Riesgos globales, respuestas locales : Comunicación para la reducción del riesgo de desastre

Abstract

Esta obra aborda la interconexión entre dos de los desafíos más significativos de las últimas décadas: la pandemia de COVID-19 y el cambio climático. A través de un detallado análisis de las respuestas de la Argentina y Brasil, el libro explora cómo diferentes sociedades han enfrentado y mitigado riesgos globales a nivel local.
Desde la configuración del riesgo de desastres hasta la exposición social y urbana, cada capítulo descubre cómo la gobernanza internacional y la comunicación efectiva juegan roles cruciales en la reducción de riesgos, ilustrados con ejemplos concretos de planes nacionales y regionales en ambos países. Explora la gestión y comunicación pública de la pandemia, cómo la percepción del riesgo influenció las respuestas gubernamentales y sociales, y la cobertura mediática de estos desastres en comparación con la relacionada al cambio climático. Finalmente, el libro profundiza en las políticas de adaptación y gestión del riesgo climático, con estudios de casos específicos de resiliencia urbana en ciudades como Santa Fe y Blumenau.
Riesgos globales, respuestas locales proporciona una comprensión integral del importante papel de los gobiernos y la comunicación en la preparación y respuesta a futuras crisis.

Full text

Cozzi
Diseño de tapa: Quo Ideas
Armado: Micaela Cataldi Evia
©, 2024
© Editorial Biblos, 2024
Pasaje José M. Giura 324 (C1064ADD) Buenos Aires
info@editorialbiblos.com / www.editorialbiblos.com.ar
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No se permite la reproducción parcial o total, el almacenamiento, el alquiler, la transmisión o la
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escrito de la editorial. Su infracción está penada por las leyes 11.723 y 25.446.
Esta primera edición fue impresa en DP Argentina S.A.,
Panamericana km 37,5, Centro Industrial Garín, Buenos Aires, República Argentina,
en XXXX de 2024.

Índice
Prólogo. Vulnerabilidad social y comunicación en la reducción de
riesgo de desastres
Introducción
Capítulo 1. COVID-19 y cambio climático: desastres globales, riesgos
locales
1. El riesgo de desastre desde el enfoque de la exposición y la vulnera-
bilidad social
2. La metáfora en la construcción de narrativas sobre riesgo
3. Riesgo, resiliencia e hibridación en la capacidad de respuesta urbana
4. Pandemia: el riesgo congurado por exposición
5. Cambio climático: ¿riesgo sin vulnerabilidad?
Capítulo 2. Gobernanza e internacionalización de la gestión integral
en la reducción de riesgo de desastres y comunicación
1. El Protocolo de Sendai
2. La internacionalización del riesgo de desastres
2.1. La Agenda 2030
2.2. El Acuerdo de París
3. La institucionalización en los marcos normativos nacionales y regionales
3.1. Planes nacionales de gestión de riesgo de desastres en Argentina y Brasil
4. La apropiación social y cultural al comunicar el riesgo y las emergencias
4.1. Comunicación del riesgo en los planes nacionales de gestión
5. La gestión integral de reducción del riesgo de desastre (GIRRD)
5.1. ¿Imprevisibilidad o invisibilidad?
Capítulo 3. La gestión y comunicación pública de la pandemia: CO-
VID-19 en Argentina y Brasil

1. Pandemia y gobernanza en el contexto regional
2. Comunicación pública de la pandemia desde la reducción de riesgo
de desastres
3. Gestión del riesgo sanitario en Argentina y Brasil
3.1. Medidas de gobierno ante la irrupción de la pandemia
4. La comunicación de riesgo en contexto de crisis sanitaria
4.1. Estrategias de comunicación en Argentina y Brasil
5. De la gestión reactiva y correctiva a la gestión compensatoria y pros-
pectiva
5.1. El desastre como la materialización de un riesgo mal manejado
Capítulo 4. Argentina y Brasil: la imagen del desastre
1. COVID-19 y cambio climático percepción del riesgo y construcción
de agenda setting en Argentina y Brasil
2. Análisis de las portadas de los principales diarios de Argentina y Brasil
2.1. Precisiones metodológicas
2.2. Análisis de la relevancia y evolución de la cobertura mediática
2.3. Análisis de los temas más destacados en las coberturas
2.4. Análisis del tratamiento valorativo de las coberturas
2.5. Análisis de tipos y frecuencia de fuentes utilizadas en los tres perío-
dos analizados
3. Frecuencia en la cobertura de desastres naturales vinculados al cambio
climático
4. Análisis de las metáforas utilizadas
5. Resultados del análisis de las portadas y conclusiones parciales
Capítulo 5. La gestión y comunicación pública del cambio climático en
Argentina y Brasil: el caso de las inundaciones en Santa Fe y Blumenau
1. Gobernanza del cambio climático en el contexto regional
2. Gestión del riesgo climático y políticas públicas de adaptación
3. Contexto de indagación: inundaciones y resiliencia urbana
3.1. Estrategias de adaptación y reducción del riesgo de desastres en Santa Fe
3.2. Estrategias de adaptación y reducción del riesgo de desastres en
Blumenau
4. La renaturalización del cambio climático a través de la adaptación
5. La desnaturalización del cambio climático a través de la resiliencia
Consideraciones nales
Referencias bibliográcas

Otras fuentes consultadas
Índice de cuadros, grácos y tablas

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P
Vulnerabilidad social y comunicación en la reducción
de riesgo de desastres
Jordi Farré Coma*1
El texto que tengo el placer de prologar trata sobre el Cono Sur, La-
tinoamérica, el Sur global. Sobre el planeta y las ciudades. Nos enfrenta
con los desastres concatenados, la gestión de las crisis y el paradigma
de la vulnerabilidad social. Afronta con serenidad y aplomo los grandes
dilemas de nuestro entorno global y local. Las paradojas de la sociedad
del riesgo se retratan localizándose comparativamente en Argentina y
Brasil: por un lado, ante la gestión de la pandemia del COVID-19 y las
lecciones obtenidas al encararla con la emergencia del cambio climático
y las políticas a emprender; por el otro, las prácticas de resiliencia urbana
para enfrentar las inundaciones, implementadas desde hace décadas en
Santa Fe y Blumenau. Esta visión bifocal de riesgos extensivos e intensi-
vos es muy enriquecedora para desnudar responsabilidades y discursos
vacíos. Pero la investigación nos lleva más allá. Nos propone un enfoque
multifocal en el que escenarios, agendas y conceptos se interrelacionan
para hibridarse coralmente en una proyección hacia el impacto social
como primer y último objetivo.
El doctor Juan Manuel Cozzi se convierte en el guía omnisciente
capaz de orientarnos en la navegación por las aguas procelosas de un
océano profundo de contradicciones. La gran virtud de la lectura, que el
amable lector tiene entre sus manos, reside en el enfoque comunicativo
hacia las políticas públicas, además de orientarse hacia la mirada resis-
tente que propone, no se deja desviar bajo ninguna circunstancia de la
vulnerabilidad social preexistente y las oportunidades que se derivan
de una gestión anticipatoria y prospectiva. Eso es nada: se identica la
* Doctor en Periodismo y Comunicación por la Universidad Pompeu Fabra. Licencia-
do en Periodismo y Sociología por la Universidad Autónoma de Barcelona. Profesor e
investigador de los Estudios de Comunicación de la Universitat Rovira i Virgili (URV);
director del Máster en Comunicación Estratégica (Masterdec).

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temática sobre la reducción del riesgo de desastres, se diagnostican los
desajustes y malas prácticas para nalizar proponiendo una ventana de
oportunidades a través de la cual vislumbrar la gestión más efectiva de
estas problemáticas. A sabiendas de lo que conocemos, la reacción ya ha
dejado de ser suciente y ahora urge la acción reexiva, como condición
indispensable y previa. La perseverancia y resistencia argumentativas que
Cozzi es capaz de desplegar son dignas de elogio.
A vueltas con lo que supuso la pandemia y con la sombra alargada del
cambio climático, y las trampas del riesgo como estrategia para desviar
la atención, el autor nos guía por la complejidad y las deciencias de
las políticas públicas arbitradas por Argentina y Brasil antes, durante y
después de la irrupción de la pandemia, así como respecto a las políti-
cas climáticas. La comparativa con lo que está pasando, en términos de
políticas públicas, y lo que está por venir supone todo un laboratorio de
análisis que merece ser desentrañado, tal y como Cozzi nos indica. Res-
pecto a las experiencias de resiliencia urbana en Santa Fe y Blumenau, el
autor se adentra en una temática que conoce a fondo. Nos hace ver que
la toma de decisiones, aunque siempre deba ser sometida a supervisión
y monitoreo, es indispensable para transformar las realidades urbanas y
actuar así sobre la multidimensionalidad de las vulnerabilidades sociales.
La insistencia y persistencia del autor por hacernos ver la trascendencia
social de la problemática que nos presenta es encomiable y merece ser
remarcada.
No suele ser habitual encontrar un proyecto de investigación que se
arriesga sin ambages por la reducción del riesgo de desastre porque en
su defensa señala la política como eje de articulación para la toma de
decisiones, pero, sobre todo, a la comunicación pública como el espacio
de visibilidad e interlocución social, el escenario donde lo imposible se
convierte en posible, donde las transformaciones sociales se debaten,
expresan y toman partido. Ciertamente, el enfoque de la reducción del
riesgo de desastres ha contribuido a repensar los desastres como ventanas
de oportunidad. Sin embargo, el proceso es tan complejo y extenso que
a menudo se pierde por el camino la capacidad de intervención. Estos
trabajos de investigación, modestos por ambiciosos, contribuyen al debate
y la actualización permanente de una temática que a menudo se oculta
o desplaza del foco y que debe ser tratada integralmente. Quizás pronto
habrá que volverse a inventar para invertir más allá de la reducción de
riesgo de desastres, esta vez incidiendo en las formas de resistencia ante
los mecanismos de creación del riesgo de desastres. Este desafío se con-
vierte en el verdadero reto a afrontar en los próximos años, una vez la

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agenda 2030, el marco de Sendái y el acuerdo de París nos hayan dejado
huérfanos de metáforas salvadoras. La mirada por y según Latinoamérica
continuará siendo indispensable y estratégicamente muy valiosa. Este libro
incide muy positivamente en esta reivindicación pendiente.
El mejor valor que se le puede atribuir a este trabajo es la mirada
propia que propone, el enfoque de comunicación pública, así como su
intencionalidad optimista de acción e intervención social en y a través
de la comunicación, por y según América Latina. El autor, con una larga
trayectoria como docente e investigador, da toda una lección de hones-
tidad, modestia y ambición. Este texto merece ser leído con fruición y la
mente abierta. Seguro que genera más preguntas que respuestas.
Y ahí reside la principal fortaleza: ¡feliz lectura!

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Introducción
Muchos de los desastres –naturales, ambientales y para la salud huma-
na– acaecidos en el mundo en las últimas décadas, al igual que sus causas
y consecuencias, han sido analizados y discutidos desde distintos campos
disciplinares, entre los cuales destacamos el campo de la comunicación
de riesgo con recientes abordajes y reexiones sobre estas problemáticas
(Beling Loose, Londe y Marchezini, 2023; Farré, 2022; Liberona Durán et
al., 2022, entre otros). En este trabajo reconocemos que los desastres se
producen en el contexto de una crisis ambiental de magnitudes inéditas
en la historia del planeta, asociada al cambio climático entendido como un
fenómeno global multidimensional que afecta a toda la humanidad (Gid-
dens, 2010). Ante esta disyuntiva climática de no retorno, se entrecruzan
los riesgos con los desastres en un proceso complejo de renaturalización.
La contrapartida, sin embargo, se juega más bien, como se evidenciará a
lo largo del estudio, focalizándose en su proceso de desnaturalización y
en sus modalidades de intervención social.
En los últimos años distintos gobiernos y organismos internacio-
nales han manifestado formalmente un compromiso creciente con la
lucha contra el cambio climático a través de declaraciones y propuestas
concretas sin obtener los resultados deseados (Flores, 2020; Gómez
Luna, 2020). Tan es así que en el reciente informe del World Economic
Forum (2020) se incluye y certica el fracaso en la acción climática, la
pérdida de biodiversidad, la multiplicación de los desastres naturales
y los desastres ambientales producidos por el accionar humano como
factores con “alto nivel de verosimilitud”. Todos ellos impactan de forma
ineludible en distintas crisis económicas y políticas producidas a escala
global. Mientras que, por otro lado, el informe publicado en plena crisis
sanitaria producida por la pandemia de COVID-19 señala que, por su
parte, las epidemias producidas por enfermedades infecciosas aparecen
como factores de alto impacto social, pero con baja verosimilitud a nivel
de opinión pública.1 La coincidencia temporal en estos desastres globales
1. Respecto del término “verosimilitud” destacado en el texto, nos remitimos al artículo
“COVID 19 y cambio climático ¿están relacionados?”, donde Necco Carlomagno y Aiello

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posibilita desarrollar múltiples puntos de conuencia tras un análisis com-
parativo. Nuestro reto, sin embargo, se centra en hacerlo selectivamente
para desentrañarlos como factores subyacentes del riesgo de desastre,
entendido como marco conceptual, epistemológico y metodológico. Así
pues, se procede a promover una visión procesual de acción propositiva y
positiva en el cambio de paradigma hacia los desastres entendidos como
riesgos manejables en términos de oportunidad, gracias a su evitación
y reducción. El punto de conuencia principal que suscribimos entre
la pandemia y el cambio climático ahonda en su entendimiento como
desastres, los cuales forman parte de un proceso y por tanto no pueden
ser considerados como meros productos o resultados. El riesgo actúa
como antecedente, en el durante, y también como factor posterior en un
vaivén interminable entre la exposición a las amenazas físicas y los fac-
tores endógenos asociados a la vulnerabilidad social. El desplazamiento
de la atención a los desastres hacia el riesgo constituye nuestra primera
gran apuesta conceptual.
Inscriptos en este marco conceptual constituyente del desastre al
riesgo, en esta investigación sostenemos que los desastres no son una
mera causa de la naturaleza, en el sentido ya desmontado por Gilberto
Romero y Andrew Maskrey (1993), sino fenómenos producidos e in-
terpretados socialmente que, en muchas ocasiones, derivan de procesos
determinados por la relación entre las sociedades y el ambiente terrestre
(2020) señalan que el cambio climático comparte con la pandemia su carácter global y
planetario, subrayando que las tendencias climáticas a largo plazo son percibidas como
abstractas, distantes y complicadas: “En tanto que los fuertes impactos socioeconómicos
de los eventos meteorológicos extremos o tiempo extremo (tormentas severas, sequías,
inundaciones, olas de calor o frío) explican el interés por comprender sus causas subyacentes.
Luego de un evento de tiempo extremo la respuesta típica es que el calentamiento global
o el cambio climático resultante no «causan» un evento aislado en sentido determinista,
pero pueden hacer que algunos sean más probables o más intensos. De la misma forma
podemos admitir que no está probado que el cambio climático haya «causado» directamente
la pandemia, pero pueden existir relaciones o interacciones entre estos eventos” (https://
www.bcr.com.ar/es/mercados/investigacion-y-desarrollo/informativo-semanal/noticias-
informativo-semanal/covid-19-). En este punto, la inclusión del término “verosimilitud”
es tomada de Betancur (2008), cuando señala que Karl Popper llegó a la convicción de
que es imposible acceder al conocimiento absoluto y, por tanto, lograr la certeza o la
seguridad absoluta en el conocimiento, y para ello apela a la noción de verosimilitud,
consistente en el grado de aproximación a la verdad, lo que quiere decir que la verdad es
aproximativa y que no cabe hablar de certeza absoluta en la ciencia (https://www.redalyc.
org/articulo.oa?id=209014644011).

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(Lavell, 1993; 2004; La Red, 1992; Lavell y Lavell, 2020).2 Este enfoque,
que convierte los desastres en una oportunidad, choca con la persistencia
por la “naturalización” de los desastres, la cual se muestra muy resistente
al cambio con transformación. A menudo se frena desde la visión “obje-
tivista” o ingenieril dominada por las ciencias duras. Pero también por
la cobertura dramática, especular y espectacular de los medios o por el
cortoplacismo político entre otras desviaciones, interferencias y barreras.
Todas estas situaciones forman parte de la centralidad transformadora de
la comunicación en la reducción de riesgo de desastres, la cual conside-
ramos epistemológicamente clave en términos de gestión como nuestra
segunda premisa de partida.
Con estos anclajes, se aborda la problemática de la gestión de la co-
municación de riesgo en Argentina y Brasil, analizando la gobernanza
del riesgo desde el enfoque de la exposición física y la vulnerabilidad
social. Con ello nos proponemos indagar comparativamente la gestión
político-institucional de la comunicación en el marco de la pandemia de
COVID-19, relevando sus efectos desde la perspectiva de la exposición
física hasta la vulnerabilidad social (Blaikie et al., 1996; Natenzon, 2018;
Fong Lee y Vega Sáenz, 2023); asimismo, nos proponemos observar las
implicancias del cambio climático desde la perspectiva de la vulnerabilidad
física hasta la exposición social, acentuando las preocupaciones sobre
adaptación, resiliencia, prevención y vulnerabilidad. Los efectos cogni-
tivos derivados del proceso de establecimiento de la agenda mediática
de temas nos sirven para evaluar el papel de los principales actores en el
transcurrir de la pandemia como problema público de pr imera magnitud.
A través de las inundaciones recurrentes producidas en Brasil y Argentina,
atendiendo en este caso a la dimensión de resiliencia urbana y social, se
profundiza en el carácter multiforme e híbrido de los riesgos climáticos
y en sus dilemas principales (Sandoval-Díaz, 2020).
Se refuerza la perspectiva planteada por aquellos autores aglutinados
por el proyecto común de La Red, cuando señalan que necesitamos
producir conocimientos en torno a los desastres como elementos cons-
2. En esta investigación contamos como referencia ineludible con los trabajos producidos
por la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (en adelante,
La Red) para la formulación de reexiones en torno a las condiciones políticas, económicas,
sociales, culturales que obstaculizan o favorecen la gestión de riesgos en América Latina
y el Caribe. LA Red, creada en agosto de 1992 en San José y Limón (Costa Rica), fue
impulsada por la Secretaría General de la Flacso. Más información sobre sus aportes y
antecedentes pueden consultarse en https://www.desenredando.org/.

18
titutivos de la sociedad para construir políticas públicas que permitan
reducirlos y mitigarlos:
Analizar los desastres nos permite mostrar por qué no se
deben segregar de la vida cotidiana y cómo los riesgos implícitos
en los desastres tienen que estar conectados con la vulnerabilidad
generada para mucha gente por su existencia normal. Se trata de
buscar las conexiones entre los riesgos que afronta la población
y las razones de su vulnerabilidad a las amenazas […] y cómo
analizarlos de esta manera puede ofrecer un camino mucho más
fructífero de construir políticas que ayuden a reducir los desastres
y mitigar las amenazas. (Blaikie et al., 1996: 9, nuestro subrayado)
Asumimos y tratamos de robustecer el cambio de paradigma como
círculo virtuoso, lo cual supone el tránsito desde la atención de desastres
hasta la gestión del riesgo. Siguiendo a Gisela Gellert (2012: 15), se trata
de trastocar el círculo vicioso:
En muchos países en América Latina ya existe un círculo vi-
cioso entre deciencias de desarrollo y crecientes limitantes para
el desarrollo a raíz de mayor ocurrencia e impactos de desastres.
Para romper esta tendencia, surgió como propuesta la gestión
del riesgo de desastre, con el objetivo nal de garantizar que los
procesos de desarrollo, impulsados en la sociedad, se den en
las condiciones óptimas de seguridad posible. En este sentido,
“la primera premisa sobre la gestión del riesgo es que no puede
divorciarse como práctica de los marcos, procesos, objetivos y
planicación del desarrollo en los niveles nacionales, sectoriales,
territoriales y locales. O sea, el riesgo y su gestión no son algo
externo al desarrollo, sino un componente íntimo, intrínseco de
él” (Lavell, 2007: 26). Este traslado del tema hacia la gestión del
riesgo como parte de la gestión del desarrollo hizo necesario el
replanteamiento de responsabilidades institucionales, más allá de
organismos especializados en el desastre y su atención. Ello im-
plica el compromiso de nuevos actores en la problemática, como
instancias de planicación del desarrollo, de la gestión ambiental
y urbana, municipalidades, organizaciones comunitarias, sector
privado, ONG de desarrollo, etcétera.
Esta indagación presenta un elevado impacto social y abre un debate
productivo que, en el caso de la pandemia, tal como explican Alan y Chris

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Lavell, merece la pena revisarse como desastre, pero desde las lecciones
que nos brinda la gestión de riesgo:
El COVID-19, la enfermedad asociada con el coronavirus
más reciente, SARS-coV-2, producto de las interrelaciones entre
animales y la sociedad humana y la transmisión de virus entre
ellos, ha sido referida por muchos como un “desastre” o “catás-
trofe”. Esto invita a un debate y discusión sobre el signicado de
estos términos y la relación que el COVID-19 como epidemia
o pandemia tiene con el riesgo de desastres, los desastres y su
gestión por medio de la gestión del riesgo de desastres (GRD),
como más tradicionalmente los hemos entendido hasta la fecha.
(Lavell y Lavell, 2020: 3)
La pandemia y el cambio climático coinciden en su denición como
desastres, los cuales se sitúan en el continuum riesgo-desastre-riesgo,
y conuyen en el enfoque integral que proponemos, el cual incorpora
el carácter implícito e inseparable de la exposición y la vulnerabilidad.
Para estar en riesgo hay que estar expuesto, pero también considerar la
vulnerabilidad social como condición preexistente. El foco en reducir la
exposición a las amenazas para restringir sus áreas de inuencia y, de ese
modo, cambiar las condiciones de exposición es una parte insoslayable;
condición necesaria pero no suciente porque no debe desvincularse de la
vulnerabilidad preexistente. Esta mirada transformadora de los desastres
mediante una evaluación holística del riesgo aplicada sobre el Sur global,
desigual e institucionalmente frágil como en los casos de Argentina y
Brasil, constituye un escenario ideal para evaluar comparativamente la
gestión de riesgo de desastres, dimensionarla e identicar sus capacidades
de anticipación, iluminando aquellos factores subyacentes ineludibles, y,
a pesar de las deciencias estructurales, la fragmentación institucional y
los defectos administrativos.
Se suscribe que la crisis global desatada por el virus que produce la
COVID-19 dejó al desnudo vulnerabilidades estructurales como las
evidenciadas en los sistemas sanitarios de todo el mundo, pero también
en las políticas estatales de comunicación ante la urgencia sanitaria y la
gestión improvisada de esta (Cozzi, 2022a). Este mismo razonamiento
puede aplicarse a la emergencia climática. Aunque, ciertamente, no todo
lo que está expuesto está en riesgo porque depende de la vulnerabilidad,
de cómo se entiende y atiende. Así pues, para estar en riesgo se debe
estar expuesto, condición necesaria pero no suciente, y es ahí donde

20
se debe intervenir al atacar las raíces (causas) de la vulnerabilidad. Este
reconocimiento de la vulnerabilidad subyacente y endógena nos posibilita
la acción gracias a decisiones sobre su gestión integral (las políticas públi-
cas, las normas y las regulaciones). El papel denitorio del conocimiento
experto (epidemiólogos, virólogos o médicos en el caso de la pandemia,
o climatólogos, meteorólogos o ingenieros de datos en el caso del cambio
climático) nos sirve de acervo cientíco con un alto nivel de exigencia,
el cual debe ser complementado y completado por las aportaciones de
las ciencias sociales en general, y la comunicación pública en particular.
No se trata de hacer nuestras las declaraciones apocalípticas de aque-
llos expertos que defendían que si se eliminaban los contactos se acababa
con los contagios o que estamos ante un punto sin retorno en el que la
emergencia climática debe pasar por delante de cualquier otra cuestión,
haciendo uso de la adaptación y la resiliencia de forma indistinta e indis-
criminada. Nuestro propósito más bien consiste en hacer aterrizar estos
debates grandilocuentes propios del conglomerado de conocimientos
cientícos en el presente, en la toma de decisiones políticas, en la imple-
mentación de medidas y acciones comunicativas, en el impacto social y
en las opciones de respuesta. Omar Cardona (2001: 10) lo expresa con
toda claridad:
Tener que lidiar con incertidumbres en el análisis de sistemas
físicos llega a ser una de las circunstancias que dene enfáticamente
si un modelo dado es el apropiado para el problema que se tiene
entre manos. El riesgo tiene una dimensión normativa, lo que
signica mudarse del concepto de verdad al concepto de control
o de gestión, reconociendo la dicultad de obtener predicciones
exactas de futuros escenarios, dada la incertidumbre subyacente,
y moverse hacia la necesidad de intervenir para controlar los futu-
ros efectos o consecuencias, aceptando inevitables contingencias
en el entendimiento de que algo podría o no ocurrir. Aunque la
ciencia y la ingeniería asumen el reto de realizar pronósticos, dichas
predicciones son inevitablemente parciales e incompletas y, por lo
tanto, el énfasis está en la gestión o en el manejo de la seguridad,
en informar las decisiones que se deben tomar y justicar las
acciones que se deben realizar.
De ahí que en esta investigación se reexione sobre el rol estratégico
de la comunicación pública en el proceso de gestión de riesgos y en el
diseño de políticas orientadas a fortalecer la gobernanza del riesgo en

21
términos de cooperación local, regional e internacional. El trabajo ana-
lítico se compone de dos partes.
En la primera, el foco de análisis se centra en desvelar y comparar
el manejo de la gestión de la crisis sanitaria a partir de la irrupción del
COVID-19 en los dos países latinoamericanos seleccionados, observando
las estrategias de comunicación de riesgo de la enfermedad producida
por el coronavirus COVID-19, así como la organización del frente sa-
nitario para aplanar el crecimiento exponencial de la curva de casos en
el tiempo con el n de evitar superar la capacidad de respuesta de los
sistemas de salud. Junto con la gestión de la comunicación gubernamental
durante las etapas de vacunación e inmunización en ambos países, se
contrasta esta gestión prolongada con el proceso de establecimiento de
la agenda mediática, centrada en el análisis de las portadas en la prensa
de referencia. Con este contraste se profundiza en la comparativa entre
las políticas, las medidas y la aceptación social y su proceso de visibilidad
pública. La pandemia supone un ejemplo de riesgo por exposición en el
cual prevalece el enfoque de la vulnerabilidad intrínseca centrada en las
amenazas, supeditándose la vulnerabilidad estructural de carácter social.
En la segunda parte se pone el acento en las políticas públicas de
adaptación al cambio climático, los protocolos y acciones organizativas.
En el acercamiento a las políticas de lucha contra el cambio climático
en Argentina y Brasil se plantea el marco general tratando de señalar
aquellos aspectos de descoordinación y desconexión más relevantes en
cuanto a las decisiones y acciones a emprender. Se trata de profundizar
en las políticas públicas de lucha contra el cambio climático, en sus
características y niveles de actuación, en sus fortalezas y debilidades.
Para el análisis de las inundaciones consideramos relevante observar
comparativamente la manera de hacer frente a ambos sucesos, con el n
de contribuir a trazar futuras líneas de acción que atiendan los riesgos
y las respuestas de resiliencia urbana que subyacen a los procesos de
adaptación al cambio climático. En este caso se acentúa el riesgo y sus
proyecciones en términos de adaptación y resiliencia por encima de los
factores de vulnerabilidad social.
Para nalizar esta introducción presentamos la ordenación de los ca-
pítulos que integran este trabajo. El capítulo 1 está destinado a la revisión
teórica del riesgo de desastre desde la perspectiva de la vulnerabilidad
social, tomando en cuenta los aspectos referidos a la adaptación social
y prevención, la resiliencia e hibridación de riesgos y la capacidad de
respuesta, así como todo lo referente a la construcción de narrativas

22
sobre riesgo. En el capítulo 2 se aborda la temática de la gobernanza y
comunicación del riesgo desde la lógica de la gestión, revisando marcos
normativos a nivel internacional, regional y nacional. El capítulo 3 se
encarga de estudiar comparativamente la forma de gestionar la comuni-
cación sobre la pandemia de COVID-19 de los gobiernos de Argentina
y Brasil; para, a continuación, proceder a un análisis pormenorizado de
la agenda mediática en las portadas de los diarios principales, en el capí-
tulo 4, donde se analizan las formas de representación y presencia que la
COVID-19 y el cambio climático adquieren en los principales diarios de
ambos países. En el capítulo 5 nos adentramos en los dilemas asociados
con la comunicación del cambio climático y nos centramos en los retos
de su gestión desde el enfoque de la reducción de riesgo de desastres,
procediéndose a una revisión en detalle de los marcos de actuación de
los gobiernos locales de las ciudades de Santa Fe (Argentina) y Blumenau
(Brasil) frente a “desastres climáticos” expresados en forma de inundación.
En resumidas cuentas, los dos primeros capítulos conceptualizan y
enfocan la problemática sobre los desastres y su gestión de reducción de
riesgo. Los dos siguientes ilustran la pandemia como “riesgo por expo-
sición” para, en el último, ejemplicar el cambio climático como “riesgo
sin vulnerabilidad” o alternativamente como adaptación transformadora
con resiliencia. En cierto modo, a lo largo de esta investigación se alerta
sobre el peligro de abstraer conceptos, prácticas y estrategias sobre la
reducción de riesgo sin considerar el factor estructural y constitutivo de
la vulnerabilidad social.

23
Capítulo 1
COVID-19 y cambio climático: desastres globales,
riesgos locales
En la reciente conguración de exposición al riesgo y la vulnerabilidad
que nos atraviesa socialmente a nivel mundial emergen con claridad dos
fenómenos catastrócos que se presentan de modo interrelacionado:
la pandemia de COVID-19 y la emergencia climática. Al respecto, los
principios y las directrices elaboradas en el marco de la Agenda 2030
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (2015), el Acuerdo de París
(2015), el Pacto Verde Europeo (2019) o las cumbres del clima (COP),1
entre otros, demuestran el compromiso creciente de la gobernanza global
con la lucha contra los riesgos sistémicos emergentes y, en particular, el
cambio climático. Cabe incluir por su especial relevancia para nuestro
estudio el Protocolo de Sendai (2015).
Sin embargo, la emergencia producida por la pandemia global de CO-
VID-19 ha puesto en evidencia la necesidad de acelerar y hacer efectivas
las políticas públicas que garanticen cambios concretos en los modos de
organización de la vida en sociedad y en las formas en que esta interactúa
consigo misma, el entorno y con su posición en el planeta.
Las promesas de progreso que el desarrollo industrial y cientíco-tec-
nológico trajeron consigo durante buena parte del siglo  también
mostraron su lado B, es decir, el lado oscuro del desarrollo tecnológico ha
quedado fuertemente representado por los riesgos y las contingencias que
amenazan ya no a la continuidad del progreso de la sociedad moderna,
sino a su propia existencia (Scott, 2020). La sociedad de la información,
1. Se conoce como conferencia de las partes, o COP, a las cumbres mundiales del clima
que se reúnen cada año y representan al órgano supremo de toma de decisiones de la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) que
entró en vigor el 21 de marzo de 1994. Hoy contiene una membresía de 197 países que
han raticado la Convención y que se denominan partes en la Convención (https://unfccc.
int/es/process-and-meetings/que-es-la-convencion-marco-de-las-naciones-unidas-sobre-
el-cambio-climatico).

24
de la tecnología y del conocimiento coinciden en el tiempo y espacio con
su conversión en la sociedad de riesgo.
Nos encontramos inmersos en un contexto de incertidumbre y frag-
mentación que, al decir de Néstor García Canclini, trastoca el sentido de
lo público y la ciudadanía en cuanto espacio de convivencia democrática:
Ser ciudadano no signica ya lo que fue o se imaginó en etapas
anteriores del capitalismo. Vivimos hoy otro modo de entender
la política al deshacerse de los acuerdos entre Estados, empresas
y derechos sociales que daban sentido a la concepción moderna
y democrática de la ciudadanía. Se trata de una descomposición
de la idea de democracia, lo que según Wendy Brown (2005) se
llama desdemocratización. (García Canclini, 2020: 26)
Comprender estas tensiones y sus expresiones contradic torias a partir
del análisis de los dos acontecimientos seleccionados en esta investiga-
ción puede ofrecernos pistas para repensar el estado de situación actual
y construir respuestas que incorporen la dimensión del riesgo como un
problema de gestión insoslayable. Al respecto, un reciente informe de
la Universitat Oberta de Catalunya2 alertó sobre las consecuencias de la
emergencia sanitaria y los recortes en materia de inversiones ambientales
que pondría en riesgo las declaraciones de emergencia climática, enfa-
tizando la necesidad imperiosa de confeccionar planes internacionales
para atenuar los efectos desatados del cambio climático. Asimismo,
más allá de las amenazas, el escenario pos-COVID-19 también aporta
oportunidades para analizar las condiciones de existencia en el planeta
donde la gestión de la comunicación y prevención del riesgo cumplen
un rol fundamental, nunca sucientemente priorizado. A continuación,
se dibuja el marco referencial que constituye los principales antecedentes
y conceptos subyacentes sobre las problemáticas abordadas y, al mismo
tiempo, sustenta las hibridaciones precisas que se ponen en juego en los
objetivos especícos de esta tesis.
El análisis de las políticas de gestión y comunicación en Argentina y
Brasil tanto en el caso de la pandemia como en el cambio climático con-
uyen en un enfoque común centrado en la gestión integral de reducción
del riesgo de desastres.
2. “Riesgos y oportunidades de la COVID-19 para el medioambiente”. Gaceta Médica, 8
de junio de 2020 (https://gacetamedica.com/.investigacion/riesgos-y-oportunidades-de-
la-covid-19-para-el-medio-ambiente/).

25
Con lo expuesto, esta investigación se propone una serie de objetivos
especícos que nos permiten ordenar el trabajo analítico atendiendo esta
triple dimensión, a saber:
Análisis de las políticas públicas:
Relevar y sistematizar políticas de gestión del riesgo sanitario a partir de
la irrupción de la pandemia del coronavirus en ambos países de la región.
Relevar y sistematizar políticas de gestión del riesgo hídrico a partir
de las inundaciones acontecidas en las ciudades de Santa Fe (Argentina)
en los años 2003 y 2007 y en la ciudad de Blumenau (Brasil) en 2008.
Análisis de las estrategias de comunicación de riesgo:
Analizar los modelos de actuación en la gestión de la comunicación
y prevención del riesgo en los casos analizados.
Relevar y sistematizar la cobertura, así como los modos de representa-
ción de la gobernanza en los principales medios grácos de comunicación
en relación con ambos fenómenos en Brasil y Argentina.
Análisis comparativo de la gestión para la reducción del riesgo de desastres
(GRRD):
Comparar modelos de actuación en la gestión de la comunicación
y prevención del riesgo con el n de trazar futuras líneas de acción que
atiendan tanto los riesgos que subyacen tanto a los desastres pandémicos
como climáticos.
La estrategia metodológica que recorre todo el trabajo es de corte
cualitativa (Denzin y Lincoln, 1994). Esta triangulación usa principal-
mente técnicas de la teoría fundamentada (Glaser y Strauss, 1967) para
el análisis del corpus de materiales diversos, compuestos por fuentes
teóricas, documentos gubernamentales de origen nacional y subnacional,
informes de carácter público y estadísticos, documentos internacionales
y artículos periodísticos. El desarrollo de los objetivos especícos impli-
ca, entre otras técnicas de análisis, la elaboración de matrices de datos
que permitan levantar las variables a indagar para ponerlas en diálogo
con los conceptos y las categorías seleccionadas en la construcción del
marco teórico.
Desde la gestión de riesgo indagamos la incorporación de la gestión
comunicativa para hacer frente a este tipo de fenómenos, analizando sus
diferencias, similitudes y continuidades o deslizamientos. El desarrollo
de estos objetivos implica la elaboración de matrices de análisis contem-

26
plando las variables articuladas, entre las que se destacan aquellas que
se basan en la construcción social del riesgo desde un abordaje integral,
junto con el lugar preponderante que tienen los medios de comunicación
en la producción de narrativas del riesgo en el caso de la pandemia, así
como con la gestión local y la apropiación sociocultural en las prácticas de
resiliencia urbana ante las inundaciones en el caso del cambio climático.
Se profundiza en la comprensión del carácter multiforme del riesgo
en relación con la irrupción de dos fenómenos entrecruzados de gran
trascendencia: la pandemia global producida por el virus causante de
COVID-19, como riesgo congurado por exposición, y su gestión en
Brasil y Argentina, por un lado; y, por otro, las consecuencias ambien-
tales producidas por el cambio climático como riesgo en conguración.
Por ello nos interesa interrogarnos de forma general sobre lo siguiente:
¿qué aportes y conocimientos de la gestión de la comunicación de ries-
go de desastres permiten acercarnos analíticamente a las problemáticas
abordadas?, ¿cómo la gobernanza ante la pandemia de COVID-19 o la
emergencia climática con las inundaciones urbanas como estudio de caso
permite, a la luz de las políticas públicas que de ellas derivan, entender y
profundizar en los distintos procesos de adaptación como transformación
social?, para, nalmente, preguntarnos ¿qué condiciones de hibridación
de riesgos y vulnerabilidad intrínseca y social se evidencian en los fenó-
menos analizados? Se toman como ejemplos aplicados y paradigmáticos,
desde una lógica comparativa, la cobertura pública y mediática de la
crisis sanitaria y climática en los dos países, así como las inundaciones
producidas en los contextos de resiliencia urbana en la ciudad de Santa
Fe, Argentina, y Blumenau, en Brasil.3 Porque los desastres globales pre-
sentan consecuencias locales.
1. El riesgo de desastre desde el enfoque de la exposición
y la vulnerabilidad social
Nos encontramos inmersos en el acontecer de dos hechos “extraordi-
narios” cuyo impacto y efectos desencadenantes son de difícil medición.
Por este motivo consideramos apropiado reexionar, al menos provisio-
nalmente, sobre el signicado y las implicancias sociales de los eventos
3. En este trabajo nos centramos en casos de inundaciones producidas en zonas urbanas
tomando como referencia los aportes de Lavell (1996b) sobre la vulnerabilidad estructural
y humana en las grandes ciudades.

27
“excepcionales” estudiados desde el enfoque de la vulnerabilidad social.
Insertos en este marco, l a exposición a amenazas o la ineludible adaptación
al riesgo sin vulnerabilidad no aplican, y en un doble sentido:
En consecuencia, es indispensable indicar que, así como el
concepto de vulnerabilidad está incompleto cuando se ve pri-
vado de su referencia al marco conceptual del riesgo, a su vez el
concepto de riesgo resultaría insuciente si no se analizan sus
componentes. La ausencia de la vulnerabilidad es evidente en los
estudios de salud que examinan el riesgo, particularmente en la
epidemiología moderna. Los estudios de probabilidad del riesgo
pueden mostrar dónde hay grupos en riesgo, pero no ayudan a
comprender el proceso que lo propicia, para detenerlo y, de ser
posible, revertirlo. (Díaz Caravantes, 2018: 23)
Los aportes de La Red que han intentado teorizar en medio del contexto
de crisis (Lavell y Lavell, 2020) ofrecen una mirada que reúne experiencias
de trabajo empíricas y producción de conocimientos acumulados por
décadas en los estudios sociales sobre riesgos que han caracterizado las
condiciones de “vulnerabilidad social” a nivel global.
Al respecto, Adriana Allen (2020) nos invita a considerar cómo y por
qué la pandemia es solo una entre muchas otras condiciones de riesgo que
afectan en forma desproporcionada a grandes sectores de la población
cuyas condiciones de afectación frente al riesgo son de larga duración.
Otras miradas, como la de Wilkinson (2020), ofrecen consideraciones
prácticas para abordar la pandemia de COVID-19 en asentamientos
urbanos precarios, con el n de reducir el riesgo de impactos mayores.
También se ha considerado al efecto de la pandemia y sus consecuencias
como un “desastre lento” (González et al., 2020) o de g radual maduración,
exacerbando los ciclos de acumulación de riesgo que Allen et al. (2018)
denomina “trampas de riesgo urbano”.
Desde una perspectiva etnográca Gaspar Mairal (2013) contextualiza
los fenómenos de riesgo a partir de su construcción cultural más que
desde sus propiedades medibles, y se esfuerza en demostrar el carácter
narrativo y no meramente probabilístico del riesgo. En su magníca y
reciente Historia cultural del riesgo, Mairal (2022: 332) concluye:
La probabilidad matemática y el cálculo del riesgo surgieron
con posterioridad a la probabilidad y el riesgo como narrativas y
este vendría a ser el hallazgo para mí más relevante de este proyecto

28
para el estudio de la genealogía del riesgo. La probabilidad fue
primero deductiva y solo después llegó a ser inductiva. El riesgo,
a su vez, antes fue narrado que calculado.
También destaca el papel fundamental de los medios de comunicación
tanto en la producción y las nar rat ivas del riesgo como en la “agitación” de
la memoria colectiva latente extendiendo su espacio de inuencia a través
de las “sombras de riesgo”. Estas diferentes aproximaciones conforman
la idea de un riesgo multiforme que adquiere distintas conguraciones
y modalidades de representación a partir de las relaciones entre pares en
las que se desenvuelve, confrontando probabilidad-posibilidad, amena-
za-oportunidad, narración-comunicación.
Examinar ambos fenómenos, pandemia y cambio climático, desde
una lógica de hibridación, tal como veremos más adelante, constituye un
desafío donde resulta indispensable armonizar herramientas y marcos
conceptuales, formulados para interpretar los desastres asociados con
fenómenos físico-naturales, socionaturales y epidemiológicos. Hasta el
punto de que, “nalmente, los desastres no son provocados por el cambio
climático, el cambio climático queda comprendido como un factor subyacente
del riesgo de desastres. Mientras más se aplique y reconozca esta realidad,
más se cumplirá el rol como sociedad en la ocurrencia de un desastre”
(Fong Lee y Vega, 2023: 225, nuestro subrayado).
La tentación de dejarse arrastrar por la ocurrencia de desastres aso-
ciados a los impactos del cambio climático podría conllevar una evasión
de la responsabilidad humana en diversos sentidos, y tal cosa acarrearía
consecuencias negativas en la atribución de signicados o en la congu-
ración de los marcos narrativos:
Este cambio descripto impacta grandemente a la sociedad, en
principio el reconocimiento que ha dado lugar al surgimiento y de-
sarrollo de complejas ciencias, con un trat amiento necesariamente
interdisciplinario, y p or el hecho de que todo el comportamiento de
la sociedad va ligado a las transformaciones lingüísticas. Es decir,
dicha transformaciones van más allá de la semántica y están re-
lacionadas con la funcionalidad de las actividades que se realizan
para proteger la existencia humana ya que vemos el desarrollo de
diversas ramas de la ciencia. Asimismo, s e busca construir ejes con
suciente fundamento y justicación que permitan su permanencia
en el tiempo. (Fong Lee y Vega, 2023: 225, nuestro subrayado)

29
2. La metáfora en la construcción de narrativas sobre riesgo
Como se ha indicado, vivimos inmersos en un presente vinculado
a fenómenos de riesgo con manifestaciones constantes del peligro que
generan incertidumbre a nivel global. En este marco también emergen
narrativas que conguran imaginarios y sentidos que circulan social-
mente asociados a los eventos riesgosos con los que convivimos. El pro-
pio concepto de riesgo también adquiere en el presente nuevos valores
semánticos a medida que proliferan sus usos sociales (Mairal, 2013). El
carácter multiforme del riesgo y su don de ubicuidad se refuerzan con la
idea que se reere a algo por suceder, a algo que todavía no existe pero
que podría existir:
El problema existencial al que se enfrentaba y se enfrenta el
concepto de riesgo es tener que dar entidad a lo inexistente y
esto no puede hacerse sino mediante un articio de la cultura,
la narrativa, concebida por expertos, hayan sido estos teólogos
primero y tras ellos navegantes, comerciantes, nancieros o más
tarde cientícos, periodistas, políticos y otros. (Mairal, 2022: 40)
Las narrativas son construcciones discursivas que operan a modo
de vehículos para la comprensión, la socialización de valores y la repre-
sentación de visiones del mundo entre quienes comparten un espacio
sociocultural (Capps y Ochs, 1995) y canalizan la relación entre el indivi-
duo y lo social a través de la creación de signicados. Al respecto, Jerome
Bruner (1996) planteaba que los discursos sobre riesgo comprenden
dos modalidades de funcionamiento cognitivo que permiten ordenar la
experiencia: la función paradigmática, asociada con los argumentos y la
función narrativa que comprende los relatos circulantes sobre el riesgo.
Años después, este mismo autor revisa esta idea abordando ejemplos con-
cretos para dilucidar cuánto conocemos (función paradigmática) sobre las
historias de riesgo circulantes, su asidero real y su construcción imaginaria
(función narrativa). Para ello, se reere a las narrativas de riesgo sobre
las epidemias, ejemplicando su construcción de la siguiente manera:
En las zonas más pobres de Inglaterra cada año mueren 80.000
personas más que en las zonas más ricas: número que supera muy
largamente el total de muertos por sida desde que este mal empezó
a difundirse en Inglaterra, hace más de una década. Esta acentuada
mortalidad no constituye una epidemia porque la pobreza no es

30
pertinente a la historia de las epidemias; no es lo sucientemente
contagiosa para ser incluida en ella. ¿Por qué no reescribimos
entonces la historia de las epidemias haciendo que incluya el
efecto devastador de la pobreza? La respuesta naturalmente es
simple: porque la historia de las epidemias la cuentan los médicos
epidemiólogos, no los economistas o reformistas. Pero descubrir
(o modicar) la perspectiva de una historia, aunque ofrezca cierto
alivio temporario al dilema ontológico, crea uno que le es propio.
¿De quién es la perspectiva, y con qué nalidad se hipoteca, onto-
lógica o políticamente, su relato? (Bruner, 2003: 40)
Desde una perspectiva similar, Philip Alcabes (2009) señala que nues-
tras ansiedades por los brotes de enfermedades a menudo se desvían de
los hechos para incorporar temores inacionarios sobre lo desconocido
que desbordan los propios hechos y sus consecuencias. Por otra parte,
la retórica del riesgo y el peligro son sucientes para echar a andar los
engranajes de una epidemia imaginada. Con esta perspectiva, Alcabes
plantea que la construcción imaginaria de la enfermedad requiere que
consideremos cuidadosamente el potencial de las alarmas epidémicas
para promover campañas y políticas de salud.
La industria cultural también ha contribuido con la construcción
narrativa en torno a las crisis epidemiológicas, en particular a través de
los géneros literarios y audiovisuales de ciencia cción y de terror.4 La
mayor parte de estos relatos se sustentan en un marco narrativo distópico o
posapocalíptico, tal como sostiene Javier Nespereira García (2014) cuando
señala que los nuevos relatos de cción reelaboran y amplican el mito
de la “peste” como castigo social. En muchos de estos relatos ccionales
que reeren a riesgos de desastres y catástrofes también se construye una
semántica de la resiliencia, entendida como la capacidad de los sujetos
para sobreponerse y salir adelante fortalecidos después de padecer una
adversidad (Cyrulnik, 2016).5
4. Al respecto, se puede pasar revista a relatos ccionales históricos como “La máscara
de la muerte roja” de Edgar Allan Poe, Pandemia de Wayne Simmons, La amenaza de
Andrómeda de Michael Crichton, Tiempos de arroz y sal de Kim Stanley Robinson, o más
recientes como e End of October de Lawrence Wright, sin olvidar la película Contagio
de Steven Soderbergh.
5. Por ejemplo, C arolina Carrera Espinosa (2021) considera que los productos de la industria
cultural de cción y terror distópicos representan las preocupaciones y miedos latentes
en cada período histórico como una búsqueda de respuestas ante situaciones nuevas y
desconocidas. Por su parte, Kirsten Mahlke (2020) plantea que el miedo y lo fantástico
no solo parecen tener el mismo origen, sino que están funcionalmente relacionados entre

31
Desde este enfoque, Luis Granados, Sara Alvarado y Jaime Carmona
(2016) plantean que no es posible hablar de resiliencia si no existe una
narrativa de resistencia y transformación, o si no existe un relato que
permita la reconguración de la vida, revisando la afectación de las
condiciones sociales, económicas, culturales y políticas que generan
padecimiento a los sujetos y sus comunidades. La resiliencia se presenta
como la búsqueda de sentido que hace de la historia una oportunidad
para reinventar el futuro. Sobre el concepto de ciudades resilientes (resi-
lient cities) también nos advierte Ricardo Méndez al referirse a esta idea
como una metáfora emergente para describir e interpretar la capacidad
para enfrentar adversidades, consiguiendo recuperarse y continuar su
proceso de desarrollo:
Aunque el uso abusivo de términos pretendidamente innova-
dores aconseja cierta prevención inicial respecto de la resiliencia
urbana como objeto de investigación, ninguna metáfora es válida
o inválida en sí misma, sino que lo será en función de su capacidad
para representar de modo adecuado lo que se pretende y sugerir
vías de interpretación. (Méndez, 2012: 216)
Por otra parte, la emergencia actual de la idea temporal de Antropoce-
no –nueva era geológica determinada por el impacto de la presencia del
ser humano en el planeta– y su relación con el cambio climático alienta
la construcción de nuevas narrativas, como la que esgrime Amitav Ghosh
(2017) al describir el funcionamiento de la matriz cultural capitalista. A este
proceso lo denomina “gran delirio” o paradoja autodestructiva. En tanto,
Naomi Klein (2015) postula que el cambio climático es la contranarrativa
más poderosa frente al capitalismo. Dicha concepción se refuerza en su
último libro, En llamas, donde plantea la urgencia de la constitución de un
“Green New Deal”, como plan director para combatir el cambio climático
y la pobreza al mismo tiempo, tanto desde una dimensión internacional
como en su enfoque local.
En esta línea, recientemente, Rita Segato (2020) se rerió a los discur-
sos circulantes al inicio de la pandemia COVID-19 procurando dotar de
signicado al futuro inmediato e incierto. Para ello, retoma las ideas de
Ernesto Laclau, señalando que el término COVID-19 es un “signicante
vacío” que puede atraer diversos proyectos políticos sin necesidad de
sí: una de las funciones estéticas clásicamente investigadas de la fantasía es la producción
artística y la representación del terror inefable.

32
precisar su contenido. No obstante, reconoce que en el intento por “atra-
par” narrativamente lo que sucede se destacan algunas construcciones
imaginarias con intención predictiva: “el virus como agente demoledor
de la ilusión neoliberal”, “un sistema de sociedad vigilada, basada en
el uso de las nuevas tecnologías” o el “exterminio de lo sobrante” son
algunas de las metáforas distópicas que llenaron de sentidos disruptivos
la irrupción del virus.
Desde una perspectiva similar, Manuel Mesa y Laura Alonso Cano
(2020) –en el intento de buscar mayores niveles de análisis y respuesta
ante la crisis por COVID-19– arman que el feminismo y el pacismo
pueden contribuir a elaborar un nuevo marco explicativo sobre la emer-
gencia del coronavirus desde un nuevo paradigma, con otros valores y
enfoques, que ayuden a conformar una respuesta de futuro compartida.
Se trata de fortalecer las redes de solidaridad que conectan personas y
valores de equidad, colectividad, dinamismo, creatividad, resiliencia y
resistencia para afrontar los grandes retos que nos plantea esta situación
inédita. Postulan que se puede crear una narrativa inclusiva que siente
las bases para un futuro que se construya en común.
Por su parte, Mairal (2013), desde un enfoque etnográco, sostiene que
las sociedades construyen una “matriz narrativa” de los riesgos de carácter
eminentemente comunicativo y de extensión cultural, almacenando en
la memoria colectiva los hechos peligrosos del pasado que permanecen
en estado latente a la espera de una nueva activación ante un nuevo
fenómeno que los invoque. De esta manera, la matriz narrativa pasa a
ser una especie de unidad de medida, que relaciona lo que ya sucedió
con lo que puede suceder. En ese intervalo, los medios de comunicación
agitan su reaparición y extienden la sombra de riesgo, denida como el
intervalo que afecta a la población interpelada por una amenaza desde
su recuerdo. Esta necesidad se refuerza con el goteo interminable de las
referencias mediáticas, las cuales se nutren y se saturan informativamente
por las aportaciones de los expertos y cientícos multidisciplinares, pero
también gracias a sus servicios de documentación, cada vez más bien
dotados en el alargamiento de las sombras de riesgo.
En esta línea, Jordi Farré, Jordi Prades y Juan Gonzalo (2020) plan-
tean al respecto del fenómeno del cambio climático que las sombras de
riesgo son igualmente alargadas y conguran un horizonte inquietante.
Tan es así que, desde un punto de vista narrativo, el cambio climático se
construye como una historia catastróca e inacabable, cada vez con más
datos, los ya acaecidos y los proyectados.

33
Desde el enfoque de los estudios periodísticos, Márcia Amaral (2019)
arma que el periodismo congura narrativamente los desastres, pero al
mismo tiempo cada desastre tiene su propia narrativa. En ello, la variable
tiempo es esencial porque se trabaja desde la inmediatez, pero también
desde la emergencia. Las condiciones de la labor periodística y su marco
relacional contribuyen a crear modos especícos de narrar los desastres.
La autora señala que las noticias sobre un desastre, vistas en secuencia
como en conjunto, revelan fragmentos narrativos (historias, personajes,
tragedias, conictos, aspectos morales y éticos) captados por el público
y contienen una dimensión pedagógica, esencialmente narrativa y au-
torreferencial:
La narrativa periodística sobre desastres no solo aporta in-
formación que puede salvar vidas y preservar el medioambiente,
sino que también engendra metanarrativas o signicaciones más
profundas y preguradas que nos dicen lo que es un desastre, cuáles
son sus causas, cuáles son las vulnerabilidades que lo generaron,
cómo debemos relacionarnos con nuestros entornos, cuáles son sus
consecuencias y cómo deben actuar los afectados y los diferentes
campos sociales implicados. (Amaral, 2019: 25)
La diversidad de enfoques sobre cómo cont ar estos eventos nos muestra
el atractivo que ellos ejercen al momento de la construcción de los relatos,
en la utilización de metáforas y en la elaboración de los mensajes para
tejer historias que nos ayudan a darle sentido a lo que estamos viviendo.
Como bien señala John Lyons (1989), la metáfora es un recurso na-
tural y espontáneo que empleamos con frecuencia en la comunicación
diaria y que, por tanto, no se encuentra relegado, en absoluto, al lenguaje
literario, sino que es habitual en el lenguaje cotidiano, político y perio-
dístico. En consonancia, George Lako y Mark Johnson (1980), desde
una perspectiva psicocognitiva, maniestan que la metáfora no es solo
una gura retórica, sino que constituye un mecanismo que se asienta
en nuestro sistema conceptual –puesto que para comprender y expresar
situaciones complejas se apoya en aspectos elementales y conocidos– que
impregnan el uso habitual del lenguaje. Es, en denitiva, un elemento
cultural propio de la comunicación:
La metáfora es, para la mayoría de la gente, un articio de
la imaginación poética y de la ornamentación retórica, algo que
pertenece al lenguaje extraordinario, más que al ordinario. Ade-

34
más, típicamente, se la ve como característica solo del lenguaje,
un asunto de palabras, más que de pensamiento y de acción. Por
esta razón, se piensa que uno puede arreglárselas perfectamente
sin metáforas. Hemos encontrado, por el contrario, que prevalecen
en la vida cotidiana, no solo en el lenguaje, sino también en el
pensamiento y la acción. Nuestro sistema conceptual, en términos
del cual pensamos y actuamos, es fundamentalmente metafórico
en su naturaleza. (Lako y Johnson, 1980: 3)
En cuanto a su utilización, María Pires, Fernanda Masanet y Carlos
Scolari (2019) sostienen que las metáforas son muy útiles para dar sen-
tido a nuevas experiencias que de otro modo serían casi imposibles de
interpretar; al mismo tiempo, son útiles para generar categorías, organizar
procesos y establecer oposiciones y jerarquías.
Para la socióloga Maristella Svampa (2021: 82), las metáforas y los
conceptos que se utilizan y circulan para tratar de captar y analizar la
pandemia deben ser entendidos en un sentido dinámico: “Hemos pasado
de la metáfora del «portal» a la del «colapso», conservando en el centro
del lenguaje político la metáfora bélica”. Sus consideraciones parten del
supuesto de que la crisis por COVID-19 posibilitó el planteo de exigencias
ambivalentes y contradictorias entre sí: transformación y cambio, por un
lado; orden y retorno a la vieja y nueva normalidad, por el otro.
Junto con las reexiones de esta autora, podemos observar que la
crisis propiciada por la pandemia de COVID-19 nos ubicó en un um-
bral de pasaje, la metáfora del “portal” que funciona entre el impulso y
el freno. Para concluir señala, dado el tiempo transcurrido, que lo que
se vislumbra como nueva normalidad reere más a un empeoramiento
de las condiciones existentes que se asemeja a la gura apocalíptica del
“colapso” (Svampa, 2021).
Por otra parte, el uso excesivo de metáforas bélicas como búsqueda
de comprensión acerca de lo que sucede no solo nos atemoriza, sino que
además nos lleva a desconar de todo y de todos. Muchas conductas
puestas en práctica en los primeros meses de la pandemia evidenciaron
reacciones masivas vinculadas a “salvarnos”, como las imágenes que cir-
cularon sobre la compra compulsiva y a granel de productos de higiene
y el posterior desabastecimiento. Protegernos del “enemigo” y cuidar a
los más cercanos puede redundar en mayores niveles de desprotección
y vulnerabilidad social.

35
Al mismo tiempo, para el fenómeno del cambio climático, el proceso
de comunicación acerca de sus signicados se convierte en un reto inter-
pretativo inusitado, de ahí la necesidad de recurrir al uso de metáforas:
Dos de las metáforas más potentes sobre el cambio climático
han sido el “efecto invernadero” y la “huella de carbono”. En el
primer caso, la imagen del efecto de los gases que conducen al
calentamiento global permite a los cientícos el cálculo de los
riesgos; en el segundo, la imagen de la huella de carbono permite
a los políticos trazar un camino factible para su gestión, presu-
puestando y comerciando con derechos de emisiones para su
reducción. (Farré, Prades y Gonzalo, 2020: 49)
En este sentido, el mencionado Green New Deal, propuesto por
Klein (2021), también funciona como una metáfora en cuanto evoca la
movilización económica encarada por Franklin D. Roosevelt tras la de-
presión de los años 30. Es, además, un gran catalizador de las visiones que
coinciden en la idea de una alianza liderada por los Estados, recuperados
discursivamente tras el vaciamiento ideológico y material ocasionado por
el neoliberalismo globalizante.
Desde esta perspectiva, se desbanca el mito de la eterna abundancia de
la naturaleza que nos condujo a la crisis, se propone reducir el consumo
y escuchar en la búsqueda de soluciones a las comunidades marginadas
del mundo con el n de generar cambios que promuevan discutir en
profundidad la distribución de los costos y benecios de las transforma-
ciones necesarias e imperiosas.
3. Riesgo, resiliencia e hibridación en la capacidad
de respuesta urbana
El proceso riesgo-desastre encierra en sí mismo tensiones en relación
con determinadas “conceptualizaciones” que vinculan la manera en que
se gestionan los desastres con los desafíos que genera el cambio climático
y el impacto que tiene en las ciudades. Sobre estas tensiones se añaden
las experimentadas de forma repentina con la irrupción de COVID-19
y su impacto en la siología de las grandes ciudades. Para comprender
estos procesos y tensiones, en este apartado proponemos recorrer las

36
perspectivas del enfoque sistémico6 que permiten identicar elementos
y procesos dentro de los sistemas de riesgo, para luego presentar distin-
tas miradas teóricas que articulan el riesgo, la vulnerabilidad social, la
resiliencia urbana y la hibridación, recogiendo los aportes de los estu-
dios latinoamericanos y la crítica a los modos de desarrollo basado en el
abordaje de las condiciones de vida y la reproducción de desigualdades
(Cardoso, 2019; Velasco Domínguez, 2022).
Los desastres producidos por el cambio climático se comportan como
signicantes sociales que han adquirido relevancia desde los años 80 en
el marco de los estudios del riesgo, así como en los documentos e infor-
mes de organismos internacionales de cooperación y en los medios de
comunicación. Entre la bibliografía especíca, se advierte que diversos
eventos extremos (sequías, inundaciones y deslizamientos, tormentas y
huracanes, terremotos, incendios forestales y actividad volcánica, etcétera)
son cada vez más atribuibles al cambio climático (Lhasen y Ribot, 2021;
Bocco, 2019; Lucatello y Garza Salinas, 2017). Esta visión es compartida
por organismos internacionales (el Grupo Intergubernamental de Expertos
sobre el Cambio Climático –IPCC, por su sigla en inglés–, la Organiza-
ción Panamericana de la Salud –OPS–, el Banco Mundial, entre otros).
Por otra parte, dichos signicantes han sido difundidos en los medios
de comunicación al transmitir información sobre los desastres naturales,
incidiendo en las características de imprevisibilidad e inevitabilidad que
estos eventos contraen y fomentando cierta idea de impotencia al mo-
mento de hacerles frente (Bernardo y Pellier, 2010).
De esta manera, la vinculación planteada “naturaliza” este tipo de
riesgos frente a los cuales distintos autores proponen las nociones de
adaptación y resiliencia como alternativa para enfrentar los desastres,
equiparando los sistemas sociales a los sistemas naturales y asignando
al cambio climático las causas de los desastres sin tener en cuenta las
condiciones socioeconómicas preexistentes (Calvo, Riera y Ríos, 2023).
En denitiva, la lógica imperante concibe la ocurrencia de una serie de
6. El enfoque sistémico nos permite comprender el impacto de un fenómeno catastróco
como un sistema, en cuanto es un conglomerado de elementos o partes que interactúan
interdependientes, que están relacionados formando un todo complejo. El enfoque
sistémico resulta de gran utilidad para estudiar los elementos del sistema, sus relaciones,
los procesos y las fuerzas que los motorizan. Con este enfoque podemos diferenciar
desastre de riesgo, vulnerabilidad de resiliencia, incluyendo otras variables explicativas
como adaptabilidad, transformabilidad e inherencia (Méndez, 2012; Cardoso, 2019;
Ladillinsky, 2020).

37
riesgos y eventos extremos a partir de impactos en una región especíca,
pero exacerbados por el fenómeno global del cambio climático.7
Estos señalamientos, sin embargo, omiten incorporar la perspectiva
de la vulnerabilidad social, eluden las condiciones estructurales generales
en que las poblaciones (urbanas y rurales) viven. Es decir, ignoran que
son los procesos históricos de producción y acumulación los que generan
condiciones de vulnerabilidad y espacios de riesgo (García Acosta, 2005).
Si bien su condición es preexistente, coincidimos en que el cambio climá-
tico intensica la amenaza y la exposición, además de amplicar el riesgo.
Dado que la ocurrencia de un desastre es el resultado de un proceso
de construcción social y que la vulnerabilidad social cumple un papel
relevante para comprender y explicar la producción de riesgo, la única
salida recae en la elaboración de políticas públicas adecuadas para en-
frentar situaciones de riesgos y prevenir y recuperarse de los desastres.
Esta mirada desplaza la idea de la naturaleza como responsable de los
desastres hacia otra que incorpora el factor humano en la ecuación y
las condiciones socioeconómicas que se traducen en condiciones de
riesgo y vulnerabilidad social (Maskrey, 1993; Lavell, Mansilla y Smith,
2004, entre otros). Estas tensiones denitorias importan a la hora de
analizar la mediatización de los desastres desde el enfoque de la vul-
nerabilidad social. Como sostiene Raymundo Padilla Lozoya (2018),
el fenómeno natural no es el desastre, sino el acontecimiento social
donde la naturaleza es solamente el agente que genera impactos en la
población y en los bienes que se ven afectados y, nalmente, son lo que
se convierten en noticia.
Las diferencias en las formas de comprender los desastres repercuten
tanto en la manera en que son visibilizados como en las respuestas gu-
bernamentales que se construyen para afrontarlos. Sobre la capacidad
de comprensión de estos fenómenos y su análisis desde distintos campos
institucionales (periodístico, político, cientíco), Tamara Beltramino
(2018) sostiene que estos eventos están marcados por el conocimiento
técnico, el impacto en la población y la forma en que se gestionan,
para luego reconocer dos formas predominantes a partir de las cuales
el riesgo se construye socialmente: como una forma de percepción
social que considera al riesgo como algo real por percibido, que afecta
a los individuos y a las sociedades, y como una representación de la
relación sociedad-naturaleza, en la cual tanto el conocimiento como la
7. En el interior de este planteo se ubica a los gases de efectos invernadero como el agente
causal del cambio climático (Gran Castro, 2020).

38
incertidumbre tienen un rol central e impactan en la forma en que los
individuos y la sociedad se relacionan cotidianamente con su ambiente
inmediato.
En la problematización vinculada al entendimiento y la comprensión
de estos fenómenos, también se desatan las tensiones interpretativas
entre el saber experto (técnico), la gestión política, las representaciones
de los medios de comunicación, las vivencias de la población afectada y
las protestas que emergen de la sociedad civil organizada a través de los
movimientos sociales con posterioridad al suceso. En denitiva, frente
a estas luchas por la signicación se congura un escenario en el que
emergen diferentes actores, disputas y controversias que otorgan mayor
visibilidad a los hechos, aunque esto no se traduzca en respuestas inte-
grales y coordinadas.
Estas observaciones son retomadas nuevamente por Beltramino
(2019), a partir del análisis de las intervenciones antrópicas sobre la
naturaleza y sus consecuencias imprevistas. La autora se centra en
observar que una obra pública pensada para gestionar los riesgos los
expande y la amenaza se agiganta. La referencia puede vincularse con
las inundaciones de la ciudad de Santa Fe en 2003 y 2007, donde las
causas del desastre, el tipo de población afectada y la movilización social
generada en el posdesastre fueron aspectos cruciales para entender el
proceso de vulneración social a la hora de visibilizar el problema de las
inundaciones (Cardoso, 2019). En denit iva, su problematización pública
durante la emergencia y en la recuperación terminan incidiendo para
que el riesgo especíco sea visibilizado a partir de la protesta social que
demanda soluciones integrales a la vulnerabilidad hídrica, en este caso.
Dentro de los sistemas urbanos, las ciudades son vistas no como
unidades de análisis sino como sistemas socioespaciales interconecta-
dos y complejos (Sosa, 2019), compuestas por macrosistemas (global,
internacional, regional, nacional) y microsistemas (barrios, seccionales)
(Finquelievich, 2004). Estos sistemas, a su vez, se mueven en procesos
de retroalimentación. El impacto del riesgo y la vulnerabilidad en esta
unidad de análisis ubica los efectos de los desastres en el plano “glocal”,
otorgando un papel “central” a los gobiernos locales (Nagorny 2017, en
Aurrekoetxea Casaus, 2018: 250), entendiendo que los riesgos globales
demandan respuestas locales.
El riesgo, la vulnerabilidad y la resiliencia son conceptos que se
encuentran estrechamente interrelacionados, cuya interacción resulta
indispensable para abordar el problema de la seguridad y la planicación
sostenible. A modo de síntesis podemos señalar lo siguiente:

39
Con el riesgo, se reere a la probabilidad de que un evento peligroso
ocurra y cause daño a las personas, las propiedades y el medioambiente.
En el contexto urbano, el riesgo puede estar asociado con amenazas
naturales (como terremotos, inundaciones, incendios forestales), ame-
nazas tecnológicas (como accidentes industriales, explosiones de gas)
o amenazas sociales (como actos terroristas o delitos). La gestión del
riesgo implica la identicación de las amenazas y la implementación
de medidas para reducir la probabilidad de que se produzcan y para
minimizar el impacto en caso de que ocurran.
Con el concepto de vulnerabilidad se alude a la incapacidad de un
sistema (como una comunidad) para resistir y recuperarse de los impac-
tos de los eventos peligrosos. La vulnerabilidad puede ser causada por
factores como la pobreza, la desigualdad, la falta de acceso a servicios
básicos, la falta de infraestructura de protección y la falta de capacidad
para responder a las emergencias. La reducción de la vulnerabilidad
implica la mejora de la capacidad de los sistemas urbanos para resistir
y recuperarse de los impactos de los eventos peligrosos. En palabras de
Gustavo Wilches Chaux (1993: 12): “La incapacidad de una comunidad
para absorber, mediante el autoajuste, los efectos de un determinado
cambio en su medioambiente, o sea su inexibilidad o incapacidad
para adaptarse a ese cambio”. Si comprendemos junto al autor que la
vulnerabilidad en sí misma se constituye como un sistema dinámico,
que se maniesta a partir de la interrelación entre componentes y
particularidades que conuyen en una determinada comunidad, su
desenlace se desprende de las respuestas elaboradas frente al riesgo. A
esta interacción, el autor la denomina “vulnerabilidad global”, compuesta
por diversas dimensiones: natural, física, económica, social, política,
técnica, ideológica, cultural, educativa, ecológica e institucional. Cada
una de ellas constituye apenas un ángulo particular para analizar el
fenómeno global.
Con el concepto de resiliencia se implica a la capacidad de un siste-
ma (como una comunidad) para resistir, adaptarse y recuperarse de los
impactos de los eventos peligrosos. La resiliencia implica la capacidad
de mantener la continuidad de las operaciones esenciales, adaptarse
a las nuevas condiciones y recuperarse de los impactos. La mejora de
la resiliencia implica la implementación de medidas para fortalecer la
capacidad de los sistemas urbanos para resistir, adaptarse y recuperarse.
Por otra parte, la necesidad de discutir aspectos comunes entre la
COVID-19 y los contextos de desastre nos invita a revisar planteos

40
vinculados a la construcción de riesgos híbridos, entendiendo que las
amenazas son cada vez más complejas y menos “naturales”.
Esto no necesariamente signica que los componentes no hu-
manos de las amenazas han cambiado dramáticamente, sino que
más bien es reejo del continuo crecimiento de la importancia del
elemento humano. La gente ha contribuido siempre a las amenazas
naturales, pero ahora el componente humano ha generado nuevos
tipos de amenazas tales como aquellas generadas por el cambio
global del medioambiente. (Mitchell, 1996: 52)
Las nuevas combinaciones de amenazas naturales, pandémicas, tecno-
lógicas, etcétera, requieren crear estructuras interpretativas más amplias
que las hoy existentes porque presentan fronteras y delimitaciones difusas
entre los fenómenos que irrumpen y que pueden ser explicados a partir
de la idea de hibridación:
Los riesgos ambientales se conciben cada vez más como una
construcción social donde el clásico dualismo naturaleza-socie-
dad se sustituye por una caracterización “híbrida”. (Ribas y Saurí,
2006: 290)
En la discusión sobre la emergencia de riesgos híbridos se presenta la
dicultad de denir y medir las condiciones de riesgo que evidencia la
incertidumbre, es decir, la imposibilidad de “establecer una probabilidad
respecto de qué va a ocurrir, aunque solo sea una aproximación, aunque
sea una estadística” (Natenzon, 2003: 3). Se retoman, así, los planteos de
Ulrich Beck (1998) acerca de las metamorfosis del peligro (un peligro
difícil de delinear o controlar) y las nuevas formas de incertidumbre
(las “incertidumbres manufacturadas”). Frente a esos planteos se apela
a la capacidad de respuesta institucional ante los peligros mediante la
implementación de planes de reconstrucción y recuperación posterio-
res a los desastres que prevén fortalecer la capacidad de resiliencia. Al
respecto de los recientes eventos, Lavell y Lavell (2020) plantean que,
así como ante los terremotos o huracanes se debe buscar reducir y no
reconstruir niveles de riesgo negativos, aumentando la resiliencia, los
planes de recuperación de la pandemia también deben considerar cam-
bios en las zonas urbanas, viviendas, escuelas, sistemas de transporte
masivo, etcétera, que conduzcan a una menor exposición y vulnerabi-
lidad en el futuro.

41
Según María Mercedes Cardoso (2019), la vulnerabilidad y la resi-
liencia emergen como componentes centrales en la teoría del riesgo,
ambos en pie de igualdad en cuanto su carácter de elementos internos.
Además, concede a la vulnerabilidad fuerte poder explicativo de las
causas del riesgo y los desastres, que propicia la elaboración de diag-
nósticos con el n de ordenar el territorio. Como contracara, le asigna
connotaciones negativas que indican debilidad, carencia o limitación de
la comunidad, por tanto, resulta en una incapacidad. No obstante, al ser
un elemento dinámico y coyuntural, puede modicarse y se relaciona
con la idea de sistema, como un conjunto de elementos en interacción
que sustenta ambas nociones.
Ante una vulnerabilidad conceptualmente visualizada como una ca-
racterística negativa de la comunidad, contraponemos la denición de
Piers Blaikie et al. (1996), quienes desde una mirada operativa entienden
la vulnerabilidad como “las características de una persona o grupo des-
de el punto de vista de su capacidad para anticipar, sobrevivir, resistir y
recuperarse del impacto de una amenaza natural”.
Apalancados en esta denición, sostenemos que a través de la
resiliencia se pueden “resaltar” los aspectos positivos de las políticas
públicas de reducción de riesgo de desastres y las capacidades de las
comunidades, y no solo las debilidades. De esta manera, el concepto
de resiliencia a los desastres puede vincularse a la reducción de la vul-
nerabilidad social, en cuanto transformación hacia una mejora de la
situación social, atendiendo los riesgos de amenaza que subyacen en
tanto se buscan nuevos modelos para la prevención de los desastres y
la reducción de la vulnerabilidad social (Chávez-Rodríguez, 2018: 139).
Por tanto, como plantean Pascale Metzger y Jeremy Robert (2013),
vulnerabilidad y resiliencia pueden considerarse como los extremos de
una misma “línea”. Sin embargo, estos dos componentes no son opuestos
ni incompatibles. Un elemento puede, por un lado, ser vulnerable debido
a su exposición a las amenazas y, sin embargo, ser resistente, dada su
preparación para hacer frente a cualquier tipo de irrupción imprevista.
Si observamos el concepto de resiliencia urbana como un proceso
evolutivo, lo podemos entender como una interfaz (Scolari, 2018), don-
de interaccionan y conectan otros conceptos que proporcionan mayor
comprensión del fenómeno, como sostenibilidad, gestión del riesgo y
gobernabilidad de los desastres.
En tanto Lavell y Lavell (2020) sostienen que, si no hay reducción
de la desigualdad, de la pobreza, de la exclusión, se logrará poco en la

42
reducción del riesgo de desastres para más de un pequeño porcentaje de
la población mundial.
La vulnerabilidad tiene elementos intrínsecos y socialmente construi-
dos. Esto pone de relieve la necesidad de prestar atención a las causas
subyacentes si se quiere lograr la reducción del riesgo y el riesgo de
desastres en general. Las reexiones sobre vulnerabilidad, resiliencia e
hibridación permiten comprender el impacto del riesgo en las comu-
nidades urbanas entendidas como unidades sistémicas con capacidad
de respuesta.
4. Pandemia: el riesgo congurado por exposición
La exposición a la pandemia transcurrió de una forma desigual y
desbocada en términos territoriales. A pesar de que hubo respuestas
de contención más idóneas que otras, se podría concluir que se fue de-
masiado cauto en las medidas a aplicar que se mostraron insucientes
y que se aplicaron demasiado tarde, con una efectividad dudosa y una
controvertida aceptación social. Aunque es cierto que la irrupción de la
pandemia tensó las costuras de gestión hasta límites insospechados, un
acercamiento excesivamente centrado en el propio evento, convertido
en una especie de un antes y un después, desvía la atención de aquellos
componentes clave de la reducción de desastres como proceso complejo
y multidimensional.
La agenda internacional de la reducción del riesgo de desastres (RRD),
basada en la acción y la cooperación, plantea la necesidad de considerar
las capacidades de las comunidades y su fortalecimiento para hacer frente
a los riesgos existentes y futuros.8 Contribuye al reconocimiento del
riesgo y los desastres como problemáticas multicausales a nivel global
aumentando su exposición y visibilidad. Sin embargo, este proceso de
internacionalización de atención y gestión de los desastres modica
situaciones sociales arraigadas en los ámbitos locales y nacionales, me-
diante la intervención de organismos multilaterales en desmedro de las
capacidades de los Estados nacionales y los gobiernos locales. Tal como
sostienen Deysi Jerez-Ramírez y Ramiro Ramos-Torres (2021: 218):
8. Para conocer acerca de la Estrategia Internacional para la Reducción de Riesgos de
Desastres se sugiere consultar el enlace https://www.eird.org/americas/we/que-es-la-
estrategia-internacional.html.

43
El paradigma de la internacionalización cambia a los actores
sociales, económicos y políticos locales por agencias y agentes
externos; además, el argumento de la especialización excluye los
conocimientos no técnicos de las comunidades, reclamando la
certeza cientíca en torno a los objetivos de RRD. La participación
comunitaria sigue careciendo de la institucionalización de la que
ya hace tiempo presume la intervención extranjera.
En razón de lo expuesto, consideramos que la agenda internacional
para la cooperación en la RRD en la región de América Latina y el Caribe
para que sea realmente ecaz debe basarse en las nociones de solidaridad
y autodeterminación colectiva entre los países en desarrollo que permita
relaciones horizontales y cooperativas que fomenten el intercambio de
soluciones basadas en experiencias compartidas. Para ello, es necesario
que las agendas internacionales, regionales y locales converjan para
prevenir la ocurrencia de nuevos desastres mediante la atención a las
vulnerabilidades y capacidades preexistentes a partir de una perspectiva
que incluya la interseccionalidad para alcanzar los objetivos propuestos.
Las transformaciones que los desastres impulsan a menudo pueden
ser contraproducentes para focalizar la mirada centrada en la gestión
de riesgo de desastres, más allá del evento mismo. Una pregunta per-
tinente y preocupante para plantearse es hasta qué punto la pandemia
podría haber generado una dinámica similar a la que resultó a partir
del tsunami de 2004 que supuso el retorno a una dinámica centrada en
el socorro. Para una de los fundadores de La Red:
El tsunami fue lo peor que le pudo suceder a la cuestión de la
reducción del riesgo de desastres. En razón de que, nuevamente,
son los grandes eventos excepcionales los que se sitúan en el centro
de atención, se regresó a respuestas […] que no hacen más que
resolver el problema del número de vidas que se salvan, mientras
que el resto no se resuelve. Estamos aquí ante dos perspectivas
opuestas: la que consiste en privilegiar la preservación de vidas
en el momento mismo del evento y la que hace hincapié en las
transformaciones prof undas que se deben afrontar fuera del evento
mismo. Y estas dos perspectivas hacen referencia a instituciones,
competencias y a formas de pensar las situaciones muy diferentes.
(Revet, 2011: 550)
Entre los dilemas expuestos por la antropóloga francesa Sandrine
Revet para describir el proceso de internacionalización de las catás-

44
trofes, se señalan la tensión socorro/prevención, las tensiones entre
civiles y militares y la tensión entre expertos y profanos. En estas tres
dicotomías, la pandemia puede ser analizada por su estrecha relación
con la infodemia y su comunicación pública.
Pero también el caso de la pandemia es emblemático en el sentido de
que opera por la transmisión y comunicabilidad del virus. Este contagio
de persona a persona sitúa la exposición como eje articulador alrededor
del cual se produce una variabilidad indiscriminada que aparentemente
no hace distinciones sociales. Este riesgo por exposición desplaza y
oculta la priorización de aquellos aspectos vinculados a la vulnerabili-
dad social, los cuales restan relegados no únicamente por la irrupción
abrupta de la pandemia con el baile de cifras asociado sino también
por la emergencia de la “crisis sanitaria” como marco hegemónico de
aproximación, e incluso por la decantación hacia la vulnerabilidad in-
trínseca más individual o coyuntural que colectiva, social o estructural.
5. Cambio climático: ¿riesgo sin vulnerabilidad?
En una reciente entrevista a Omar Darío Cardona, investigador co-
lombiano fundador de La Red, señala cuatro hitos que deben considerarse
para comprender el reto transformador que supone la gestión del riesgo
de desastres, apuntando a sus principales vinculaciones y luchas a lo
largo del tiempo. En primer lugar, hace una incursión crítica al proceso
de internacionalización-institucionalización y a las dicultades para
transformar la mirada desde el desastre al riesgo sin perder la anhelada
interdisciplinariedad, descentralización y visión multisectorial, dejándose
arrastrar más bien por la burocratización y falta de ambición tal y como
se apuntaba en el Marco de Hyogo y se conrma en el de Sendai. En
segundo lugar, remarca el concepto de vulnerabilidad y su papel clave
para la reformulación conceptual del riesgo, aunque cuestiona la ma-
nera en que va perdiendo su radicalidad asociándose a una concepción
alternativa orientada hacia la resiliencia. Tal cosa supone un mal uso que
debe revertirse y supervisarse para “lograr que la resiliencia se entienda
no solamente como capacidad de absorber, recuperarse, sino también
como capacidad de anticiparse, de resistir y de adaptarse”. En una tercera
transformación, Cardona distingue entre desastres crónicos y riesgos
extensivos e intensivos. Esta diferenciación es útil para la contrastación
entre la magnitud, la intensidad y el alcance de los distintos riesgos, pero

45
especialmente para relativizar los desastres naturales “excepcionales” que
ocultan la cronicidad de otros muchos. Los condicionantes preexistentes,
básicos para evaluar holísticamente la interdependencia entre gestión
de riesgo y desastre, así como la irrupción de nuevos riesgos, no deben
perderse nunca de vista.
En el último punto sobre el cambio climático, que podemos entender
como corolario de nuestro enfoque, merece la pena reexionar sobre la
compleja vinculación de la gestión del riesgo con la adaptación al cambio
climático. Aun reriéndose a lo mismo, se generaron comunidades de
investigación distantes que, a lo largo del tiempo, han ido convergiendo
necesariamente:
El punto de vista de los especialistas asociados al cambio
climático siempre ha mantenido un énfasis en el aumento de la
intensidad de los eventos extremos, es decir, en las amenazas y en
la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero. La
adaptación se ha desarrollado, en buena parte, por una interpre-
tación más apropiada de la gestión del riesgo, que les es útil a los
especialistas del cambio climático, en términos prácticos. Ahora
bien, mientras la gestión del riesgo surgió como un problema
sujeto a decisores nacionales y como un tema de la modernidad,
mientras que el cambio climát ico ha tenido una proyección global
y se ha orientado a ser un tema de decisores internacionales y de la
posmodernidad. Lo anterior explica por qué el cambio climático
tiene un mayor impacto mediático, y es objeto de un alto interés,
por parte de corrientes ambientalistas que se han convertido en
sus principales promotores. (Cardona, 2018: 15-16)
Sin embargo, el énfasis de las agendas mediáticas y políticas aún
permanece anclado en el incremento de la amenaza y su materialización
como producto sobre el cual puede hacerse negocio. Contrariamente, la
atención en los factores de riesgo, en la gestión y particularmente en la
vulnerabilidad corre el peligro de ser soslayada:
Así, la vulnerabilidad, que es un concepto central para la
gestión del riesgo, desde los años 90, sigue sin tener relevancia en
el ámbito del cambio climático. Evaluar las amenazas y el riesgo
con el cambio climático es un desafío mayor y poco se ha hecho
al respecto. Aunque es algo necesario, se desvía la atención hacia
las amenazas y la vulnerabilidad sigue siendo subestimada. Exis-
te la posibilidad de que en los próximos años se abuse del tema

46
del cambio climático, aparte de volverse una moda que algunos
promueven verdaderas farsas y lo conviertan en un negocio y
publicidad; es decir, en un business as usual. (Cardona, 2018: 16)

47
C 
Gobernanza e internacionalización de la gestión
integral en la reducción de riesgo de desastres
y comunicación
En este capítulo se recuperan las reexiones sobre la gobernanza del
riesgo en Argentina y Brasil desde el enfoque de la vulnerabilidad social,
entendiendo el rol estratégico de la comunicación pública en el proceso
de gestión de riesgos y en el diseño de políticas orientadas a fortalecer la
gobernanza en términos de cooperación local, regional e internacional.
Como adelantamos en la introducción de este trabajo, el interés por la
comunicación en la gestión de riesgo de COVID-19 y el cambio climático
se debe tanto a la importancia global de ambos fenómenos como a la
centralidad que su análisis tiene en la conguración de la problemática
de riesgo y las políticas públicas vinculadas a gestionar las crisis derivadas
de estos.
Para ello, revisamos los principales acuerdos internacionales alcan-
zados desde la perspectiva de la gobernanza para la RRD, y también
interesa revisar las características de los planes de gestión de riesgo de
desastres desarrollados con el n de comparar modelos de actuación en
la gestión de la comunicación y prevención del riesgo. Con ello procura-
mos sistematizar en este trabajo componentes críticos y conocimientos
que permitan desarrollar propuestas futuras. Asimismo, esperamos que
esta sistematización reúna elementos signicativos para trazar líneas de
acción que atiendan la complejidad de la gestión de los riesgos e inuya
en el desarrollo de políticas más apropiadas de gestión de desastres, tanto
a nivel local y nacional como a nivel internacional (La Red, 1992):
Sea a través de las políticas de prevención, mediante la intro-
ducción del principio de precaución para afrontar el riesgo antes
de que suceda un evento, o a través de medidas para el manejo
de las situaciones de catástrofe cuando se producen, observamos
que surgen en muchos países disposiciones que tratan de domi-
nar la incertidumbre, de gobernar el futuro. Lo que caracteriza

48
la época contemporánea es el establecimiento de instancias y de
políticas internacionales para hacer frente a estas situaciones. Esta
dinámica es particularmente notable en las áreas de sanidad y del
medioambiente. Sobre la cuestión de las pandemias o la del cambio
climático, por ejemplo, muchos actores coinciden en considerar
que estos riesgos sin fronteras no puedan ya ser atendidos a un
nivel solamente nacional. (Revet, 2011: 540)
Las fuentes utilizadas para este desarrollo son actas, documentos y
protocolos programáticos acordados a través de convenciones y tratados
vinculantes. Cabe destacar que los documentos seleccionados son de gran
valor prospectivo en el ámbito de los foros internacionales en que fueron
diseñados y aprobados, principalmente por su incidencia en la denición
de posteriores estrategias de intervención, así como en la elaboración de
futuros planes de contingencia y de reducción de riesgo de desastre, tal
como veremos a continuación.
1. El Protocolo de Sendai
El Marco de Sendai (2015)1 es un documento guía acordado por las
Naciones Unidas, que reconoce y asigna al Estado un papel principal
en la reducción del riesgo de desastres, y aclara que esa responsabilidad
debe compartirse con otros actores, como los gobiernos locales y el sector
privado. Para alcanzar ese objetivo, se establecen siete metas mundiales
y cuatro prioridades de acción cuya nalidad última es desarrollar la
capacidad de las comunidades para afrontar los riesgos de su entorno, de
modo que puedan aumentar su resiliencia y, consecuentemente, reducir
los daños frente a las amenazas a las que se encuentran expuestas.
Recoge las experiencias acumuladas desde la década de 1980 en
relación con la atención al riesgo de desastres, tanto como en adicionar
nuevos temas a la agenda global del riesgo. La Ocina de las Naciones
Unidas para Reducción de Riesgo de Desastres (UNISDR, por su sigla
en inglés) es la encargada de facilitar la implementación, el seguimiento
y la revisión de este marco, y para tal n cuenta con la Plataforma Global
para la Reducción del Riesgo de Desastres.2
1. Marco de Sendai: https://www.undrr.org/es/implementando-el-marco-de-sendai/
que-es-el-marco-de-sendai-para-la-reduccion-del-riesgo-de.
2. La Plataforma Global es el principal foro consultivo para la reducción del riesgo de
desastre a nivel global. Reúne una amplia gama de actores de diferentes sectores de desarrollo

49
En cuanto a su alcance, añade la existencia de distintos riesgos o por
lo menos diferentes formas de manifestarse:
El presente marco se aplicará a los riesgos de desastres en
pequeña y gran escala, frecuentes y poco frecuentes, súbitos y
de evolución lenta, de causas naturales o creados por el hombre,
así como los peligros y los riesgos ambientales, tecnológicos y
biológicos conexos. (Párrafo 13)
El Marco de Sendai expresa la necesidad de comprender mejor el
riesgo de desastres en todas sus dimensiones relativas a la exposición, la
vulnerabilidad y las características de las amenazas; el fortalecimiento de
la gobernanza del riesgo de desastres, incluidas en plataformas nacionales;
la rendición de cuentas en la gestión del riesgo de desastres; la necesidad
de prepararse para “reconstruir mejor”; el reconocimiento de las partes
interesadas y sus funciones; la movilización de inversiones que tengan
en cuenta los riesgos a n de impedir la aparición de nuevos riesgos; la
resiliencia de la infraestructura sanitaria, del patrimonio cultural y de
los lugares de trabajo; el fortalecimiento de la cooperación internacional
y las alianzas de trabajo mundiales y la elaboración de políticas de los
donantes y programas que tengan en cuenta los riesgos, incluidos los
préstamos y el apoyo nanciero brindados por las instituciones nan-
cieras internacionales.
De igual modo, la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo
de Desastres y las plataformas regionales para la reducción del riesgo de
desastres se reconocen claramente como mecanismos que refuerzan la
coherencia entre las agendas, el seguimiento y las revisiones periódicas
como apoyo a los organismos de gobernanza de las Naciones Unidas.
El prefacio del documento para el Marco de Sendai contiene los ele-
mentos que posibilitan la existencia de este acuerdo, del mismo modo
que evidencia el esfuerzo multilateral en el marco de la Organización de
Naciones Unidas (ONU) por señalar una serie de recomendaciones, rutas
de acción y prácticas para la gestión del riesgo de desastres en todas las
escalas de organización sociopolítica.
El Marco de Sendai establece el compromiso de 187 países para movi-
lizar nuevas prácticas y nuevas políticas públicas al interior de sus territo-
rios, orientadas a la reducción del riesgo de desastres como un elemento
y de trabajo humanitario, y en los campos ambientales y cientícos relacionados con la
reducción del riesgo de desastres: https://www.eird.org/esp/plataformaglobal/inicio.html.

50
constitutivo del desarrollo y de la planeación participativa del desarrollo,
dejando atrás la “gestión del desastre” y dando paso a una “gestión del
riesgo de desastres”. Entre las prioridades de acción,3 se indica que los
Estados deben adoptar medidas (cuatro esferas prioritarias) especícas
en diferentes escalas, local, nacional, regional y mundial:
Comprender el riesgo de desastres: las políticas y prácticas para la
gestión del riesgo de desastres deben basarse en una comprensión del
riesgo de desastres en todas sus dimensiones de vulnerabilidad, capa-
cidad, grado de exposición de personas y bienes, características de las
amenazas y entorno.
Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho
riesgo: la gobernanza del riesgo de desastres en los planos nacional, regio-
nal y mundial es de gran importancia para una gestión ecaz y eciente
del riesgo de desastres a todos los niveles.
Invertir en la reducción del riesgo de desastre para la resiliencia:
las inversiones públicas y privadas para la prevención y reducción del
riesgo de desastres mediante medidas estructurales y no estructurales
son esenciales para aumentar la resiliencia económica, social, sanitaria
y cultural de las personas, las comunidades, los países y sus bienes, así
como del medioambiente.
Aumentar la preparación para casos de desastre a n de dar una
respuesta ecaz y “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación,
empoderando a las mujeres y las personas con discapacidad para que
encabecen y promuevan públicamente enfoques basados en la equidad
de género y el acceso universal en materia de respuesta, recuperación,
rehabilitación y reconstrucción.
Es preciso subrayar la forma en que se acordaron los ámbitos de par-
ticipación a partir de los llamados “grupos de interés” que se dividieron
en nueve: ONG y sociedad civil, infancia y juventud, mujer, pueblos
originarios, agricultores, sindicatos, sector privado, gobiernos locales y,
por último, ciencia y tecnología. Esto demuestra avances con respecto
a iniciativas anteriores en cuanto a la inclusión de estos colectivos;
tal cual se menciona en una parte nal en el documento dedicada a
los “agentes de cambio”, a saber: mujer, infancia y juventud, personas
con discapacidad, personas mayores, pueblos originarios y migrantes/
desplazados internos.
3. https://www.unis dr.org/les/43291_spanishsendaiframeworkfordisasterri.pdf, cap. IV
“Prioridades de acción”.

51
Darles a todos el espacio y las posibilidades de contribuir a la re-
ducción del riesgo de desastres con arreglo a la legislación, la práctica
nacional y los programas de estudio es una mejora sustancial.
Otro aspecto a destacar es que este marco tiene en cuenta otros
procesos que son fundamentales y ocurren contemporáneamente: los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Cumbre sobre el Cambio
Climático. Ambos acontecimientos hacen converger la idea de que todas
las medidas mencionadas en el nuevo marco se emprendan de manera
conjunta y se armonicen a través de agendas de trabajo comunes.
A los nes de este estudio, se destaca la inclusión, por primera
vez –en términos taxativos– de la dimensión comunicativa para la
prevención y gestión del riesgo del Marco de Sendai, constituyéndose
así en la culminación de un proceso de años de negociación. Su mayor
acierto y programa de acción consiste en dotar de herramientas a mu-
chos gobiernos con las acciones que otros están haciendo en materia de
implementación de políticas nacionales para reducir el riesgo.
2. La internacionalización del riesgo de desastres
En las últimas décadas, en un imbricado proceso histórico que nos
lleva de la internacionalización de la asistencia y del socorro hasta la
internacionalización de la prevención, la gestión del riesgo y de las catás-
trofes naturales se ha convertido en un espacio heterogéneo atravesado
por una serie de tensiones:
En un contexto marcado, entre otras cosas, por la transforma-
ción de la noción de seguridad y por la inuencia del riesgo en
las formas de gobierno, vemos desde nales de la década de los
80 que ha surgido un espacio internacional que tiene por objeto los
riesgos y las catástrofes naturales y que se caracteriza por una doble
dinámica: la internacionalización y la institucionalización. Muchas
organizaciones intergubernamentales invierten en esta cuestión
y asistimos al surgimiento de nuevas instituciones. (Revet, 2011:
552, nuestro subrayado)
Partimos de considerar que la institucionalización es un proceso me-
diante el cual los acontecimientos sociales se convierten en una especie
de norma (Meyer y Rowan, 1977), y que ese tipo de proceder aplica a la
problemática de los riesgos de desastres tanto por lo que reere a su con-
guración como a su forma de abordaje. Los primeros esbozos vinculados

52
a plantear la institucionalización del riesgo datan de 1970 y se vinculan al
campo académico de las ciencias básicas, físicas o “duras”, cuyo enfoque
principalmente postula que un fenómeno natural puede desencadenar
desastres que determinan el riesgo (Gellert, 2012). También las ciencias
sociales hacen su contribución, enfocándose en el análisis de la vulnera-
bilidad social y en la evaluación del conocimiento y de la capacidad de
una comunidad para actuar de la forma correcta ante la ocurrencia de
un desastre (Cardona, 1991).
La preocupación por estos eventos también encuentra eco en orga-
nismos y foros internacionales, donde empieza a prestarse atención a sus
consecuencias. Es así como, a partir de la década de 1960,4 las Naciones
Unidas, a través de su Asamblea General, adoptó medidas con respecto a
desastres graves. Entre 1970 y 1986 la atención se centra en la “asistencia
en casos de desastres naturales”, donde se recomienda implementar un
proceso de planicación previa a los desastres para hacerles frente. Me-
diante la resolución 2.816/71, se crea la Ocina de las Naciones Unidas
de Socorro en Casos de Desastre (UNDRO, por su sigla en inglés), como
centro de coordinación para estos asuntos.
La historia del derecho ambiental internacional puede ser dividida en
distintas etapas marcadas por dos de las conferencias internacionales más
relevantes en materia ambiental que fueran celebradas hasta la actualidad:
1) la Conferencia de Estocolmo (1972)5 y 2) la Cumbre de la Tierra de
Río de Janeiro (1992).6
Desde las Naciones Unidas se impulsan acciones relevantes para la
formación del derecho ambiental internacional, que comienzan a darse
entre 1945 y 1972, época en la que se constituyen organismos internacio-
nales universales, regionales y subregionales. Diversos temas se abordan
en este ámbito, entre los cuales se menciona, en los primeros tiempos:
protección de los recursos naturales, en especial de los recursos hídricos,
los mamíferos marinos, las fuentes de energía renovables, la deserti-
cación del suelo, los bosques, o el Tratado Antártico, entre otros temas.
4. La información referida a medidas adoptadas por las Naciones Unidas fue extraída
de la página ocial de la Ocina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo
de Desastres (UNDRR, por su sigla en inglés): https://www.undrr.org/about-undrr/
history#60s.
5. Primera Conferencia de las Naciones Unidas (ONU) sobre el Medioambiente Humano,
llevada a cabo en la ciudad de Estocolmo, Suecia.
6. Segunda Conferencia de Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo (II CNUMAD),
realizada en Río de Janeiro, Brasil.

53
Luego se observa que la visión se va ampliando hacia las actividades del
ser humano, particularmente las actividades productivas, por lo cual se
avanza hacia el abordaje de la relación entre ambiente y desarrollo.
La década 1990-1999 se corresponde para la ONU con el Decenio
Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN),
donde entre otros, se reconoce la importancia de reducir el impacto de
los desastres naturales para todas las personas, y en particular para los
países en desarrollo. Además, se adopta e insta a la comunidad interna-
cional a implementar el Marco de Acción Internacional del DIRDN.7
También en 1994 se desarrolla la Conferencia Mundial sobre Reducción
de Desastres en Yokohama, Japón.
Un nuevo período se establece entre 2000 y 2007, bajo la impronta de
la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres (EIRD),8
cuando las Naciones Unidas avanzan con el Plan de Acción de Johannes-
burgo (2002) a través de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible
(CMDS).9 El año 2004 es preparatorio para la Conferencia Mundial sobre
Reducción de Desastres, a celebrarse en Kobe, Japón, en enero de 2005.
De la realización de la Conferencia Mundial de Kobe surge la Decla-
ración y Marco de Acción de Hyogo 2005-2015,10 cuyos puntos sobresa-
lientes son el llamado a la construcción de resiliencia de las naciones y
comunidades ante los desastres y a rearmar la importancia del Sistema
Multisectorial de la EIRD, al igual que de la Plataforma Global para la
Reducción del Riesgo de Desastres para apoyar y promover el documento
marco.11
7. La información referida al Marco de Acción Internacional del DIRDN fue extraída de
la página ocial: https://eird.org/esp/acerca-eird/marco-accion-esp.html.
8. La información referida a la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres
fue extraída de la página ocial: https://eird.org/esp/acerca-eird/marco-accion-esp.htm.
9. La información referida al Plan de Acción de Johannesburgo y la Cumbre Mundial
sobre Desarrollo Sostenible fue extraída de la página ocial: https://www.un.org/spanish/
esa/sustdev/WSSDsp_PD.htm
10. La información referida al Marco de Hyogo fue extraída de la página ocial: http://
srala.org/wp-content/uploads/2017/03/Marco-de-Hyogo.pdf.
11. La Plataforma Global para la Reducción del Riesgo de Desastres está reemplazando
al Equipo de Trabajo Interinstitucional sobre la Reducción de Desastres, pero conserva
su mismo mandato y está abierta a la participación de los Estados miembros (www.
preventionweb.net/globalplatform).

54
Gráco 1. Proceso evolutivo atención-gestión-respuesta
ante los desastres
Fuente: elaboración propia.
De acuerdo con lo expuesto hasta aquí, se puede apreciar la manera
en que los organismos internacionales fueron tejiendo una trama com-
puesta por conceptos, documentos e iniciativas con la nalidad de dar
respuesta a los desastres. En este marco, se puede observar una paulatina
inclusión de la dimensión comunicativa como herramienta indispensable
para la Gestión de Riesgos de Desastres (GRD), en los principales acuer-
dos internacionales alcanzados a partir de 2015 en pos de construir una
gobernanza mundial, tal como veremos a continuación:
A través de esa dinámica de institucionalización, este mundo
adquiere también cada vez más peso y visibilidad, tanto que permite
abarcar temáticas emergentes y de fuerte presencia mediática, tales
como el cambio climático. Produciendo discursos, herramientas,
normas, formas de pensamiento y creencias propias, este espacio
internacional de la gestión de riesgos y de desastres naturales
ejerce hoy en día una inuencia decisiva sobre la formulación de
las problemáticas, la estructuración de las políticas nacionales y
locales, la nanciación de los proyectos de las ONG y las postu-
1980. Ciencias sociales: “análisis de la vulnerabilidad social”
1960. Organismos internacionales: “Asistencia
en casos de desastres naturales”
1970. Ciencias duras: “un fenómeno natural puede
desencadenar un desastre, se omiten factores sociales”
1990. ONU: “Decenio Internacional para la
Reducción de los desastres naturales”
2000-2007 Estrategia Internacional para la reducción de
los desastres. 2002 Cumbre Mundial sobre Desarrollo
Sostenible (Johannesburgo)
2005-2015 Plataforma Global para la Reducción de
Desastres. Conferencia Mundial de Kobe, Marco de
Acción de Hyogo

55
ras de los diversos actores. Sin embargo, mientras hace alarde de
una voluntad de cohesión, sigue siendo, en realidad, complejo y
heterogéneo. (Revet, 2011: 552)
2.1. La Agenda 2030
A partir de 2002 (Cumbre de Johannesburgo), la ONU plantea una
estrategia distinta para agregar objetivos de desarrollo sostenibles que
fueran medibles y comparables entre el conjunto de naciones, los que
se denominaron Objetivos del Milenio. Y se llega luego a 2012, cuando
se organiza una nueva Conferencia sobre el Desarrollo Sostenible. Se
conoce como Río + 20 y reunió a 192 Estados miembros, así como tam-
bién a empresas del sector privado, a ONG y a otras organizaciones. De
ese encuentro derivó el documento El futuro que queremos que propone
medidas concretas para la implementación del desarrollo sostenible. La
conferencia se enfocó en dos temas principales: la economía verde en el
contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza, y el
marco institucional para el desarrollo sostenible.
Entre las numerosas medidas, los Estados miembros acordaron
iniciar un proceso para desarrollar los Objetivos de Desarrollo Soste-
nible (ODS), que reemplazan a los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM). Si bien existió consenso en el alcance de progresos en los veinte
años transcurridos desde la reunión de Río de Janeiro en 1992, también
se destacan las brechas entre compromisos asumidos y concretados.
El resultado fue un documento no vinculante, El futuro que queremos,
y los Estados renovaron su compromiso con el desarrollo sostenible, a
través de los nuevos objetivos. Los ODS son producto de los acuerdos
alcanzados en Río + 20 por los Estados miembros de las Naciones Unidas,
y aprobaron la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Con los ODM12
se emprendió en 2000 una iniciativa mundial para abordar la indignidad
de la pobreza. Eran objetivos medibles acordados universalmente para
hacer frente a la pobreza extrema y el hambre, prevenir las enfermedades
mortales y ampliar la enseñanza primaria a todos los niños, entre otras
prioridades del desarrollo.
12. Los ODM de las Naciones Unidas son ocho objetivos de desarrollo internacional
que los 192 miembros de la institución y una serie de organizaciones internacionales
acordaron alcanzar para 2015 con el n de acabar con la pobreza.

56
Para dar continuidad a los ODM, se impulsa la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible13 como una iniciativa que regirá los programas de
desarrollo mundiales durante los próximos quince años. Al adoptarla,
los Estados se comprometieron a movilizar los medios necesarios para
su implementación mediante alianzas centradas especialmente en las
necesidades de los más pobres y vulnerables. De esta manera señalaron
en la resolución:
Estamos resueltos a poner n a la pobreza y el hambre en todo
el mundo de aquí a 2030, a combatir las desigualdades dentro de
los países y entre ellos, a construir sociedades pacícas, justas e
inclusivas, a proteger los derechos humanos y promover la igual-
dad entre los géneros y el empoderamiento de las mujeres y las
niñas, y a garantizar una protección duradera del planeta y sus
recursos naturales.14
El documento nal de la cumbre con el cual se aprueba la agenda
para el desarrollo se denomina Transformar nuestro mundo: la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible15 y propone un conjunto de 17 obje-
tivos y 169 metas, asumiendo un carácter integrado e indivisible que
conjuguen las tres dimensiones del desarrollo sostenible: económica,
social y ambiental. A su vez, son el resultado de varios años de inter-
cambio de consultas públicas en el intento de obtener la mayor cantidad
de opiniones de la ciudadanía mediante mecanismos de participación
mundial que consideren distintas realidades, capacidades y niveles de
desarrollo.
Estos nuevos objetivos mundiales resultan más pretenciosos en
cuanto a afrontar las desigualdades, el crecimiento económico, el ac-
ceso a un trabajo decente, las ciudades y los asentamientos humanos,
la industrialización, los océanos, los ecosistemas, la energía, el cambio
climático, el consumo y la producción sostenibles, la paz y la justicia.
13. La Agenda 2030 de los ODS fue aprobada en la Cumbre para el Desarrollo Sostenible,
realizada en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York del 25 al 27 de septiembre
de 2015. Más información en https://www.un.org/es/millenniumgoals/pdf/2015/mdg-
report-2015_spanish.pdf.
14. https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/2015/09/la-asamblea-general-adopta-
la-agenda-2030-para-el-desarrollo-sostenible/
15.A/Res/70/L1, resolución aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas
(https://unctad.org/system/les/ocial-document/ares70d1_es.pdf.

57
Son de aplicación universal para todos los países, mientras que los del
Milenio estaban dirigidos únicamente a los países en desarrollo.
Además, prestan especial atención a los medios de aplicación –la
movilización de recursos nancieros–, el desarrollo de la capacidad y la
tecnología, los datos y las instituciones.
En consecuencia, los ODS 2030 aúnan dos agendas convergentes:
el desarrollo humano (heredera de los ODM) y el desarrollo sostenible
(resultante de las cumbres de la t ierra). De este modo se evitan la fragmen-
tación de objetivos y la dispersión de esfuerzos que hubiera signicado
denir dos agendas paralelas.
Los ODS son una iniciativa impulsada por las Naciones Unidas
para dar continuidad a la agenda de desarrollo tras los ODM. Entre los
diecisiete objetivos,16 se destaca el objetivo 9 que consiste en garantizar
que todo el mundo disponga de las infraestructuras necesarias para
conectarse con el resto del mundo.
En cuanto a la temática del riesgo, el documento también reconoce
los resultados de la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas
sobre la Reducción del Riesgo de Desastres y el Marco de Sendai, así
como las oportunidades especícas para alcanzar los ODS a través de la
reducción del riesgo de desastres. Por ejemplo, reducir la exposición y la
vulnerabilidad de la población en condiciones de pobreza a los desastres
o al construir infraestructura resiliente, o en referencia a las metas se
menciona a la erradicación del hambre, la garantía de una vida saludable,
la educación, la gestión sostenible del agua, las ciudades resilientes, el
cambio climático y los ecosistemas marinos y terrestres.
De forma implícita, la Agenda 2030 menciona también en varios obje-
tivos y metas su contribución a reducir el riesgo de desastres y desarrollar
la capacidad de recuperación. Estos incluyen objetivos relacionados con
la promoción de la educación para el desarrollo sustentable, construir y
mejorar las instalaciones educativas y garantizar vidas saludables, entre
otros.
Estas referencias representan un avance signicativo para la reducción
del riesgo de desastres en comparación con los marcos de desarrollo
anteriores, tales como los ODM, que en gran medida pasaron por alto
la importancia de reducir los impactos de los desastres en la sociedad
y la economía.
16. Más información en https://www.undp.org/content/dam/argentina/Publications/
Agenda2030/PNUDArgent-DossierODS.pdf.

58
Desde una perspectiva de gestión pública, la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, 2018) vincula la
conanza de los ciudadanos en las instituciones públicas con la ca-
pacidad que estas tienen de proteger a la población de los riesgos. Y
agrega que “el continuo crecimiento de los desastres obliga a asumir
una gestión del riesgo como estrategia global y nacional, una visión
conjunta de todas las fases del ciclo de gestión del riesgo, una fuerte
capacidad institucional, recursos, un liderazgo permanente del centro
del gobierno y una comunicación efectiva de los riesgos que involucre
a toda la sociedad” (ibíd.: 371).
En tal sentido, la propia concepción de los ODS reconoce la necesi-
dad de interrelacionar la economía, la sociedad y el medioambiente. Los
objetivos desarrollan un potencial mayor en la fase de implementación
cuando se combinan entre sí objetivos y metas.
2.2. El Acuerdo de París
En la Conferencia 21 (comúnmente COP21), realizada en París el 12
de diciembre de 2015, las partes de la Convención Marco de las Naciones
Unidas Sobre el Cambio Climático (CMNUCC) convienen el Acuerdo
de París17 que tiene por objeto reducir de forma sustancial las emisiones
mundiales de gases de efecto invernadero y limitar el aumento global
de la temperatura en este siglo a 2 grados Celsius, al tiempo que busca
medios de limitar la subida todavía más, a 1,5 grados.
Además, el Acuerdo persigue el propósito de aumentar la capacidad
de los países para hacer frente a los efectos del cambio climático. Entre
las acciones a emprender y las medidas a adoptar, se deben destacar
aquellos artículos que inciden especialmente en la comunicación y la
gestión de riesgos de desastres.18
Por ejemplo, el artículo 4 hace referencia a la mitigación de las
emisiones de gases de efecto invernadero, de conformidad con la me-
jor información cientíca disponible. También dispone que las partes
comunicarán sus contribuciones determinadas a nivel nacional cada
17. Es un tratado para combatir el cambio climático y acelerar e intensicar las acciones
e inversiones necesarias para un futuro sostenible con bajas emisiones de carbono.
Más información en https://unfccc.int/es/process-and-meetings/the-paris-agreement/
el-acuerdo-de-paris.
18. Información extraída de https://unfccc.int/sites/default/les/spanish_paris_agreement.
pdf.

59
cinco años, y proporcionarán la información necesaria para la claridad
y la transparencia. También en el artículo 7 se alude a la capacidad
de adaptación, el fortalecimiento de la resiliencia y la reducción de
la vulnerabilidad al cambio climático en el contexto del objetivo de
temperatura del Acuerdo. Este reconoce que la adaptación es un reto
mundial al que se enfrentan todos. Todas las partes deberían dedicarse
a la adaptación, incluso mediante la formulación y aplicación de planes
nacionales de adaptación, y deberían presentar y actualizar periódi-
camente una comunicación de adaptación en la que se describan sus
prioridades, necesidades, planes y medidas, mediante un enfoque que
deje el control en manos de los países, responda a las cuestiones de
género y sea participativo y del todo transparente.
Asimismo, en el artículo 8 se hace referencia a las pérdidas y los daños
relacionados con los efectos adversos del cambio climático, incluidos
los fenómenos meteorológicos extremos y los fenómenos de evolución
lenta, y la contribución del desarrollo sostenible a la reducción del ries-
go de pérdidas y daños. Las partes deberían reforzar la comprensión,
las medidas y el apoyo, incluso a través del Mecanismo Internacional
de Varsovia para las Pérdidas y los Daños,19 de manera cooperativa y
asistida con respecto a las pérdidas y los daños relacionados con los
efectos adversos del cambio climático. Por último, en el artículo 11
sobre fomento de capacidades y sensibilización del público/educación
ambiental se mencionan los aspectos que deberían mejorar la capacidad
y las competencias de las partes que son países en desarrollo y facilitar el
progreso, la difusión y el despliegue de tecnología, el acceso a nancia-
ción para el clima, los aspectos pertinentes de la educación, formación
y sensibilización del público y la comunicación de información de
forma transparente, oportuna y exacta. En el artículo 12 se alude a la
importancia de la educación, la participación y la información pública
sobre el cambio climático.
En síntesis, el proceso de institucionalización del riesgo es el resultado
y producto de la acción de distintos actores (disciplinas, instituciones,
profesionales y gobiernos) que llevan adelante iniciativas que gozan
19. En noviembre de 2013, la COP, en su 19.ª sesión, estableció el Mecanismo Internacional
de Varsovia para las pérdidas y los daños relacionados con las repercusiones del cambio
climático, con el n de hacer frente a las pérdidas y los daños relacionados con las
repercusiones del cambio climático, incluidos los fenómenos extremos y los fenómenos
graduales, en los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos
adversos del cambio climático. Mayor información en https://unfccc.int/sites/default/
les/resource/Poster%20WIM%20structure%20spanish.pdf.

60
de aceptación, para que pasen a regir el funcionamiento de un campo
determinado de la acción social como, por ejemplo, la gestión de los
desastres.
En este apartado pudimos precisar que el año 2015 se destacó por la
conuencia de acontecimientos signicativos que marcan un momento
importante en el desarrollo del proceso de hacer frente a los desastres
de manera integral y coordinada: se adopta el Marco de Sendai para la
Reducción de Riesgos de Desastres, se aprueba en la Asamblea General
de las Naciones Unidas la Agenda 2030 de ODS y se concreta el Acuerdo
de París. También durante ese año el papa Francisco presenta la encíclica
Laudato si’ para el cuidado de la casa común.
3. La institucionalización en los marcos normativos nacionales
y regionales
En el ámbito regional de América Latina y el Caribe, se destaca la
iniciativa presentada por la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL) para la implementación del principio 10 de la De-
claración de Río (1992): Declaración Río + 20 y los ODS. Para alcanzar
esta instancia se trabajó durante varios años y, así, se logró el Acuerdo
Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y
el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el
Caribe, conocido como Acuerdo de Escazú porque fue denitivamente
adoptado en esa localidad de Costa Rica el 4 de marzo de 2018.
Este Acuerdo vincula los marcos nacionales, estableciendo están-
dares regionales para estos temas; tiene como objetivos garantizar la
implementación plena y efectiva del derecho de acceso a la información
ambiental, propiciar la participación pública en el proceso de toma de
decisiones y favorecer el acceso a la Justicia en asuntos ambientales,
así como la creación de instrumentos que permitan la protección y
seguridad de los defensores ambientales.
Cabe resaltar que las declaraciones producidas en el marco del de-
recho internacional se caracterizan por ser principios programáticos,
que no poseen per se fuerza jurídica. Para ser obligatorios deben ser
incorporados al derecho interno de los países de acuerdo con el proce-
dimiento establecido en cada uno de ellos. En denitiva, los convenios
o acuerdos internacionales que la ONU propone a los países miembros
pueden ser suscriptos por los países, pero también pueden no serlo.

61
En la República Argentina la rma de los acuerdos internacionales
corresponde con exclusividad al Poder Ejecutivo Nacional (PEN), dado
lo previsto en el artículo 99 inciso 11 de la Constitución Nacional, quien
una vez que decide la suscripción de un tratado lo lleva adelante, como
Estado miembro de la ONU, luego de enviarlo a consideración del Poder
Legislativo Nacional.20
Por su parte, en el caso de Brasil la raticación de los acuerdos inter-
nacionales solo se realiza, en la gran mayoría de casos, si el acuerdo es
aprobado por el Congreso Nacional.
Los artículos 4 y 5 de la Constitución brasileña de 1988 recogen
los tratados internacionales de derechos humanos como elenco de
derechos constitucionalmente protegidos. El artículo 4 establece “A
Republica Federativa do Brasil rege-se nas suas relacoes internacionais
pelos seguintes princípios: II. Prevalência dos direitos humanos”. Por su
parte, el artículo 5.2 consagra: “Os direitos e garantias expressos nesta
Constituição não excluem out ros décor entes do regime e dos princípios
por ela adotados, ou dos tratados internacionais en que a Republica
Federativa do Brasil seja parte”. De esta manera, la Constitución conere
naturaleza constitucional y son inmediatamente exigibles en el orden
jurídico interno, sin depender de un acto adicional del Poder Legisla-
tivo, como sucede con otros tratados que no se reeren a la protección
de los derechos humanos.
Todos estos tratados y acuerdos conguran un marco de referencia
internacional para promover avances en materia de políticas estratégicas
de prevención y comunicación de riesgo a nivel regional. En el siguiente
punto sistematizamos algunas de las principales propuestas existentes
hoy en Argentina y Brasil en cuanto a acción estatal y políticas de comu-
nicación para la prevención, mitigación y gestión de riesgo de desastre.
Como se puede apreciar, el relevamiento realizado muestra planes,
sistemas y dispositivos implementados en ambos países durante la úl-
tima década que incorporan diversas actividades de comunicación de
riesgos como elemento estratégico para la GRD, tomando en cuenta la
participación de cada uno de los actores que intervienen en el proceso.
20. Se destaca que existe un conjunto de tratados vinculados a esta temática, a los cuales
la Constitución Nacional reformada en 1994 les ha otorgado jerarquía constitucional.
Dado el sistema constitucional argentino, los tratados que entran en vigor son aquellos
raticados mediante ley del Congreso de la Nación, según lo previsto en el artículo 75
inciso 22 de la Constitución Nacional. Una vez raticados, estos tratados o convenios
poseen rango superior al de las leyes nacionales o provinciales.

62
3.1. Planes nacionales de gestión de riesgo de desastres en
Argentina y Brasil
La Argentina cuenta con un Sistema Nacional para la Gestión In-
tegral del Riesgo21 (SINAGIR), creado en 2016 tras la sanción de la ley
27.287, que depende del Ministerio de Seguridad. Está integrado por
el Consejo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección
Civil, el Consejo Federal de Gestión Integral del Riesgo y la Protección
Civil y la Secretaría Ejecutiva. Tiene como objetivo integrar acciones y
articular el funcionamiento de los organismos del gobierno nacional,
los gobiernos provinciales y municipales, las ONG y la sociedad civil,
para fortalecer y optimizar las acciones destinadas a la reducción de
riesgos, el manejo de la crisis y la recuperación.
A su vez, el Sistema Nacional de Alerta y Monitoreo de Emergencias
(SINAME)22 permite el mapeo y monitoreo de amenazas hidrome-
teorológicas y el intercambio de información para el seguimiento de
potenciales situaciones adversas en el país. A través de este sistema se
monitorea durante las veinticuatro horas distintos tipos de eventos
y, cuando las características de la coyuntura lo exigen, se coordina la
producción informativa de los organismos y jurisdicciones implicados
en la gestión de riesgo y la respuesta a emergencias y desastres.
Durante 2017, los distintos organismos participantes del Consejo
Nacional del SINAGIR elaboraron el Plan Nacional para la Reducción
del Riesgo de Desastres (PNRRD 2018-2023).23 El PNRRD constituye
una herramienta de política pública que contempla objetivos y metas
que tienen como propósito denir los lineamientos de las políticas
relacionadas con la gestión integral del riesgo de desastres (GIRD)
y los principios básicos que deben desarrollarse para la ejecución de
programas y acciones tendientes a reducir los riesgos existentes, ga-
rantizar mejores condiciones de seguridad de la población y proteger
el patrimonio económico, social, ambiental y cultural.
21. https://www.argentina.gob.ar/sinagir#:~:text=Sistema%20Nacional%20para%20la%20
Gesti%C3%B3n,y%20recuperaci%C3%B3n%20de%20la%20crisis
22. https://www.argentina.gob.ar/sinagir/siname
23. https://www.argentina.gob.ar/sinagir/plan-2024-2030#:~:text=El%20Plan%20
2024%2D2030%20se,Gobiernos%20locales

63
También en la Argentina, se conguró la Red de Organismos Cientí-
co-Técnicos para la Gestión Integral del Riesgo (Red GIRCYT),24 que
depende del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, Secretaría
de Articulación Cientíco-Tecnológica, y busca promover la generación,
transferencia y sistematización de la información producida por las
instituciones del sistema cientíco-tecnológico en materia de gestión
integral de riesgos para ayudar a la toma de decisiones ante escenarios de
amenazas. Su función es responder a requerimientos técnicos vinculados
a la gestión de riesgos, poniendo a disposición sus capacidades y recur-
sos humanos. Entre sus acciones se destacan la elaboración del Mapa de
Gestión de Riesgo de Desastres25 y los protocolos que se desarrollaron
para enfrentar amenazas naturales y antrópicas.
En estos últimos años se produjeron, por parte de la Red GIRCYT, una
serie de productos y servicios de monitoreo sobre amenazas de origen
natural y antrópico que brindan información sobre eventos ya ocurridos
(riesgo reactivo) y por ocurrir (riesgo prospectivo).26
24. Entre los productos y servicios elaborados por esta Red se destacan los siguientes:
sistemas de alerta temprana (Servicio Meteorológico Naciona l, SMN), reporte de eventos
sísmicos ocurridos (Instituto Nacional de Prevención Sísmica, INPRES), informes de
monitoreo de inundaciones, sequías e incendios (Ocina de Monitoreo de Emergencias
Agropecuarias, OMEGA), mapa de peligro de incendio (Servicio Nacional de Manejo del
Fuego, SNMF), índice de décit hídrico (Ocina de Riesgo Agropecuario, ORA), pronóstico
de dispersión de ceniza volcánica (SMN), reporte diario de incendios (SNMF), previsión
agrometeorológica (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA), informe de
situación hidrológica (Instituto Nacional del Agua, INA), niveles de alerta volcánica
(Servicio Geológico Minero Argentino, Segemar), informe de escenarios hidrológicos
en cuenca del Plata (INA) y avisos, alertas y ceses mareológicos para el Río de la Plata
(Servicio de Hidrografía Naval, SHN) ( https://www.argentina.gob.ar/ciencia/sact/gestion-
del-riesgo#:~:text=La%20Red%20de%20Organismos%20Cient%C3%ADfico,la%20
toma%20de%20decisiones%20ante).
25. https://www.argentina.gob.ar/sinagir/institucional/mapas-de-riesgo/manual-
elaboracion
26. Los protocolos producidos hasta la fecha para la gestión de desastres son variados
y podemos enumerarlos de esta manera: interrupción de rutas nacionales, explosión
demográca de langostas, inundaciones aguas abajo de presas de embalse, amenazas
biológicas transmitidas por el vector Aedes aegypti, perturbaciones graves en el
abastecimiento eléctrico, colapso del sistema de distribución eléctrica en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) y el Gran La Plata, inundaciones en la cuenca del
Plata, cenizas volcánicas, incendios forestales, movimientos en masa, sismos, inundaciones
urbanas repentinas, sequías meteorológicas; sobreexposición a la luz solar y nevadas.

64
Por último, el país cuenta con el Servicio Geológico Minero Ar-
gentino (Segemar),27 dependiente del Ministerio de Economía, que ha
coordinado la Mesa de Amenazas Volcánicas del PNRRD 2018-2023
y es el coordinador de las actividades de la Red GIRCYT relacionadas
a la actividad volcánica en el país, como máximo organismo referente
del Estado nacional en materia de evaluación y estudio de las amenazas
volcánicas.
Por su parte, Brasil deposita en la Secretaría Nacional de Protección
y Defensa Civil (SEDEC) la capacidad de formular y conducir la política
nacional de protección y defensa civil a través de la coordinación del Sis-
tema Nacional de Protección y Defensa Civil (SINPDEC) en conjunción
con los estados, municipios y el Distrito Federal. En particular, promueve
el planeamiento de la protección y defensa civil mediante planes direc-
tores, preventivos de contingencia y de operación. Establece estrategias
y directrices para orientar las acciones de prevención y reducción de
desastres. Promueve la cap acit ación de recursos humanos en la materia,
pone en marcha el Centro Nacional de Gestión de Riesgos y Desastres
(CENAD), mantiene el Grupo de Apoyo a Desastres (GADE) y preside
el Consejo Directivo del Fondo Especial para Calamidades Públicas
(Funcap). Además, la SEDEC coordina y fomenta los proyectos y las
acciones de mitigación de desastres y de rehabilitación y reconstrucción.
Cuenta con el Sistema Nacional de Protección y Defensa Civil
(SINPDEC)28 que está constituido por los órganos y las entidades de la
administración pública federal, de los estados, del Distrito Federal, de los
municipios, y por las entidades públicas y privadas relevantes respecto de
la protección y defensa civil, a saber: 1) el Consejo Nacional de Protección
y Defensa Civil; 2) la SEDEC; 3) los órganos regionales de protección y
defensa civil; 4) los órganos estatales; 5) los órganos municipales, y 6) los
órganos sectoriales de los tres ámbitos de gobierno.
A su vez, el CENAD tiene como objetivo gestionar acciones estraté-
gicas de preparación y respuesta a desastres en el territorio nacional y,
eventualmente, en el internacional. Trabaja en dos ámbitos: 1) la prepa-
ración y respuesta frente a desastres y movilización para la atención a
víctimas, y 2) el monitoreo de desastres en áre as de riesgo con el objetivo
de reducir el impacto en las poblaciones y así prepararlas. Elabora un
mapa de riesgos de inundaciones y deslizamientos, y la ocurrencia de
desastres y daños asociados. Apoya a los estados y municipios para que
27. https://www.argentina.gob.ar/economia/segemar
28. https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/protecao-e-defesa-civil/sinpdec

65
estos se preparen junto con las comunidades más vulnerables. Actúa en
asociación con el Centro Nacional de Monitoreo y Alertas de Desas-
tres Naturales (Cemaden), el Servicio Geológico de Brasil (CPRM), el
Instituto Brasileño de Medioambiente y Recursos Naturales (Ibama), la
Agencia Nacional de Aguas (ANA), el Centro de Previsión del Tiempo
y Estudios Climáticos (CPTEC/INPE), el Instituto de Meteorología
(INMET), entre otros.
Por otra parte, Brasil cuenta con el mencionado Cemaden,29 que
tiene por objetivo, desarrollar, probar e implementar un sistema de
previsión de ocurrencia de desastres naturales en áreas susceptibles
en todo el país. No solamente apoya en acciones preventivas sino tam-
bién identica las vulnerabilidades en relación con la ocupación y el
uso de suelo para informar el planeamiento urbano y la instalación de
infraestructura. Monitorea actualmente 644 municipios en las regiones
sur, sureste, centro oeste, norte y nordeste. El requisito para que un
municipio sea monitoreado por el Cemaden es que haya mapeado sus
áreas de riesgo de deslizamiento, alargamiento, escorrentías y los daños
a ser ocasionados por desastres naturales.
Por último, cabe destacar la creación Sistema Integrado de Informa-
ción sobre Desastres (S2ID),30 disponible en línea. El objetivo del S2ID
es calicar y transparentar la gestión de riesgo de desastres en Brasil;
esto a través del acceso de la información sobre desastres a distintos
niveles de la gestión pública y del público en general. Cuenta con un
grupo de gestión para el registro del desastre y el reconocimiento federal
de situación de emergencia o estado de calamidad pública. Su función
es mantener el banco de datos actualizado sobre la ocurrencia de de-
sastres. También cuenta con un módulo de “solicitud y liberación de
recursos” que tiene tres objetivos: 1) mantener actualizado el banco de
datos nacional acerca de la aplicación de los recursos; 2) informatizar el
proceso de solicitud y liberación de recursos, y 3) informar y capacitar
a los estados y municipios para que las especicaciones de los proyec-
tos sean claras y precisas. Y el módulo de “supervisión y provisión de
cuentas” tiene por objetivo mantener el banco nacional de datos sobre
la supervisión y provisión de cuentas e informatizar su proceso.
Esta sistematización de planes y herramientas de gestión de riesgo
nos permiten identicar la relación entre gobernanza y el impacto de las
29. http://www.cemaden.gov.br
30. https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/protecao-e-defesa-civil/sistema-integrado-
de-informacoes-sobre-desastres

66
principales amenazas de desastres en ambos países analizados. Muchos
de estos instrumentos se han modelado a partir de las amenazas climá-
ticas –inundaciones y sequías–, incorporando la necesidad de reducción
de riesgos por desastres en la planicación local, haciendo énfasis en
el desarrollo de las poblaciones más pobres, vulnerables y más afecta-
das por el cambio climático. Asimismo, se han desarrollado planes de
adaptación junto con propuestas de nanciamiento para fortalecer las
capacidades locales de gestión de riesgos mediante la implementación
de estrategias de capacitación y comunicación, tal como veremos en el
próximo apartado.
4. La apropiación social y cultural al comunicar el riesgo
y las emergencias
Existe suciente consenso entre diferentes autores (Pont, 2013; Per-
castre, Pont y Suau, 2019; Beatriz Gallardo, 2021) acerca de que ante
situaciones de emergencia un mensaje preciso, unívoco y concentrado
genera conanza entre quienes informan y la población. Además,
sienta las bases de la comunicación de riesgos, al menos como una de
sus características salientes, junto a la descripción clara de las acciones
colectivas que serán necesarias para asegurar la comprensión de las
estrategias a utilizar para hacer frente a una amenaza. Esta perspectiva
también es compartida por organizaciones gubernamentales y no gu-
bernamentales, tales como Ministerio de Salud de la Nación, República
Argentina (2016), Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD, 2022), ONU Mujeres (2022); Organización Mundial de la Sa-
lud (OMS, 2018), Organización Panamericana de la Salud (OPS, 2009),
quienes sostienen que durante las emergencias las personas requieren
saber a qué riesgos se enfrentan y qué medidas adoptar para protegerse,
para lo cual el intercambio de información veraz en tiempo real resulta
indispensable entre los distintos actores que intervienen ante situacio-
nes de riesgo. Sin embargo, esta preocupación por las situaciones de
excepcionalidad y emergencia constituye únicamente un segmento del
conjunto del proceso.
Se alude a la comunicación de riesgos para denir las característi-
cas que la comunicación pública adquiere en relación con la gestión
de riesgos o gestión de desastres. Está asociada a las particularidades
que tiene el hecho de transmitir información y generar participación
y cambios en la comunidad ante una situación de riesgos, es decir,

67
ante una situación vinculada con la incertidumbre (Gallardo, 2021).
La gestión de riesgos permite identicar cuáles son las amenazas a las
que está expuesta una población o una sociedad para diseñar políticas
públicas y gestionarlas. Estas amenazas pueden ser naturales (como
inundaciones, tormentas, terremotos) o biológicas, como en el caso de
la salud o las epidemias. La incorporación de la percepción y la vulne-
rabilidad al proceso comunicativo posibilitan identicar las amenazas y
el nivel de exposición que una comunidad tiene frente a estas, así como
también reconocer las fortalezas y debilidades para enfrentarlas (Cuevas
y Arellanos, 2021), o sea, si está preparada en las mejores condiciones
para esa situación de riesgo que se puede transformar en una crisis o
emergencia, y si presenta vulnerabilidades preexistentes que se deben
afrontar o resolver para que el impacto sea el menor posible.
En todo ese proceso es fundamental el manejo de la información
adecuada, tanto para quienes toman decisiones como para la población.
Ahí es donde aparece la importancia del enfoque de la comunicación
de riesgos porque tiene en cuenta la percepción del riesgo. En este con-
texto no solo es importante transmitir información adecuada, precisa
y oportuna, sino que también hay que pensar cuáles son las formas en
que cada comunidad percibe el riesgo al que está expuesta, porque así
va a responder con los cambios que se le pidan (Riquelme y Valdés,
2022). De ahí la relevancia de la estructura narrativa y los procesos de
interpretación y recepción, los cuales cultural y socialmente plantean la
necesidad de ir más allá de los factores asociados a la percepción, dado
que los condicionan y los enmarcan colectivamente.
Ese procedimiento de transferencia e intercambio de información,
orientaciones y directrices, obtenidas de fuentes conables, debe in-
volucrar a las partes interesadas con el propósito de que la población
en condiciones de vulnerabilidad adopte decisiones acordes para su
protección. Como campo de especialización, la comunicación de riesgo
busca dar respuesta a la necesidad de cerrar la brecha existente entre
el conocimiento experto y el público general en temas técnicos, en
particular para generar un entendimiento común sobre los niveles de
riesgo involucrados en ciertas actividades y fortalecer los procesos de
RRD (Liberona et al., 2022).
Por ello, no se trata solamente de ordenar la transmisión de informa-
ción, sino de entender cuál es el sentido que esa información cobra en
las comunidades y qué nivel de conanza y credibilidad tienen los emi-
sores. Se establece una relación dinámica entre expertos (los que saben),
responsables (generalmente autoridades) y afectados (comunidad) que

68
intercambian, además de información, recomendaciones y opiniones
(PAHO, 2015). En cuanto a las fuentes, deben ser autorizadas y conables,
así la gente puede creer y prestar mayor atención frente a una situación de
riesgos o de emergencia. Por consiguiente, conviene evitar los problemas
por la poca credibilidad y conanza que atesoran, en muchos casos, tanto
a organismos públicos como a los propios medios de comunicación.
Es importante que la información pública que se brinda desde los
organismos responsables sea precisa, oportuna –qué decir; en qué mo-
mento– y sistemática. Y que, a su vez, vaya generando un canal entre la
ciudadanía y los gobiernos, donde se puedan encontrar las respuestas
a las consultas de la población. Y el foco tiene que estar puesto no solo
en brindar información, sino también en cómo se va consolidando la
conanza entre quienes forman parte de esa comunicación. Ello posibilita
un enfoque muy pertinente para pensar las estrategias de comunicación
en el marco de situaciones de emergencias y riesgos que tienen tan pre-
sente la incertidumbre y la necesidad de generar información certera y
sostenible en un escenario que se va modicando.
Entonces, lo que se busca no es solamente informar, sino que a par-
tir de la información la gente cambie sus conductas cotidianas. Allí la
comunicación de riesgo tiene la tarea de crear conciencia ante el posible
daño, o sea, adquiere un carácter preventivo que implica un cambio de
conducta (Riorda y Bentolila, 2020).
En denitiva, una comunicación de riesgos efectiva debe incluir los
siguientes componentes: conanza y credibilidad, anuncios tempranos,
transparencia, involucramiento de la comunidad y planicación con
tiempo (Heredia y Artmann, 2021). A pesar del conocimiento de todos
estos elementos, la lógica anticipatoria continúa siendo muy compleja
en su aplicación. Por su esencia cambiante, los procesos de comuni-
cación de riesgo en términos de gestión a menudo resultan atrapados
por unos protocolos con sus recomendaciones y buenas prácticas que
cierran más que abren hacia la efectividad contrastable de las acciones
y medidas, imposibilitando reforzar contextualmente la GIRRD por el
condicionamiento de las guías y recomendaciones, descontextualizadas.
4.1. Comunicación del riesgo en los planes nacionales de gestión
Dentro de estos marcos, la comunicación de riesgo en situaciones
de crisis es una pieza fundamental de la Gestión Integral de Riesgo de
Desastres (GIRD). En esta no solo se juega la posibilidad de comunicar
información y construir mensajes que propicien conductas protectoras,

69
sino también generar medidas preventivas, congurando conanzas
colectivas y una sensación compartida de cohesión social.
Al respecto, ya desde 2004, después de la epidemia del síndrome
respiratorio agudo severo (SARS), debido al aumento de los brotes de
enfermedades emergentes o reemergentes, así como de emergencias por
desastres, la OMS elaboró “cinco prácticas óptimas” para la comunicación
ecaz con el público en caso de brotes epidémicos. Estas cinco prácticas
esenciales para la comunicación ecaz, que se establecieron en una reunión
de consulta con expertos, son mantener conanza, anunciar temprano,
actuar con transparencia, comprender al público y planicar.
De ahí que resulta indispensable comprender que la política comuni-
cativa de la gestión del riesgo no solo articula los medios, los mensajes y
los actores involucrados, sino que resulta una herramienta indispensable
de transmisión de signicado y de intercambio de opiniones y valores
para originar cambios de comportamiento.
Este nuevo modelo de comunicación viene desempeñando un papel
estratégico y protagónico en virtud del surgimiento y resurgimiento de
epidemias y emergencias con impacto en la salud pública. Este proceso
evolutivo ha permitido cambios positivos en la comunicación, que ha
pasado de ser una fuente que emite mensajes “en un solo sentido”, para
convertirse, en la actualidad, en un proceso abierto donde lo que interesa
es llegar a la población usando sus propios có digos con información com-
prensible, que la motive a participar en el proceso de toma de decisiones
(Fischho, 1995).
Una mirada similar, en cuanto a la interacción de las partes in-
volucradas, nos ofrece la Cruz Roja Internacional al señalar que la
comunicación del riesgo de desastres “constituye el proceso mediante
el cual actores involucrados (poblaciones en riesgo, centros académi-
cos, instituciones del Estado, organizaciones sociales, entre otros) en
la reducción del riesgo de desastres, la preparación y la resiliencia, se
transmiten mensajes que les permiten comprender los riesgos y actuar
coordinadamente de forma prospectiva, correctiva y reactiva” (Cruz
Roja Internacional-Comité Internacional, 2014: 6).
Estos enfoques acentúan la importancia de un proceso de comu-
nicación de carácter ágil y participativo que incorpora dispositivos de
realimentación por parte de la ciudadanía o acepta la posibilidad de
desarrollar algún tipo de acuerdo (consenso) que derive en una mejor
respuesta a una situación de riesgo (Cozzi, 2019: 43). Aquí es cuando la
comunicación del riesgo se convierte en una política fundamental para
la gestión integral del desastre, ya que desde la comunicación política

70
los gobiernos procuran disminuir el riesgo al que está expuesta la po-
blación, generando capacidades en la audiencia a n de que disminuyan
las vulnerabilidades existentes (Riorda, Conrero y Fontana, 2022: 136).
En relación con la gobernanza podríamos decir que existen grandes
diferencias entre la comunicación de crisis y la comunicación de riesgo.
Mientras la primera se desencadena de forma reactiva ante la crisis (No-
guera, 2005) –ya que no parte naturalmente del gobierno, sino que este se
ve forzado a responder ante una situación planteada por el contexto–, la
comunicación de riesgo es proactiva, ya que supone una política pública
planicada, pautada estratégicamente con el n de que la ciudadanía
pueda anticiparse.
Al respecto, Silvia Fontana y Valeria Maurizi (2014: 9) señalan lo
siguiente:
La gestión del riesgo de desastres es un paradigma que viene
tomando fuerza desde la década de 1990, especialmente cuando
los principales organismos internacionales pusieron en el centro de
atención de los jefes de Estado del mundo el tema de la reducción
de riesgos de desastres.
Este ejercicio de comunicación permite a los gobiernos generar estra-
tegias para reducir la incertidumbre. implementar medidas preventivas
y gestionar la emergencia ante un desastre. En este trabajo, y siguiendo
los lineamientos propuestos por los recientes acuerdos internacionales,
la comunicación del riesgo de desastres es considerada como un proceso
interactivo de intercambio de información sobre el riesgo de daño severo
entre personas, grupos e instituciones, con el n de tomar decisiones
apropiadas para la reducción del riesgo de desastres y para los casos de
ocurrencia de desastres (Fontana y Maurizi, 2014).
Los avances tecnológicos de los últimos años mejoraron fuertemente
la calidad de la información sobre los riesgos y la velocidad en que se
disemina. Sin embargo, esta información valiosa puede desperdiciarse
si no se comunica mediante canales apropiados, bajo adecuadas reglas
preestablecidas y a las personas que realmente la necesitan para la toma
de decisiones. Para Silvia Maurizi (2015: 17), esta comunicación debe
buscar el “desarrollo de capacidades en la audiencia que disminuyan la
vulnerabilidad [y promover] el acceso en tiempo real a datos ables […]
y utilizar las innovaciones en materia de tecnología de la información
y las comunicaciones para mejorar los instrumentos de medición y la
recopilación, el análisis y la difusión de datos”.

71
El buen manejo de la comunicación debe encaminarse a (según
indica el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres
2015-2030): a) Difundir datos de interés para la comunidad en general
sobre riesgos de desastres; b) Alertar sobre riesgos severos; c) Construir
mapas de riesgos para ubicar amenazas, vulnerabilidad, actores involu-
crados, recursos, etcétera; d) Producir manuales de políticas públicas
para la GIRD, y e) establecer normativas y protocolos de actuación
frente al riesgo y al desastre.
Con estos marcos y presupuestos novedosos, podemos concluir
señalando que los gobiernos nacionales, provinciales y locales tienen la
responsabilidad de ofrecer información clara al público sobre los riesgos
existentes en las comunidades, las personas responsables a cargo de su
gestión y las acciones a emprender. A propósito de la reducción de la
incertidumbre, producto de condiciones de riesgo de desastres, los go-
biernos deben constituir normas cap aces de transmitir datos conables,
información valiosa, comunicación hacia actores pertinentes, entre otros
atributos. Según advierten algunos especialistas, esta comunicación
estará afectada por numerosos problemas culturales que pueden tener
impactos tanto negativos como positivos en la interpretación de los
mensajes emitidos (Harvey, 2017), lo cual dependerá de la diversidad
cultural y lingüística, el sociolecto y las percepciones diversas de la
población en riesgo.
En denitiva, la función gubernamental de comunicar frente al
riesgo se debe centrar en planicar, implementar y evaluar recursos y
estrategias para ayudar a las personas a tomar decisiones adecuadas y
conscientes. Debe integrarse a través de todos los esfuerzos de reducción
de riesgo de desastres y combinarse con otras estrategias de desarrollo
ya establecidas. De esta manera, la comunicación del riesgo de desastres
puede aumentar la prevención y preparación de las comunidades ante
eventos de daños severos. Aunque, como se ha alertado, existe siempre la
posibilidad de orientar las medidas hacia las crisis o emergencias desde
una visión instrumental y segmentada de la comunicación, perdiéndose
así el conjunto del proceso y el carácter constitutivo de la comunicación.
5. La gestión integral de reducción del riesgo de desastre (GIRRD)
El proceso riesgo-desastre-riesgo muestra el carácter interdependien-
te entre estos conceptos bajo la apuesta de conversión de los desastres en
ventanas de oportunidad gracias a los factores subyacentes del riesgo. Sin

72
un mapeo de las amenazas que permitan identicar y evaluar el grado
de exposición a estas oportunidades, el riesgo no se materializa. Pero,
además, sin integrar la vulnerabilidad social de forma consistente como
factor endógeno al riesgo, el enfoque integral pierde todo el sentido.
Existen desviaciones hacia la reducción de la exposición que ocultan el
carácter estructural de la vulnerabilidad. O aparecen otras vinculadas a
abstracciones o proyecciones sobre el riesgo en forma global que alejan
la vulnerabilidad del centro del escenario.
De la documentación analizada (actas, documentos y protocolos)
producida en foros internacionales por organismos gubernamentales
y no gubernamentales, puede concluirse que si bien la comunicación no
aparece como una dimensión especíca, está incluida en diferentes mo-
mentos, donde interviene en forma directa para lograr la transparencia y
rendición de cuentas, a través de la difusión pública de los planes y avances
en GRD así como en la promoción de debates públicos; el aumento del
conocimiento del riesgo, a través del intercambio y la difusión de infor-
mación; la sensibilización pública sobre el riesgo, a través de campañas
educativas e iniciativas de capacitación. Y, en forma indirecta, en la ar-
ticulación y coordinación entre actores (intra- e intergubernamental e
intersectorial) y en la organización de consultas públicas y comunitarias.
Por otra parte, observamos también que no se encuentran explíci-
tamente recomendaciones acerca de la prevención y atención de epi-
demias causadas por virus que saltaron de animales a humanos,31 que
hubieran sido de mucha utilidad ante la pandemia ocasionada por el
COVID-19. Como contrapartida, un informe de la Organización Me-
teorológica Mundial (OMM) revela que si bien los desastres climáticos
han aumentado en los últimos cincuenta años,32 causando más daños,
no hay una correspondencia directa en cuanto a víctimas fatales, lo
que presupone que los acuerdos logrados mejoran la preparación de
las comunidades ante este tipo de eventos.
Todo esto sucede en la mitad de camino entre la conformación del
Protocolo de Sendai, que sentó las bases de la RRD, y sus metas a treinta
años. Ello demuestra un éxito relativo en la gestión del riesgo de desastres.
31. Para tener un detalle de las principales epidemias causadas por virus que saltaron de
animales a humanos se recomienda este informe de la redacción de BBC News Mundo:
“Cinco graves epidemias causadas por virus que saltaron de animales a humanos”, 20 de
marzo de 2020 (https://www.bbc.com/mundo/noticias-51962135).
32. https://public.wmo.int/es/media/comunicados-de-prensa/los-desastres-de-
%C3%ADndole-meteorol%C3%B3gica-han-aumentado-en-los-%C3%BAltimos-50

73
La gobernanza implica la generación de espacios de articulación,
coordinación, participación e involucramiento de distintas partes inte-
resadas, y es ahí donde las ciencias de la comunicación pueden aportar
sus conocimientos y experticia.
La comunicación del riesgo es una de las formas de crear capacidades
frente a los riesgos. Además, la comunicación del riesgo es una política
pública que debe ser gestionada con múltiples actores y es transversal a
todos los sectores del desarrollo en las diversas etapas de la gestión de
riesgos.
Los desastres analizados interpelan y ponen a prueba la robustez de la
gobernanza global. Es que sus efectos adversos hacen necesarios esfuer-
zos para, entre otras acciones, prevenirlos y atender las consecuencias,
destinar recursos presupuestarios adicionales con objeto de mejorar la
capacidad de adaptación y luego adaptarse, revisar la organización de
los Estados para asegurar la calidad, oportunidad y persistencia de las
intervenciones y desarrollar criterios y prioridades para ordenarlas.
Los modelos de GRD han cambiado al ritmo de las nuevas formas
de entender el desastre y su ciclo. Ellos han pasado de comprender los
desastres como un evento extremo localizado en el espacio y en el tiempo
(con foco en la emergencia, las operaciones de respuesta logística, hu-
manitaria e infraestructural, al evento inmediato) al reconocimiento de
la vulnerabilidad, la resiliencia y las condiciones subyacentes como los
principales factores para explicar tanto las causas de los desastres como
su prevención y mitigación.
La práctica de la GRD muestra la importancia fundamental de in-
volucrar a las comunidades en los procesos de prevención, mitigación,
preparación, respuesta de emergencia, rehabilitación y reconstrucción.
Es justamente a nivel local donde están los beneciarios nales de las
políticas públicas, y es en ese nivel donde se experimenta tangiblemente
el desastre.
La pandemia de COVID-19 implicó un escenario imprevisto a ni-
vel internacional, marcado por la incertidumbre respecto de la nueva
enfermedad, así como de los mecanismos más adecuados para mitigar
y evitar su propagación. El impacto trascendió la cuestión sanitaria e
implicó transformaciones profundas en términos económicos, políticos,
psicológicos y culturales, ya que afectó fundamentalmente el vínculo
social.
La crisis del regionalismo en América Latina, preexistente a la irrup-
ción de la COVID-19, ha dejado una profunda marca en la región. Por
caso, la pandemia agravó ese proceso de desmembramiento acelerando

74
la pérdida de consenso entre los Estados miembros. El debilitamiento
de la cooperación y la falta de una respuesta regional unicada han di-
cultado la capacidad de los países latinoamericanos para hacer frente a
los desafíos derivados de la crisis sanitaria. Cada Estado diseñó y realizó
su propia estrategia sanitaria y económico-social, tomando distancia
de los acuerdos preestablecidos con otros países y con otros bloques
internacionales. Como resultado, s e ha puesto en evidencia la necesidad
de revitalizar el regionalismo y fortalecer la integración en la región.
Los gobiernos activaron diferentes dispositivos institucionales para
atender una situación de emergencia diferente, reforzar las capacidades
de respuesta e implementar medidas de prevención que excedieron el
ámbito de la salud. En este escenario, se puso en evidencia la necesidad
de repensar la gobernanza y la comunicación pública.
Para ello, resulta pertinente incorporar el enfoque de gestión de riesgos
de desastres para repensar las políticas públicas y diseñar estrategias
orientadas a construir resiliencia a partir de situaciones adversas, que
atiendan las vulnerabilidades sociales y la exposición de la población
ante ellas. También resulta central resignicar el rol de la comunicación
pública en el proceso de gestión de riesgos, ya que adquiere características
especícas: tanto con relación al manejo de información para la toma
de decisiones como en cuanto a la generación de procesos sociales de
construcción de sentido sobre lo que pasa, que atiendan las diferentes
percepciones del riesgo que existen en los grupos sociales.
Respecto de la pandemia, el enfoque y la estrategia de la GIRRD se
puede entender prioritariamente desde la necesidad de reducción de la
exposición en un proceso de exposición-riesgo-desastre donde se prioriza
el riesgo por exposición:
Con eventos físicos naturales, la existencia de una exposición
en condiciones de vulnerabilidad representa un nexo de riesgo
crítico. Esto puede y ha sido compensado en ocasiones con medidas
de reducción de vulnerabilidad ex ante. Esto ha sido posible dado
el conocimiento que tenemos de la mayoría de los patrones de
amenaza física y los períodos de retorno de ellas. Pero, con CO-
VID-19, la única opción real actual en términos de salud es reducir
la exposición porque a partir de entonces el riesgo está sujeto a
factores de riesgo intrínsecos o ya acumulados socialmente que
se desarrollaron cuando se sabía o se esperaba poco sobre virus y
pandemias. Estos ya estaban presentes en el momento del brote
inicial, y más allá de control médico. Lo mismo se aplica al nivel
de acceso a servicios de salud adecuados, que también es una

75
opción y oportunidad socialmente construida que precede a la
crisis de salud. (Lavell y Lavell, 2020:17-18, nuestro subrayado)
Esta diferenciación meramente analítica entre pandemia y cambio
climático nos abre las puertas a centrar la atención en el enfoque inter-
dependiente del riesgo de desastre, sea reduciendo la exposición, sea
actuando sobre la vulnerabilidad.
En el primer caso se percibe un ocultamiento de la vulnerabilidad por
la prevalencia de la exposición (¿exposición sin vulnerabilidad?), mientras
que con el cambio climático la pregunta clave es si puede considerarse
bajo la amenazante cuestión de ¿riesgo sin vulnerabilidad? en la que la
sostenibilidad pasaría supeditada a un segundo plano.
Respecto del cambio climático, el enfoque y la estrategia de la GIRRD
se pueden concretar poniendo el acento en la reducción de la vulne-
rabilidad, bajo un proceso de vulnerabilidad-riesgo-desastre donde se
refuerza la tensión del riesgo por vulnerabilidad:
La gestión del riesgo es un tema crucial tanto en el contexto
cientíco como en el político. Riesgo en el ámbito de la seguridad
humana y ambiental signica posibilidad de desastre en el futuro;
i. e. consecuencias, daños, impacto sobre sistemas humanos o
naturales. Signica que existe la posibilidad de que una situación
adversa o peligro se manieste –la amenaza– y que existe una
predisposición o susceptibilidad de lo expuesto a esa amenaza,
a ser afectado –la vulnerabilidad–. Reducir la vulnerabilidad
existente signica reducir el riesgo, y reducir el riesgo signica
reducir la posibilidad de futuros desastres. No es posible hablar
de sostenibilidad si no existe una estrategia efectiva de gestión
correctiva y prospectiva del riesgo; i. e. de intervenciones del
riesgo ya congurado o del implícito, que podría congurarse.
No pueden evitarse las catástrofes del mañana a menos que se
imaginen hoy. La gestión del riesgo no es una disciplina, no es un
sector ni una institución; es una estrategia para mejorar la calidad
de vida. (Cardona, 2001: 1-2, subrayado en el original)
Por ello, resulta interesante integrar este enfoque con la gestión de
la salud pública, partiendo de reconocer la salud-enfermedad como un
proceso social, de manera de identicar los determinantes socioeco-
nómicos y ambientales, así como las inequidades y los conictos que
condicionan a las distintas comunidades f rente a una situación de riesgo.
El impacto de la COVID-19 en la vulnerabilidad social en Latinoamérica

76
se manifestó fundamentalmente en dos grandes aspectos: salud y econo-
mía. A propósito de la salud, las personas en situación de vulnerabilidad
tuvieron mayores dicultades para acceder a servicios de salud, lo que
se tradujo en una atención médica deciente y limitada capacidad de
realización de pruebas diagnósticas. Además, las condiciones de vida
precarias y la falta de acceso a servicios básicos aumentaron el riesgo
de contagio. En cuanto a lo económico, los grupos más vulnerables
de la población, como los trabajadores informales y aquellos que de-
penden de la economía informal, enfrentaron dicultades económicas
signicativas debido a las medidas de connamiento y restricciones
impuestas durante la pandemia. La falta de ingresos agravó la pobreza
y la precariedad laboral.
A lo largo de este trabajo de investigación, se ha examinado y com-
parado la gestión de salud, comunicación y gobierno en Argentina y
Brasil frente a la COVID-19, con un enfoque particular en los planes
de comunicación pública en situaciones de riesgo para la salud. Si
bien ambos países han enfrentado desafíos signicativos, se observan
diferencias en la forma en que se han abordado estas cuestiones. La
Argentina ha implementado medidas sanitarias estrictas y ha destacado
la importancia de la comunicación transparente, mientras que Brasil
ha experimentado desafíos relacionados con la descentralización y la
coherencia en los mensajes bombardeados por noticias falsas. Es fun-
damental aprender de estas experiencias y fortalecer las estrategias de
comunicación en situaciones de crisis sanitaria.
Además, la desinformación y la falta de comunicación efectiva
representan un desafío importante en la mitigación del impacto en la
vulnerabilidad social. La difusión de información errónea y la falta de
transparencia en la comunicación gubernamental pueden generar con-
fusión y desconanza en la población. Según Antonio Morales (2020),
“es esencial establecer estrategias de comunicación claras, basadas en
evidencia cientíca y culturalmente apropiadas”.
Más allá de la extensión de la cuarentena en la Argentina, el gobierno
de Alberto Fernández fue tomando medidas a partir del asesoramiento
brindado por el grupo de expertos (comité de crisis) que lo asesoraba, las
cuales impidieron un mayor número de contagios y de víctimas, además
de evitar el colapso del servicio sanitario debido al frágil sistema de salud
heredado de la gestión anterior (la debilidad del sector era notable, incluso
la gestión de ese momento degradó el Ministerio de Salud a Secretaría de
Salud, igual que el gobierno siguiente a ese), que necesitaba de fortaleci-
miento en cuanto a camas, unidades de cuidados intensivos y respirado-

77
res. No obstante, en algunos momentos de menor circulación del virus
se podrían haber abierto escuelas (en regiones menos comprometidas).
Por otra parte, el impacto en la ciudadanía de las medidas de protec-
ción adoptadas, reconociendo que medidas de protección similares no
signican protección igualitaria (desigualdades), necesitan estrategias
de comunicación pública de riesgo para el ajuste de las expectativas a
n de procesar la manera de controlar el riesgo para afectar de alguna
manera cierta racionalidad del público. En tal sentido, deberían estar
centralizadas en el gobierno y deberían habilitar un proceso de partici-
pación para que haya un proceso de mayor empatía y credibilidad y de
conanza entre los expertos y el tercer sector para aumentar esa con-
anza entre lo que dicen los expertos, el tercer sector y las empresas, los
ciudadanos y los consumidores para que haya más participación y que
esta participación esté controlada y sea aceptada por todos los actores,
y fundamentalmente para que la infor mación se pueda diferenciar entre
lo que serían noticias falsas y noticias verídicas o conables.
En este proceso aparecen varios espacios de comunicación: espacio
mediático masivo o colectivo, espacios intermedios de negociación grupal
y espacios de negociación cara a cara con todos los actores.
Para ello, proponemos el siguiente modelo de comunicación para la
gestión de crisis cuando se produce un agotamiento del modelo de la
empatía (ver Gráco 2).
La gestión de la pandemia en Brasil se vio envuelta desde sus inicios
en un proceso conictivo que involucró a todos los estamentos del Es-
tado. Las tensiones marcaron la agenda pública, creando problemas de
comunicación que impactaron en la toma de decisiones.
En estos contextos, las organizaciones sociales en términos gene-
rales priorizaron y tomaron un rol protagónico en dar respuesta a las
necesidades básicas que la pandemia y sus efectos generaron en las
poblaciones más necesitadas. Fueron ellas quienes, con su trayectoria
previa, lograron cubrir la urgencia de manera rápida y efectiva. Así lo
demuestra su involucramiento y colaboración en la producción y dis-
tribución de recursos básicos para asegurar el acceso a alimentación,
y otros bienes y servicios esenciales (cuidado, apoyo escolar, distribu-
ción de medicamentos, material sanitario, acompañamiento a adultos
mayores, etcétera), como un componente central de la contención
social. También ante los desastres naturales, como las inundaciones, las
organizaciones sociales adquirieron protagonismo. Sus actividades se
producen en el contexto de la crisis (colaborando con quienes más lo
necesitan) y en el escenario poscrisis (denunciando para no perder la

78
memoria sobre lo acontecido y ayudando en la respuesta, fortaleciendo
así la resiliencia social).
Gráco 2. Esquema comunicativo de gestión de crisis frente
la fatiga del modelo
Fuente: elaboración propia.
Resulta de suma importancia incorporar el enfoque integral de ges-
tión de riesgos de desastres para repensar las políticas públicas y diseñar
estrategias orientadas a construir resiliencia a partir de situaciones
adversas, que atiendan las vulnerabilidades sociales y la exposición de
la población ante ellas. También resulta central resignicar el rol de la
comunicación pública en el proces o de gestión de riesgos, ya que adquiere
características especícas: tanto con relación al manejo de información
para la toma de decisiones como en cuanto a la generación de procesos
sociales de construcción social y cultural de sentido sobre lo que pasa,
que atiendan las diferentes percepciones e interpretaciones del riesgo
que existen en los grupos sociales y la esfera pública.
Si bien durante las dos últimas décadas se puede observar un avance
sostenido en la construcción de una política pública en torno al riesgo, el
ritmo de las reformas, las inversiones y las asignaciones presupuestarias
continúa sin corresponderse.

79
La falta de constancia en las medidas y políticas públicas efectivas
puede perjudicar la gobernanza de eventos inesperados como la pande-
mia o en la gestión de las inundaciones esperadas por haber ya sucedido,
debido a que se interrumpe la continuidad y se pueden provocar efectos
inadvertidos no deseados.
El mayor impulsor del riesgo de desastres es una gobernanza débil y
escasa inversión en la prevención de desastres. Una buena gobernanza
implica sólidas estrategias nacionales y locales de RRD.
Existe una necesidad de concebir el problema de las inundaciones
como un sistema complejo unicado para, consecuentemente, proponer
acciones sistémicas integradas (estructurales y no estructurales) tanto de
reducción de riesgo como de prevención de inundaciones.
La gestión del riesgo de inundaciones debe darse en el contexto am-
plio de las cuencas hidrográcas. Esto implica la conservación amplia
de la cobertura forestal, recuperación y protección de la vegetación
protectora de los cursos de agua y manantiales como medio para pro-
teger a las poblaciones, actividades económicas, diversidad biológica
y la estabilización de cursos de agua, es decir, el mantenimiento de los
servicios ambientales. También se debe considerar que las intervencio-
nes en los cursos de agua y planicies adyacentes pueden incrementar
el riesgo de inundaciones.
Es necesario profundizar en programas de educación formal en todos
los niveles de la enseñanza formal y no formal (incluyendo a los gestores).
Esta educación debe estar orientada al conocimiento de la cuenca y
las microcuencas hidrográcas, las redes de interacciones ecológicas y
humanas con implicaciones en la prevención, mitigación, preparación,
respuesta y recuperación de las inundaciones.
Los casos analizados muestran la historia de la problemática de las
inundaciones en las regiones donde las ciudades se ubican, y la evolución
de las respuestas para atenderlas, si bien ambas ciudades padecieron
inundaciones severas. Se observa una mejor preparación y conciencia
en el caso de Blumenau, no así en el de Santa Fe, donde se conrma la
falta de planicación en la etapa preventiva.
Ambos casos ejemplican la importancia que tiene la coordinación
entre instituciones académicas, gestión pública y ciudadanos para lograr
crear conciencia acerca de los riesgos de inundaciones e implementar
acciones de prevención y mitigación.
Finalmente, nos percatamos de cómo los medios dif unden los desas-
tres, incidiendo en sus formas de representación y marcos de interpre-
tación, construyendo narrativas que, si bien por sí solas no cambian la

80
realidad, sin ellas no se moviliza el deseo, y el impulso necesario para
inspirar, ilusionar y pasar a la acción.
La identicación, medición y evaluación de aquellos elementos ex-
puestos a amenazas incorporan su grado de vulnerabilidad. Este proceso
de conceptualización y marco epistemológico holístico centrado en la
GIRRD se asocia con el enfoque metodológico orientado tanto hacia la
percepción de las amenazas como hacia la comunicación pública de la
vulnerabilidad:
La serie de procesos, los métodos y acciones que componen una
propuesta de GRD pueden clasicarse según diferentes tipos de
gestión: correctivo (con referencia al riesgo existente), prospectivo
(anticipando el riesgo futuro), reactivo (preparación y respuesta
inmediata a un desastre) y un proceso compensatorio (recupe-
ración y fortalecimiento de la resiliencia desde el momento de la
crisis hacia adelante). Estos tipos de gestión reúnen las diferentes
actividades y enfoques tradicionalmente denominados prevención,
mitigación, preparación, respuesta, rehabilitación, reconstrucción,
recuperación y resiliencia. (Lavell y Lavell, 2020: 38)
En este planteamiento coinciden en la gestión de la pandemia de CO-
VID-19 y el cambio climático y en sus consecuencias sociales, poniendo
el foco en las variaciones en cuanto a los métodos, procesos y acciones
que las autoridades enfrentan como respuesta a los riesgos y su reducción:
En su expresión más moderna, GRD constituye una estrategia, un
enfoque de acción, un conjunto de métodos y procesos relacionados
con el tema del riesgo de desastres y desastres. Ante la posibilidad
o probabilidad de que ocurra un desastre, busca y promulga
opciones, oportunidades y líneas de acción para comprender,
medir, mitigar, prever y prevenir riesgos futuros. También ayuda
a preparar a la sociedad para enfrentar y reaccionar en caso de
un desastre anunciado, responder a sus impactos y consecuencias
inmediatas e implementar mecanismos, procesos y acciones que
permitan la rehabilitación, reconstrucción y recuperación de la
sociedad afectada, fortaleciendo y fomentando su resistencia y
resiliencia. El concepto y la práctica de la GRD se conciben cada
vez más como una búsqueda para contribuir a una estrategia de
desarrollo para la sostenibilidad, en condiciones de creciente
igualdad, participación y reducción de la pobreza. La GRD debe
integrarse, debe ser una parte integral del ADN de las organiza-
ciones, instituciones, familias y empresas, y un principio rector

81
fundamental para su desarrollo y crecimiento. (Lavell y Lavell,
2020: 31-32, nuestro subrayado)
5.1. ¿Imprevisibilidad o invisibilidad?
Se parte de la premisa de que la imprevisibilidad o excepcionalidad
de los desastres debe ser relativizada. No se puede dar por hecho el
carácter irreversible o “natural” de la pandemia o el cambio climático.
Ambos desastres responden a los regímenes de visibilidad que les otor-
gan signicado, a la lucha por su anticipación y previsibilidad. El riesgo
es constitutivo de los desastres e implica tener la capacidad de gestión.
Una mirada excesivamente sesgada sobre los eventos en curso no debe
hacernos perder el verdadero objetivo: la acción e intervención sobre los
factores de riesgo en términos de exposición física y vulnerabilidad social.
Tanto la pandemia como el cambio climático deben tornarse de desastres
a riesgos para actuar sobre ellos como desastres manejables gracias a los
factores de riesgo. Cabe entenderlos como factores subyacentes sobre los
que se debe intervenir tomando precauciones anticipatorias, medidas
desde las políticas públicas para actuar sobre el tejido social y entramado
cultural. Desde este enfoque, la irrupción de la comunicación juega un
rol transversal que debe absorber las demandas, necesidades e idiosin-
crasia de la ciudadanía, desde la percepción de riesgo a los procesos de
recepción social y apropiación cultural.
De ahí que la comunicación pública sea básica en la revisión del
problema porque, más allá de la transmisión, se imponen el carácter
constitutivo de la comunicación y la circulación de las narrativas de riesgo
con sus evidentes repercusiones en la opinión pública, entendiendo la
gestión del riesgo como un problema de comunicación en el que inter-
vienen actores diversos, entre los cuales los medios de comunicación
se destacan como protagonistas por su capacidad de amplicación.
La literatura especíca sobre el tema nos ha permitido identicar la
comunicación de riesgo como un proceso de transmisión de información
indispensable para la toma de decisiones en contextos de crisis. Esta idea
se asienta sobre la pretensión de que la comunicación de riesgo permite
denir expectativas, valoraciones y percepciones, incidiendo en la capaci-
dad social y política e institucional de prevenir o modicar situaciones de
peligro que enfrentan las poblaciones (Rojas, 2003; Rosas y Barrios, 2017).
Las narrativas mediáticas sobre estos fenómenos son aproximaciones
que podemos hacer al problema de investigación planteado, reconociendo
sus limitaciones y parcialidades, dado el carácter dinámico y cambiante

82
de las comunicaciones en general y de las narrativas sobre el riesgo en
particular, asociadas al carácter intempestivo y disruptivo de los procesos
a los que reeren.
A su vez, un análisis de este tipo rebasa las consideraciones sobre la
condición meramente instrumental de los medios de comunicación, sus
contenidos y modos de circulación (Aranes, 1997; Farré, 2005). No obs-
tante, nos interesa considerar y revisar aportes teóricos sobre narrativas
y metáforas presentes en el discurso informativo como construcción
social del riesgo, tomando como referencia la comunicación de riesgo
en cuanto práctica de divulgación y difusión que permita comprender
su impacto sociopolítico y las consecuencias comunitarias de sus re-
presentaciones (Gómez Castro, 2017).
Este recorrido nos permite revisar las metáforas que conguran la
construcción de narrativas publicadas en los periódicos seleccionados
de los países que conforman los casos de análisis, tal como veremos en
el capítulo 4, entendidas como mediaciones simbólicas en contextos de
emergencia y crisis que, de manera implícita o explícita, forman parte
de la comunicación de riesgo, la difusión y la gestión. Aquí conside-
ramos que estos elementos se tornan indispensables para comprender
su impacto comunitario y desarrollar políticas públicas de gestión del
riesgo que incorporen la conguración de la opinión pública como
parte del proceso.
Tal como hemos señalado, los modelos de comunicación de riesgo
implican la interacción entre actores (gobiernos nacionales, gestores
locales, instituciones globales, organizaciones sociales y medios) que
permitan el acceso a la información por parte de la comunidad (Martí-
nez, 2009; Fontana y Cabas, 2014). Participan de un espacio dinámico
donde se elabora, difunde, discute y replica la información (Díaz, 2017).
Algunas autorías hacen referencia a diferentes momentos del proceso de
comunicación como la etapa preventiva (dimensión pedagógica), la etapa
de emergencia (dimensión informativa), la etapa de crisis (dimensión
decisional) o de poscrisis (dimensión reconstructiva) (González, 2020).
En tal sentido, Juan Luis Gonzalo y Jordi Farré (2011: 100) denen
que la comunicación de riesgo se reere a “todo proceso de mediación y
mediatización sobre el riesgo como forma de comunicación entre aquellas
comunidades que participan en su denición simbólica”.
Por su parte, Piet Strydom (2008) identica la comunicación de
riesgo como un proceso de aprendizaje cooperativo en y a través del
cual una comunidad comunicativa interpreta y elabora un diagnóstico
de situación común, incorpora los desafíos a los que se enfrenta y las

83
posibles maneras de tratar con ellos, creando de esta manera formas
de vidas posibles para sus miembros.
Por otra parte, la tematización sobre la comunicación de riesgo ha
evolucionado desde campos diversos para convertirse en una herramien-
ta central de la gestión de crisis. Desde un punto de vista estratégico e
instrumental, la comunicación se convierte en una herramienta para
regular la percepción, contextualizar el riesgo, evitar o minimizar los
efectos adversos, prevenir y concientizar a la comunidad.
Para Héctor Lupin (2006), la comunicación de riesgo asume una
orientación participativa que incluye al público o la comunidad como
elemento de colaboración. En los momentos o las situaciones en las cua-
les se haga presente, la comunicación de riesgo tiene como propósitos
aumentar el conocimiento y la comprensión, incrementar la conanza y
la credibilidad, así como prevenir y solucionar situaciones de conicto,
además de concientizar y modicar hábitos o comportamientos, tal como
sostiene Mario Riorda (2020).
De ahí que la comunicación sobre los riesgos también reera a proce-
sos de producción, circulación y percepción/recepción eminentemente
comunicativos. En su dinámica requiere propici ar una comprensión del
contexto, identicando a los promotores (los que lo hacen visible) y las
formas en que es interpretada o recibida por las audiencias (Rojas, 2003).
En sociedades altamente mediatizadas, prevenir, evaluar y gestionar
los riesgos, así como comunicar sus implicancias a los actores invo-
lucrados, fomentando su participación, implica la centralidad de las
organizaciones gubernamentales. Al respecto, en un estudio precedente,
resaltamos que la comunicación de riesgo requiere procesos de comu-
nicación de carácter ágil y participativo, incorporando procedimientos
y herramientas de retroalimentación ciudadana que permitan construir
consensos provisorios y/o estables con el n de construir mejores res-
puestas frente a situaciones de crisis (Cozzi, 2019: 43).
En un sentido más amplio, la comunicación de riesgo pasa a ser en-
tendida como la construcción de signicados y mediaciones (Gonzalo
y Farré, 2011). De esta manera, la comunicación de riesgo se convierte
en el espacio donde el riesgo cobra sentido y signicado a través de la
discusión sobre posibles amenazas, medidas necesarias que las mitiguen
y producción de cambios indispensables que se proyecten en el tiempo.
Las consecuencias resultantes, desde esta perspectiva, dependen de
la planicación y eciencia de un plan de comunicación de riesgo para
informar, proteger, incrementar conanza en las autoridades y, no menos

84
importante en la actualidad, evitar rumores y desinformación33 (Cozzi,
2021a: 64).
Ciertamente, los escenarios, los canales y los actores de la comu-
nicación del riesgo son ahora mucho más complejos, y las diferentes
interpretaciones de un mismo acontecimiento pueden circular, repro-
ducirse y transformarse con mucha mayor rapidez. Esta condición nos
conduce a reexionar críticamente sobre cómo se construyen en este
nuevo contexto comunicativo las representaciones sociales del cono-
cimiento acerca de estos riesgos globales (García, 2014).
Las crisis que se desprenden de la irrupción de fenómenos globales
como la pandemia de COVID-19 y el cambio climático tienden a desple-
gar sobre la población una percepción de riesgo inminente cargado de
afectaciones individuales y sentimientos colectivos de miedo e incerti-
dumbre, es decir que propician la elaboración de juicios subjetivos sobre
las posibles consecuencias negativas, las cuales aumentan la necesidad
de información –y desinformación– por parte de la población (Muñiz y
Corduneanu, 2020: 45).
En estos entornos, no solo es importante transmitir información
adecuada, precisa y oportuna, sino que también se hace indispensable
calibrar los modos en que cada comunidad percibe el riesgo al que
está expuesta, para orientar los programas de acción y las estrategias
de cambios que se requieran (Cozzi, 2021a).
Para ello, un factor al que necesariamente debe ponerse atención es
a la capacidad de los medios de comunicación para difundir y propagar
información, por lo que es fundamental conocer el papel que estos ejercen
en la esfera pública, ya que se debe tomar en cuenta la percepción social
del riesgo y la signicación que se le asigne (Rosas y Barrios, 2017).
En cuanto a la circulación mediática del riesgo, Enrique Gil (2004)
sostiene que los medios de comunicación difunden y multiplican el cono-
cimiento colectivo sobre el peligro, el riesgo y la insegurid ad visible, donde
el estado de alarma se amplica a través de la transmisión múltiple de los
33. Al respecto de la desinformación, en el marco de la irrupción del virus causante de
la COVID 19 se acuñó el concepto de “infodemia” (uniendo los términos información
y epidemia) para referirse a la abundancia de información sobre un tema concreto. Esta
noción también se relaciona con otros como fake news o “infoxicación”, en la medida en
que la cantidad y exposición de estos eventos noticiosos se intensican. La OMS advierte
que la infodemia consiste en difundir noticias falsas sobre la pandemia, aumentando el
pánico en las sociedades. Al respecto, ver las advertencias de la OMS sobre la infodemia
en https://www.who.int/es/campaigns/connecting-the-world-to-combat-coronavirus/
how-to-report-misinformation-online.

85
medios de comunicación de masas y las noticias sobre crisis, atentados,
desastres y catástrofes se difunden instantáneamente a todo el planeta.
En ese marco, la prensa de información general asume un rol clave
en las situaciones de emergencia como canal privilegiado con la respon-
sabilidad de comunicar los hechos verazmente, promoviendo seguridad
y bienestar a toda la población. Por ese motivo, un manejo adecuado y
oportuno de la información contribuye a que los riesgos y los efectos de la
emergencia se reduzcan. A tales efectos, los medios pueden ser tomados
como la fuente principal de información para la percepción pública de
los riesgos, y en cada reporte se debe invitar a la acción organizada de la
población (Suazo y Torres, 2021).
Se propone ahondar en lo que sigue en las reexiones teóricas en
torno a la construcción de narrativas de riesgo que realizan los medios
de comunicación sobre los fenómenos abordados con el objeto de reco-
nocer argumentaciones y retóricas que circulan globalmente en relación
con la pandemia de COVID-19 y el cambio climático. En este punto
también interesa observar y comparar los rasgos comunes, así como
las diferencias sustantivas que presenta el tratamiento comunicativo del
riesgo de cada uno de estos fenómenos en Argentina y Brasil.

87
Capítulo 3
La gestión y comunicación pública de la pandemia:
COVID-19 en Argentina y Brasil
El desarrollo de este tema, que consta de dos capítulos, se sustenta a
través de la exploración y el análisis de documentación elaborada por los
organismos gubernamentales (ministerios de salud de amb os países) con
planes sanitarios de corte nacional, protocolos de actuación, normativas y
disposiciones establecidas por cada gobierno ante la pandemia, los cuales
se gestionaron mediante estrategias de comunicación ocial. Adicional-
mente, desarrollamos la cobertura y la representación de la gobernanza
de la pandemia de COVID-19 en los principales medios de prensa gráca
de ambos países. Para ello se seleccionan tres de los principales diarios
por cada país: Clarín, La Nación y Página 12 de la Argentina, y O Globo,
Correio Braziliense y Folha de Brasil, con el n de realizar un análisis de
contenido sobre sus portadas, en el marco de la teoría de la agenda setting
(Shaw y McCombs, 1977). Efectivamente, se comprueba cómo los temas
públicos sobre el cambio climático quedan desplazados y relegados por la
irrupción de la pandemia en la agenda mediática. Se evidencia también
que los marcos y enfoques de la pandemia tuvieron una desviación hacia
el desastre como producto de la crisis sanitaria, generando contradiccio-
nes en las medidas tomadas por los responsables públicos y fallas en la
comprensión de las medidas a seguir por parte de la población.
En ambos capítulos, se procede a estudiar la gestión y comunicación
pública de la pandemia. Por un lado, se profundiza en las medidas políticas,
las estrategias de comunicación y las capacidades del sistema sanitario;
por otro lado, se presta atención a la imagen del desastre a través del es-
tablecimiento de la agenda en las portadas de los principales periódicos
en Argentina y Brasil. El recorte temporal establecido para las medidas
emprendidas y el análisis de las noticias comprende tres etap as o periodos
delimitados de la siguiente manera:
Primer período: desde la declaración de una emergencia de salud públi-
ca internacional por parte de la OMS, el 30 de enero de 2020, hasta la

88
aparición del primer caso de COVID-19 positivo registrado en Brasil el
26 de febrero de 2020.
Segundo período: desde que la OMS anuncia que América del Sur es el
nuevo epicentro de la enfermedad, desde el 22 de mayo de 2020 hasta el
31 de julio de 2020, cuando en la región se totalizaron 200.000 muertes
por COVID-19.
Tercer período: desde que comienza la campaña de vacunación en la
Argentina, el 21 de diciembre de 2020, hasta que comienza la campaña
de vacunación en Brasil, el 21 de enero de 2021.
A principios de 2019, la OPS1 advirtió acerca de posibles amenazas
que atenten contra la salud de las personas. Entre esos desafíos priorita-
rios destaca la posibilidad de que el mundo enfrente otra pandemia de
gripe, incluso que una nueva cepa desarrolle un potencial pandémico.
Del mismo modo, un informe denominado Un mundo en riesgo,
elaborado durante 2019 por el Consejo para Monitorear la Preparación
Global (GPMB, por su sigla en inglés) para el Banco Mundial y la OMS,
establecía que una pandemia era posible y que había que prepararse.
Denía muy claramente el concepto de preparación como la capacidad,
que incluye conocimiento y organización, de los gobiernos, las comuni-
dades profesionales, las sociedades y los individuos de “anticipar, detectar,
responder y recuperarse del impacto de una probable, inminente o real
emergencia en salud”.2
En consonancia con este informe, en 2021 el Panel Independiente de
Preparación y Respuesta a la Pandemia3 hizo un llamado a la comunidad
internacional para que ponga n a la epidemia de COVID-19 mediante la
aplicación inmediata de una serie de recomendaciones destinadas a redis-
tribuir, nanciar y aumentar la disponibilidad y la capacidad de fabricación
de vacunas, y para que se apliquen de forma urgente y coherente en todos
los países las medidas de salud pública de probada ecacia. Asimismo,
1. Bajo el título “¿Cuáles son las diez principales amenazas a la salud en 2019?”, publicado
el 17 de enero de 2019, la OPS realizó una serie de advertencias vinculadas a riesgos sobre
la salud: https://www3.paho.org/hq/index.php?option=com_contentyview=articleyid=1
4916:ten-threats-to-global-health-in-2019yItemid=0ylang=es#gsc.tab=0.
2. Puede encontrarse un mayor análisis de este tema en el artículo periodístico
de Juan Manuel Cozzi publicado en el diario El Litoral en el marco de la pandemia
de COVID-19: https://www.ellitoral.com/opinion/advertencias-reflexiones-torno-
covid-19_0_eKDyIZp5eX.html.
3. https://theindependentpanel.org/panel-independiente-de-expertos-pide-una-
reforma-urgente-de-los-sistemas-de-prevencion-y-respuesta-a-las-pandemias/

89
el informe elaborado señaló una cadena de errores cuyos eslabones lo
constituyeron, en primer lugar, la OMS por perder un tiempo precioso
antes de declarar la emergencia sanitaria internacional, lo que facilitó
que febrero de 2020 fuera un mes perdido en el que muchos más países
podrían haber adoptado medidas serias para contener la propagación del
SARS-CoV-2. Además, los expertos resaltaron la ausencia de liderazgo
político global y el poco poder de la OMS que propició un conjunto de
vacilaciones y falta de coordinación que hizo que las señales de advertencia
no fueran atendidas, para nalmente reconocer que la pandemia seguía
siendo un desastre global, y que era un desastre evitable.
La pandemia de COVID-19 ha puesto de relieve las disparidades
existentes en la sociedad y cómo afecta de manera desproporcionada a
los grupos socialmente vulnerables. Según Michael Marmot (2017), estas
desigualdades en salud están arraigadas en las condiciones sociales y eco-
nómicas desfavorables que enfrentan ciertos segmentos de la población.
Sobre ese aspecto, Jo Phelan, Bruce Link y Parisa Tehranar (2010)
argumentaron que las condiciones sociales son causas fundamentales
de las desigualdades en salud. Factores de vulnerabilidad social, como
la pobreza, la falta de acceso a la atención médica adecuada y las condi-
ciones de vivienda precaria, pueden aumentar el riesgo de propagación
y los efectos adversos de la pandemia.
1. Pandemia y gobernanza en el contexto regional
En un trabajo reciente, Karina Batthyány y Pablo Vommaro (2022)
plantean que la pandemia impactó profundamente en una realidad lati-
noamericana y caribeña compleja y contradictoria. La informalidad de
los mercados laborales, la imposibilidad de practicar el distanciamiento
social y la masicación de los asentamientos irregulares como las favelas
brasileñas o las villas miseria argentinas –tal como veremos más adelan-
te–, así como la tardía y titubeante reacción inicial de algunos líderes
regionales, resultaron determinantes para disparar los contagios y el
número de muertes.
Además, la pandemia ha impactado de forma signicativa en el au-
mento de la desigualdad socioeconómica tras su caída continua entre
2002 y 2014, lo que produjo una reversión de los avances conquistados
en la región en años anteriores, donde más allá de algunos matices los
gobiernos buscaron de fortalecer el papel del Estado en materia de política
social con el objetivo de reducir la pobreza y la desigualdad, y revertir

90
las tendencias de las políticas públicas centradas en el mercado, que
predominaron en la región durante los años 90.
La COVID-19 tuvo un efecto signicativo en Latinoamérica, exacer-
bando las condiciones de vulnerabilidad social preexistentes en la región.
Como señala Ezequiel García Elorrio en García Elorrio et al. (2021), ha
puesto de relieve la debilidad existente en los sistemas de salud en toda
la región de América Latina y el Caribe para prepararse y responder de
manera efectiva a las emergencias de salud pública. Ante ese escenario,
se requirió implementar medidas de mitigación que abordaron tanto
las consecuencias sanitarias como las sociales de la pandemia.
La región se caracteriza por la existencia de marcadas desigualdades
socioeconómicas, lo que ha dado lugar a altos niveles de vulnerabilidad
social. La falta de acceso a servicios de salud de calidad, la existencia de
viviendas precarias y las condiciones laborales informales son solo algunos
de los factores que han contribuido a la vulnerabilidad frente al virus.
En palabras de Malena González (González et al. 2021), la pandemia
ha actuado como un amplicador de las brechas sociales y económicas
preexistentes en la región, poniendo en evidencia las desigualdades y la
falta de protección social. La COVID-19 hizo visible cómo las profundas
desigualdades estructurales dan forma a lo que signica ser afectado por
el virus no solo a través de diferentes geografías sino también a través
de la intersección de clases, razas, géneros, edades y habilidades (Allen,
Sarmiento y Sandoval, 2020).
En el caso de América Latina hubo varios agravantes que dicultaron
la respuesta a la pandemia. Por ejemplo, la baja inversión en la salud
pública, que según datos del Banco Mundial fueron del orden de 4% del
producto, por debaj o del 10% de la media de los países de la Organización
de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).4 De acuerdo con Érika
Rodríguez Pinzón y Antonio Álvarez García (2020), a comienzos de 2020,
los países de la región contaban, de media, con 2,2 camas por cada 1.000
habitantes, una cifra sensiblemente menor a la media de la OCDE (3,7),
sumando la salud pública como la privada, en una región extremadamente
desigual donde gran parte de la población encuentra barreras económicas
e incluso geográcas a la hora de obtener cuidados médicos.
4. Información obtenida del sitio ocial del Banco Mundial: “Los países de Latinoamérica
y el Caribe necesitan gastar más y mejor en salud para poder enfrentar una emergencia
de salud pública como el COVID-19 de manera efectiva”, 16 de junio de 2020 (https://
www.bancomundial.org/es/news/press-release/2020/06/16/latin-america-caribbean-
health-emergency-covid-19).

91
Los datos reeren a las deciencias en el acceso a la sanidad básica,
en particular para poblaciones en contextos de elevada pobreza. A ello
se podría agregar la alta incidencia de enfermedades contagiosas, como
la epidemia de dengue5 que asolaba paralelamente a la región y que
complicaba el tratamiento de la COVID-19. Como única ventaja de la
región sobresale poseer una población relativamente joven.
Según la CEPAL (2021a), los países de América Latina y el Caribe
enfrentaron desafíos en diversos frentes para controlar la pandemia.
La propagación de la COVID-19 y sus efectos económicos y sociales se
vieron agravados por los problemas estructurales de la región, principal-
mente, los elevados niveles de desigualdad, la informalidad laboral, la
desprotección social, la pobreza y la vulnerabilidad. Asimismo, la región
se caracteriza por poseer sistemas de salud y protección social débiles
y fragmentados y asentamientos urbanos marginados en expansión
carentes de acceso a servicios básicos.
En este sentido, Daniel Feierstein (2021: 47) describe que América
Latina presenta altos niveles de hacinamiento de millones de personas
en las grandes ciudades, con dicultades en el acceso al agua, la alimen-
tación, la vivienda y los cuidados estatales, sumados a un sistema de
salud deciente y arrasado por décadas de “ajustes”, que solo dejaba a la
región con la posibilidad de intentar eliminar el brote muy temprano,
antes de que se expandiera a los conglomerados donde sería imposible
implementar medidas de restricción o formas de trazabilidad.
A este marco se le debe agregar la crisis organizacional que atravesaba
el regionalismo latinoamericano (y que aún se mantiene) que impactó
directamente en la posibilidad de articular acciones de cooperación ins-
titucionalizadas para enfrentar la pandemia del coronavirus en la región
(Santos, 2023).
Estamos de acuerdo con Miriam Saraiva y Lorena Granja (2022)
en el sentido de que la crisis del regionalismo se debe a una marcada
divergencia ideológica entre los gobiernos regionales, que acarrea falta
de liderazgos y de iniciativas que atentan contra la construcción de una
gobernanza regional, lo cual lleva a que los gobiernos se concentren
casi exclusivamente en sus políticas internas, lo que supone el desar-
me de estructuras institucionales de integración como, por ejemplo,
5. El hospital de pediatría Garrahan de la Argentina el 21 de abril de 2020 alertaba
sobre el dengue en plena pandemia de coronavirus a través de su sitio web https://
www.garrahan.gov.ar/abril-2020/abril/piden-estar-alertas-frente-al-dengue-en-plena-
pandemia-de-coronavirus

92
la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). La desarticulación de
esta organización intergubernamental en particular nos importa para
nuestro trabajo por las propuestas que cobijaba: el Modelo de Estrategia
Suramericana para la Reducción de Riesgos de Desastres (que consi-
deraba el contexto de la gestión del riesgo en la región) y el Instituto
Suramericano de Gobernanza en Salud (constituido como centro de
altos estudios y debate de políticas públicas, cuyas acciones apuntaban
al desarrollo de la gobernanza y el liderazgo en salud en los países
de Sudamérica). Tales iniciativas podrían haber impulsado medidas
colectivas para responder a la crisis sanitaria regional que impuso la
pandemia, y no de carácter individual, como veremos más adelante en
el análisis de los casos elegidos.
Si bien la pandemia ocurre en un contexto donde también el Mer-
cado Común del Sur (Mercosur) se encontraba en crisis, sus efectos
contribuyeron a acelerar ese proceso. Tal como observa Julieta Zeli-
covich (2020), la COVID-19 conmocionó al organismo; por un lado,
sobre la economía global, donde los mercados de bienes se contrajeron
de manera sustantiva afectando el comercio intra- y extrarregional; y,
por otro, sobre la sanidad regional, donde la salud pública proyectaba
un incremento notorio de la demanda. Asimismo, el Consejo Latinoa-
mericano de Ciencias Sociales (Clacso), a través de su Observatorio
Social del Coronavirus, señala que desde el Mercosur no se diseñó ni
se previó una acción colectiva para hacer frente a eventuales embates
de pandemias, y que cada país miembro respondió con una estrategia
individual ante el riesgo.
Es crucial entender que la crisis del regionalismo en América Latina
no solo ha afectado la respuesta a la pandemia, sino también el abor-
daje de otros problemas regionales, como las migraciones, el cambio
climático y la desigualdad. Para superar estos desafíos, se requiere un
compromiso renovado con la cooperación y la integración regional.
La propagación del virus COVID-19 en América Latina hizo que los
gobiernos tomaran medidas al respecto a n de minimizar el número de
contagios. En un primer momento, más allá de los contrastes (oportuni-
dad, alcance y rigurosidad), la mayoría determinó el cierre de fronteras,
la cancelación de eventos masivos y la suspensión de clases.6
6. Más información en “Cómo se comparan las medidas contra el coronavirus tomadas
en Latinoamérica”. El Ceo, 2 de abril de 2020 (https://elceo.com/internacional/como-se-
comparan-las-medidas-contra-el-coronavirus-tomadas-en-latinoamerica/).

93
En segundo lugar, los gobiernos de la mayoría de los países llevaron
adelante (con grandes matices diferenciales en cuanto al rigor restric-
tivo) políticas de aislamiento y de distanciamiento social de la pobla-
ción, e implementaron mecanismos de control epidemiológico junto
a recomendaciones para el cuidado, para luego dar lugar a la tercera
política de gestión que apuntó a fortalecer la capacidad del sistema de
salud público.7
En cuanto a las políticas de gestión de riesgo para hacer frente a la
pandemia que los distintos gobiernos de la región adoptaron, se desta-
can tres tipos de enfoques: los que priorizaron el riesgo sanitario con el
propósito de evitar el colapso de los sistemas de salud pública, aquellos
que se preocuparon más por reducir el impacto del cese de actividades
económicas y los que no impusieron cuarentenas para reducir la expo-
sición, pero que no han reportado altas tasas de contagio o mortalidad.8
Teniendo en cuenta estos aspectos, coincidimos con Inés Nercesian,
Roberto Cassaglia y Vanesa Morales (2021), quienes sostienen que el
comportamiento de la pandemia y la gestión de la crisis sanitaria fueron
el resultado de la decisión política de los gobiernos pero, además, de los
rasgos estructurales de los países, las capacidades estatales, las caracte-
rísticas sociodemográcas y los índices relacionados con el desarrollo
humano en la región.
Este escenario de riesgo sistémico generado por la pandemia de
COVID-19 también nos convoca a examinar cómo los mecanismos de
comunicación pública –en particular de riesgo– son capaces de incidir en
el comportamiento de las personas y, con ello, fomentar la adhesión a las
medidas de autocuidado y de prevención de los contagios, teniendo en
cuenta que la emergencia por el coronavirus puso a prueba la capacidad de
los gobiernos para comunicar de manera efectiva a la población, brindar
información precisa y promover medidas de prevención.
Con el n de revisar las medidas adoptadas por cada gobierno, en
los próximos apartados nos proponemos abordar comparativamente la
gestión institucional de la comunicación pública sobre la pandemia de
7. Al respecto se puede consultar “COVID-19 en América Latina y el Caribe: panorama de
las respuestas de los gobiernos a la crisis”, OCDE, 4 de mayo de 2020 (https://www.oecd.
org/coronavirus/policy-responses/covid-19-en-america-latina-y-el-caribe-panorama-de-
las-respuestas-de-los-gobiernos-a-la-crisis-7d9f7a2b/#annex-d1e2454).
8. “La política pública frente a la COVID-19: recomendaciones para América Latina y
el Caribe”, BID, 23 de abril de 2020 (https://publications.iadb.org/publications/spanish/
document/La-politica-publica-frente-al-Covid-19-recomendaciones-para--America-
Latina-y-el-Caribe.pdf).

94
COVID-19 en Argentina y Brasil. Ambos países presentaron caracte-
rísticas políticas e institucionales distintas que inuyeron en el modo
de gestionar la comunicación durante la crisis. Las dimensiones que
se pondrán a consideración en cuanto a las capacidades de gestión y
comunicación pública son las siguientes: políticas de aislamiento y dis-
tanciamiento social de la población, políticas de control epidemiológico
junto a recomendaciones para el cuidado, políticas de fortalecimiento
de la capacidad del sistema de salud público, políticas de vacunación e
inmunización, políticas de información pública.
Para ello, se relevarán los dispositivos normativos (leyes, decretos y
reglamentos), de gestión (esquemas organizacionales e instancias organi-
zativas) y los recursos elementales (humanos, nancieros y tecnológicos)
implementados por cada país de acuerdo con sus capacidades para dar
respuesta a la pandemia.
2. Comunicación pública de la pandemia desde la reducción
de riesgo de desastres
La gestión político-institucional de la comunicación pública implica
la planicación, implementación y evaluación de estrategias de comu-
nicación por parte de los gobiernos y las instituciones para informar,
persuadir y mantener una relación adecuada con la sociedad. Para la
OPS9 es fundamental establecer una comunicación transparente, efectiva
y estratégica con los ciudadanos. Una comunicación oportuna y trans-
parente, con información correcta y basada en evidencias, pero también
honesta y franca, con empatía y comprensión por las preocupaciones
del público, es fundamental para que las personas conozcan los riesgos
de la COVID-19 y sigan las recomendaciones de las autoridades para
proteger su salud. La comunicación preventiva incentiva al público a
asumir comportamientos de protección, facilita la adopción de medidas
de vigilancia más rigurosas, disminuye la confusión y permite un mejor
uso de los recursos.
El objetivo de la comunicación pública en contextos de crisis en
salud, como parte de los programas de prevención y control, es ayudar
9. “La comunicación, herramienta vital para salvar vidas en medio de la pandemia”, OPS, 9
de julio de 2020 (https://www.p aho.org/es/noticias/9-7-2020-comunicacion-herramienta-
vital-para-salvar-vidas-medio-pandemia).

95
a un determinado sector de la población a resolver sus problemas es-
pecícos de salud en un espacio y momento determinados, por lo que
puede considerarse un proceso de modelación de conductas a escala
colectiva (González, 2015).
Frente a una salud pública vulnerable, la comunicación pública
adquiere un papel estratégico para responder a las necesidades de infor-
mación de la sociedad, de manera que las autoridades responsables del
manejo de estos eventos la deben incorporar en sus planes de gestión
de riesgo, para así conectar con las poblaciones más desfavorecidas con
mensajes que incorporen sus requerimientos de información (García
y Mendoza, 2021). Como plantea Patricia Acinas (2007), en una situa-
ción de emergencia es fundamental saber de quién se puede obtener
información para que el progreso de esa emergencia se haga de manera
adecuada y a quién debe proporcionarse la información, para facilitar
la gestión de todo el proceso.
La comunicación pública durante la pandemia fue crucial para
difundir información precisa, promover medidas de prevención y
generar conanza en la respuesta gubernamental. José Alberto García
Avilés (2020) destaca la importancia de la comunicación en situacio-
nes de crisis y la necesidad de adaptar los mensajes y necesidades de
la sociedad. El informe de la OCDE (2021) “Comunicación pública:
el contexto global y el camino a seguir” resalta el rol que tiene para
el fomento de la transparencia y la participación ciudadana, y su real
importancia para la formulación e implementación de políticas frente
a la pandemia de COVID-19, destacando asimismo la relevancia de las
estrategias comunicativas efectivas para generar conanza y fomentar
la cooperación ciudadana.
3. Gestión del riesgo sanitario en Argentina y Brasil
En los siguientes cuadros sistematizamos las principales iniciativas
gubernamentales llevadas adelante frente al contexto de pandemia de
COVID-19 por los gobiernos de Argent ina y Brasil. En el primer cuadro se
sistematizan la gestión de medidas sanitarias y las restricciones aplicadas
a la organización social de la población, mientras que en el segundo se
resumen las medidas vinculadas a la gestión de la comunicación.

96
Cuadro 1. Medidas sanitarias y restricciones implementadas por los
gobiernos de Argentina y Brasil durante la pandemia de la COVID-19
Argentina Brasil
Aislamiento social obligatorio.
En marzo de 2020, la Argentina
implementó un estricto aislamiento
social obligatorio en todo el país,
conocido como “cuarentena”.
Durante ese período, se restringió la
circulación de personas y se cerraron
la mayoría de las actividades no
esenciales (DNU 297/2020 de fecha
19 de marzo).
Distanciamiento social. Se
recomendó el distanciamiento social
como medida preventiva, pero no
se implementó un aislamiento social
obligatorio a nivel nacional.
Cierre de fronteras. La Argentina
cerró sus fronteras aéreas, terrestres
y marítimas, restringiendo la entrada
y salida del país, salvo para casos
excepcionales y para el transporte
de mercancías (decreto 274/2020
de fecha 16 de marzo).
Cierre de fronteras. Brasil también
cerró sus fronteras aéreas y
terrestres, restringiendo la entrada
de extranjeros y suspendiendo
algunos vuelos internacionales.
Suspensión de clases presenciales.
Se suspendieron las clases
presenciales en todos los niveles
educativos como medida preventiva
para reducir la propagación del virus
(Ministerio de Educación, resolución
108/2020 de fecha 16 de marzo).
Se implementaron modalidades de
educación a distancia.
Cierre parcial de actividades no
esenciales. Algunos estados y
municipios brasileños implementaron
restricciones y cierres parciales
de actividades no esenciales en
determinados momentos, de acuerdo
con la situación epidemiológica de
cada región.
Uso de tapabocas. Se estableció la
obligatoriedad del uso de barbijos en
espacios públicos y en el transporte
(Ministerio de Transporte, resolución
95/2020 de fecha 17 de abril).
Uso de tapabocas y medidas de
higiene. Se recomendó el uso
de tapabocas y se promovieron
medidas de higiene, como el lavado
de manos frecuente y el uso de
alcohol en gel.
Limitaciones en la circulación
y horarios comerciales. Se
implementaron restricciones en la
circulación de personas, limitando
los horarios de apertura de
comercios y servicios.
Limitaciones en eventos y
aglomeraciones. Se establecieron
restricciones en eventos
públicos, aglomeraciones y en
el funcionamiento de bares,
restaurantes y otros establecimientos
comerciales.
Fuente: elaboración propia.
La imposición o negociación de las medidas propuestas presentan una
enorme complejidad a la hora de su seguimiento y comprensión por la

97
población. En este proceso apare cen rechazos, incomprensiones y resisten-
cias que deben ser tomadas en cuenta en las estrategias de comunicación
planicadas. El carácter impositivo, vertical o coactivo es puesto a prueba
tratando de analizar los niveles de respuesta y recepción de las medidas
por parte de la población afectada. Asimismo, se comprueba hasta qué
punto se realizaron y obtuvieron resultados coordinados y coherentes
entre la puesta en práctica de las medidas y sus niveles de aceptación,
tolerancia y efectividad entre las comunidades afectadas. Sin duda, se
produjo un desalineamiento entre unas propuestas de acción excesiva-
mente generales y su apropiación sociocultural distintiva, dependiente
de factores subyacentes como el grado de exposición y la vulnerabilidad
social preexistente.
Cuadro 2. Gestión de la comunicación frente a la pandemia de COVID-19
en Argentina y Brasil
Argentina Brasil
Organización de la población. La
Argentina implementó medidas
de aislamiento estricto en varias
ocasiones, especialmente
durante los primeros meses de la
pandemia. Se impusieron cierres
de fronteras, restricciones de viaje
interprovinciales y cuarentenas
obligatorias para personas con
síntomas o casos conrmados.
Se ordenó el cierre temporal de
establecimientos no esenciales,
como bares, gimnasios y cines, con
el objetivo de reducir la interacción
social y frenar la propagación del
virus.
Organización de la población. Brasil
adoptó un enfoque descentralizado
permitiendo a los estados y
municipios tomar decisiones y
medidas especícas en función de
la situación epidemiológica local.
Campañas de concientización.
Se llevaron a cabo campañas de
comunicación para concientizar
a la población sobre las medidas
preventivas, como el lavado de
manos frecuente, el distanciamiento
social y el uso de tapabocas.
Campañas de concientización.
Se llevaron a cabo campañas de
comunicación para concientizar
a la población sobre las medidas
preventivas, como el lavado de
manos frecuente, el distanciamiento
social y el uso de tapabocas.
Uso de tapabocas. Se estableció
el uso obligatorio de barbijos en
espacios públicos y se promovió su
uso generalizado.
Uso de tapabocas. Se estableció
el uso obligatorio de tapabocas
en espacio público, aunque su
cumplimiento fue variado según las
diferentes regiones y municipios.

98
Apoyo económico. Se implementaron
programas de ayuda económica
y social para mitigar los efectos
socioeconómicos de la pandemia,
brindando subsidios y asistencia a
sectores vulnerables y afectados por
las restricciones.
Apoyo económico. Se
implementaron programas de ayuda
económica para sectores afectados
por la pandemia, como trabajadores
informales y de bajos ingresos. Sin
embargo, los recursos y la cobertura
de estos programas fueron limitados.
Vacunación. El gobierno argentino
lanzó una campaña de vacunación
masiva, priorizando grupos de
mayor riesgo, como el personal
de salud y los adultos mayores.
Se implementaron estrategias de
comunicación para promover la
vacunación y generar conanza en
las vacunas.
Vacunación. Brasil lanzó un programa
nacional de vacunación, priorizando
a los grupos de mayor riesgo.
No obstante, enfrentó desafíos
en términos de disponibilidad y
distribución de vacunas.
Fuente: elaboración propia.
Las brechas, las barreras y los bloqueos entre las estrategias comunica-
tivas y la implementación más o menos efectiva de las medidas merecen
una profundización contextual y aplicada. Este análisis comparativo nos
posibilitará plantear un balance para evaluar, más adelante y de forma
contrastada, la capacidad de respuesta del sistema sanitario en ambos
países, para a continuación considerar la comunicación de riesgo como
factor constitutivo a n de orientar y aplicar en las distintas modalidades
de gestión. Todo ello atravesado por las luchas abiertas sobre la signi-
cación de este proceso, sus consecuencias e impactos, pero también las
lecciones a entresacar y los dilemas a afrontar.
3.1. Medidas de gobierno ante la irrupción de la pandemia
En la Argentina, la llegada de la pandemia de COVID-19 agravó una
situación social delicada, al tiempo que ponía en evidencia carencias ha-
bitacionales y necesidades sanitarias y asistenciales no cubiertas (Heredia,
2022). Quedaba atrás el período de integración en la región iniciado a
principios de 2000, de desarrollo inclusivo y de Estado orientado a de-
rechos (García Delgado, 2020).
El 19 de marzo el presidente de la nación, Alberto Fernández, anunció
por cadena nacional que el país ingresaba en un momento de cuarentena
rigurosa y total10 en la que solo serían habilitadas “actividades esenciales”,
10. Información publicada en el diario Página 12 bajo el título: “Coronavirus: Alberto
Fernández anunció la cuarentena total hasta el 31 de marzo”, 20 de marzo de 2020 (https://

99
en referencia a los sectores de salud, telecomunicaciones, energía y ali-
mentación. Así se inició el “aislamiento social, preventivo y obligatorio”
(ASPO) en todo el territorio nacional, decisión que fue acatada por las
autoridades provinciales. La medida se extendió hasta el 7 de noviembre.
Previamente, más precisamente el 15 de marzo, se decretó el cierre de
fronteras.11
La decisión gubernamental del aislamiento se inscribe, de acuerdo
con Ana Montero (2022), en una lógica de la excepción fundada en
valoraciones cientíco-sanitarias que va estructurando un tipo de dis-
curso basado en la asociación excepcionalidad-salud que conforman
un soporte a las medidas gubernamentales. Asimismo, la emergencia
ante el coronavirus ha dado lugar también a que los gobiernos apelen
discursivamente a la metáfora “bélica”, que también guarda relación
con la excepción política, en cuanto construcción de sentido –la guerra
como situación que requiere el estado de excepción, ya que se trata de
dar batalla, combatir y luchar contra el enemigo (amenaza viral) para
vencerlo o derrotarlo– (Cozzi, 2020a).
A su vez, estas medidas fueron acompañadas por políticas de conten-
ción social que contribuyeron a digerir la imposibilidad de comerciar
y de producir de todas las clases sociales. A continuación, ofrecemos
una descripción de las medidas implementadas por el gobierno argen-
tino, realizada por Giuseppe Manuel Messina (2022). Las de mayor
relevancia fueron las siguientes: Ingreso Familiar de Emergencia (IFE)
destinado a trabajadores monotributistas categorías A y B y trabaja-
dores informales (8 millones de personas), bono extraordinario para
jubilados de menores ingresos (3 millones de personas) y para quienes
perciben la Asignación Universal por Hijo y por Embarazo (4 millones
de personas), Programa de Asistencia de Emergencia para el Trabajo
y la Producción (ATP), que consistió en el otorgamiento por parte del
Estado de un salario complementario a los trabajadores, la reducción
de contribuciones patronales, los créditos a tasa 0 (cubrió un máximo
de 2,3 millones de trabajadores hasta nales de 2020), luego sustituido a
nes del año por el Programa de Recuperación Pro ductiva 2 (REPRO 2),
www.pagina12.com.ar/254047-coronavirus-alberto-fernandez-anuncio-la-cuarentena-
total-ha).
11. Información publicada en el diario La Nación bajo el título “Coronavirus: Alberto
Fernández conrmó que se suspenden las clases y se cierran las fronteras hasta el 31
de marzo”, 16 de marzo de 2020 (https://www.lanacion.com.ar/sociedad/coronavirus-
argentina-conrman-10-casos-mas-son-nid2343636/).

100
de menor alcance; Programa para la Emergencia Financiera Provincial,
que consistió en partidas presupuestarias por parte del Estado nacional
a aquellas provincias que no pudieran afrontar la situación sanitaria.
Otro programa relevante durante la crisis fue el Plan Nacional Argen-
tina contra el Hambre-Tarjeta Alimentar. El programa estableció una
prestación para gastos alimentarios a titulares de AUH con hijas e hijos
de hasta seis años inclusive. También cubrió a mujeres embarazadas
titulares de AUE y a personas con discapacidad titulares de AUH, sin
límite de edad.
Además, se organizó la ayuda alimentaria a los s ectores populares me-
diante la implement ación de “tarjet as alimentarias”12 y se otorgó asistencia
alimentaria a los “barrios populares”, la que fue ejecutada por las fuerzas
de seguridad en colaboración con organizaciones políticas y sociales.
En la Argentina encontramos un entramado social-asistencial
preexistente a la irrupción de la COVID-19, residual de crisis socioe-
conómicas anteriores, que se activa y recrea cíclicamente debido a
saberes y experiencias previas. La última gran experiencia sucedió en
2001, cuando proliferaron muchas iniciativas de autogestión, como las
asambleas populares, los clubes de trueque, las fábricas y empresas re-
cuperadas. Estas experiencias traídas al contexto pandémico ofrecieron
como fenómenos sociales emergentes a los comedores comunitarios
y las ollas populares. Si bien no son fenómenos nuevos (Santarsiero,
2013), en situaciones de alta vulnerabilidad se conciben como el lugar
especíco creciente del cruce entre las políticas de asistencia alimen-
taria y los diversos procesos de organización social a escala territorial
(Aliano, Pi y Rausky, 2022). Por consiguiente, estos espacios juegan un
papel muy importante en la organización social del cuidado, tal como
sostienen Tommaso Gravante y Salvador Leetoy (2022); son formas de
prácticas comunitarias que enfatizan y visibilizan las necesidades de
cuidado colectivo.
Otro ejemplo lo constituyen los comités barriales de emergencia
(CBE), con características particulares según la región de la provincia de
Buenos Aires donde actúan, los cuales pueden denirse, según Marcela
Moledda y Luisa San Martín (2021), como una estrategia de la que forman
parte diversas organizaciones sociales, iglesias, sociedades de fomento,
instituciones estatales, clubes deportivos y ONG a partir de objetivos
12. Información publicada en La Nación bajo el título “Coronavirus: la tarjeta Alimentar
se adapta a la pandemia”, 17 de marzo de 2020 (https://www.lanacion.com.ar/comunidad/
la-tarjeta-alimentar-se-adapta-pandemia-nid2344219/).

101
que permiten coordinar acciones en el marco de la emergencia sanitaria
y alimentaria, así como también realizar acciones de “control” sobre los
precios de las mercaderías.
Con relación a lo antes expuesto, sostenemos que las distintas
experiencias de organización social que se suceden en la Argentina
producto de la crisis por la COVID-19 resultan expresiones de la crisis
de reproducción social que recae en los sectores más vulnerables de la
población, haciéndolos depender de sus recursos personales y poniendo
en juego su resiliencia. En este sentido, Eric Carter y María Cordero
(2022) destacan los efectos favorables que tuvieron los “barrios”, como
espacios de interacción comunitaria que vinculan a las personas entre
sí y posibilitan que se utilicen “recursos de resiliencia” para eludir las
múltiples disrupciones que originó el coronavirus en la vida de las per-
sonas. Además, estas organizaciones sociales con fuertes vínculos en los
territorios se constituyen en rápidas “mediadoras” entre las políticas y
las medidas sociales y sanitarias gestadas en tiempos de la pandemia y
las necesidades de la población (Rosa y Toscani, 2022).
A su vez, en mayo de 2021, la Jefatura de Gabinete de Ministros de
la Nación creó el Programa Resiliar (Resiliencia Argentina) con el obje-
tivo de “lograr resiliencia comunitaria en las distintas áreas del Estado
nacional, en su vinculación con la sociedad civil y sus organizaciones”. El
decreto de creación del Programa se enmarca en el impacto “globalmente
catastróco y subjetivamente traumático” de la COVID-19.
La estrategia sanitaria decidida por el presidente Alberto Fernández
tuvo al inicio de la pandemia mucha aceptación ciudadana, incluso
la comunicación presidencial de estilo sobrio y seguro en las cadenas
nacionales13 era recibida con atención y con altos niveles de audiencia.
El aislamiento ciudadano impulsado por la presidencia fue obedecido,
no teniendo que acudir a una política coercitiva por parte del Estado.
Sin embargo, si bien esa medida fue inicialmente aceptada y acatada
por la población, al poco tiempo quedó evidenciado que las viviendas y
los entornos habitacionales no contaban con las condiciones materiales
sucientes, lo que se trasladaba a aspectos relacionales. A esta situación
se le agregó la necesidad de vastos sectores de la población vinculados
13. Información publicada en La Nación bajo el título “Coronavirus. Alberto Fernández:
«Aquellas personas que infrinjan el aislamiento tendrán responsabilidades penales»”, 12
de marzo de 2020 (https://www.lanacion.com.ar/politica/coronavirus-a-que-hora-es-la-
cadena-nacional-de-alberto-fernandez-nid2342746/).

102
a la economía informal de volver a la calle para retomar sus actividades
a n de generar ingresos.
Cabe consignar que las normas implementadas vinculadas con la
cuarentena y sus extensiones fueron consensuadas en el seno de una
comisión de expertos que asesoraba al presidente.14 Así fue como, desde
las primeras medidas de ASPO dispuestas por el DNU 297/2020 previstas
inicialmente hasta el 31 de marzo de 2020, luego fueron sucesivamente
prorrogadas a través de los DNU 325/2020 (hasta el 12 de abril de 2020),
355/2020 (hasta el 26 de abril de 2020), 408/2020 (hasta el 10 de mayo de
2020), 459/2020 (hasta el 24 de mayo de 2020), 493/2020 (hasta el 7 de
junio de 2020), 520/2020 (hasta el 28 de junio de 2020), 576/2020 (hasta
el 17 de julio de 2020) y 605/2020 (hasta el 2 de agosto de 2020).15
Asimismo, a medida que el aislamiento obligatorio se fue prorrogan-
do se aceptó que la evolución de la pandemia no era homogénea en el
territorio argentino, por lo que se comenzaron a adoptar aislamientos
diferenciados. Las diversas realidades jurisdiccionales originaron el DNU
355/2020 que estableció que los gobernadores, gobernadoras y el jefe de
Gobierno de la ciudad de Buenos Aires pudieran presentarle al gobierno
nacional, para su autorización, propuestas para liberar algunas actividades
con la debida adopción de protocolos de funcionamiento para cada caso.
Esta federalización de la respuesta ante la pandemia fue necesaria
para empezar a cambiar la manera centralizada –con la mirada puesta
especialmente en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)– de
gestionar la pandemia. Desde el interior del país, esta perspectiva era cri-
ticada producto del cansancio social ante la duración y l as características
del tipo de medidas que no contemplaban las realidades provinciales.
Al respecto, y tomando en cuenta el contexto sanitario, podemos ob-
servar que la política para la COVID-19 en la Argentina se montó sobre
escenarios de polarización política, implicando grandes desafíos para el
sistema presidencialista que operó en la toma de decisiones.
En este contexto, se presentaron diferentes “espacios temporales” que
marcaron la agenda en el espacio público a través de la publicidad de
14. Información publicada en Clarín bajo el título “Coronavirus en Argentina: quiénes
integran el comité de expertos que asesora a Alberto Fernández”, 29 de marzo de 2020
(https://www.clarin.com/sociedad/coronavirus-argentina-integran-comite-expertos-
asesora-alberto-fernandez_0_D5ZVoVBW1.html).
15. Para mayor información se recomienda consultar en el sitio web del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos de Argentina el informe “Medidas del Estado argentino para
la protección de los derechos humanos durante la pandemia de Covid-19” (https://www.
ohchr.org/sites/default/les/Documents/HRBodies/SP/COVID/States/Argentina1.pdf).

103
las tensiones que cada decisión gubernamental adoptada ofrecía. Una
derivación de la extensión de la cuarentena instaló un “falso dilema” del
cual la mayoría de los medios se hizo eco16 sobre qué era más importante
de atender frente a la pandemia, si la salud o la economía.17
Al respecto, Andrea Mc Donald (2020) opina que hay una falsa
dicotomía entre la economía y la salud, ya que las vidas humanas son
de importancia para el desarrollo y la producción de bienes y servicios
que forman parte de la actividad económica; es decir que la generación
depende de la actividad humana y más aún para salvar vidas como los
médicos y las enfermeras que forman parte de los profesionales de la salud.
Otro hito lo marcó el movimiento “anticuarentena” que ideó e hizo
circular discursivamente el término “infectadura” que asimilaba a la
disposición de la cuarentena prolongada como una pérdida de derechos
y libertades. Desde esa perspectiva, en la Argentina habría habido una
dictadura de la infección o una dictadura de la salud (Montero, 2022).
Fue así como estos movimientos se organizaron en respuesta a la gestión
sanitaria llevada adelante por el gobierno nacional apelando al concepto
de “libertad” para circular y comerciar. Dieron lugar a marchas de protesta
y movilizaciones concentradas frente al Obelisco, que se reprodujeron
en otros barrios de la ciudad y de la provincia de Buenos Aires, y en
otros centros urbanos del interior del país, negando la existencia de la
pandemia con frases del estilo “el virus existe, la pandemia no”, incluso
portando imágenes del exdictador Jorge Rafael Videla.18
16. Ejemplos de cómo los diarios argentinos reejaron la dicotomía entre salud y
economía: “La salud está primero, pero la economía apura”, Clarín, 9 de abril de 2020
(https://www.clarin.com/opinion/salud-primero-economia-apura_0_y2rZJvy82.html),
“Alberto Fernández, sobre las medidas por el coronavirus: «El dilema entre economía y
salud es falso»”, La Nación, 12 de abril de 2020 (https://www.lanacion.com.ar/politica/
alberto-fernandez-medidas-coronavirus-el-dilema-economia-nid2353339/), “Alberto
Fernández: «De la economía se vuelve, de las muertes no». Extendió la cuarentena
hasta el n de Semana Santa”, Página 12, 3 de abril de 2020 (https://www.pagina12.com.
ar/256235-alberto-fernandez-de-la-economia-se-vuelve-de-las-muertes-no), “Alberto
Fernández: «Si el dilema es la economía o la vida, yo elijo la vida»”, Perfíl, 23 de marzo
de 2020 (https://www.perl.com/noticias/politica/alberto-fernandez-si-el-dilema-es-la-
economia-o-la-vida-yo-elijo-la-vida.phtml).
17. Un análisis de ese momento se puede encontrar en el artículo de Juan Manuel Cozzi,
“El dilema del gobernante gestionar en tiempos de coronavirus”, Hipermediaciones, 6
de abril de 2020 (https://hipermediaciones.com/2020/04/06/el-dilema-del-gobernante-
gestionar-en-tiempos-de-coronavirus/).
18. Información publicada en Perfíl bajo el título “Los anticuarentena marcharon con
barbijos, fotos de Videla y la bandera argentina”, 6 de junio de 2020 (https://www.perl.

104
Estas teorías conspirativas han demostrado ser particularmente pe-
ligrosas para la salud pública ya que pueden correlacionarse a favor de
conductas que se materialicen en una falta de los cuidados necesarios
para prevenir el contagio, en el consumo de remedios alternativos e,
incluso, en el desinterés o la negación de la relevancia de la vacunación
(Suárez, 2021).
La suspensión de clases presenciales y el cierre de escuelas abrieron
otro capítulo de “discusión pública” luego del receso de vacaciones de
invierno (agosto de 2020), cuando creció la demanda desde algunos
sectores por el regreso a las aulas. El debate se planteó entres quienes
se manifestaban a favor de un regreso total, sin adentrarse a pensar las
condiciones de ese retorno, y otros que no querían volver a clases hasta
que la mayoría de los docentes se hubieran vacunado.19
El proceso de tránsito de la presencialidad a la virtualidad resul-
tó arduo sobre todo por las inequidades del sistema educativo en la
Argentina. La decisión de la suspensión de clases presenciales llevó a
generar diferentes estrategias para garantizar la continuidad escolar,
por ejemplo, modalidades de aprendizaje a distancia (con o sin uso de
tecnología). Esta tensión entre la presencialidad y la no presencialidad,
según conjeturan Nora Lamfri y Yanina Maturo (2021), se fue insta-
lando porque se confundió o se relacionó la no presencialidad con la
falta de acción educativa, invisibilizando el arduo trabajo realizado por
miles de docentes para “sostener” la continuidad educativa de millones
de alumnos en los distintos niveles educativos, y así forjar discursos
que realzan la nocividad de la no presencialidad, de la no materialidad
física del “cuerpo” docente, que llevaron a responsabilizarlo por los
resultados del proceso educativo y la consecuente exigencia de “volver
a clases” de forma presencial, como la única manera de garantizar el
derecho a la educación.
La vacunación e inmunización contra el coronavirus encendió nue-
vamente el debate entre quienes las promueven y quienes se oponen.
Incluso se incorpora a la discusión la procedencia de las vacunas a
utilizar, tal cual analizaremos en el apartado 4 del capítulo 4.
com/noticias/actualidad/anticuarentena-marcharon-con-barbijos-fotos-de-videla-
bandera-argentina.phtml).
19. Información publicada en el portal de noticias Cenital bajo el título “Los argumentos
a favor y en contra de volver ya a las aulas”, 17 de octubre de 2020 (https://cenital.com/
los-argumentos-a-favor-y-en-contra-de-volver-ya-a-las-aulas/).

105
El 23 de diciembre de 2020, la Argentina dio a conocer el Plan
Estratégico para la Vacunación contra la COVID-19.20 El documento
pretendía brindar información dinámica, ágil y exible. A su vez, se iría
actualizando a medida que avanzara el conocimiento de los resultados
de los ensayos clínicos que se estaban llevando a cabo con las vacunas
candidatas, y de las vacunas presentadas a la Administración Nacional
de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT).
Seis días después, el 29 de diciembre de 2020, se dio inicio a la campaña
de vacunación contra la COVID-19 que arrancó en forma simultánea
en todo el país con la aplicación de la vacuna, en primera instancia, al
personal de salud.21
Brasil, por su parte, ha enfrentado desafíos relacionados con la
gobernabilidad y la participación ciudadana en el sistema político.
En términos sanitarios, Julio Croda (en Croda et al. 2020) examina la
respuesta brasileña a la pandemia de COVID-19 destacando la ventaja
de contar con un sistema de salud unicado y socializado, así como
los esfuerzos para contener la propagación del virus. A este respecto,
el sistema de salud de Brasil está compuesto por un sector público que
cubre alrededor de 75% de la población y un creciente sector privado
que ofrece atención a la salud al restante 25% de los brasileños.
El sector público está constituido por el Sistema Único de Salud (SUS)
y su nanciamiento proviene de impuestos generales y contribuciones
sociales recaudadas por los tres niveles de gobierno (federal, estatal y
municipal). El SUS presta servicios de manera descentralizada a través
de sus redes de clínicas, hospitales y otro tipo de instalaciones, y a través
de contratos con establecimientos privados. Es además responsable de
la coordinación del sector público. El sector privado está conformado
por un sistema de esquemas de aseguramiento conocido como Salud
Suplementaria nanciado con recursos de las empresas y/o las familias:
la medicina de grupo (empresas y familias), las cooperativas médicas, los
llamados planes autoadministrados (empresas) y los planes de seguros
de salud individuales.22
20. https://www.argentina.gob.ar/sites/default/les/coronavirus-vacuna-plan-estrategico-
vacunacion-covid-19-diciembre-2020.pdf
21. Para mayor información sobre el inicio de la vacunación contra la COVID-19 en
la Argentina, se sugiere consultar https://www.argentina.gob.ar/noticias/comenzo-la-
campana-de-vacunacion-contra-covid-19-en-argentina
22. https://bvsms.saude.gov.br/sistema-de-saude-brasil/

106
El 6 de febrero de 2020 se dicta en Brasil la ley 13.979 por medio de
la cual se adoptaron medidas para hacer frente a la emergencia de salud
pública: aislamiento, cuarentena, determinación de exámenes médicos
obligatorios, pruebas de laboratorio, recolección de muestras clínicas,
vacunación y otras medidas prolácticas o tratamientos médicos es-
pecícos; estudio o investigación epidemiológica (Leite y Costa, 2021).
Sin embargo, la política sanitaria instrumentada desde el gobierno
nacional fue una estrategia laxa que incluso tensionó el sistema político
con algunos estados federales que no acompañaron esa estrategia. Se
observó una importante descoordinación vertical entre las políticas
implementadas desde el gobierno central y los gobiernos estaduales.
Incluso en el transcurso de un mes (del 16 de abril al 14 de mayo), el
Ministerio de Salud tuvo tres ministros distintos por diferencias con
el presidente. Finalmente, asumió el cargo un militar, aanzando el
poder de las fuerzas armadas dentro del Ejecutivo nacional (Ratto y
Azerrat, 2021: 134).
En el contexto de crisis sanitaria, el presidente Jair Bolsonaro no solo
subestimó el alcance y la importancia de la pandemia que se extendió
por todo el planeta, sino que sostuvo públicamente que se trataba de
una “gripecita”. Adoptó una postura negacionista23 y desoyó el aporte
de los cientícos. Además, mantuvo una actitud militante orientada a
convocar a la población a desconocer las medidas de connamiento
dictaminadas por la OMS y, también, por los principales gobernadores
brasileños.24
Además de minimizar la gravedad de la pandemia, Bolsonaro alentó
acciones para desacreditar las recomendaciones sobre distancia social y
uso de mascarillas que realizaba el Ministerio de Salud. De igual manera,
exaltó la utilización de métodos de tratamiento no probados como la
hidroxicloroquina, involucrando en su producción, difusión y distribu-
ción a distintos organismos gubernamentales junto a parte de las fuerzas
armadas (Costa y Fonseca, 2021).
Fue así como el manejo de la pandemia generó tensiones, y se libraron
disputas políticas entre el presidente y sus políticas de gobierno, y los
23. A los nes del presente estudio consideramos el negacionismo como una posición
que promueve un rechazo dogmático y p oco razonado, frecuentemente por motivaciones
emocionales e ideológicas, de tesis cientícas bien establecidas acerca de determinados
fenómenos.
24. Información publicada en e New York Times bajo el título: “Bolsonaro, aislado y
desaante, subestima la amenaza del coronavirus en Brasil”, 2 de abril de 2020 (https://www.
nytimes.com/es/2020/04/02/espanol/america-latina/bolsonaro-coronavirus-brasil.html).

107
gobernadores. Incluso estas discrepancias se plantearon también entre
el presidente y sus ministros de Salud, hasta alcanzar otros poderes
del Estado, como el enfrentamiento con el Supremo Tribunal Federal
y el Congreso. Esta situación ocasionó que las medidas de cuarentena
–cancelación de clases presenciales, suspensión de actividades masi-
vas y cierre total de las fronteras– nunca fueran establecidas desde el
gobierno nacional –más allá de su organización federal– sino más bien
desde las autoridades estatales.
Los gobernadores de los principales estados de Brasil,25 a diferencia de
Bolsonaro, tuvieron otro comportamiento político frente a la pandemia.
En efecto, el gobernador del estado de Río de Janeiro fue el primero en
dictaminar la “situación de emergencia” el 17 de marzo, mientras que
el de São Paulo –la región más rica y poblada del país–, João Doria,
decretó “calamidad pública” el 24 de marzo. En ambos casos no fueron
aislamientos totales, como en la Argentina y sus provincias, sino que
se trató de una estrategia sanitaria parcial.
Más allá de las disputas, el gobierno federal llevó adelante políticas
sociales y de asistencia económica. Esteban Iglesias (2020) menciona
que las principales medidas de contención social remitieron para el
arco empresarial a la asistencia nanciera para la compra de maquina-
ria (crédito Proger/FAT) orientada a la micro- y la pequeña empresa,
otorgado por el Banco Nacional de Desarrollo; el 50% de reducción en
las contribuciones debidas a terceros (Sistema S); el aplazamiento del
plazo de pago de Fondo de Garantía de Tiempo de Servicio (FGTS)
por tres meses; la línea de crédito para micro- y pequeñas empresas
cuyo límite es el 30% de las ganancias que obtuvieron en 2019. Y para
los trabajadores consistieron en la Prestación de Emergencia para
la Preservación del Empleo y los Ingresos, orientado a trabajadores
con horarios laborales reducidos o contrato suspendido; el Plan de
Auxilio Universal de ingresos básicos para trabajadores informales, lo
que permitiría a las empresas reducir salarios o suspenderlos por tres
meses, que serían costeados por el Estado; el fondo de indemnización
para trabajadores; el refuerzo monetario del programa Bolsa Familia.
Finalmente, también fue importante la ayuda económica del gobierno
25. Información publicada por Infobae bajo el título “Río de Janeiro y São Paulo declaran
«estado de emergencia» por el coronavirus”, 17 de marzo de 2020 (https://www.infobae.
com/america/agencias/2020/03/17/rio-de-janeiro-y-sao-paulo-declaran-estado-de-
emergencia-por-el-coronavirus/).

108
nacional a estados y municipios, así como la suspensión de deudas de
los gobiernos locales al federal.
Si bien estas medidas se tomaron para atenuar el impacto en la eco-
nomía y en el bolsillo de la población, la circulación del virus se aceleró
y el número de contagios señalaba a Brasil como uno de los países con la
tasa más alta de infectados por COVID-19 en el mundo;26 no obstante, el
gobierno federal decidió levantar las restricciones al comercio antes de
controlar la pandemia.27 Ante tal decisión, algunos estados y municipios
recurrieron a la Suprema Corte Federal para no adherir a las determi-
naciones del gobierno federal y, de esa manera, conservar la autonomía
de decidir ellos mismos cuál era el momento más apropiado para una
posible reapertura (Scelza y García, 2021). Estas situaciones suponen la
continuidad de las disputas y controversias, no solo en lo discursivo, sino
también en la coordinación de políticas.
Al respecto, Francisco Ortega y Dominique Behague (2020: 9) se-
ñalan que, en el contexto de vulnerabilidad social en que vive Brasil,
la presencia estatal se muestra “débil” tal como ocurre con la situación
que atraviesan las favelas, especialmente en Río de Janeiro. No obstante,
fueron surgiendo nuevas formas de activismo solidario y de ayuda mu-
tua que resultan en un aliado potencial de la medicina social, porque a
menudo son capaces de permitir el compromiso político de base, además
de cubrir los aspectos básicos de la organización de la circulación. Ade-
más, fomentan la capacidad de autoorganización y autodeterminación,
y tienen el potencial de generar nuevas infraestructuras, movilizando
a un gran número de personas no solo para exigir reformas o igualdad
de derechos, sino para desestabilizar las relaciones paternalistas con el
Estado y transformar las desigualdades institucionalizadas y sus causas
históricas.
En esta línea, en términos de Ortega (2021: 169), estaríamos en pre-
sencia en Brasil de una gobernanza sin Estado frente al COVID-19, donde
26. Información publicada por Infobae bajo el título “Coronavirus: Brasil ya es el país
con la tasa de contagios diaria más alta del mundo”, 19 de mayo de 2020 (https://www.
infobae.com/america/america-latina/2020/05/19/coronavirus-brasil-ya-es-el-pais-con-
la-tasa-de-contagios-diaria-mas-alta-del-mundo/).
27. Información publicada por Infobae bajo el título “Brasil y el dilema más difícil: la
reapertura apenas impulsa la economía y los casos de coronavirus crecen a nivel récord”,
9 de julio de 2020 (https://www.infobae.com/economia/2020/07/09/brasil-y-el-dilema-
mas-dicil-la-reapertura-apenas-impulsa-la-economia-y-los-casos-de-coronavirus-
crecen-a-nivel-record/).

109
si bien el Estado no desaparece por completo, las instituciones asociadas
a él no desempeñan sus funciones inherentes. Ese vacío es suplido por
redes de solidaridad y ayuda mutua que, como sostiene el autor, pueden
crear redes estructurales para la soberanía local e imaginar nuevas formas
de organización social.
Nuevamente, las disputas emergieron frente al proceso de vacuna-
ción. Primero, se formularon resquemores a la seguridad, provisión y
laboratorio productor de l as vacunas a utilizarse contra el coronavir us,28
estas indecisiones condujeron al atraso para diseñar una campaña de
vacunación nacional producto de dicultades para las autorizaciones de
los ensayos clínicos.29 Ante tantas idas y vueltas, los estados intentaron
llevar adelante sus propios programas de vacunación, desatando una
frenética carrera entre el gobierno federal y los gobiernos estatales.30
En los siguientes cuadros sistematizamos las principales iniciativas
gubernamentales llevadas adelante frente al contexto de pandemia por
al COVID-19 por los gobiernos de Argentina y Brasil. En el primero se
resumen las medidas vinculadas a la gestión de la comunicación; en el
segundo, se sistematizan la gestión de medidas sanitarias y las restric-
ciones aplicadas a la organización social de la población, y en el último,
las medidas que dan cuenta de la capacidad de respuesta del sistema de
salud para enfrentar la crisis del COVID-19 en Argentina y Brasil.
A modo de resumen, en el último de los cuadros se sistematizan las
medidas que dan cuenta de la capacidad de respuesta del sistema de salud
para enfrentar la crisis del COVID-19 en Argentina y Brasil.
28. Información publicada por BBC News bajo el título “Vacuna contra la COVID-19:
por qué Brasil es considerado el «laboratorio perfecto» para probarlas”, 1 de septiembre
de 2020 (https://www.bbc.com/mundo/noticias-53951373).
29. Información publicada por El Ceo bajo el título “Brasil retoma ensayos de vacuna
Coronavac contra COVID-19”, 11 de noviembre de 2020 (https://elceo.com/internacional/
brasil-retoma-ensayos-de-vacuna-coronavac-contra-covid-19/).
30. Información publicada por El Mundo bajo el título “El inicio de la vacunación en Brasil
se convierte en una derrota para Bolsonaro”, 20 de enero de 2021 (https://www.elmundo.
es/ciencia-y-salud/salud/2021/01/20/6007fe6121efa071188b4590.html).

110
Cuadro 3. La capacidad de respuesta del sistema de salud para
enfrentar la crisis del COVID-19 en Argentina y Brasil
Argentina Brasil
Infraestructura sanitaria. Ante la
pandemia, se tomaron medidas para
ampliar la capacidad hospitalaria,
incluyendo la habilitación de nuevos
centros de atención y la adaptación
de instalaciones existentes para
la atención de pacientes con
COVID-19.
Se implementaron estrategias para
incrementar el número de camas
de cuidados intensivos y asegurar
la disponibilidad de equipos y
suministros necesarios para la
atención de pacientes graves.
Infraestructura sanitaria. Brasil ha
enfrentado una alta demanda de
atención médica debido al aumento
de casos de COVID-19. Algunas
regiones del país han experimentado
una saturación en los hospitales
y escasez de camas de cuidados
intensivos.
Recursos humanos. Se tomaron
medidas para reforzar el personal
médico y de enfermería, contratando
a profesionales de la salud y
promoviendo la incorporación de
estudiantes avanzados y egresados
en áreas críticas (Ministerio de
Salud, resolución 718/2020 de fecha
6 de abril).
Recursos humanos. La pandemia ha
generado desafíos en términos de
recursos humanos, equipos médicos
y suministros. La falta de personal
y la escasez de medicamentos y
equipamiento de protección han sido
aspectos críticos para la respuesta
sanitaria en algunos lugares.
Coordinación federal. Se estableció
una coordinación estrecha entre el
gobierno nacional y las provincias
para distribuir recursos, compartir
información y fortalecer la respuesta
sanitaria en todo el territorio.
Coordinación federal. Existen
diferencias signicativas en la
capacidad del sistema de salud
entre las diferentes regiones de
Brasil. Algunas áreas urbanas
y metropolitanas cuentan con
una infraestructura sanitaria más
robusta, mientras que en áreas
rurales y remotas hay limitaciones
en el acceso a servicios de salud de
calidad.
Fuente: elaboración propia.
4. La comunicación de riesgo en contexto de crisis sanitaria
Antes de continuar con el análisis comparativo de la gestión de la
comunicación frente al riesgo sanitario que implicó la pandemia en los
dos países seleccionados, interesa señalar que la comunicación de riesgo
se aplica, en estas situaciones, como un conjunto de capacidades y cono-

111
cimientos para transmitir a la sociedad una información adecuada sobre
una crisis potencial o en desarrollo, reconociendo la lógica incertidumbre
que los hechos generan y sin intentar eliminar por completo los temores
(Estrada, Espinosa y Vinajera, 2013).
Por otro lado, mantener la buena o verdadera comunicación de esta
pandemia se convierte en un asunto prioritario con el n de asegurar la
calma y no someter a la población a situaciones de estrés, más allá de
que la comunicación de riesgo procede en situaciones de emergencia, y
ofrece una percepción a la comunidad sobre posibles amenazas poten-
ciales (Vásquez et al., 2023).
En el ámbito de la salud, la comunicación de riesgo implica la ela-
boración de campañas de comunicación pública destinadas a alertar e
informar a los ciudadanos de riesgos sanitarios. El objetivo es modicar
comportamientos, reducir amenazas y producir percepción y valoración
del riesgo para modicar situaciones que puedan evitarse (Prior, 2020).
Para las emergencias de salud pública como la pandemia de COVID
19, la comunicación de riesgos y el compromiso comunitario incluyen
variedad de acciones de comunicación necesarias para la preparación,
respuesta y recuperación, a n de promover la toma de decisiones infor-
madas, el cambio de comportamiento y el mantenimiento de la conanza
(OMS, 2020). Además de las acciones que se requieren en la estrategia en
relación con las etapas de preparación y evaluación, es necesario precisar
que luego del inicio de la emergencia y la etapa de control, durante la fase
de recuperación las acciones se centran en la divulgación de mensajes
sobre higiene y prevención, en promover el apoyo comunitario y en la
educación para emergencias futuras (Gómez Castro, 2017).
El proceso de toma de decisiones ante emergencias de salud pública
requiere la comunicación de riesgos para favorecer el intercambio de
información entre las autoridades y las poblaciones afectadas para que
conozcan los riesgos a los cuales están expuestas y puedan participar en
su control o mitigación (Gutiérrez Blanco, 2016). De ahí que ante este tipo
de emergencias informar y comunicar a una diversidad de audiencias en
medio de una crisis sea un reto enorme para los gobiernos debido a la gran
incertidumbre que el virus genera (Rosa y Peres, 2020). Para posibilitar
esta función frente a una crisis sanitaria, la comunicación de riesgo coloca
como centro de su accionar a la participación ciudadana (especialmente
entre los grupos de riesgo clínico y de vulnerabilidad social). Así, la
intervención de la población se integra al proceso del control del riesgo
y colabora en establecer conanza entre las instituciones intervinientes
(Gómez Castro, 2017).

112
Ante la pandemia, la comunicación de riesgo se conforma como un
factor transversal de transformación de las lógicas gubernamentales (or-
ganismos públicos), mediáticas e, incluso, la opinión pública; entendiendo
el riesgo como el cálculo y la elección dentro de un contexto de posibles
efectos negativos y oportunidades previsibles en este tipo de situaciones
de fenómenos de afectación en la salud pública de la población (Riquelme
y Valdés, 2022). Por ello, la población debe tener conanza en la fuente
de información a n de mantener el compromiso social para proteger
la vida y la salud más ecazmente. De esta forma, la comunicación de
riesgo propicia que la experiencia social acerca del riesgo transcurra de
manera segura (Araujo, Lópes y Leal, 2023).
La evolución de una epidemia está condicionada por los compor-
tamientos de protección de la salud que adopte la población. En tal
sentido, Rafael Tomás-Cardoso, Fernando Talayero y María Amérigo
(2022) sostienen que los mensajes de comunicación de riesgos para la
salud tienden a ser más efectivos cuando incluyen información sobre la
efectividad de las medidas de protección diseñadas y ofrecen recursos
y evidencias que ayudan a las personas a protegerse de la enfermedad,
tanto a nivel personal como social.
4.1. Estrategias de comunicación en Argentina y Brasil
Para completar el análisis comparado, en el cuadro 4 se sistematizan
las políticas y estrategias de comunicación implementadas por Argentina
y Brasil desde los respectivos ministerios de salud durante la pandemia
de COVID-19.
Cuadro 4. Políticas y estrategias de comunicación de Argentina y Brasil
durante la pandemia de COVID-19
Argentina Brasil
Información. El Ministerio de Salud
se esforzó por brindar información
clara y precisa sobre la situación
epidemiológica, las medidas
preventivas y los protocolos a
seguir. Se utilizaron conferencias de
prensa y comunicados ociales para
informar a la población.
Información. El Ministerio de Salud
brindó información actualizada
sobre la COVID-19 a través de
su sitio web ocial y de sus redes
sociales. Se proporcionaron
consejos y recomendaciones para
la población, así como información
sobre la situación epidemiológica y
las medidas adoptadas.

113
Campañas de comunicación.
Se llevaron a cabo campañas
de comunicación masiva para
concientizar a la población sobre la
importancia del lavado de manos, el
uso de barbijos, el distanciamiento
social y otras medidas preventivas.
Se utilizaron diversos canales de
comunicación, como televisión,
radio, redes sociales y vallas
publicitarias.
Campañas de comunicación.
Se realizaron campañas de
comunicación masiva para
concientizar a la población sobre la
importancia del uso de mascarillas, el
distanciamiento social, la higiene de
manos y otras medidas preventivas.
Estas campañas se difundieron a
través de medios de comunicación
tradicionales y digitales.
Canales de comunicación. Se
implementaron líneas telefónicas y
plataformas en línea para brindar
información y asesoramiento a la
población sobre síntomas, medidas
preventivas y protocolos a seguir en
caso de sospecha de COVID-19.
Canales de comunicación. Se
desarrollaron materiales informativos
y guías para los profesionales de la
salud, con el n de proporcionarles
pautas claras sobre el manejo de
casos de COVID-19, protocolos de
atención y medidas de protección
personal.
Fuente: elaboración propia.
En cuanto a las estrategias de comunicación de riesgo y transparencia
en la difusión de información durante la pandemia de COVID-19, el
gobierno argentino procuró transmitir información de manera clara y
comprensible para la población en general. Para ello se utilizaron diversos
canales de comunicación, como conferencias de prensa, comunicados
ociales y material educativo, para difundir información sobre la situa-
ción epidemiológica, las medidas preventivas y las recomendaciones.
Asimismo, contó con un grupo de expertos y cientícos que también
participaron de las conferencias de prensa y la toma de decisiones.
Esta planicación ha brindado mayor respaldo y credibilidad a la
información compartida con la población, sumado a que el gobierno
argentino procuró proporcionar datos actualizados sobre la situación
epidemiológica, incluyendo número de casos, fallecimientos y capacidad
hospitalaria. Se implementaron sistemas de monitoreo y reporte para
mantener informada a la población sobre la evolución de la pandemia.
Por su parte, el gobierno de Brasil fue variando la estrategia de
comunicación en las diferentes etapas y entre diferentes niveles de go-
bierno. Esto generó cierto caos, acrecentando la escasa transparencia
y coherencia de la información proporcionada.
A su vez, el gobierno brasileño ha utilizado una combinación de cana-
les de comunicación, como conferencias de prensa, redes sociales, sitios
web y mensajes ociales, para difundir información sobre la pandemia.

114
Sin embargo, ha habido críticas con relación a la consistencia y la falta
de coordinación en la comunicación entre diferentes actores. Algunos
informes sugieren que ha habido subregistro de casos y dicultades en
la obtención y divulgación de información completa y precisa.
En cuanto a los desafíos en la coherencia y efectividad de la comuni-
cación gubernamental durante la pandemia del COVID-19, tanto en la
Argentina como en Brasil se han enfrentado a algunos obstáculos que
han afectado la respuesta comunicativa.
Por ejemplo, la difusión de desinformación y rumores relacionados
con la COVID-19 ha representado un desafío para la comunicación gu-
bernamental en la Argentina. Esto ha dicultado la tarea de transmitir
información precisa y conable a la población. En algunos momentos,
ha habido contradicciones o cambios en las medidas y restricciones
implementadas, lo que ha generado confusión y falta de coherencia en
la comunicación gubernamental. Esto puede afectar la percepción de la
efectividad de las acciones tomadas.
Lo anterior, sumado a la polarización política existente en la Argen-
tina, ha permeado la comunicación gubernamental relacionada con
la pandemia, habilitando críticas y desconanza por parte de sectores
políticos y sociales, lo que puede dicultar la efectividad de los mensajes
gubernamentales.
Por su parte, las características federativas de la organización política
en Brasil han generado diferencias y discordancias en la comunicación
entre los distintos niveles de gobierno. Las inconsistencias y la falta de
alineación en los mensajes transmitidos han generado conf usiones para
la población en distintos momentos de la pandemia.
Asimismo, la polarización política en Brasil ha llevado a una falta de
conanza en la información ocial y generado una mayor difusión de
teorías conspirativas y desinformación. Esto dicultó la efectividad de
la comunicación gubernamental. Esto se constata en los cambios de la
estrategia de comunicación del gobierno brasileño, incluyendo cambios
en el liderazgo y enfoques divergentes; así como en la falta de coherencia
en los mensajes transmitidos.
En relación con la coherencia y claridad en los mensajes transmiti-
dos a la población durante la pandemia de COVID-19, es importante
destacar que ha habido variaciones y desafíos en ambos países.
En la Argentina se han realizado esfuerzos por transmitir mensajes
claros y coherentes a la población en los mensajes relacionados con las
medidas preventivas, como el uso de mascarillas, el distanciamiento
social y la higiene de manos. Se han transmitido recomendaciones

115
claras y se han actualizado en función de la evolución de la situación
epidemiológica.
El gobierno argentino ha llevado a cabo conferencias de prensa regula-
res, encabezadas por funcionarios de salud y expertos, para informar sobre
la situación epidemiológica y las medidas adoptadas. Esto ha permitido
una comunicación directa con la población y la prensa.
Se han desarrollado materiales educativos y campañas de concienti-
zación para transmitir información de manera clara y comprensible a
la población. Estos materiales han sido difundidos a través de diversos
canales de comunicación, como la televisión, la radio y las redes sociales.
Por su parte, en Brasil, la coherencia y claridad en los mensajes
transmitidos a la población han enfrentado desafíos signicativos. Ha
habido divergencias y contradicciones en los mensajes transmitidos por
diferentes actores políticos y gubernamentales en Brasil. Esto ha gene-
rado confusión y falta de claridad en las medidas y recomendaciones.
A lo largo de la pandemia se han producido cambios en la estrategia
comunicativa del gobier no brasileño, incluyendo cambios en los enfoques
y liderazgo. Estos cambios han afectado la consistencia y la claridad en
los mensajes transmitidos.
La difusión de desinformación y rumores ha sido un desafío impor-
tante en Brasil, lo que ha dicultado la tarea de transmit ir mensajes claros
y conables a la población. Esto ha contribuido a la falta de coherencia
en la información recibida.
En cuanto a la accesibilidad de la información y el uso de diferentes
canales de comunicación durante la pandemia de COVID-19, tanto en la
Argentina como en Brasil se han ut ilizado diversos medios para difundir
información a la población. En el cuadro 5 se sintetiza la situación en
cada país sobre este aspecto:
Cuadro 5. Accesibilidad y difusión de la información en Argentina
y Brasil durante la pandemia de COVID-19
Argentina Brasil
Medios de comunicación
tradicionales. Se han utilizado
ampliamente la televisión, la radio y los
periódicos para transmitir información
y mensajes ociales relacionados
con la pandemia. Los discursos
y las conferencias de prensa de
funcionarios gubernamentales se han
difundido a través de estos medios.
Medios de comunicación
tradicionales. La televisión, la
radio y los periódicos han sido
canales importantes para transmitir
información relacionada con la
pandemia en Brasil. Se han realizado
discursos y conferencias de prensa
transmitidos por estos medios.

116
Sitios web. Los organismos de salud
y el gobierno argentino han utilizado
sus sitios web. Se han publicado
comunicados, recomendaciones,
material educativo y actualizaciones
sobre las medidas preventivas.
Sitios web. Se han desarrollado
sitios web y aplicaciones móviles
ociales para proporcionar
información sobre la pandemia.
Estas plataformas incluyen datos
sobre casos, recomendaciones de
salud y orientación sobre cómo
buscar atención médica.
Redes sociales y aplicaciones de
mensajería. Se han implementado
sistemas de envío de mensajes de
texto, llamadas telefónicas masivas
para brindar información a la
población y cuentas en redes sociales
para proporcionar información
actualizada sobre la COVID-19.
Estos mensajes contienen
recomendaciones, medidas
preventivas y actualizaciones sobre
la situación epidemiológica.*
Redes sociales y aplicaciones de
mensajería: Las redes sociales y las
aplicaciones de mensajería, como
WhatsApp, han sido ampliamente
utilizadas para difundir información
sobre el COVID-19 en Brasil. Los
organismos de salud y el gobierno
han utilizado estas plataformas
para compartir recomendaciones,
medidas preventivas y
actualizaciones.**
* WhatsApp y Facebook Chatbot, servicios qye tiene como objetivo proporcionar respuestas
a las preguntas más frecuentes, evitar la información errónea y proporcionar consejos:
https://www.argentina.gob.ar/noticias/sumamos-whatsapp-ante-la-emergencia-sanitaria;
#ArgentinaUnida https://twitter.com/hashtag/argentinaunida?src=hash; #CuidarteEsCui-
darnos https://twitter.com/hashtag/cuidarteescuidarnos?src=hash
** El Ministerio de Salud de Brasil desarrolló una aplicación con informaciones sobre el co-
ronavirus, que funciona como una especie de “diagnóstico virtual” para detectar potenciales
síntomas de la enfermedad. Según datos ociales de la Secretaría de Gobierno Digital,
la aplicación Conecte SUS (http://play.google.com/store/apps/details?id=br.govdatasus.
guardioesyhI=pt_br) está disponible en las plataformas Android e iOS.
Fuente: elaboración propia.
En cuanto a la comunicación de las medidas adoptadas durante la
pandemia de COVID-19 en Argentina y Brasil, se utilizaron diferentes
enfoques y estrategias de comunicación.
En la Argentina, se implementaron estrategias de comunicación que
involucraron la participación de diversas entidades gubernamentales,
como el Ministerio de Salud, el Ente Nacional de Comunicaciones
(Enacom) y la Agencia de Información Pública. Para ello se realizaron
conferencias de prensa regulares, encabezadas por funcionarios de alto
nivel, como el presidente y el ministro de Salud, para informar sobre
las medidas adoptadas y la evolución de la situación, así como brindar
recomendaciones a la población.
En cuanto a la comunicación de riesgo, se utilizaron elementos de este
enfoque para transmitir información sobre la gravedad de la situación y
promover la adopción de medidas preventivas. Se realizaron campañas

117
de concientización en medios de comunicación tradicionales y digitales,
con mensajes que resaltan la importancia del distanciamiento social, el
uso del barbijo y el lavado de manos. Además, se buscó generar conanza
en las medidas adoptadas y en la ecacia de las vacunas a través de una
comunicación clara y transparente.
En Brasil, la comunicación de las medidas adoptadas durante la pan-
demia fue gestionada por el Ministerio de Salud y el gobierno federal. Sin
embargo, la comunicación fue objeto de controversia y presentó desafíos
debido a la polarización política y a diferentes enfoques adoptados por
distintas instancias gubernamentales.
En términos de comunicación de riesgo, aunque en Brasil se lleva-
ron a cabo campañas de concientización sobre las medidas preventivas,
como el uso de tapabocas y el distanciamiento social, se observa cierta
inconsistencia y falta de alineación entre los mensajes transmitidos por
diferentes actores políticos. Esto generó confusión y debilitó la efectividad
de la comunicación de riesgo en algunos casos.
Ambos países elaboraron materiales especícos como recomendaciones
y guías, cuyos elementos más importantes sistematizamos en el cuadro 6.
Cuadro 6. Guías y directrices para gestionar la comunicación de riesgo
en Argentina y Brasil durante la pandemia de COVID-19
Argentina Brasil
Guía básica para la comunicación
de riesgo en Argentina.* Esta guía
fue desarrollada por el Ministerio
de Salud de la Argentina en 2016,
bajo los conceptos de salud,
comunicación y desastres, antes del
inicio de la pandemia de COVID-19.
Si bien no se diseñó especícamente
para la pandemia, sentó las bases
para la gestión de la comunicación
de riesgo en situaciones de
emergencia sanitaria.
Guía de vigilancia epidemiológica.
Esta guía establece las directrices
para la comunicación durante
situaciones de emergencia sanitaria
frente a la COVID-19, y proporciona
un marco general para la gestión de
la comunicación en casos de crisis.
* https://www.msal.gob.ar/images/stories/ryc/gracos/0000000832cnt-2016-05_guia-sa-
lud-comunicacion-desastres-isbn.pdf
Fuente: elaboración propia.
Respecto de la información sobre los planes de vacunación frente a la
COVID-19, ambos países presentaron divergencias. Mientras que en la
Argentina se llevó a cabo el Plan Estratégico para la Vacunación contra

118
la COVID-19, en Brasil se utilizó el Programa Nacional de Inmunización
(PNI) existente para implementar la vacunación contra el coronavirus.
Tanto el Plan Estratégico para la Vacunación contra la COVID-19 de
la Argentina como el PNI de Brasil establecieron las pautas y fases para
la distribución y administración de las vacunas, priorizando a grupos de
riesgo, trabajadores de la salud, personal esencial y personas mayores, y se
fue ampliando progresivamente a medida que se disponía de más dosis.
Se establecieron puntos de vacunación en todo el país y se promovió la
inscripción en un registro nacional para organizar la asignación de turnos
en ambos países.
La Argentina, a su vez, contó con el Monitor Público de Vacunación,31
una plataforma en línea que permite rastrear y visualizar el avance del
proceso de vacunación en todo el país. Esta herramienta proporciona
información actualizada sobre la cantidad de personas vacunadas, las
dosis distribuidas y otros datos relevantes para brindar transparencia y
seguimiento a la campaña. También contó con un instructivo del Minis-
terio de Salud para vacunarse32 con el n de dar a conocer el esquema de
vacunación y proceder de acuerdo con las recomendaciones brindadas.
Por su parte, Brasil propuso el Plan Nacional para la Operacionali-
zación de la Vacunación contra la COVID-1933 como medida adicional
de respuesta a la enfermedad, conocida como Emergencia de Salud
Pública de Importancia Internacional (PHEIC), a través de acciones de
vacunación en tres niveles de gestión. Finalmente, presento una plata-
forma, Conecte SUS, y aplicaciones móviles34 para facilitar el proceso
de vacunación y el registro de datos a través de distintas aplicaciones
móviles. Estas herramientas permitieron el registro y seguimiento de
la vacunación, la programación de citas y la emisión de certicados de
vacunación.
El proceso de negociación para la obtención de vacunas contra la
COVID-19 en Argentina y Brasil ha involucrado diversos aspectos y
actores.
31. https://www.argentina.gob.ar/coronavirus/vacuna/aplicadas
32. https://www.argentina.gob.ar/coronavirus/vacuna
33. https://prefeitura.pbh.gov.br/sites/default/les/estrutura-de-governo/saude/2021/
ministerio-da-saude/2021_07_09-plano-nacional-operacionalizacao-vacinacao-8-edicao.
pdf?__goc_wbp__=297874002EfM11R2uOe6dqzngySo_Nh2kSMs
34. https://saluddigital.com/es/uso-de-plataformas-digitales/ministerio-de-salud-de-
brasil-implementa-tarjeta-de-vacunacion-digital/

119
En la Argentina, el gobierno central ha llevado a cabo negociaciones
con diferentes empresas farmacéuticas y organismos internacionales para
asegurar el suministro de vacunas. Algunos de los aspectos destacados
del proceso de negociación incluyen lo siguiente:
El gobierno argentino ha establecido acuerdos bilaterales con dife-
rentes laboratorios y fabricantes de vacunas, como Pzer-BioNTech,
Sinopharm, AstraZeneca y otros. Estos acuerdos implicaron negocia-
ciones sobre la adquisición de dosis, plazos de entrega, condiciones de
distribución y precios.
La Argentina se unió a iniciativas internacionales, como el me-
canismo COVAX de la OMS y la Coalición para las Innovaciones en
Preparación para Epidemias (CEPI), para acceder a una variedad de
vacunas y garantizar una distribución equitativa.
En diciembre de 2020, la Argentina sancionó la Ley de Vacunas, que
estableció un marco legal para agilizar la adquisición de vacunas contra
la COVID-19. Esta ley brinda seguridad jurídica a los laboratorios y
establece mecanismos para indemnizar a las personas que puedan ex-
perimentar efectos adversos.
Por su parte, en Brasil, el proceso de negociación para la obtención
de vacunas contra la COVID-19 ha sido liderado por el Ministerio de
Salud y ha involucrado diferentes estrategias. Algunos aspectos destacados
incluyen lo siguiente:
El gobierno brasileño ha realizado acuerdos bilaterales y
rmado contratos con diversas empresas farmacéuticas, como
AstraZeneca, Sinovac, Pzer-BioNTech y Janssen. Estas nego-
ciaciones involucraron la adquisición de dosis, plazos de entrega,
condiciones de distribución y precios.
Brasil ha sido un país activo en la realización de ensayos clínicos de
vacunas, lo que ha permitido el acceso anticipado a algunas dosis. La
participación en estos ensayos también ha brindado la oportunidad de
establecer relaciones con los fabricantes y colaborar en el desarrollo de
las vacunas.
El gobierno brasileño ha buscado establecer relaciones diplomáticas
con diferentes países y ha participado en diálogos internacionales para
asegurar el suministro de vacunas. Esto incluye la interacción con orga-
nismos multilaterales, como la OMS y OPS.
Para nalizar, podemos concluir que tanto Argentina como Brasil
enfrentaron varias instancias problemáticas durante la gestión de la

120
pandemia y situaciones desaantes que los gobiernos de ambos países
debieron superar.
El aumento de casos y las posibilidades de colapso del sistema de
salud durante la segunda ola de la pandemia llevaron a la Argentina a un
estadio de presión intensa sobre el sistema de salud. La falta de camas de
hospital, la escasez de recursos médicos y la fatiga del personal sanitario
fueron algunos de los desafíos a los que se enfrentaron las autoridades.
Las medidas de restricción implementadas en la Argentina generaron
descontento y resistencia en ciertos sectores de la sociedad. Hubo protestas
y críticas a las medidas de cierre y restricciones, así como desafíos para
garantizar el cumplimiento de las medidas por parte de la población.
Las medidas relacionadas con la continuidad del funcionamiento
del sistema educativo también generaron tensiones en la Argentina. En
marzo de 2020, se suspendieron las clases presenciales en todos los ni-
veles educativos como medida preventiva. Durante 2020 y parte de 2021
se implementaron diversas modalidades de educación a distancia, como
clases virtuales, plataformas en línea y materiales educativos impresos,
para garantizar la continuidad del proceso educativo.
La educación a distancia puso en evidencia las desigualdades existentes
en el acceso a la tecnología y la conectividad en el país. Algunos estu-
diantes enfrentaron dicultades para acceder a los recursos necesarios, lo
que generó brechas en el aprendizaje. Se implementaron iniciativas para
garantizar la entrega de materiales impresos y dispositivos tecnológicos
a estudiantes en situación de vulnerabilidad.
Por su parte, Brasil ha sido uno de los países más afectados por la
pandemia, experimentando altas tasas de transmisión del virus y una
saturación del sistema de salud en varias regiones. La falta de camas de
hospital, suministros médicos y personal capacitado se convirtió en un
desafío importante.
En Brasil, el dictado de clases presenciales también fue suspendido en
marzo de 2020. Sin embargo, a diferencia de la Argentina, la reapertura
de las escuelas fue más temprana y gradual en algunas regiones del país,
a medida que las condiciones epidemiológicas lo permitieron.
Debido a la descentralización de la educación en Brasil, las decisiones
sobre el retorno a clases presenciales fueron tomadas por los gobiernos
estaduales y municipales, lo que generó diferencias en la forma en que
se implementaron las medidas en cada región.
Al igual que en la Argentina, Brasil implementó la educación a distancia
a través de plataformas en línea, clases virtuales y materiales impresos. Sin

121
embargo, también se enfrentaron desafíos relacionados con las brechas
de acceso a la tecnología y la conectividad en diferentes áreas del país.
5. De la gestión reactiva y compensatoria a la gestión correctiva
y prospectiva
El recorrido planteado en este capítulo nos sitúa en un escenario
donde la gestión pública de la pandemia muestra una cierta tendencia a
orientarse hacia lo reactivo y compensatorio. Contrariamente, el foco en la
intensidad e incertidumbre derivada del transcurrir eventual de la “crisis
sanitaria” soslayó una aproximación en términos de gestión correctiva y
prospectiva. En algunos discursos se arguyó que “la nueva normalidad”
debiera aprender de los errores cometidos, transformando la habitabilidad
y concentración urbana, por ejemplo, o que existían datos evidentes de
que las restricciones de movilidad habían sido muy beneciosas para la
reducción de los efectos sobre el cambio climático.
Se puede armar, sin emb argo, que las medidas emprendidas tuvieron
un claro sesgo provisional, basándose en un cortoplacismo cortocir-
cuitado por un debate político descarnado, especialmente en el caso de
Brasil. La desviación de la atención sobre aquello urgente por encima de
lo importante dicultó que las medidas, estrategias y modalidades de
la comunicación de riesgo no se mostraran capacitadas para proyectar
soluciones complejas, imprescindible en el enfoque subrayado por la
GIRRD. La indistinción en la toma de decisiones no integró convenien-
temente la pluralidad de situaciones s ociales y geográcas; las estrategias
institucionales en su mayor parte actuaron como reacción a los hechos
que iban sucediéndose. Finalmente, la comunicación de riesgo mostró
debilidades a la hora de guiar la opinión pública hacia un conocimiento
común de calidad en un terreno compartido, libre de falsedades y discu-
siones baladíes, a menudo resultantes de la fragmentación institucional,
la burocratización o la falta de sentido común. De manera muy acusada,
en la pandemia se priorizó la cuestión de la exposición y sus derivadas.
Esto conllevó una ocultación de la vulnerabilidad social preexistente,
que, al ser ignorada, se la aislaba del conjunto del proceso.
5.1. El desastre como la materialización de un riesgo mal manejado
El acercamiento a la pandemia nos empuja a analizar, más allá de
la imprevisibilidad, sus formas de ocultación o visibilidad tomando

122
en cuenta que se trató de un riesgo congurado, que irrumpió de
forma abrupta, conllevando una gestión reactiva y compensatoria, en
una primera fase, para posteriormente, en el mejor de los escenarios,
implementar medidas correctivas. De otro modo distinto, el cambio
climático se construye como un riesgo implícito, el cual se subestima,
sin ser dimensionado debidamente, asumiendo que pasa a formar
parte de una posibilidad de desastre en el futuro, en el cual juega un
papel central el cálculo probabilístico y las lógicas de los expertos. Esta
materialización virtual del desastre, sin embargo, se convierte en una
realidad en el presente, cuando la toma de decisiones a través de las
políticas y la comunicación públicas debe actuar para transformar y
reducir los desastres, gracias a invertir en sus condiciones preexistentes:
la exposición y la vulnerabilidad.
Se puede dudar de la efectividad de la gestión de riesgo por varias
razones, entre las cuales se hallan el incremento y la acumulación de
la vulnerabilidad como factor endógeno o las fallas por parte de los
decisores en la toma de conciencia y en su responsabilidad. Las formas
de evaluación del riesgo pueden ser un aspecto limitante por su falta de
robustez, propiedad o pertinencia, si no se realiza un acercamiento inte-
gral al riesgo, desagregando cada uno de sus componentes y utilizando
un lenguaje común, capaz de desarrollar una teoría holística del riesgo,
desde una visión interdisciplinar (Cardona, 2001). La propuesta de Omar
Cardona es apostar por un enfoque como el de los sistemas dinámicos
complejos, el cual queda bien reejado en la siguiente cita:
Riesgo signica la posibilidad de un desastre en el futuro, esto
es, que un fenómeno peligroso se manieste y que haya la predis-
posición de los elementos expuestos a ser afectados. La gestión
del riesgo involucra cuatro dimensiones o políticas públicas bien
diferenciadas. En primer lugar, la identicación o conocimiento
del riesgo, esto es, la percepción individual y colectiva, en térmi-
nos del análisis, la evaluación y la forma de comunicar un peligro
inminente. En segundo lugar, la reducción del riesgo, que versa
sobre las acciones correctivas y prospectivas de prevención y mi-
tigación. En tercer lugar, el manejo de desastres, que se relaciona
con la respuesta a emergencias, la rehabilitación y la recuperación.
Y, en cuarto lugar, la transferencia del riesgo, que se reere a los
mecanismos de protección nanciera para cubrir pasivos contin-
gentes y riesgos residuales. (Cardona, 2018: 5)

123
Si entendemos el desastre como la materialización de un riesgo mal
manejado, las matrices de datos seleccionadas para el análisis propuesto
se organizan a partir de los aportes provenientes de la sociología de los
desastres y sus impactos en la economía política y las condiciones de
vulnerabilidad social que abarcan organizaciones como la Red y auto-
res como Lavell y Lavell (2020), Allen et al. (2018), Wilkinson (2020)
y González et al. (2020). Además, se trata de recoger la cobertura de
los desastres y sus representaciones mediáticas con el n de poner de
relieve el carácter comunicativo, signicativo, contextual y conictivo,
no meramente probabilístico, del riesgo, p orque tal y como arma Mairal
(2013, 2022) el riesgo antes fue narrado que calculado.
Se han trabajado intencionadamente tres matrices de datos asociados
a la gestión de la pandemia, su cobertura mediática en relación con el
cambio climático y las políticas públicas del cambio climático. Dichas
matrices se concretan en Argentina y Brasil desde un análisis comparativo,
subrayando el enfoque de la reducción de riesgo de desastre.
Cuadro 7. Matriz de datos 1: gestión de los casos vinculados
a la pandemia de COVID-19
Identicación de
casos
Gestión de riesgo ante
la COVID-19
Gestión de la
comunicación pública
de riesgo
País, población
afectada, niveles
de exposición,
vulnerabilidad.
Capacidad de acción,
organismos intervinientes. Estrategias
comunicativas para la
concientización pública y
en sociedad.
Mecanismos
de control y
de vigilancia
epidemiológica.
Medidas de
atención
y cuidado
implementadas.
Medición de la velocidad
de reproducción de la
pandemia (factor R).
Probabilidades de
infección durante el
contacto, duración del
período de infección
(testeo, rastreo y
tratamiento).
Sistemas de emergencia
temprana.
Instrumentos y recursos:
portales en línea, redes
sociales, aplicaciones
móviles.

124
Medidas de
excepción política
adoptadas.
Medidas para el
fortalecimiento del
sistema de salud
pública.
Medidas para
reducir el impacto
de la parálisis
económica
Autoridad de aplicación.
Protocolos de actuación.
Normas y disposiciones.
Regulación de la
comunicación de
gobierno excepcional
(dimensión pedagógica
de la comunicación).
Fuente: elaboración propia.
Cuadro 8. Matriz de datos 2: ejemplo de muestra de análisis de la
cobertura y representación de la gestión comunicativa vinculadas a
COVID-19 y al cambio climático en la prensa de referencia
País Medio Cobertura Relevancia
noticiosa
Frecuencia Jerarquía Tono
valorativo
Fuente: elaboración propia.
Cuadro 9. Matriz de datos 3: gestión de los casos vinculados
al cambio climático
Identicación de
casos
Gestión de riesgo
de desastres
Gestión de la
comunicación pública
de riesgo
Localización: país,
zona geográca
Planes, programas
y protocolos. Participación sectorial.
Promoción del
conocimiento y la
comprensión de los
riesgos conocidos y
desconocidos.
Supercie y población
afectada y afectada. Organismos
intervinientes
y niveles de
coordinación.
Implicación de la
población en el proceso
de manejo del riesgo.

125
Evento catastróco:
fechas, características,
factores
desencadenantes,
principales
consecuencias,
etcétera.
Resiliencia. Diseño de actividades
de educación que
desarrollen capacidades
en la población para
superar circunstancias
traumáticas.
Fuente: elaboración propia.
Se ha procedido a un abordaje de tipo cualitativo (Denzin y Lin-
coln, 1994), recurriendo principalmente a la estrategia de la teoría
fundamentada sistematizada por Dagoberto Páramo (2015), siguiendo
y actualizando las propuestas clásicas elaboradas por Barney Glaser y
Anselm Strauss (1967). Las fuentes secundarias que dan cuerpo a todos
estos datos conguran un archivo heterogéneo de materiales com-
puestos por portadas de medios y artículos periodísticos, documentos
producidos por organismos gubernamentales y no gubernamentales
de carácter internacional, así como por los gobiernos nacionales des-
tacados en los dos países analizados. Este trabajo comprende el diseño
de los instrumentos de análisis que permitan una lectura sincrónica y
diacrónica de los datos revelados, comparaciones de temas de análisis,
períodos, actores y referencias institucionales, sin obturar la visión de
conjunto, es decir, el universo sociodiscursivo que da sentido a nuestra
aproximación holística.
El criterio de selección de los países analizados se basa en las simili-
tudes que presentan por sus características: demográcas (cantidad de
habitantes), geográcas (vasta extensión de sus territorios) y desastres
naturales acontecidos antes de la irrupción de la COVID-19 en la re-
gión (impacto y tipo de evento). A su vez, el estudio y análisis sobre la
aproximación al cambio climático y las políticas públicas abordadas en
los dos países nos permite observar comparativamente la gestión de la
comunicación de ambos gobiernos ante la emergencia climática. Los
sucesos seleccionados obedecen a criterios basados tanto en aspectos
cualitativos –características del fenómeno, modalidades de gestión de
la comunicación de riesgo– como cuantitativos –población afectada
y magnitud de daños ocasionados en Argentina y Brasil–. Los con-
dicionantes que operan sobre el riesgo están reejados de forma muy
consonante con los nuestros, en la siguiente cita:
De esta forma, los riesgos contienen un elemento de realidad e
irrealidad, es decir, son percibidos y construidos por los individuos

126
y la sociedad a través de signicados. Sin embargo, se trata de sig-
nicados elaborados a partir de procesos anteriores, desastres…
que han sido reinterpretados con base en condiciones actuales,
pero aplicados a situaciones futuras; las cuales pueden ocurrir
en el inmediato, mediato o largo plazo. Consecuentemente, las
situaciones de riesgo requieren un reforzamiento para evitar que
se subestimen o ignoren, ya que cuando el riesgo se materializa
en desastre no hay nada más que hacer, pues entonces surgirán
nuevos riesgos a los cuales habrá que atender.
Por lo tanto, la sociedad es la que determina cuáles son los
riesgos susceptibles de su atención. En este sentido, lo que para
algunos es un riesgo, o desastre, para otros constituye una situación
cotidiana. Por esta razón, los riesgos son construidos socialmente
a través de signicados y se materializan a partir de una combina-
ción de procesos sociales, naturales y tecnológicos, lo cual los hace
más disruptivos. Sin embargo, buena parte de los riesgos que hoy
experimentamos obedecen a la dependencia que hemos generado
con respecto a diferentes productos, bienes o servicios. Si bien
estos nos permiten mantenernos a salvo de ciertas situaciones,
también producen otras acordes con nuestro actual estilo de vida.
De esta forma, se ha querido mostrar bajo qué parámetros se
han considerado los riesgos como socialmente construidos y bajo
cuáles debemos considerarlos como una combinación de fac tores
sociales, naturales y tecnológicos, así como la visualización del
proceso riesgo-desastre-riesgo y la importancia de establecer una
relación entre la denición, la percepción y la materialización de
los riesgos para la comprensión de los mismos. (Morán Escanilla,
2011: 111)
En este punto, merece la pena aclarar que el análisis de la gestión de la
comunicación de riesgo frente a ambos tipos de fenómenos se apoya en
perspectivas de análisis proveniente de las lógicas de hibridación (Chad-
wick, 2013) como un enfoque de carácter integrativo, cuya clave reside
en incorporar la complejidad del mapa de múltiples mediatizaciones.
De esta manera, el entorno mediatizado en el que nos vinculamos ya no
funciona de forma dilemática –“una cosa o la otra”–, sino que más bien
funciona de manera aditiva –“una cosa y la otra”– simultáneamente. Al
respecto, es necesario subrayar que esta investigación también se inscribe
en un nuevo entorno caracterizado por la hibridación de lógicas distin-
tas y en muchos casos contrapuestas que eviten sesgos, simplicaciones
o dicotomías interpretativas. Suscribimos la conclusión a la que llega
Cardona (2018: 5):

127
En consecuencia, se llegó a la conclusión de que el riesgo era
el problema fundamental y el desastre era un problema derivado.
El riesgo y los factores de riesgo se convirtieron en los conceptos
fundamentales para el estudio y la práctica del problema de los
desastres. Tal transformación en las bases paradigmáticas del pro-
blema fue acompañada por un creciente énfasis en la relación que
el riesgo y los desastres guardan con los procesos y la planicación
del desarrollo y, en consecuencia, con la problemática ambiental
y el carácter sostenible del desarrollo […]. En la literatura para el
momento sobre el tema, el riesgo y los desastres se conciben como
componentes de la problemática del desarrollo, y no como condi-
ciones autónomas, generadas por fuerzas exteriores a la sociedad.

129
C 
Argentina y Brasil: la imagen del desastre
En este capítulo nos abocamos a sistematizar y analizar las modalidades
de representación periodística que los desastres –naturales, ambientales
y para la salud humana– adquieren en los principales medios de prensa
gráca de ambos países: Clarín, La Nación y Página 12 de la Argentina,
y O Globo, Correio Braziliense y Folha de Brasil, con el n de realizar
un análisis de contenido sobre sus portadas, valiéndonos de los aportes
provenientes de diversas teorías centradas en el análisis del discurso.
Para ello, esta investigación releva las representaciones de los fenó-
menos estudiados en Argentina y Brasil en tres momentos diferentes:
un primer período determinado por el escenario prepandemia de
COVID-19, donde analizamos acontecimientos noticiosos vinculados
a los desastres naturales producidos en ambos países (entre enero y
diciembre de 2019), un segundo período determinado por la irrupción
de la pandemia global producida por el coronavirus (entre enero y
julio de 2020) y un tercer período determinado por el escenario que se
despliega cuando se inicia el proceso de vacunación e inmunización en
estos países (entre diciembre de 2020 y enero de 2021).
La agenda mediática, en general, resta atención a la información
relativa al cambio climático y sus efectos, así como al incremento de
los riesgos y las predicciones a largo plazo; solo hay cobertura cuando
se realizan encuentros mundiales en los que se quiere resaltar la “visión
responsable” de los representantes políticos; esto denota que les parece
más atractiva la cobertura de catástrofes por el sensacionalismo, que la
difusión y el tratamiento de acciones preventivas.
En los primeros apartados de este capítulo recorremos aportes teóri-
cos y contextuales que nos permiten situar la construcción de la agenda
periodística en torno a los fenómenos sociales analizados, mientras
que en los siguientes nos centramos en sistematizar los resultados del
análisis de las estrategias comunicativas desplegadas por organismos
gubernamentales de Argentina y Brasil para hacer frente a desastres
naturales y la crisis sanitaria producida por la pandemia de COVID-19,

130
tomando las portadas de las ediciones impresas de los principales medios
grácos de Brasil y Argentina.
1. COVID-19 y cambio climático percepción del riesgo
y construcción de agenda setting en Argentina y Brasil
Entendemos que las principales representaciones mediáticas publi-
cadas en los tres períodos analizados en las portadas de los periódicos
más importantes de ambos países producen consecuencias masivas que
inciden en el conocimiento y la opinión pública. Si bien esta investigación
no aborda de forma directa los procesos de recepción y reconocimiento
que los públicos hacen del discurso informativo, coincidimos con los ya
clásicos planteos de Teun van Dijk (1989: 174) al señalar que, aunque
no siempre los contenidos mediáticos inuyen en nuestras opiniones, sí
pueden determinar, en parte, los modos en que procesamos socialmente
la información: es decir, los marcos interpretativos que aplican para la
comprensión de los acontecimientos sociales y políticos.
Desde esta perspectiva, la estructura del periódico de información
general, que aún se produce en soporte papel, cuenta con una portada
que se comporta como la página principal. Morfológicamente, la portada
se compone de títulos grandes, bajadas e imágenes (generalmente una
imagen central y otras de menor tamaño). Estos elementos sintetizan los
hechos noticiosos más destacados por la redacción, que luego serán más
desarrollados en sus páginas interiores (Muras, Rodríguez y López, 2021).
Por ello, se congura como una especie de ltro de las noticias diarias,
con un carácter denitorio, ya que la portada funciona como elemento
persuasivo para captar la mirada del lector y raticar el perl ideológico
del medio. Aunque, en efecto, es el resultado último de todo el trabajo
de producción periodística, se constituye como un elemento autónomo y
completamente funcional a estos propósitos. En términos investigativos,
se puede decir incluso que es, en sí misma, una unidad independiente de
contenido –denotativo y connotativo–, susceptible de ser analizada desde
dicha perspectiva (Márquez, Moreno y Ruiz, 2018: 81).
El carácter autónomo de este elemento puede ser analizado tanto
desde una perspectiva comunicativa como formal. Desde la perspectiva
comunicativa se destaca que, aunque reúne datos de lo que la jefatura
de redacción ha considerado lo más importante, el mensaje se sintetiza
de tal forma que es comprensible por sí mismo. Bastará que el lector
revise el contenido de la portada para conocer la esencia de las noticias

131
destacadas: “El escaparate del diario, es decir, el sitio donde se expone
la mejor mercancía” (Marrone, 2009: 73). Desde el punto de vista for-
mal, se trata de un espacio limitado y preferente donde, mediante un
delicado equilibrio, encuentran cabid a distintos temas cuya disposición
obedece a decisiones editoriales que se orientan a informar y persuadir.
La proporción de cada una de esas temáticas permite conocer de qué
tipo de diario se trata (Canga et al., 2010: 62).
En este punto, no interesa comprender si los medios modican
opiniones a este o aquel individuo en la inmediatez, tal como sostiene
Alejandro Muñoz Alonso, sino que se trata de analizar los cambios ins-
titucionales y políticos a largo plazo, comprendiendo que tales “efectos”
son muy profundos y tienen consecuencias en el imaginario social. En
este sentido, la idea sostenida de la teoría del espejo, “como aquella
concepción de que los medios reejan y condicionan la realidad”, ha
sido “progresivamente desplazada en benecio de la teoría que sostiene
que los medios moldean el entorno social” (Muñoz, 1989: 109).
La teoría del establecimiento de la agenda1 se reere a cómo los medios
inuyen en el público directa o indirectamente, no en las opiniones o
dictámenes que estos enuncian, sino procurando la relevancia o el espa-
cio informativo a temas o cuestiones que los medios eligen (McCombs,
1996:c 17).
Según Maxwell McCombs, la comunicación de masas tiene tres fun-
ciones: vigilancia de un entorno, consenso entre sectores de la sociedad
y transmisión de la cultura. A través de la exposición del público a los
medios de comunicación, los públicos son más conscientes de su entor-
no más allá de su alcance personal inmediato, escogiendo un puñado
de información que consideran pertinente. McCombs propone, como
premisa de este proceso, que “el grado de sintonización entre la agenda
mediática y la del público, es directamente proporcional a la exposición
del público a los mensajes de los medios” (McCombs, 1996c, en Rodrí-
guez Díaz, 2004, p. 256).
Las principales consideraciones de esta teoría son la capacidad de los
mass media para graduar la importancia de la información que se va a
difundir, dándole un orden de prioridad para obtener mayor audiencia,
impacto y una determinada conciencia sobre la noticia, y la inclusión o
1. El nombre agenda setting no posee una traducción consolidada en castellano, y se
han utilizado en la literatura términos como “función del establecimiento de una agenda
temática” o variaciones como “jerarquización de noticias” o “canalización periodística
de la realidad”, entre otras.

132
la exclusión de determinados temas. Los factores que intervienen en el
establecimiento periodístico de la agenda comprenden los siguientes:
• Alianza entre empresas mediáticas y gobiernos.
• Establecimiento de prioridades informativas, respecto de las otras
agendas.
• Canalización de la información, redimensión y divulgación.
• Organización de la noticia, horarios, espacios, determinación de tiemp o.
• Mecanismos comunicadores
Los mecanismos utilizados en el establecimiento de la agenda pueden
representarse con las siguientes variables:
• Tamaño o extensión: se reere al número de páginas en un periódico,
el número de caracteres de la nota, o el espacio televisivo o radiofónico
que le brinden a una noticia.
• Frecuencia: se reere al día en que salió la noticia; los lunes la gente
está más al tanto de lo que acontece, compra más periódicos, escucha
más la radio o ve más la televisión que un domingo; qué tanto segui-
miento se le dio al acontecimiento y cuantos días salió en los primeros
bloques o planas.
• Lugar o ubicación: se reere a la parte en la que fue agendada la noticia,
en un periódico la plana en la cual fue colocada la nota y usando la
“zeta inversa”, que da importancia a las planas de derecha a izquierda
y de arriba abajo o en los programas de acuerdo con los bloques.
A su vez, la noción de framing remite a la selección y el énfasis que
los medios conceden a las características de un tema. En este sentido, los
argumentos se proponen como modos de estructurar las representaciones
de un tema priorizado. Se trata, en efecto, de un retorno a la corriente
de la inuencia de los medios de comunicación sobre las actitudes y
opiniones a la luz de recientes aportes teóricos.
El fenómeno de la inuencia de los medios de comunicación también
ha sido abordado en otros enfoques como la teoría de la agenda setting,
impulsada por Donald Shaw y Maxwell McCombs (1977), destacando la
presencia del temario propuesto por el discurso mediático en nuestras
conversaciones y de nuestras reexiones cotidianas. De allí que se haya
armado que los medios no nos dicen qué tenemos que pensar, pero sí
acerca de qué tenemos que pensar o discutir.

133
De esta manera, se puede observar que, ante situaciones y sucesos
críticos, aumenta la conciencia sobre el rol que los medios cumplen
social y políticamente tomando como base tres factores: la rapidez y
exactitud de la transmisión de la información, la diversidad de fuentes
consultadas y la idoneidad de las advertencias que lanzan (McQuail,
1998: 322). Esto se constata frente a la atención desproporcionada que
las informaciones periodísticas presentan ante peligros muy graves
pero muy poco comunes, mientras que ofrecen una escasa atención a
los riesgos cotidianos y constantes, otorgando mayor valor a las noticias
que el desastre y las crisis (ibíd..: 323).
En términos informativos, la pandemia global generada por el
coronavirus conguró un activo proceso productivo en el cual las
agendas mediáticas, organizadoras de temas (issues), generó un primer
nivel visible en la agenda que se construyó para el debate público con
ciertas posibilidades de incidencia (McCombs y Valenzuela, 2014). En
este proceso productivo se dieron mecanismos de selección, omisión,
jerarquización y tematización (Luhmann, 1973), así como mecanismos
de sobreinformación, polarización y desinformación (Zunino, 2021)
que en este trabajo de investigación interesa develar y analizar.
La profundización y el avance de estos enfoques llevan a conformar
un segundo nivel de agenda setting, donde los medios seleccionan atri-
butos de los objetos, y a partir de allí conforman una representación de
la realidad que inuye en la percepción de la audiencia. De esta forma, se
establece una nueva forma de ponderación al incorporar componentes
afectivos asociados a los objetos presentes en las noticias, es decir, el
tono valorativo (Zunino, 2016).
En este nivel, según Natalia Aruguete, el “objeto [de] estudio” se desplaza
desde la relevancia de los temas u objetos hacia el énfasis puesto en sus
aspectos o atributos. Dar prioridad a un tema supone no solo poner un
asunto en el orden del día, sino enfatizar ciertos aspectos de este durante
el plazo que dure la cobertura mediática:
En este tipo de análisis se pueden abordar las dimensiones
afectivas y sustantivas de personajes, temas u objetos. La primera
consiste en el tono valorativo de candidatos o temas, operaciona-
lizado en las categorías positivo, neutral y negativo. La segunda se
reere a los aspectos sobresalientes de personas, temas u objetos
mencionados entre el público o destacados en las coberturas.
(Aruguete, 2009: 28)

134
De ahí que la construcción de la agenda comporte dentro de las redac-
ciones una secuencia de procesos de selección temática y jerarquización
de las noticias. En los próximos apartados analizamos la ocurrencia de
los hechos y describimos la estrategia metodológica a utilizar para el
examen noticioso.
2. Análisis de las portadas de los principales diarios de Brasil
y Argentina
Aquí nos adentramos en el análisis de las estrategias comunicativas
desplegadas por organismos gubernamenta les de Argentina y Brasil para
hacer frente a desastres naturales y la crisis sanitaria producida por la
pandemia de COVID-19. El análisis es el resultado de la observación
de las portadas de las ediciones impresas de los principales medios
grácos de ambos países, indagando sobre la relevancia otorgada a los
fenómenos en términos informativos y las formas de representación
mediática que estos fenómenos adquieren.
En este apartado presentamos los principales resultados obtenidos
del relevamiento realizado sobre las portadas de los medios grácos
analizados. Para ello, referenciamos los datos relativos a la frecuencia
noticiosa de los temas en la cobertura realizada por los diarios de ambos
países. Esto nos permitirá dar cuenta de la relevancia otorgada por los
medios a la cobertura informativa de la pandemia de COVID-19 y de
los desastres naturales vinculados al cambio climático en los principales
medios grácos de Argentina y Brasil.
2.1. Precisiones metodológicas
Antes de adentrarnos en la exposición de los datos sistematizados,
desarrollaremos algunas precisiones metodológicas que nos permiten
situar el proceso de indagación llevado adelante de acuerdo con los obje-
tivos planteados en esta investigación. De este modo, partimos de situar
que el análisis de la cobertura mediática de la COVID-19 y los desastres
naturales asociados al cambio climático en las portadas de los principales
medios de Argentina y Brasil implicó desarrollar los siguientes objetivos
especícos:
Examinar la cobertura mediática de la pandemia de COVID-19 y de
los desastres naturales asociados al cambio climático.

135
Establecer la jerarquía que cada uno de los medios impresos otorgó
a estos temas.
Analizar el tono valorativo predominante sobre las políticas de comu-
nicación y gestión del riesgo promovidas por los gobiernos y organismos
no gubernamentales a lo largo de los períodos observados.
Sistematizar las metáforas y analizar las metáforas circulantes en
los titulares de portada que aludieron al fenómeno de la pandemia de
COVID-19 y el cambio climático en los seis diarios seleccionados de
Argentina y Brasil.
Para llevar adelante estos objetivos realizamos un trabajo explorato-
rio, con bases en la teoría de la agenda setting, mediante el análisis de
contenido de un corpus constituido por 780 portadas recuperadas día
por día de los diarios Clarín, La Nación y Página 12 de la Argentina,2 y
O Globo, Correio Braziliense y Folha de Brasil.3 El criterio de selección
de los periódicos en cada uno de los países obedece a que son los diarios
de mayor tirada y, por tanto, de mayor circulación a nivel nacional.4
La sistematización de los datos relevados se realizó a través de la con-
fección de una cha de análisis donde se registraron aspectos formales
de cada medio, datos cuantitativos de la cobertura realizada y aspectos
cualitativos de las representaciones realizadas: cada pieza informativa se
clasicó según su relevancia, tema, fuente y valoración.
Se tiene en cuenta la relevancia cuando el issue de la nota principal
fue COVID-19/coronavirus/Cambio Climático/desastres naturales. Por
relevancia noticiosa se entiende el “nivel de importancia que adquiere un
tema” (Dearing y Rogers, 1996: 8), implicando visibilidad y permanencia
2. Para el trabajo de recuperación de tapas de los diarios argentinos se recurrió a los
siguientes archivos: Pagina 12 (2021), portadas edición impresa: https://www.pagina12.
com.ar/edicion-impresa/16-06-2021; TN (2021), diarios: https://tn.com.ar/tags/diarios;
Diarios Argentinos (2021), buscador de tapas: http://www.diarios-argentinos.com/
buscar_tapa.php; Ensamble 19 (2021), tapas de diarios argentinos: http://ensamble19.
com.ar/VERTAPAS/indexARCHIVOarg2.php; La Nación (2021), Kiosco La Nación:
https://edicionimpresa.lanacion.com.ar/la-nacion/20200226.
3. Para el trabajo de recuperación de tapas de los diarios brasileños se recurrió a los
siguientes archivos: Ver Capas (2021), Folha Jornais: https://www.vercapas.com.br/
edicoes/folha-de-s-paulo/; Ver Capas (2021) O Globo Jornais, https://www.vercapas.
com.br/edicoes/o-globo/. Ver Capas (2021), Correio Brazilience Jornais: https://www.
vercapas.com.br/edicoes/correio-braziliense/.
4. Para obtener la información sobre la circulación de los medios seleccionados y
determinar su importancia se recurrió a los siguientes sitios: circulación diarios argentinos:
https://www.ivc.org.ar/boletin-xpress y Circulación diarios brasileños: http://brazil.mom-
rsf.org/es/medios/impresos.

136
de la información. Sus términos operacionales se estipulan tomando en
cuenta dos magnitudes: la frecuencia de publicación y la jerarquía noticiosa,
identicada a partir de diferentes recursos formales y disposicionales de
las piezas informativas (Zunino, 2015).
Los aspectos vinculados al tema de las noticias analizadas son abor-
dados a partir de los planteamientos de Shaw y McCombs(1977), que se
reeren a una serie de acontecimientos relacionados que se involucran
en el tratamiento periodístico. Estos pueden ser observados en la super-
cie del discurso, constituyendo issues, o temas, es decir, etiquetas que
resumen el conjunto de las experiencias sociales incluidas en un relato
(Pan y Kosicki, 1993).
En este tipo de estudios, las fuentes de información constituyen un
eslabón central de la cadena productiva de la información (Zunino, 2019:
2), y abarcan tanto voces institucionales (gubernamentales o privadas)
como voces individuales que conocen de los hechos y que según las cir-
cunstancias prevalecen sobre otras. Su uso está íntimamente asociado al
requisito de calidad y credibilidad informativa, ya que constituyen un
insumo central para la buena praxis en el proceso productivo de las noticias.
Con estos aportes teóricos la matriz de datos quedó congurada con
variables de análisis que se organizaron de la siguiente manera:
• Relevancia de la cobertura: frecuencia de tópicos (análisis de los dife-
rentes temas que integran la agenda).
• Evolución de la cobertura según los tópicos semanales (análisis de
la evolución de cada uno de los asuntos destacados en cada período
analizado).
• Evolución de la cobertura mediática de la pandemia de COVID-19 y
de los desastres naturales asociados al cambio climático (análisis de
alta o baja visibilidad).
• Tipos de fuentes de información utilizados.
• Frecuencia de fuentes de información.
• Tono valorativo de las representaciones informativas (análisis de las
fuentes y visión sobre el tema).
2.2. Análisis de la relevancia y evolución de la cobertura mediática
Frecuencia de la cobertura de la pandemia de COVID-19: primer período
Los datos dispuestos a continuación permiten advertir la evolución
de la frecuencia de cobertura de la pandemia de COVID-19 en ambos

137
países y en cada uno de los diarios impresos durante el primer período
analizado: desde la declaración de una emergencia de salud pública
internacional por parte de la OMS el 30 de enero de 2020 hasta la
aparición del primer caso de COVID-19 positivo registrado en Brasil
el 26 de febrero de 2020.
Los hallazgos presentados en los grácos y en las tablas con datos
porcentuales, que siguen a continuación, se evidencia que en esta etapa
las noticias relacionadas con el coronavirus representaban menos del
10% del total de las informaciones publicadas en una semana. Esto
se debe principalmente a que la problemática sobre la COVID-19 se
observa aún lejana y con dudas en cuanto a su propagación e impacto
en Sudamérica.
América Latina es una de las regiones que, en el período analizado,
permanece al margen del brote de coronavirus que irrumpía en Asia,
Europa, Australia y Estados Unidos. No obstante, las autoridades sanita-
rias de la zona mantienen una preocupación por otra enfermedad viral
más antigua, el dengue, que registró un pico histórico en 2019. Brasil
fue el país más afectado, con 2.201.115 casos y 782 víctimas mortales.
Por su parte, la Argentina también tuvo un récord histórico de contagios
por dengue en la temporada 2019-2020.
Si bien durante los primeros meses de 2020 las dos enfermedades
convivieron durante algunas semanas, es preciso señalar que, en febrero
de ese año, cuando había récord de personas infectadas con dengue, el
coronavirus no había llegado a la Argentina ni a Brasil. En pleno verano
austral, las condiciones climáticas de altas temperaturas y humedad habían
favorecido el desarrollo del mosquito transmisor de la enfermedad, el
Aedes aegypti. Su impacto se reejaba en una alta cobertura periodística.
A principios de febrero de 2020 el ministro de Salud argentino, Ginés
González García, manifestaba que “hoy en Argentina me preocupa más
el dengue que el coronavirus”, para a continuación enunciar: “Hay una
muy baja probabilidad de que llegue al país el coronavirus, es un virus
circunscripto a China, que hizo cosas excepcionales, como tener en
cuarentena a 50 millones de personas”.
En este marco, la curva de frecuencia de cobertura de la pandemia
global de COVID-19 muestra un sentido descendente durante las pri-
meras semanas de febrero, que se revierte en la última semana, coinci-
diendo con el primer caso positivo registrado en Brasil.

138
Gráco 3. Frecuencia de cobertura de la pandemia de COVID-19
en medios argentinos (primera etapa)
Fuente: elaboración propia.
Tabla 1. Valores expresados en porcentaje según medio y semana
(en medios argentinos)
Semanas 1 2 3 4
Clarín 8,33% 4,61% 1,61% 6,77%
La Nación 6,84% 4,10% 2,90% 8,57%
Página 12 2,04% 0% 2,08% 4%
Fuente: elaboración propia.

139
Gráco 4. Frecuencia de cobertura de la pandemia COVID-19 en medios
brasileños (primera etapa)
Fuente: elaboración propia.
Tabla 2. Valores expresados en porcentaje según medio y semana
(en medios brasileños)
Semanas 1 2 3 4
Correio
Braziliense
8,43% 9,72% 2,38% 4,00%
Folha de São
Paulo
8,82% 3,19% 1,87% 2,83%
O Globo 9,64% 8,43% 1,11% 6,32%
Fuente: elaboración propia.
Frecuencia cobertura pandemia COVID-19: segundo período
En ese período se puede apreciar un incremento en el porcentaje del
nivel de presencia de la COVID-19 en las portadas de los diarios impre-
sos. Esta comprobación se fundamenta en el análisis de las variables que
determinan la relevancia de la noticia.
La frecuencia informativa media para los diarios argentinos fue de
31,93% y para los diarios brasileños fue de 25,77%, lo que expresa que
más de tres de cada diez noticias de portada se abocaron al tema a lo
largo de los 71 días de la etapa.

140
En tanto, la jerarquía de las piezas sobre coronavirus se evidencia por
la decisión metodológica de analizar las piezas de portada de los diarios
impresos. Es decir, además de tener una alta frecuencia de cobertura, la
COVID-19 penetró en los sitios más visibles de las portadas de los diarios.
El período que se analiza comienza con el anuncio de la OMS sobre
que América del Sur es el nuevo epicentro de la enfermedad, y la nación
más afectada es Brasil.
Una vez puesta de maniesto la relevancia otorgada a la COVID-19
en las agendas mediáticas, resulta interesante analizar en detalle las
variaciones que muestra la frecuencia de cobertura. Los resultados per-
miten indagar cuáles son los eventos críticos (Pride, 1995) del período
que contribuyen al incremento o la disminución del interés mediático
sobre el tema.
Durante esa etapa, se destaca la controversia entre la OMS y el gobierno
de Brasil con relación al uso de la cloroquina y la hidroxicloroquina para
el tratamiento de la COVID-19. El organismo internacional maniesta
que no hay pruebas cientícas que establezcan que es un medicamento
seguro y ecaz contra esta enfermedad. Empero, el Ministerio de Salud
de Brasil publica, por orden del presidente Jair Bolsonaro, un protocolo
para el tratamiento de pacientes que ampara el uso de esos productos
en casos leves.
A nes de mayo se reportan nuevos casos de COVID-19. En América
Latina uno de los países con mayor incremento de casos es Brasil. La
cantidad de personas viviendo en entornos urbanos, así como la pobre-
za, son algunos de los factores que están impulsando la intensidad de la
transmisión.
El 4 de junio el presidente argentino, Alberto Fernández, anuncia
que 18 provincias nalizan la cuarentena y estarán bajo un régimen de
distanciamiento con protocolos sanitarios.
Para nes de junio, América Latina aún no ha llegado al pico de los
contagios de coronavirus y varios países presentan “tendencias preocu-
pantes”; se ve todavía una alta transmisión comunitaria, por lo que los
especialistas de la OMS creen que la epidemia seguirá evolucionando y
no ha llegado al pico.
El 7 de julio, el presidente de Brasil da positivo en una prueba de
COVID-19, luego de ser crítico de los connamientos, del uso de más-
caras y de realizar numerosos mitines y encuentros con seguidores.
Por su parte, el presidente de Argentina anuncia la extensión del periodo
de cuarentena a partir del 18 de julio hasta el 2 de agosto. La medida se

141
llevará a cabo acompañada de aperturas parciales que dependen de las
zonas y la propagación del coronavirus.
Precisamente, un rasgo de la cobertura mediática de la COVID-19 en
ambos países es que los picos de frecuencia estuvieron asociados más a las
decisiones políticas sobre el aislamiento y las polémicas entre el gobierno
central y los estados y/o provincias en cuanto a la implementación de las
medidas, que a la evolución de la curva de contagios.
Si bien la curva de frecuencia de cobertura muestra un sentido des-
cendente luego del pico inicial, el nivel de presencia del tema en agenda
lo ubica por encima de la relevancia media con relación a otros temas
durante el período examinado.
Gráco 5. Frecuencia de cobertura de la pandemia de COVID-19 en
medios argentinos (segunda etapa)
Fuente: elaboración propia.
Tabla 3. Valores expresados en porcentaje, según medio y semana
(en medios argentinos)
Semanas Clarín La Nación Página 12
143,75% 44,00% 25,53%
227,42% 30,77% 28,57%
3 29,51% 36,49% 27,66%
428,57% 30,00% 19,23%

142
546,43% 24,64% 28,00%
638,98% 43,06% 34,00%
733,85% 28,00% 27,08%
841,67% 31,34% 29,63%
928,57% 30,00% 37,78%
10 22,22% 31,40% 29,82%
Fuente: elaboración propia.
Gráco 6. Frecuencia de cobertura de la pandemia de COVID-19 en
medios brasileños (segunda etapa)
Fuente: elaboración propia.
Tabla 4. Valores expresados en porcentaje, según medio y semana
(en medios brasileños)
Semanas Correio Brazi-
liense
Folha de São
Paulo
O Globo
135,14% 27,52% 33,70%
234,85% 21,74% 20,00%
3 38,89% 24,00% 29,29%
443,64% 24,51% 24,51%
535,38% 23,66% 19,40%
629,33% 19,39% 25,27%

143
735,82% 21,43% 22,86%
822,06% 20,00% 14,41%
916,18% 22,55% 22,33%
10 21,18% 22,05% 21,88%
Fuente: elaboración propia.
Frecuencia de la cobertura de la pandemia de COVID-19:
tercer período
Los grácos de ese período dan cuenta del impacto de la llegada de
vacunas a la región y de los comienzos de las campañas de inoculación
en ambos países.
Las campañas de vacunación no están exentas de polémicas: jurisdic-
cionales (luchas políticas internas), logístico-administrativas (contrata-
ciones con laboratorios) y de clima de época (movimiento antivacunas).
En la Argentina, el uso de la vacuna de Pzer fue aprobado por la
ANMAT el 22 de diciembre. Fue la primera vacuna contra el coronavirus
autorizada en el país. En la resolución se indica que la vacuna presenta “un
aceptable balance benecio-riesgo, permitiendo sustentar el otorgamiento
de la inscripción y autorización condicional del producto”.5
La vacunación en la Argentina se inicia el martes 29 de diciembre
de 2020, luego de recibir un suministro de 300.000 dosis de la vacuna
Sputnik V, que fueron destinadas al personal de salud.
La Argentina tiene rmados, además, acuerdos de provisión de vacunas
con la Universidad de Oxford asociada a la farmacéutica AstraZeneca y
con el mecanismo COVAX de la OMS. También negocia la llegada del
producto que fabrica Pzer.
La discusión sobre la aplicación de las vacunas genera polémica en la
sociedad brasileña principalmente entre autoridades locales que piden
la inmunización generalizada y el presidente, que se opone. Conocido
por su escepticismo sobre la gravedad de la COVID-19 (que ya pade-
ció), Bolsonaro critica que el Supremo Tribunal se pronuncie sobre la
aplicación de la vacuna, pues considera que recibirla es responsabilidad
de cada persona.
5. Información obtenida del portal de noticias Telam digital (https://www.telam.com.ar/
notas/202012/539394-anmat-autorizo-el-uso-de-la-vacuna-pzer-en-argentina.html)
bajo el título “Anmat autorizó el uso de la vacuna Pzer en Argentina”, 23 de diciembre
de 2020.

144
No obstante, el Ministerio de Salud presenta un plan de vacunación
como respuesta a una orden del Supremo Tribunal Federal. El plan
establece el orden en que serán vacunados los grupos vulnerables, pero
no detalla la cronología ni da un cálculo claro de cuántas dosis estarán
disponibles. Previamente, el ministerio ha dicho que pretende iniciar la
campaña de vacunación en marzo.
São Paulo, el Estado más rico y poblado de Brasil, inicia su programa
de vacunación contra el coronavirus el 25 de enero de 2021. El tortuoso
camino hacia la aplicación es un campo político minado por varias razo-
nes. La primera es que el gobernador del estado, João Doria, enemigo del
presidente Bolsonaro, hizo el anuncio a pesar de que la vacuna que planea
usar, desarrollada por el laboratorio chino Sinovac, todavía no tiene la
autorización de Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (Anvisa). Tener
el aval de Anvisa, bajo la inuencia del presidente brasileño, es un requi-
sito previo para la aplicación de cualquier agente inmunizante en Brasil.
El 30 de diciembre, el Ministerio de Salud de Brasil anuncia que, “en
el mejor de los casos”, el proceso de vacunación en el país comenzará a
mediados de enero de 2021 e insiste nuevamente en que solo se adquirirán
las vacunas que cuenten con el aval de la Anvisa.
Asimismo, el Poder Ejecutivo de Brasil ha intentado cerrar un acuerdo
para la primera vacuna aprobada en todo el mundo, la de Pzer-BioN-
Tech. En tal sentido, Pzer se quejó a nes de diciembre de los obstáculos
regulatorios en el país, mientras que Bolsonaro se mostró sorprendido
porque las farmacéuticas no mostrasen más entusiasmo por vender su
producto en una nación de casi 210 millones de habitantes.
Sin embargo, las tensiones parecieron rebajarse en una reunión entre
los reguladores y Pzer el 30 de diciembre, durante la cual las autoridades
dijeron que simplicarán los protocolos y la farmacéutica señaló que
consideraría solicitar aprobación para un uso de emergencia.
Tabla 5. Valores expresados en porcentaje, según medio y semana (en
medios argentinos)
Semanas Clarín La Nación Página 12
128,57% 27,06% 17,31%
222,73% 20,83% 28,85%
3 30,30% 26,19% 21,05%
432,65% 28,81% 27,91%
Fuente: elaboración propia.

145
Gráco 7. Frecuencia de cobertura de la pandemia de COVID-19 en
medios argentinos (tercera etapa)
Fuente: elaboración propia.
Gráco 8. Frecuencia de cobertura de la pandemia de COVID-19 en
medios brasileños (tercera etapa)
Fuente: elaboración propia.

146
Tabla 6. Valores expresados en porcentaje, según medio y semana (en
medios argentinos)
Semanas Clarín La Nación Página 12
128,57% 27,06% 17,31%
222,73% 20,83% 28,85%
3 30,30% 26,19% 21,05%
432,65% 28,81% 27,91%
Fuente: elaboración propia.
En el siguiente apartado se analizan los tópicos que circulan sobre la
COVID-19, que se constituyen en agendas tematizadas de distintos mo-
dos, junto a aspectos que pueden examinarse a partir de la observación
de los temas secundarios que conguran el universo de sentido en el que
se inscribe el tratamiento mediático del tema.
2.3. Análisis de los temas más destacados en las coberturas
Frecuencia de temas asociados a la COVID-19: primer período
Los grácos del primero período muestran cómo, al no haber irrum-
pido aún en la región el virus, el tema secundario más asociado al brote
de coronavirus fue ubicado en la sección “internacionales” debido a la
incorporación de noticias extranjeras en las tapas de los medios impre-
sos en ambos países. La mayoría de ellas, provenientes de organismos
internacionales vinculados a la problemática (ONU, OMS, entre otros).
Se destaca la dimensión global de este “nuevo” riesgo, y sus efectos
sobre los sistemas de salud y económicos de las naciones del hemisferio
norte. Su localización varió en función de eventos críticos concretos,
como fueron los picos de contagios y muertes en China y los diferentes
países de Europa. Los casos iniciales se informaron en Francia, Alemania
y otros países con un número relativamente bajo de casos.
El 21 de febrero se informó un gran brote en Italia, principalmente en
el norte, cerca de Milán. A ello le siguió la evolución de la pandemia en
Estados Unidos. A nes de enero el gobierno de Donald Trump declaró
una emergencia de salud pública y anunció restricciones a los viajeros que
llegan de China. El 26 de febrero, los centros para el control y prevención
de enfermedades del norte de California conrmaron el primer caso en
Estados Unidos de una persona con “exposición no conocida al virus a
través de viajes o contacto cercano con una persona infectada conocida”.

147
Gráco 9. Frecuencia de tópicos asociados a la COVID-19 en medios
argentinos (primera etapa)
Fuente: elaboración propia.
Gráco 10. Frecuencia de tópicos asociados a la COVID-19 en medios
brasileños (primera etapa)
Fuente: elaboración propia.

148
Frecuencia de temas asociados al COVID-19: segundo período
En ese período los grácos presentan como temas secundarios más
asociados a la pandemia los tópicos de salud, política y economía.
El primero de ellos, la salud, tiene una vinculación directa al tratarse
de una emergencia sanitaria. Asimismo, contiene noticias de diferentes
tópicos que reúnen aquellas que confeccionaron registros numéricos y
estadísticos acerca de la evolución de la enfermedad y sus efectos en los
sistemas sanitarios, las que pusieron el foco en la información para el
cuidado y la prevención y las que dieron lugar a la opinión de expertos.
Además, incluye los partes diarios de los ministerios de salud acerca de
protocolos y medidas preventivas adoptadas y los anuncios ociales de
política sanitaria.
Todo este universo noticioso descripto maniesta una preeminencia
temática sanitaria de la crisis de salud causada por el virus SARS-CoV-2.
El segundo tema asociado, la política, se maniesta a través de noticias
que abarcan las medidas y los mecanismos gubernamentales de control
y sanción; las restricciones a la circulación y reunión, y las disputas y
tensiones que desatan la toma de decisiones en las elites políticas. En este
sentido, no debe perderse de vista que se está frente a un acontecimiento
excepcional que pone en el centro del debate el Poder estatal.
Asimismo, estas estrategias de mitigación son disímiles entre ambos
países. Mientras que en la Argentina las medidas adoptadas fueron rígidas
en sus comienzos, en Brasil fueron morigeradas y sin tantas restriccio-
nes. Aquí se destaca la presencia de un gobernante como Bolsonaro, de
perl negacionista frente a la gravedad de la situación, quien se exhibe
contrario a medidas de aislamiento y distanciamiento social, y promotor
de actos multitudinarios donde promueve el consumo de medicamentos
sin ecacia probada contra la COVID-19, en vez del uso de máscaras o
de la vacunación.
El tercer enfoque más relevante es la economía. La característica de
estas noticias es que se asocian en un primer momento a la preocupación
sobre la repercusión de la crisis en los sectores más vulnerables, para en
una segunda instancia orientarse hacia los sectores productivos.
Este interés mediático sobre las consecuencias económicas de la pan-
demia y los anuncios sobre ayudas, créditos y subsidios estatales generó
un volumen importante de información prescriptiva y orientativa para
los sectores alcanzados por las medidas.

149
Gráco 11. Frecuencia de tópicos asociados a la COVID-19 en medios
argentinos (segunda etapa)
Fuente: elaboración propia.
Gráco 12. Frecuencia de tópicos asociados al COVID-19 en medios
brasileños (segunda etapa)
Fuente: elaboración propia.

150
Frecuencia de temas asociados a la COVID-19: tercer período
Los grácos muestran para esta etapa dos tópicos principales (salud
y política) y dos conexos (educación e internacionales) asociados a la
COVID-19.
En este período la centralidad informativa es acaparada por los pre-
parativos para los inicios de las campañas y operativos de vacunación
contra la COVID-19 en ambos países. Al mismo tiempo, en el diseño de
los planes de vacunación se incluyen la compra, el abastecimiento y la
distribución de las vacunas que se vinculan directamente con medidas
que adoptan los gobiernos, no exentas de discusiones y controversias que
explican la relación entre los dos tópicos principales.
Además, tanto en la Argentina como en Brasil los números de contagia-
dos se disparan. A raíz de esto, el gobierno argent ino dispuso desde el lunes
21 de diciembre hasta el domingo 31 de enero primero el “distanciamiento
social” y luego el “aislamiento”, genéricamente llamado cuarentena, que se
alteró con endurecimientos y, sobre todo, exibilizaciones. No obstante,
establece un récord en su duración temporal, superando incluso a las
primeras medidas tomadas a mediados de marzo pasado.
Las disputas por el precio de las vacunas no cesan, ante el incremento
de casos en el mundo. En este sentido, el presidente de Brasil responsa-
biliza a los laboratorios por la falta de vacunas en el país.
La Argentina comienza el 29 de diciembre con la vacunación, en forma
simultánea en todas las provincias y exclusivamente para el personal de
salud, que reciben las primeras 300.000 dosis de la vacuna Sputnik V.
A nes del año, irrumpe otro tema ajeno a la pandemia, que hegemo-
niza las agendas mediáticas en la Argentina: la legalización del aborto.
Por su parte, a mediados de diciembre, un cacerolazo en Brasil por el
caos sanitario golpea a Bolsonaro. Las protestas se producen en buena
parte del país y se pide la renuncia del mandatario por su manejo de la
pandemia, la incertidumbre frente a la vacunación y la falta de oxígeno
en hospitales en Manaos.
También, dos temas se destacan porque suman controversia y dan
cuenta de un tratamiento poco responsable, en el contexto de una crisis
sanitaria global. Primero, la fuerte visibilidad que los medios otorgan a
los sectores antivacunas, amplicando la circulación de este tipo de dis-
cursos. Y además no todas las vacunas se valoran de la misma manera: la
de origen ruso fue puesta sistemáticamente en cuestión, aun cuando los

151
niveles de efectividad resultaban parejos. Estos cuestionamientos surgen
y se retroalimentan solo dentro de los medios.
El tópico educación aparece relacionado con la interrupción de las
clases presenciales por la pandemia en el nivel nacional y las expectativas
de que en marzo se retomen las clases presenciales.
A pesar de los aumentos de casos, el ministro de Educación argentino
Nicolás Trotta insiste en que desde marzo habrá clases presenciales. Tro-
tta hizo hincapié en la vacunación de docentes, que será desde febrero.
Además, aseguró que los gremios no se oponen.
Otras noticias destacadas en las agendas fueron las internacionales, las
cuales recuperan la dimensión global de la afectación sanitaria y económi-
ca: una nueva cepa de COVID-19 descontrolada en Reino Unido desata
el miedo en las capitales europeas; al 25 de diciembre, la nueva cepa de
coronavirus ya fue detectada en al menos ocho países europeos. Para el
1ºde enero, la OMS notica 13.997 muertes en las últimas 24 horas, lo
que supone la mayor cifra diaria de toda la pandemia. Esto trae aparejado
nuevas restricciones en países de Europa, Asia y Oceanía, con el objetivo
de frenar el avance de la pandemia del nuevo coronavirus.
Gráco 13. Frecuencia de tópicos asociados a la COVID-19 en medios
argentinos (tercera etapa)
Fuente: elaboración propia.

152
Gráco 14. Frecuencia de tópicos asociados a la COVID-19 en medios
brasileños (tercera etapa)
Fuente: elaboración propia.
2.4. Análisis del tratamiento valorativo de las coberturas
Tono valorativo predominante: primer período
En la primera etapa, la mayoría de las noticias sobre el tema corona-
virus que formaban parte de la portada de los diarios eran de valoración
negativa. Desde que en enero de 2020 el SARS-CoV-2 empezó a ocupar
titulares de diarios de decenas de países, la OMS pasó a ser como una guía
y referente principal para entender qué pasaba, cuán grave era este virus
y cómo se podía proteger la humanidad. Incluso pasó a monopolizar las
discusiones sobre el tema; más aún, cuando tras varias demoras y anuncios
pospuestos, nalmente declaró la pandemia. Sus lineamientos pasaron a
denir protocolos de ministerios de salud nacionales.
No obstante, en las siguientes semanas, creció la ansiedad de la gente
por saber más de este virus para protegerse, y la OMS demoraba en re-
portarlo e iba revisando consejos.
Primero, desestimó el uso del barbijo y, luego, pasó a ser el principal
insumo recomendado para protegerse. Empero, los argumentos y las su-
gerencias variaron, y mucho: dudaron de la dimensión de su efectividad,
gracando en porcentajes si servía o no en interiores y exteriores, hasta
nalmente recomendar su uso.

153
Estas idas y vueltas aumentan la visibilidad del organismo a la vez que
incrementan la angustia e incertidumbre en la población respecto de la
propagación del virus a nivel global.
Gráco 15. Tono valorativo predominante en medios argentinos
(primera etapa)
Fuente: elaboración propia.
Tabla 7. Tono valorativo predominante en valores porcentuales (en
medios argentinos)
Semana
1
Semana
2
Semana
3
Semana
4
Clarín Positiva 20,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Negativa 80,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Neutra 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
La Nación Positiva 20,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Negativa 60,00% 100,00% 50,00% 83,33%
Neutra 20,00% 33,33% 50,00% 16,67%

154
Página 12 Positiva 0,00% 0,00% 100,00% 0,00%
Negativa 0,00% 0,00% 0,00% 50,00%
Neutra 0,00% 0,00% 0,00% 50,00%
Fuente: elaboración propia.
Gráco 16. Tono valorativo predominante en medios brasileños
(primera etapa)
Fuente: elaboración propia.
Tabla 8. Tono valorativo predominante en valores porcentuales
(en medios brasileños)
Semana
1
Semana
2
Semana
3
Semana
4
Correio
Braziliense
Positiva 42,86% 28,57% 0,00% 33,33%
Negativa 57,14% 57,14% 100,00% 66,67%
Neutra 0,00% 14,29% 0,00% 0,00%
Folha de
São Paulo
Positiva 22,22% 0,00% 0,00% 0,00%
Negativa 66,67% 50,00% 50,00% 100,00%
Neutra 11,11% 50,00% 50,00% 0,00%

155
O Globo Positiva 12,50% 25,00% 0,00% 16,67%
Negativa 75,00% 62,50% 100,00% 66,67%
Neutra 12,50% 12,50% 0,00% 16,67%
Fuente: elaboración propia.
Tono valorativo predominante: segundo período
Uno de los problemas más importantes en términos comunicativos
que acarrea la pandemia de la COVID-19 es la difusión de noticias falsas.
En tal sentido, la OMS se reere a un concepto que se da en paralelo a la
pandemia por coronavirus: la infodemia. Se trata de una cantidad excesiva
de información ‒en algunos casos correcta; en otros, no‒ que diculta
que las personas encuentren fuentes conables y orientación dedigna
cuando las necesitan.
Generalmente, los datos que se difunden en una infodemia tienden
a ser falsos, lo que desvirtúa las fuentes conables de información que
buscan ofrecer insumos relevantes acerca de un tema en especíco.6 La
desinformación surge como el resultado de la rápida propagación de datos
por los medios de comunicación de libre acceso, como las redes sociales.
Más allá de los rasgos particulares de cada epidemia, las respuestas
comparten algunas características comunes: la necesidad de adoptar, en
contextos de considerable incertidumbre, decisiones que tienen conse-
cuencias políticas y económicas potencialmente signicativas; la escasez
de recursos y la presentación de complicaciones no previstas. Así, las
epidemias no solo impactan en el estado de salud de la población, sino
también en la trama social, económica y política.
Algunas medidas adoptadas por el gobierno argentino se inscriben en
una dinámica en la que el desgaste social, producto de la extensión del
connamiento y de las afectaciones sobre la vida cotidiana, constituye
una condición de posibilidad para la discusión política mediatizada. Ello
explica que el mayor pico de valoración negativa del gobierno se dé en
la semana 6 (del 26 de junio al 1 de julio). El lunes 29 de junio entró en
vigor un endurecimiento del aislamiento, esp ecialmente en el AMBA, foco
principal de la pandemia en ese momento en la Argentina. El des contento
mediático sobre la medida es explícito.
6. Información obtenida del portal informat ivo https://www.clarin.com/autor/gisela-daus.
html, bajo el título “Fake news: infodemia, la mentira como peste”, 15 de mayo de 2020.

156
A ese malestar se le deben sumar enfrentamientos internos (Ministerio
de Seguridad de la Nación y Secretaría de Seguridad de la provincia de
Buenos Aires) y la falta de coordinación (operativa y de comunicación)
en los niveles ministeriales y de terceras líneas dentro de la coalición
gobernante.
A nes de julio (décima semana), todavía se mantiene una valoración
predominantemente negativa de las políticas del gobierno. Es de desta-
car que ese momento coincide con el pico de casos. Resumiendo, en la
segunda etapa, en el caso de la Argentina, la calicación es más variada,
aunque con preponderancia de las negativas.
Mientras que, en el caso de Brasil, las valoraciones negativas preva-
lecen por encima de la media en las publicaciones de los tres medios
durante todo el período. Esto se debe a que la trayectoria de crecimiento
del número total de infecciones y muertes continúa evolucionando en
junio, con un millón de casos conrmados y más de 49.000 muertes a
nales de ese mes.
Además, Bolsonaro amenaza con abandonar la OMS si la institución
no deja atrás su “sesgo ideológico”, lo que signica desatender las reco-
mendaciones de aislamiento social y de riesgos asociados al uso de la
hidroxicloroquina como tratamiento.
En julio, estabilizada la tendencia de crecimiento de los números de
casos y muertes, se conrma el diagnóstico positivo de COVID-19 del
presidente Jair Bolsonaro.
Gráco 17. Tono valorativo predominante en medios argentinos
(segunda etapa)
Fuente: elaboración propia.

157
Tabla 9. Tono valorativo predominante en valores porcentuales medios argentinos (segunda etapa)
Semana
1
Semana
2
Semana
3
Semana
4
Semana
5
Semana
6
Semana
7
Semana
8
Semana
9
Semana
10
Clarín Positiva 7,14% 35,29% 27,78% 27,78% 23,08% 13,04% 18,18% 36,00% 33,33% 25,00%
Negativa 71,43% 47,06% 33,33% 44,44% 50,00% 69,57% 59,09% 32,00% 33,33% 43,75%
Neutra 21,43% 23,53% 38,89% 27,78% 26,92% 13,04% 22,73% 32,00% 33,33% 31,25%
La
Nación
Positiva 21,21% 41,67% 44,44% 25,00% 17,65% 16,13% 33,33% 38,10% 33,33% 29,63%
Negativa 54,55% 54,17% 22,22% 37,50% 47,06% 48,39% 42,86% 38,10% 42,86% 33,33%
Neutra 1,65% 2,26% 0,82% 1,56% 2,77% 1,56% 2,04% 1,81% 2,04% 1,23%
Página
12
Positiva 16,67% 14,29% 38,46% 40,00% 21,43% 35,29% 53,85% 43,75% 23,53% 47,06%
Negativa 58,33% 57,14% 15,38% 30,00% 42,86% 41,18% 7,69% 18,75% 35,29% 17,65%
Neutra 25,00% 28,57% 46,15% 30,00% 28,57% 23,53% 38,46% 37,50% 41,18% 29,41%
Fuente: elaboración propia.

158
Tabla 10. Tono valorativo predominante en valores porcentuales medios brasileños (segunda etapa)
Semana
1
Semana
2
Semana
3
Semana
4
Semana
5
Semana
6
Semana
7
Semana
8
Semana
9
Semana
10
Correio
Braziliense
Positiva 26,92% 34,78% 14,29% 33,33% 21,74% 22,73% 25,00% 20,00% 36,36% 33,33%
Negativa 50,00% 39,13% 60,71% 45,83% 52,17% 72,73% 50,00% 73,33% 63,64% 44,44%
Neutra 23,08% 26,09% 25,00% 20,83% 26,09% 4,55% 25,00% 6,67% 0,00% 22,22%
Folha de
São Paulo
Positiva 23,33% 4,00% 29,17% 28,00% 4,55% 36,84% 8,33% 13,04% 34,78% 17,86%
Negativa 50,00% 80,00% 62,50% 52,00% 77,27% 42,11% 62,50% 47,83% 43,48% 57,14%
Neutra 23,33% 16,00% 8,33% 60,00% 18,18% 21,05% 29,17% 39,13% 21,74% 25,00%
O Globo Positiva 12,90% 27,78% 13,79% 16,00% 23,08% 34,78% 12,50% 6,25% 17,39% 23,81%
Negativa 74,19% 33,33% 44,83% 56,00% 46,15% 34,78% 70,83% 50,00% 43,48% 57,14%
Neutra 400,00% 350,00% 400,00% 175,00% 80,00% 116,67% 71,43% 87,50% 100,00% 40,00%
Fuente: elaboración propia.

159
Gráco 18. Tono valorativo predominante en medios brasileños
(segunda etapa)
Fuente: elaboración propia.
Tono valorativo predominante: tercer período
En el tercer período se observa un incremento –más allá de algunas
variaciones– de noticias de carácter positivo debido a los anuncios que
anticipan el arribo de las primeras vacunas a la región.
Las decisiones que toman los gobiernos durante esta etapa no están
exentas de instancias de problematización debido a las “duras” negocia-
ciones que se llevan adelante con los laboratorios para la provisión de
vacunas. También, la organización de la campaña de vacunación demanda
búsqueda de acuerdos para su implementación.
El proceso de conseguir, distribuir y aplicar las vacunas contra la
COVID-19 no es sencillo y tampoco depende exclusivamente de las
decisiones y acciones de los gobiernos nacionales.
Tras la llegada de las primeras 300.000 dosis de la vacuna rusa Sput-
nik V, el gobierno argentino se prepara para la implementación del plan
de vacunación, que tendrá al Ministerio de Salud de la Nación como
organismo rector.
El inicio de la vacunación será en los grandes aglomerados urbanos,
donde la evidencia indica que se presenta una mayor proporción de casos

160
conrmados, con transmisión comunitaria sostenida y las mayores tasas
brutas de mortalidad.
Asimismo, la provisión inicial de las primeras vacunas contra la
COVID-19 que se autoricen serán en cantidad limitada, dado que la
demanda responde a las necesidades a nivel mundial. La producción se
irá incrementando de forma progresiva y esto permitirá contar paulati-
namente con una mayor disponibilidad del insumo.
Es por esto que la Argentina, al igual que otros países del mundo,
implementará una estrategia de vacunación escalonada y en etapas, en la
que se irán incorporando distintos grupos de la población denidos como
“población objetivo a vacunar” en forma simultánea y/o sucesiva, sujeta al
suministro de vacunas y priorizando las condiciones denidas de riesgo.
A través de un documento titulado Plan estratégico para la vacunación
contra la COVID-19 en la República Argentina, la cartera conducida por
Ginés González García detalla que la estrategia de vacunación busca
garantizar la disponibilidad de vacunas en todo el territorio nacional, a
n de cubrir a toda la población objetivo de manera gratuita, equitativa
e igualitaria.
Por último, el documento hace hincapié en la importancia de la co-
municación sobre la seguridad de la vacuna contra la COVID-19, a la que
atribuyen un “papel clave” para mantener la conanza de la población
en la vacunación.
“La comunicación ecaz requerirá planicación y recursos, que deben
estar denidos antes de que las vacunas COVID-19 estén disponibles”,7
reza el documento elaborado por el Ministerio de Salud de la Nación, en
donde se cataloga a la vacuna como un derecho y una responsabilidad.
A través de distintos recursos, como piezas audiovisuales, campañas
publicitarias y la generación de espacios de diálogo en distintos medios de
comunicación, el gobierno argentino desplegará una tare a comunicacional
para generar transparencia sobre el proceso de vacunación.
En tanto Brasil, para mediados de diciembre, se posiciona como
uno de los países más golpeados por la pandemia, con 7,1 millones de
casos conrmados (tercer lugar del mundo) y más de 184.000 fallecidos
(segundo lugar mundial). De ahí que la discusión sobre la aplicación de
las vacunas genera polémica en la sociedad brasileña principalmente
7.Información obtenida del portal informativo https://www.pagina12.com.ar/313750-
como-es-el-plan-estrategico-para-la-vacunacion-contra-la-cov, bajo el título “¿Cómo es
el Plan Estratégico para la Vacunación contra la COVID-19?” 26 de diciembre de 2020.

161
entre autoridades locales que piden la inmunización generalizada y el
presidente que se opone.
La tensión política deriva en un caos: el gobierno federal prevé em-
pezar a vacunar entre enero y febrero, cuando calcula que la Anvisa, el
organismo de control federal, habrá dado el visto bueno a alguna de las
vacunas candidatas. El gobernador de São Paulo, por su parte, acusa al
gobierno de perder tiempo cuando podría estar salvando vidas, y ya ha
dicho que empezará a vacunar con Sinovac el 25 de enero, a pesar de que
no puede hacerlo sin el registro ocial.
Por su parte, Bolsonaro sostiene que la vacuna no puede ser obligato-
ria y al nal el asunto acaba judicializado. El Supremo Tribunal Federal
decide que la vacuna será obligatoria, pero nadie podrá ser forzado a
vacunarse: un sí, pero no que genera más confusión. También da vía libre
a que estados y municipios ignoren el cronograma del gobierno central e
importen vacunas por su cuenta si la agencia reguladora tarda más de 72
horas en autorizar el uso de emergencia de vacunas que ya están siendo
usadas en otros países, como la de Pzer.
El 17 de diciembre, la Anvisa aprueba el uso de emergencia de las
vacunas de AstraZeneca y Sinovac contra la COVID-19.
Toda esta guerra política desemboca en un inicio atropellado de
la vacunación. En medio del caos, empieza otra carrera loca, la de las
autoridades locales queriendo aparecer al lado del primer inmunizado.
Río de Janeiro anuncia que la primera vacuna se pondrá a los pies de la
estatua del Cristo Redentor cuando ni siquiera se sabe si el avión con las
dosis llegará a tiempo para la foto.
Por su parte, los cientícos brasileños, apoyados por importantes
guras públicas como artistas e inuencers, inician su propia campaña
de comunicación para luchar contra la lluvia de desinformación que el
presidente Jair Bolsonaro y su círculo más cercano han creado frente a
las vacunas y crean un “movimiento” a favor del plan de vacunación.
Para lograr ese n la campaña, llamada “Día V”, los cientícos ya
tienen el apoyo de artistas e inuenciadores como Felipe Neto, Laerte,
Paola Carosella, Leci Brandão, Marieta Severo y Lulu Santos, entre otros.

162
Gráco 19. Tono valorativo predominante en medios argentinos
(tercera etapa)
Fuente: elaboración propia.
Tabla 11. Tono valorativo predominante en valores porcentuales en
medios argentinos (tercera etapa)
Semana 1 Semana 2 Semana 3 Semana 4
Clarín Positiva 20,00% 13,33% 5,00% 43,75%
Negativa 65,00% 60,00% 70,00% 37,50%
Neutra 15,00% 26,67% 25,00% 18,75%
La Nación Positiva 39,13% 13,33% 22,73% 41,18%
Negativa 26,09% 60,00% 63,64% 35,29%
Neutra 34,78% 26,67% 13,64% 23,53%
Página 12 Positiva 55,56% 33,33% 41,67% 50,00%
Negativa 22,22% 26,67% 25,00% 16,67%
Neutra 22,22% 40,00% 33,33% 33,33%
Fuente: elaboración propia.

163
Gráco 20. Tono valorativo predominante en medios brasileños
(tercera etapa)
Fuente: elaboración propia.
Tabla 12. Tono valorativo predominante en valores en medios brasileños
(tercera etapa)
Semana
1
Semana
2
Semana
3
Semana
4
Correio
Braziliense
Positiva 45,00% 44,44% 43,75% 46,67%
Negativa 2,25% 2,47% 2,73% 3,11%
Neutra 40,00% 33,33% 18,75% 20,00%
Folha de
São Paulo
Positiva 22,58% 29,03% 29,63% 18,52%
Negativa 0,73% 0,94% 1,10% 0,69%
Neutra 35,48% 22,58% 40,74% 22,22%
O Globo
Positiva 15,38% 25,93% 36,00% 22,45%
Negativa 46,15% 37,04% 36,00% 44,90%
Neutra 38,46% 37,04% 28,00% 32,65%
Fuente: elaboración propia.

164
2.5. Análisis de tipos y frecuencia de fuentes utilizadas en los tres
períodos analizados
Las fuentes de información destacan los hechos y las circunstancias
que prevalecen. En este sentido, para interés del estudio se verican las
fuentes ociales y las no ociales.
En la primera etapa, los medios argentinos muestran una mínima
incidencia de fuentes gubernamentales. Para el caso de los medios bra-
sileños, la incidencia de las fuentes gubernamentales es mayor.
Esto obedece a que, como todavía no había casos en la región y recién
para el mes de marzo se empieza a tomar una mayor dimensión de la
pandemia, los medios argentinos reproducen las noticias de agencias y
cadenas noticiosas internacionales. De ahí el bajo porcent aje de las fuentes
gubernamentales. Si bien la situación es similar en los medios brasileños,
encontramos una mayor incidencia de las fuentes gubernamentales debido
a la difusión que el gobierno realiza sobre la repatriación de un grupo de
habitantes brasileños que se encuentran en Wuhan al momento del inicio
y la propagación del brote de COVID-19.
Gráco 21. Tipos de fuentes en medios argentinos (primera etapa)
Fuente: elaboración propia.

165
Gráco 22. Tipos de fuentes según cada medio argentino
(primera etapa)
Fuente: elaboración propia.
Gráco 23. Tipos de fuentes en medios brasileños (primera etapa)
Fuente: elaboración propia.

166
Gráco 24. Tipos de fuentes según cada medio brasileño (primera etapa)
Fuente: elaboración propia.
En la segunda etapa, los grácos muestran una mayor incidencia de
las fuentes ociales en los medios en ambos países.
En el caso de la Argentina, se debe a la difusión por parte de los entes
gubernamentales de las medidas a adoptar para contener el avance del
coronavirus.
Por otra parte, en Brasil se instala un conicto de narrativas que in-
uye en el debate público debido fundamentalmente a las posiciones que
adopta el presidente Bolsonaro, que se desenvuelven entre amenazas hacia
la OMS, controversias con representantes de los estados y municipios,
hasta su conrmación de diagnóstico positivo de COVID-19.
Gráco 25. Tipos de fuentes en medios argentinos (segunda etapa)
Fuente: elaboración propia.

167
Gráco 26. Tipos de fuentes según cada medio argentino
(segunda etapa)
Fuente: elaboración propia.
Gráco 27. Tipos de fuentes en medios brasileños (segunda etapa)
Fuente: elaboración propia.

168
Gráco 28. Tipos de fuentes según cada medio brasileño
(segunda etapa)
Fuente: elaboración propia.
En la tercera etapa, las fuentes gubernamentales mantienen una im-
portante incidencia en la construcción de la agenda pública en ambos
países, a partir de la producción de noticias sobre el estado de negociación
con relación a los acuerdos con laboratorios para adquirir vacunas y a las
instancias de diagramación de los planes de vacunación.
Gráco 29. Tipos de fuentes en medios brasileño (tercera etapa)
Fuente: elaboración propia.

169
Gráco 30. Tipos de fuentes según cada medio argentino (tercera etapa)
Fuente: elaboración propia.
Gráco 31. Tipos de fuentes en medios brasileños (tercera etapa)
Fuente: elaboración propia.

170
Gráco 32. Tipos de fuentes según cada medio brasileño (tercera etapa)
Fuente: elaboración propia.
3. Frecuencia en la cobertura de desastres naturales vinculados
al cambio climático
En las 789 tapas que conforman el corpus se publicaron un total
de 8.294 noticias, de las cuales 1.878 (22,6%) fueron relacionadas con
el coronavirus y solo 41 (0,4%) al cambio climático. Esto demuestra
que la irrupción de la pandemia de COVID-19 desplaza de las agendas
mediáticas cualquier otro tema que, hasta su aparición contaba con una
importante visibilidad.
Tabla 13. Cobertura de los desastres vinculados al cambio climático en
las portadas de diarios argentinos y brasileños
Medio Fecha Titular
Primera
etapa,
medios
argentinos
Clarín 7-2-2020 El calor se sintió hasta en la Antártida:
hizo 18,3°
La Nación 7-2-2020 La ola de calor llegó hasta la Antártida
La Nación 14-2-2020 Nueva temperatura máxima: 20°C en
la isla Seymour
La Nación 15-2-2020 Vivir con menos agua. Otro efecto del
cambio climático

171
Primera
etapa
medios,
brasileños
Correio
Braziliense
30-1-2020 53 mil estao desabrigados em Minas
(53.000 personas sin hogar en Minas)
Correio
Braziliense
31-1-2020 R$ 1 bilhão para reerguer o Sudeste
(R$ 1 mil millones para reconstruir el
sureste)
Correio
Braziliense
11-2-2020 Dilúvio deixa Sao Paulo debaixo
d’água (Inundación deja a São Paulo
bajo el agua)
Folha de
São Paulo
30-1-2020 Chuvas são maior desastre da história
de BH, diz prefeito (Lluvias son el
mayor desastre en la historia de BH,
dice alcalde)
Primera
etapa
medios,
brasileños
Folha de
São Paulo
31-1-2020 Áreas afetadas por chuvas vao ter
R$ 892 mi, diz Bolsonaro (Áreas
afectadas por lluvias tendrán R$ 892
millones, dice Bolsonaro)
Folha de
São Paulo
11-2-2020 Tempestade inunda e trava São Paulo
(Tormenta inunda y derrumba São
Paulo)
de São
Paulo
11-2-2020 Centro rico de SP cou ilhado e vazio
em dia de desastre (Rico centro de
SP quedó aislado y vacío en un día de
desastre)
Folha de
São Paulo
11-2-2020 Cidades precisam mudar estratégia
para lidar com águas (Las ciudades
deben cambiar de estrategia para
lidiar con el agua)
Folha de
São Paulo
12-2-2020 Número de mortos pela chuva no
estado chega a 5 (Número de muertos
por lluvia en el estado llega a 5)
Folha de
São Paulo
17-2-2020 Ilhabela pode perder royalties do
petróleo por questao ambiental
(Ilhabela podría perder regalías
petroleras por problemas ambientales)
Folha de
São Paulo
22-2-2020 Temporal causa estragos no litoral
norte de São Paulo (Tormenta causa
estragos en la costa norte de São
Paulo)

172
Primera
etapa
medios,
brasileños
O globo 30-1-2020 BH conta o prejuízo após chuva
recorde na cidade (BH contabiliza los
daños tras lluvia récord en la ciudad)
O globo 11-2-2020 Mudança climática. São Paulo para
com chuva forte, “novo normal” no
país (Cambio climático. São Paulo
se detiene con fuertes lluvias, “nueva
normalidad” en el país)
O globo 14-2-2020 Antártica registra 20 graus de
temperatura pela primera vez (La
Antártida registró 20 grados de
temperatura por primera vez)
Segunda
etapa
medios,
argentinos
Clarín 2-6-2020 El Riachuelo se ve más limpio pero
será solo por un tiempo
Clarín 24-7-2020 La Patagonia vive su invierno más
duro en 20 años
Clarín 26-7-2020 En Bariloche sigue nevando y
bloquean la Ruta 40
La Nación 25-5-2020 Paraná. Una bajante histórica cambió
el paisaje y complicó la vida de
quienes viven del río
La Nación 21-7-2020 “Artivismo”: directores de museos y
artistas buscan acciones concretas
para incidir en el medioambiente
Segunda
etapa,
medios
brasileños
Folha de
São Paulo
2-7-2020 Imagem ambiental no exterior motiva
pacote do governo (Imagen ambiental
en el exterior motiva paquete de
gobierno)
Folha de
São Paulo
2-7-2020 Amazônia registra em junho recorde
de queimadas (Amazonas registra en
junio récord de incendios)
Folha de
São Paulo
12-7-2020 Empresas sofrem com acao
antiambiental de Bolsonaro (Las
empresas sufren por la acción
antiambiental de Bolsonaro)
Folha de
São Paulo
de São
Paulo
17-7-2020 Governo proíbe queimadas na
Amazonia e no Pantanal (Gobierno
prohíbe incendios en Amazonía y
Pantanal)
O Globo 10-7-2020 Investidores cobram ação ambiental
(Los inversores exigen acción
medioambiental)

173
Segunda
etapa,
medios
brasileños
O Globo 12-7-2020 Empresas já sao afetadas por
política ambiental (Las empresas
ya se ven afectadas por la política
medioambiental)
O Globo 23-7-2020 Queimadas crescem 189% no
Pantanal (Incendios crecen 189% en
el Pantanal)
O globo 31-7-2020 Queimadas no Pantanal tem o pior
julho (Incendios en el Pantanal tienen
el peor julio)
Tercera
etapa,
medios
argentinos
Clarín 10-1-2021 Hace 50 años que no nevaba así en
Madrid
Clarín 19-1-2021 Un terremoto de 6.4 se sintió fuerte en
gran parte del país
La Nación 10-1-2021 España, bajo un histórico temporal.
Colapso en Madrid por la nevada
La Nación 20-1-2021 El temblor tendrá réplicas durante
varios meses
Tercera
etapa,
medios
brasileños
Correio
Braziliense
5-1-2021 Parceria pelo meio ambiente (Alianza
por el medioambiente)
Folha de
São Paulo
29-12-
2020 Em 2 anos, governo esvazia órgaos
de defesa ambiental (En 2 años,
el gobierno vacía las agencias de
defensa ambiental)
Folha de
São Paulo
5-1-2021 Cerca de 40% do Pantanal queimou
no ano passado (Cerca del 40% del
Pantanal se quemó el año pasado)
O Globo 3-1-2021 Cenário de impunidade no Pantanal
(Escenario de impunidad en el
Pantanal)
O Globo 11-1-2021 Após 10 anos risco andina ronda a
serra (Después de 10 años el riesgo
andino ronda las montañas)
O Globo 21-1-2021 Meio ambiente pauta relação com
Brasil (Medioambiente orienta relación
con Brasil)
Fuente: elaboración propia.

174
Gráco 33. Frecuencia de cobertura de desastres en portadas de ambos
países (cantidad de noticias por tema)
Fuente: elaboración propia.
4. Análisis de las metáforas utilizadas
En este último apartado nos centramos en analizar las metáforas
circulantes en los titulares de portadas que aludieron al fenómeno de la
pandemia de COVID-19 y el cambio climático en los seis diarios selec-
cionados de Argentina y Brasil, durante el año calendario que va desde
el 1 de enero de 2020 hasta el 1 de enero de 2021.
Como señalamos en distintos pasajes de este libro, una selección
de titulares relevados de los principales diarios analizados, a modo de
ejemplos paradigmáticos, nos permite observar las metáforas circulantes,
entendidas como mediaciones simbólicas en contextos de emergencia y
crisis que, de manera implícita o explícita, forman parte de la comunica-
ción de riesgo, así como de las narrativas vinculadas a la gestión de este.
Antes de adentrarnos en este análisis, cabe mencionar que trabajamos
con un corpus de 209 titulares que aluden de forma explícita a la pande-
mia de COVID-19 o a fenómenos vinculados con el cambio climático.
Del total de titulares, 125 corresponden a los tres diarios argentinos y
84 a los diarios brasileños distribuidos como se observa en la tabla 14.

175
Tabla 14. Total de titulares registrados en la muestra
Periódico Argentina Brasil
Clarín 33
La Nación 63
Página 12 29
Correio Braziliense 34
Folha 28
O Globo 22
Total 125 84
Fuente: elaboración propia.
La presencia cuantitativa de titulares relevados por diario y por país
expresa un primer dato de análisis destacable que permite apreciar la
relevancia otorgada a los fenómenos analizados, siendo La Nación de la
Argentina el que más titulares de portada ofreció sobre la pandemia de
COVID-19 y O Globo de Brasil, el que menos menciones presentó sobre
el tema en sus portadas.
Del total de titulares relevados hemos seleccionado los enunciados
más signicativos con el n de observar la construcción narrativa y
metafórica del fenómeno.
Asimismo, se observa que, del total de titulares analizados, un reducido
número hace mención al fenómeno del cambio climático y sus efectos
catastrócos en la región, evidenciando la escasa o casi nula presencia
de esta temática en las portadas de los diarios analizados durante el pe-
ríodo. Al respecto, se puede considerar que la irrupción de la COVID-19
y sus implicancias de riesgo en todos los ámbitos sociales fue reejada
en las portadas de forma omnipresente. Esto también explica, en parte,
la relegación de cualquier otro fenómeno crítico que implique riesgos
concretos para la vida humana y el desarrollo social.
No obstante, en el conjunto de la muestra se contabilizan tres titulares
que aluden a los efectos del cambio climático, todos ellos publicados por
La Nación de la Argentina en los días previos a la irrupción denitiva de
la Covid-19 y la consecuente declaración de emergencia nacional por su
causa, tal como se ve en la tabla 15.

176
Tabla 15. Referencias al cambio climático (La Nación, Argentina)
Periódico Fecha Titular de portada
La Nación 9-2-2020 El costo del desastre. Cómo impactan en el
planeta los colapsos ambientales.
La Nación 13-2-2020 Córdoba: el aumento de la humedad dejó atrás
la sequía provocada por el cambio climático.
La Nación 15-2-2020 Vivir con menos agua. Otro efecto del cambio
climático.
Fuente: elaboración propia (nuestros subrayados).
Durante el período analizado, ninguna portada de los diarios brasileños
seleccionados alude a las problemáticas derivadas del cambio climático, a
pesar de que en dicho país se produjeron g randes inundaciones, incendios,
deforestaciones, sequías y emisiones de gases de efecto invernadero que
afectaron distintos estados y sus principales centros urbanos durante el
mismo período analizado.
Por otro lado, si bien los diarios argentinos lo mencionan en solo tres
titulares, en la tabla 15 podemos observar que el primer titular utiliza la
metáfora del “colapso”, en tanto construcción imaginaria, para señalar los
costos del desastre a nivel planetario, mientras que los otros dos titulares
presentan los riesgos provocados apelando a la función paradigmática
en un modo descriptivo, reriéndose a la problemática de las sequías en
el país.
Al adentrarnos en el análisis de los titulares que hacen referencia a la
pandemia de COVID-19, la función narrativa acentúa la del riesgo global
con signicantes catastrócos, como vemos en los siguientes ejemplos.
Tabla 16. Referencias a la pandemia de COVID-19
(Clarín y La Nación, Argentina)
Periódico Fecha Titular de portada
Clarín 26-2-2020 Tiemblan los juegos de Tokio y una alerta en
Brasil ante la suspensión por el coronavirus
de competiciones deportivas en Asia e Italia;
y en Brasil conrman el primer caso.
Clarín 5-6-2020 Se desploman la construcción y el resto de
la industria debido al impacto económico por
el coronavirus.

177
La Nación 31-1-2020 Declaran la emergencia global por el
coronavirus y ya hay casos en 18 países.
Lo dispuso la OMS con el n de contener
la propagación: se registran 212 muertos en
China y preocupa que la enfermedad llegue
a zonas con sistema de salud frágiles ante el
avance del coronavirus.
La Nación 4-2-2020 Por el virus, se desplomaron los mercados
en China por la baja de las acciones.
La Nación 10-2-2020 Más mortal que el SARS.
Fuente: elaboración propia (nuestros subrayados).
Con estos ejemplos se pueden apreciar algunas diferencias en la fun-
ción paradigmática, asociada con los argumentos y la función narrativa
que comprende los relatos circulantes sobre el riesgo. Podemos observar
que la narrativa periodística sobre desastres no solo aporta información
relevante y necesaria para comprender el estado de situación en contextos
de emergencia, sino que también engendra metanarrativas o signica-
ciones más profundas que preguran vulnerabilidades y nos dicen cómo
debemos relacionarnos con nuestros entornos.
A partir del trabajo de selección de metáforas periodísticas, junto
con la sistematización de las reexiones y los debates teóricos recorridos
en esta comunicación, hemos podido evidenciar la relevancia global de
contar con mediaciones que den sentido a lo que sucede en el mundo a
través de esquemas narrativos.
5. Resultados del análisis de las portadas y conclusiones parciales
En este capítulo se han presentado las modalidades de representación
periodística que los desastres –naturales, ambientales y para la salud hu-
mana– adquieren en los principales medios de prensa gráca de ambos
países, tras analizar las representaciones de los fenómenos estudiados en
Argentina y Brasil en tres momentos diferentes.
A su vez, hemos recuperado los principales aportes teóricos y contex-
tuales que nos permiten situar la construcción de la agenda periodística
en torno a los fenómenos sociales analizados a través de los resultados
del análisis de las estrategias comunicativas desplegadas por organismos
gubernamentales de Argentina y Brasil, para hacer frente a desastres
naturales y la crisis sanitaria producida por la pandemia de COVID-19.

178
Este trabajo exploratorio, con bases en la teoría de la agenda setting,
sistematizó un corpus constituido por 780 portadas recuperadas día por
día de las versiones impresas de los diarios de mayor tirada.
El análisis realizado nos permite recapitular los primeros resultados.
Para ello comenzamos con el gráco 33, que reeja el desequilibrio in-
formativo en la representación de ambos fenómenos sociales. Si bien la
irrupción de la pandemia de COVID-19 desplaza de las agendas mediáti-
cas el tema del cambio climático, este último sigue generando narrativas,
aunque indirecta y escasamente.
Al cierre de este capítulo, se publica un segundo informe de la ONU,
centrado en los impactos del “calentamiento”, confeccionado por el IPCC,
cuyo valor predictivo es contundente: “La evidencia cientíca acumula-
da es inequívoca: el cambio climático es una amenaza para el bienestar
humano y la salud planetaria”.8
Hoy, a or de piel, en pleno invierno austral se están registrando
temperaturas superiores a los 30 grados durante julio-agosto de 2023.9
Por otra parte, según las variables consideradas en nuestra indagación,
podemos establecer las siguientes consideraciones generales.
Respecto de la frecuencia de cobertura de la COVID-19, se pone en
evidencia que durante el primer período las noticias relacionadas con
coronavirus representaban menos del 10% del total de las informaciones
publicadas en una semana, debido a que esta problemática se observaba
aún lejana y dudosa en cuanto a su propagación e impacto en Sudamérica.
Durante el segundo período la frecuencia informativa media para los
diarios argentinos fue de 31,93% y para los brasileños fue de 25,77%, lo
que testimonia un incremento del nivel de presencia de la COVID-19 que
expresa que más de tres de cada diez noticias de portadas se abocaron al
tema durante toda la etapa.
Un rasgo que se destaca de la cobertura mediática de la COVID-19
en ambos países es que los picos de frecuencia estuvieron más asociados
a las decisiones políticas adoptadas y las polémicas desatadas por la im-
plementación de esas medidas que a la evolución de la curva de contagios
o a las consecuencias esperables de sus impactos económicos y sociales.
La llegada de las vacunas y los comienzos de las campañas de inocu-
lación en ambos países caracterizan al tercer período. No obstante, las
8. https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg2/
9. Información obtenida del portal informativo https://www.bbc.com/mundo/articles/
c6pr92qn01zo, bajo el título: “La Tierra está en un territorio inexplorado: qué signican
los récords climáticos que se están batiendo en el planeta”, 22 de julio de 2023.

179
tensiones y polémicas se mantienen debido a las luchas políticas internas,
las negociaciones con los laboratorios y los movimientos antivacunas.
Asimismo, respecto de la frecuencia de los temas asociados a la
COVID-19, en el primer período analizado la tendencia se enfocó
principalmente en temas que provenían de agencias internacionales,
reejando datos aportados por organismos internacionales vinculados
a la problemática. Mientras que, en el segundo período, los temas más
asociados están vinculados al impacto regional y local de la pandemia,
haciendo foco en temáticas como salud (relación directa por tratarse de
una emergencia sanitaria), política (que reeja las medidas que ambos
gobiernos implementan) y economía (asociada a la repercusión de la
crisis sobre los sectores más vulnerables y hacia los sectores productivos).
En este punto, cabe destacar que las estrategias de mitigación del
impacto de la pandemia ensayadas entre ambos países son disímiles, tal
como lo describimos en el capítulo anterior, especialmente por la gura
“negacionista” de Bolsonaro.
Durante la tercera etapa, se destaca nuevamente que prevalecen las
asociaciones a cuestiones vinculadas con salud y política debido a que
el interés informativo recae sobre los preparativos de las campañas de
vacunación y las tensiones que su implementación demanda.
Otros dos temas que se destacan en las portadas de los diarios en el
contexto de la crisis sanitaria son la fuerte visibilidad que otorgan a los
movimientos antivacunas y la valoración controvertida que acreditan
sobre la vacuna de origen ruso, cuya efectividad es puesta en duda.
A nes de 2020, solo en la Argentina irrumpe otro tema por fuera
de la pandemia que hegemoniza las agendas mediáticas y también está
vinculado a la salud: la legalización del aborto.
Con respecto al tono valorativo predominante en las portadas, se
destaca que, en la primera etapa, predominan las noticias de valoración
negativa tanto por la gravedad de la situación como por la falta de certezas
ante la propagación del virus.
Durante el segundo período, emerge un nuevo concepto que invade las
portadas de los diarios: la “infodemia” pro ducto del exceso de información
que se produce –a veces correcta y otras veces incorrecta o directamente
falsa– y que los medios de comunicación difunden. También durante
este período se destacan las noticias de valoración negativa producto
del “agotamiento” de las sociedades en ambos países frente a las medi-
das que los gobiernos adoptan. Tanto la infodemia como la fatiga social
constituyen factores transversales que tuvieron un papel muy relevante
en la conguración narrativa de la pandemia.

180
Más allá de la continuidad de algunas controversias, el tercer período
presenta un incremento de noticias de carácter positivo producto de los
anuncios que anticipan la llegada de vacunas y el próximo inicio de la
vacunación en ambos países.
Finalmente, si nos detenemos a observar los datos relevados sobre
tipos y frecuencia de las fuentes utilizadas por los periódicos analizados
en ambos países, vemos que, salvo durante la primera etapa, donde las
fuentes de información que prevalecen no son las ociales, tales como
BBC News, Inter Press Service, France 24, a lo largo de los dos períodos
siguientes las fuentes ociales son las más importantes en la construcción
de la agenda pública en ambos países, tales como los ministerios de salud
de Argentina y de Brasil.
Por otra parte, en el último período analizado hay un crecimiento de
fuentes asociadas a los sectores antivacunas, amplicando la circulación
de este tipo de discursos.
Por último, es notable observar la valoración que las portadas realizan
de las distintas vacunas circulantes y las fuentes citadas para sostener di-
chas valoraciones. No todas las vacunas se valoran de la misma manera:
la de origen ruso fue puesta sistemáticamente en cuestión, aun cuando
los niveles de efectividad resultaban parejos.
Respecto de este último aspecto, se observa la aceleración de procesos
noticiosos, caracterizados como “infodemia”, que se dan en paralelo a
la pandemia por coronavirus. Este concepto ha permitido describir la
información asociada con miedo, especulación y rumores, amplicada y
transmitida rápidamente p or l as modernas tecnologías de la información
y que afecta negativamente la economía, la política y la seguridad de ma-
nera desproporcionada a la realidad de los hechos. De ahí que, más allá
de la percepción debamos asumir la orientación, estructura y evaluación
narrativa circundante e imperante.
Finalmente, como hemos visto en el análisis de las metáforas circu-
lantes en los diarios, tanto la pandemia de COVID-19 como los efectos
catastrócos propiciados por el cambio climático irrumpen en la cons-
trucción de narrativas comunitarias apoyadas en los avances cientícos
para solucionar problemas concretos, pero también en el conocimiento
de los expertos en ciencias sociales y aquellos derivados de la gobernanza
global para mitigar los efectos dañinos de los riesgos que enfrentamos
en las sociedades actuales. Estos eventos nos señalan que no solo esta-
mos expuestos a un estado de crisis constante, sino que, como parte del
clima de época, somos testigos de cambios signicativos y perdurables

181
asociados a un ciclo de desaliento colectivo, el cual debe ser retomado,
reinterpretado y comprendido social y culturalmente.
En este punto, somos conscientes de que las metáforas utilizadas en
las narrativas sociales que permiten la construcción de imaginarios co-
lectivos, aun con todas sus limitaciones, son instrumentos fundamentales
con que contamos a la hora de darles un sentido a estos riesgos globales.
Denitivamente, las metáforas siguen siendo útiles para pensar colecti-
vamente y, en ese gesto, también salvarnos.
La principal conclusión por resaltar es que la cobertura mediática en
su conjunto evidenció una mirada completamente descentrada de aquello
que la gestión de riesgo de desastre demandaba. Se prioriza el partidismo
político, el baile de cifras y las visiones simplistas y anecdóticas, dejándose
arrastrar por la irrupción de un tema dramático, espectacular e inheren-
temente formateado por la actualidad descarnada. A ello cabe añadir
que se produjo un desplazamiento muy marcado del cambio climático
como tema de interés público, el cual quedó relegado completamente al
ser barrido y ocultado por el día a día frenético de la pandemia como
tema estrella. A efectos de demostrar estas ideas fuerza tras analizar el
establecimiento de la agenda en las más destacadas cabeceras en ambos
países, procedemos a adentrarnos en el “riesgo de riesgos” por excelencia:
el cambio climático.

183
C 
La gestión y comunicación pública del cambio
climático en Argentina y Brasil: el caso de las
inundaciones en Santa Fe y Blumenau
En este capítulo se procede a analizar la gestión de riesgo de desastres
revisando aspectos concretos que nos posibilitan reexionar sobre la
producción de conocimiento sobre el cambio climático por las políticas
públicas nacionales, las medidas o regulaciones arbitradas, pero además
por la relevancia de la comunicación pública y la intervención en materia
de prevención y respuesta de los gobiernos regionales y locales frente a
estos fenómenos. En este recorrido se pretende ser dedigno al marco
dominante, la tipología de las medidas implementadas, así como afron-
tar los dilemas que se generan en la vinculación, existente o no, entre la
adaptación, la vulnerabilidad y la resiliencia en el marco de la GIRRD.
Este proceso de riesgo-desastre-riesgo se comprende como un proceso
de comunicación en el que la visibilidad pública y la apropiación socio-
cultural juegan un rol protagónico.
Se trata de contextualizar las principales características de la región
a partir del análisis crítico de aquellos aciertos y errores, tanto en la Ar-
gentina como Brasil. Identicar y evaluar el desarrollo de estas políticas
de carácter nacional desde el enfoque de la gestión de riesgo de desastre
supone un paso crucial, previo a su operativización y contraste posterior
con el caso de las inundaciones producidas en las ciudades de Santa Fe
(2003 y 2007) y Blumenau (2008), tomando en consideración diacróni-
camente el antes, el durante y el después.
1. Gobernanza del cambio climático en el contexto regional
Los eventos climáticos extremos y sus orígenes han tenido diferentes
explicaciones de tipo físico y natural sobre su ocurrencia, siendo abor-

184
dados bajo enfoques de la variabilidad climática natural y/o del cambio
climático. (Ávila y González, 2014)
En esta línea, en América Latina ha primado una “represen-
tación fetichista” que expulsa del análisis la complejidad de los
componentes involucrados (Oliver-Smith et al., 2016). Desde
esta perspectiva, los sujetos afectados se convierten en “víctimas
homogeneizadas de desastres asociados con fenómenos externos
que están fuera del quehacer humano” (ibíd..: 7):
A esta concepción contribuyeron las ciencias naturales y las
ideas de base tecnológica que fortalecieron la creencia de que más
conocimientos cientícos y tecnológicos conducirían a reducir el
riesgo mediante soluciones ingenieriles. Este enfoque se ha carac-
terizado por la primacía de la actuación del “ser humano sobre la
naturaleza” (Oliver-Smith et al., 2016: 33), apuesta cuyos límites
quedan en evidencia si se tiene en cuenta el cambio climático
global, el auge del extractivismo y la crisis civilizatoria en general.
(Fernández, Waldmüller y Vega, 2020: 14)
Por su parte, documentos elaborados por la CEPAL (2019) sostienen
que América Latina y el Caribe se mantiene como la región más desigual
en lo que se reere a la distribución del ingreso en todo el mundo. A su
vez, la degradación ambiental relacionada con las principales actividades
económicas es muy alta, sumado a que de 184 millones de personas que
habitan la región, 111 millones viven en ciudades y en condiciones de
vulnerabilidad y pobreza.
A estos factores se adicionan los problemas asociados a los efectos
de los desastres y el cambio climático, las transiciones demográca,
epidemiológica y nutricional,1 la intensicación de los movimientos
migratorios y las incertidumbres relacionadas con la revolución tecno-
lógica, que impondrá nuevas necesidades, riesgos y prioridades. De ahí
que resulte inviable combatir el cambio climático sin, al mismo tiempo,
abordar la desigualdad social. Las disparidades sociales afectan a las
causas y los efectos del cambio global, como también a las políticas de
mitigación y adaptación.
1. Estos componentes abrevan en la idea de “transiciones poblacionales” múltiples
(epidemiológicas, nutricionales, demográficas) e interrelacionadas, espacial y
temporalmente determinadas.

185
Además, la Nueva Agenda Urbana (NAU, 2022),2 en su último re-
porte, reconoce que América Latina y el Caribe es una región altamente
urbanizada, con el 82% de la población viviendo en ciudades, y que pasó
de 306 millones de habitantes urbanos en 1990 a 464 millones en 2016 y
539,427 millones en 2020 (651,600 millones de habitantes totales en 2020).
Por su parte, el IPCC (2022) advierte que el cambio climático ha
convertido a América del Sur en una de las zonas más vulnerables del
planeta, dado que la exposición a desastres se ha intensicado conside-
rablemente debido al aumento en la intensidad y frecuencia de eventos
naturales extremos. En gran medida impulsado por los efectos del cambio
climático, así como por el impacto de la actividad humana en la dinámica
ambiental, se acentúan las condiciones de vulnerabilidad, especialmente
en sectores de la población socialmente excluidos.3
Ante este escenario, la capacidad de anticiparse o prever los desas-
tres “naturales”, el conocimiento de cómo gestionar sus impactos y la
implementación de medidas de adaptación inciden directamente en los
sistemas socioeconómicos de los países y contribuyen a hacerlos más
resilientes al cambio climático.
Los estudios sobre la GRD abrieron espacios para actuar sobre los
procesos de prevención y mitigación del riesgo, a diferencia de enfoques
que elaboraron respuestas a desastres ya ocurridos o se centraron en los
procesos posteriores de reconstrucción (Narváez, Lavell y Pérez Ortega,
2009: 33). El entendimiento de la gestión de riesgo como proceso resultó
más efectiva a la luz de aquellas acciones de gobierno que buscan traba-
jar, fundamentalmente, con las causas profundas que están presentes en
los procesos de construcción del riesgo (Fontana y Conrero, 2017: 187).
2. La NAU fue adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda
y Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) celebrada en Quito (Ecuador) el 20 de
octubre de 2016. Fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su
sexagésima octava sesión plenaria del septuagésimo primer período de sesiones el 23 de
diciembre de 2016. Informar sobre su implementación cada cuatro años forma parte de
sus consideraciones (inciso 166). El primer informe de implementación global cubrió el
período 2016-2018, el segundo informe abarca el período 2018-2022.
3. El IPCC es el órgano de las Naciones Unidas encargado de evaluar los conocimientos
cientícos relativos al cambio climático. Las evaluaciones del IPCC brindan a los gobiernos,
en todos los niveles, información cientíca que pueden utilizar para elaborar sus políticas
climáticas. También constituyen una contribución fundamental en las negociaciones
internacionales dirigidas a afrontar el cambio climático. Más información en https://
www.ipcc.ch/languages-2/spanish/.

186
De esta manera, se hizo cada vez más evidente la necesidad de diseñar
políticas públicas de planicación tendientes a mitigar los daños, aumentar
la resiliencia y reducir la vulnerabilidad frente a las inundaciones o cual-
quier desastre natural con gran impacto. El propósito de reemplazar las
acciones reactivas generalmente es apurada e ineciente, frente a eventos
de inundaciones, por ejemplo, por un enfoque proactivo. La respuesta
más frecuente frente a inundaciones ha sido históricamente la asistencia
de emergencia una vez que el evento se torna crisis (Sanchis y Poler, 2011;
Ortiz, Aznar y Aledo, 2021).
El enfoque proactivo (Bello, Bustamante y Pizarro, 2020), en cambio,
involucra acciones de planicación y preparación anteriores al evento,
que permitan gestionar riesgos y reducir vulnerabilidades. Ahora bien,
la anticipación de riesgos futuros para que realmente sea efectiva debe
también contemplar la gestión de riesgos residuales, aquellos no resuel-
tos o imprevistos como una categoría complementaria. Los resultados
esperados estarían cubiertos por una división correctivo-prospectivo,
categorías que pueden ser aplicadas a lo largo de un continuum de riesgo
o desastre preimpacto, preimpacto inmediato, en condiciones de emer-
gencia, y durante la rehabilitación y reconstrucción (Lavell, 2009: 19).
Ante tal importancia, nos preguntamos por las características de
los planes de acción estratégicos en gestión de riesgo de desastres de-
sarrollados recientemente, en Argentina y Brasil, e indagamos sobre las
dimensiones que implican en materia de prevención, comunicación y
mitigación de efectos posteriores. Para ello, tomamos en consideración
los aportes elaborados por los enfoques que reexionan sobre los pro-
cesos de gobernanza y alianzas en contextos de desastres “naturales”,
la vulnerabilidad social y la resiliencia urbana, que examinaremos en
las conclusiones.
En la complejidad de esta problemática intervienen distintos factores
que van desde la instrumentación de planes de desarrollo y reducción de
riesgo de desastres, la planicación urbana o el ordenamiento territorial.
Los procesos de coordinación intersectorial, la adopción de políticas
públicas apropiadas y la articulación entre múltiples actores para mitigar
riesgos y crear resiliencia (Observatorio Regional de Planicación para
el Desarrollo de América Latina y el Caribe, 2020; Banco Mundial, 2022)
también son fundamentales.
Las perspectivas y los enfoques aludidos en su articulación con las
dimensiones de la gestión del riesgo de desastres desde las políticas
públicas nacionales y los gobiernos locales son escudriñados a propósito
de unos desastres especícos en forma de inundaciones recurrentes.

187
Este recorrido nos permite analizar la implicancia de dichas dimen-
siones tomando como caso de estudio las inundaciones producidas
en la ciudad de Santa Fe (Argentina) en 2003 y 2007 y en la ciudad de
Blumenau (Brasil) en 2008.
2. Gestión del riesgo climático y políticas públicas de adaptación
En la región, el cambio climático cada vez está más presente: nueve
de cada diez desastres en los territorios en los últimos veinte años son de
origen climático. De acuerdo con la Ocina de Naciones Unidas para la
Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA, por su sigla en inglés,
2020), las inundaciones son uno de los desastres naturales más costosos
debido a la amplia gama y extensión de los daños causados, desde los per-
juicios y las pérdidas directos a los bienes físicos y ambientales, incluidos
las pertenencias humanas y los alojamientos, los sistemas ecológicos y la
producción en todos los sectores económicos, hasta las cuestiones rela-
cionadas con la salud y la pérdida de vidas humanas. Asimismo, en este
tipo de fenómenos subyacen otros factores de riesgo muy importantes, de
alto impacto en el territorio, como son la degradación de suelos, pérdida
de ecosistemas y deforestación, que sientan la base de la generación de
vulnerabilidades frente a los desastres.
Es así como los cambios climáticos refuerzan la exposición de los
asentamientos urbanos a los riesgos de desastres naturales, en part icular
en los países en desarrollo de América Latina, a partir de la proliferación
de urbanizaciones no planicadas, la fragmentación socioespacial y la
pobreza también incrementa dramáticamente la vulnerabi lidad frente a
inundaciones y a otros peligros naturales (Karol y Suárez, 2007: 25-26).
De ahí que interese el modo en que estos riesgos están imbricados, y
cómo la combinación de este tipo de exposición a amenazas y vulnera-
bilidades constituye su naturaleza sistémica4 y las múltiples dimensiones
que adquiere el efecto “cascada” de los riesgos, atendiendo las dicultades
en su conceptualización y medición (Siclari, 2021). De hecho, tanto las
emergencias sanitarias –la reciente pandemia de COVID-19– como las
4. El carácter sistémico de los riesgos se describe con mayor amplitud en esta actualización
en la página web de la Ocina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de
Desastres (UNDRR), “Todo el riesgo por desastres es sistémico, todo el impacto por
desastres es sistémico… ¿pero qué signica exactamente?”, 10 de marzo de 2022 (https://
www.undrr.org/es/news/todo-el-riesgo-por-desastres-es-sistemico-todo-el-impacto-por-
desastres-es-sistemico-pero-que).

188
climáticas –las recurrentes inundaciones– están relacionadas (CEPAL,
2021a): el riesgo de nuevas pandemias causadas por virus aún descono-
cidos aumenta con la destrucción de los ecosistemas. Además, el cambio
climático acelera las pérdidas de biodiversidad. Por ello, en esta investiga-
ción sostenemos que el cambio climático, por su carácter omnipresente,
se maniesta como un elemento que aglutina riesgos y perturbaciones
a nivel global que alteran el entorno natural y social inuyendo sobre la
subsistencia de la sociedad humana. Así como también entendemos las
inundaciones –más allá de su dimensión de desastre– como un problema
social y de política pública local.
Importan las miradas de Robert D’Ercole, Sébastien Hardy y Jeremy
Robert (2009) sobre que los nuevos planteamientos buscan no concentrarse
exclusivamente en la amenaza sino en el funcionamiento de la sociedad
para responder mejor a las necesidades tanto de los gestores como de las
poblaciones. Ello se corresponde con los estudios sociales del riesgo que
desde un abordaje integral para los fenómenos de riesgo se basan en su
proceso de construcción social. De ahí la importancia de comprender
lo urbano desde el signicado de las ciudades y en la perspectiva del
desarrollo social.
Por ello, analizar este tema resulta relevante no solo por sus efectos, sino
también por las respuestas que ofrecen las ciudades de la región frente al
riesgo socioambiental. Los dos casos de estudio que desarrollamos en el
siguiente apartado se destacan por las estrategias y respuestas empleadas
para la reducción del riesgo urbano, por los procesos de gobernanza y
alianzas alcanzados, y por la capacidad de adaptación para coexistir con
la posibilidad de enfrentar situaciones de riesgo a partir de la elaboración
de planes para la prevención y la preparación. Se trata, pues, de sistema-
tizar las lecciones que estos casos de estudio nos ofrecen en cuanto a la
gestión del riesgo de desastre, a partir de un enfoque local y desde un
abordaje integral mediante la elaboración de planes que superen la simple
respuesta cortoplacista. En denitiva, nos referimos a nuevas prácticas
de resiliencia urbana.
El crecimiento de las ciudades conlleva un creciente número de
infraestructuras, aún por construir. Los gobiernos nacionales y locales
juegan un rol estratégico y serán los responsables de estas inversiones
que permitirán un desarrollo social, ambiental y económicamente
sostenible. El desarrollo urbano sostenible, informado por el riesgo de
acuerdo a La Red Global de Organizaciones de la Sociedad Civil para
la Reducción de Desastres (GNDR, 2022), permitirá que los gobiernos

189
locales comprendan el riesgo, respondan de una manera adecuada a las
crisis, puedan hacer frente a los impactos y las tensiones, y se recuperen.
En cuanto a sus formas de gestión, el enfoque de la gobernanza se
presenta como una estrategia de acciones multinivel, que genera alian-
zas y redes (Zurbriggen, 2011) y articula un marco relacional entre los
distintos actores intervinientes en el proceso de decisión, ejecución y
evaluación (Whittingham, 2010) acerca de las políticas públicas llevadas
adelante para mejorar la gestión del riesgo.
En este contexto, los países que desarrollan políticas, marcos legis-
lativos, una arquitectura institucional que involucra múltiples sectores
(entre ministerios y en los distintos niveles de gobierno) y los correspon-
dientes vehículos de inversión para la reducción del riesgo de desastres
en línea con los objetivos, las metas y prioridades del Marco de Sendai,
del Acuerdo de París y del cumplimiento de la Agenda 2030 cuentan con
una mayor capacidad para gestionar el riesgo de desastres. Tales refor-
mas son prueba de una profunda comprensión del riesgo de desastres
y facilitan una participación más completa y activa de la ciudadanía en
el desarrollo y la implementación de estrategias de reducción del riesgo
de desastres tanto nacionales como locales.
En cualquiera de estas orientaciones, el proceso debe ser encabezado
por los gobiernos locales, ya que ocupan un lugar privilegiado en la gestión
territorial (CIPPEC, 2022). Este nivel jurisdiccional goza de la cercanía
con la comunidad, del conocimiento de las amenazas y la vulnerabilidad,
así como también posee parte de las competencias necesarias para coor-
dinar esfuerzos que redunden en un menor riesgo. Además, dispone de
la capacidad de comunicación con la población a n de identicar qué
sector se ve más afectado, dónde se encuentra, cómo contactarlo. No solo
con las víctimas o por los afectados por las crisis, sino también con los
actores y públicos potencialmente determinantes en su desarrollo y pos-
terior desenlace (Arias y Doldán, 2021: 144). No obstante, los gobiernos
locales no están exentos de obstáculos y dicultades: capacidad limitada
y recursos escasos son moneda corriente, a los que se suman desafíos
institucionales y de gobernanza, metodológicos y técnicos.
Reconsiderar las prácticas urbanas describe la necesidad de detec-
tar espacios para la innovación y nuevas modalidades para enmarcar
defectos, respetando el saber e historia local. Así, la política pública en
el ámbito nacional o regional debe estar vinculada a las necesidades y
demandas locales.

190
3. Contexto de indagación: inundaciones y resiliencia urbana
América Latina y el Caribe es un territorio que comprende cuarenta
países y que puede subdividirse en regiones en función de su ubica-
ción geográca: América del Sur, América Central y Caribe. La región
cuenta con una población de 629 millones,5 siendo la subregión más
poblada Sudamérica con Argentina y Brasil como los países con mayor
población estimada: 45.376.763 millones6 y 213.935.609 millones7 res-
pectivamente. Los dos países seleccionados para este análisis contienen
259.312.372 millones de habitantes, lo que representa aproximadamente
el 42% del total de toda la región.
La extensión territorial de América Latina y el Caribe es de 20.425.546
km2. La Argentina posee una supercie de 2.780.400 km2 y Brasil, de
8.515.770 km2. Los dos países seleccionados suman 11.296.170 km2, lo
que representa aproximadamente el 55% del total de la región.
Estudios comparados han puesto de maniesto que América Latina
y el Caribe es la segunda región más propensa a los desastres naturales
en el mundo, después de Asia, con 152 millones de personas afectadas a
causa de 1.205 desastres producidos entre 2000 y 2019, entre los cuales se
destacan inundaciones, tormentas, terremotos, sequías, deslizamientos de
tierra, temperatura extrema, eventos volcánicos e incendios forestales.8
De entre los eventos catastrócos producidos en los países seleccionados
en este estudio se reconoce la mayor frecuencia de incendios forestales,
terremotos e inundaciones en la Argentina,9 y sequías, incendios fores-
tales, deslizamientos e inundaciones en Brasil.10
5.La información referida a la población de América Latina y el Caribe fue extraída de
https://es.statista.com/temas/5605/america-latina-y-el-caribe.
6. La información referida a la población de Argentina fue extraída del sitio ocial del
Instituto Geográco Nacional: https://www.ign.gob.ar/NuestrasActividades/Geograa/
DatosArgentina/Poblacion2.
7. La información referida a la población de Brasil fue extraída de https://countrymeters.
info/es/Brazil.
8. La información referida a los desastres naturales ocurridos en América Latina y el
Caribe fue extraída de https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/les/resources/OCHA-
DESASTRES_NATURALES_ESP%20%281%29.pdf.
9.La información referida a desastres naturales en la Argentina fue extraída de https://
publications.iadb.org/publications/spanish/document/Perl-de-riesgo-de-desastres-
Informe-nacional-para-Argentina.pdf.
10. La información referida a desastres naturales en Brasil fue extraída de https://news.
un.org/es/story/2020/01/1467501.

191
La variedad de sucesos acontecidos en los países seleccionados ofrece
la posibilidad de abarcar la mayoría de los tipos de desastres naturales
que impactan en América Latina y el Caribe.
El IPCC (2012) caracteriza la inundación como el desborde de agua
fuera de los límites normales. Las inundaciones son una fuente de riesgo
porque en la mayor parte de las áreas donde ocurren el espacio está poblado
u ocupado por actividades productivas. En muchos casos, particularmente
en Latinoamérica, el riesgo aumenta porque en estas zonas se asientan
poblaciones pobres con alto grado de vulnerabilidad. Tal como sostiene
Margarita Gascón (2005), las inundaciones son los desastres naturales de
mayor recurrencia y pareciera que la mayoría de las ciudades del mundo
se encuentran en situación de permanente vulnerabilidad frente al avance
repentino de las aguas.
En consecuencia, y para una correcta determinación de sus tipologías,
recurrimos al trabajo de Inés Camilloni et al. (2020), sobre inundaciones
y sequías. A los nes del presente trabajo solo tomaremos en cuenta las
que impactan a las zonas del estudio.
En Latinoamérica son numerosos los grandes ríos que, cuando des-
bordan, inundan vastas áreas que pueden abarcar decenas de miles de
kilómetros cuadrados. En las grandes llanuras de América del Sur estas
inundaciones pueden durar meses y hasta más de un año, por ejemplo, las
ocurridas en la cuenca argentina del río Paraná. Además, la irregularidad
de la precipitación que las origina es también de larga duración y puede
tener lugar centenares y hasta miles de kilómetros aguas arriba de las
zonas que se inundan. En ese caso, la onda de crecida tarda semanas o
meses en llegar y, por lo tanto, la inundación es predecible con suciente
tiempo para la adopción de decisiones adecuadas para minimizar los
impactos desfavorables.
En áreas de muy escasa pendiente, como en el pantanal (llanura de
inundación que se extiende principalmente por el estado brasileño de
Mato Grosso del Sur) o en parte de la llanura argentina (área geográca
situada en el centro de la Argentina), el esc urrimiento del agua es pequeño
y el balance del agua es predominantemente nulo entre la precipitación,
la evaporación y la inltración en el suelo. Bajo condiciones de lluvias
importantes durante períodos prolongados de varios meses, el suelo se
satura, cesando la inltración y generando excesos hídricos en la supercie.
También se destacan las inundaciones costeras producidas por fuertes
vientos que pueden empujar las aguas superciales provocando inunda-
ciones costeras. El caso más ejemplar es el de las sudestadas en el estuario
del Río de la Plata (formado por la unión de los ríos Paraná y Uruguay,

192
que desemboca sobre el mar Argentino) que suelen inundar las costas
bajas del lado argentino.
Las inundaciones por la rotura de una represa son muy poco frecuentes
en comparación con otro tipo de inundaciones pero, cuando ocurren,
suelen producir grandes daños y pérdidas de vidas. Durante 2019, oc urrió
la rotura de la represa para contener residuos mineros en la ciudad de
Brumadinho (municipio brasileño del estado de Minas Gerais, Brasil),
que provocó una avalancha de lodo y causó la muerte de trescientas
personas. La causa más frecuente del colapso de una represa es cuando
se colmata porque el caudal supera las posibilidades de almacenamiento
y la descarga. Por eso, el aumento de la intensidad y la frecuencia de las
precipitaciones extremas debidas al cambio climático pueden aumentar el
riesgo de este tipo de catástrofe en el caso de que las represas hayan sido
diseñadas sin considerarlos, y con bajos coecientes de seguridad. Los
países han adoptado normativas referentes a la seguridad de las represas
y en algunos casos, como la Argentina, las han revisado para adecuarlas
a las nuevas condiciones de las precipitaciones extremas.
La ciudad de Santa Fe, por su parte, está asentada en un territorio par-
ticular al estar ubicada entre los valles de inundación de los ríos Salado y
Paraná, ambos considerados ríos de llanura. La mayor parte de sus límites
son uviales y más del 70% del territorio de la ciudad está conformado
por ríos, lagunas y bañados (Gobierno de la Ciudad de Santa Fe, 2013).
De ahí que las posibilidades del desarrollo territorial están directamente
condicionadas por los valles de inundación de estos cursos de agua y por
las uctuaciones de sus crecidas.
Los territorios del litoral y el centro de la República Argentina están
caracterizados por eventos hidrológicos cíclicos como lluvias abundantes,
desborde de cursos de agua e inundaciones. Dichos eventos extraordina-
rios tuvieron un impacto importante en la ciudad de Santa Fe en 1905,
1966, 1982-1983, 1992 y 1998 cuando se consignan los mayores registros
hidrométricos, volúmenes de caudal, duración y efectos destructivos
(Gómez, 2007).
Las inundaciones acontecidas en 2003 y 2007 posibilitan una mirada
distinta sobre estos fenómenos debido tanto a sus magnitudes e impactos
signicativos como en lo atinente al proceso desencadenado (Beltramino,
2016), mediante el cual la posibilidad de ocurrencia de sucesos vincu-
lados al riesgo hídrico se considera asunto o problema público cuyo
posicionamiento adquiere un interés general, y es trasladado al nivel
de la decisión gubernamental mediante distintas estrategias y políticas
públicas para su atención.

193
Blumenau está situada al noreste del estado de Santa Catarina, sur de
Brasil, a 21 msnm y es el centro de la región metropolitana del valle del
Itajaí. En su territorio de 520 km2 residen 301.000 habitantes. B eate Frank
(1992) describe que la cuenca hidrográca del Itajaí abarca un área de
15.000 km2, localizada enteramente en el estado de Santa Catarina. Su
mayor curso de agua, el río Itajaí-Acú, está formado por los ríos Itajaí
do Sul e Itajaí do Oeste, siendo sus principales auentes los ríos Itajaí do
Norte, Benedito y Luís Alves.
De acuerdo con Beate Frank (1992), el problema de las inundaciones
en Blumenau surgió con la elección del área a ser colonizada inicialmente,
por estar situada exactamente en el lecho secundario del río Itajaí-Acú, que
funciona como salida de un área de drenaje de 11.000 km2. Buena parte
de la historia de la ciudad de Blumenau es la historia de sus inundaciones;
tal como sostiene la autora, Blumenau ya registró 63 inundaciones y las
mayores fueron en 1852, 1880 y 1911, y luego las de 1983 y 1984.
Según Leandro Ludwig, César Murillo Caparelli y Camila Seibt (2015),
los inmigrantes habitaron los fondos de los valles, priorizando el acceso
al agua a lo largo de los ríos, para concluir que así comenzó la construc-
ción de la ciudad de Blumenau y su paradójica relación con los cursos
de agua, potenciada durante las inundaciones: una ciudad que surgió en
torno a los ríos y se desarrolló a través de ellos, pero que los descuida en
su planicación.
En noviembre de 2008 tuvieron lugar en Blumenau, en la región
del valle de Itajaí, precipitaciones intensas durante todo el mes; en los
días 22 y 23 la precipitación diaria total fue de aproximadamente 250
milímetros, semejante intensidad nunca había sido registrada en alguna
de las estaciones pluviométricas de la cuenca. El evento provocó que al
torrente de agua que corría intensamente por la lluvia se le añadiera la
inundación normal, provocando derrumbes y movimientos de masas
a gran escala. El evento afectó directamente a 103.000 personas, de las
cuales 5.209 quedaron sin hogar (perdidas, abandonaron sus casas y
fueron a albergues), 25.000 fueron desplazadas (se quedaron en casas de
vecinos, familiares o amigos), 2.383 resultaron heridas y 24 fallecieron.
Más de 18.000 viviendas, 38 unidades de salud, 61 unidades docentes y
cientos de kilómetros de carreteras resultaron dañadas (Jacobi, Momm
y Bohn, 2013).
Después de tres meses de lluvias consecutivas, Blumenau sufrió una
inundación que impactó la región central y diversos barrios. En 48 horas,
la ciudad recibió un volumen acumulado de 500 milímetros, la mitad
de los 1.002 milímetros registrados para todo ese mes. El nivel del río

194
Itajaí-Açu alcanzó los 11,52 metros por encima de lo normal. Las afecta-
ciones sumaron, además, 3.000 puntos de deslizamiento de tierra y 270
calles inundadas. Toda la ciudad quedó en situación de emergencia y la
alcaldía decretó estado de calamidad pública.
Esta medida facilita la puesta en marcha de un estado de excepción;
según la aplicación de la legislación medioambient al vigente, se pretendía
en el plazo de un año posibilitar la ejecución de actuaciones de emergencia
ante el estado de destrucción de infraestructuras urbanas, como carreteras
y puentes, así como obras de contención de taludes y deslizamientos.
La selección de estos casos de estudio se debió al impacto ocasionado
por las inundaciones que tuvieron lugar en ambas ciudades, dentro de
una secuencia cronológica continua, lo cual evidenció las falencias en
materia de comunicación, prevención, gestión y respuesta.
En este apartado desarrollamos un estudio descriptivo y exploratorio
con objetivos comparables ya que Santa Fe y Blumenau cuentan con ca-
racterísticas comunes por ser ciudades medianas, ubicadas en regiones
centrales, sobre cuencas de importantes ríos. Asimismo, poseen clima
semejante (subtropical) y un número de población similar. Observar
comparativamente las tres inundaciones mencionadas nos permite revisar
las políticas de gestión de riesgos, las estrategias de comunicación y las
respuestas desarrolladas en los sucesivos episodios, analizar aciertos y
errores, constantes y cambios en las acciones implementadas.
Para relevar y sistematizar las políticas de gestión del riesgo hídrico
a partir de las inundaciones en Santa Fe y Blumenau, nos valemos de
los datos relevados en la matriz de información confecciones con los
siguientes nes:
• Describir y analizar planes nacionales de gestión de riesgo de desastres
elaborados en Argentina y Brasil, relevando el tipo de intervención en
materia de comunicación y prevención de riesgo.
• Sistematizar las dimensiones incluidas en torno a la comunicación
pública y su articulación con los gobiernos locales incluidas en dichos
planes nacionales de gestión de riesgo de desastres.
• Relevar y sistematizar políticas de gestión del riesgo hídrico a partir
de las inundaciones acontecidas en Santa Fe en 2003 y 2007 y en Blu-
menau en 2008.
• Analizar los modelos de actuación en la gestión de la comunicación y
prevención del riesgo en los casos analizados.
Los casos que se presentan no solo nos permiten sistematizar ejemplos
concretos de respuestas de gobierno al riesgo hídrico, sino que también

195
nos permiten observar la capacidad que estos tienen para responder a los
riesgos futuros. Esta investigación examina cómo las ciudades analizadas
incorporan la incertidumbre y las proyecciones futuras de los riesgos
en la planicación, así como la adaptabilidad de las instituciones a los
entornos cambiantes.
3.1. Estrategias de adaptación y reducción del riesgo de desastres
en Santa Fe
Las inundaciones de 2003 y 2007 en Santa Fe marcaron un antes y
un después en cuanto a incorporar en la agenda pública la temática de la
gestión del riesgo de desastres. Las administraciones municipales a partir
de 2008 hicieron foco en estos ámbitos y lograron avances signicativos.
Durante la última década, la ciudad fue disminuyendo de a poco su
exposición a las inundaciones, y muestra mejoras frente a las vulnerabili-
dades sociales.11 Estos avances son el resultado de cambios fundamentales
en el marco administrativo e institucional de la ciudad hacia la reducción
del riesgo de desastres. Ello demuestra que las ciudades, mediante la
planicación y el desarrollo urbano ordenado, sumado a la implemen-
tación de correctas prácticas urbanas, pueden lograr cambios positivos
ante las vulnerabilidades y la exposición a los riesgos, con el propósito de
desempeñar un papel fundamental para los objetivos globales de mayor
sostenibilidad y resiliencia. Esta orientación en la forma de gestionar los
riesgos recibió un reconocimiento amplio y positivo en distintos foros
nacionales e internacionales (Red de Municipios del Litoral Argentino
para la Reducción de Riesgos de Desastres, Red Mercociudades y Fun-
dación Rockefeller, entre otros).
Sin embargo, a ese riesgo hídrico inicial, hoy se suman otros eventos
como sequías, incendios en la zona de islas, la deforestación y explotación
intensiva de la tierra y fuertes bajantes en los niveles de agua de los ríos
circundantes, que exigen sostener y fortalecer ese enfoque que integra al
conjunto del sistema urbano, creando y comprendiendo las fortalezas y
vulnerabilidades sociales, ecológicas, económicas y de infraestructura, a
n de demostrar que se aprende de los desastres, que los riesgos se pueden
11. CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, en nota publicada en Clarín bajo el
título “Santa Fe: una ciudad pionera en estrategias para prevenir el cambio climático”, 15
de abril de 2019 (https://www.clarin.com/socied ad/santa-fe-ciudad-pionera-estrategias-
prevenir-cambio-climatico_0_86ubdW5ob.html).

196
reducir y que los reconocimientos y premios recibidos12 no fueron porque
sí, sino que se han sabido capitalizar en materia de resiliencia urbana.
Los eventos acontecidos en 2003 y 2007 impusieron un cambio en el
enfoque y tratamiento de estos fenómenos, direccionando las políticas de
gobierno hacia la integralidad. De ahí que la aplicación de la gestión del
riesgo desde una perspectiva transversal supera los diseños tradicionales
de ingeniería, que subordinan el perl de riesgo de la ciudad de Santa Fe
a la construcción de nuevos terraplenes y estaciones de bombeo como
respuesta más ecaz. El enfoque centrado en la respuesta al desastre fue
reemplazado por un abordaje integral que entiende el riesgo como un
proceso continuo y una construcción social (García Acosta, 2005; Le
Breton, 2021; Urteaga y Eizaguirre, 2013).
Luego de las inundaciones de 2003, tal como describe en su estudio
Jesica Viand (2014), se pone especial atención sobre las condiciones de
riesgo de la ciudad y se comienza a cuestionar el ordenamiento territorial
con relación a las áreas anegables. Por primera vez se clasican las zonas
propensas a inundaciones a través del plan urbano de Santa Fe. Mediante
un proceso de cooperación y asistencia técnica entre el gobierno local,
la Universidad Nacional del Litoral y el Programa de Cooperación Ins-
titucional frente a la Emergencia (Procife),13 se desarrolla el nuevo plan
urbano. Como resultado se elabora y se publica en 2007 el Plan Santa Fe
2010: visión de la ciudad y plan urbano. En él se diagnostican la condición
de vulnerabilidad social y territorial (inundaciones y anegamientos ur-
banos), la desigualdad socioeconómica y la relación entre el crecimiento
poblacional y las áreas de expansión posible (cambio de zonicación),
poniendo particular atención en la zona oeste de la ciudad.
Las características que asumen los barrios en condiciones de mar-
ginalidad ante la problemática del riesgo de inundación comienzan a
12. Entre estos premios se destacan el premio Sasakawa para la reducción del riesgo de
desastres 2011 (honra las prácticas y los esfuerzos realizados por instituciones, individuos
y grupos que mejor han contribuido a desarrollar resiliencia a través de un enfoque de
amenazas múltiples); también en el mismo año obtiene la calicación de “ciudad modelo
ejemplar”, dentro de la campaña mundial impulsada por la UNISDR “Desarrollando
ciudades resilientes”.
13. Las instituciones que participaron fueron las universidades nacionales del Litoral
y de Rosario, la Facultad Regional Santa Fe de la Universidad Tecnológica Nacional, la
Universidad Católica de Santa Fe, el Instituto Nacional del Agua y el Centro Regional de
Investigación y Desarrollo. Para conocer mayores detalles técnicos acerca del programa
se puede consultar http://obc.grupomontevideo.org/practicas/79plan-urbano-ciudad-
de-santa-fe.

197
tomarse como amenaza territor ial y ambient al, profundizando el concepto
de resiliencia a partir de los procesos de relocalización de la población
de esos asentamientos vulnerables (Aversa, Rotger y Senise; 2020). No
obstante, también se debe observar que las intervenciones realizadas en
el sector oeste, en ocasiones sustentadas desde conceptos hegemónicos
como resiliencia, vivienda digna y tenencia segura, entre otros, si bien
otorgan al sector periférico un carácter urbano diferente, perpetúan,
asimismo, la localización de las familias empobrecidas en sectores urba-
nos precarizados e inciden en el ordenamiento espacial histórico de esta
población sobre el borde oeste de la ciudad de Santa Fe (Mosso; 2019).
El plan se focalizó en la planeación ambiental, la inclusión socioeco-
nómica, el acceso a la vivienda, los parques urbanos y el espacio público.
Además, se creó un plan de descentralización, dividiendo a la ciudad
en ocho distritos con el objetivo de incrementar la participación de los
residentes y tener un mejor entendimiento de los diferentes niveles de
vulnerabilidad a través de los diferentes distritos de la ciudad.
El nuevo plan urbano se presenta como un dispositivo para el manejo del
riesgo de una manera integral, constituyéndose en un elemento vertebral
de la nueva gestión municipal en cuanto a política pública de reducción
del riesgo. Da inicio a una nueva forma de comportamiento frente a las
inundaciones adoptando una orientación proactiva para gestionar este
tipo de eventos meteorológicos. Según argumenta Verónica de Majo
(2022), la nueva administración aprovechó el “vacío de legitimidad” de
la administración anterior, derivado de su pasividad y manejo reactivo
de las inundaciones, y sostiene que la nueva administración movilizó y
fortaleció las condiciones institucionales preexistentes, y reconguró las
relaciones de poder a través de su autoridad práctica.
Basó su accionar en tres pilares que interactúan entre sí: acción colec-
tiva; conocimiento experto y habilidades para resolver problemas. Si bien
parte del análisis resulta acertado, el nuevo contexto no se comprende
totalmente si no se tienen en cuenta determinadas particularidades, a
saber: 1) la nueva administración encuentra sus orígenes en un proyec-
to de gestión universitaria (tómese en cuenta que el nuevo alcalde es el
exrector de la Universidad Nacional del Litoral, de formación ingeniero
en recursos hídricos, con una alta exposición ante los sucesos de 2003,
polemizando en contra de las autoridades municipales y provinciales en
cuanto a que el evento hídrico podría haberse evitado de haberse tenido
en cuenta los avisos y las alertas enunciados por los expertos de esa casa
de estudios), que al ganar la intendencia “muda” su estructura de cuadros
técnicos a la gestión municipal; 2) el nuevo intendente gana las elecciones

198
debido a que el partido que representaba a la administración anterior fue
dividido,14 lo que favoreció el triunfo del exrector, y no así en términos
absolutos el “vacío de legitimidad” que la investigadora sustenta; 3) el
alineamiento político que sostuvo este proyecto, denominado Grupo
Universidad dentro del centenario partido Unión Cívica Radical (UCR),
extendió su inuencia durante tres períodos gubernamentales –doce
años (un período bajo la gestión de Mario Barletta, quien al nalizar sus
cuatro años optó por candidatearse a gobernador)– y dos bajo la gestión
de José Corral –delfín de Barletta–, fenómeno político local difícil de
igualar tanto por su extensión como por la continuidad de sus cuadros
en la gestión de gobierno, situación que posibilitó el aanzamiento de
las políticas de reducción del riesgo. Tan excepcional es la extensión de
este proyecto que, no obstante su “legitimidad de origen”, al nalizar el
tercer período ambos administradores se distancian,15 convirtiéndose en
exsocios por cuestiones de política partidaria.
Bajo un modelo de gestión “aceitado”, conformado por “cuadros téc-
nicos” formados en la gestión universitaria con alto sentido de identidad
y pertenencia, la nueva administración encaró un programa de gobierno,
colocando en la agenda pública (Alzate y Romo; 2017) la problemática
de la gestión de riesgo al tope de los asuntos públicos a n de prestarle
la mayor atención. De esa manera, mediante un reordenamiento de la
planta interna, agencias y programas, logra mejoras en la coordinación y
colaboración entre las áreas implicadas, facilitando la complementación
en las tareas para un mejor manejo del riesgo. Además, se producen
modicaciones en el sta y la estructura de gobierno con el objeto de
perfeccionar la cooperación entre los diferentes departamentos que
componen la estructura municipal. Se dio así un proceso de instituciona-
lización que vinculó conceptos y prácticas a un nuevo paradigma político
transversal, que se integró a los diferentes departamentos que componen
el gobierno municipal, cuya operatividad se tradujo en modicaciones en
las formas de pensar y hacer, a través de diferentes fases que garantizan
que ese cambio fuera incremental y adaptativo, y que se describe como
la “institucionalización del cambio” (Filippi, 2022).
14. El hecho maniesto es invocado por Barletta en un reportaje publicado en el periódico
Tres Líneas bajo el título “Con la UCR en sus manos, Barletta revela al hombre detrás del
político”, 19 de diciembre de 2011 (https://www.treslineas.com.ar/manos-barletta-revela-
hombre-detras-politico-n-541502.html).
15. Para una mejor comprensión del conicto se sugiere consultar https://sumapolitica.
com.ar/barletta-y-corral-instrucciones-para-entender-el-encono-entre-dos-ex-socios-
exitosos-del-radicalismo-santafesino/.

199
Desde una perspectiva de gobernanza urbana (Elander, 2002), el
gobierno local estableció relaciones de alianza e interdependencia con
la Universidad Nacional del Litoral de manera constante y sostenida en
el tiempo, que entre otras favoreció el intercambio de conocimiento y
operó como cantera para la formación y potenciación de futuros agentes
municipales con distintas funciones de actividad profesional. Esto se
plasmó, además, en talleres de entrenamiento sobre el territorio y sus
vulnerabilidades. Su logro más importante fue la creación del Sistema
Municipal de Manejo del Riesgo,16 en cuyo seno se conforma una Di-
rección de Gestión de Riesgos cuyas funciones más relevantes son las de
coordinar las actividades del Comité Municipal de Gestión de Riesgos y
centralizar y operativizar el plan de emergencia y los planes de contin-
gencia. Mediante este diseño institucional se jerarquiza tanto la gura de
quien ejerce la función de dirección –reporta directamente al titular del
Ejecutivo municipal– como la temática a gestionar a partir de un enfoque
integral y transversal frente al problema.
Desde este marco, la transfor mación social es un proceso más complejo
que la construcción de infraestructura hídrica, y solo puede alcanzarse en
el largo plazo. De ahí la importancia de comprender que se deben adaptar
las acciones en el corto, mediano y largo plazo, con el objetivo de reducir
el riesgo y la vulnerabilidad. Tal como plantean Mario Gardiol y María
Morresi (2023), para gestionar los riesgos suelen implementarse medidas
estructurales, entendidas como la ejecución y puesta en funcionamiento
de obras de infraestructura (hidráulicas) para mitigar los riesgos. Estas se
deben complementar con otras estrategias de gestión como las medidas
no estructurales, que son las acciones de tipo administrativo, legal, social
y cultural tales como la zonicación y regulación del uso del suelo, la
reglamentación de la construcción en zonas de riesgo, las redes de alerta
y predicción de crecidas, las campañas de educación y concientización,
la información pública y la relación con los medios, entre otras.
Las inundaciones de 2003 y 2007 expusieron el alto grado y la multi-
plicidad de niveles en que la vulnerabilidad en Santa Fe se manifestaba.
De ahí que fuera necesario encarar cambios profundos en las prácticas
urbanas en las distintas estructuras del gobierno municipal para adecuar
y alcanzar los objetivos trazados en el plan de 2010. Algunos de estos
programas se destacan a continuación.
16. Para un mayor conocimiento acerca de alcances y objetivos se sugiere consultar
https://www.concejosantafe.gov.ar/noticias/1620-el-concejo-municipal-aprobo-la-
implementacion-de-un-sistema-municipal-de-gestion-de-riesgos/

200
En 2013, el intendente de ese momento, Mario Barletta, rubricó el
convenio entre el gobierno de la ciudad y el Instituto Nacional del Agua
(INA) con el objetivo de encarar la primera de las tres etapas del Plan
Director de Desagües Pluviales, como parte del Plan de Manejo de Ries-
gos, establecido junto con el INA, que contempla obras hídricas para las
26 cuencas de la ciudad, con una inversión de 150 millones de dólares.17
Además, y tomando en consideración que la inundación de 2007 fue
ocasionada en gran parte por la falla de estaciones de bombeo, todas las
estaciones fueron arregladas, reformadas y equipadas con generadores
eléctricos para dar respuesta a potenciales cortes de energía. A partir
de entonces, cada estación se encuentra supervisada por personal de la
municipalidad durante las veinticuatro horas del día para garantizar su
funcionamiento permanente y para proteger a las estaciones de vandalismo.
En 2014 Santa Fe fue seleccionada para integrar la Red 100 Ciuda-
des Resilientes (100 RC), impulsada por la Fundación Rockefeller, con
nanciación del Fondo Francés para el Medioambiente Global (FFEM),
y en 2015 comenzó a llevar adelante un proceso de diagnóstico y diseño
de iniciativas hacia la resiliencia.18 Para ello, y a través de la Secretaría
de Planeamiento Urbano, se decidió reconvertir partes de la zona oeste
de la ciudad en una reserva natural de 142 hectáreas, con tres objetivos
principales: limitar la expansión de la ciudad hacia el río, mejorar la
capacidad absorbente del suelo e incrementar la calidad de vida de los
habitantes. Aparte de la reserva natural, se reconvirtieron algunas calles
de la ciudad para reducir los efectos negativos de las inundaciones y
facilitar el drenaje del agua de lluvia.
Una vez que las aguas descienden, emergen todo tipo de residuos que
dan lugar a otro tipo de inconvenientes derivados de las inundaciones y
requieren medidas inmediatas, tal como lo documentan Carlos Martín
y Enrique Stein (2014), entre las que se destacan el tratamiento de los
residuos sólidos urbanos, las acciones de prevención y tratamiento de
la leptospirosis, la higiene y el saneamiento, el programa de control de
vectores y zoonosis, el operativo regreso y limpieza. Finalmente, se des-
criben las medidas llevadas a cabo para la gestión de los residuos sólidos
generados. Esta problemática se encuentra íntimamente relacionada con
17. Para conocer detalles más especícos del convenio se sugiere consultar https://intra.
ada.gba.gov.ar/intra/infoagua/201009/noticias/407462.html
18. Para un mayor conocimiento acerca de 100 RC se sugiere consultar https://
resilientcitiesnetwork.org/downloadable_resources/Network/Santa-Fe-Resilience-
Strategy-Spanish.pdf

201
la reducción del riesgo, ya que una incorrecta recolección de desechos
contribuye a la obstrucción del sistema de drenaje. Para ello, el Ejecutivo
municipal emprende una serie de medidas que apuntan a un incremento
en la recolección y la separación de residuos, la prohibición de bolsas
plásticas en supermercados y negocios, la capacitación a los recicladores
informales para que se vuelvan “recicladores urbanos”, la construcción
de una nueva planta de tratamiento de residuos y la educación en la
importancia de un adecuado manejo de estos.
Otro aspecto de vital importancia es el derecho a la tierra en con-
sonancia con el progreso de los barrios en la ciudad de Santa Fe, como
mejorar el ambiente y la calidad de vida. Para ello, la Agencia Santa Fe
Hábitat intenta dar respuesta a las vulnerabilidades en términos habita-
cionales a través del Plan de Regularización Dominial,19 que ayuda a ser
propietarios del terreno a quienes ya han construido una vivienda. Mu-
chos hogares en la zona oeste de la ciudad viven en terrenos propensos a
inundarse y en condiciones informales, sin acceso a servicios básicos. El
plan apunta a proveer seguridad de la tenencia a quienes se encuentran
localizados en zonas sin riesgo de inundación y a relocalizar a aquellos
que se ubican en terrenos no aptos para el uso residencial.
En cuanto a la implementación de medidas no estructurales, interesan
aquellas vinculadas a la comunicación, educación y cultura para la pre-
vención de riesgos. Entre ellas se destacan la puesta en funcionamiento
del Programa de Comunicación de Riesgos con doble dependencia de la
Dirección de Comunicación y de la Dirección de Gestión de Riesgos,20
creado por DMM 01275/08 con el propósito de generar cambios de ac-
titudes y hábitos para la incorporación de la prevención de riesgos en las
culturas e identidades que conviven en la ciudad. También sobresalen las
prácticas vinculadas con lo educativo. Así, se realizaron cursos de for-
mación para docentes y referentes comunitarios, dictados por docentes
de la Universidad Nacional del Litoral. Estas temáticas adquieren suma
importancia por su incorporación en las escuelas y por el desarrollo y la
producción de materiales educat ivos de ap oyo a la tarea docente. Además,
con el objetivo de impulsar la conciencia sobre la construcción de riesgos
19. La normativa vinculada a la regularización como a la integralidad de la gestión de
riesgos climáticos se encuentra condensada en una serie de ordenanzas. Para conocerlas
en detalles se sugiere consultar https://www.concejosantafe.gov.ar/wp-content/uploads/
Ordenanza/Ordenanza_12179.pdf
20. Puede encontrarse una sistematización de las principales estrategias de comunicación
y materiales elaborados en el libro La ubicuidad del riego (Cozzi, 2019).

202
y su posible reducción se implementa el programa Aula Ciudad que ins-
truye a estudiantes sobre las amenazas naturales y las contribuciones de la
sociedad al riesgo. Como parte de este programa, los estudiantes pueden
visitar la planta de recolección de residuos y una estación de bombeo de
agua. La relevancia de estas propuestas se evidencia en la publicación de
los fascículos “La ciudad y el río” (2009) y “Convivir con el río” (2013)
de la serie Aula Ciudad, que trabaja sobre temas emblemáticos de la
identidad cultural santafesina para facilitar su abordaje en las escuelas a
partir de la apropiación de la trama urbana.
El trabajo intersectorial e interdisciplinario, tomado como una estrate-
gia de resiliencia, es otra característica de las nuevas gestiones municipales.
El gobierno de la ciudad concibe la participación de los actores locales y
de todos los sectores del gobierno como la clave para la transformación
del tejido urbano de la ciudad, sobre todo en los barrios del norte de
Santa Fe. La concepción de prep arar a la comunidad para afrontar nuevos
eventos reposa sobre tres componentes fundamentales: la mejora de la
capacidad física de la ciudad para recibir y evacuar el agua hacia afuera de
los terraplenes, la creación de un sistema de alerta temprana y la inclusión
en él de un plan de contingencias para optimizar la organización de la
comunidad ante fenómenos hidroclimáticos de gran magnitud.
A los nes del estudio interesa la forma en que se elaboró el Plan
de Contingencias,21 destinado a prever y organizar la actuación de los
distintos sectores y ámbitos de la ciudad ante lluvias o crecidas del río,
según las funciones y responsabilidades que corresponden a cada actor
institucional o social. Importa destacar que el modo de organización
establecido para actuar frente a los distintos eventos hidroclimáticos ha
constituido un puntapié inicial para sumar el abordaje de todo tipo de
riesgos, originados en la naturaleza o en las acciones humanas. Para ello,
se elaboraron protocolos y procedimientos de actuación municipal ante
los distintos escenarios de riesgo, que son aprobados por el intendente
mediante normativa especíca.
La comunicación de las mejoras logradas se realizó a través de diferentes
medios a n de fortalecer y consolidar la preparación de la comunidad
para afrontar los riesgos con mayor ecacia; para ello, se elaboraron
piezas comunicativas especícas que fueron distribuidas mediante los
principales medios grácos de la ciudad y ante todo tipo de instancias
21. Para mayor conocimiento sobre ese plan se sugiere consultar https://issuu.com/
santafeciudad/docs/suplemento_gestionriesgo.

203
participativas vinculadas con la reducción de riesgos, el cuidado del
ambiente y la mejora de la calidad de vida.
Otra dimensión que merece destacarse es el de la vinculación entre
resiliencia urbana y memoria. En tal sentido, coincidimos con el plan-
teo de Alba Mizoocky (2018) sobre la necesidad de crear mecanismos
institucionales a escala local que aborden la participación ciudadana
desde una valorización de los saberes propios territoriales y su difusión
a través de redes multidisciplinarias. Estos dispositivos permiten sostener
de manera presente el recuerdo de lo acontecido. Un desastre natural
como las inundaciones sufridas merece mantenerse como expresión viva
acerca de lo que sucedió para educar a las próximas generaciones sobre
la historia de los hechos, con la intencionalidad de que la sociedad no
repita los errores del pasado.
El impacto que ambas inundaciones tuvieron en la historia de la
ciudad de Santa Fe fue muy profundo tanto por su magnitud como por
sus efectos políticos y sociales.22 Su revisión, en consonancia con el so-
ciólogo británico Jerey Olick (2007), permite reparar el daño desde lo
simbólico. Existen en el paisaje urbano huellas de esos acontecimientos
(carteles, pasacalles, bandas de luto, gratis, cruces de madera que evocan
a las víctimas de la inundación), que rescatan principalmente la memoria
de lo acontecido y el papel que la solidaridad tuvo en los momentos de
tragedia. Esta tarea también es llevada adelante por el gobierno local,
alentando a que estos recuerdos formen parte de la historia de la ciudad.
En especial referencia hacia los sucesos de 2003, cada 29 de abril (fecha
en que la ciudad quedó bajo agua) se han realizado diferentes actividades
orientadas a conmemorar la inundación, a mantener activa la memoria
sobre lo ocurrido y a reexionar sobre la necesaria prevención.
Entre dichas actividades merecen especial mención las manifestacio-
nes en reclamo de justicia por parte de las organizaciones y asociaciones
conformadas a partir de la inundación, que han convertido a la plaza 25
de Mayo, ubicada frente a la sede del gobierno provincial, en un lugar
de encuentro y expresión, con la Carpa Negra y la Marcha de las Antor-
chas. Desde la municipalidad23 se diagramaron actividades de desarrollo
22. Puede encontrarse una mayor descripción de este proceso en el artículo periodístico
de Juan Manuel Cozzi publicado en El Litoral el 2 de mayo de 2023 con motivo de los
veinte años de la inundación de Santa Fe en 2003 (https://www.ellitoral.com/opinion/
historia-de-resiliencia-y-memoria-frente-a-la-tragedia-hidrica-ciudad-de-santa-fe-a-
veinte-anos-de-la-inundacion-de-santa-fe-santafesino_0_fFdHnA7jOB.html).
23. Una vasta reseña de las actividades se encuentra en la publicación del gobierno de la
ciudad de Santa Fe “Aprender de los desastres” (https://mercociudades.org/wp-content/

204
conjunto, entre diferentes áreas del gobierno municipal y organizaciones,
instituciones, actores sociales y vecinos. Entre ellas, se destaca la propuesta
de construcción de una estructura simbólica, el Memorial de la Inundación.
Su emplazamiento cerca del hipódromo local es otra alusión al fenómeno,
ya que por ahí ingresaron las aguas del río Salado en 2003, y fue pensado
como un espacio abierto a múltiples usos, no solo conmemorativos sino
también culturales y educativos, que invitara a comprender y resignicar
la relación de la ciudad con el río.
Por último, queremos consignar las apreciaciones de Susan Ullberg
(2013) acerca de que las formas de recordar la inundación como un pro-
blema “natural” han normalizado la vulnerabilidad para ciertos sectores
(los inundados de siempre por crecidas del río Paraná) y por ende se ha
normalizado el desastre, hasta 2003 (voladura de las defensas para es-
currir las aguas provenientes del río Salado, y la consecuente anegación
de viviendas de sectores medios que nunca antes se habían inundado)
cuando cambió. En su estudio demuestra que no hay ninguna correlación
absoluta o precisa entre la experiencia, la memoria y la acción o el cambio.
El paisaje de memoria en una comunidad no es un proceso lineal,
estable y homogéneo, sino que es selectivo, heterogéneo y dinámico, y
está sujeto a signicados culturales (allí los medios de comunicación
tienen una incidencia muy grande), procesos económicos y decisiones
políticas en el pasado y en el presente.
3.2. Estrategias de adaptación y reducción del riesgo de desastres
en Blumenau
La ciudad de Blumenau ha aprendido de las inundaciones y ha desarro-
llado capacidades locales e institucionales tales que permiten armar que
es una ciudad –y un municipio– que se ha sabido recuperar y restablecer
de los impactos de las inundaciones (ocurridas en 1983-1984 y 2008) y que,
inclusive, ha sabido organizarse para reducir el riesgo de inundaciones.
El Plan de Contingencias por Inundaciones de 1984,24 la política mu-
nicipal de reducción de riesgos que incluye comunicación e intercambio
uploads/2020/10/Aprender-de-los-Desastres.pdf).
24. Blumenau cuenta con un sistema de alerta temprana (SAT) desde 1984. Ese año, la
Fundación Universidad Regional de Blumenau (FURB) puso en marcha el Sistema de
Alerta de la Cuenca del Itajaí, manejado desde el Centro de Operación del Sistema de
Alerta (CEOPS). El sistema comprende dieciséis estaciones telemétricas, observadores,
nueve radios UHF y el CEOPS. La red, modernizada con recursos del estado de Santa

205
constantes de información entre las autoridades locales y las instituciones
de investigación como la FURB y el sistema de monitoreo de lluvias y del
río Itajaí, así como la alerta temprana AlertaBlu,25 son todas ellas me-
didas que dan muestra del avance en la gobernanza de las inundaciones
en aquella región del sur de Brasil.
La ciudad de Blumenau, que ha sabido sobreponerse a las inundaciones,
está vinculada al sistema de defensa civil del estado de Santa Catarina.
Hoy la ciudad es reconocida por sus cap acidades instituciona les en gestión
de riesgo, lo que se debe a organismos estatales como la Secretaría de
Defensa Civil de Santa Catarina y el Centro Integrado de Meteorología
y Recursos Hídricos de Santa Catarina. Asimismo, la ciudad cuenta con
la Dirección de Prevención y la Dirección de Respuesta a los Desastres.
En la República Federativa de Brasil, cada estado tiene una Secreta-
ría de Defensa Civil (SDC). En el estado de Santa Catarina, la Defensa
Civil se creó como política pública en 1973 y se convirtió en Secretaría
de Estado de Defensa Civil en 2011. La SDC se encarga de planear las
acciones que contribuyan a la defensa permanente contra las situaciones
de emergencia. El Fondo Estatal de Defensa Civil (Fundec) se estableció
en 1998. Por otro lado, existe el Consejo Estatal de Defensa Civil, y Santa
Catarina tiene una Dirección de Prevención con tres gerencias (Preven-
ción y Preparación, Monitoreo y Alerta, y Capacitación, Investigación y
Proyectos) y la Dirección de Respuesta a los Desastres con tres gerencias
(de Operaciones y Asistencia, de Restablecimiento y Rehabilitación, y de
Logística y Movilización).
Además, estas dos direcciones se vinculan con las coordinaciones
regionales. La ciudad de Blumenau está vinculada con la Coordinación
Regional de Blumenau. En Santa Catarina, la Centro de Informações de
Recursos Ambientais e de Hidrometeorologia de Santa Catarina (EPA-
GRI/Ciram) es la institución designada para emitir y comunicar avisos
hidrometeorológicos, mientras que la SDC es la responsable de recibir,
analizar y diseminar los avisos y las alertas de las instituciones federales,
estatales, regionales y locales en el contexto del Sistema Estatal de Pro-
tección Civil. Al respecto, la SDC en Santa Catarina instaló un radar en
Catarina, monitorea la evolución de las precipitaciones y los niveles del río. L a información,
transmitida a las secretarías municipales de defensa civil, es puesta a disposición del
público a través del sitio www.ceops.furb.br.
25. Se trata de un nuevo SAT: AlertaBlu (http://alertablu.cob.sc.gov.br/d/), el sistema de
monitoreo de eventos extremos de Blumenau. Este otro sistema, vinculado a la prefectura
de la ciudad, incluye información sobre el nivel del agua en el río y en tres presas, además
de avisos y predicciones meteorológicas.

206
Santa Catarina que controla las represas para el control de las inundacio-
nes. En la cuenca del río Itajaí, hay tres represas para este n. Además, la
Defensa Civil de Blumenau cuenta con un mapa de inundaciones, con
refugios mapeados en toda la ciudad y con todo el material básico para
recibir a los damnicados.
De acuerdo con Fernando Aragón (2014), el SAT está compuesto por
dieciséis estaciones telemétricas, observadores, nueve radios UHF y la
CEOPS. La red fue ampliada y modernizada. Los recursos de la nueva
telemetría instalada provinieron del estado de Santa Catarina. La CEOPS
realiza monitoreo y previsión del tiempo, monitoreo de los niveles del río
y previsión hidrológica, informes técnicos, investigación en meteorología
e hidrología, y simulaciones de inundaciones. En particular, el monitoreo
hidrológico consiste en seguir la evolución de las precipitaciones (inten-
sidad y duración) en las distintas subcuencas, seguir los niveles en las
áreas susceptibles a inundaciones y proyectar los niveles del agua con la
divulgación a las distintas secretarías municipales de Defensa Civil. El
sitio web del CEOPS pone a disposición del público un banco de datos
hidrometeorológicos de la cuenca hidrográca, también doc umentación,
el estado en que guardan las investigaciones, pero, sobre todo, la infor-
mación relativa al monitoreo de la cuenca, y el de la ciudad de Blumenau
al momento.
Posteriormente a la catástrofe de 2008, la ciudad desarrolló mecanis-
mos para mitigar los efectos de esta situación. Así, se crea el Sistema de
Monitoreo y Alerta de Eventos Extremos de Blumenau (AlertaBlu),26
sistema de monitoreo y accionamiento de avisos para la Defensa Civil y la
comunidad, relacionado con el riesgo de condiciones adversas de tiempo
y la posibilidad de inundaciones, deslizamientos/deslizamientos de masa.
El sitio de AlertaBlu presenta los datos de recolección de las diecisiete
estaciones pluviométricas y sus respectivas áreas de actuación. Además
de los datos actuales referentes al día de investigación, el enlace “Datos
pluviométricos” trae también informaciones sobre el día anterior, el mes
anterior y las mayores lluvias ocurridas en la ciudad. Con el objetivo de
mejorar aún más el acceso a las informaciones, el sitio trae la previsión del
tiempo detallado, como condición meteorológica, precipitación, además
de las temperaturas máxima y mínima.
26. Para mayores precisiones en cuanto a alcance y funcionamiento se sugiere consultar
https://iuc.eu/fileadmin/user_upload/Regions/iuc_lac/user_upload/3._Brasil_-_
SISTEMA_ALEBARTU.pdf.

207
No obstante este entramado gubernamental para la gestión del riesgo,
algunos expertos advierten sobre la falta de integración en materia de
comunicación. Eloisa Beling, Luciana Londe y Victor Marchezini (2023)
destacan la ausencia de un área de investigación estructurada que abarque
el riesgo y los desastres bajo el enfoque de la comunicación, y aconsejan
una mayor asociación de la comunicación de riesgos con la comunica-
ción de catástrofes, para fortalecer la interfaz de la comunicación con la
interfaz de la defensa civil, de forma integrada. Así, la intersección de las
dos propuestas atiende a los aspectos contenidos en el ciclo de gestión de
riesgos y desastres, articulando intervenciones especícas para cada una
de las fases: prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación.
Por su parte, Ademar Cordero (en Herrera, 2015), miembro del CEOPS,
establece el reto de delinear una política más integrada para el manejo
de la información, sobre todo entre los tres niveles de gobierno: federal,
estadual y local para mejorar la eciencia.
En la misma dimensión, un trabajo de análisis sobre la percepción de
los profesionales de la radio acerca de la comunicación del ayuntamiento
de Blumenau, realizado por Cóvis Reis, Fabrícia Duriex y Everton Da-
rolt (2013) pone de maniesto, a partir de las voces de los profesionales
entrevistados, importantes consideraciones.
En primer lugar, se puede concluir que, más allá de lo devastador del
suceso, el departamento de comunicación del municipio reaccionó rápi-
damente. Para ello, montó un gabinete de crisis, denominado Operacão
Esperança, cuya labor consistió en difundir información, ofrecer análi-
sis, involucrar a los diferentes sectores, impulsar las medidas de auxilio,
generar conanza, rehabilitar el ánimo de las víctimas y salvaguardar la
imagen de la administración. Conformado multidisciplinariamente, el
gabinete de crisis se dedicó a planicar la atención a los medios, repartir
las tareas entre los miembros del equipo de asesoría, coordinar la distri-
bución de los datos e informar con precisión. En segundo lugar, hubo
correspondencia de parte de los medios de comunicación, en especial las
radios, mediante la instalación de la Rede da Solidariedade, cadena que
agrupó diferentes estaciones y profesionales, con equipos de reporteros
distribuidos en diferentes partes del municipio y con una sala de redacción
en el edicio del ayuntamiento.
Surge también del testimonio de los entrevistados. Si bien el departa-
mento de comunicación local superó las fases de auxilio y recuperación,
la sugerencia de revisar el plan de contingencia para el caso de futuras
catástrofes es un reto para planicar la comunicación a largo plazo.

208
En cuanto a la gestión de riesgos de desastres, para Maria Roseli Rossi
Avila y Marcos Antonio Mattedi (2017) en la ciudad de Blumenau hubo
avances después de 2008 con el diseño y la implementación de los planes
de contingencia de la Defensa Civil (Blumenau, 2015) y de la Asistencia
Social (Blumenau, 2014), que hasta entonces solo atendían situaciones
de emergencia provocadas por inundaciones, y que incorporaron en sus
lineamientos los derrumbes y deslizamientos de tierra. El plan de con-
tingencia de Defensa Civil tiene como objetivo establecer atribuciones,
tendientes a la minimización del desastre, en las fases de prevención y
preparación y el restablecimiento de las condiciones normales en las fases
de respuesta y reconstrucción, ante eventos adversos como inundación
gradual (inundación), inundaciones repentinas (precipitaciones) y des-
lizamientos de tierra.
El plan de contingencia de la Asistencia Social tiene por objeto establecer
los procedimientos a adoptar, cuando se actúe directa o indirectamente
en eventos relacionados con desastres naturales y tecnológicos. Si bien las
respuestas se conguran en tres pro cesos distintos pero interdependientes
–pre-, trans- y posimpacto–, las acciones siguen estando más enfocadas
en la gestión de desastres (ámbito de respuesta y recuperación) que en
la gestión del riesgo de desastres.
El estudio de caso realizado por Giane Roberta Jansen y Rafaela Vieira
(2022) de la cuenca del río Itajaí muestra que los cuerpos de texto de los
planes directores físico-territoriales pueden agruparse en tres grandes
clases: 1) infraestructura, asociada a la dinámica durante y después del
desastre; 2) estructuración política, estratégica y organizacional, con
un enfoque más sistémico, y 3) visión práctica/aplicada. Observan una
mayor concentración de planes en la categoría 2 y una mayor frecuencia
de términos especícos en la categoría 1. Luego del análisis de las formas
asociadas a la gestión del riesgo de desastres en el territorio de los muni-
cipios de la cuenca del río Itajaí verican la baja integración de la gestión
de riesgos de los desastres a las políticas públicas territoriales municipales.
Para ello estos autores consideran la necesidad de emprender un pro-
ceso de interrelación y asertividad deseable entre los actores involucrados
en la integración de los GRD a las políticas públicas territoriales locales.
Recomiendan, para el mejoramiento de instrumentos municipales de
políticas públicas, enfocar la tarea sobre cuatro sectores:
• Municipios: a) estimular la integración entre los gestores de las políti-
cas públicas analizadas; b) calicar a los gerentes involucrados en sus
temas especícos, para que entiendan la importancia de las políticas
públicas sectoriales que manejan, y c) invertir en acciones regionales,

209
como encuentros y formación de gestores promovidos por actores
como asociaciones de municipios, universidades, Estado y sociedad.
• Asociaciones municipales: a) invertir en la formación de sus profesio-
nales para comprender su papel colaborativo para la integración de
políticas públicas en la región; b) promover momentos de intercambio
entre los municipios, para entender sus estrategias para realizar inven-
tarios y levantar datos, y estructuración organizacional-institucional,
y c) sensibilizar a los municipios, sobre la base de los resultados de
este estudio, sobre la importancia y las consecuencias de no integrar
la GRD en las políticas.
• Universidades: calicar, prestar servicios y asesoramiento y promover
la formación capaz de apoyar al desarrollo de la gestión del riesgo de
desastres, considerando las demandas regionales.
• Estado: promover, a través de sus coordinaciones regionales de defensa
civil y de manera integrada a las mancomunidades de municipios, las
mismas acciones antes indicadas.
Más allá de estas consideraciones, el municipio de Blumenau dio re-
levancia a la coordinación, especialmente en lo que se reere al trabajo
conjunto entre las instituciones académicas, la administración pública y
la ciudadanía. Dicha estrategia ha ayudado a crear conciencia acerca de
los riesgos de inundaciones y a implementar acciones de prevención y
mitigación: en concreto, el sistema de alerta temprana, que promueve y
opera la FURB. Como antecedentes ligados a la universidad se destacan el
proyecto Crisis y el proyecto Itajaí; el primero actuó como órgano ocial
de prevención en la cuenca de Itajaí dando soporte técnico a los organis-
mos estaduales y municipales de Defensa Civil. Con respecto a esta etapa
Beate Frank (1992) maniesta que el intento de cumplir esas directrices
colisionó con los interes es económicos que dominaban la administración
pública en ese momento impidiendo su utilización en la reformulación
de un plan director. El segundo se originó basado en el primer proyecto:
fue montado sobre una base interdisciplinaria e interinstitucional volcado
al tratamiento de la problemática ambiental de la cuenca hidrográca,
incluyendo el problema de las inundaciones.
Dentro de este proceso, como veremos más adelante, la visión de la
cuenca ha representado oportunidades de capacitación y educación que
han contribuido a cambi ar la manera de concebir las tareas de prevención.
Además, resultan exitosos, como foros para la democracia deliberativa y
como forma de expresión y formación de acuerdos sobre temas públicos
(Abers et al., 2009).

210
Un ejemplo de participación público-privada lo constituye el Comitê
do Itajaí, Santa Catarina. Tal cual se describe en el Manual para la gestión
integrada de recursos hídricos en cuencas (GWP e INBO, 2009), es una
organización de enfoque ascendente dedicada a la gestión integrada de
los recursos hídricos. En un principio, se reunían las entidades locales,
incluyendo las municipalidades, las organizaciones industriales y co-
merciales y las universidades, con el objetivo de resolver los problemas
causados por las inundaciones. Esto condujo a la creación del Comité de
Gestión de Recursos Hídricos.
El Comité está formalmente reconocido por el gobierno estadual como
socio del Consejo Estatal de Recursos Hídricos. Tiene la responsabilidad
de gestionar los recursos hídricos de la cuenca del Itajaí, coordinando
las acciones de los organismos con jurisdicción en ella y supervisando
las tareas de implementación de modo de que se cumplan los objetivos
establecidos. Asimismo, tiene la autoridad de cobrar cargos por el uso
del agua.
El Comité es una sociedad público-privada con cincuenta miembros:
diez representantes de organismos federales y estatales, treinta representan-
tes de los usuarios del agua, diez representantes de las municipalidades y
diez representantes de ONG. Se ha generado un sistema de gobernabilidad
con una asamblea general que designa a la cúpula directiva y aprueba los
planes de gestión del agua y de las inundaciones. El Comité rinde cuentas
ante el público en general a través de una Semana del Agua, celebrada
cada año, la cual incluye eventos en cada municipalidad de la cuenca.
Entre 2005 y 2010, a través del apoyo de Petrobras, dicho comité ejecutó,
junto con el municipio y las escuelas, un proyecto educativo orientado a
la protección de la cuenca, el cual incluyó la restauración de los bosques
ribereños. La participación de la ciudadanía a través del Comité de la
Cuenca Hidrográca del valle del Itajaí contribuyó a expandir y conso-
lidar el modelo de prevención de desastres centrado en la reducción de
riesgos. A impulso del Comité, en el que estaban representados usuarios
del agua y pobladores de la cuenca, se desplegaron campañas educativas
orientadas a la protección del agua y se realizaron acciones prácticas
de recuperación de bosques ribereños trabajando directamente con el
municipio y las escuelas.
La Secretaría de la Defensa Ciudadana en la ciudad de Blumenau está
compuesta por cuatro direcciones: Defensa Civil, Geología y Análisis de
Riesgos Naturales, Proyectos y Alerta Sistema, denominado AlertaBlu.
Juliane Chicatto, Rafaela Vieira y Noemia Bohn (2015) detallan las
tareas de coordinación interinstitucional emprendidas desde la Junta

211
de Defensa Civil. En 2012 articuló una alianza con el Departamento de
Educación de la Ciudad para programas y proyectos integrados de la
Junta de Municipalidad de Blumenau para la presentación de ideas y la
viabilidad de las acciones con estudiantes de educación municipal. Por
lo tanto, en las clases de Defensa Civil que se imparten en la Escuela para
Agentes Subalternos de Defensa Civil se realizan charlas de acciones,
en su mayoría a cargo de trabajadoras sociales. También se cuenta con
la participación de geólogos del Instituto Geológico, Departamento de
Análisis y Riesgos y también el Cuerpo de Bomberos. El Programa de
Defensa Civil en la Escuela ha desarrollado sus actividades en la Escuela
Municipal de Vizconde Taunay, como proyecto piloto por referencia en
cuestión sustentabilidad a lo largo de 2013. El proyecto inicial estaba en
la primera serie pero, debido al gran efecto, se amplió a otras series de
primaria. Posteriormente, el programa fue llevado a las escuelas munici-
pales y colegios públicos ubicados en zonas de riesgo y muy alto riesgo,
celebrándose en 2014 en diez escuelas en clases de cuarto grado.
El Programa de Defensa Civil en la Escuela fue adquiriendo importan-
cia; poco a poco fue reconocido y cada año un mayor número de escuelas
buscan a la Defensa Civil municipal para ser parte de tales acciones. En
2015, las acciones involucraron escuelas públicas y privadas, siempre en
un número de diez escuelas cada año.
Después del desastre de 2008, el gobierno federal lanzó el Programa de
Aceleración del Crecimiento (PAC)27 desde donde se nanciaron obras
de drenaje para auxiliar a los municipios de Santa Catarina afectados por
las inundaciones. A tales nes, este el PAC-Drenaje proveyó una línea de
liberación de recursos del gobierno federal para efectuar el dragado, la
recticación, la ampliación y la profundización de ríos y riberas (algunas
obras ya ejecutadas y otras en vías de ejecución) en el municipio. En Brasil,
los municipios son los responsables del drenaje urbano, mientras que los
proyectos y las medidas de contención o prevención de inundaciones en
el ámbito de una cuenca hidrográca son competencias de los estados
o de la federación, dependiendo si la cuenca es de dominio estatal o no.
En el caso del valle de Itajaí, por ser un río estatal (toda la cuenca está
27. El PAC tiene como objetivos acelerar el crecimiento económico, aumentar el empleo
y mejorar las condiciones de vida de la población brasileña. El programa consiste en
un conjunto de medidas destinadas a incentivar la inversión privada, aumentar la
inversión pública en infraestructura y remover obstáculos –burocráticos, administrativos,
normativos, jurídicos y legislativos– al crecimiento. Para mayor información se sugiere
consultar https://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_es/Hotsites/Informe_
Anual_2011/Capitulos/actuacion_institucional/o_bndes_politicas_publicas/pac.html

212
en territorio catarinense), su gestión es responsabilidad del estado de
Santa Catarina.
El programa de la ciudad de Blumenau ha aprendido de las inundaciones
y ha desarrollado capacidades locales e institucionales de modo tal que se
puede armar que la ciudad y el municipio han sabido, en cierta medida,
recuperarse y restablecerse de los impactos, y que inclusive han sabido
organizarse para reducir el riesgo de inundaciones. El Plan de Contin-
gencias por Inundaciones de 1984, la política municipal de reducción de
riesgos, incluye comunicación e intercambio constante de información
entre las autoridades locales y las instituciones de investigación como la
FURB, que participan en el monitoreo de fenómenos naturales y alerta
temprana, tal como hace la Universidad Federal de Santa Catarina en
otros proyectos.
4. La renaturalización del cambio climático a través de la adaptación
El salto nominativo sustancial que se produjo al pasar de la mitigación
a la adaptación al cambio climático ha generado la aparición exponencial
de investigaciones que han convertido a los conceptos de adaptación,
vulnerabilidad y resiliencia como los más reportados, transitados y
discutidos recientemente por la literatura experta (Pörtner, et al., 2022;
Tenzing, 2020; Moser, 2019).
Las discusiones que han suscitado evidencian su carácter catch all,
con sus conexiones, dimensiones y contradicciones. Precisamente, esta
indenición con una signicación polisémica y borrosa ha convertido la
adaptación en un espacio controvertido. Al menos existen dos conexiones
relevantes que merecen ser desentrañadas: por un lado, la convergencia
conceptual entre la adaptación y la resiliencia que debe acompañarse,
epistemológicamente, en un proceso proceloso y diverso de acercamiento
progresivo entre las políticas de adaptación y la GIRRD; y por otro la
fortaleza de sus vinculaciones con la vulnerabilidad. Discursivamente,
en los últimos años la mitigación ha dado paso a la adaptación, la cual
se ha entendido de maneras muy diversas.
La mitigación está referida a una intervención humana para reducir
el forzamiento antropogénico del sistema climático; incluye estrategias
para reducir las fuentes y emisiones de gases de efecto invernadero y
aumentar sus sumideros (IPCC, 2007). La adaptación se concibe como
aquellos “ajustes en sistemas humanos o naturales en respuesta a estímu-
los climáticos proyectados o reales, o sus efectos, que pueden moderar el

213
daño o aprovechar sus aspectos beneciosos” (ibíd.: 103). A efectos de
este trabajo, se abordará la opción de la adaptación como eje articulador
alrededor del cual giran la vulnerabilidad y la resiliencia. Dichos ajustes
adaptativos son las acciones o intervenciones formuladas para atender
problemas especícos en el ámbito público, derivados de los efectos –trans-
versales, sinérgicos y potencialmente irreversibles– del cambio climático.
La adaptación puede ser autónoma, planicada o anticipada. Si los
ajustes que se priorizan son el resultado de la espontaneidad en respuesta a
un entorno cambiante, nos moveríamos en el terreno de las capacidades de
enfrentar y recuperarse, acercándonos al concepto de resiliencia. Cuando
se excede la capacidad del sistema por factores externos de estrés, se cae
en el colapso y el caos. Por otra parte, la adaptación planicada o asistida
consiste en una intervención deliberada. En este marco, la adaptación
consiste en reducir riesgos y vulnerabilidades, buscando oportunidades y
construyendo la capacidad de naciones, regiones, ciudades, sector privado,
comunidades, individuos y sistemas naturales para enfrentarse con los
impactos climáticos; así como movilizar esa capacidad implementando
decisiones y acciones. El acento recae en qué tipo de decisiones se to-
man, su eciencia, grado de impacto, plazo de aplicación, seguimiento
y evaluación, etcétera.
En esta gradación, en el extremo más innovador irrumpe la adapta-
ción transformadora, la cual persigue cambiar los atributos con los que
el sistema da respuesta al cambio climático, el congurado y el que se
encuentra en conguración. Estas dimensiones son claves para asociar
qué modalidades de gestión son más oportunas y pertinentes según el
momento y las condiciones preexistentes. Se deben evaluar las opciones
de adaptación para tomar las decisiones más efectivas. En este paso
adelante la capacidad adaptativa de un sistema se convierte en central
para ajustarse al cambio climático (incluida la variabilidad climática y
los eventos extremos), moderar los daños potenciales, tomar ventaja de
las oportunidades y enfrentar las consecuencias.
Repensar el modo de relación desde la tensión entre la resiliencia como
capacidad de un sistema social o ecológico para absorber perturbacio-
nes, manteniendo la estructura básica y los modos de funcionamiento,
la capacidad de autoorganización y la capacidad de adaptarse al estrés y
el cambio, y, por otro lado, la vulnerabilidad entendida como la predis-
posición de un sistema de ser adversamente afectado, supone todo un
reto. Como se ha visto en el caso de la pandemia, la exposición quedó
incorporada dentro del concepto de riesgo, ocultando la sensibilidad y
enmascarando la capacidad adaptativa. Por el contrario, en el caso del

214
cambio climático, las necesidades de adaptación responden a circuns-
tancias distintas en las que se requiere información, recursos y acciones,
con el añadido de que se conocen los impactos potenciales, aunque con
un elevado grado de incertidumbre.
Por tanto, existen mecanismos de evaluación de las opciones escogidas
y si este conjunto de medidas y estrategias disponibles son apropiadas
para encarar las necesidades o más bien presentan décits. Por ello la
vulnerabilidad, como la propensión o predisposición de un sistema de
ser adversamente afectado, depende de la sensibilidad y la capacidad
adaptativa. A nivel macro se reconoce que la vulnerabilidad tiene deter-
minantes biofísicas y socioeconómicas. Algunos han sugerido que esto
es a menudo parte de un gran décit de desarrollo.
En el contexto de Latinoamérica, la vinculación entre las políticas
públicas de adaptación al cambio climático y los modos de gestión para
atender los problemas medioambientales a escala local se convierten en
todo un laboratorio de análisis, siempre presto a mejoras y recomenda-
ciones porque más allá de un problema ambiental tiene que ver con el
desarrollo de las naciones.
Bajo estas condiciones resulta indispensable realizar acciones
planicadas de adaptación para enfrentar los cambios ambientales
relacionados no solo con el cambio del clima y los eventos climá-
ticos extremos, sino también con el cambio en el uso del suelo y la
explotación de los recursos naturales (suelo, agua, biodiversidad)
que permitan preservar los sistemas humanos y naturales. De este
modo, la región se enfrenta a importantes desafíos en términos de
sostenibilidad ambiental y de capacidad de adaptación al cambio
climático debido a sus características socioeconómicas e insti-
tucionales que se ven agravadas por un décit signicativo en el
desarrollo de infraestructura. En este contexto, se observa que los
impactos del cambio climático en la región se intensican tanto por
las condiciones geográcas y climáticas (regiones con altas tem-
peraturas, escasez de irrigación e importantes eventos extremos)
como por las condiciones socioeconómicas e institucionales. Todo
ello, sugiere la importancia de instrumentar procesos de adaptación
al cambio climático que permitan reducir la vulnerabilidad sistémica
de la región. (Magrin, 2015: 68, nuestro subrayado)
El cambio climático es uno de los grandes y crecientes problemas del
desarrollo, cuyas causas y consecuencias solo podrán constatarse a largo
plazo, y muy posiblemente siguen conllevando un alto grado de incerti-

215
dumbre, por lo que las proyecciones a lo largo del presente siglo, realizadas
sobre la base de posibles escenarios de desarrollo, resultan políticamente
inasibles, en particular para la idiosincrasia populista y cortoplacista de
algunos de los gobiernos de la región (Villamizar, 2011: 325).
En este proceso es muy relevante cómo las políticas públicas afrontan
la situación. La denición del problema es crucial para orientar el debate
público y los distintos posicionamientos de los actores que acaban prio-
rizando, aunque a menudo la agenda de los poderes públicos no acierte
con los problemas más acuciantes sino más bien quede enmarañada en las
discusiones confrontadas entre los distintos puntos de vista (Villamizar,
2011: 327). Tal grado de desinterés necesariamente levanta suspicacias
acerca de las razones que pudieran justicar la casi nula consideración
del tema de la adaptación en las políticas públicas de América Latina.
Por un lado, está la falta de respaldo teórico-académico a un problema
ambiental que cuenta con sobrad as evidencias cient ícas de sus múltiples
repercusiones sobre el ambiente en general y que afecta los resultados
esperados de la gestión pública. Por otro, la falta de cumplimiento en
torno a dichos compromisos que la mayoría de los gobiernos regionales
muestran al formular políticas públicas totalmente desvinculadas del tema
de la adaptación, aun conociendo las implicaciones de orden económico
que se derivan del problema del cambio climático, particularmente sobre
las repercusiones que la no adaptación comporta para intervenciones
públicas de orden social en América Latina (ibíd.: 330).
La relación entre las políticas de adaptación y la reducción de la
vulnerabilidad presenta una serie de problemáticas que nos sitúan en el
brete de dibujar un giro del escenario hacia la “posadaptación”, en el que
las nuevas fuentes de vulnerabilidad que se generan pasen a ser el centro
de la preocupación, y de ese modo las intervenciones transformadoras
sobre el riesgo tomen en cuenta con mayor ahínco los efectos adversos
en las poblaciones marginadas y marginalizadas.
e proliferation of adaptation projec ts around the world – and
the focus on marginalised groups that they repres ent – should be a
cause for celebration. Yet our review of climate change adaptation
interventions reveals that, contrar y to common rhetoric, adaptation
does not necessarily reduce vulnerability. Indeed, there are multiple
ways in which adaptation eorts may instead increase, redistribute
or create new sources of vulnerability. We have categorised the
underlying mechanisms through which adaptation eorts end up
exacerbating vulnerability as relating to: the shallow understanding

216
of the vulnerability context; the inequitable nature of stakeholder
participation in the design and implementation of adaptation;
the retrotting of adaptation into existing development agendas;
and lack of critical engagement with how “adaptation success” is
dened. A retrotting hinders addressing the socio-political causes
of vulnerability; in addition, elite capture and an “accumulation
by adaptation” can widen inequalities. Our review concludes that
addressing these mechanisms demands a rethink of how adaptation
and development are done. In particular, instead of designing projects
to change the practices of marginalised populations, placing learning
processes within organisations and with marginalised populations
at the centre of adaptation objectives is key to shiing the terms of
engagement and broadening the focus for successful and inclusive
adaptation. (Eriksen et al., 2021: 11, nuestro subrayado)
Debe añadirse la complejidad de la noción de resiliencia, la cual –como
ocurre con la adaptación y la vulnerabilidad– pasa a formar parte de un
mundo turbulento de asignación de dimensiones y signicados contro-
vertidos, repleto de interpretaciones, temas y diálogos transdisciplinares
(Moser, 2019); al n y al cabo, luchas por su denición, apropiación y
potenciales aplicaciones. En el salto desde el desastre al riesgo, en el pro-
ceso de fusión de la comunicación y el riesgo con la crisis y la emergencia
climáticas, se añaden la transformación conceptual de la gestión del riesgo
de desastre, que se adentra hacia acciones preventivas y anticipatorias,
no tan centradas en los desastres. En esta mutación, la comunicación
del cambio climático afronta el reto transdisciplinario y conceptual de
revertir la trayectoria para hacer prevalecer el riesgo sobre el desastre,
y fortalecer acciones de resiliencia, equidad e integración comunitaria.
El cambio climático ha precipitado el proceso de comunicarlo,
en cantidad y cualitativamente: en su propósito, alcance o extensión,
en los debates sobre los objetos de estudio y las disciplinas, en las
formas de conocimiento y los retos. Se ha saltado de la mitigación
a la adaptación, del consenso cientíco a la coproducción de sig-
nicados, de los mensajes empáticos a los mensajes endurecidos,
de la comunicación estratégica a la implicación cívica y los mo-
vimientos sociales. (Farré, 2022: 18)
Efectivamente, las formas de comunicación juegan un papel clave en
la extensión social de la toma de decisiones bajo el impulso de orientar el

217
debate desde el conocimiento a la acción, transformándolo de problema
irresoluble a vías de solución:
Cuando medioambiente y cambio climático dejan de ser cues-
tiones de expertos y pasan a afectar a todas las esferas políticas y
cotidianas, las prácticas de comunicación deben blindarse en su
primacía, tanto en la circulación mediada de narrativas como en la
producción de conocimiento social orientado hacia las soluciones.
La investigación en comunicación, con sus modalidades de acceso
e inuencia sobre el público, desemboca en un posicionamiento
dialógico con otras disciplinas académicas y la sociedad. En la
conversión del conocimiento en acción, tal y como la ciencia de
la sostenibilidad urge, las ideas comunicadas sobre el cambio
climático se convierten en el medio de expresión del futuro en
nuestro presente. (Farré, 2022: 21)
En “Desempacando la adaptación al cambio climático y la gestión
del riesgo, buscando las relaciones y diferencias: una crítica y construc-
ción conceptual y epistemológica”, Lavell (2011) propone desagregar y
claricar los distintos componentes de la adaptación al cambio climático
(ACC) desde aquellos aspectos más relevantes de la GRD y de la gestión
del desarrollo:
En términos de gestión correctiva, las modalidades de in-
tervención se mueven entre la necesidad de una reducción en la
vulnerabilidad desde una adaptación autónoma a los factores de
riesgo crónicos y cotidianos hasta la toma de decisiones para una
adaptación planicada para reducir los riesgos ya existentes del
cambio del clima que ponen en peligro los medios de vida de la
población. Estos dos tipos de intervención deben ser complemen-
tarios. Respecto de la gestión prospectiva o proactiva, se pretende
anticipar el riesgo futuro y aparecen nuevos problemas asociados
a los elevados niveles de incertidumbre o a la escasez de recursos.
En otro orden de intervenciones, se destacan aquellas reactivas o
compensatorias que se ocupan de tapar agujeros o cubrir las nece-
sidades humanitarias tras la ocurrencia del desastre, en este caso
más bien se trataría de un ejemplo de no adaptación, como mero
mecanismo de respuesta. (Lavell, 2011: 33-34, nuestro subrayado)
La exigencia, pues, plantea una planicación integrada en la que la GRD
y la ACC pasen a ser parte de la misma estrategia holística de gestión, y

218
en ningún caso traten de manera separada. El desarrollo sostenible debe
ser el sujeto de esta conuencia, sin dejarse arrastrar por los “extremos” y
asumiendo la regularidad gradual de forma ambiciosa y amplia, porque
la RRD no aplica sin la disminución de la pobreza y la vulnerabilidad, y
así debe ser también en el caso de la adaptación:
Para especicar aún más la naturaleza y el contenido de las
relaciones entre la gestión de riesgo de desastre y la adaptación
al clima, y sus puntos de convergencia o de divergencia, es ne-
cesario, nalmente, responder a la pregunta “a qué adaptamos”
o “a qué cambios de clima ajustamos”. Al contestar esta pregunta
proporcionaremos nuevos o conrmaremos viejas dudas en cuan-
to al uso de la noción “adaptación” en el contexto de los ajustes
humanos a cambios en el clima y sus efectos. (Lavell, 2011: 25,
nuestro subrayado)
En este recorrido se han presentado las principales prevenciones que
deben activarse ante un abuso conceptual o un uso indiscriminado de la
noción de adaptación. Entendida desde disciplinas muy diversas, se han
desplazado sus implicaciones sociales y colectivas para contribuir a una
especie de renaturalización del cambio climático en el que el concepto
“trampa de adaptación” sirve para fortalecer el statu quo y desviar la aten-
ción de los problemas fundamentales, como se ha tratado de contrastar
en el ejercicio comparativo de resiliencia urbana en Santa Fe y Blumenau:
En un contexto urbano, estos problemas tienen que ver con
la distribución desigual de los riesgos y las condiciones de vul-
nerabilidad social, haciendo el cambio climático un problema de
desigualdad. Por eso resulta prioritario reorientar la adaptación
hacia el bien común, a partir de estrategias encaminadas a la re-
ducción de la vulnerabilidad y a la resistencia del modo tradicional
de concebir y atender el cambio climático. (Gran Castro, 2022: 395,
nuestro subrayado)
5. La desnaturalización del cambio climático a través de la
resiliencia
En el análisis de las inundaciones en Santa Fe y Blumenau se ha eviden-
ciado la complejidad del proceso riesgo-desastre-riesgo. La lucha por la
apropiación del concepto de resiliencia presenta dos caras contrapuestas.

219
Por un lado, el uso y abuso de esta “salida airosa” puede condicionar,
limitar y desviar las políticas arbitradas. Se puede dar el caso de que la
llamada internacional oculte las lagunas y deciencias de la gestión local.
Sin duda, la toma de decisiones conlleva un riesgo de desviación de las
prioridades, con una creciente burocratización administrativa y fragmen-
tación institucional. La inversión puede verse socavada por la fatiga que
el paso del tiempo acarrea o por los vaivenes políticos. La hibridación de
los riesgos comporta una pérdida del foco en otras amenazas vinculadas
al cambio climático, como la sequía pertinaz, las olas de calor o la devas-
tación por incendios forestales. Dado el carácter holístico de la gestión
de riesgo de desastres, la necesidad de intervenir en las inundaciones
no debe interferir en la lucha por mejorar las condiciones de vida de la
población en otros muchos ámbitos: habitabilidad, transporte público,
contaminación, seguridad alimentaria, etcétera.
Por otro lado, la resiliencia, a diferencia de la vulnerabilidad con la
que está estrechamente vinculada, supone un giro hacia la resistencia y
la adaptabilidad ante impactos y desastres que se produjeron y que deben
canalizarse, y no únicamente por canales e infraestructuras ingenieriles.
Especialmente, el impulso por la coordinación y suma de voluntades entre
los actores involucrados debe ser interpretada como una innovación social
sin precedentes, en unos entornos en que estas medidas consensuadas,
con un alto nivel de aplicabilidad, retorno e intervención sobre el terreno
no son comunes. Las debilidades organizativas y los décits en la ins-
titucionalidad pueden abonar el terreno para tomar decisiones aisladas
que empeoren o diculten el seguimiento y la eciencia de las medidas
tomadas en el posdesastre. Aun así, la resiliencia entendida como espacio
abierto de debate y progreso social aúna un potencial indiscutible que,
como hemos visto en los casos de Santa Fe y Blumenau, se expresa en
un entorno comunitario mucho más consciente, responsable, previsor
y anticipatorio.
Sin embargo, la realidad está mucho más repleta de matices. No se
deben asumir lecturas dicotómicas de una cosa o de la otra. Más bien
estamos tratando situaciones dinámicas, complejas en las que las fórmu-
las de resiliencia urbana se encuentran en una encrucijada de factores
y horizontes abiertos, que implican mucho más que las inundaciones.
Hacer de la necesidad virtud no es óbice para plantear un acercamiento
al conjunto de situaciones problemáticas que se juegan ante una adap-
tación transformadora contra el cambio climático. La gran cuestión a
resolver tiene que ver con la gestión prospectiva, la cual obliga a pensar e
imaginar el futuro, pero haciéndolo desde el presente. De otro modo, esta

220
gestión puede ser una estrategia aislada o fallida, la cual se deja bloquear
por medidas reactivas, compensatorias a lo sumo, más coyunturales que
estructurales.
Invertir, distintivamente, para un cambio de paradigma supone afron-
tar retos más exigentes con la implementación de medidas correctivas,
condición necesaria pero no suciente para adentrarse con un mayor
grado de ambición en la toma de decisiones prospectivas, aquellas que
no se pliegan al cortoplacismo, la ideología o lo coyuntural; aquellas que
fortalecen la mirada larga, el espacio compartido abierto al debate plural
hacia lo estructural. En todo este tránsito la resiliencia se entiende como
un factor coadyuvante hacia la lucha librada contra la vulnerabilidad
social, la equidad social y la distribución igualitaria de los riesgos y su
gestión, acordados como impulsores del desarrollo y el bienestar.
En el contexto urbano, la distribución desigual de los riesgos y
las condiciones de vulnerabilidad social convierten el cambio cli-
mático en un problema de desigualdad y cohesión social que merece
ser tratado, incluso más allá de la gestión de riesgos de desastres,
desde la construcción social de la prevención. En este sentido las
aportaciones de García Acosta, Darío Cardona y Lavell han sido
claves para conceptualizar que los desastres no son naturales y
problematizar el cambio climático desde la construcción social
del riesgo y la vulnerabilidad. (Gran Castro, 2022: 395, nuestro
subrayado)
La desnaturalización del cambio climático desde la resiliencia puede
convertirse en un desiderátum inalcanzable. Sin embargo, marca e indica
qué camino es deseable y practicable transitar. El carácter abstracto,
alejado y remoto que los discursos cientícos, los foros internaciona-
les o las políticas públicas construyen alrededor del cambio climático
encuentra sobre el terreno la acción, la resistencia y el giro hacia un
enfoque mucho más acorde con l a GIRRD. La v isión horizontal en la que
ciudadanos, movimientos sociales y sociedad civil se organizan ante la
dejadez institucional es un elemento constitutivo de lo que podríamos
considerar como adaptación con transformación. Porque los desastres
no son naturales:
Cuando, por múltiples razones, la comunidad es incapaz de
transformar sus estructuras, adecuar sus ritmos y redenir la di-
rección de sus procesos como respuesta ágil, exible y oportuna
a los cambios del medioambiente; cuando los diseños sociales (los

221
qué y los cómo de una comunidad) no responden adecuadamente
a la realidad del momento que les exige una respuesta, surge el
desastre. (Wilches, 1993: 16, nuestro subrayado)
En esta conuencia entre la adaptación al cambio climático y las ac-
ciones de resiliencia se juega la lucha por orientar el proceso hacia una
oportunidad que debe ser gestionada y promovida. Al contrario, si se
produce una disociación entre ambos, el resultado se disgrega en múl-
tiples frentes, en decisiones parciales y en despolitización –aunque sea
por una politización de corto vuelo– de las medidas emprendidas como
si por sí mismas se justicaran por su parcialidad y fragmentación. La
adaptación (¿para qué?) y la resiliencia (¿para quién?) no pueden ser uti-
lizadas como conceptos trampa. La ocultación de las raíces del problema
o la desviación del foco sobre cómo gestionarlo diculta avanzar en el
cambio de paradigma que debiera transformar los desastres en oportu-
nidades para evitarlos o como mínimo conducirlos hacia la reducción
de los riesgos desde un acercamiento holístico. Este cambio de mirada
se expresa señalando la importancia de “desnaturalizar” el cambio cli-
mático, inspirándose en las aportaciones de los estudios sobre “desastres
naturales” al reconocer que las condiciones de vulnerabilidad social son
precondición y factor preexistente:
Esto permite repensar el estudio y la acción climática hacia la
reducción de la vulnerabilidad y no solo enfocar los esfuerzos a la
reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Además,
con esto, el estudio del cambio climático, sobre todo en contextos
urbanos, permite considerar las relaciones sociales, económicas y
políticas que propicien condiciones de vulnerabilidad diferencia-
da en escalas meso y micro, y no solo enfocarse en los procesos
macro del cambio climático en términos físicos. Esto implica
un acercamiento teórico-metodológico que permita apreciar las
interconexiones entre el cambio climático y los procesos urbanos
distribuidores del riesgo y la vulnerabilidad. (Gran Castro, 2022:
396, nuestro subrayado)

223
Consideraciones nales
Los riesgos vinculados a la pandemia de COVID-19 y al cambio
climático no resultan antagónicos, sino que exhiben una hibridación
de sentidos, nociones y valoraciones que suponen una intervención
extremadamente compleja para su reducción. En este sentido, sostene-
mos que, para una mejor gestión, es necesario aunar las experiencias
vinculadas a los estudios sociales, en particular los comunicativos, para
complementar y contrarrestar aquellas visiones hegemónicas, sean los
estudios relacionados con el tratamiento de las epidemias producidas por
enfermedades infecciosas o aquellos avances de las “ciencias duras” sobre
el cambio climático. Desde la realidad cultural y los impactos sociales,
de esta forma estaríamos progresando en los aprestos ante la posibilidad
de la irrupción de nuevos riesgos multiformes, siempre incorporando la
perspectiva insalvable de la vulnerabilidad social.
Si bien en este trabajo tomamos como referencia documentos elabo-
rados principalmente por la organización La Red, observamos que su
denominación encierra una paradoja ya que, si bien apela e incorpora la
comunicación, la mayoría de sus aportes tienen más que ver con otras
disciplinas, dependiendo, no obstante, su presencia, conguración y
visibilidad de las ciencias de la comunicación, en cuanto transmisión e
intercambio de información, pero también desde su carácter constitutivo
en todo el proceso. La antropología, la historia, la geografía, la psicología
o la sociología debieran invertir en una concepción más compleja de los
procesos de comunicación. Al n y al cabo, las luchas por la visibilidad
y las estructuras narrativas del riesgo sustentan la armación de que se
trata esencialmente de modalidades y formas de comunicación alrededor
de las cuales se construye socialmente el riesgo, iluminando desde la
vulnerabilidad estructural subyacente.
Desde el enfoque de la gobernanza, la gestión de riesgos de desastres
intenta que la acción que se realiza para lograr la reducción del riesgo
de desastres sea en conjunto con los distintos actores involucrados en
interacción, en el proceso de crear estrategias para prevenir y disminuir
las vulnerabilidades preexistentes y gestionar el riesgo residual rema-

224
nente para revertir los desastres en oportunidades e invertir hacia una
acción correctiva y prospectiva, no meramente reactiva y compensatoria.
Tanto la incorporación de la comunicación como la participación de
distintos sectores constituyen mecanismos apropiados para la adaptación y
superación de los impactos climáticos. Tal como lo expresan en su último
informe de 2022 los expertos que conforman el IPCC:
Social organisation, participation, governance, education and
communications to incre ase perception and knowledge are essential
for building the resilience to adapt and overcome expected and
unexpected climate impacts (very high condence). e focus on
inclusion and enrolling of the full range of actors in adaptation
processes, including vulnerable populations, have yielded good
results in the region (high condence). However, existing poverty
and inequality, imbalances in power relations, corruption, weak
governance and institutions, structural problems and high levels
of risk tolerance may reinforce poverty and inequality cycles
(high condence). In addition, the continued exposure of critical
infrastructure and valuable assets are signs of persisting maladap-
tation […] Adaptation and the construction of resilience oer not
only an opportunity to reduce climate-change impacts but also
an opportunity to reduce inequality and development gaps, to
achieve dynamic economies and to regulate the sustainable use
and transformation of the territory. (IPCC, 2022: 1764)
Las múltiples formas comunicativas del riesgo lo denen como
multiforme. Las luchas por su signicación gracias a la gestión integral
del riesgo de desastre logran convertir el desastre en una oportunidad.
Tal oportunidad debiera expresarse a través de representaciones, ima-
ginarios, marcos cognitivos y medidas implementadas por las políticas
públicas y en sus modalidades de gestión. Sin exposición o sin vulnera-
bilidad el riesgo se convierte en un concepto inasible y vago, cargado de
negatividad. Sin embargo, la consideración de estos factores fortalece y
multiplica sus capacidades transformadoras e innovadoras. En todo el
recorrido conceptual se ha tratado de razonar que la expresión “desastre
natural” no es sostenible ni manejable, si aquello que se pretende es
intervenir para evitar daños y reducir impactos. Ciertamente, así debe
ser interpretado desde la puesta en práctica del Protocolo de Sendai.
Efectivamente, la acción sobre las consecuencias de las catástrofes
conlleva resultados positivos, tal y como lo demuestran los datos del

225
incremento en el número de desastres que, aun siendo más caros, arrojan
pérdidas menores en costes humanos.
Sin embargo, esta inversión, mediante un proceso de conversión
conceptual, epistemológica y paradigmática, debe fortalecerse porque
existen contradicciones e interferencias que desvían del camino a seguir.
El marco de la internacionalización supone a menudo una aplicación
“colonizante” de conceptos que una vez llevados sobre el terreno pierden
coherencia y consistencia. Como se ha demostrado, los conceptos de
exposición indiscriminada o vulnerabilidad sanitaria ante la pandemia
toman cuerpo en el caso del cambio climático en conceptos trampa,
como los de adaptación y resiliencia. Los desastres en ellos mismos
presentan un carácter performativo, y una vez suceden se cargan de
excepcionalidad e imprevisibilidad, incidiendo en las propias visiones
elaboradas desde los actores protagonistas en la comprensión deciente
de las catástrofes globales. En este sentido Japón y los protocolos de
Hyogo y Sendai son ejemplares por los avances, pero también por las
dicultades. A su vez, el enfoque singular del colectivo aglutinado alrede-
dor de La Red ha colaborado y dialogado en estos foros internacionales,
haciéndose un hueco desde la academia para ofrecer una hoja de ruta
operativa y aplicable desde la realidad “desastrosa” de América Latina
y el Caribe. La persistencia por bajar sobre el terreno sus postulados a
la idiosincrasia y singularidad de los factores del riesgo, especialmente
desde el enfoque de la vulnerabilidad social, supone todo un reto que
en el caso de esta investigación se ha aplicado exhaustivamente en dos
de los países de referencia del llamado Sur global, Argentina y Brasil.
El aluvión de resultados generados en esta investigación nos lleva a
plantear una serie de conclusiones que deben iniciarse por la idea fuerza
de que los desastres pueden ser entendidos como oportunidad si los vin-
culamos a la reducción de riesgo. El carácter sustantivo del riesgo como
forma de comunicación debe incorporar, además, la exposición física y
la vulnerabilidad social. Respecto de la vulnerabilidad se ha insistido en
las trampas conceptuales asociadas a nociones como exposición y des-
igualdad en el caso de la pandemia, o en adaptación y resiliencia en el
caso del cambio climático. En el primer caso, la amplicación mediática
del desastre evidencia el marco preferente centrado en la crisis sanitaria,
no social. En el segundo caso, la robustez “cientíca” de la adaptación
climática soslaya y fragiliza el carácter transformador y prospectivo de
este mismo concepto desde un acento social, inseparable de la acción
transformadora sobre la vulnerabilidad.

226
La pandemia como desastre ha evidenciado ser un riesgo priorita-
riamente por exposición en el que la vulnerabilidad intrínseca y social
quedó relegada y desplazada, tanto en su denición de “crisis sanitaria”
en las políticas públicas y medidas de contención como en la cobertura
mediática. Por su parte, el cambio climático, con su intrínseca asociación
a los desastres naturales, ha sido interpretado como un riesgo sin vulne-
rabilidad. A partir del proceso de renaturalización a través del concepto
de adaptación se ha trabajado en un escenario complementario en el
que aparece el concepto de resiliencia como una alternativa potencial de
desnaturalización.
La gestión integral de riesgo de desastres irrumpe como el marco
epistemológico para la intervención en este proceso comunicativo de
riesgo-desastre-riesgo. La lectura inmediata puede caer en el simplismo
de considerar segmentariamente la comunicación preventiva, de emer-
gencias y de recuperación. La integralidad del RRD, sin embargo, con
su marco holístico nos permite subrayar el acercamiento transformador
que más allá de una gestión reactiva o compensatoria debe invertir en
una lógica correctiva y prospectiva.
En un tercer momento, la triangulación metodológica atraviesa y
relaciona constitutivamente la pandemia, entre sus políticas, imaginarios
y representaciones, con el cambio climático, representado por las políti-
cas públicas de adaptación y resiliencia urbana. Estos retos plantean un
recorrido inacabado en el cual los desastres entendidos como factores
subyacentes del riesgo se suman a la exposición física y la vulnerabilidad
social como factores ineludibles. El ujo de relaciones, transversalidades
y tensiones en este proceso de comunicación de riesgo de desastre de-
muestra la ambición y complejidad del reto perseguido.
Se trata de abrir una ventana de oportunidad alrededor de los riesgos
existentes, los percibidos, imaginados y factuales. Pero, más allá aún, la
conversión de los desastres en riesgos supone una apuesta innegociable
con la gestión de las políticas públicas, por su aplicabilidad, y la comu-
nicación social, por su visibilidad.
Mucho se ha especulado sobre el modo en que la pandemia podría
suponer un antes y un después o cómo las lecciones aprendidas debieran
ser trasladadas al “riesgo de riesgos” que supone el cambio climático. Más
allá de estas elucubraciones y especulaciones, la investigación realizada
ha centrado su atención en la conuencia conceptual, epistemológica y
metodológica en un entorno especíco, el Sur global. Argentina y Brasil
han sido entendidos como una atalaya para contrastar comparativamente
el tipo de propuestas y respuestas regionales, nacionales y locales que se

227
conguran ante aquellos conceptos impuestos por los foros internacio-
nales o la universalidad cientíca (“colonizantes”), alimentados por las
lógicas homogéneas del marco internacional y las ciencias hegemónicas
respectivamente. Sin duda, la lucha por los signicados, las signica-
ciones y las apropiaciones continúan abiertas y en ese reto dilemático
es hacia donde nuestra investigación se ha orientado.
La batalla por la reducción del riesgo de desastre continúa librándose
y en ningún caso es baladí. El proceso de comunicación pública con los
actores que orientan los temas de la agenda mediática y política es central
para incorporar ecientemente a la ciudadanía desde la robustez de los
servicios públicos. La participación y horizontalidad de las medidas a
tomar son indispensables en la mejora de la percepción y recepción de
los riesgos. Esta inuencia constitutiva de los marcos comunicativos,
desde los cuales se libra la batalla por los signicados, las metáforas y
las narrativas, actúa sobre la responsabilidad de los decisores políticos,
la ambición de las medidas que se arbitran, los efectos cognitivos de los
medios y las estrategias de anticipación, prevención, respuesta y recupe-
ración. En el mismo lado del frente, la sociedad civil, el tejido asociativo
y las comunidades afectadas deben formar parte de unos espacios com-
partidos, presionando para fortalecerlos institucionalmente más allá de
la solidaridad altruista o el mero voluntarismo de resistencia heroica,
que, a menudo, en el caso de Argentina y Brasil, no se logran congeniar
o vislumbrar.
Para terminar, hacemos nuestras algunas de las reexiones de miembros
destacados de La Red, como la expresada por Omar Cardona (2001: 13-14):
La vulnerabilidad de los sistemas humanos y naturales está
relacionada con diferentes procesos socioculturales y ambientales
que determinan fragilidades diferenciales y falta de resiliencia
de la sociedad y del medioambiente. Así, la vulnerabilidad es un
síntoma de insostenibilidad y un décit o un problema de desarrollo
no resuelto que contribuye al aumento del riesgo, el cual –de esta
forma– se crea y se construye socialmente. Las causas subyacen-
tes de la vulnerabilidad y, por lo tanto, del riesgo, son procesos
económicos, ambientales, demográcos y políticos que afectan la
distribución de los recursos y que reejan, a su vez, la distribución
del poder en la sociedad. (Nuestro subrayado)
Como puede comprobarse en estas reexiones nales, las líneas
abiertas son múltiples. Desde la modestia, pero con ambición, nuestra
investigación ha tratado de contribuir al debate, tratándolo de elevar y

228
enriquecer, situándose en sus justos, por balbuceantes, equilibrios; se-
guramente abriendo muchas más preguntas que obteniendo respuestas
cerradas o unívocas.
Entre las limitaciones que este estudio presenta, cabe destacar la
conuencia conceptual y epistemológica entre la pandemia y el cambio
climático, la cual se suma a la asociación que se realiza entre la cober-
tura mediática y las políticas públicas de gestión de la pandemia o la
subsunción del riesgo de las inundaciones a los impactos derivados del
cambio climático. Todas estas conexiones arriesgadas podrían haberse
encarado desde muy distintos ángulos. Sin embargo, se explican por la
complejidad, las hibridaciones y las interdependencias de los procesos,
así como por la necesidad imperiosa de acotar e incidir sobre el riesgo
multiforme asociado. En cualquier caso, las preguntas planteadas y los
objetivos perseguidos en estas páginas han sido atravesados por la cohe-
rencia conceptual, epistemológica y metodológica.
Se ha supeditado la multiplicidad de derivaciones asociadas al cues-
tionamiento de las relaciones híbridas, y seguramente indistinguibles, de
los retos y procesos que han ido emergiendo. Buena parte de las lagunas
detectadas han servido de acicate para robustecer nuestro acercamiento
basado en tres pilares: la revisión conceptual con el eje articulador de
la comunicación; el paradigma holístico de acceso al conocimiento a
través del enfoque de la reducción de riesgo de desastres, y nalmente la
sistematización comparativa mediante una triangulación metodológica
para dar cabida a las políticas públicas en Argentina y Brasil, tanto las
de carácter nacional, regional, estatal o local.
Como futuras líneas de investigación, las avenidas abiertas son muy
amplias. Las preguntas entrecruzadas que se plantean van desde el tipo
de políticas públicas a emprender hasta los recursos sociales disponibles
y las capacidades de absorción y resistencia de los impactos, comple-
tando y complementando las formas de adaptación y resiliencia con la
inevitabilidad de las vulnerabilidades intrínsecas y sociales. Las lecciones
aprendidas de la pandemia deben ser reexionadas en el contexto del
cambio climático, previendo que los procesos de comunicación desa-
tados, desencadenados y concatenados jugarán un papel central en la
conguración de los desastres entendidos como riesgos, con sus factores
concatenados sobre los cuales intervenir.
La comunicación de riesgo implica también reexionar sobre el rol
de los medios de comunicación en las narrativas y metáforas que des-
orientan el debate público. Sin duda, un aspecto crucial en las formas
de percibir el riesgo. Pero también en la orientación de las prioridades

229
temáticas y en su inuencia en los tomadores de decisiones. En este
sentido, ante su llegada el fenómeno de El Niño ocupa un espacio impor-
tante en las agendas periodísticas de la región.1 Las altas probabilidades
de que suceda este evento arroja estimaciones sobre un aumento de las
precipitaciones para el último trimestre del año, olas de calor y crecida
de ríos para el año siguiente. Ante estas posibles situaciones, resurgen
interrogantes: ¿cómo está la infraestructura hídrica?, ¿qué medidas se
tomaron en los últimos años?
Estos responsables públicos deben proteger y salvaguardar la ciu-
dadanía ante los riesgos sistémicos emergentes, y en esa empresa las
formas y maneras en que se posicionan y actúan en el espacio público
se convierten en claves. El cambio de paradigma de la gestión de ries-
go de desastres a menudo no aparece bien reejado en las coberturas
informativas (Barrios, Cabrera y Vega, 2017). En cierto sentido sería
necesario plantearse la construcción de una nueva agenda periodísti-
ca capaz de incorporar los retos de la gestión de riesgo de desastres.
Aunque quizá también debieran inspirarse de ella las agendas política,
ciudadana y cientíca.
No se debe olvidar que poner la mirada sobre un riesgo implica soslayar
otros ángulos. Por ejemplo, jarse en la pandemia supuso dejar de lado
otras enfermedades infecciosas, y focalizar bajo el dilema salud-economía
estresó mucho más aquellos países con un mayor grado de desigualda-
des estructurales. Por otro lado, centrarse en las inundaciones no debe
invisibilizar la existencia de otros eventos climáticos de gran inuencia e
impacto como las sequías, las bombas de calor o los incendios forestales.
Estos eventos climáticos extremos asociados a un incremento del cam-
bio climático deberán ser ltrados y comprendidos desde la estrategia
proactiva de la reducción de riesgo de desastre.
1. Diferentes artículos periodísticos comienzan a interesarse acerca de los alcances
que podría tener el suceso: “Apuntan a evitar nuevas ocupaciones en el anillo de
defensas del Gran Santa Fe”, El Litoral, 7 de agosto de 2023 (https://www.ellitoral.com/
area-metropolitana/evitar-nuevas-ocupaciones-anillo-defensas-gran-santa-fe-reunion-
comite-nino_0_T8ZXcj9VfY.html), “Cómo se prepara la ciudad de Santa Fe para la
llegada del fenómeno El Niño”, El Litoral, 12 de agosto de 2023 (https://www.ellitoral.
com/area-metropolitana/prepara-santafe-ciudad-fenonemo-nino-cambio-climatico-
lluvia-crecida-rios-explicacion-ocial_0_nngE7K7WlW.html), “Qué intensidad tendrá
El Niño y cuándo llegará a su pico en Santa Fe y la región”, El Litoral, 13 de agosto de 2023
(https://www.ellitoral.com/area-metropolitana/intensidad-nino-llegara-santafe-informe-
servicio-meterologico-nacional-lluvia-crecida-rios-parana_0_NW5CjwyH1S.html).

230
La trama compleja del proceso riesgo-desastre-riesgo abre la vía para
impulsar ese cambio de paradigma, a veces aún embrionario, hacia la
gestión integral del riesgo de desastre. Esta investigación ha tratado de
vislumbrar buena parte de los dilemas que deben acometerse y ser tomados
en cuenta. No existen argumentos lógicos para ignorar la vulnerabilidad
social como un factor estructural del riesgo de desastre. Aunque, como
hemos tratado de evidenciar, los peligros persisten vivamente por muchos
frentes. Si se ha logrado situar en medio de la palestra tales dilemas, el
impacto y la innovación social perseguidos en esta investigación habrán
merecido la pena, desde el esfuerzo siempre deseable e inacabado por
imaginar los desastres como oportunidades para la reducción del riesgo.

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255
Índice de cuadros, grácos y tablas
Cuadro 1. Medidas sanitarias y restricciones implementadas por los go-
biernos de Argentina y Brasil durante la pandemia de COVID-19
Cuadro 2. Gestión de la comunicación frente a la pandemia
de COVID-19 en Argentina y Brasil
Cuadro 3. La capacidad de respuesta del sistema de salud para
enfrentar la crisis del COVID-19 en Argentina y Brasil
Cuadro 4. Políticas y estrategias de comunicación
de Argentina y Brasil durante la pandemia de COVID-19
Cuadro 5. Accesibilidad y difusión de la información
en Argentina y Brasil durante la pandemia de COVID-19
Cuadro 6. Guías y directrices para gestionar la comunicación de
riesgo en Argentina y Brasil durante la pandemia de COVID-19
Cuadro 7. Matriz de datos 1: gestión de los casos vinculados
a la pandemia de COVID-19
Cuadro 8. ejemplo de muestra de análisis de la
cobertura y representación de la gestión comunicativa vinculadas a
COVID-19 y al cambio climático en la prensa de referencia
Cuadro 9. Matriz de datos 3: gestión de los casos vinculados
al cambio climático
Gráco 1. Proceso evolutivo atención-gestión-respuesta
ante los desastres
Gráco 2. Esquema comunicativo de gestión de crisis frente
a la fatiga de modelo
Gráco 3. Frecuencia de cobertura de la pandemia de COVID-19
en medios argentinos (primera etapa)
Gráco 4. Frecuencia de cobertura de la pandemia de COVID-19
en medios brasileños (primera etapa)

256
Gráco 5. Frecuencia de cobertura de la pandemia de COVID-19
en medios argentinos (segunda etapa)
Gráco 6. Frecuencia de cobertura de la pandemia de COVID-19
en medios brasileños (segunda etapa)
Gráco 7. Frecuencia de cobertura de la pandemia de COVID-19
en medios argentinos (tercera etapa)
Gráco 8. Frecuencia de cobertura de la pandemia de COVID-19
en medios brasileños (tercera etapa)
Gráco 9. Frecuencia de tópicos asociados a la COVID-19
en medios argentinos (primera etapa)
Gráco 10. Frecuencia de tópicos asociados a la COVID-19
en medios brasileños (primera etapa)
Gráco 11. Frecuencia de tópicos asociados a la COVID-19
en medios argentinos (segunda etapa)
Gráco 12. Frecuencia de tópicos asociados a la COVID-19
en medios brasileños (segunda etapa)
Gráco 13. Frecuencia de tópicos asociados a la COVID-19
en medios argentinos (tercera etapa)
Gráco 14. Frecuencia de tópicos asociados a la COVID-19
en medios brasileños (tercera etapa)
Gráco 15. Tono valorativo predominante en
medios argentinos (primera etapa)
Gráco 16. Tono valorativo predominante en
medios brasileños (primera etapa)
Gráco 17. Tono valorativo predominante en
medios argentinos (segunda etapa)
Gráco 18. Tono valorativo predominante en
medios brasileños (segunda etapa)
Gráco 19. Tono valorativo predominante en
medios argentinos (tercera etapa)
Gráco 20. Tono valorativo predominante en
medios brasileños (tercera etapa)
Gráco 21. Tipos de fuentes en
medios argentinos (primera etapa)
Gráco 22. Tipos de fuentes según cada
medio argentino (primera etapa)
Gráco 23. Tipos de fuentes en
medios brasileños (primera etapa)
Gráco 24. Tipos de fuentes según
cada medio brasileño (primera etapa)

257
Gráco 25. Tipos de fuentes en
medios argentinos (segunda etapa)
Gráco 26. Tipos de fuentes según cada
medio argentino (segunda etapa)
Gráco 27. Tipos de fuentes en
medios brasileños (segunda etapa)
Gráco 28. Tipos de fuentes según cada
medio argentino (segunda etapa)
Gráco 29. Tipos de fuentes en
medios argentinos (tercera etapa)
Gráco 30. Tipos de fuentes según cada
medio argentino (tercera etapa)
Gráco 31. Tipos de fuentes en
medios brasileños (tercera etapa)
Gráco 32. Tipos de fuentes según
cada medio brasileño (tercera etapa)
Gráco 33. Frecuencia de cobertura de los desastres en
portadas de ambos países (cantidad de noticias por tema)
Tabla 1. Valores expresados en porcentaje según medio
y semana (en medios argentinos)
Tabla 2. Valores expresados en porcentaje según medio
y semana (en medios brasileños)
Tabla 3. Valores expresados en porcentaje, según medio
y semana (en medios argentinos)
Tabla 4. Valores expresados en porcentaje, según medio
y semana (en medios brasileños)
Tabla 5. Valores expresados en porcentaje, según medio
y semana (en medios argentinos)
Tabla 6. Valores expresados en porcentaje, según medio
y semana (en medios brasileños)
Tabla 7. Tono valorativo predominante en valores porcentuales
(en medios argentinos)
Tabla 8. Tono valorativo predominante en valores porcentuales
(en medios brasileños)
Tabla 9. Tono valorativo predominante en valores porcentuales
en medios argentinos (segunda etapa)
Tabla 10. Tono valorativo predominante en valores porcentuales
en medios brasileños (segunda etapa)
Tabla 11. Tono valorativo predominante en valores porcentuales

258
en medios argentinos (tercera etapa)
Tabla 12. Tono valorativo predominante en valores porcentuales
en medios brasileños (tercera etapa)
Tabla 13. Cobertura de los desastres vinculados al cambio climático
en las portadas de diarios argentinos y brasileños
Tabla 14. Total de titulares registrados en la muestra
Tabla 15. Referencias al cambio climático (La Nación, Argentina)
Tabla 16. Referencias a la pandemia de COVID-19
(Clarín y La Nación, Argentina)

259