklusion durchgeführt (www.e-konsultation.de).
12
Vgl. http://www.e-konsultation.de
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8. Ausblick
Das Grundproblem der großen Distanz und des geringen Vertrauens vieler Bürgerinnen und
Bürger insbesondere in Bezug auf Bundespolitiker kann, nicht kurzfristig und vor allem nicht nur
durch technische Einzelmaßnahmen gelöst werden, sondern nur durch ein längerfristiges, stufen-
weise aufgebautes und möglichst viele Verwaltungsbereiche umfassendes Programm, in dem
Transparenz und Glaubwürdigkeit die Leitprinzipien sind und in denen skeptische Bürgerinnen und
Bürger ebenso wie unsichere Verwaltungsmitarbeiter positive Erfahrungen machen können.
Aus den Bestandsaufnahmen und der Stärken- und Schwächen-Analyse ist auch deutlich ge-
worden, dass hoch entwickelte technische Tools zwar eine notwendige, aber keineswegs hinrei-
chende Bedingung für erfolgreiche Partizipationsprozesse sind. Sie können jedoch als Katalysator
für organisatorische Prozess- und Verfahrensinnovationen innerhalb der Grundstrukturen reprä-
sentativer Demokratie genutzt werden. Ein Beispiel was Hoffnung und hoffentlich auch Schule
machen wird findet für Deutschland (noch) symptomatisch auf kommunaler Ebene statt: So
hat sich die Stadt Köln entschlossen, E-Partizipation als Gesamtsystem und damit als ein umfas-
sendes Modernisierungsprojekt für Verwaltung und Politik umzusetzen: Dort wird eine verwaltungs-
übergreifende, mandantenfähige Beteiligungsplattform eingeführt, die von allen Fachverwaltungen
und Ressorts genutzt werden soll. Und zwar auf der Basis eines Geschäftsmodells, durch das nicht
nur das Vorhalten des entsprechenden technischen und methodischen Knowhows gesamtstädtisch
gewährleisten wird, sondern auch für alle verbindlich Anforderungskriterien festgelegt werden, wie
und mit welchen einzusetzenden Ressourcen elektronische Beteiligungsverfahren umzusetzen
sind. Dazu gehören auch die oben geforderten Kriterien wie Transparenz und Responsivität durch
Tracking und Tracing. E-Partizipation wird durch diesen ganzheitlichen Ansatz also nicht dem Zu-
fall überlassen, sondern auf der Basis gesamtstädtischer Kriterien eingeführt und entwickelt, ein-
schließlich der Optimierung und elektronischen Unterstützung der Prozesse im Back-end, die sich
mit der Aus- und Bewertung des Inputs der Bürgerinnen und Bürger befassen.
Und noch ein wichtiges Ergebnis zum Schluss: Anzeichen dafür, dass E-Partizipationsangebote
dazu führen, dass durch diese Grundstrukturen repräsentativer Demokratie in Frage gestellt wer-
den, haben sich weder in den internationalen Recherchen noch in den bisherigen deutschen Pro-
jekten und Anwendungen gefunden. Der Weiterentwicklung elektronischer Partizipation sollte also
nichts mehr im Wege stehen. Nicht nur in Deutschland.
Literatur
DEMO-net.. Introducing eParticipation. DEMO-net booklet series, no. 1. 2007 http://www.demonet.org/demo/ manage-
ment/annualrep/reviewreprec/introducingeparticipation_demonet_booklet_1.pdf (22.1.2008).
Kaase, Max 1992. Direct Political Participation in the Late Eighties in the EC Countries, in: Gundelach, Peter/Siune, Karen
(Hrsg.): From Voters to Participants. Aarhus. 1992
Märker, Oliver. Online-Mediation als Instrument für eine nachhaltige Stadt- und Regionalplanung. Eine qualitative Unter-
suchung zur internen und externen Relevanz online-mediierter Verfahren, Fraunhofer Series in Information and
Communication Technology, (Vol. 2/2005). Aachen: Shaker Verlag. 2005.
OECD. Citizens as partners. Information, consultation and public participation in policy-making. Paris: OECD. 2001.
Über den Autor
Dr. Oliver Märker ist Geschäftsführer von Zebralog und verantwortlich für das Geschäftsfeld Elektronische Bürgerhaushalte.
Er berät Politik, Verwaltungen und Nichtregierungsorganisationen bei der Konzeption, Einführung und Umsetzung elektron-
isch unterstützter Beteiligungsangebote. Zu seinem Aufgabenfeld gehören weiterhin die Moderation von Online-Dialogen
und die Durchführung sozial-wissenschaftlicher Studien und Gutachten zum Themenbereich E- Partizipation. Zebralog
bietet Lösungen im Bereich elektronischer Partizipation (E-Partizipation) auf kommunaler, regionaler und nationaler Ebene
an. Im Auftrag von Bundes- und Landesministerien, Kommunen und Kreisen, sowie Stiftungen und zivilgesellschaftlichen
Verbänden realisiert Zebralog elektronisch-unterstützte Beteiligungsverfahren. Zebralog kooperiert mit Technikpartnern und
wissenschaftlichen Einrichtungen. Schwerpunkte sind die Entwicklung von Verfahrenskonzepten, die Planung, Inbetrieb-
nahme und Moderation von Beteiligungsplattformen für Genehmigungsverfahren, Stadt- und Regionalplanung, Haushalts-
planung (elektronische Bürgerhaushalte) und Bürgereingabesysteme (Elektronische Petitionen) oder Verfahren zur Geset-
zesfolgenabschätzung (E-Konsultationen). Weitere Informationen und Referenzen: http://www.zebralog.de
54 Oliver Märker
CC: Creative Commons License, 2009.
* Beitrag basiert auf: Märker, Oliver und Hilmar Westholm (2008): "Studie: E-Partizipation in Deutschland. Stärken - Schwä-
chen - Handlungsempfehlungen." S. 211-222 in EDem08 E-Democracy Conference, 29th – 30th September 2008, Danube
University Krems, Austria, Hrsg: Peter Parycek und Alexander Prosser. Vienna: Austrian Computer Society.
... Hierzu gehören der Informations-und Meinungsaustausch der teilnehmenden Akteure sowie das Herausbilden öffentlicher Meinungen zu spezifischen Fragestellungen und gesellschaftlichen Problemen (Gerhards und Neidhardt 1993 Durch Social-Media-Technologien entstehen für die politischen Institutionen darüberhinaus zahlreiche Optionen Bürgerinnen und Bürger gezielt an politischen Prozessen zu beteiligen. Diese, sich zunehmend etablierenden Verfahren, werden unter dem Begriff der E-Partizipation (oder ePartizipation) subsummiert (Gräßer und Hagedorn 2012;Märker 2009). Durch digitale Beteiligungsformen können Bürgerinnen und Bürger ihre Expertise und ihre Meinungen einfacher als bisher einbringen. ...
... Inwieweit die vorhanden Angebote in qualitativer Hinsicht jedoch zu einer Ausweitung politischer Partizipation führen, ob also tatsächlich Mitsprache, Mitwirkung und Mitbestimmung ermöglicht wird, ist hingegen kritisch zu hinterfragen. Es wurde in der Vergangenheit bereits vielfach kritisiert, dass die vorhanden Verfahren den Bürgerinnen und Bürgern häufig keine wirklichen Einflussmöglichkeiten bieten und dass der Prozess der Entscheidungsfindung nicht transparent dargelegt wird (Märker 2009). Wenn beispielsweise eine Online-Konsultation in keinem konkreten, von Seiten der Beteiligenden kommunizierten Ergebnis mündet, ist die Sinnhaftigkeit des Angebotes aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger fraglich. ...
Chapter
Die Implementierung von digitalen Beteiligungsmöglichkeiten ist ein vielversprechender Ansatz, um das vorhandene gesellschaftliche Potenzial in das politische System zu integrieren. Mit Hilfe des Liquid Democracy-Frameworks lassen sich Beteiligungsverfahren entwerfen, die über reine Abstimmungsverfahren weit hinausgehen und flexibel an die Anforderungen verschiedener Anwendungsszenarien angepasst werden können. In dem Kapitel werden zuerst die Potenziale sowie mögliche Barrieren webbasierter Beteiligungsverfahren aufgezeigt, um daran anknüpfend das Konzept Liquid Democracy darzustellen.
... ICT can hereby be used in support of other analog information channels or as the sole interaction channel [19]. Many Countries implement e-participation processes as a digital democratic element with the goal of creating decision-making structures that are more participatory, transparent, and responsive to improve democratic exchange between citizens and government [8,20]. Another purpose of e-participation is the general improvement of citizens' trust in political and public administration processes as well as the legitimization of government actions [21]. ...
Conference Paper
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Citizen participation procedures are increasingly used as a democratic instrument in political processes. While e-government development is slowly producing digitized solutions for implementation, there is potential for involving citizens in innovation processes in public administration. Currently, such operations are initiated reactively by the public sector in response to problems for which solutions are pursued. With a structured innovation process, the creativity of citizens can be used participatory to further develop the public administration and its services proactively, i.e., without a specific problem background. This paper describes current characteristics of e-participation and open innovation based on related literature and discusses their use for a proactive, bottom-up public innovation process. Furthermore, Business Process Model & Notation (BPMN) is used to illustrate a simple conceptual process for contributing and assessing ideas supported by an idea management system.
... This has been a particularly salient topic at the local level of government, since this is where most democratic innovations have been implemented (Smith, 2009: 20). Previous empirical studies have often been case studies of specific introductions of edemocracy (Sirkkunen & Kotilainen, 2004;Märker, 2009;Marques 2010). Although these studies may help generate knowledge on what initiatives are successful they cannot help us understand the extent to which authorities have launched initiatives and what forms they take. ...
Article
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Municipalities in several countries have adopted measures of e-democracy in order to strengthen citizen involvement in the political decision-making. For this reason it has been expected that the Internet would lead to a deepening of democracy. However, e-democratic measures do not necessarily entail a deeper involvement of citizens in the political decision-making; it can also serve to strengthen the traditional representative structures. This study examines the implementation of e-democracy in the websites of 188 Finnish municipalities in order to assess whether the initiatives offered adapt a representative, participatory or deliberative perspective on democracy. The results suggest that the Finnish municipalities largely use their websites to inform citizens on on-going decision-making processes, thereby strengthening the traditional representative democracy rather than deepening the democratic involvement of citizens.
Conference Paper
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Online tools such as social media provide new opportunities for citizens and stakeholder groups to be informed, identify common interests, express and share opinions and demands, organize, and coordinate interventions. Therefore, the Internet could be expected to be a powerful tool for corporations’ stakeholder engagement efforts. In order to provide an overview of current findings on the impact of new digital media on stakeholder engagement, we conduct a systematic literature review. Our analysis reveals five topical categories of inquiry, which we term political/civic, business, cultural, health, and education participation. We analyze studies from the field of business participation and find a strong bias towards consumer engagement and marketing issues. Only few studies are found to critically explore the effect of online media on power and value distribution between corporations and stakeholders. We then turn to the more established field of political and civic participation in order to further analyze antecedents, forms and outcomes of online participation. Finally, we derive propositions for future research into online stakeholder engagement.
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