La operación de la eficiencia del programa oportunidades en el área metropolitana de Monterrey, México: un estudio de caso

Abstract

Los programas de atención a la pobreza en México tienen una característica común, y es que éstos han sido diseñados por el gobierno federal sin consultar a los gobiernos estatales y municipales para tal fin, y la única opción que tienen estos dos niveles gubernamentales es que actúan solo en la implementación de ciertas acciones. Lo anterior obedece al contexto descentralizador prevalerte en México. Tal situación afecta directamente al funcionamiento del programa, debido a que dichas acciones han tenido al gobierno central como el único diseñador de las mismas para tal fin. En el artículo se aborda tal situación tomando el contexto urbano de una colonia del área metropolitana de Monterrey, Nuevo León México.

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Cogco Calderón, Adolfo Rogelio;Martínez Martínez, Oscar Alfonso
La operación de la eficiencia del programa oportunidades en el área metropolitana de
Monterrey, México: un estudio de caso
Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, Núm. 3, julio-septiembre, 2008, pp. 405-441
Instituto Tecnológico de Santo Domingo
República Dominicana
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CIENCIA Y SOCIEDAD
Volumen XXXIII, Número 3
Julio-Septiembre 2008
LA OPERACIÓN Y EFICIENCIA DEL PROGRAMA
OPORTUNIDADES EN EL ÁREA METROPOLITANA DE
MONTERREY, MÉXICO: UN ESTUDIO DE CASO
(Operation and efficiency in the “Oportunities” program in the metropolitan area of
Monterrey, México: a case study)
RESUMEN
Los programas de atención a la pobreza en México tienen una característica común, y es que éstos
han sido diseñados por el gobierno federal sin consultar a los gobiernos estatales y municipales
para tal fin, y la única opción que tienen estos dos niveles gubernamentales es que actúan solo en
la implementación de ciertas acciones. Lo anterior obedece al contexto descentralizador prevalerte
en México. Tal situación afecta directamente al funcionamiento del programa, debido a que dichas
acciones han tenido al gobierno central como el único diseñador de las mismas para tal fin. En el
artículo se aborda tal situación tomando el contexto urbano de una colonia del área metropolitana
de Monterrey, Nuevo León México.
PALABRAS CLAVES
Descentralización; política social; atención a la pobreza; eficiencia.
ABSTRACT
The common denominator of poverty alleviation programs in Mexico is that they are designed by
the federal government without state and local government participation. Therefore, sub-national
governments participate only at the implementation of certain actions according to the
Adolfo Rogelio Cogco Calderón*
Oscar Alfonso Martínez Martínez* *
*Doctor en Filosofía con Orientación al Trabajo Social y Políticas Comparadas de Bienestar Social.
Catedrático de tiempo completo de la Universidad Autónoma de Tamaulipas, México.
Email: rcogco@hotmail.com
**Doctor en Filosofía con Orientación al Trabajo Social y Políticas Comparadas de Bienestar Social.
Universidad Autónoma de Nuevo León. Profesor Investigador de la Universidad Iberoamericana,
México.

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Adolfo R. Cogco C., Oscar A. Martínez M.: La operación y eficiencia del programa oportunidades en el...
decentralization context prevailing in Mexico. However, this situation affects directly the performance
of this kind of social programs because such actions have been designed only by the federal
government. This essay discusses the aforementioned problem into the urban context of a
neighborhood zone within the metropolitan area of Monterrey, Nuevo Leon, Mexico.
KEY WORDS
Decentralization; social policy; poverty alleviation; efficiency.
Introducción
La política social es un instrumento del Estado para combatir las
desigualdades sociales a través de recursos destinados a la educación, salud,
nutrición, seguridad social e infraestructura básica. Dicha política se ha dado
en los últimos años en un contexto donde se ha instrumentado un proceso
descentralización de funciones administrativas, cuyo objetivo central es
mantener niveles de eficiencia en la distribución y aplicación del gasto y de
funciones públicas.
En materia de atención a la pobreza, se ha pretendido mejorar la operación
de los programas, que se vea reflejado en mejorar las condiciones de vida de
las personas que viven en estos contextos. Lo anterior se justifica debido a
que en México se registran altos índices de pobreza extrema (Hernández y
otros, 2003), donde los individuos que viven en esa situación son aquellos
con los más bajos niveles educativos y/o condiciones de salud.
Es por ese motivo por el que el Gobierno ha implementado distintos
programas de atención a la pobreza como es el Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades (PO) el cual es una continuación del Programa Educación,
Salud y Alimentación (PROGRESA) emprendido durante el sexenio del
presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), sólo con algunas modificaciones de
cobertura y ampliación de las becas a jóvenes de educación media superior y
ultimadamente con cobertura para adultos mayores.
Este programa se inserta en la línea de inversión en capital humano porque
mediante el aumento de las capacidades básicas de las personas que viven en
pobreza, facilitan su acceso a los bienes y servicios sociales que les permitan

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
adquirir las habilidades y aptitudes necesarias para que con su esfuerzo
personal, alcancen una vida plena y autosuficiente (Congreso de los Estados
Unidos Mexicanos, 2002). El programa pretende romper con el círculo
intergeneracional de la pobreza por medio de la educación, alimentación y
salud, utilizando para los dos primeros componentes (educación y
alimentación) transferencias económicas en efectivo a las familias, consistentes
en becas escolares, dinero para útiles y una ayuda alimentaria.
El PO forma parte de una serie de estrategias emprendidas por el gobierno
de México para atender a la población en condiciones de pobreza, el cual se
desprende de una acción centralista con poca a casi nula participación de los
actores de los espacios locales en el diagnóstico y diseño del mismo. Lo que
ha generado, es que éstos sean solo implementadores de las tareas que se
derivan de su operación, lo cual como se verá mas adelante en algunos
contextos puede producir baja eficiencia en los resultados de las acciones del
programa.
Es por estas razones por las que el trabajo tiene como objetivo principal,
el conocer la forma en que se ha implementado el Programa Oportunidades
(PO) y el impacto de éste en la eficiencia de generación de capacidades de los
beneficiados1, en un contexto de descentralización administrativa de las
funciones gubernamentales.
La investigación es exploratoria y su abordaje metodológico es de corte
cualitativo, para ello se han utilizando 20 entrevistas en profundidad aplicadas
durante un período de más de un año a los siguientes actores: vocales del PO;
enlace municipal del PO, así como a beneficiarias del PO. El contexto donde
se realizó el estudio fue la colonia Fernando Amilpa del municipio de General
Escobedo, ubicado en el área metropolitana de Monterrey, Nuevo León, en el
norte de México, sitio donde se registran altos índices de pobreza y marginación.
El presente trabajo se ha dividido en cuatro partes. En la primera se discute
sobre el proceso de descentralización y los problemas que ha generado en los
programas sociales. En la segunda se presentan los argumentos teóricos y
1Se entiende por generación de capacidades, a los cambios que registra la población beneficiaria
una vez que reciben o han recibido alguna acción gubernamental que se derivan del programa.

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Adolfo R. Cogco C., Oscar A. Martínez M.: La operación y eficiencia del programa oportunidades en el...
empíricos que sustentaron el trabajo. En la tercera se muestran las evidencias
encontradas en la colonia Fernando Amilpa por medio de entrevistas en
profundidad a las vocales; beneficiarias del programa, así como al enlace
municipal. En la última se presentan algunas conclusiones.
I. Planteando el problema.
Los programas de atención a la pobreza en México han sufrido distintos
cambios, pero sin duda uno de los más importantes en los últimos ha sido a
partir del proceso de descentralización de funciones, cuya primera referencia
al respecto fue la creación del Ramo 26 del Presupuesto de Egresos de la
Federación en 1982 para atender a la población marginada del país. Tales
recursos fueron asignados al Programa Nacional de Solidaridad de 1988 a
1994 (Martínez y Ziccardi, 2000). A partir de 1996 se dio otro cambio
importante que consistió en la ampliación gradual de funciones,
responsabilidades y recursos, mediante el impulso al desarrollo del capital
físico para la atención de la pobreza a favor de los estados y municipios.
La descentralización de los recursos fue creciendo y tomando nuevos
matices en cuanto a que se fueron incorporando cada vez mayores actores
para la atención de la pobreza en las localidades, así como otras entidades
gubernamentales (estatal y municipal) y de la misma comunidad. La presencia
de las Participaciones y Aportaciones federales como transferencias
económicas hacia los estados y municipios y, la creación de nuevos fondos y
programas (como el de Solidaridad, posteriormente PROGRESA, hoy
Oportunidades), generaría un entramado mayor para la atención de la pobreza
en las localidades.
El anterior proceso de traslado de funciones y recursos hacia los estados y
los municipios, ha dificultado la coordinación a nivel institucional entre los
tres niveles de gobierno por lo que se prevén impactos en los beneficiarios.
Ante los pocos resultados obtenidos en materia de atención a la pobreza por
medio de estos programas, es necesario cuestionar si ¿realmente el programa
tiene una óptima implementación en el ámbito local? ¿Se está involucrando a
los actores más cercanos a la población en la aplicación del Programa? En el
caso de que estas preguntas fueran afirmativas surgen otras cuestiones entre
si ¿Los actores sociales que implementan ciertas acciones cuentan con la

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
información necesaria para realizar su trabajo? ¿Cuenta el municipio con los
recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones que se derivan de
la implementación del programa? El conocer las respuestas a estas
interrogantes nos darán la pauta para estar al tanto cómo se presenta la
implementación del programa en la generación de capacidades en un contexto
urbano del área metropolitana de Monterrey.
La respuesta a esta última incógnita permitirá conocer si en los contextos
urbanos el PO ha tenido el mismo impacto que en los ámbitos rurales y
semiurbanos, de donde se tiene ya información. Pero en las grandes zonas
urbanas como el área metropolitana de Monterrey se carecía, por esa razón se
escogió la colonia Fernando Amilpa, ubicada en el municipio de General
Escobedo, Nuevo León. Considerada dentro de los polígonos de pobreza2 del
área metropolitana de Monterrey. Actualmente en el estado de Nuevo León,
para el año 2007 se atienden un total de 45 810 familias, asentadas en 2 138
localidades de acuerdo a datos de la SEDESOL3.
II. Sustentos teóricos
En esta sección se retomarán algunas posturas teóricas que sustentan el
trabajo, en la primera sub-sección se verá lo relacionado con la
descentralización, en la segunda se mostraran algunos estudios empíricos sobre
la utilización de las transferencias del PO en contextos rurales y semiurbanos.
a) Descentralización
La temática relativa a la descentralización ha sido abordada por
investigadores interesados en el estudio de las implicaciones y características
del mismo. En este sentido y a fin de identificar qué es la descentralización, a
quiénes involucra y cuál es su finalidad. El objetivo del inciso es analizar
algunas ideas expuestas por diversos autores respecto del citado tema.
2Se consideran polígonos de pobreza, a las zonas de atención prioritaria identificadas por la Secretaría
de Desarrollo Social SEDESOL dependencia del gobierno federal.
3Secretaría de Desarrollo Social (2007). En línea: http://www.oportunidades.gob.mx/transparencia/
f11_ archivos/padroninicial2007.pdf , (Página consultada el 21 de enero de 2008).

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Uno de los elementos que más se discuten del concepto, es el que se
refiere a los objetivos del mismo, cuado se considera que éste tiende a mejorar
los niveles de eficiencia de las funciones de gobierno, independientemente de
cuál sea su nivel en la estructura jerárquica de los estados bien sean estos
federados o unitarios4. Así, la definición nos remite a la búsqueda en la mejora
de los resultados operativos de aquellas acciones que se efectúan desde la
administración pública (Ayala, 2003), lo que a su vez repercute en las relaciones
internas que se establecen en lo gubernamental y sus respectivas capacidades
institucionales.
El problema habitual de la descentralización consiste en analizar la
delimitación de las responsabilidades autónomas, así como de responsabilidad
compartida con otros órdenes de gobierno e incluso con la sociedad civil. Por
lo que el concepto además de contener elementos de análisis respecto a las
relaciones intergubernamentales como lo plantea Jordana, (2002), también
deben ser consideradas las del reparto del poder, como producto de los factores
políticos, económicos y administrativos.
Una de las aproximaciones al concepto que más se han usado está planteada
por Boisier (2004), al mencionar que éste se convierte en un concepto tanto
teleológico como instrumental, es fin y medio simultáneamente. Lo anterior
contribuye a complicar el concepto, al considerarlo fin y medio, debido a que
obedece a los reacomodos del poder entre los espacios locales y el centro. Si
Ayala, (2003) y Jordana, (2002), plantean el carácter político y administrativo
del concepto, a través de la necesaria convivencia intergubernamental y sus
implicaciones, indudablemente Boisier (2004), resalta la importancia del
concepto a través del impacto en los gobiernos y, el rol de los diversos actores
locales, en el ejercicio de búsqueda y aplicación del poder. Este último autor
introduce la noción de descentralización societal, como un proceso en el que
participan todos los actores a nivel social, dándole un carácter democrático,
socio político y con un alto contenido económico. De ahí se desprende la
4De acuerdo a Jordana (2002), la clasificación de estado federado o unitario, está en función a la
forma cómo se organizan los distintos niveles y estructuras gubernamentales. Cuando existe un
órgano que funge como gobierno central o federal y, otros gobiernos como el estatal y el municipal
la estructura es propia de los estados federados. Los unitarios se componen de un órgano central
y departamentos que se integran como entidades locales.

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consideración planteada por él, respecto a que “la descentralización somos
todos nosotros y no un agente único (Estado, Partido, Iglesia, Ejército,
Proletariado, etc.), quien conduce este proceso, y para que ello sea posible
hay que devolver a las instituciones de la sociedad civil (todos nosotros), su
autonomía históricamente perdida (a manos del Estado principalmente), y
ello equivale a la descentralización societal, mayor participación de la sociedad
civil en el desarrollo de sus espacios, lo que representa en la práctica el principio
político de subsidiaridad, de acuerdo al cual, cada organización social es
competente para intervenir sobre su propio ámbito (funcional o territorial),
transfiriendo “hacia arriba” sólo aquello que el bien común o la tecnología
establezca como responsabilidad del ente mayor.” (Boisier, 2004:31).
En este sentido, Boisier presenta tres modalidades en el proceso de
descentralización: (a) funcional, cuando se crea un ente con personalidad jurídica,
normas y presupuesto propio, estando su accionar limitado a una función,
actividad o sector (por ejemplo, una empresa pública generadora de energía
eléctrica); (b) territorial, cuando se crea un ente con las características señaladas,
de alcance multisectorial, pero cuya actuación se restringe a un espacio
político/administrativo definido (por ejemplo, un gobierno regional); y (c)
política, cuando cumplidos los requisitos básicos, la generación del ente deriva
de procesos electorales populares, como puede ser, por ejemplo, un municipio
(Boisier, 2004:29).
Por otra parte, autores como Soto y López (2003), han expuesto que la
definición de la descentralización proviene de los organismos internacionales,
y esconde el verdadero propósito de la descentralización, que es la
implementación de las políticas neoliberales, como son la privatización y la
desregulación de las actividades económicas, a fin de privilegiar la acumulación
del capital privado. En este sentido, la descentralización contiene implicaciones
políticas, económicas y sociales.
La aproximación de Martínez (2000), apoyándose en las ideas de la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL), expone que la
descentralización puede definirse como el proceso de transferencia de
competencias y recursos, desde la administración nacional o central, hacia las
administraciones subnacionales (estatales y municipales en los países federales),
y regionales y locales en los países constitucionalmente unitarios. Aunque

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Martínez, se inclina a decir que la descentralización tiende a reducir la
concentración excesiva de recursos y facultades de algunos estados, el autor
no logra vislumbrar que a lo largo de la historia, ha habido un proceso de
vaivenes antagónicos entre la centralización y la descentralización.
Por su parte, Finot (2001), contextualiza en el ámbito latinoamericano y
dimensiona la existencia de vertientes que tienen que ver con la
descentralización: una de ellas es la política, que implica el traslado de todo
proceso de provisión de algunos bienes públicos, desde el ámbito nacional
hacia los subnacionales, y otra, la económica, que implica la transferencia de
procesos de producción a la competencia económica de mercado a través de
la privatización.
Desde esta perspectiva, Finot plantea que la descentralización política
implica la transferencia desde un ámbito más amplio de gobierno, hacia otros
que hacen parte de éste. Cabe mencionar que en México, los gobiernos
municipales adquieren nueva fisonomía, debido a que la federación y el estado
trasladan mas recursos y potestades (Cabrero, 2003), lo que en los últimos
años le ha dado nuevo margen a las capacidades institucionales de los
ayuntamientos. Los elementos esenciales del proceso son el empoderamiento
y la autonomía de los espacios territoriales.
Las ventajas de la descentralización según Finot (2001:62-63) se reflejan
en varios sentidos: i) reduce la ineficiencia técnica, al disminuir el número de
asignaciones que deben ser objeto de decisiones político-administrativas, sólo
desde niveles centrales; ii) facilita la eficiencia en la asignación de recursos y,
iii) fomenta la participación ciudadana.
En otro sentido la descentralización económica es posible, cuando algún
bien o servicio que las administraciones proporcionan a la comunidad pudieran
ser producidos privadamente. Su ventaja sería en reducir los riesgos de
ineficiencia (y por tanto los costos), propios de la asignación político
administrativa. De acuerdo a Finot (2001) uno de tantos compromisos del
gobierno local en su territorio es la provisión de servicios públicos, al respecto,
hace referencia a la asignación eficiente de los recursos o insumos necesarios
para realizar tal encomienda independientemente de quien sea el productor,
que bien puede ser público o privado o una mezcla de ambos. En este sentido

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
la descentralización contribuiría a la competitividad en tres aspectos: 1)
Desconcentrando las actividades productivas; ii) Aumentando la eficiencia
en la prestación de los servicios, y iii) Aumentando la participación local en
los ingresos fiscales (Finot, 2001:18).
Es importante considerar que en el concepto de la descentralización,
convergen elementos políticos, administrativos, económicos y sociales, cada
uno de los autores revisados acentúan posturas parciales y específicas del
mismo, sin considerar de forma integral el alcance del significado, ya que éste
es considerado como instrumento de cambio y no como una meta donde llegar.
Lo anterior hace necesario tener un referente, por ello en el transcurso de la
presente investigación nos sujetaremos al concepto desarrollado por Dennis
Rondinelli.
Algunos autores anteriormente revisados como Finot (2001), Martínez
(2000), señalan que se debe a Dennis Rondinelli (1989)5 como el autor que
sintetiza el enfoque político, económico y administrativo de la
descentralización, al señalar que el proceso implica “la transferencia de
responsabilidades de planificación, gerencia, recaudación y asignación de
recursos, desde el gobierno central y sus agencias a unidades territoriales”,
una de las precisiones más importantes es que Rondinelli distingue cuatro
formas principales o grados de descentralización: i) desconcentración; ii)
delegación; iii) devolución y iv) privatización o regulación. (Rondinelli en
Finot, 2001:34).
De los elementos que se sobresalen en torno a la descentralización es que
su objetivo se centra en la eficiencia y efectividad ya sea en la producción o
provisión de bienes y servicios públicos que el gobierno local le presta a la
comunidad. En consecuencia, es necesario identificarlo como uno de los
principales actores que participan en la descentralización. En este sentido,
son los funcionarios públicos quienes hacen de la función pública su modus
operandi, de cuyas vivencias se desprenden elementos, mismos que serán
abordados conforme avance la investigación.
5Citado por I. Finot, (2001). Descentralización en América Latina: teoría y Práctica. Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica-ILPES. CEPAL.

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Por otro lado, el proceso descentralizador, se ha entendido de manera
vertical “de arriba hacia abajo”, donde el gobierno central transfiere algunas
funciones en la búsqueda de la “eficiencia”, y las delega a otra instancias de
gobierno, regularmente subnacional o municipal para que sean la nueva entidad
responsable de atender a sus ciudadanos. En algunos casos, el gobierno central
lo hace de manera parcial, un ejemplo de ello lo tenemos en el PO o bien en el
manejo de algunos recursos como son las participaciones fiscales que se
transfieren a través del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación,
por citar algunos.
La situación anterior parece ser inversa a la acción deseable, en la cual los
agentes locales, fueran los responsables directos de atender los planes,
programas hacia los aspectos prioritarios de sus propios espacios territoriales
sin que hubiera habido un ordenamiento previo de un órgano gubernamental
superior, en este sentido el proceso fuera“de bajo hacia arriba”. La justificación,
radicaría en considerar que la institución gubernamental más próxima al
ciudadano es el ayuntamiento y, por tanto más sensible a sus necesidades (De
Tocqueville, 2003).
Como se puede ver, el concepto involucra a los actores locales (funcionarios
públicos y ciudadanos en general), Para efectos de la presente investigación,
se considera el concepto de Rondinelli por diversas formas como se manifiesta
la descentralización en el plano local.
b) Inversión en capacidades
El hablar sobre transferencias (monetarias) es complejo, por esta razón en
esta sección se buscará responder a la pregunta ¿Qué son las transferencias?
Entrando en materia quien responde a la pregunta planteada es De Janvry
(2006:4) quien define a estos recursos como “una transferencia en efectivo
para un hogar calificado o para un individuo bajo un comportamiento
condicionado”, en otras palabras es dinero en efectivo para ciertos individuos
que cumplen determinadas características o reglas de calificación, como puede
ser la pobreza crónica, la vulnerabilidad, o que viva con algún tipo de
marginación, según Samson (2006:3) se tienen el potencial de reducción de
pobreza al inyectar recursos al interior de la familia; por otro lado se permiten

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
el desarrollo del hogar mediante el incremento de la educación, salud, nutrición
(capital humano) e incrementan los empleos al mismo tiempo que mejoran la
situación macroeconómica.
Las transferencias tienen efectos importantes en el ingreso y el consumo
en un hogar, ya que se busca romper un círculo vicioso en el que la pobreza se
transmite por generaciones. Debido a que crea un inmediato efecto al ingreso
para cada hogar beneficiado, reduciendo la pobreza y la inequidad (De Janvry,
2006). Uno de los motivos principales por los que se les otorgan estos recursos
al hogar es debido a que se asume que los padres tienen restricciones de ingreso,
por lo tanto carecen del dinero necesario para solventar las necesidades más
urgentes de los niños (como pueden ser los alimentos nutritivos y tratamientos
médicos), además el dinero les permite tener un mayor poder adquisitivo para
escoger qué mercancías comprar así como la cantidad y calidad de su compra
(Gertlery Fernald, 2005). Es por eso por lo que Parker y Scout (2001:11),
señalan que su “objetivo final es reducir la pobreza (tanto en términos
monetarios, como de desarrollo humano) en forma permanente”. Ayala (2006)
también menciona que los objetivos centrales de estos recursos son contribuir
al desarrollo del recurso humano mediante el cambio en el nivel de gastos en
salud y educación de los grupos de ingreso más bajos, así como aumentar el
consumo de comestibles.
Derivado de lo anterior, las transferencias aumentan la inversión que
realizan los hogares en capital humano al tener ingreso adicional ayudando a
que los pobres satisfagan sus necesidades inmediatas, lo que ha sido un factor
importante para los hogares en regiones menos desarrolladas y entre las familias
que tienen muchos niños (Ahmed, Kudat y Colasan, 2006), incidiendo de
esta forma a través de los apoyos en las áreas consideradas esenciales en la
formación de capital humano.
Es por esta razón por la que los resultados del impacto de las transferencias
en las capacidades humanas muestran lo siguiente: en primera instancia el
dinero del PO ha tenido un impacto importante en las comunidades rurales
marginadas permitiéndoles aumentar el ingreso familiar (Skoufias y otros,
2000), e incluso el impacto fue mayor entre los más pobres que en los menos
pobres (regularidad empírica) (De Janvry, 2006). De tal forma que el impacto
estimado sobre la brecha y la severidad de la pobreza, es significativamente

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mayor en las localidades de control en relación con las de tratamiento de
acuerdo al estudio que reporta (Handa y otros, 2000). Lo que a su vez se
tradujo en incrementos significativos en el consumo de alimentos (Straffon y
Handa, 1999), estos autores señalan que las familias en condición de pobreza
extrema beneficiarias antes de la intervención dedicaban la mayor parte de su
gasto al consumo de alimentos (73 %), el resto de su ingreso a la compra de
ropa y zapatos (7%), a gastos relacionados con la escuela (1.7%), a salud
(4.6%) y, a higiene personal y del hogar (6.5%), por lo que tenían un margen
de ingresos muy estrecho para cubrir otras necesidades, además que
presentaban poca variedad en el consumo de alimentos por lo que el maíz y el
fríjol, eran los que comían con mayor frecuencia. Pero cuando el PO intervino
se registró un incremento para las familias del 22% sobre el ingreso promedio,
trayendo como resultado que los hogares beneficiarios gastaran más que los
hogares que no recibieron las transferencias, producto de la aplicación del
programa, excepto en el rubro de salud (porque las familias beneficiarias como
parte de su corresponsabilidad asisten a los servicios de salud regularmente,
por tanto se enferman con menor frecuencia o son atendidos más
oportunamente y de manera gratuita, con lo que sus gastos en salud
disminuyen), generando cambios en el consumo a nivel de hogar debido a que
las familias beneficiarias tenían un mayor gasto en alimentos respecto a las
que no lo recibieron.
Al siguiente año de esa investigación se encontraron mejorías porcentuales
para los hogares más pobres beneficiados especialmente en el percentil 25,
debido a que el consumo alimentario era de 13.5% mayor entre los hogares de
intervención en relación con los de control (Hoddinott, Skoufias y Washburn,
2000). Según Skoufias y otros (2000) señalan que los incrementos por medio
de las transferencias mejoraron las dietas, ya que se pudieron incluir más frutas,
verduras y carnes, logrando que ésta sea más balanceada. A casi dos años del
inicio del Programa el valor mediano del consumo de alimentos era de 10.6%
mayor en los hogares beneficiarios que en los hogares de control, especialmente
en dos grupos frutas y verduras (papas, naranjas y plátano) y productos de
origen animal (pollo, res, puerco, huevos), de tal forma que los beneficiarios
tuvieron mayores probabilidades de consumir una dieta más variada
(Hoddinott, Skoufias y Washburn, 2000). Además que el número de días que
consumieron verduras tuvo un cambio positivo y significativo, es decir que
los hogares beneficiarios incrementaron los días que consumen verduras

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
respecto a los hogares pobres en las localidades control. Otro alimento que
pudieron consumir con mayor frecuencia es el pollo con un incremento del
36% en comparación con los hogares de control y en el caso del pan, éste
asciende a 32 %. Sin embargo en el consumo de alimentos como tortilla,
fríjol, maíz, aceite y arroz, no se identificaron cambios (Straffon y Handa,
1999).
En relación al consumo de alimentos con un alto contenido de proteínas
como son leche, queso y carne, los hogares beneficiarios consumieron en leche
y queso 33% más que los hogares pobres en las localidades control, y en lo
que se refiere al gasto en carne es 24 % más alto, lo que trajo consigo un
incremento significativo en proteínas (Straffon y Handa, 1999). El tener más
ingresos puede incrementar la probabilidad de ingerir con mayor frecuencia
alimentos procesados como galletas, pasteles y refrescos, que poco pueden
ayudar a la nutrición trayendo como resultado que el objetivo no se cumpla.
Los resultados que encontraron señalan que “a pesar de que los beneficiarios
de Progresa consumen más calorías derivadas de dichos productos (alimentos
procesados como refrescos, pastelitos y galletas), las cantidades involucradas
–menos de 100 kcal por día– son tan pequeñas que no parece existir razón
alguna para preocuparse” (Hoddinott, Skoufias y Washburn, 2000).
El consumir una mayor cantidad y variedad de alimentos trajo consigo
incrementos en la cantidad de calorías y proteínas de los beneficiarios. En lo
que se refiere al consumo calórico para noviembre de 1999 encontraron que
la mediana de adquisición calórica aumentó en 10.6%, siendo el impacto mayor
por la adquisición de calorías provenientes de verduras y productos de origen
animal (Skoufias y otros, 2000). Por su parte Hoddinott, Skoufias y Washburn
(2000:39), encontraron que “la elasticidad - ingreso de los hogares pobres en
las localidades de control parece estar en un rango de entre 0.3 y 0.55, lo que
sugiere que un aumento de 1 por ciento en el ingreso del hogar aumentaría el
acceso al consumo de calorías del hogar de 0.3 a 0.55 por ciento”. Los datos
anteriores muestran que cuando se asignan más recursos en este caso con las
transferencias monetarias, las unidades domésticas tienden a gastar el mayor
porcentaje para alimentos. De ahí que existan evidencias de que después de
seis años en el Programa los hogares beneficiarios han aumentado cerca de
24% su consumo en relación a su línea basal (Schady, 2006). Es por ello por
lo que, al preguntarles a los beneficiarios ¿qué cambios ha notado desde que

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empezó a recibir ayuda del Programa?, ellos hayan contestado: “comemos
mejor 48 %, comemos más 19%”. Además los investigadores mencionan que
otros beneficiarios agregaron “gracias a Progresa6 se estaban alimentando mejor”
(Hoddinott, Skoufias y Washburn, 2000:28).
Un punto importante es que aparte de los cambios en el consumo del
hogar también se ha dado a nivel localidad, ya que con un nivel de significancia
del 1% encontraron que la proporción de hogares por debajo del percentil 25
disminuyó en las localidades de tratamiento en comparación con las de control
con una diferencia de 4.2 puntos porcentuales. De acuerdo con estos resultados
los evaluadores concluyen que existen evidencias de que el Programa ha tenido
un impacto positivo en lo que se refiere al nivel de consumo al interior de las
localidades en donde opera (Straffon y Handa, 1999), lo que significa que en
los lugares donde se encuentra el Programa, las familias en conjunto compran
más alimentos a diferencia de las comunidades donde no se encuentra presente,
lo cual puede ser resultado del tener un mayor poder adquisitivo para comparar
más productos gracias a las transferencias económicas, por tanto las
transferencias han tenido impacto en el capital humano porque se han invertido
en ese aspecto, además que la pobreza de consumo se ha disminuido.
A pesar de los resultados positivos entre la relación de las transferencias
con los gastos alimentarios, los estudios de Nahmad, Carrasco y Sarmiento
(1999), no han encontrado modificaciones en el patrón de alimentación que
redunden en un mejoramiento del estado nutricional, señalando que los
beneficiarios siguen conservando los mismos hábitos alimentarios, donde el
fríjol y la tortilla son parte de su dieta principal, además que el dinero de las
transferencias lo han destinado a los artículos de consumo básico que siempre
han adquirido tal vez en mayores cantidades, de esta forma muestran evidencias
de que algunas mujeres mencionaban que el apoyo sólo sirve para comprar
aceite, jabón y pan. Sólo en algunos casos la alimentación se ha visto mejorada
por carne y leche, pero únicamente el día que asisten las mujeres a cobrar en
los centros de pago.
6 Progresa, anterior nombre que llevaba el Programa Oportunidades.

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
Las evidencias anteriores sustentan que a pesar de que la alimentación es
una necesidad básica, han encontrado que algunos beneficiarios opinan que
ésta es subsanada de cualquier forma por los miembros de la familia a través
de la producción de alimentos para autoconsumo, por lo que este dinero puede
ser utilizado en algunos satisfactores materiales que la población no puede
adquirir con facilidad y por tanto las transferencias que se otorga a cada hogar
contribuye en la adquisición de algunas necesidades básicas de la familia que
pocas veces tienen que ver con la compra de alimentos. De hecho existen
evidencias de que los hogares invierten alrededor de 25 centavos por cada
peso transferido del Programa para la adquisición de activos productivos de
microempresas y producción agrícola (Schady, 2006) y por tal motivo se “corre
el riesgo de que los integrantes de la familia a quienes va dirigido el recurso
sean los menos beneficiados, ya que los recursos que llegan a la familia muchas
veces son distribuidos entre el total de los integrantes, aminorando el efecto
del beneficio que pudiera aportar la ayuda económica” (Fernández y Mundo,
2002:111).
En cuanto se refiere a invertir las transferencias en el aspecto educativo y
su impacto, las evidencias señalan que en el nivel medio superior es donde se
han visto los mayores beneficios, pues han encontrado en las entrevistas que
los beneficiarios señalan que “el nivel primario es fácilmente alcanzable, aún
sin las becas, pero que sin los apoyos de Oportunidades los jóvenes difícilmente
accederían a niveles educativos más elevados” (Escobar y González de la
Rocha, 2005:39). El impacto es a tal grado que existen deserciones de
bachillerato cuando los becarios no logran obtenerla: “incluso en los pueblos
menos pobres, creemos que la beca de Oportunidades es imprescindible, es
decir, que sin ella sólo acudiría una muy pequeña parte de los jóvenes que hoy
se observan en los planteles educativos” (Escobar y González de la Rocha,
2005:63). Por tanto estos recursos en ese nivel se consideran con un factor
importante para seguir estudiando.
Los gastos que se incurren en este nivel se pueden agrupar en dos grandes
rubros: transporte/alojamiento, y materiales escolares (donde se incluyen los
libros, matriculas y otros materiales) los cuales son llamados por Becker (1993)
como costos privados directos. El primero se debe a las distancias de los
planteles de bachillerato pues son mayores que los de secundaria, por tanto se

420
Adolfo R. Cogco C., Oscar A. Martínez M.: La operación y eficiencia del programa oportunidades en el...
tiene que recurrir a una combinación de cooperaciones con dueños de vehículo
(aventones) o el pago directo al transportista, y en algunos casos por la distancia
se tiene que pagar alojamiento para estudiantes (sobre todo en el ámbito rural).
En el segundo rubro han hallado que debido al nivel educativo se vuelve
imprescindible el uso de computadoras, por lo que la renta de estás es alta así
como los materiales didácticos son más caros que los de niveles anteriores,
donde los libros de texto son gratuitos (Escobar y González de la Rocha,
2005).
Dentro de los gastos del segundo rubro se encuentra también lo
correspondiente a ropa y zapatos, las investigaciones muestran que las familias
beneficiarias en pobreza extrema gastaban 58% más en ropa y 37% más en
zapatos ambos para niños, en relación con las familias en pobreza extrema sin
los apoyos del programa, el impacto del Programa resultó ser positivo y
significativo en este aspecto (Straffon y Handa, 1999). Otras evidencias al
respecto señalan: “cuando vino el Progresa ya nos ayudó algo, porque somos
campesinos. Nos sirvió para comprar los cuadernos de los niños y los zapatos
y lo que ellos querían pues. Nos ha estado ayudando mucho porque en la
comunidad no hay otro programa” (Fernández y Mundo, 2002:111).
Las transferencias del Programa han traído como resultado que los becarios
asistan mejor equipados a la escuela, con materiales educativos más completos
y mejor vestidos, sin embargo los evaluadores mencionan que “los apoyos no
bastan para garantizar, por sí mismos, el logro de una escolaridad tal como la
secundaria o el bachillerato” (Escobar y Gonzáles de la Rocha, 2005: 59),
dependiendo también de otros factores relacionados con el entorno familiar, y
social.
Es importante señalar que la distribución al interior de las familias del
dinero de las transferencias se basa en el supuesto de que los hogares cuentan
con un conjunto predeterminado de preferencias definidas con base en la
salud, el consumo de bienes y la recreación de cada miembro del hogar
(Behrman y Deolalikar, 1988; Behrman, 1988)7.
7 Citado por Hoddinott. J, E. Skoufias y R. Washburn (2000). El impacto de Progresa sobre el consumo:
informe final. En: Evaluación de resultados del programa educación, salud y alimentación. México:
Secretaria de Desarrollo Social. p:10.

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
Es de esta forma como el PO se ha invertido principalmente en
alimentación y educación, sin embargo los resultados al interior de las familias
han sido distintos, lo que es necesario recalcar es que estos estudios se realizaron
en áreas rurales y semi urbanas de alta marginación, por lo que se carece de
datos sobre áreas urbanas y esto deja un hueco en la teoría, el cual fue
aprovechado en esta investigación por lo que en el siguiente apartado
mostraremos los resultados de la influencia de las transferencias en las
capacidades de los habitantes de un contexto urbano.
III. Evidencia empírica
En la realización de este apartado se aplicaron varias entrevistas en
profundidad durante mas de un año de investigación de campo, nuestros
sujetos de estudio fueron las vocales del Programa (beneficiaria del programa
que es enlace entre las autoridades y un grupo de beneficiarias de su misma
comunidad); a las titulares (beneficiarias) por cada unidad doméstica de la
colonia Fernando Amilpa, así como al enlace municipal del PO (funcionario
del gobierno local que funge como enlace entre los beneficiarios y las
autoridades estatales y federales)8 del municipio de General Escobedo del
estado de Nuevo León. Por tal motivo este apartado se ha dividido en dos
secciones, en la primera se muestran las evidencias a nivel macro en relación
a la descentralización del programa, en el segundo se presentan los hallazgos
a nivel micro sobre el impacto de las transferencias en las unidades domesticas.
a) Implementación del programa
En las reglas de operación para el ejercicio 2005 (SEDESOL, 20059), se
establecen una serie de lineamientos a los que deben sujetarse todos aquellos
actores que participan en el Programa. En este sentido y considerando el
contexto de descentralización en el que operan otros órdenes de gobierno e
incluso de la sociedad civil, es como se consideran algunas vivencias del enlace
municipal así como de las vocales que participan en la operación del Programa.
8Se consideraron al Enlace Municipal y las Vocales del programa para ser entrevistadas debido al rol
que juegan en la implementación de las acciones que se derivan del Programa, mismo que ha sido
diseñado por el gobierno federal y ha transferido algunas funciones hacia otros ordenes de
gobierno entre ellos al gobierno local, e incluso a la sociedad civil.
9Secretaria de Desarrollo Social, en Diario Oficial de la Federación, 16 de febrero de 2005, México.

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Adolfo R. Cogco C., Oscar A. Martínez M.: La operación y eficiencia del programa oportunidades en el...
En el caso del enlace municipal del municipio de General Escobedo, N.L.
la Coordinadora de Desarrollo Social y Humano (cargo dentro de la
administración municipal) funge también como enlace municipal. La
entrevistada manifestó lo siguiente: “…De Coordinadora tengo un año y 6 meses…
Lo que va de la presente administración y, como enlace municipal… de septiembre del
2004 a la fecha 2005”
Así mismo mencionó que es su primera experiencia profesional dentro del
ámbito de la administración municipal. Es necesario identificar si el funcionario
ya ha tenido experiencias previas, ya que tiene que ver con la sensibilidad en
la dinámica de la administración, en la toma de decisiones.
Aunque en los lineamientos del Programa para el ejercicio 2005, las
funciones del enlace municipal, no están claramente definidas10 , es necesario
verificar cómo considera el enlace municipal al Programa. Al respecto la enlace
mencionó que la operación del mismo en el municipio ha sido positiva, ya que
el incremento de la cobertura ha venido a beneficiar a un número considerable
de familias…“lo que es el programa oportunidades empezó en el municipio desde la
administración pasada(2001-2004), pero sólo en una localidad muy pequeña que se
llama San Miguel de los Garza en la cual beneficiados solamente eran cerca de 25
familias y, el año pasado inicio el proceso de nuevas familias, ahora(2006) hay cerca de
2500.”
10 “La participación del enlace municipal en la operación del Programa y en la promoción de acciones
de articulación con proyectos de desarrollo local para la población beneficiaria del Programa
deberá ser imparcial y estará en el marco de la transparencia y conforme a lo establecido en el
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 y en las presentes
Reglas de Operación.
Para lograr los mejores resultados del Programa, se buscará que los enlaces municipales
preferentemente dispongan del tiempo suficiente para realizar las tareas conferidas en el Programa,
que aseguren un alto compromiso social, vocación de servicio a favor de la comunidad, aptitudes
para promover procesos de organización y desarrollo social y sentido de honestidad y
responsabilidad, que les facilite orientar a la población. Los apoyos, la atención y la orientación a la
población sobre el Programa por parte del gobierno municipal y/o el enlace municipal, no podrán
utilizarse con fines políticos, electorales, de lucro u otros distintos a los establecidos en estas
Reglas de Operación.
El gobierno municipal y el enlace municipal, en ningún caso, podrán adjudicarse la operación del
Programa. Tampoco podrán nombrar o remover a las vocales de los Comités de Promoción Comunitaria.
El enlace no podrá realizar convocatorias a reuniones ni acciones no previstas en las reglas de
operación del Programa.” (SEDESOL, 2005:20).

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
En cuanto al proceso de selección de las zonas y posteriormente de familias
beneficiarias, como lo marcan los lineamientos, se consideraron el índice de
marginación establecido por el Consejo Nacional de Población (CONAPO),
así como información estadística disponible a nivel de localidades, Áreas
Geoestadísticas Básicas (Ageb’s), colonias y/o manzanas, Generada por el
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). Al
respecto la enlace municipal mencionó que efectivamente la gente del gobierno
federal del PO ya tenía las áreas identificadas, pero las sugerencias de inclusión
hechas en su momento por ellos como funcionarios municipales respecto a
algunas colonias en extrema pobreza que debían ser incluidas, sí fueron
consideradas. Sin embargo para la selección e inclusión de las familias, el
trabajo fue realizado por personal del Programa, dándole a conocer al municipio
el listado de los mismos.
Es necesario identificar si las acciones que se desprenden del Programa se
duplican con algún programa diseñado por el gobierno municipal o estatal, a
lo que respondió que no, al contrario, se complementan y al respecto mencionó
lo siguiente:
“…Tenemos horita programas en cuestión de salud…tenemos los comités de
salud…en las colonias también de extrema pobreza apoyados también con los
centros de salud, en nivel de educación, lo que es estímulos a la educación
básica, verdad,… pero ahí, pues los apoyos son hasta tercero de primaria, y en el
Programa Oportunidades es a partir de tercer año de primaria y entonces pues
ahí no se desprotege a la familia...”
Cabe hacer mención que no existen programas diseñados por la autoridad
municipal: estos programas a los que se hicieron referencia son puestos en
marcha por el gobierno estatal.
En este sentido, la mayoría de las acciones del gobierno estatal y federal
en materia de desarrollo social son las más importantes, dejando sólo al
municipio la calidad de ser la entidad que las implementa. Respecto a otros
programas del gobierno estatal mencionó los siguientes:
“…Así es, horita aquí en el municipio estamos contando con el Programa de
apoyo al adulto mayor, este programa estatal en coordinación con el municipio.
También lo que son los programas de brigadas por una vida digna que son
también brigadas del Estado, “ocasionalmente” se hacen también brigadas

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Adolfo R. Cogco C., Oscar A. Martínez M.: La operación y eficiencia del programa oportunidades en el...
municipales por medio del DIF, esos son los programas que en coordinación con
el gobierno del estado. Los estímulos a la educación básica también que son del
gobierno federal que son del Ramo 33, y tenemos de apoyo por parte de gobierno
municipal de despensas a la comunidad…”.
Se puede decir que, en buena medida, el proceso de descentralización de
funciones, se ha dado de manera vertical, “de arriba hacia abajo”, lo que genera
deficiencias en la operación y desde luego los costos del mismo, ya que aunque
el enlace municipal conoce de manera general el objetivo del Programa es
necesario resaltar que existe una carencia de información respecto al
conocimiento de las funciones del mismo. Al respecto indicó lo siguiente:
“…Perfectamente bien sería mentir, porque por parte del Programa ha faltado un
poco de capacitación, tanto a los enlaces como a las vocales, horita había ese
problema de haber falta de comunicación, de información hacia la gente. Entonces
horita nosotras como enlaces tenemos juntas bimestrales, en las cuales está
pendiente una capacitación para nosotras, o sea nos hemos ido involucrando en
el programa pero sí ha faltado un poco de información…y capacitación. Pero sí
conozco que es lo que involucra cada uno de esos componentes.”…¿se les ha
dado capacitación para desempeñar sus funciones? “…No hasta horita no. Se
les dio una pequeña capacitación a las vocales pero lo que me comentan las
vocales es que son muy pequeñas, les dan muy esporádica la información, entonces
sí hace falta, tanto para ellas como para nosotras.”
Respecto al PO desde su perspectiva como funcionaria municipal,
mencionó lo siguiente:
“…Bueno en materia de desarrollo social, este programa Oportunidades sí vino
a complementar mucho lo que esta haciendo el municipio y el gobierno del
estado en materia de desarrollo social, porque nos esta ayudando a llegar a más
comunidades a más gente que realmente esta necesitada y pues son apoyos muy
buenos, porque dependiendo la cantidad de niños que tengas en edad escolar es
la cantidad de apoyo que te dan, entonces para la gente que tiene muchos niños
en edad escolar, le esta cayendo muy bien el apoyo, y sobre todo ya son muchas
las familias que están siendo beneficiadas.”
En esa misma línea al analizar la situación que guardan las vocales (que
son el personal más cercano a las familias beneficiarias) y que vienen a formar
uno de los actores más importantes dentro de los Comités de Promoción
Comunitaria, las condiciones cambian de manera significativa, ya que por
desconocimiento del programa y la falta de información, han generado
escenarios
que afectan la eficiencia del mismo.

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
En la entrevista realizada a una vocal de la colonia Fernando Amilpa, se
encontraron las siguientes evidencias de una desarticulación entre los miembros
del Comité así como de las instancias supervisoras del programa, lo que ha
provocado situaciones particulares y problemas con las familias beneficiarias
ya que al no tener información respecto a los calendarios de pago respecto a
los compromisos de entrega de las transferencias monetarias existen molestias
que repercuten en las vocales, quienes además no se conocen entre ellas:
“… ¡no, no! Lo que quiero yo es conocerlas. Cualquier cosa que me dicen la gente a mi yo
no se dar ninguna explicación. ¿Si me entiende? Haga de cuenta que a mi me preguntan…
¿oye y el otro dinero cuándo lo depositan?...pues saca la cuenta son cada dos meses… ¡no!
…Pues tú debes saber eres vocal… (sic).”
Asimismo existe un desconocimiento respecto a cuáles son sus funciones
e incluso de los funcionarios a quienes tienen que dirigirse, así como de los
calendarios respectivos de la entrega de los apoyos del programa. “…Por ejemplo
en una ocasión yo tuve que dar información del primer pago, a mi me preguntaron, me
dijeron …pues que dentro de dos meses iban a poner el pago y ya fuimos, ¡ya fuimos! (al
banco para ver si ya estaba el deposito)... ¡quién sabe que tantas veces y no hay!... usted
es vocal y no nos dice (manifestó una beneficiaria del programa) …cuándo es el
pago…”
Es evidente que el proceso de descentralización, cuando se desarrolla de
manera vertical, el flujo de información se deteriora o simplemente no llega
de manera oportuna, causando problemas en la eficiencia operativa.
Vocal: No nada, el día que dijeron que iban a dar el pago, el segundo pago que
fue en febrero o marzo, pusieron un cartelón en centro de salud, pero quien sabe
quién sería, yo me imagino la otra vocal que yo no conozco, porque a mi me
gustaría, conocerlas para pues si tú no sabes yo sé, tu no sabes sabe la otra ¿si me
entiende, entonces aquí yo no sé ni a quién, si no es mi vecina doña Tere, no
es…pues ella está igual que yo, pues sabemos porque vivimos en la misma cuadra.”
En el caso de incorporar a grupos de la sociedad civil al proceso de
descentralización de funciones, es necesario que éstos tengan claro cual es su
función y que papel juegan dentro de la operación del programa o proyecto a
instrumentar, lo que generaría mayor eficiencia, sin embargo quienes
instrumentaron los lineamientos del programa, sólo cumplieron de manera
parcial los mismos, nombrando a las vocales como lo marcan los lineamientos

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Adolfo R. Cogco C., Oscar A. Martínez M.: La operación y eficiencia del programa oportunidades en el...
pero han omitido la capacitación así como el flujo y canales de información
respectivamente, vocal: “Nada, nada…nada más nos eligieron ahí y fue todo lo
que… a mí vienen y me pregunta que hace un vocal y no sé, no tengo información.”
Toda esta falta de información también se ve plasmada en las expresiones
de las beneficiarias del programa que se expresaron sobre las personas
encargadas en la comunidad que son las vocales.
…“no, ni siquiera se quien son… La otra vez quería saber porque no incluyeron a
uno de mis hijos y lleve los papeles al municipio con la que supuestamente es la
encargada del programa (enlace municipal) y nunca me resolvió nada y ellos me
dijeron que fuera mejor a palacio federal en Guadalupe, pero la verdad esta muy
lejos y como yo trabajo.
…mis vecinas no saben tampoco, nadie sabe quién es la encargada en la colonia
del programa, en esta cuadra somos cuatro beneficiarias, yo le pregunto a una y
a otra y no sabe, otras me preguntan a mi y tampoco sé, una de ellas cuando va al
kinder se entera, viene y me cuenta… nadie sabe en qué fecha está el dinero en el
banco… supuestamente iba a estar cada dos meses.
…y aquí hay una vocal y vamos y le preguntamos y ella nos dice: ...“yo no sé
nada, a mi no me dicen nada, nosotros le decimos pues tú tienes que arrimarte
ahí… es que vienen y me pregunta la raza y no sé nada.”
Estos argumentos nos dan pie para mencionar que el programa en el aspecto
de operación esta teniendo amplios problemas en el nivel municipal así como
al interior de la colonia con las vocales y más aun con las beneficiarias, lo cual
se traduce en una desinformación del mismo y por tanto en el impacto que
pueden tener al interior de los hogares como se verá en el siguiente apartado.
b) Eficiencia del programa
En el PO la pobreza es concebida como la privación de capacidades, y no
por el ingreso, sin embargo ambos conceptos están relacionados, ya que el
ingreso es un importante medio para tener capacidades. A través del consumo
se pueden adquirir los alimentos y otros insumos para la inversión en
capacidades, de tal forma que el ingreso no es el fin sino un medio. De esta
forma el programa al proporcionar a las personas en condición de pobreza

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
transferencias, actúa bajo la idea de que si el problema es la falta de ingresos,
la solución está en hacerles llegar recursos con la finalidad de mejorar sus
condiciones (SEDESOL, 2001).
Es de esta forma como uno de los objetivos del programa es mejorar la
alimentación de las familias en condición de pobreza extrema, otorgando
apoyos monetarios directos a las familias beneficiarias para contribuir a que
mejoren la cantidad, calidad y diversidad de su alimentación y con esto elevar
su estado de nutrición, de igual forma pretende disminuir la deserción de los
niños y adolescentes, por trabajar debido a los problemas económicos que las
familias viven (SEDESOL, 2001). En relación con lo anterior, en este apartado
se muestra lo concerniente a la eficiencia del PO, lo cual consiste en determinar
el impacto que ha tenido éste en la inversión de capacidades, en otras palabras
sí las transferencias se han invertido en educación y alimentación dentro de
las unidades domesticas beneficiadas.
Los apoyos monetarios que recibe la familia por medio del programa varían
conforme al número de becarios, el grado en que cursan, así como el género
de cada uno de ellos. El apoyo económico para alimentación vigente para el
semestre enero-junio de 2005 es de $170.00 mensual por familia, mientras
que el monto de los apoyos para becas educativas durante ese mismo periodo
se detalla en el cuadro siguiente:

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Adolfo R. Cogco C., Oscar A. Martínez M.: La operación y eficiencia del programa oportunidades en el...
Cuadro No. 1
Monto mensual de las becas educativas Enero-Junio 2005
El apoyo monetario para la adquisición de útiles escolares al inicio del
ciclo escolar 2004-2005 para cada uno de los becarios entre tercero y sexto
grados de primaria que no recibe paquete de útiles escolares es de $145. Todos
los becarios de educación primaria reciben un apoyo de $75.00, por concepto
de reposición de útiles a mitad del ciclo escolar. Para los becarios de secundaria
y educación media superior, este apoyo es de $275, el cual se entrega en una
sola exhibición al inicio del ciclo escolar. El monto máximo que puede recibir
mensualmente una familia por concepto de apoyos educativos y alimentarios
para el semestre enero-junio 2005 es de $1,055, cuando en la familia no haya
becarios en educación media superior, y de hasta $1,785, cuando en la familia
hay jóvenes becarios de educación media superior (SEDESOL, 2005).
Año escolar Monto para los Monto para las
hombres mujeres
Tercero de primaria $115.00 $115.00
Cuarto de primaria $135.00 $135.00
Quinto de primaria $170.00 $170.00
Sexto de primaria $230.00 $230.00
Primero de secundaria $335.00 $355.00
Segundo de secundaria $355.00 $395.00
Tercero de secundaria $375.00 $430.00
Primero de educación
media superior $565.00 $650.00
Segundo de educación
media superior $605.00 $690.00
Tercero de educación
media superior $640.00 $730.00
Fuente: Secretaria de Desarrollo Social. Reglas de operación para el ejercicio fiscal 2005.

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
Una vez que se han presentado las cantidades que una familia puede recibir
se muestran ahora los hallazgos contrastándolos con algunos resultados de
otras investigaciones en áreas rurales y semiurbanas. El impacto de estos
recursos en la inversión de capacidades ha sido diversos. Straffon y Handa
(1999) en su estudio experimental a los beneficiarios del Progresa, encontraron
que antes de la intervención del programa, entre los hogares beneficiarios de
Progresa y los hogares de las localidades control, se gastaba menos en alimentos
que los hogares del grupo control, después de la intervención se gastaba más
que los hogares control. De esta forma existieron cambios en el consumo a
nivel de hogar, lo cual generó cambios positivos en el número de días que
consumen alimentos distintos de maíz y fríjol, en las familias beneficiarias
respecto a las familias pobres en las localidades control. En esa misma línea
Skoufias y otros (2000) encontraron que por medio de las transferencias
económicas se mejoraron las dietas, ya que ahora se han incluido más frutas,
verduras y carnes, logrando que está sea más balanceada. En lo que se refiere
al consumo calórico aumentó en 10.6 % sobre todo las provenientes de frutas,
verduras y productos de origen animal, por lo que se llega a la conclusión que
la mitad del aumento en la adquisición de calorías proviene de frutas.
En la investigación al preguntarles a las entrevistadas si desde que son
beneficiarias del programa han podido incluir más de esos alimentos (frutas,
verduras y carnes) o incorporar a sus dietas nuevos alimentos las respuestas
fueron:
La fruta… solo se compra cuando hay (dinero)… Porque no completamos a
veces, cuando mi viejo saca un poco más de dinero les compramos fruta los
niños… La carne…ya sería muchas dos veces a la semana que la consumimos….
La carne de res no alcanza, tal vez un poco de pollo… … …para fruta, si pero,
porque aquí tenemos otra ayuda por parte de Caritas11 …… pero no es para
todos sólo es para 150 familias… nos venden fruta y verdura a muy bajo costo.
Estas expresiones de las beneficiarias muestran que aun al sumar el dinero
de las transferencias al ingreso familiar no les alcanza para comprar o elevar el
consumo de ellos, lo cual es muy distinto a los datos encontrados por Straffon
11 Organización no gubernamental de asistencia social.

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Adolfo R. Cogco C., Oscar A. Martínez M.: La operación y eficiencia del programa oportunidades en el...
y Handa (1999) quienes mencionan que después de la intervención existió un
incremento substancial en alimentos con un alto contenido de proteínas, como
son leche, queso y carne. Además de modificar positivamente el consumo de
alimentos pueden tener mayor variedad en su dieta, y con el de Skoufias y
otros (2000) donde mencionan que los beneficiarios tienen una dieta más
balanceada mejorando de esta forma la calidad nutricional.
Por el contrario al comparar los datos encontrados con los de Nahmad,
Carrasco y Sarmiento (1999) encontramos similitudes pues ellos mencionan
que las familias utilizaban el ingreso de la transferencia para artículos de
consumo básico que siempre han adquirido, tal vez ahora en mayores
cantidades, pero siguen comprando los alimentos que ellos han adquirido aun
antes de la intervención del programa, incluso mencionan que los beneficiarios
siguen conservando los mismos hábitos alimentarios, por lo que el fríjol y la
tortilla continúan siendo la dieta básica en todas las comunidades donde
realizaron su investigación. Al preguntarles a las entrevistadas ¿qué alimentos
han adquirido con el dinero de las transferencias? ellas contestaron:
…para el mandado…Solo alcanza pá fríjol, huevo, lenteja y solo un poco de
leche…
Por ejemplo el arroz, el fríjol, la sopa, las verduras, porque o compramos la fruta
o compramos la verdura…
Nunca falta el huevo… para el desayuno compramos como unos 3 kilos……..
Como ahora nomás les compré naranja, mango… No compré sandía, ya que al
niño le gusta, pero no a completamos porque tuvimos que pagar la luz porque o
sino nos la cortan
Esto nos lleva a confirmar que las familias siguen comprando los productos
alimenticios que siempre han adquirido, por lo que el mejoramiento nutricional
por consumir más carne, leche o fruta habrá de valorarlo en otro tiempo.
Nahmad, Carrasco y Sarmiento (1999) también mencionan que el
mejoramiento del estado nutricional en algunos casos solo se daba el día que
asisten las mujeres a cobrar en los centros de pago, por tanto no ha existido
mejoramientos generalizados y permanentes en las dietas, en esa misma línea
encontramos circunstancias parecidas en las familias beneficiadas en estudio:

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
Con ese dinero por ejemplo el día que vamos a cobrar... pues este... los llevamos
a comer o... este... compramos comida para que coman aquí….El dinero del
programa cuanto me dura …No pues un día.
Pus… yo creo que.... solo se come una sola vez bien al mes…. por que son $170
De esa forma se observa que realmente la cantidad de dinero de la
transferencia tiene un efecto de poca duración, primero por la cantidad que
les toca a las familias y segundo por el espacio de tiempo que existe entre un
pago y el otro. Como menciona doña Gloria…todavía cada ocho días podría
comprar huevo, leche, pollo que es lo más barato, sopa, si alcanza comprar todo eso….pero
cada dos meses, mmmm”, por lo que la economía familiar sigue estando seriamente
deteriorada, de tal forma que al preguntarles de donde provenía el principal
ingreso de la familia las respuestas fueron:
No pues yo, como le dije mi esposo es alcohólico y hay veces que no trabaja…
…… Él es albañil, ayudante… y yo soy recamarera…
No pues nada más mi esposo y gana el mínimo, yo vendo frituras en la casa para
completar, pues uno siempre vive al día... siempre ¿verdad?... porque yo soy una
persona discapacitada que no puedo trabajar….
Como observamos el ingreso principal proviene del trabajo del jefe o jefas
de familia, por lo que los beneficiarios no consideran como uno de las
principales fuentes de las transferencias del Programa Oportunidades.
Escobar y Gonzáles de la Rocha (2002) encontraron que el dinero de las
becas y útiles escolares, les ha permitido a las familias el tener acceso a libros
y materiales, para nuestro caso las entrevistadas nos comentaron, sobre como
han utilizado el dinero de las transferencias en este tipo de gastos.
Lo hemos utilizado para la escuela de las chamacas, para libretas…
En la inscripción de la niña porque en la escuela ya no se esperaron, lo que sobro
le compramos unos zapatos al niño, así cualquier otra cosita para los niños…
En diciembre, que me dieron el dinero del niño, le compré ropa porque no tenía,
la mochila y zapatos…

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Adolfo R. Cogco C., Oscar A. Martínez M.: La operación y eficiencia del programa oportunidades en el...
En suma con todos los argumentos presentados ahora nos surge la incógnita
sobre si ¿los beneficiarios consideran que el PO está ayudando a superar su
situación? Al realizar esta pregunta a los beneficiarios las respuestas fueron:
¡noooo! yo siento que no, es solo una ayudita a quien le dan algo por nada…
pero pobre pobre pues no, como quiera tenemos de comer gracias a Dios…el
programa debería de dar un poco y checar bien a quien verdad lo ocupe…
Sigue...igual, porque como le digo es cada dos meses, como le digo come uno una
vez al mes bien con ese dinero.
Imagínese es cada mes... cada mes $150 todavía dijera uno es cada ocho días...
Todavía cada ocho días podría comprar huevo, leche, pollo que es lo más barato,
sopa, si alcanza comprar todo eso... pero cada dos meses… mmmm
En esta vez no (la última transferencia), en diciembre pasado sí nos ayudó para
pagar lo del gas que llega mucho… O sea como quiera sí ayuda, no es mucho que
digamos, pero algo es algo.
La ayuda como así han nombrado al programa es solo un reflejo del poco
impacto que este programa ha tenido al interior de las unidades domesticas
entrevistadas, por ejemplo en el caso de doña Mari Cruz y doña Rosalía. La
primera únicamente tenía becado a su hijo sin embargo una parte de la
transferencia la utilizó como dice ella… la vez pasada como le dije le compre útiles
a las niñas, les compre libretas y luego les compre alimentación, o en el segundo caso
donde el dinero se gasto casi todo en la inscripción y nada para la alimentación
¿entonces para alimentación cuanto han destinado? No pues nada hasta ahora, lo cual
lleva decir que al interior del hogar las transferencias se distribuyen en los
hijos sin importar que sean o no beneficiarios del programa e
independientemente del año escolar que se curse.
La segunda razón es sin duda una de las más importantes, en los demás
casos analizados no se les está entregando la cantidad de recursos que les
correspondía por niños becados y por alimentación, además de existir un
desconocimiento sobre qué hijo está becado o porque no becaron a sus otros
hijos, lo que se refleja en las siguientes líneas:
“¿Entonces a la niña grande no le toca? ¿O le toca hasta que empiece la
secundaria?
(refiriéndose a su hija que está en sexto de primaria)

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
¿Oiga que nada más a la niña que va a la secundaria le corresponde la beca?
Tengo un niño que esta en cuarto de primaria y mi hija que va a la prepa, se
supone que me deben de dar hasta más por la de la prepa, pero la verdad yo no
entiendo nada de esto todavía, porque a una señora le dan hasta $3000 y nada
más también tiene también dos...incluso mi esposo fue hasta palacio en Guadalupe
y ni caso le hicieron también.
Como observamos las beneficiarias tienen cierto desconocimiento del PO,
sobre todo la incógnita generalizada es por qué no becaron a todos sus hijos
si no han reprobado ni un año y al mismo tiempo hacen comparaciones con
otras familias a las que les dan más dinero que a ellas. Regresando al asunto
apremiante de este punto, si analizamos algunos de los casos de las personas
entrevistadas encontramos lo siguiente: de acuerdo al manual operativo del
programa, señala que las becas educativas son para cada uno de los niños,
niñas y jóvenes integrantes de las familias, el apoyo alimentario es único
independientemente del número de integrantes, el monto de ambos no debe
pasar de $1,055.00 cuando en la familia no haya becarios en educación media
superior, y de hasta $1,785.0012 cuando en la familia hay jóvenes becarios de
educación media superior. Si analizamos algunos de los casos entrevistados
encontramos lo siguiente:
En el caso de Doña Susana es uno de los que presenta mayor variación, ya
que recibe $710 de forma bimestral, ella tiene un niño en segundo de secundaria,
una niña en sexto y otra en tercero de primaria. Todos ellos dentro del parámetro
de nivel educativo establecido por el manual operativo, además de que ninguno
ha reprobado años escolares. De esta forma de acuerdo al tabulador vigente
para el primer semestre de 2005, al niño le corresponde $355, a la niña de
sexto $230 y a la niña de tercero $115, mas el apoyo alimentario de $170,
dando un total de $870 mensuales, lo que seria al bimestre la cantidad $1740,
lo que refleja una diferencia de más del 100% ($1030), el dejar de tener esta
diferencia, la unidad domestica provoca un bajo impacto al interior de la familia
en la inversión de capacidades sobre todo en los niños.
12 Para el semestre enero-junio 2005

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Adolfo R. Cogco C., Oscar A. Martínez M.: La operación y eficiencia del programa oportunidades en el...
Doña Rosalía tiene dos hijos una joven que va en primero de preparatoria
y un niño que está en cuarto de primaria. Ella nos comentó que el último
apoyo que recibió fue de $1530 por el ultimo bimestre, de acuerdo a los montos
vigentes a una joven en primero de preparatoria le corresponden $650, a un
niño de cuarto de primaria $135 y el monto de alimentación de $170, lo cual
da un monto total de $955 mensuales, pero como el recursos se entrega
bimestralmente le corresponderían $1910, lo cual es una diferencia de $ 380
pesos que la familia deja de percibir.
El caso de doña Maricruz, ella está recibiendo $710 (bimestral) que es lo
correspondiente a su hija que va en primero de secundaria, siendo que ella
además tiene una hija en sexto de primaria que le corresponderían $230
mensuales y el apoyo apara alimentación de $170, dando una diferencia
bimestral de $800. Estas diferencias repercuten en la inversión de capacidades,
más aun porque ella por tiempos prolongados es la que se encuentra
económicamente enfrente de la casa por el alcoholismo de su esposo.
En cuanto a la familia que si les están dando lo que le corresponde es a
Doña gloria, pero a ella únicamente el apoyo alimentario que es de $340
bimestrales porque no tiene hijos que se encuentren cursando los años escolares
que el programa beca, por lo que ella menciona: Imagínese es cada mes... cada mes
$170 todavía dijera uno es cada ocho días… todavía cada ocho días podría comprar
huevo, leche, pollo que es lo más barato, sopa, si alcanza comprar…pero cada mes mmmm…
Los ejemplos analizados muestran claramente que el impacto del programa
ha sido realmente poco, donde las causas probablemente sean las dos
mencionadas, la distribución de los recursos al interior de la unidad domestica
la cual se vuelve selectiva de acuerdo a las necesidades más apremiantes del
hogar. Pero la raíz principal de este bajo impacto ha sido que a las familias no
se les han dado el recurso que realmente le corresponde y por tanto al repartirlo
al interior de la unidad domestica de acuerdo a las necesidades, el impacto se
diluye. Por otra parte el gobierno habla de una amplia cobertura del programa
llegando a 5 millones de familias lo cual ha generado una carga operativa
importante para quienes implementan acciones derivadas del mismo, ya que
la cobertura se amplió pero no así el número de funcionarios en su operación.

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
Esta falta de eficiencia del programa sobre todo en lo que respecta a los
errores de inclusión, ha tenido otras repercusiones al interior de la unidad
doméstica, una de ellas es que los niños tengan que seguir trabajando debido
a la condición económica por la que atraviesan, siendo la finalidad de la beca
educativa evitar esto, además de que las familias estén siempre con deudas
económicas, como observamos en las siguientes expresiones: Los niños más
grandes horita trabajan en una Soriana todos los días (centro comercial donde se contratan
de empacadores sin sueldo, su ingreso está compuesto a base de propinas) … Y les van
más o menos los fines de semanas… Además que al interior de la familia siguen
presentes las carencias en el aspecto educativo como mencionan las
entrevistadas…Horita tengo pendiente lo de las cuotas que no he dado, porque yo tenía
entendido que el programa ayudaba a los niños en la escuela para los uniformes y para
zapatos que es lo que mas necesitan los niños ahora que están en la escuela. De igual
forma otra entrevistada señaló: Horita ya viene el tiempo de calor y hay que comprar
el uniforme para el calor que no tiene, que se yo zapatos o tenis, igual la niña, hay que
comprárselos.
Los datos mostrados a lo largo de este apartado han permitido tener un
panorama sobre la eficiencia del programa Oportunidades, la cual es poco
alentadora, primero porque no está permitido que las personas puedan invertir
más plenamente en capacidades, en otras palabras en los consumos de alimento
y educación en las familias no se han observado diferencias, donde una de las
principales razones es que no se les está dando la cantidad que les corresponde
como familia. Finalmente podemos decir que en los contextos urbanos como
es el de la colonia Fernando Amilpa el PO las transferencias no están teniendo
un impacto sustantivo en las capacidades, como ha sucedido en los contextos
rural y semiurbanos (Skoufias y otros 2000; Straffon y Handa 2000), donde sí
se encontraron impactos importantes del programa en ese aspecto.
IV. Conclusión
Aunque este trabajo es de corte exploratorio los datos aquí contenidos
pueden dar pauta a futuras investigaciones tal vez a un mayor número de
colonias del área metropolita de Monterrey o utilizando otras metodologías,

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Adolfo R. Cogco C., Oscar A. Martínez M.: La operación y eficiencia del programa oportunidades en el...
pero lo cierto es que las evidencias encontradas en relación a la operación y
eficiencia del programa, tienen algunos elementos a considerar como los
siguientes:
Primeramente, es evidente la existencia de un cierto grado de
descoordinación entre autoridades estatales y municipales en materia de
capacitación e información, lo que repercute directamente en los costos del
programa, ya que los enlaces municipales carecen del conocimiento preciso
de sus componentes.
Existe una falta de coordinación, que repercute también a nivel de los
Comités de Promoción Comunitaria, principalmente en las vocales, quienes
se encuentran sin información y una visión clara respecto al papel que
desempeñan en la implementación del programa, lo que genera desarticulación
y por lo tanto deficiencias y confusión en los beneficiarios. Al darse la
descentralización de manera vertical, de arriba hacia abajo en el diseño del
programa, no permite que de manera intergubernamental e interinstitucional
se den los mecanismos operativos que permitan hacer más eficientes las
acciones del mismo.
En materia de supervisión, el programa presenta carencias, ya que es
evidente que el programa está operando sin haber cubierto en su totalidad los
lineamientos, principalmente en materia de capacitación. Es evidente que las
administraciones locales carecen de capacidad real para ejercer su autonomía
en el campo del desarrollo social, ya que las acciones en este ámbito son
desarrolladas principalmente por los gobiernos tanto estatales como federal.
A nivel comunitario dentro de la colonia Fernando Amilpa, las evidencias
encontradas permiten sustentar que en este contexto urbano, el programa no
está teniendo el impacto esperado, pues existe muy baja inversión en las
capacidades de las personas beneficiadas al interior de los hogares, dados los
problemas de inclusión al no dar a las familias realmente lo que les corresponde
del recurso. Lo que se ha traducido en que los beneficiarios no hayan
incrementado la cantidad y calidad de su alimentación, y por tanto su calidad
nutricional sigue en las mismas condiciones que antes de recibir los beneficios
del programa.

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Ciencia y Sociedad, Vol. XXXIII, núm 3, 2008, 405-441
Los argumentos presentados en los párrafos anteriores contestan las
preguntas que se establecieron en la primera parte del trabajo, de tal forma
que se concluye que es innegable que al interior de las familias la compra de
zapatos, ropa y útiles se destina al hijo que en ese momento carezca de ello,
sin importar si es o no el becario. Si a esto le sumamos que en los casos vistos
en el trabajo a las familias se les está dando menos de lo que corresponden
porque no están becados todos los hijos, esto trae como resultado que el
recurso y por tanto la inversión de capacidades se distribuya entre todos los
hijos, y si a esto le sumamos que la transferencia tiene un efecto de pocos días
ya que el dinero se gasta en unos días, nos enfrentamos ante una realidad
endémica que viven las personas beneficiadas en esta colonia, por lo que es
necesario que el programa tenga mejores controles de inclusión, validación,
así como las formas de pago de las personas ya beneficiadas.
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