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La lutte contre l'insécurité alimentaire au Mali. Dispositifs, discours, représentations et mises en scène

Authors:
  • French national research institute for sustainable development
  • CNRS and Cirad - La recherche agronomique pour le développement

Abstract

La faim est-elle une fatalité ? L'insécurité alimentaire est-elle un domaine réservé aux experts ? On serait tenté de le croire face à la récurrence des situations de disette et de malnutrition dans les pays sahélo-soudaniens d'Afrique de l'Ouest. On serait également en droit de le penser étant donné la mise en scène médiatique et politique des crises alimentaires (l'année 2005 en constitue un bon exemple). De nombreuses avancées ont été enregistrées depuis les graves crises climatiques des années 1970 et 1980 dans les outils de diagnostic comme dans les méthodes de lutte. Les politiques publiques sont toutefois restées relativement discrètes, apparemment faute de moyens et de concertation, mais il convient d'envisager d'autres explications plus politiques... Aussi la lutte contre l'insécurité alimentaire est-elle devenue une composante majeure des actions d'urgence humanitaire. La compréhension et l'analyse de l'insécurité alimentaire se sont donc enrichies de multiples études, mais elles restent sectorielles, réductrices et dispersées : c'est pourquoi, aujourd'hui, les mesures simples et immédiates tendent à céder la place à l'analyse des dynamiques au long cours. Il n'en demeure pas moins vrai que ses causes, fondamentalement complexes, sont encore mal reliées les unes aux autres et mal hiérarchisées. Tous les acteurs impliqués parlent-ils encore de la même chose ? On peut légitimement poser la question étant donné la diversité des approches, la multiplication des intervenants et les confrontations auxquelles elles donnent lieu. La réduction de l'insécurité alimentaire dans les sociétés et les espaces à risque – caractérisés par l'ampleur des aléas bio-climatiques, la vulnérabilité des populations aux chocs extérieurs, la précarité des ressources et la fragilité de l'action publique – n'est donc pas pour demain. Rien n'est écrit pour autant. La fin du discrédit pesant sur l'État, l'implication croissante des sociétés civiles sont autant de ferments du changement dont il conviendra de tirer les leçons. Élargir l'horizon, en combinant les échelles temporelles et spatiales, en prenant en compte les interactions parfois négatives entre perception et décision, devrait également permettre d'améliorer la gouvernance globale du risque. Autant de points essentiels qui seront abordés dans ce rapport issu d'une recherche collective associant le CIRAD, l'IEDES (Université de Paris I) et l'IRD (UR 106 jusqu'à la fin de l'année 2007). S'il s'appuie sur un riche corpus d'entretiens réalisés entre 2005 et 2007 à Bamako auprès des représentants des divers acteurs concernés (institutions publiques, Organisations Solidarité Internationale, ONG, associations locales), il présente également l'originalité (par rapport aux études précédentes) de donner tout sa place aux témoignages, à la parole et au vécu des populations vulnérables (familles, individus) des quartiers populaires. De manière plus générale, il s'agit de montrer que l'insécurité alimentaire relève davantage d'une construction sociale et politique complexe, fondée sur une histoire longue, que d'une fatalité tenant aux caprices d'un environnement peu clément. En 2008, la crise globale d'accessibilité alimentaire qui frappe durement les pays pauvres – habituellement caractérisés par leur déficit vivrier et la faiblesse de leur marge de manœuvre agricole et monétaire -, ne peut que confirmer cette problématique qu'il était intéressant d'affiner à partir d'une étude systémique du cas malien.
Action Concertée Incitative
« Acteurs stratégiques, cadres normatifs de l’action et
régulations des politiques alimentaires au Sahel » NPP21
Rapport scientifique
Novembre 2008
Coordonnateur
Pierre JANIN (IRD)
Claude ARDITI (EHESS)
Nicolas BRICAS (CIRAD)
Vincent BERTOUT (post-doctorant)
Ivan CROUZEL (MAE)
Francis DELPEUCH (IRD)
Sandrine DURY (CIRAD)
Eve FOUILLEUX (CNRS)
André GUICHAOUA (IEDES - Université de Paris I)
Alain MARIE (IEDES - Université de Paris I)
Elodie RAZY (LAU-CNRS)
Charles-Edouard de SUREMAIN (IRD)
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La lutte contre l’insécurité alimentaire au Mali.
Dispositifs, discours, représentations et mises en scène
La faim est-elle une fatalité ? L’insécurité alimentaire est-elle un domaine réservé aux
experts ? On serait tenté de le croire face à la récurrence des situations de disette et de
malnutrition dans les pays sahélo-soudaniens d’Afrique de l’Ouest. On serait également en
droit de le penser étant donné la mise en scène médiatique et politique des crises alimentaires
(l’année 2005 en constitue un bon exemple).
De nombreuses avancées ont été enregistrées depuis les graves crises climatiques des
années 1970 et 1980 dans les outils de diagnostic comme dans les méthodes de lutte. Les
politiques publiques sont toutefois restées relativement discrètes, apparemment faute de
moyens et de concertation, mais il convient d’envisager d’autres explications plus politiques…
Aussi la lutte contre l’insécurité alimentaire est-elle devenue une composante majeure des
actions d’urgence humanitaire.
La compréhension et l'analyse de l'insécurité alimentaire se sont donc enrichies de
multiples études, mais elles restent sectorielles, réductrices et dispersées : c'est pourquoi,
aujourd’hui, les mesures simples et immédiates tendent à céder la place à l’analyse des
dynamiques au long cours. Il n'en demeure pas moins vrai que ses causes, fondamentalement
complexes, sont encore mal reliées les unes aux autres et mal hiérarchisées.
Tous les acteurs impliqués parlent-ils encore de la même chose ? On peut légitimement
poser la question étant donné la diversité des approches, la multiplication des intervenants et
les confrontations auxquelles elles donnent lieu. La réduction de l’insécurité alimentaire dans
les sociétés et les espaces à risque caractérisés par l’ampleur des aléas bio-climatiques, la
vulnérabilité des populations aux chocs extérieurs, la précarité des ressources et la fragilité de
l’action publique – n’est donc pas pour demain.
Rien n’est écrit pour autant. La fin du discrédit pesant sur l’État, l’implication croissante
des sociétés civiles sont autant de ferments du changement dont il conviendra de tirer les
leçons. Élargir l’horizon, en combinant les échelles temporelles et spatiales, en prenant en
compte les interactions parfois négatives entre perception et décision, devrait également
permettre d’améliorer la gouvernance globale du risque.
Autant de points essentiels qui seront abordés dans ce rapport issu d’une recherche
collective associant le CIRAD, l’IEDES (Université de Paris I) et l’IRD (UR 106 jusqu’à la fin de
l’année 2007). S’il s’appuie sur un riche corpus d’entretiens réalisés entre 2005 et 2007 à
Bamako auprès des représentants des divers acteurs concernés (institutions publiques,
Organisations Solidarité Internationale, ONG, associations locales), il présente également
l’originalité (par rapport aux études précédentes) de donner tout sa place aux témoignages, à
la parole et au vécu des populations vulnérables (familles, individus) des quartiers populaires.
De manière plus générale, il s’agit de montrer que l’insécurité alimentaire relève
davantage d’une construction sociale et politique complexe, fondée sur une histoire longue,
que d’une fatalité tenant aux caprices d’un environnement peu clément.
En 2008, la crise globale d’accessibilité alimentaire qui frappe durement les pays pauvres
– habituellement caractérisés par leur déficit vivrier et la faiblesse de leur marge de manœuvre
agricole et monétaire -, ne peut que confirmer cette problématique qu’il était intéressant
d’affiner à partir d’une étude systémique du cas malien.
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Plan du rapport
Partie I : politiques de crise 7
L’insécurité alimentaire en Afrique de l’Ouest :
cadres politiques et options techniques pour l’action (Pierre Janin) 9
Essai d’anthropologie historique des politiques alimentaires au Mali
ou « ignorer le passé expose souvent à le répéter » (Claude Arditi) 37
La politisation des dispositifs institutionnels de la sécurité alimentaire au Mali :
de la libéralisation au retour de l’État (Ivan Crouzel) 93
Partie II : dimensions négligées 103
De la pauvreté à Bamako : une perspective anthropologique (Alain Marie) 105
« Qui ne dîne pas ne dort pas ! ». De l’insécurité à l’incertitude alimentaire
à Bamako (Charles-Edouard de Suremain & Elodie Razy) 153
Les dispositifs locaux de sécurité alimentaire au Mali (Vincent Bertout & Ivan Crouzel) 169
Acteurs, dispositifs institutionnels et productions statistiques :
à propos de la construction des politiques de sécurité alimentaire
au Mali (Sandrine Dury & et Eve Fouilleux) 199
Partie III : mises en scène 189
Leçons d’une crise alimentaire annoncée (Pierre Janin) 221
La souveraineté alimentaire : nouvelle arène de confrontation ? (Vincent Bertout) 243
La mise en scène de la lutte contre l’insécurité alimentaire :
discours, postures et jeux d’acteurs (Pierre Janin) 257
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Partie I :
Politiques de crise
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L’insécurité alimentaire en Afrique de l’Ouest :
cadres politiques et options techniques pour l’action
Pierre Janin
Géographe
Pierre.janin@ird.sn
Résumé :
L’insécurité alimentaire n’est pas un phénomène émergent, ni aléatoire, ni prédéterminé.
Elle ne traduit pas nécessairement non plus une situation de crise. Même si elle varie dans l’espace
et dans le temps, elle constitue fondamentalement un marqueur des sociétés sahélo-soudaniennes.
Pour tenter d’y faire face, ces sociétés ont pendant longtemps cherché à sécuriser leur approvi-
sionnement afin de faire face aux épisodes plus ou moins intenses de déficit céréalier avec des
résultats très contrastés selon les contextes.
De nationale et étatique, la lutte contre l’insécurité alimentaire impose désormais un
questionnement multi-scalaire et multi-causal aux solutions de plus en plus transitoires et
complexes compte tenu du caractère aléatoire et contingent de la vulnérabilité à l’insécurité. C’est
pourquoi, les professionnels du développement et de l’action humanitaire peinent parfois à poser un
diagnostic efficient et apporter des réponses efficaces. Et ce, en dépit des avancées techniques et
méthodologiques réalisées, depuis la fin des années 1980, dans le champ de la prévision du risque
(cartographie spatiale, système d’information). Son caractère ubiquiste et composite n’est sans
doute pas de nature à favoriser la prise de décision en situation de crise.
Par ailleurs, le cadre conceptuel, adopté par les différents intervenants institutionnels ou
privés, conditionne fortement la nature des actions à mener, avec un effet auto-limitant et auto-
justifiant. Des choix décisifs s’imposent avec des conséquences pas toujours mesurées. Ainsi est-il
préférable de décliner les composantes du risque ou de les combiner ? Doit-on privilégier des
indicateurs ponctuels de déficit, de difficultés d’accès, de faible capacité ? Et si oui, à quelle
échelle ? Comment mieux prendre en compte les évolutions dynamiques ? A qui sont-elles destinées
les informations recueillies ? Et pour quel type d’intervention ?
Documents programmatiques, rapports d’étude et bulletins d’alerte seront mobilisés pour
rendre compte de la dimension géographique et politique du risque au sein du système alimentaire
malien et sénégalais.
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L’étude des pénuries, des disettes et des famines en Afrique subsaharienne se porte bien :
historiens et anthropologues (Chastanet 1991 et 1992 ; Copans 1975 ; Gado 1993 et 1995 ; Lofchie
1975 ; Shipton 1990) ont passé le relais aux professionnels de l’intervention humanitaire et de
l’expertise du risque (ONGs internationales et bureaux d’études). Elle semble avoir gagné en
résonance médiatique grâce à la « mise sur le marché » de kits méthodologiques et de produits
techniques, à défaut de parvenir à intégrer le temps et l’espace – géographique et social comme
des marqueurs complexes de l’insécurité.
De fait, la définition même du risque alimentaire n’incite pas à la simplicité : la difficulté,
pour les ménages et les individus, à s’approvisionner en denrées de base, en temps opportun et à
moindre coût, selon des critères de quantité et de qualité établis, dans le respect des spécificités
locales (Janin 2005). En milieu rural, elle renvoie fortement aux situations d’insécurité alimentaire
caractérisées par la récurrence du phénomène de soudure alimentaire saisonnière. Celle-ci est
avant tout liée à l’insuffisance des récoltes céréalières, aux capacités réduites des sociétés locales
à y faire face durablement ainsi qu’à la nature des régulations marchandes et politiques en place
(Courade 1989, 1998 ; Janin 2004 et 2006a). En milieu urbain, ce risque est plus aléatoire économi-
quement, plus diffus temporellement et plus inégalitaire socialement dans la mesure la
consommation dépend essentiellement des achats réalisés sur le marché (WFP 2002b).
La difficulté manifeste qu’ont les acteurs à s’en prémunir tient d’abord à la nature protéi-
forme du risque (Cambrézy et Janin 2003 ; Courade 1989 ; Kermel-Torres et Roca 1995) : il se
décline ainsi à chaque séquence d’une sécurité alimentaire élargie, qui s’étire désormais des
questions de durabilité environnementale et de productivité agricole, à celle des transferts géogra-
phiques, sociaux et générationnels en passant par la dimension économique et sociale de l’accès au
marché, jusqu’aux aspects de mobilisation des denrées pour la consommation et la sécurité
nutritionnelle (WFP 2002a ; PAM 2006 ; Klennert 2006). Et cette dernière n’en finit pas d’évoluer au
gré des enrichissements conceptuels et des réorientations conjoncturelles des politiques de lutte
(Ghersi et al. 1996 ; Maxwell 1996). Il n’est pas rare, en outre, d’entretenir l’amalgame entre cause
de risque et effets induits (Dilley et Boudreau 2001).
Une autre difficulté réside dans la difficulté de l’approche proposée à mettre en œuvre qui
doit nécessairement combiner facteurs proches et déterminants lointains, temps immédiat et
temporalités plus longues, mesure conjoncturelle des états et prise en compte des dynamiques. Elle
conduit fondamentalement à n’exclure aucun postulat, aucun déterminant, aucune causalité
(Misselhorn 2005). A la nécessité de quantifier des états en fonction des normes de satisfaction
souvent fluctuantes s’ajoute de plus en plus une demande experte pour l’analyse empirique des
processus en cours et pour l’établissement de scenarii prospectifs de sortie de crise.
Enfin, cette ouverture se heurte aussi à la diversité des choix méthodologiques et techniques :
doit-on privilégier la spatialisation des facteurs de risque objectivés (que l’on appelle souvent aléas
probabilisables, risque-cause ou encore éléments potentiels de vulnérabilité), favoriser la carto-
graphie de la variabilité territoriale de leurs effets (mais selon quel pas de temps et quels seuils de
mesure ?) ou rendre visible la représentation de sa perception (risque subjectivé et hiérarchisé mais
pour quels acteurs) ? Les produits proposés aux décideurs doivent-ils plutôt hiérarchiser des unités
spatiales homogènes à l’aide d’indicateurs ou s’efforcer de prendre en compte l’hétérogénéité des
situations vécues à l’aide de marqueurs sociétaux ?
Autant d’options, en termes d’identification et de représentation des « espaces à risques » ou
des « catégories vulnérables », dont les attendus politiques se révèlent forts en termes de gestion
et de prévention (Club du Sahel-CILSS-CEDEAO 2005). C’est pourquoi, une véritable géopolitique du
risque d’insécurité alimentaire reste encore un « territoire à conquérir ».
Pour rendre compte de la dimension géographique et politique du risque et de sa gestion au
sein du système alimentaire malien et sénégalais, différentes sources d’information ont été
mobilisées : des entretiens directs ouverts auprès d’intervenants (étatiques, internationaux ou
associatifs), des documents programmatiques définissant un cadre pour l’action, des bulletins
d’alerte alimentaire présentant des situations conjoncturelles et, en fin, des articles scientifiques.
1. Pluralité et complexité du risque
Le concept de risque occupe une place centrale dans la problématique de la sécurité
alimentaire (Brooks 2005, Adger 2006) dans la mesure cette dernière résulte essentiellement de
la faible capacité des acteurs à répondre de manière efficace à des chocs et des imprévus, variables
dans le temps et dans l’espace.
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1. 1. Les déclinaisons du risque
Quelles sont les dimensions du risque ? Est-il même envisageable de parler de définition com-
mune ? Pour le sens commun, il est compris comme un phénomène extérieur déstabilisant, objecti-
vement probabilisable, à la différence de l’aléa
1
, avec lequel les acteurs, individuels ou collectifs,
doivent composer, faute de pouvoir durablement et efficacement s’y soustraire. Diversifié par
nature, il se caractérise par une fréquence, une durée et une intensité. Il peut également se
dupliquer en un même lieu ou se répliquer dans le temps. C’est pourquoi, il peut s’étudier à diffé-
rentes échelles de mesure et à différents niveaux d’analyse (Ferras 1992 ; Blanc-Pamard 2005).
Dans le concept de risque
2
, il convient de considérer les aspects suivants : la nature du risque,
implicite ou explicite, plus ou moins prévisible (intuitivement, empiriquement) ou probabilisable
(mathématiquement ou statistiquement) ; le degré d’exposition à ce risque et le niveau de
sensibilité/réceptivité d’un groupe ou d’une personne à ce risque, susceptible d’avoir des effets
négatifs, effectifs ou potentiels sur les conditions de vie des agents concernés. Cette exposition
sera d’autant plus élevée que les risques sont multiples, cumulables et non probabilisables. Elle
pourra également fluctuer dans le temps et dans l’espace en fonction de la durée et de
l’intensité du risque et de la capacité des acteurs concernés à s’en prémunir. Cette réactivité et
cette résilience s’appuieront sur une combinaison de mesures de protection, de diversion, de
minimisation ou d’anticipation du risque. Certains y seront donc plus ou moins vulnérables. Sa
perception et sa représentation seront, en outre, susceptibles de renforcer son incidence en
orientant certaines prises de décision. Elles dépendent la fois de schémas comportementaux
hérités (liés à la pression du milieu social), de l’histoire individuelle (expérience passée et
formation acquise) et du niveau d’information (quantité et qualité de l’information, niveau de
compréhension).
De nombreuses disciplines traitent de l’identification, de la représentation et de la gestion du
risque. L’agronomie et la géographie se sont plus particulièrement intéressées aux déclinaisons
temporelles du risque agricole et environnemental (Eldin et Milleville 1990) ainsi qu’à la vulnéra-
bilité des territoires et des sociétés aux catastrophes naturelles
3
(Pigeon 2002). A l’heure actuelle,
les géographes s’essaient aussi à des développements théoriques et heuristiques. Les politologues
ont davantage insisté sur les situations de famine et de vulnérabilité dans les zones de conflits
armés et leurs effets déstructurants sur les systèmes agricoles et sociaux.
Pour leur part, les économistes ont surtout développé des modèles d’analyse comportemen-
tale et prédictive face à des chocs extérieurs brutaux, mettant en exergue les réponses adverses de
minimisation ou de contournement du risque de la part des ménages par exemple, dans un contexte
d’asymétrie informationnelle. En revanche, les économistes ont peu insisté sur la part du risque lié
à la nature inégalitaire des rapports marchands de proximité ou les formes de transfert du risque
financier dans des économies à très faible revenu. Les situations de ce type sont plus nombreuses
qu’il n’y paraît. Elles mettent en prise, de manière durable et souvent exclusive, des petits
producteurs ruraux avec des collecteurs – susceptibles d’acheter « sur pied », à vil prix, des récoltes
céréalières déjà gagées, faute de pouvoir faire jouer la concurrence - ou des consommateurs
pauvres avec des détaillants pratiquant des avances usuraires dont il difficile de sortir. Avec le
désengagement de l’Etat du domaine agricole, la marchandisation accrue des services sociaux de
base (éducation, santé) dès la fin des années 1980, la dimension économique du risque est de plus
en plus prégnante. Certains mettent même en avant sa progressive déterritorialisation à l’heure de
la globalisation (Mazurek 2004).
1
L’incertitude, quant à elle, recouvre des phénomènes dont l’existence est implicitement et subjectivement
prévisible grâce à l’expérience et la connaissance intime de l’environnement naturel ou sociopolitique mais
dont l’occurrence n’est pas mathématiquement probabilisable (ex : incertitude commerciale, incertitude de
prix).
2
Se reporter au document synthétique de M. Garavini (1997).
3
Par risque environnemental, on considère l’ensemble des phénomènes naturels brusques, prévisibles ou pas,
dont les effets sont plus ou moins contrôlables et maîtrisables par l’homme.
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D’une manière générale, chercheurs, experts et décideurs s’en tiennent plutôt à des
typologies classificatoires et additives du risque
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même si certains d’entre eux ne s’interdisent pas
les synthèses ou les exercices modélisateurs. La démarche consiste alors à s’interroger sur la surve-
nance et l’imminence d’un phénomène, avant d’en évaluer son intensité et de lui donner une
expression spatialisée (localisation, étendue). Ainsi, ses causes et ses manifestations sont généra-
lement mieux décrites que la nature des perceptions individuelles, des réponses collectives et de
leurs effets (Smith et al. 2000a). On se situe donc encore souvent dans une approche standard,
positiviste et quantitative, d’analyse du risque alimentaire (Chevassus-au-Louis 2000). On reproche
également aux scientifiques de mal faire le lien, entre les différents facteurs de risque et de ne pas
assez insister sur la prise de risque que les comportements des acteurs génèrent (Heitzmann et al.
2001).
Inversement, en termes d’analyse du risque, la place accordée aux ruptures (les situations de
crise) par rapport aux évolutions du temps plus long (les péjorations) semble excessive. Le risque
est, en effet, trop souvent considéré, par les décideurs comme les professionnels de l’aide, comme
un phénomène conjoncturel exogène et moins comme le résultat d’un processus socialement
construit. Il est, en effet, plus facile de spatialiser des indicateurs ponctuels, hâtivement collectés
lors d’enquêtes participatives rapides que d’élaborer des analyseurs plus complexes des interactions
entre espace, territoire, sociétés et ressources. Toutefois, l’endogénéisation du risque gagne pro-
gressivement en importance dans les analyses institutionnelles comme le montre le succès du
concept de vulnérabilité, appliqué au fait alimentaire en Afrique (WFP 2001). Car, si l’insécurité est
essentiellement un marqueur ex-post d’un déficit alimentaire mesuré, la vulnérabilité est plutôt à
considérer comme un analyseur ex-ante d’une exposition et d’une sensibilité à un risque, difficile à
délimiter (en termes de durée, d’intensité et de récurrence), à anticiper et à gérer.
1. 2. Les approches du risque d’insécurité
Dans les études portant sur la sécurité alimentaire en milieu rural africain, plusieurs types
d’approche peuvent être distingués mettant en exergue l’ambiguïté qui règne autour du risque.
La première s’appuie sur un postulat fixiste et déterministe. Elle définit essentiellement le
risque d’insécurité comme un phénomène extérieur au territoire, exogène aux sociétés en place,
même s’il contribue à les façonner, par les interactions et rétroactions permanentes (d’Ercole
1994). Le risque est alors à considérer comme une « cause » objectivée, identifiable et probabili-
sable dont il conviendra de mesurer les effets (la vitesse de diffusion, l’ampleur de l’impact,…). Il
est l’expression spatialisée d’un aléa, ponctuel ou diffus, plutôt bio-climatique (sécheresse, inon-
dation) ou agronomique (attaque de ravageur ou maladie phytosanitaire) mais également écono-
mique (instabilité des prix mondiaux des matières premières agricoles par exemple), auquel il est
possible de s’attendre, par expérience, mais dont il est difficile de se prémunir, compte tenu du
faible niveau d’information prévisionnelle et de faibles capacités à mettre en place des contre-
mesures
5
. Ces facteurs de risque, d’intensité et de durée variable, diffus ou localisés, constituent
donc le substrat causal qui fondent les fragilités et les vulnérabilités des systèmes de production à
l’origine du risque alimentaire précédemment défini (Adger 2006). Un tel risque se mesure par les
« écarts à la normale » d’une situation de référence mais également en référence à un ensemble de
normes préalablement définies et diffusées (de consommation, anthropométriques,…). Et si ce
modèle explicatif n’a pas entièrement disparu, nombre de diagnostics des crises alimentaires au
Sahel intègrent désormais certains paramètres endogènes.
Toute la difficulté consiste ici à faire la part entre une prospective des menaces potentielles
ou avérées comme des handicaps et des contraintes et la cartographie de leur impact effectif
cumulé dans le temps et dans l’espace. On se situe donc ici plutôt dans une analyse descriptive et
compilatoire, s’appuyant sur des diagnostics macro-environnementaux ou économiques et sur
l’étude diachronique des rapports de type « nature-culture » au sens large que l’on cherchera à
représenter de la manière la plus compréhensible par les lecteurs. Les monographies villageoises et
régionales ou rapides (de type Rapid Rural Appraisal ou MARP) approfondies (de type atlas) ont
4
On retrouve par exemple cette juxtaposition dans la présentation pédagogique et militante des déterminants
de l’insécurité alimentaire (Madeley 2002) et des facteurs de risque appliqués au champ de la sécurité
alimentaire (Lovendal et Knowles 2005). Webb and Rogers (2003) considèrent quatre grands types de risque à
l’origine des situations d’insécurité alimentaire : les calamités naturelles, les chocs économiques, les imprévus
sociaux, les accidents sanitaires. Se reporter au Rapport 200-2001 de la Banque Mondiale (p. 136).
5
Le risque peut donc être formulé ainsi : risque = aléa + vulnérabilité (Gallopin 2006).
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longtemps constitué les outils privilégiés de ce type d’analyse. Si une telle approche n’exclut pas
l’implication humaine, elle tend souvent à l’externaliser du schéma causal ou à lui assigner une
fonction « réparatrice » post-crise, le cas échéant, mais rarement à la considérer comme centrale.
Ceci ne conduit-il pas à figer et simplifier les situations de risque et à inciter experts et
« développés » à entériner l’existence d’un fatalisme mimétique (Gallais 1994) ? En s’appuyant trop
exclusivement sur certains indicateurs, déjà disponibles et bien étalonnés, le risque de survaloriser
les fragilités apparentes au détriment des vulnérabilités réelles est grand. Avec pour effet aussi de
proposer un ciblage géographique erroné et une identification erratique des plus vulnérables (Janin
et Martin-Prével 2006 ; Janin 2006b), loin des catégorisations convenues établies. Et si l’idée d’un
tel décalage n’est pas en soi novatrice, il est regrettable qu’elle ne fasse pas plus l’objet de débats
au sein du cercle des professionnels de l’humanitaire.
« Les risques alimentaires recouvrent des réalités différentes selon le contexte (guerre, paix),
l'échelle spatiale d’analyse (village ou région), le milieu (urbain, rural) ou le degré d’extra-
version économique. Parce qu’ils ne sont pas seulement liés à la nature des écosystèmes, aux
conditions biophysiques de tel ou tel milieu, ils doivent être envisagés dans leurs différentes
dimensions : naturelles comme économiques, culturelles et politiques. Et la c’est bien l’emboî-
tement des facteurs explicatifs, ainsi que le contexte géographique qui en déterminent les
formes. En terme de risque, il importe de bien faire la distinction entre insécurité, inacces-
sibilité alimentaire, famine, faim, disette, malnutrition, sous-nutrition et carences alimen-
taires, avec des intensités et durée variables, même s’ils peuvent coexister » (Cambrézy et Janin
2003).
La deuxième approche, encore fortement prégnante est d’essence possibiliste et déductive.
Le risque se situe alors plus dans le décalage entre des potentialités agricoles mobilisables (au sein
du complexe eau-sol-plante)
6
, des sources de revenu aléatoires et incertaines et les besoins alimen-
taires réels des individus. Le risque est également à situer dans les écarts entre les ressources
alimentaires réelles disponibles et les normes théoriques, souvent fluctuantes, de satisfaction
alimentaire, presque toujours rapportées à un minimum équivalent-calorique de consommation. Cet
état du risque reste presque toujours énonciatif et rarement mesurée à l’échelle individuelle, faute
de temps et de moyens. On s’oriente le plus souvent vers des bilans alimentaires par ménage, par
unité spatiale de résidence ou par unité administrative (département, région, Etat).
Cet écart entre ressources alimentaires théoriques et ressources réelles produites a de
multiples causes, tantôt héritées et « édictées par la nature » (pauvreté des sols par exemple),
tantôt construites (insuffisante restitution de la fertilité) liée à la perte de savoir-faire. Si des gains
de productivité agricole sont possibles, ils restent toutefois difficiles à mettre en œuvre dans le
cadre des petites exploitations agricoles à faible marge de manœuvre agronomique ou financière.
Etant donné, le caractère rudimentaire de l’outillage et le manque de trésorerie, le travail familial
est le seul facteur de production faisant l’objet d’intensification. Ainsi, l’usage d’intrants externes
est presque toujours circonscrit à certaines « enclaves » géographiques (périmètres hydro-rizicoles
ou zones cotonnières) bénéficiant d’encadrement et d’appui dans le cadre de rapports de travail
contractualisés.
Ce décalage entre le « possible » et le « nécessaire » a souvent donné naissance à des discours
normatifs et moralisateurs peu nuancés sur l’archaïsme des systèmes de production et l’irrationalité
paysanne qu’il importe de réexaminer (Courade 2006). L’imparfaite maîtrise de l’eau et la difficile
sécurisation foncière et la faiblesse des investissements productifs (comparés à l’importance des
dépenses sociales réalisées) reviennent parfois, à cet effet, comme des « jugements » définitifs,
lancinants et délétères dans les discours et les écrits des décideurs. C’est un peu vite passer sous
silence que la variabilité des potentialités et leur inégale répartition dans les « milieux » soudano-
sahéliens par exemple n’aurait pas permis le maintien d’activités agricoles et de présence humaine
durables sans l’efficacité des savoir-faire locaux (Ouedraogo 2006). Dans tous les cas, cette
dimension du risque d’insécurité alimentaire est plus difficile à décrire, analyser et représenter à
des échelles spatiales moyennes car il nécessite une connaissance précise des potentialités agro-
environnementales, des systèmes de production, des contraintes démographiques et des logiques
sociales (Raynaut et al. 1997, CILSS-AGHRYMET 2000).
6
Susceptibles d’être transformées en ressources de toute nature par un ensemble de techniques agricoles.
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14
Enfin, une dernière conception, plus récente, donne au risque une dimension dynamique,
voire même quasi-systémique, plus complexe et féconde heuristiquement. Le risque est un risque
« situé », c’est-à-dire contextualisé dans le temps et dans l’espace et subjectivé en fonction des
perceptions et des représentations des différents types d’acteurs impliqués. Il dévoile la manière
dont un individu, un groupe ou une société gèrent les aléas auxquels ils sont exposés et produisent,
par-là même du risque. Ici, ce qui l’emporte dans l’analyse ce ne sont plus la mesure du risque
(durée, intensité, fréquence) et les réponses adverses des acteurs mais la nature même de la régu-
lation sociale et politique qui organise et construit le risque (Carr 2006). Le risque devient le
produit même de l’action sociale et économique. Il se niche aussi dans les dysfonctionnements
7
de
la régulation globale du système alimentaire, inhérents à la pluralité des normes mises en œuvre et
à la diversité des logiques d’action.
Selon cette conception, le risque d’insécurité est alors appréhendé de plusieurs manières. Il
s’exprime d’abord par l’ampleur du déficit alimentaire entre une demande de consommation, qui
ne peut se comprimer indéfiniment, et une offre pas toujours accessible, faute de pouvoir y
accéder physiquement ou économiquement. Mais, il se situe beaucoup plus dans l’(in-)efficacité des
réponses apportées à une situation ponctuelle de manque et par l’(in) efficience des décisions et
des actions, sur un horizon temporel qui s’élargit. A ce stade, le risque intègre même les déter-
minants « amont » des temporalités plus longues liées aux différentes formes de mobilité ou da
gestion environnementale par exemple. Ainsi considéré, le risque renvoie à la manière dont un
individu ou un groupe (une famille ou un village) gère, dans le temps et dans l’espace, certains
déséquilibres alimentaires en fonction du champ de contraintes et de ressources, locales, nationales
comme internationales dans lequel il s’insère (Corbett 1988 ; Lovendal et Knowles 2005). Ce qui
revient à étudier, par un suivi d’indicateurs, la manière dont chaque « acteur », individuel ou
collectif, prépare et affronte des situations de déficit alimentaire, conjoncturel ou plus pérenne,
avéré ou ressenti comme tel (Adams et al. 1998 ; Courade et al. 1987). Une telle approche implique
nécessairement un élargissement du contenu sémantique et thématique du terme de « ressources »,
tant matérielles, sociales que symboliques, dont la reformulation la plus aboutie semble être désor-
mais le concept de « capacités » (Courade 2001). Ceci explique sans doute l’effort d’investigation
réalisé autour de la « gestion des ressources » et des « stratégies de recours » (essentiellement
alimentaires et monétaires) fournissant des typologies classificatoires hiérarchiques sans aucun
doute utiles au décideur mais un peu réductrices. Car ces approches peinent quelque peu à mettre
en relation et en cohérence les anticipations éventuelles du manque comme les modes de transfert
du risque dans le temps et dans l’espace et le rôle des régulation marchandes et politique plus
lointaines ainsi que des transferts communautaires
8
(Adams 1993).
Chaque approche renvoie à des dominantes disciplinaires particulières mais aucune ne
s’affranchit définitivement des autres, dans la mesure où aucune n’envisage le risque en dehors de
la présence humaine. De fait, un individu soumis à un tel aléa y est plus ou moins vulnérable, selon
la durée de son exposition, son degré de sensibilité et sa capacité à y faire face (Brooks et al.
2005). Cette dernière dépend de plusieurs éléments : le niveau de disponibilités alimentaires
(cultivées sur l’exploitation), les ressources monétaires mobilisables (par décapitalisation d’avoirs
ou quête de numéraire), la qualité des liens d’entraide. Une réflexion plus aboutie montre aussi que
la nature même des régulations portant sur l’accès aux facteurs de production (eau, terre, bois)
comme aux ressources (bétail, céréales, épargne, commerce, relations) elles-mêmes joue un rôle
fondamental. En ce sens, celui qui a la capacité effective de gérer la ressource (la consommer, la
transmettre ou la redistribuer), même s’il n’est pas le « propriétaire » éminent, et qui peut, dans le
même temps, participer à la définition des normes sociales de son usage, accède à une forme de
résilience d’autant plus durable qu’elle s’inscrit dans l’ordre socio-politique en place (Molnar 1999 ;
Carr 2006). Ce dernier dévoile par-là même la reproduction inégalitaire, imposée et/ou acceptée,
du risque dans des espaces sociaux encore fortement communautaires. Cette avancée devrait donc
inciter à entreprendre une véritable géopolitique du risque d’insécurité alimentaire à grande
échelle comme à petite échelle (Janin 2004).
7
Ils peuvent être liés à des interactions ou des rétroactions négatives, dans le temps comme dans l’espace,
entre des acteurs aux logiques d’action peu complémentaires et concurrentes.
8 Que les géographes renomment « solidarités socio-géographiques ».
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15
2. Politiques de gestion du risque d’insécurité alimentaire
La sécurité alimentaire n’a cessé de préoccuper les décideurs et d’interpeller les profession-
nels de l’aide conscients des enjeux qu’elle recèle et des risques globaux (sociaux, économiques,
nutritionnels, sanitaires, politiques) qu’elle fait peser sur les sociétés et les territoires (Courade
1996). Toutefois, dans ces sociétés sahélo-soudaniennes, le caractère aléatoire et récurrent du
risque d’insécurité alimentaire constitue une spécificité à prendre en compte aussi bien pour
l’analyse que pour le ciblage des interventions.
Les approches de l’insécurité alimentaire et les stratégies pour la combattre en Afrique sahélo-
soudanienne ont cherché, depuis l’époque coloniale, à moduler entre différentes options techniques:
stockage de réserve
9
, péréquation géographique entre zones excédentaires et déficitaires, achats sur
le marché extérieur, octroi d’aide. Et si les cadres normatifs d’action se sont renouvelé au fil de
décennies, les types d’acteurs impliqués (Etat, ONG, médias, réseaux marchands,…) ont sensiblement
peu changé (S. Maxwell 1996).
2. 1. Stratégies nationales de sécurisation de l’offre
Dans l’« Afrique des savanes et des greniers », la principale crainte « malthusienne »
exprimée par les sociétés locales comme par les autorités coloniales, est de manquer de nourriture.
Elle renvoie néanmoins à des schémas explicatifs très différents. Le pouvoir colonial n’a de cesse de
fustiger l’imprévoyance et la paresse des paysans
10
tandis que ceux-ci mettent en avant la fatalité.
La faim est un phénomène banal comme l’illustre la litanie des crises de subsistance au cours des
siècles précédents (Gado 1993 ; Chastanet 1991 et 1992 ; CILSS 2004). Le nombre d’années globale-
ment déficitaires en termes de céréales produites l’emporte sur les années excédentaires à
l’échelle nationale comme à l’échelle des ménages. C’est un aspect structurel de l’histoire écono-
mique et politique des sociétés sahéliennes. Ces déficits ont des causes diverses, tant conjonc-
turelles (sécheresse, criquets) que structurelles (dégradation de la fertilité et des pâturages,
faiblesse des revenus) souvent renforcées par un enclavement géographique dans certaines régions.
Si à l’époque précoloniale, ces épisodes dramatiques étaient contingentés par un ensemble de
pratiques paysannes fondées sur une parfaite connaissance des potentialités, des ressources et des
contraintes, le système colonial mis en place a contribué à désorganiser les systèmes de subsistance
et de solidarité (Raynaut 1975) par les impositions économiques et le mode de « commandement ».
Les disettes localisées qui en découlent favorisent le développement d’une insécurité de basse
intensité (vols de proximité) tout en accroissant le risque de crise sociale et politique de plus
grande ampleur (émeutes de la faim) qui a toujours préoccupé les gouvernants. Et si les famines
restent exceptionnelles, la sensation de faim elle-même est un phénomène souvent banalisé, tant
socialement que politiquement.
Jusqu’au début des années 1930, le pouvoir colonial intervient peu. L’optimisme semble
même prévaloir sur les capacités locales à faire face aux sécheresses et aux besoins céréaliers des
populations (Glenzer 2002). Il faut attendre la famine de 1931-1932 pour qu’une action de grande
ampleur se mette en place. Elle s’oriente, dès lors, dans plusieurs directions : la lutte contre les
calamités naturelles (ravageurs et maladies), l’amélioration de la production agricole, la mise en
place de réserves, la mise en place de secours aux nécessiteux alimentaires. Ces différents volets
ont connu des réussites mitigées. Ainsi, la lutte contre le péril acridien a souvent été parcellaire,
tardive et sélective, faute de moyens techniques appropriés et de suivi. L’intensification agricole et
la vulgarisation de nouvelles techniques agricoles via des fermes pilotes, ont surtout été tentées le
long des fleuves Sénégal et Niger, dans des périmètres hydro-agricoles coûteux à mettre en place et
à entretenir (intrants et techniques d’irrigation). C’est pourquoi, l’accroissement de la production
est resté circonscrit à certaines filières emblématiques d’une économie de traite (arachide au
Sénégal, coton au Mali et au Burkina Faso) ou de la recherche agronomique (riz au Mali), dans la
perspective d’un approvisionnement urbain croissant à mettre en place. Quant aux cultures
9
Greniers de réserve, silos coloniaux, stock national de sécurité, greniers familiaux et banques de céréales
renvoient à la même préoccupation stratégique face au risque d’insécurité alimentaire.
10
Pendant la famine de 1931, le Ministre des colonies Albert Sarraut écrit : « Les causes d’insuffisance des
récoltes sont complexes ; outre la coalition des éléments défavorables de tout ordre, nous nous heurtons
souvent à la passivité de l’indigène qu’une accoutumance ancestrale a asservi totalement à la nature. Outre le
problème idéologique, le poids du système d’exploitation despotique mis en place pendant la colonisation ne
peut que favoriser la désintégration sociale et la dislocation des réseaux de solidarité » cité par Gado (1994).
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16
céréalières locales (mil, sorgho), elles n’ont pas fait l’objet de plans concertés de développement
aussi bien avant qu’après les Indépendances. Le pouvoir colonial instaure de nouvelles formes de
prévoyance : le grenier de soudure ou grenier familial, mis à disposition du cultivateur en cas de
besoin conjoncturel tandis que le grenier cantonal ou grenier de disette joue le rôle de stock de
réserve. L’année suivante, le grenier de disette est conservé pour un usage quotidien lors de la
soudure. Sans résultat véritablement probant
11
. De son côté, l’assistance alimentaire réalisée par
les Sociétés Indigènes de Prévoyance était sans commune mesure avec les déficits estimés et les
besoins réels des populations. Qui plus est, elles restaient soumises au bon vouloir de l’adminis-
tration coloniale
12
. Parallèlement, était reconnu la notion d’alimentation « saine, nutritive et
adéquate pour tous » (Conférence sur l’Alimentation et l’Agriculture 1943) dont l’argumentation
servit à la création d’agences bilatérales écoulant les excédents agricoles outre-mer dès les années
1950.
« Les populations Peul, Zarma-Songhay, Gourmantché, Mossi ont gardé en mémoire les souvenirs
atroces de trois grandes famines : la famine des années 1901-1903 connue sous le nom de lse-
neere (vente des enfants) ; la famine de 1913-1914 considérée comme la plus grande et la plus
sévère de l’histoire du Sahel, appelée par les populations gande-beeri (espace étendu à perte de
vue) ; la famine de 1931-1932 occasionnée par une grande invasion acridienne » (Gado 1994)
« Des années 1930 à la décolonisation la situation alimentaire s’est considérablement dégradée
à partir de la campagne agricole 1927-1928. Le début des années 1940 a été déficitaire dans
plusieurs régions sahéliennes. Les années 1972-1973 et 1984-1985 ont été particulièrement dures
et ont été qualifiées de « famines ».
En dehors de ces deux crises majeures d’autres famines
plus ou moins généralisées ont concerné un grand nombre de pays du Sahel. C’est le cas du
Niger, du Mali et du Burkina Faso en ce qui concerne la situation alimentaire critique observée
au cours des années 1990-1991, 1995-1996, 2000-2001. Le déficit céréalier important a été mis
sur le compte d’une pluviométrie globalement défavorable. En 1994, la situation de crise
alimentaire fut aggravée par la dévaluation du franc C.F.A. qui a renchéri les importations
alimentaires » (CILSS 2004).
Les stratégies de sécurité alimentaire après les Indépendances étaient adossées à la même
vision macro-économique de la question et subordonnée au prisme productiviste du développement
agricole. Par « stratégie », il faut considérer la mise en place coordonnée d’instruments efficients
de politique agricole et, plus généralement, économique visant à atteindre la sécurité alimentaire
nationale (Azoulay et Dillon 1993). L’augmentation de la production alimentaire était jugée
prioritaire, vitale et possible par les gouvernants nationaux et les agences panafricaines (Plan de
Lagos de l’OUA d’avril 1980). Les grands hydro-aménagements et les sociétés de développement par
produit, assorties d’un encadrement paysannal fort (Office du Niger, OMVS), parfois héritées de la
colonisation, ont été les exemples les plus édifiants de cette ambition partagée, parfois démesurée.
Le maître mot était la quête de l’autosuffisance céréalière
13
, bien plus qu’alimentaire, avec parfois
des accents nationalistes (indépendance alimentaire), les résultats en termes de volumes produits
et de la pérennité de l’offre nationale l’emportant sur toute considération de rentabilité afin de
couvrir de manière autonome les besoins nationaux (Minvielle 1997). La question alimentaire restait
en phase avec la lecture économique d’un (sous-)développement autocentré, d’une « déstructu-
ration interne du système alimentaire et de sa soumission à l’extérieur » (Labonne 1986). Sauf cas
particulier, la recherche de l’autosuffisance n’impliquait pas le refus des importations mais bien
davantage le développement de la capacité nationale à faire face à des crises alimentaires.
11
Le Gouverneur Blacher témoigne : « les greniers n’ont jamais existé en nombre suffisant. Il était impossible
de les remplir annuellement... En outre aucune réglementation ne précisait les conditions dans lesquelles les
populations pouvaient en disposer... Les greniers constituaient plutôt des réserves pour les chefs et les
notables que de véritables secours pour la masse des populations » (cité par Gado 1994).
12
En 1948, un rapport sur leur fonctionnement en AOF constate « qu’à des degrés divers, toutes les sociétés de
prévoyance n’ont exercé que des activités étrangères à leur objectif ». Elles seront supprimées en 1953 et
remplacées par les Sociétés mutuelles de production rurale (SMPR) qui n’auront guère plus de succès.
13
Celle-ci était définie comme « la capacité du pays à fournir à la population en général, (…) une alimentation
suffisante (…) par la production locale (…) et d’autre part un niveau nutritionnel suffisant, garantissant (…)
une ration équilibrée » (Note de synthèse sur la stratégie nationale de sécurité alimentaire du Mali, août
2002). Voir également le texte de G. Courade (1990).
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17
Parallèlement, le souci de stabiliser les approvisionnements des consommateurs a conduit à la
mise en place de politiques volontaristes. Un des premiers volets portait sur le renforcement des
capacités de stockage étatique (stock national de sécurité) et communautaire (greniers coopératifs)
afin de faire face aux situations de soudure et de disette. L’aide alimentaire venant compléter le
dispositif en cas de famine avérée. Un autre volet a consisté à favoriser les importations de produits
alimentaires peu coûteux ou en surplus en les subventionnant afin de fournir les consommateurs
urbains (Phélinas 1992). On parlait alors de « biais urbain », les ruraux étant uniquement considérés
comme des producteurs, des fournisseurs et rarement comme des consommateurs eux-mêmes.
Contrôle, réglementation et monopole constituaient alors les attributs essentiels de l’action
publique avec un strict encadrement des prix et du commerce des céréales et du bétail, même si les
réseaux marchands prospéraient en dehors des zones d’influence des Offices céréaliers
14
.
La crise alimentaire de 1972-1973 au Sahel a accéléré la prise de conscience des pouvoirs
publics dans les pays les plus durement touchés. Cinq idées fortes ont alors été énoncées à l’issue
de cette crise : famine et pauvreté ont des liens forts, l’aide et le marché ne peuvent résoudre le
problème de la faim, la dégradation agro-écologique renforce l’insécurité, les interventions doivent
être mises en cohérence, les plus vulnérables ont besoin de protections. La quête, un peu vaine, de
l’autosuffisance alimentaire nationale cède alors la place à une conception plus exigeante. Et la
gestion du déséquilibre entre une offre atomisée ou insuffisante et une demande croissante et la
stabilité de l’approvisionnement deviennent des leitmotivs
15
. Ces différents constats ont conduit à
la création d’organismes interétatiques de prévention et lutte tels que le CILSS (septembre 1973).
Le Sénégal, avec son Plan d’investissement alimentaire (1977-1985) a cherché à réduire sa
dépendance alimentaire et économique par rapport à un volume croissant d’importations.
Chiffré à environ un milliard de dollars d’investissements, ce plan ne s’est jamais concrétisé,
malgré l’appui relatif assuré par la Nouvelle Politique Agricole en 1984 et, en 1986, par le Plan
Céréalier qui connut le même sort (Hirsch 1990).
Au Mali, la Commission d’Elaboration de la Stratégie Alimentaire publie en mars 1983 un texte
programmatique qui réaffirme l’objectif d’autosuffisance alimentaire à l’horizon 2000 au plus
bas coût possible. L’accent est mis sur l’amélioration des revenus des ruraux et « l’économie des
coûts à tous les stades des filières alimentaires » (Phélinas 1990). Sans suite.
Dans le même temps, un effort a été réalisé dans le domaine de l’analyse prédictive des
irrégularités et des incertitudes de la production céréalière et de l’estimation des besoins, grâce à
la mise en place de systèmes nationaux de statistiques agricoles et de veille satellitaire (création
également du centre AGHRYMET en 1974). Le Système mondial d’information et d’alerte rapide
(SMIAR) de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) voit le jour
l’année suivante avec un mandat proche à l’échelle internationale, même si la question de
l’exhaustivité et de la fiabilité est loin d’être résolue. Le recours au marché international devient
un élément essentiel de réponse non seulement en cas de crise conjoncturelle mais également au
quotidien, générant des flux de plus en plus importants, comme au Sénégal. En outre, c’est pendant
cette phase de gestion étatique de l’insécurité alimentaire que se définit la nature des relations
entre responsables politiques et élites marchandes, via l’octroi de monopoles d’importation
(Amselle 1990). Ces dernières, loin de disparaître, tendront à perdurer dans les nouveaux contextes
macro-politiques et économiques post-ajuste-ment structurel.
La volonté planificatrice culmine avec la mise en œuvre de « stratégies alimentaires
nationales » (Conférence Mondiale de l'Alimentation, 1979) alors même que se déploie déjà l’idéo-
logie libérale
16
. Ces stratégies se sont efforcées de proposer une grille générale d’analyse du risque
14
L’Office des Produits Agricoles du Mali (OPAM), créé en 1964, avait le monopole sur le commerce des
céréales. L’Office était chargé de la collecte des céréales au niveau des producteurs regroupés en coopératives
agricoles installées à travers le pays.
15
« Disposer, à chaque instant, d'un niveau adéquat de produits de base pour satisfaire la progression de la
consommation et atténuer les fluctuations de la production et des prix » (Conférence Mondiale de l'Alimen-
tation, 1974).
16
Inversement, le rapport E. Berg soulignait en 1981 que « l’autosuffisance alimentaire n’est pas un concept
scientifique mais politico-idéologique. Il relève du nationalisme et non de l’analyse économique qui enseigne
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18
et un cadre de référence pour l’intervention afin de « procéder aux arbitrages en matière de prix,
de subventions, de mesures incitatives et de protection » (Courade 1991). Elles n’ont cependant
pas survécu au changement de paradigme idéologique au début de la décennie. En revanche, nonob-
stant, les succès très limités de la Révolution Verte dans les Etats sahélo-soudaniens (parce que
circonscrits financièrement aux filières agro-commerciales telles que le riz et le coton), les discours
sur l’amélioration et la sécurisation de l’offre agricole n’ont pas disparu. Ils oscillent, au Sénégal et
au Mali, entre valorisation des potentialités nationales et nécessaire diversification agricole.
2. 2. Régulations par la demande et la capacité d’accès
Les années 1980 ont, en effet, marqué un tournant important. D’agronomique, la question
alimentaire se pose davantage en termes économiques et sociaux, en référence au changement de
mode de régulation globale. La notion d’autosuffisance alimentaire, qui était mise en avant par les
Etats et leurs Offices Céréaliers (OPAM au Mali, OPVN au Sénégal), à travers leurs stratégies natio-
nales, est abandonnée. On parle désormais plutôt de « sécurité alimentaire ». Dans sa première
acception, le souci est toujours de maîtriser de manière permanente l’approvisionnement « des
populations ». On reste donc dans une approche très macro du risque, grâce au suivi du bilan
alimentaire national
17
. Mais rapidement, sa définition évolue. De globale et nationale, l’insécurité
alimentaire est déclinée à des échelles statistiques et géographiques plus fines. Elle se doit
d’« assurer en tout temps et à tous les hommes l’accès matériel et économique aux aliments de
base dont ils ont besoin » (Conférence sur la sécurité alimentaire FAO 1983) et se définit par
« l’accès par chaque individu, à tout instant, à des ressources alimentaires permettant de mener
une vie saine et active » (Banque Mondiale, 1986).
C’est une des conséquences directes du désengagement programmé de l’État et de la
libéralisation rapide des marchés, imposée par les politiques d’ajustement structurel et l’évolution
des cadres de référence. Le marché est sensé permettre une meilleure adéquation entre l’offre et
la demande, dans le temps et dans l’espace, même en dehors des périodes de crises aiguës, avec un
usage massif de l’aide alimentaire quand il y a urgence et une protection minimale des plus démunis
CILSS 1990). La sécurisation alimentaire s’exprime donc plutôt en termes d’autonomie alimentaire
(food self reliance), en fonction du niveau d’accessibilité physique et financière aux denrées. Cette
dernière peut être assurée, soit par l’autoconsommation, soit par des achats grâce aux revenus
d’activités ou à de l’épargne, soit par des transferts sociaux ou encore par de l’aide alimentaire. En
outre, afin de simplifier les diagnostics et les réponses, la satisfaction alimentaire se jauge aussi à
l’aune de normes de consommation calorique minimales, déclinées selon chaque pays et catégories
d’actifs. Enfin, on désagrège les analyses pour tenir compter des disparités spatiales et sociales
d’accès, allant jusqu’à prendre en compte les inégalités individuelles. Par ailleurs, le rapport La
pauvreté et la faim (Banque Mondiale 1986) introduit les premières distinctions entre aspects
conjoncturels et structurels et les acquis d’A. Sen en termes de droits personnels. Plus fondamen-
talement, la faiblesse du pouvoir d’achat (et, son corollaire, la pauvreté) est considéré comme la
principale cause de l’insécurité alimentaire. C’est donc encore la flexibilité-prix de l’offre qui
prédomine et non pas celle des besoins essentiels et de la capacité réelle des acteurs à les acquérir.
De même, est évacuée la question du contrôle des prix
18
.
Avec la mise en œuvre d’une régulation fondée sur le marché, la nature du risque
d’insécurité alimentaire change donc également : plus aléatoire et moins visible, plus économique
aussi (Courade 1998). Il tient à l’incapacité du système alimentaire à fournir une offre suffisante et
peu coûteuse et à l’incapacité de l’économie à sortir les ménages de situation établies de pauvreté,
de précarité et marginalité. La notion de cycles intergénérationnels de pauvreté (et malnutrition)
est mise en exergue. Un certain nombre d’idées reçues est mis à mal par le changement global de
politiques économiques en période d’ajustement structurel. L’Etat cesse d’être considéré comme
un régulateur, efficace et responsable, faute aussi d’avoir les moyens financiers de maintenir une
action protectrice ou redistributrice. L’aide alimentaire n’est plus considérée comme une néces-
que la loi des avantages comparatifs est le meilleur guide en matière d’alimentation comme dans d’autres
domaines d’activité économique ».
17
A country and people are food secure when their food system operates efficiently in such a way as to
remove the fear that there will not be enough to eat” (Maxwell 1988).
18
« La notion de prix minimum garanti n’est plus envisagée comme une condition nécessaire pour atteindre la
sécurité alimentaire. Et le prix maximum au consommateur est désormais considéré comme un non-sens
économique, même s’il est électoralement rémunérateur » (Cambrézy et Janin 2003).
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19
sité : la préférence va aux ventes à prix modéré, aux « échanges responsables » (food for work,
cash for work) et à l’importation massive de riz ou de maïs. L’opérateur privé collecteur, reven-
deur ou transporteur – n’est plus nécessairement le spéculateur d’antan. Sa présence, tantôt loué,
tantôt décrié, est désormais reconnue comme incontournable même s’il n’a, en réalité, jamais
cessé de jouer un rôle stratégique, y compris dans le cadre des filières administrées. Changement
de cadre idéologique oblige. De son côté, le petit producteur « traditionnel » est incité à vendre
céréales et animaux produits sur l’exploitation et à faire du commerce. C’est aller un peu vite en
besogne et oublier qu’un tel savoir-faire ne s’improvise pas sans capital. Les petits producteurs sont
également incités à faire valoir leur pouvoir de négociation, à travers les organisations paysannes
par exemple. Cela peut-il suffire néanmoins pour jouer un véritable rôle d’influence ?
A côté de la question strictement céréalière, les problèmes de la pêche et de l’élevage
retrouvent une importance dans les cadres stratégiques de sécurité alimentaire (Pinstrup-Andersen
et al. 1999). Quant au choix des cultures en fonction des avantages comparatifs et des gains
qu’elles procurent, il est plus que jamais d’actualité. Mais le débat est loin d’être tranché sur leur
contribution réelle. La question du prix des denrées est centrale sans que jamais la notion de
minimum ou de maximum, au producteur et au consommateur, ne débouche sur des décisions
politiques, sauf parfois en période de tension sociale.
La décennie 1990 ne marque pas de rupture nouvelle dans le cadre d’analyse de la sécurité
alimentaire. Elle connaît plutôt un élargissement du concept de sécurité alimentaire, auquel on
accole l’adjectif d’« élargie ». Cette dernière est définie comme l’« accès physique et économique
pour tous les êtres humains, à tout moment, à une nourriture suffisante, salubre et nutritive, leur
permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener
une vie saine et active" (Conférence Mondiale de l'Alimentation, 1996)
19
. Cette reformulation
s’appuie sur le constat que les urgences alimentaires sont davantage liées à des problèmes écono-
miques, sociétaux et politiques qu’à des difficultés agricoles stricto sensu (cf. rapports annuels de
la FAO sur « L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde »). Elle insiste aussi sur l’indivi-
dualisation d’une insécurité, aux conséquences nutritionnelles aisément quantifiables pour chaque
catégorie type d’individu (selon le sexe, l’âge, le type d’activité). La part subjective du risque, i.e.
l’angoisse de manquer, n’est pas déniée pour autant, comme le relève S. Maxwell (1988), mais ne
constitue pas encore un enjeu méthodologique et médiatique.
Des éléments nouveaux sont toutefois à signaler. Un lien fort est d’abord établi avec la
pauvreté (FAO 1996)
20
et avec les inégalités qui se clinent désormais selon différents registres :
monétaire, subjective, niveaux de vie, bien-être (cf. travaux de DIAL). Certains auteurs vont même
jusqu’à distinguer des inégalités de potentialités, de dotations, de droits et de capacités. La lutte
contre l’insécurité alimentaire se rapproche ainsi progressivement des politiques sectorielles de
lutte contre la pauvreté
21
, avec des résultats pas toujours évidents (apparition ou maintien de
trappes et de « poches » de pauvreté). L’insécurité alimentaire et la pauvreté seraient même, pour
certains, les deux faces d’un même problème et se nourriraient mutuellement (Stamoulis et Zezza,
2003). Le « marché » est toujours investi d’une « mission » et doit assurer l’optimum alimentaire,
faute de politiques réalistes de croissance dans ces pays à très faible revenu et à faible potentiel
agro-exportateur. Toutefois, cette assertion est loin d’être démontrée partout, étant donné la
faiblesse et la fragilité des sources de revenu dans les couches sociales les plus vulnérables,
urbaines comme rurales. La gestion des situations d’insécurité dépend désormais moins d’un Etat
affaibli, et parfois privatisé, que de la capacité réelle des communautés et des familles à y faire
face (BM 2001) ou des ONG « territorialisées ». Mission « presque » impossible.
Deuxième élément : dans ce cadre conceptuel progressivement enrichi, la notion de capacité
fait son apparition. Elle renvoie à l’aptitude d’un individu ou d’un ménage à faire face à des stress
multiples, de nature à compromettre sa survie et sa sortie de la pauvreté (Moser 1998), par la mobi-
19
Ou, avec quelques variantes, comme « l’accès physique, économique, social et environnemental pour tous, à
tous âges et à tous moments, à un régime alimentaire équilibré comprenant les macro- et micro-nutriments
nécessaires, une eau de boisson non polluée, un environnement salubre, des soins de santé et une éducation
alimentaire et nutritionnelle, qui permettent de mener une vie saine et active » (FAO 1996).
20
« La pauvreté est une cause majeure de l'insécurité alimentaire » (Déclaration de Rome sur la sécurité
alimentaire mondiale, 13-17 novembre 1996).
21
« Le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté est donc le point d’ancrage désigné et le cadre politique
de support idéal pour la Stratégie Nationale de Sécurité Alimentaire » (Stratégie nationale de sécurité
alimentaire du Mali 2002).
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20
lisation d’un un ensemble d’actifs (assets)
22
, d’appuis relationnels et de connaissances. D’où le
développement d’analyses contextualisées sur les stratégies de recours et d’adaptation des popu-
lations en situation de risque et d’incertitude (Maxwell 1995, Adams et al. 1998, Scoones et al.
2002). On s’éloigne donc quelque peu d’une analyse purement économique de l’insécurité alimen-
taire pour réintégrer les concepts de « mode » et de « genre de vie », prenant en compte certaines
aspects plus structurels du fonctionnement des sociétés (livelihood systems and strategies) et les
institutions qui gouvernent les ressources de base (Barrett et al. 2001). Cette approche est
désormais largement diffusée, au sein d’ONG internationales telles que CARE ou OXFAM mais
également auprès d’institutions telles que la FAO
23
. Dans cet ordre d’idée, pauvreté et insécurité
alimentaire ne sont plus seulement considérées comme l’expression d’un manque de ressources
mais aussi comme l’expression d’un déficit de droits d’accès. On fait donc désormais le lien entre la
notion de capital (endowments) mise en évidence par A. Sen (1981), qui se décline dans presque
tous les aspects de la vie (productif, humain, social ou culturel) et de droits (entitlements) pour
l’usage, la gestion et la transmission des ressources. Ce concept a même été raffiné au profit des
« capabilités » (Bebbington 1999), définies comme les « libertés d’être et de faire » (Sen 2000)
exprimées par des états (beings) et des actions (doings). Les inégalités de condition et de statut,
comme les dimensions historiques et anthropologiques, ne peuvent manifestement non plus être
négligées. Les approches de terrain localisées et enracinées voient également leur rôle reconnu et
renforcé.
« Le premier projet voué à cette préoccupation, le projet “Diagnostic permanent” du CILSS,
commence en 1984 ; les SAP (Système d'Alerte Précoce) de suivi rapproché sont mis en place au
Mali et au Tchad en 1986 ; les premiers SIM (Système d'Information sur les Marchés) apparaissent
au Burkina Faso en 1986, au Mali et au Sénégal en 1988, au Niger en 1989 » (Egg et Gabas 1997).
Cette longue période, qui s’étire de la crise alimentaire de 1983-1984 à la fin des années
1990, est aussi caractérisée par d’importants efforts en matière d’acquisition et de diffusion de
l’information sur le risque d’insécurité alimentaire. On voit se multiplier les systèmes de collecte
d’information et de prévention des crises
24
avec des objectifs proches mais des logiques concur-
rentielles. Mais si ces dispositifs fournissent une grande quantité de données en temps réel, leurs
usages souvent politiques, restent souvent problématiques. Dans le même temps, le désengagement
de l’État et la libéralisation des filières sont loin d’être totaux, compte tenu de l’apparition
d’oligopoles marchands et du maintien de liens clientélistes entre élites marchandes et politiques
sur fonds d’opacité financière. On observe même un retour en grâce de la régulation étatique
auprès des principaux bailleurs de fonds au début des années 2000.
2. 3. Emergence de politiques alimentaires « intégrées »
Le début de la décennie 2000 marque un infléchissement dans les approches du risque
d’insécurité alimentaire. Plusieurs raisons à cela : la fin du discrédit idéologique pesant sur les
interventions étatiques, l’implication croissante de nouveaux acteurs sociaux en liaison avec les
processus de démocratisation et de décentralisation, la volonté assenée d’aboutir à la définition
d’un cadre analytique « consensuel » pour l’action. On observe une « repolitisation » de la question
alimentaire (aussi bien pendant les crises de l’offre et d’accès, à propos des identités alimentaires
ou du caractère « inégal » des échanges agricoles internationaux) à côté d’un ensemble de dispo-
sitifs techniques d’alerte et d’intervention, remaniés et enrichis.
Les termes de « stratégie opérationnelle » et de « politique » réapparaissent dans les discours
accolés à celui « d’acteur ». Sous l’impulsion du CILSS, le Sénégal et le Mali ont ainsi élaboré
différents cadres stratégiques d’action concertée dans les domaines thématiques essentiels des
22
Selon le PNUD (1997), la capacité exprime l’aptitude à réaliser une action en mobilisant de manière efficace,
efficiente et durable certains actifs et savoir-faire. Voir aussi (Ellis 2000).
23
Voir Devereux et al. (2004) sur la démarche Food Insecurity and Vulnerability Information and Mapping
Systems de la FAO.
24
Systèmes de prévision agro-météorologique, systèmes d’alerte précoce, systèmes d’information sur les
marchés, bilans agricoles prévisionnels de campagne, etc…
ird-00522598, version 1 - 1 Oct 2010
21
Objectifs du Millénaire (agriculture, santé, environnement, eau, sécurialimentaire)
25
. On est en
présence de documents d’intention, sériant un ensemble juxtaposé plus que coordonné de propo-
sitions techniques destinées à « réduire le spectre de la faim, de la pauvreté et de la malnutrition »
dont la réalisation reste encore incertaine, compte-tenu des ambitions affichées et des budgets
importants. La Déclaration finale de Bamako de novembre 2000, engageait ainsi les gouvernants à
promouvoir « les conditions d’une sécurité alimentaire durable, structurelle, régionalement
intégrée et à renforcer la prévention et la gestion des crises alimentaires ». Les inquiétudes
malthusiennes concernant le devenir de cette « Afrique sahélienne » n’ont pas disparu (Griffon
2006), surtout en cas de crise alimentaire majeure susceptible d’amplifier le phénomène d’exode
rural. Dès lors, la question de la productivité agricole - et plus spécifiquement de la modernisation
technique, de la diversification culturale ou de la mise en place de nouvelles filières agro-
exportatrices (lait, fruits par exemple) est remise à l’ordre du jour. Elle est même au cœur des
récentes lois d’orientation agricole du Mali (LOA) et agro-sylvo-pastorale du Sénégal (LOASP)
adoptées en 2005. A l’échelle internationale également, on parle de « nouvelle politique
alimentaire » pour l’Afrique (Maxwell et Slater 2003), davantage fondée sur le « renforcement des
capacités des institutions et d’agents de recherche et d’analyse » (IFPRI 2007) de nature à
permettre la définition concertée d’actions de lutte.
Ainsi considérée, les NPA ont recours à un ensemble de moyens (matériels, politiques ou
symboliques) et de normes mobilisés par une autorité publique pour faire face au risque alimentaire
et favoriser la sécurité alimentaire des diverses catégories de population aux différentes étapes du
système alimentaire (de la production à la consommation), dans le temps et dans l’espace et, si
possible, à améliorer leur résilience (capacité de résistance et de réponse). Une telle politique
renvoie, à l’origine, à la fonction régulatrice de l’État ou d’institutions internationales (IFPRI
2003)
26
, sensées arbitrer au mieux les intérêts divergents des différents groupes d’acteurs qu’il
s’agisse d’opérateurs économiques, de producteurs, de consom-mateurs ou de groupes précarisés et
vulnérables plus ciblés. Vœu pieux s’il en est, dans la mesure ces politiques mettent en œuvre
des représentations sociales concurrentes des situations alimentaires et nutritionnelles (Crombé
2007).
Ces politiques s’efforcent aussi d’insuffler de la « bonne gouvernance » (efficacité, responsa-
bilité, transparence, consensus) au sein du système alimentaire en combinant différents types de
mesures : anticipatrices de crise (prévision et stockage), préventives de la vulnérabilité (éducation
nutritionnelle, amélioration des revenus, etc.) ou curatives de lutte (aide alimentaire massive, sup-
plémentation nutritionnelle, etc.). Afin de gagner en légitimité, cette gouvernance doit s’exercer à
des échelles de plus en plus déconcentrées (la commune et le terroir villageois) ; elle doit être
proche des populations dans le besoin, adaptative et réactive, en fonction des priorités géogra-
phiques, sociales ou politiques. Mais, elle doit surtout impliquer un nombre croissant d’« acteurs
représentatifs » jusque-là oubliés tels que les (médias, organisations paysannes, transporteurs). Elle
prend nécessairement en compte l’ensemble des composantes du risque alimentaire (agricole,
nutritionnel et social), d’ordre conjoncturel et structurel, à diverses échelles territoriales et aux
interfaces stratégiques (national et international, production et consommation, stockage et
redistribution, etc.).
Un autre changement porte sur la liaison très étroite établie entre nutrition et sécurité
alimentaire (Pinstrup-Andersen 1993; Haddad et al. 1994 ; WFP 2007) et la reconnaissance de la
consommation alimentaire et la mobilisation physiologique des aliments comme indicateur probant
(parce qu’étalonné et peu coûteux à mesurer) d’une sécurité alimentaire satisfaisante à l’échelle
individuelle (Maxwell et Frankenberger 1992 ; Maxwell 1995). Sans doute est-ce lié à l’incapacité
des politiques à anticiper les situations de faim aigüe, réduire l’incidence de la pauvreté et lutter
25
Stratégie nationale de sécurité alimentaire du Mali (août 2002), Programme national de sécurité
alimentaire du Mali (PNSA) de la période 2006-2015 (juin 2005), Cadre stratégique de sécurité alimentaire
durable dans une perspective de lutte contre la pauvreté (CILSS 2000), Mise en œuvre du cadre stratégique de
sécurité alimentaire au Sahel. Programmation 2004-2007 (CILSS 2003), Lettre de politique de développement
de la nutrition (République du Sénégal 2003), Stratégie nationale de sécurité alimentaire du Sénégal (2003).
Dans le domaine agricole, il faut relever la mise en place, en décembre 2001, de la Politique Agricole de
l’Union (PAU) par l’UEMOA et l’ECOWAP, de la Politique Agricole Commune de la CEDEAO en janvier 2005
(Fouilleux et Baillé 2006), voir le Cadre de politique agricole pour l’Afrique de l’Ouest (ECOWAP-CEDEAO
juillet 2004).
26
« Politiques améliorant la gestion mondiale et nationale, la participation politique et l'organisation des
institutions en vue d'obtenir des systèmes de gestion des ressources alimentaires, agricoles et naturelles
favorisant les pauvres selon La stratégie de l’IFPRI en Afrique (IFPRI 2007)
ird-00522598, version 1 - 1 Oct 2010
22
contre la malnutrition chronique. Mais pas seulement. En vertu de quoi, la sécurité est aujourd’hui
« alimentaire et nutritionnelle » (SAN). Elle est atteinte « lorsqu’une nourriture adéquate
(suffisante, saine et correspondant aux aspects socioculturels) est disponible et accessible à tous
les membres d’une société, et usée et utilisée de façon correcte par tous les individus à tout
moment, leur permettant de mener une vie saine et active » (Weingärtner 2006). L’insécurité
alimentaire est désormais à rechercher dans l’incapacité physiologique à assimiler une nourriture
« sûre » d’un point de vue sanitaire bien plus que dans le respect des identités alimentaires des
populations faisant l’objet d’une aide d’urgence ou de « récupération nutritionnelle » en situation
de crise. C’est pourquoi, par glissement, le modèle causal de la malnutrition de l’UNICEF de 1991
pourra sembler à d’aucuns un cadre explicatif pertinent de l’insécurité alimentaire.
Cette nième définition est sensée « intégrer » les différentes dimensions du risque, faire
consensus et gagner en objectivité. En réalité, elle met surtout en avant la pluralité des normes qui
s’exerce en matière alimentaire : norme nutritionnelle de satisfaction de besoins médicalement
définis, normes culturelles de sociétés pour lesquelles l’alimentation est un marqueur identitaire,
normes politiques de gouvernance du système alimentaire. Elle fait référence aussi à l’accessibilité
géographique et économique à une ration alimentaire adaptée et choisie. L’autoconsommation et
les termes de l’échange – pour les acteurs s’approvisionnant sur le marché – constituent des points
critiques ainsi que la redistribution de vivres ou de revenus (transferts sociaux), la gestion des
stocks de sécurité. Elle tient compte aussi du temps biologique comme du temps de la production
qui sont autant de contraintes dans la régularité de l’approvisionnement. Par voie de conséquence,
les politiques de gestion du risque alimentaire seront nécessairement multi-sectorielles (agricole,
nutritionnelle et sociale), multi-acteurs (institutionnels, associatifs, réseaux,…) et multi-niveaux
(national, régional, local).
La réalité dément quelque peu cette recomposition ambitieuse. Un changement progressif,
moins subtil, est en cours, reflet du basculement des rapports de force disciplinaires et institu-
tionnels en cours. Faute d’être jamais parvenu à élaborer un cadre harmonisé et efficace d’analyse
de l’insécurité alimentaire, les acteurs « classiques » du développement et de l’intervention d’ur-
gence voient leur légitimi menacée par la montée en puissance de nouveaux supports d’infor-
mation (dont Internet) favorisant la cristallisation d’espaces d’interpellation et dé-légitimation/re-
légitimation des gouvernants en cas de crise notamment. A ce stade, les sciences biomédicales
multiplient les prises de position dans le champ social et politique, appuyées par un lobbying
médiatique et institutionnel efficace de certaines ONG spécialisées (MSF, OXFAM, CARE). La sécurité
nutritionnelle (appréhendée par la mesure des états nutritionnels et sanitaires) constitue la
dernière frontière de la sécurité alimentaire « durable », avec des approches de plus en plus
globalisantes. En réalité, cette lecture encore une fois normative et classificatoire du risque
alimentaire soulève plus de questions qu’elle n’en résout, notamment par la dimension politique
des plaidoyers nutritionnels d’urgence. Se pose aussi la question de l’évaluation d’une « société
civile importée » qui se substitue souvent à l’Etat en situation de crise.
D’autres champs analytiques du risque d’insécurité ont été explorés au cours des années
récentes avec une certaine réussite, si l’on en juge le contenu sémantique des discours : la
vulnérabilité à l’insécurité (Watts et Bohle 1993), la dimension conjoncturelle et structurelle des
crises (Destombes 2004), la variabilité spatiale et temporelle du risque, les perceptions et
représentations individuelles du risque avec une visée anticipatrice (travaux du projet FANTA de
l’USAID entre 2002 et 2007)
27
, les formes masquées de l’insécurité et de malnutrition. Ils se
déploient avec plus ou moins de vigueur selon les logiques d’action des acteurs de l’humanitaire et
des opérateurs de développement, selon la distinction idéologique en vigueur (Crombé et Jezequel
2007). Et si le milieu urbain est encore peu étudié, la masse croissante des précarisés alimentaires
lui donne peu à peu une consistance politique mobilisatrice (Briand 2004).
Mise en exergue par R. Chambers et l’Institute for Development Studies en 1989, la
vulnérabilité est toutefois devenu le concept opératoire le plus utilisé pour rendre compte du risque
(Wisner 2005 ; Delor et Hubert 2000) ; il a donné lieu à une floraison de définitions tantôt complé-
mentaires, tantôt antagonistes. Il se conjugue maintenant avec de nombreux thèmes corrélés tels
que la famine, l’insécurité, la faim, la malnutrition, la sécheresse, la pauvreté, le genre, le sida, au
gré des initiatives sémantiques et des exigences des agences d’aide (Dilley et Boudreau 2001). La
vulnérabilité considère l’exposition et la sensibilité, variables dans le temps et dans l’espace, des
acteurs individuels et collectifs, voire des territoires, aux aléas et aux risques ayant une incidence
sur la sécurité alimentaire. Mais la vulnérabilité est plus encore liée à la capacité différenciée à
27
Car « la sécurité alimentaire est atteinte lorsque les gens se sentent en sécurité ».
ird-00522598, version 1 - 1 Oct 2010
23
mobiliser les ressources physiologiques, économiques, sociales ou éco-géographiques de proximité
ou lointaines pour y faire face. Elle est donc à la fois « cause » et « conséquence ».
Plus récemment encore, les discours mettent en avant deux postulats pour des politiques plus
efficientes de gestion de l’insécurité alimentaire : la nécessité de processus participatifs d’élabo-
ration dont la gouvernance locale des ressources alimentaires constituerait la pierre angulaire ; la
prise en compte de la temporalité et de la durabilité des actions entreprises et de leurs
conséquences. Autant de « frontières » nouvelles qui tendent à repousser d’autant la résolution du
problème posé.
3. Mesures, échelles et indicateurs de risque
La diversité des approches conceptuelles et politiques de l’insécurité alimentaire se
retrouvent fort logiquement dans les dimensions techniques de gestion de ce risque.
Si aucun consensus technique en milieu soudano-sahélien d’Afrique de l’Ouest ne semble
devoir s’imposer, la reconnaissance de plus en plus large de la variabilité et de la récurrence des
urgences alimentaires implique cependant d’accorder une place croissante aux dimensions spatiales
et temporelles et à articuler plus étroitement la question des potentialités, des ressources et de la
capacité des acteurs.
3.1. Les points clés non résolus
L’identification des catégories, des espaces et des périodes à risque
Le milieu rural sahélien et sahélo--soudanien est caractérisé par la grande variabilité spatiale
(Raynaut et al. 1998) alors même que les perceptions des acteurs institutionnels (ONG, Etat, agences
internationales) tendent souvent à uniformiser les situations, tant du point de vue des potentialités
(considérées comme faibles), des contraintes bio-climatiques (perçues comme fortes) que des modes
de production (nécessairement traditionnels). Toutefois, les discours sur le risque alimentaire et
nutritionnel évoluent. Ainsi, la notion de « faim cachée », tant à l’échelle micro- que macro-, est
désormais admise. Les personnes malnutris et les zones vulnérables ne sont pas nécessairement celles
que le sens commun désigne (zone soudanienne cotonnière au Mali).
Par ailleurs, à ces écarts spatiaux viennent se surimposer des retournements subits de
situation agricole et alimentaire venant à la fois confirmer l’importance cruciale du temps et les
difficultés intrinsèques de sa prise en considération pour des diagnostics pertinents et l’élaboration
d’actions de lutte (Janin 2004 et 2007). Contre toute attente, y compris en milieu rural où l’effet
de la saisonnalité des disponibilités est manifeste, les épisodes de stress alimentaire ne sont pas
circonscrits à une période précise. Ils sont moins le produit d’une surdétermination du milieu envi-
ronnemental et social que le résultat des décisions successives prises par les chefs de ménage.
Se pose aussi la question de la sélection des indicateurs utilisables pour caractériser les situa-
tions de vulnérabilité alimentaire. Leur fiabilité n’est pas toujours établie, compte tenu du carac-
tère ponctuel et hâtif des observations et des déclarations recueillies. Leur validation dépend aussi
de la légitimité politique de l’institution qui les collecte et les diffuse au sein des pays concernés.
C’est pourquoi, l’identification des groupes et des zones à risque est aléatoire et contingente
(Jaspers et Shoham 1999). Un consensus émerge cependant sur la nécessité de confronter en
permanence les états descriptifs de crise (au sein des dispositifs d’information de type SIG, SAP)
avec les dynamiques réelles en œuvre (le vécu plus ou moins intériorisé de la précarité
alimentaire).
La prise en compte des inégalités
En situation d’urgence, les professionnels de l’aide ont souvent tendance à appliquer certains
schémas explicatifs éprouvés : rhétorique de la « mauvaise mère » (Cooper 2007), du « commerçant
spéculateur »
28
, du « gouvernement aveugle » ou du « paysan imprévoyant ». De même, les
interventions en matière de lutte sont également subordonnées à certains découpages spatiaux
(unités administratives) ou à de multiples catégorisations sociales préétablies (femmes seules chefs
28
A l’instar de Bakoré SYLLA, principal importateur malien de riz lors de la crise alimentaire de l’été 2005,
interpelé vivement par les journalistes et désigné comme « bouc émissaire » par certains interviewés.
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24
de ménage, personnes âgées, femmes enceintes ou allaitantes, jeunes migrants de retour, pasteurs
nomades, etc.) que l’on s’interdit souvent de re-questionner.
Parallèlement, dans les sociétés rurales et urbaines à très faible pouvoir d’achat, les situations
de faim finissent parfois par être banalisées par ceux mêmes qui les vivent (fatalisme et endurance)
quand elles ne sont pas euphémisées par ceux censées les combattre. De fait, la réussite comme la
pauvreté (une catégorisation bien incertaine) et les inégalités auxquelles elles renvoient, ne
s’affichent pas ou très peu (Janin 2006c). Et ceci n’est pas propre à une société particulière et
renvoie aux modes de prise en charge communautaire et de contrôle social de l’individu. Un ciblage
pertinent en termes de vulnérabilité alimentaire doit donc préférentiellement s’appuyer sur des
indicateurs désagrégés mettant en évidence les disparités individuelles de patrimoine, de recours
disponibles ou immédiatement mobilisables et même de capacités éminentes d’accès plutôt qu’en
ayant recours à une catégorisation plus lâche (UNDP-Millenium Project 2003).
L’analyse en termes de capacités
Les organismes institutionnels ou privés, opérant dans le domaine alimentaire, ont rapide-ment
intégré la dimension « vulnérabilité à l’insécurité » dans leurs stratégies opérationnelles. Cette der-
nière est couramment utilisée pour hiérarchiser les espaces à risque et identifier des seuils de vulné-
rabilité familiale (PAM 2003 et 2006). Cela conduit aussi souvent à différencier une forme transitoire
de vulnérabilité, en situation de crise (vulnérabilité conjoncturelle), et une forme plus durable de
vulnérabilité, liées à la précarisation continue des moyens d’existence (vulnérabilité structurelle). Or,
la vulnérabilité est autant un processus qu’un état. Par conséquent, il est à la fois arbitraire et
hasardeux de les dissocier.
Toutefois, une telle démarche implique la sélection d’indicateurs récurrents et la mise en place
d’un dispositif de suivi
29
qui ne cadre pas nécessairement avec les temporalités d’action des acteurs
de l’aide humanitaire. D’où la mise au point de propositions sectorielles, favorisant les actions
ponctuelles (activités génératrices de revenu, protection des sols) destinées à certaines catégories de
population sans prendre en compte la capacité différenciée des acteurs à faire face. Aucun traitement
« technique » de l’insécurité alimentaire ne peut donc faire l’impasse sur la nature des régulations
sociales, des rapports hiérarchiques de pouvoir propres à chaque société qui contribuent fortement à
l’émergence et la reproduction de la vulnérabilité et de la malnutrition (Martin et al. 2004). Une
intervention plus efficiente, durable ne peut donc faire l’impasse sur la question des droits d’accès,
de gestion, de redistribution alimentaire et sur le cadre normatif de transmission de ces droits.
La question des échelles et des niveaux
Quelles que soient les postulats qui orientent les interventions en matière de sécuri
alimentaire
30
toutes ont, à un moment ou un autre, aborder la question des échelles, des niveaux et
des temporalités (Ferras 1992). Or, une certaine indifférenciation, pour ne pas dire confusion règne
en la matière. Par échelle, on considère souvent indistinctement l’échelle-fraction, l’échelle-
étendue et l’échelle-analyse (Marston 2000).
La première désigne le rapport métrique entre la distance réelle et la distance représentée
avec un risque patent de confusion pour les non-géographes (« petite » et « grande » échelles). La
seconde renvoie plutôt à la délimitation d’une entité territoriale établie ou recréée (zone homo-
gène de risque, unité administrative). Enfin, pour ne rien simplifier, on utilise aussi parfois le terme
« échelle » pour rendre compte du niveau d’analyse retenu (micro-, méso-, macro-) dont les limites
(niveau d’agrégat statistique par exemple) peuvent fluctuer selon les disciplines (le ménage, l’unité
de production ou de consommation, le village). D’où certaines dérives (extrapolations cartogra-
phiques ou statistiques abusives par exemple) cautionnés par les décideurs nationaux ou extérieurs.
Si donc, la géographie colonise en sous-main les discours et les cadres de référence du risque et
suscite l’adhésion des opérateurs institutionnels via la création de Système d’Information Géogra-
phique, elle est loin de fournir un cadre simplifié et unifié d’analyse.
29
De type « observatoire » en des lieux qualitativement représentatifs des situations à risque plutôt qu’une
couverture lâche et généraliste comme dans les Systèmes d’Alerte Précoce (cf. Bulletins du SAP au Mali et au
Sénégal).
30
Primat de l’inaccessibilité économique, des inégalités géographiques d’accès, de la régulation marchande ou
des contraintes bio-climatiques.
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25
3.2. Les mesures de l’insécurité alimentaire
A l’heure actuelle, les concepts de vulnérabilité et d’insécurité alimentaire font l’objet de
plus d’une centaine de définitions. Autant de choix et d’interrogations qui s’expriment dans les
différentes mesures du risque d’insécurité (Staatz et al. 1990) que l’on peut grossièrement
regrouper en quatre types. Depuis les années 1980, elles associent les dimensions micro- et macro-,
quantitative et qualitative afin de « donner à voir » une insécurité multi-dimensionnelle.
Ratios de disponibilités et de consommation
Les approches d’inspiration malthusienne ont longtemps eu la faveur des décideurs
(essentiellement la FAO). Ainsi, le volume des disponibilités céréalières, tantôt communément
appelé « Bilan Alimentaire » ou « Taux Virtuel de Couverture des Besoins Céréaliers », a pendant
longtemps été le principal indicateur de déficit fourni aux décideurs politiques. Il reste aujourd’hui
encore utile mais n’est pas exempte de biais. En effet, il s’agit d’une information de type proba-
biliste qui dérive d’une analyse fréquentielle des bilans annuels sur une décennie (CILSS-Aghrymet
2000). Ces derniers proviennent eux-mêmes d’estimations extrapolées de production agricole
31
, à
partir d’un échantillon d’exploitations agricoles-types, imparfaitement réactualisé. Le tout est
rapporté à une norme officielle de consommation annuelle (kg/équivalent-adulte/céréales) faisant
l’objet de correctifs techniques selon les périodes. Elle varie ainsi sensiblement selon les pays (204
kg/an/personne au Mali, 185 kg/an/personne au Sénégal) et les institutions (CILSS, FAO,
Statistiques agricoles nationales). Par ailleurs, elle a souvent fait l’objet d’un traitement politique,
l’ampleur des déficits annoncés pouvant tour à tour masquer ou accroître une situation de disette
aggravée et enclencher une spirale « non-vertueuse » d’aide alimentaire ou financière. Le cas de
l’année 2005 est, à cet égard, exemplaire en ce qui concerne le Mali et le Niger.
On peut également raffiner l’information en calculant des taux de couverture des besoins par
types d’aliments ou simuler le seuil de dépenses minimum permettant de satisfaire les apports
nutritionnels essentiels permettant de définir des classes de pauvreté alimentaire (établi à 1820
calories/personne/jour pour le Sénégal et le Mali). Le niveau de satisfaction des besoins énergé-
tiques individuels peut également faire l’objet d’une approximation par la conversion en équiva-
lent-calories de la ration céréalière disponible selon l’âge et le sexe des individus. Les mesures de
la consommation réelle par pesée des rations alimentaires et analyse de la composition nutrition-
nelle des plats (réalisées à l’IRD par exemple), de même que les enquêtes de type budget-consom-
mation, réalisés auprès de volumineux échantillons stratifiés, coûteuses et lentes à collecter, ont
été progressivement abandonnées vers le milieu des années 1990, au profit de méthodologies
« accélérées » moins intrusives.
En réalité, tous ces indicateurs de tendance sont surtout utilisés pour orienter les décisions
sur l’aide alimentaire. Ils fournissent des informations parcellaires et par trop théoriques et
renseignent peu sur les situations réelles ou vécues. Car, même si des coefficients de perte (au
transport, au stockage et lors de la préparation alimentaire) sont pris en compte pour évaluer le
niveau de disponibilités à l’échelle macro-, l’échelle micro- reste un peu une « boîte noire » fonc-
tionnaliste. Aucune donnée sur les déstockages de céréales sous forme de don ou d’entraide, au
cours de l’année dans le cadre d’une économie morale redistributive et sécuritaire, n’est vérita-
blement accessible (Molnar 1999). De même, la contribution effective du marché à l’économie
alimentaire des producteurs-consommateurs ruraux est mal appréhendée même si l’on reconnaît
son importance étant donné le désengagement massif de l’Etat (Janin 2006a) et si des indices de
prix peuvent servir d’indicateur avancé (cf. Bulletins de l’Observatoire du Marché Agricole, de
l’ONG Afrique Verte, du Système d’Alerte Précoce du Mali).
Qui plus est, ce bilan ne prend généralement en compte que les seules productions
céréalières locales de base (mil, sorgho, riz, maïs), plus rarement les termes momentanés de
l’échange entre bétail et céréales (ibid. 2000). Le tonnage récolté estimé ou déclaré est ensuite
multiplié par la charge démographique totale approximative de l’unité administrative considérée,
rapportée à une « norme » moyenne théorique individuelle de consommation, toujours fluctuante,
au gré des enjeux politiques et économiques, qui paraît désormais un peu désuète avec la
diversification progressive des régimes alimentaires en milieu urbain.
31
Etablie sur la base de rendements céréaliers extrapolés dans certaines parcelles de culture test, après
récolte, ramené à une unité de surface (l’are ou l’hectare).
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26
A cette échelle spatiale d’analyse, une délimitation grossière des zones globalement défi-
citaires ou excédentaires est possible (se reporter au site relief.web.int ; PAM 2003 et 2006)
32
mais
la mesure de l’hétérogénéité spatio-temporelle des disponibilités réelles à « grande échelle » se
révèle extrêmement aléatoire et incertaine. On touche là une des limites essentielles des projets de
gestion intégrée de l’information spatiale
33
(GMFS, SICIAV ou VAM) développées au cours des années
1990, destinés à fournir une aide à la décision.
Certes, chacun d’entre eux propose une lecture multi-niveaux de l’insécurité alimentaire,
allant du global au local. Certes, chacun s’efforce de modéliser statistiquement et de représenter
cartographiquement la réalité multi-dimensionnelle de cette même insécurité à l’aide de relevés
satellitaires et de données secondaires (tant agronomiques, sanitaires que nutritionnelles). Mais, la
spatialisation des indicateurs reste dépendante des limites administratives de leur collecte : on
affecte ainsi à chaque unité administrative cartographiée une valeur « moyenne » théorique même
après des correctifs statistiques. On cherche donc plutôt à délimiter des catégories et des niveaux
de vulnérabilité qu’à analyser sa dynamique vécue (République du Niger 2005 ; Janin et Martin-
Prével 2006). Toutefois, progressivement, la dimension « accessibilité économique et géogra-
phique » aux aliments par les ménages a été intégrée à ces dispositifs d’analyse.
Niveaux d’insécurité par modes de vie et moyens d’existence
L’engouement des professionnels de l’aide pour la cartographie spatiale de la vulnérabilité est
à la mesure des attentes des gouvernants pour lesquels l’insécurité alimentaire constitue un enjeu
sociopolitique majeur. Il part du constat suivant : les dispositifs avancés de collecte de données
conjoncturelles (Système d’Alerte Précoce, Système d’Information sur les Marchés), déployés à
partir de la moitdes années 1980 dans l’ensemble des pays de la zone sahélo-soudanienne, ont
montré leurs limites à chaque épisode de crise (mauvais ciblage, faible anticipation,…). D’où l’idée
de mettre en place de diagnostics à différentes échelles spatiales associant des facteurs exogènes
et endogènes de risque sur la base d’un zonage agro-environnemental ou des modes de production.
Il peut s’agir d’informations secondaires compilées comme de recueils directs auprès de personnes-
ressources travaillant dans la zone d’étude (commerçant, transporteur, éleveur, agriculteur, agent
administratif,…). A l’instar du PAM avec son approche Vulnerability Assessment Mapping VAM), des
ONG, telles que CARE avec la Sécurité des Conditions de Vie des Ménages (SCVM), OXFAM, ACF ou
encore Save The Children-UK avec sa Food Economy Approach and Risk Map (Stephen et Downing
2001) ont également développé ce genre d’analyse.
Moins médiatiques sont les travaux de suivi de la vulnérabilité au Sahel (programme SVS)
menés par l’OMM, le CILSS, AGHRYMET et la Coopération italienne depuis l’année 2000
(http://www.case.ibimet.cnr.it/SVS/index.php). Ils s’appuient sur un diagnostic systémique agro-
sylvo-pastoral à des échelles géographiques méso- ou macro-. Différents indicateurs de potentia-
lités, de contraintes et de ressources en fonction d’une charge démographique toujours croissante
(Raynaut et al. 1997) sont utilisés pour caractériser des systèmes de production
34
. Ils mettent ainsi
en évidence les lieux critiques de la durabilité environnementale et de la reproduction sociétale à
moyen terme, compte tenu de la fragilisation des systèmes de production. Ces phénomènes font
l’objet d’une spatialisation et d’une valorisation cartographique multi-niveaux intéressante qui
cherche à s’affranchir des découpages administratifs (http://149.139.16.27/ka-map/ et PAM 2006).
Si cette approche permet de s’affranchir des limites administratives et de mieux identifier les espaces à
risque potentiels, elle apporte, aussi, peu d’éléments d’appréciation sur l’insécurité alimentaire
perçue et vécue par les individus ou les problèmes d’accessibilité géographique et économique.
32
Voir: http://www.reliefweb.int/rw/fullMaps_Af.nsf/luFullMap/F7DC5F50D5018C658525721700754AA5/$File/hic-
n_AGR_ner051130.pdf?OpenElement et
http://www.reliefweb.int/rw/fullMaps_Af.nsf/luFullMap/6844A4640992EF98C12571A00032B629/$File/ocha_FF
S_ner140606.pdf?OpenElement ou http://documents.wfp.org/stellent/groups/public/documents/ena/wfp085442.pdf
33
Global Monitoring System for Food Security (HEIMO 2004), Système Mondial d’Information et d’Alerte
Rapide sur l’Alimentation et l’Agriculture et Système d’Information et de Cartographie sur la Sécurité
Alimentaire et la Vulnérabilité de la FAO, Vulnerability Assessment Mapping du Programme Alimentaire
Mondial (WFP 2001, WFP 2002b).
34
Le Mali s’est également appuyé sur cette grille agro-géographique démarche pour mettre en place les neuf volets
de son Schéma Directeur de Développement Rural en 1992, revu en 2000.
ird-00522598, version 1 - 1 Oct 2010
27
Les travaux de l’USAID, réalisés dans le cadre du Famine Early Warning System (FEWS) depuis
2005, de la FAO avec le Food Insecurity and Vulnerability Information and Mapping System (FIVIMS)
35
,
voire du PAM avec les enquêtes Food Security Profiling renvoient à la même démarche. Ils s’appuient
sur la caractérisation zonale de l’intensité du risque d’insécurité alimentaire en fonction des modes
de vie des communautés rurales (livelihoods), à différentes échelles territo-riales (communes,
districts, provinces). Les principaux éléments faisant l’objet d’un suivi sont liés au climat, à l’agri-
culture, à l’élevage, aux prix. Les sources d’accès à la nourriture et au revenu sont les deux dimen-
sions privilégiées. Ces différents éléments font ensuite l’objet d’une analyse d’impact sur les facteurs
de survie propres à chaque mode de vie et les dynamiques en œuvre. Les produits proposés sont
essentiellement d’ordre cartographique (http://www.fews.net/livelihoods/files/ml/maps.ppt). C’est
donc par rapport à un ensemble de risques, de leurs effets, auxquels doivent faire face ces commu-
nautés rurales (agricoles, agropastorales et pastorales), que des scenarii tendanciels d’évolution des
situations alimentaires sont élaborés (cartes de zones de modes de vie, profils de base). Cette
méthodologie a l’avantage de permettre des comparaisons régionales grâce à la délimitation de
niveaux d’insécurité alimentaire des ménages à l’aide d’enquêtes rapides auprès d’échantillons
stratifiés de population. Toutefois, une des principales lacunes réside dans l’absence de couverture
du milieu urbain. Ce biais est à la fois la marque d’un prisme « bio-disponibilités » longtemps
partagé par certaines institutions et le constat de la difficulté à étudier un phénomène plus
aléatoire et incertain.
En adoptant la « vulnérabilité à l’insécurité » (Hamelin et Beaudry 1998) comme nouveau
cadre d’analyse du risque alimentaire (i.e. capacité des acteurs à faire face à des menaces
adverses), les développeurs ne font, à certains égards, que redécouvrir la géographie un peu
délaissée des genres et modes de vie, chère à Ch. Robequain (Sutherland 1999 ; Devereux et al.
2004 ; Hesselberg et Yaro 2006 ; PAM 2006). C’est donc l’évaluation de la réactivité des individus en
situation de stress alimentaire (Davies 1996 ; Maxwell 1999) autant que leur capacité à les endurer
(Douglas 1986) et ses manifestations nutritionnelles qui préoccupe les décideurs (Corbett 1988 ;
Adams 1998 ; Eriksen 2005). Indices et indicateurs collectés, dans le cadre d’enquêtes micro-, font
l’objet de statistiques poussées permettant de calculer des niveaux d’insécurité et de vulnérabilité,
de les croiser et d’établir des scores de résilience (Pittaluga et al. 2004). En revanche, la
spatialisation des phénomènes reste difficile à mettre en œuvre étant donné les inégalités inter et
intra-familiales de droits, d’accès et de ressources observées.
Suivi de l’intensité de la soudure alimentaire
D’autres propositions visent plutôt à explorer la dimension spatio-temporelle du risque d’insé-
curité alimentaire (Bilinsky et Swindale 2005). Plusieurs types d’indicateurs seront privilégiés : de
suivi, d’anticipation, de réponse, d’intensité (Janin 2007). Elle vise à identifier et à délimiter la
durée et la sévérité des périodes de « manque » objectif ou ressenti, à travers le prisme « saison-
nalité » en milieu rural et « instabilité » des ressources alimentaires en milieu urbain. L’imminence
de la disparition des réserves céréalières au sein de l’exploitation agricole (Adjamagbo et al. 2006)
ou de l’amenuisement de la capacité d’achat du chef de ménage urbain, en constitue le principal
indicateur anticipé. Ces périodes de déficit coïncident avec le renchérissement des prix céréaliers
sur les marchés physiques. Ce phénomène fait l’objet d’un suivi très régulier dans de nombreux
bulletins d’alerte (Bulletin d’Afrique Verte, du FEWS). Communément appelée « soudure », ce
phénomène saisonnier de déficit, qui réapparaît chaque année, est bien décrit et connu depuis la
période coloniale (Chastanet 1983). Il est tantôt mesuré en nombre de mois ou de jours, tantôt
évalué en kilos en fonction de ses deux principales dimensions. Ce terme est d’un emploi extrême-
ment commun dans les principaux pays sahélo-soudaniens d’Afrique de l’Ouest mais le contenu
sémantique varie fortement selon les catégories d’acteurs.
Toutefois, la délimitation qui en est faite reste souvent sommaire et approximative, même si
le déficit saisonnier se situe le plus fréquemment pendant « l’hivernage » consacré aux travaux
agricoles (de juin à août). Car elle tend à écarter toutes les procédures sociétales de gestion des
35
La FIVIMS Integrated Livelihoods Security Information System (FILSIS) est définie comme : “an integrated,
spatially detailed, national information and mapping system which follows basic FIVIMS ideas on inter-agency
collaboration and which is able to address two types of related problems: (a) transitory lack of access to
adequate food, and basic medical care, water, and sanitation services which, together, impact on the
nutritional status of well-defined population groups; and (b) more chronic sources of risk to the security of
livelihoods, as measured by the level and stability of household income and other relevant indicators” (cité
par Devereux et al. 2004). Voir également Løvendal et al. 2004.
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28
greniers, faite d’ouvertures, de fermetures et de reports multiples dans l’utilisation des réserves,
comme les épisodes d’achats fractionnés ou anticipés, les emprunts ou les dons qui délimitent le
niveau des ressources réelles mobilisables pour la consommation. La détermination temporelle des
situations de surplus ou de manque, à l’échelle des familles, est donc plus aléatoire tant ses
manifestations restent pernicieuses ou escamotées.
La « soudure » est une catégorie hétérogène à déconstruire selon les types d’acteurs
(pasteurs, agro-pasteurs, agriculteurs en milieu rural) et les stratifications économiques et sociales
(salarié, « débrouillard », etc. en ville). Elle varie en durée et en intensité selon les années, les
lieux considérés et les thodes de mesure. Elle n’a ni la même signification, ni le même contenu
pour chaque acteur et ne véhicule pas les mêmes perceptions et les mêmes vécus (Smith et al.
2000b). C’est pourquoi, l’établissement de chronogrammes annualisés, permettant de distinguer les
intervalles de « soudure nette » (sans aucune ressource propre complémentaire) et ceux de
« soudure partielle » (avec mobilisation de nouvelles ressources) se révèle pertinent et fonctionnel
(Janin 2004). Associés avec une étude fine des réponses apportées en situation de manque, ces
marqueurs temporels sont riches d’enseignements heuristiques sur le contenu multi-dimensionnel de
l’insécurité.
A l’échelle du ménage, une des premières tâches consiste à établir un bilan exhaustif et
contradictoire annualisé des disponibilités alimentaires produites ou acquises pour chaque unité
fonctionnelle (Janin 2001). Qu’il s’agisse de l’ensemble des ressources mobilisées par le groupe
familial pour assurer sa sécurité alimentaire – issues d’une activité agricole
36
, d’une aide institu-
tionnelle ou communautaire ou provenant d’achats sur le marché - et de celles cédées de manière
transitoire (prêt) ou définitives (dons et ventes). Cette mise à plat peut également être reconduite
au sein de ménages urbains. Mais cette comptabilité « entrées-sorties » n’est pas facile à établir.
Ceci est lié d’abord à la dispersion
37
spatiale des lieux de stockage familiaux sur un finage villageois
dont les limites ne sont pas nécessairement connues ; cela s’explique aussi par le fractionnement
temporel et monétaire des achats alimentaires qui renvoie à la multiplicité des centres de décision,
de production et de consommation (qui ne se recouvrent qu’imparfaitement) au sein d’unités
familiales souvent vastes et complexes. Difficulté encore renforcée par le décalage entre l’appro-
priation déclarée et le droit d’usage effectif de chaque ressource alimentaire. On touche ici à la
question politique des modes de régulation d’accès aux ressources et des inégalités qui en
découlent (Carr 2006). Il convient également de comptabiliser l’ensemble des micro-sources de
revenus individuels accumulés au cours de l’année, procédure fastidieuse et incertaine.
Calcul de scores objectifs et ressentis
Le souci d’élaborer des indices synthétiques d’insécurité et de vulnérabilité renvoie à un
double objectif : fournir une information ciblée, fiable et actualisée, valider certaines causalités
statistiques et conceptuelles (Radimer et al. 1992). De fait, pour être recevable par des décideurs
publics un effort particulier a été fait depuis la décennie 1990 pour clarifier les procédures de
collecte, standardiser les questionnements, enrichir les indices. Les approches méthodologiques se
sont affinées à partir du postulat que les situations d’insécurité et de vulnérabilité devaient être
appréhendées par « le bas ». C’est pourquoi, l’unité « ménage » est désormais devenu l’échelle
incontournable de collecte et d’analyse. Ce niveau désagrégé d’enquête est également de nature à
permettre la mesure des effets nutritionnels de conditions de vie précaires avec une dimension
dynamique (Christiaensen et al. 2001).
Toutefois, l’imparfaite adéquation entre unité de référence, retenue et validée par l’enquête
démographique et agricole, et l’unité réelle de fonctionnement du système familial de vie,
constitue une limite évidente à l’ensemble des dispositifs de mesure (Webb et al. 2006). Or, dans
de telles sociétés, faiblement sécurisées, la labilité des groupes de commensalité, lié à la multipli-
36
Une fois localisés et identifiés des lieux de stockage, l’étape la plus longue reste le relevé contradictoire des
mesures de chaque grenier permettant de calculer son volume théorique utile et son volume réel utilisé.
Ensuite, chaque volume céréalier stocké a été converti en kilos-équivalent grain, après battage des épis de mil
ou de sorgho. Chaque estimation a été progressivement modulée et affinée en fonction de la qualité du grain
et de la densité du tassage du grenier (Janin 2006b). Enfin, afin à chaque membre du groupe familial, a été
allouée une valeur théorique de consommation sur la base de son sexe, de son âge et de son état de santé,
ramené à l’unité-équivalent-adulte. Un disponible céréalier moyen individuel relativement précis est, de ce
fait, établi.
37
Greniers localisés à l’intérieur des cases d’habitation, à l’intérieur des concessions, en bordure des champs
cultivés ou plus éloignés du village.
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29
cité des lieux géographiques de préparation alimentaire et à l’enchevêtrement des liens sociaux,
modifie fortement le niveau réel des disponibilités céréalières (Janin 2004). La prise en charge des
« dépendants alimentaires », l’accueil de personnes déshéritées ou migrantes, la consommation
partagée des récoltes stockées dans les greniers comme les dons en nature constituent autant de
formes de recours possibles en situation de risque qui ne sont malheureusement pas toujours pris en
considération dans les enquêtes basées sur les déclarations rapides de fréquence et d’intensité de
quelques paramètres de consommation alimentaire (Maxwell 1999 ; Frongillo et Nanama 2006).
Plusieurs « cadres normalisés » d’enquête ont vu le jour au cours des années 1990. Ils
s’appuient soit sur les observations rapides des agents de collecte, soit sur les déclarations des
personnes enquêtés et beaucoup plus rarement sur des mesures réelles de nature à rendre compte
des inégalités d’accès aux facteurs de ressources ou aux ressources alimentaires et de la complexité
de la régulation sociale mise en œuvre. Les travaux de K. Radimer (1992), J. Corbett (1988) et de D.
Maxwell (1996, 1999) ont été particulièrement éclairants en la matière. Les questionnaires à
réponses fermées permettent d’envisager l’élaboration quasi-instantanée d’un score de résilience
alimentaire à partir du relevé systématique de la fréquence et de l’intensité des types de recours
déployés en situation de manque (« frequency and severity of coping strategies ») dans le champ de
la consommation. Par suite, certains calculs statistiques permettent de proposer une classification
hiérarchique en groupes et niveaux d’insécurité. Cette approche a inspiré de nombreux autres
auteurs, essentiellement dans le champ bio-médical afin d’améliorer le ciblage et l’intervention
nutritionnelle.
Ce type d’approche a connu un nouveau développement avec la mise en place du projet Food
and Nutrition Technical Assistance Project (FANTA) avec l’appui de l’USAID en 2003
38
. Il marque un
nouveau tournant dans l’analyse qualitative et subjective de l’insécurité et de la vulnérabilité
alimentaire (Coates 2004, Coates et al. 2006a ; Bilinsky et Swindale 2005 ; Swindale and Bilinsky
2006). Désormais, ce sont les enquêtés eux-mêmes qui devront « penser leur marginalité » à partir
d’échelles sommaires de perception et de ressenti. Complétées par un rappel détaillé de la
consommation sur 24 heures ou hebdomadaire, elles fourniront un score instantané individuel de
diversité et de variété alimentaire (Savy et al. 2006). On peut également mettre en relation la
consommation déclarée, correspondant aux recommandations internationales en termes de calories,
de micro- et de macro-nutriments, avec les niveaux d’insécurité alimentaire (Melgar-Quinonez et al.
2006, Rose et Charlton 2002). Le but est de renseigner, de manière statistique, la relation entre
sécurité alimentaire et insécurité nutritionnelle, à partir d’un schéma causal inchangé (Frongillo et
al. 2004), susceptible de favoriser les comparaisons et de fournir un appui aux interventions. Reste
que cette démarche rapide a pour effet d’appauvrir singulièrement la complexité de la question
alimentaire et perdre de vue sa dimension socio-politique.
3.3. Les dimensions négligées : temps, espace et pouvoir
La lecture des textes programmatiques et des articles scientifiques montre s’il en est
l’importance de la dimension temporelle dans l’émergence et la gestion de l’insécurité alimentaire
dans les pays sahélo-soudaniens d’Afrique de l’Ouest. Même, si elle est au cœur des préoccupations
des sciences sociales, elle ne constitue pas un cadre directement opérationnel pour les décideurs et
autres intervenants dans le champ de l’aide. Et pourtant, les cadres normatifs de référence des
ONG internationales mettent souvent en avant la complexité et l’hétérogénéité des systèmes socio-
spatiaux (Dauphiné 2003), où s’enchevêtrent héritages des temps plus ou moins long, logiques
d’acteurs individuels ou collectifs et temporalités d’action (Kermel-Torres et Roca 1995 ; Buléon
2002 ; Baudelle et Regnauld 2004).
38
Le questionnaire utilisé est fortement inspiré du U.S. Household Food Security Survey Module (US HFSSM) (cf.
Melgar-Quinonez et al. 2006). Il s’agit d’un questionnaire comportant neuf questions sur la situation
alimentaire du ménage et les réponses éventuelles. Chaque réponse est graduée selon trois niveaux de
fréquence et d’intensité. Le score maximal d’insécurité alimentaire s’établit donc à 27 points.
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30
Temps descriptif, plus ou moins immédiat, lié à la saisonnalité des récoltes, à l’amenuisement
des réserves, à la dégradation des termes de l’échange et aux besoins physiologiques de la
consommation.
Temps stratégique de la gestion combinée des ressources disponibles (bétail, céréales, revenus)
et des modes d’accès physiques et économiques au marché accordant aux anticipations de
décision et aux perceptions de risques une place plus grande.
Temps systémique enfin, de la régulation pérenne de l’accès et de la redistribution des
ressources entre groupes d’acteurs individuels et collectifs, aux intérêts, logiques et pratiques
composites, intervenant au sein du système alimentaire.
A une vision neutre et arithmétique qui envisage un temps linéaire, uniforme et des
interactions homothétiques entre facteurs de risque et décisions humaines, permettant de définir
des états moyens (de sécurité ou d’insécurité alimentaire), il paraît plus pertinent d’opposer le
caractère hétérogène et aléatoire de la théorie des systèmes dynamiques non linéaires : les
décisions humaines n’ont pas la même incidence selon les configurations spatio-temporelles
(période critique ou stase normale du système) dans lesquelles elles s’insèrent (Péguy et al. 2001).
Car le temps n’est pas un marqueur neutre pour des individus et des ménages qui évoluent dans un
environnement faiblement sécurisé en milieu rural sahélo-soudanien. Il se stratifie avec des rythmes
et des scansions particulières qui se complètent et interagissent : quotidien, saisonnier et annuel.
Et si le risque d’insécurité alimentaire est durablement présent, ces oscillations spatio-temporelles
interdisent toute organisation routinière de sa gestion. Les réponses individuelles ou collectives
adoptées n’ont pas obligatoirement la même efficacité d’une année sur l’autre car le contexte
évolue.
La soudure alimentaire est donc un espace-temps malléable, à la fois socialement donné et
produit, creuset où se spatialisent certains phénomènes sociaux (d’échange et d’exclusion par
exemple) et se socialisent les contraintes de l’espace-temps. Ainsi, certaines temporalités déci-
sionnelles sont des charnières se décident et se redessinent certaines des fragilités, des préca-
rités et des vulnérabilités à plus long terme (Reardon et Matlon 1989). C’est à l’aune de cette grille
qu’il convient peut être d’analyser les ajustements alimentaires drastiques opérés dans l’urgence
(diminution de la ration et espacement des repas ou décapitalisation patrimoniale progressive).
En situation de crise, il n’est pas sûr en fin de compte que les arbitrages réalisés ne renver-
sent pas la perspective du court terme, les responsables familiaux pouvant donner la préférence aux
temporalités plus longues afin de ne pas obérer l’avenir de toute la communauté (Moseley 2000).
Mais le temps se déroule aussi avec d’autres scansions lié à l’effet de la saisonnalité (Dostie et al.
2002) : les coûts d’approvisionnement céréalier sur le marché peuvent varier du simple au triple,
tandis que la valeur d’échange d’un bien évolue de manière inversement proportionnelle entre la
période post-récolte et la fin de la saison sèche. C’est pourquoi, toute prise de décision anticipée,
intégrant le caractère instable et aléatoire des événements économiques, est de nature à limiter la
péjoration d’une situation donnée. Et ses effets potentiels cumulatifs induits à plus long terme
(couple précarité/vulnérabilité versus capacité/sécurité) ne sont pas négligeables également même
si l’évolution reste difficilement prévisible.
Elle doit aussi s’efforcer de respecter certaines normes sociales partagées (accumula-
tion/exclusion/redistribution) afin d’éviter d’accroître les interactions négatives et de générer de
nouvelles sources de conflit déstabilisateur. A certains égards, l’élargissement de l’horizon
temporel d’observation et la définition d’une grille fine d’analyse, prenant en compte les « signaux
faibles ou jugés peu signifiants » se révèle bien plus féconde que la spatialisation systématique
d’indicateurs conjoncturels ou de moyennes, même régulièrement mis à jour, biaisant les regards. Il
permet de rendre compte du poids des décisions humaines, en dépit de la faiblesse des moyens
d’information prévisionnelle et des ressources mobilisables.
De fait, toutes les approches de l’insécurité alimentaire, précédemment décrites, butent
fondamentalement sur plusieurs difficultés :
la prise en compte du caractère processuel et aléatoire d’une situation, dont
l’horizon temporel d’observation reste difficile à déterminer, elle-même sujette à
des retournements potentiels (couple péjoration-amélioration) ;
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31
la (dé-)mesure de l’insécurité alimentaire réelle qui s’exprime autant dans les
réalités tangibles du déficit (alimentaire ou monétaire), dans les perceptions du
manque que dans l’incapacité à se prémunir d’un futur immédiat toujours plus
incertain ;
les effets de seuils et les pertes d’information que les changements d’échelles
statistiques, géographiques ou temporelles peuvent renforcer pour un même
indicateur.
Or, si ces différents éléments sont effectivement partagés par les membres de la communauté
scientifique travaillant sur les risques alimentaires, il n’en va pas nécessairement de même dans la
sphère de l’expertise et de l’intervention. En effet, ces derniers y semblent plus difficilement
« opérationnalisables », sous forme d’indicateurs avancés, à la fois fiables et faciles à collecter,
dans les systèmes experts de diagnostic du risque (SIG et SAP), à des échelles géographiques et
cartographiques au maillage de plus en plus fin (allant de l’unité administrative villageoise à celle
de l’individu).
De fait, la préférence des décideurs politiques comme des professionnels de l’aide va souvent
à l’acquisition d’informations rapides, sur la base d’observations ou de déclarations
39
(questions
oui/non), susceptibles de faire l’objet d’un suivi statistique, sous forme d’indicateurs instantanés,
et d’une valorisation cartographique périodiquement actualisée. Tout l’enjeu est alors de fournir
des réponses claires et simples à des questions complexes. C’est pourquoi, les conditions même de
leur collecte font rarement l’objet de débats au sein de ces sphères.
A-t-on procédé par observation, répétées, par déclaration ponctuelles ou par des mesures
directes ? A-t-on répété cette collecte, dans le temps et l’espace en procédant par comparaison,
par confrontation et par recoupements d’information ? A-t-on identifié, pour telle ou telle question
précise, la personne la plus directement concernée et responsable de la prise de décision ? Quelle
était la nature de la relation établie avec le fournisseur d’information (rapport de proximité ou
d’autorité par exemple) ? Autant de questions éthiques que l’expérience de chercheur « de terrain »
conduit à considérer comme centrales même si elles font rarement l’objet d’un traitement dans les
systèmes d’enquête. A la fiabilité statistique et technique des dispositifs de collecte, il est souvent
utile d’opposer la qualité empirique des intuitions scientifiques et du lien socio-relationnel avec
l’interlocuteur. De fait, on se trouve en permanence confronté à l’impossible adéquation entre une
démarche scientifique, faite de doutes et d’épreuves, et la nécessité politique d’une réponse ciblée
et rapide en situation de crise alimentaire aiguë.
Se pose aussi la question du choix déterminant de la période de collecte des informations et
de l’horizon temporel d’observation dans des environnements faiblement sécurisés. Si les situations
d’insécurité tendent à devenir récurrentes, si la vulnérabilité comme la pauvreté tendent à se
reproduire d’une génération à l’autre peut-on encore par exemple parler de crise, dont le caractère
conjoncturel est établi ? Cette imprécision sémantique peut ainsi conduire à distinguer de, manière
un peu arbitraire, temps long et temps court, avec une nette préférence pour les interventions
conjoncturelles à forte charge médiatique ou politique, susceptibles de faire l’objet d’un dispositif
simplifié de suivi transitoire (Sutherland et al. 1999). C’est pourquoi, les bulletins d’alerte précoce
et les documents de suivi prévisionnel (cellule VAM du PAM, FEWS,…) font la distinction entre une
insécurité et vulnérabilité alimentaires chroniques et une insécurité et vulnérabilité alimentaire
transitoires (PAM 2003 ; Destombes 2004).
Une des originalités de l’approche en termes de « système complexe » réside dans la
déclinaison et la combinaison étroite d’échelles spatiales et temporelles. Car, si la question des
échelles spatiales de collecte et d’analyse est désormais intégrée dans les dispositifs d’enquête du
PAM (méthode Vulnerabilty Assessment Mapping) ou de la FAO (SMIAR)
40
, depuis la région adminis-
trative jusqu’au ménage en passant par le « village » (Smith et al. 2000 ; Lovendal et Knowles
2005), les temporalités le sont moins systématiquement. Or, les perceptions du temps et sa gestion,
semblent bien au cœur des dispositifs sociétaux de réponse aux situations d’insécurité alimentaire
en milieu rural soudano-sahélien (Marchal 1990). Elles constituent, à l’heure actuelle, une des
39 Les questions binaires déclaratives (oui/non), utilisées pour établir une échelle de vulnérabilité du ménage,
mises au point par le Projet FANTA, sont particulièrement illustratives en la matière (Frongillo et al. 2004,
Coates 2004 ; Coates et al. 2006a et 2006b).
40 Se réappropriant ainsi tardivement les analyses scientifiques su les niveaux spatiaux d’analyse de l’insécurité
alimentaire (Staatz et al. 1990).
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« entrées » privilégiées pour améliorer l’identification spatiale et la désignation sociale des vulné-
rabilités de toute nature. Celle-ci se fonde sur le constat empirique de l’hétérogénéité spatiale des
situations alimentaires, même à petite échelle, et de leur variabilité temporelle. Il convient à cet
égard de ne pas négliger les différents « temps » qui rythment le quotidien dans les contextes
faiblement sécurisés, tant d’un point de vue environnemental, alimentaire que sanitaire : temps
immédiat de la préparation alimentaire ou de ses ajustements, temps saisonnier des disponibilités
déclinantes et de la hausse concomitante des prix céréaliers, temps plus morne de la reproduction
sociale de la fertilité ou de la mobilité. Avec pour chacun d’entre eux, une double perspective qui
se dessine en filigrane : une relative impréparation sociétale faute de marges de manœuvre réelles,
une anticipation possible sur un horizon temporel qui se dérobe néanmoins.
Temporalités et décisions vont ainsi de pair et illustrent donc parfaitement la part du risque
asymptotique de leurs interactions permanentes. Par exemple, de légers déficits céréaliers ou
niveaux d’endettement, accumulés sur plusieurs années, par les coûts marchands supplémentaires
d’approvisionnement qu’ils impliquent et, éventuellement, les formes de mise en gage de récolte
(vente sur pied), de décapitalisation patrimoniale (vente de bétail ou de biens), auront un impact
parfois plus grand qu’une crise alimentaire isolée, susceptible de faire l’objet d’une réponse
politique et médiatique d’ampleur. De même, des réponses tardives et précipitées à une situation
de manque engendreront des surcoûts économiques et sociaux importants. La vulnérabilité réelle
des ménages et des populations est un processus qui s’inscrit de manière durable et pernicieuse
dans les béances temporelles des décisions, reportées, iniques, inadaptées, et dans les ratés du
système social qui, au-delà d’un certain seuil alimentaire ou démographique ne peut faire face à la
demande des plus fragiles et des précarisés comme dans les régulations socio-politiques qui les
dépassent (Watts 1983). Ce décalage entre les signes apparents de vulnérabilité (sur la base d’une
lecture éco-géographique du milieu de vie), les indicateurs patents de vulnérabilité (sur la base
d’une collecte individualisée d’indicateurs patrimoniaux de gestion des ressources) et sa réalité
vécue (l’acceptabilité du risque) constitue sans doute un des paradigmes les plus difficiles à
dépasser pour l’élaboration de politiques de lutte contre l’insécurité alimentaire efficientes et
durables (République du Niger 2005). Mais il n’est pas le seul. Les temporalités discontinues, les
espaces hétérogènes, les changements d’échelles sont autant de défis que la recherche en sciences
sociales se doit de relever pour tenter de répondre aux questions concrètes des décideurs et aux
attentes muettes des plus vulnérables.
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