Lauxmann & Juarez (2024). Consideraciones sobre política industrial para

Abstract

En el presente trabajo se examina una discusión abierta en el campo de los estudios del desarrollo: la importancia de estimular desde el Estado el desenvolvimiento del sector industrial para viabilizar procesos de transformación estructural en la economía capitalista contemporánea. Sobre la base de relevamiento bibliográfico
y de técnicas de análisis de contenido, en primer lugar, se presenta una evolución histórica de esta discusión
para, luego, hacer foco en el debate contemporáneo. Se identifican aquí dos posturas que, sin ser excluyentes,
otorgan diferente centralidad al sector manufacturero y a las políticas estatales orientadas a su estímulo para
impulsar el desarrollo. Procurando profundizar en el examen, se analizan experiencias de desarrollo reciente
a fin de identificar los procesos y políticas implementadas. Se concluye remarcando la necesidad de diseñar
e implementar políticas que estimulen la actividad manufacturera para viabilizar procesos de transformación
estructural en el escenario capitalista actual.

Full text

Consideraciones sobre política industrial para
el cambio estructural de espacios periféricos
en el siglo XXI
Industrial Policy Considerations for Structural
Change in Peripheral Areas in the 21st Century
Carolina Lauxmann1
IHUCSO-CONICET-UNL, Santa Fe, Argentina
clauxmann@hotmail.com
http://orcid.org/0000-0002-3959-0701
Javier Juárez2
UNL, Santa Fe, Argentina
jjuarezjavier@gmail.com
https://orcid.org/0009-0004-3250-3451
Recibido: 15-11-2023
Aceptado: 04-04-2024
Publicado: 25-06-2024
N° 52
Mayo - ago 2024
1 Doctora en Ciencias Sociales.
2 Licenciado en Ciencia Política.
Créditos fotografía: https://cutt.ly/qeaAmixE

Sociedad y Economía N° 52 (Mayo - ago 2024) / e-ISSN: 2389-9050 / e10713357
https://doi.org/10.25100/sye.v0i52.13357
Carolina Lauxmann y Javier Juárez
2
Resumen
En el presente trabajo se examina una discusión abierta en el campo de los estudios del desarrollo: la impor-
tancia de estimular desde el Estado el desenvolvimiento del sector industrial para viabilizar procesos de trans-
formación estructural en la economía capitalista contemporánea. Sobre la base de relevamiento bibliográfico
y de técnicas de análisis de contenido, en primer lugar, se presenta una evolución histórica de esta discusión
para, luego, hacer foco en el debate contemporáneo. Se identifican aquí dos posturas que, sin ser excluyentes,
otorgan diferente centralidad al sector manufacturero y a las políticas estatales orientadas a su estímulo para
impulsar el desarrollo. Procurando profundizar en el examen, se analizan experiencias de desarrollo reciente
a fin de identificar los procesos y políticas implementadas. Se concluye remarcando la necesidad de diseñar
e implementar políticas que estimulen la actividad manufacturera para viabilizar procesos de transformación
estructural en el escenario capitalista actual.
Palabras clave: desarrollo económico; transformación estructural; Estado; política industrial.
Clasificación JEL: O14; O25; L52; P1.
Abstract
This paper examines an ongoing discussion in the field of development studies: the significance of state
intervention in promoting industrial sector development to enable viable structural transformation processes
within the contemporary capitalist economy. Drawing from a bibliographical survey and content analysis
techniques, we begin by tracing the historical evolution of this discourse and subsequently delve into the
present-day debate. Within this context, two distinct positions emerge, though not mutually exclusive,
highlighting varying degrees of emphasis on the manufacturing sector and state policies aimed at stimulating
it for overall development. To deepen our understanding, we analyze recent development experiences,
seeking insights into the implemented processes and policies. In conclusion, we emphasize the necessity of
designing and implementing policies that encourage manufacturing activity, thereby facilitating structural
transformation in the current capitalist landscape.
Keywords: economic development; structural transformation; state; industrial policy.
JEL Classification: O14; O25; L52; P1.
Financiación
Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en las VI Jornadas de Ciencia Política del Litoral,
organizada por la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Universidad Nacional del Litoral.
Conflicto de interés
Los autores declaran no tener ningún conflicto de interés en la publicación de este artículo.
¿Cómo citar este artículo?
Lauxmann, C. y Juárez, J. (2024). Consideraciones sobre política industrial para el cambio
estructural de espacios periféricos en el siglo XXI. Sociedad y Economía, (52), e10713357.
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Este trabajo está bajo la licencia Atribución-No-Comercial 4.0
Internacional

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Consideraciones sobre política industrial para el cambio estructural de espacios periféricos en el siglo XXI 3
1. Introducción
En los albores de la discusión teórica del de-
sarrollo económico, a mediados del siglo XX,
el desarrollo de los espacios subdesarrolla-
dos –o periféricos–, se encontraba asociado
a procesos de transformación estructural con
los que se buscaba disminuir el diferencial
de productividad y de ingreso que presenta-
ban con respecto a los países desarrollados –o
centrales– (Bustelo, 1999; Sztulwark, 2005).
La transformación estructural se presentaba
vinculada a procesos de industrialización de-
liberadamente impulsados por los estados.
Sin embargo, sobre finales del siglo pasado,
la importancia del cambio estructural, de la
actividad manufacturera y de la intervención
estatal orientada a impulsarla perdieron lugar
en la discusión académica y política del desa-
rrollo, de la mano de la avanzada neoclásica
(Buch-Hansen y Lauridsen, 2012; Lindauer y
Pritchett, 2002; Ocampo y Ros, 2011). En este
escenario, la teoría económica del desarrollo
pasó a enfocarse en los fundamentals del cre-
cimiento y, por lo tanto, a preocuparse por
cómo incentivar el ahorro, la acumulación de
capital físico y humano y la generación de in-
novación tecnológica para incrementar la pro-
ductividad de la economía en términos agrega-
dos (McMillan y Rodrik, 2011; Rodrik, 2013).
No obstante, a inicios del siglo XXI, sobre la
base del desempeño excepcional de los países
del este de Asia (EA), la discusión pareciera rea-
brirse (véase, por ejemplo: Chang et al., 2016;
Hallward-Driemeier y Nayyar, 2018; McMillan
y Rodrik, 2011; Rodrik et al., 2017). El ascen-
so del este asiático en la economía mundial,
traccionado por un fuerte desenvolvimiento
manufacturero impulsado por los Estados de
la región (Chang y Zach, 2019), ha traído nue-
vamente al centro del debate sobre el desa-
rrollo la importancia de las manufacturas para
el cambio estructural y las políticas públicas
orientadas a su estímulo (Pieterse, 2012).
En este marco, en el presente trabajo, sobre la
base de relevamiento bibliográfico, se busca
examinar la relevancia que presenta la trans-
formación estructural traccionada por activi-
dad manufacturera para viabilizar el desarrollo
en la economía capitalista contemporánea, al
mismo tiempo que analizar la importancia de
la intervención estatal vinculada a su estímulo.
Para ello, luego de la presente introducción,
en los apartados dos y tres, se introducen cier-
tas precisiones sobre la importancia que se ha
otorgado y se otorga en el debate académico,
global y latinoamericano, a la transformación
estructural traccionada por la actividad ma-
nufacturera para el desarrollo en la economía
capitalista mundial. Luego, en el cuarto apar-
tado, se examinan las políticas industriales
que los Estados han implementado en pos de
viabilizar su desarrollo en distintos momentos
históricos. En este punto, particularmente se
analizan las políticas llevadas a cabo por los
estados del EA que han estimulado procesos
de desarrollo reciente en la economía capita-
lista contemporánea. El trabajo cierra con un
quinto apartado en el que se presentan unas
consideraciones finales que, poniendo en diá-
logo los desarrollos de los distintos puntos,
reparan en la relevancia de la actividad manu-
facturera y en la necesidad de la implicación
estatal orientada a su estímulo, para impulsar
procesos de transformación estructural que
habiliten el desarrollo en el escenario actual de
capitalismo global. Se plantean aquí, además,
ciertos lineamientos para pensar estratégica-
mente las políticas industriales que permitan
impulsar el desarrollo de los espacios periféri-
cos, particularmente de América Latina, a ini-
cios del siglo XXI.
2. La transformación
estructural para el
desarrollo. Origen y
evolución de un debate
abierto
La transformación estructural fue central
en los inicios de la discusión en el campo
de los estudios del desarrollo económico, a
mediados del siglo XX, cuando los procesos de
industrialización deliberadamente impulsados
por los estados cobraron relevancia como
estrategia de desarrollo. Las contribuciones
de los “pioneros”, como Nurkse, Rosenstein-
Rodan, Lewis, Myrdal, Hirschman y Rostow,
entre otros, fueron significativas a este

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respecto (véase Meier y Seers, 1984). En sus
estudios destacaban la importancia de transferir
trabajo y recursos de la actividad agrícola hacia la
actividad industrial, que mostraba un mayor nivel
de productividad. Este cambio en la asignación
de recursos modificaría la estructura productiva
y permitiría incrementar la productividad de la
economía en su conjunto, su Producto e Ingreso.
Los “pioneros” planteaban, asimismo, que
este proceso de cambio estructural, asociado
al creciente desenvolvimiento del sector
manufacturero, no tendría lugar a partir del libre
juego del mercado; debía ser traccionado, por lo
tanto, a través de una importante acumulación
de capital deliberadamente impulsada por el
Estado (Bustelo, 1999; Meier, 2002; Sztulwark,
2005).
Estos autores, que representaban el pensamien-
to predominante sobre la problemática del de-
sarrollo en la posguerra y configuraban lo que,
siguiendo a Buch-Hansen y Lauridsen (2012),
podríamos denominar el mainstream de la teo-
ría económica del desarrollo, consideraban que
este proceso de convergencia en productividad
e ingresos entre espacios subdesarrollados y
desarrollados tendría lugar sin mayores com-
plicaciones ni contradicción de intereses, si se
aplicaban las políticas adecuadas (Bustelo, 1999;
Leys, 1996).
América Latina no permaneció ajena a este cli-
ma de época, y el debate sobre el desarrollo
fue estimulado en torno a una serie de autores
nucleados en la Comisión Económica para Amé-
rica Latina y el Caribe (CEPAL). En este escena-
rio emergió el estructuralismo latinoamericano
(ELA), vinculado a los aportes originales de Pre-
bisch y nutrido por las contribuciones de desta-
cados intelectuales de la región, como Furtado,
Pinto, Sunkel, por mencionar algunos de los más
relevantes. El pensamiento estructuralista lati-
noamericano aportó un análisis histórico sisté-
mico-estructural de los problemas del desarrollo
de los países de la región (Rodríguez, 2006) y
ofreció una perspectiva crítica dentro del mains-
tream de la teoría del desarrollo (Buch-Hansen y
Lauridsen, 2012).
Los “pioneros” del ELA, a diferencia de los “pio-
neros” mainstream, consideraban que el proce-
so de transformación estructural no resultaría
tan sencillo. Entendían que la existencia de paí-
ses periféricos –o subdesarrollados, según la de-
nominación habitual de la época– era parte del
proceso de configuración histórica del sistema
capitalista mundial. Concretamente, planteaban
que las diferencias estructurales y la brecha de
productividad e ingreso, entre centros y perife-
rias, respondían a la capacidad diferencial de los
primeros para generar y apropiarse de los fru-
tos del progreso técnico. Esta disparidad tendía
a sostenerse, e incluso agudizarse, en el marco
de la dinámica expansiva del capitalismo, bajo
el sistema de relaciones internacionales vigente
(Prebisch, 1949).
En línea con esta clave interpretativa, los autores
del ELA concebían que las especificidades de las
economías periféricas latinoamericanas no po-
dían comprenderse sino en función de su parti-
cular inserción en el sistema mundial. A partir de
esta concepción sistémica, no sería pertinente
abordar los problemas de los países subdesarro-
llados considerándolos como espacios aislados
y autónomos, simplemente atrasados en la “ca-
rrera del desarrollo”. Por el contrario, el análisis
de los países subdesarrollados –y sus problemas
de desarrollo– demandaba ser emplazado en el
marco de su interdependencia funcional con los
países desarrollados en la dinámica del sistema
capitalista mundial, y de los límites que esta pre-
sentaba para la transformación de sus estructu-
ras productivas (Sunkel, 1970).
Se advierte así que, aun con matices, tanto el
mainstream del desarrollo económico como las
perspectivas críticas dentro del mismo, concebían
las diferencias entre países desarrollados –
centrales– y subdesarrollados –periféricos–
asociadas a las características de sus estructuras
productivas, que resultaban en diferentes niveles
de productividad e ingreso entre los mismos.
En consonancia con ello, puede interpretarse
que, a mediados del siglo XX, la transformación
estructural era entendida como un proceso de
cambio cualitativo de la estructura productiva
de la economía de los países subdesarrollados
o periféricos (véase: Bustelo, 1999; Sunkel,
1970). Se esperaba que estos avanzaran en el
desenvolvimiento de su sector manufacturero,
donde primaba el progreso tecnológico, y

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abandonaran el centramiento en la producción
de bienes primarios prevaleciente hasta el
momento, para dinamizar su crecimiento sobre
la base de actividades de mayor productividad,
que permitieran mejorar el nivel de ingreso de
su población. Para ello, el Estado nacional se
constituía como un actor central, en tanto que
debía estimular los procesos de acumulación
de capital que traccionaran el desenvolvimiento
del sector manufacturero, ya a través de un big
push o fomentando el desarrollo desequilibrado
(Bustelo, 1999; Buch-Hansen y Lauridsen, 2012;
Lindauer y Pritchett, 2002).
Luego de varios años de crecimiento y mejora en
las condiciones de vida de distintos países sub-
desarrollados, las convergencias esperadas con
los países desarrollados no tuvieron lugar (Mo-
rawetz, 1977). Ello puso en cuestión las ideas y
políticas económicas de los “pioneros”. Para fines
de los años 1960 e inicios de los años setenta,
los estudios del desarrollo comenzaron a sufrir
embates de diversos flancos. Particularmente
en el campo de la economía, el enfoque de los
“pioneros” fue tildado de bad economics ante el
avance de lo que Toye (1987) dio en llamar la
contrarrevolución neoclásica (Bustelo, 1999; Lin-
dauer y Pritchett, 2002; Ocampo y Ros, 2011;
Pieterse, 2012). En este escenario, los econo-
mistas se resistieron a que se continuara desa-
rrollando una teoría económica específica para
los países subdesarrollados. Entendían que el
estudio de estos países no requería más que del
análisis convencional neoclásico. Comenzó, así,
a utilizarse la teoría económica neoclásica, con
algunos aditamentos del nuevo institucionalis-
mo económico, para los estudios del desarrollo
(Buch-Hansen y Lauridsen, 2012; Meier, 2002).
Con este cambio de ideas, el cambio estructural
perdió relevancia en los estudios del desarrollo;
en contrapartida, siguiendo la terminología de
Rodrik (2013) y Rodrik et al. (2017), la conside-
ración de los fundamentals del crecimiento ad-
quirió mayor centralidad. De hecho, el concepto
de desarrollo se vio desplazado por el de creci-
miento, y la preocupación en el campo de la teo-
ría económica del desarrollo pasó a enfocarse en
cómo incentivar la formación de capital –físico y
humano– y en cómo configurar capacidades ins-
titucionales que estimularan la innovación tec-
nológica y permitieran incrementar la producti-
vidad de la economía en términos agregados, en
tanto se consideraba que no existían diferencias
significativas de productividad entre sus distin-
tos sectores (Rodrik, 2013; Rodrik et al., 2017).
Las ideas imperantes en el campo del desarrollo
económico –o, mejor dicho, del crecimiento en
esta etapa– permearon la política económica de
la gran mayoría de los países del sistema capita-
lista mundial entre los años setenta y noventa,
y tuvo lugar una avanzada neoliberal (Harvey,
2007). Particularmente, a través del denomina-
do Consenso de Washington (CW), la teoría neo-
clásica y las políticas neoliberales tuvieron un
peso gravitante en los países subdesarrollados.
Estos, con mayor o menor intensidad, según el
caso, implementaron procesos de liberalización
y apertura de sus economías para impulsar su
crecimiento.
A pesar del triunfalismo de la teoría económi-
ca neoclásica, también existieron voces críticas
dentro del campo de los estudios del desarro-
llo (Buch-Hansen y Lauridsen, 2012; Bull y Bøås,
2012). Entre las perspectivas críticas se encon-
traba, por ejemplo, el nuevo regionalismo, los
enfoques neo-evolucionistas y neo-schumpete-
rianos y el pensamiento de la CEPAL, devenido
ya para fines del siglo XX en neoestructuralista
(Bárcena y Prado, 2015). Particular relevancia
tuvo para la discusión del desarrollo en América
Latina la formulación del neoestructuralismo ce-
palino, que incorporó distintos elementos de los
enfoques antes mencionados (Pérez Caldentey,
2015; Riffo, 2013; Sztulwark, 2005). El pensa-
miento neoestructuralista compartía las preten-
siones de liberalización y apertura del enfoque
neoclásico para incentivar el crecimiento de las
economías nacionales latinoamericanas. No obs-
tante, también planteaba la necesidad de con-
servar una intervención estatal, amigable con el
mercado, que permitiera avanzar en procesos
de transformación productiva (Kay, 1993). Po-
dría plantearse, entonces, que se trataba de una
propuesta que consideraba la importancia de los
fundamentals para el crecimiento económico,
sin descuidar la relevancia de la transformación
estructural (Bielschowsky, 2009). Sin embargo,
vale destacar que la consideración del cambio
estructural en la CEPAL, en este escenario, ad-
quirió otro cariz. La modificación de las estruc-

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turas productivas ya no se encontraba asociada,
centralmente, al desenvolvimiento del sector
manufacturero. La institución, tal como puede
advertirse en CEPAL (1990), comenzó a reparar
en la importancia de la competitividad sistémica
de la economía para propiciar el cambio estruc-
tural, y, en línea con ello, el apuntalamiento a
los fundamentals del crecimiento adquirió un
peso creciente en las estrategias de desarrollo
propuestas para los países de la región, en de-
trimento de las políticas de incentivo al sector
manufacturero3.
Se advierte así que, tanto la actividad manufac-
turera como la intervención de los estados na-
cionales orientada a su estímulo para viabilizar
procesos de cambio estructural e impulsar el
desarrollo, perdieron relevancia en los debates
del mainstream del desarrollo económico como
de sus corrientes críticas durante las últimas dé-
cadas del siglo XX. Sin embargo, a inicios del si-
glo XXI volverían a ganar atención en la escena
académica y política del desarrollo, de la mano
de los procesos de desarrollo de los países del
EA y de la mejora de su posicionamiento en la
economía capitalista mundial (Pieterse, 2012).
De este modo, fue ganando terreno y volumen,
nuevamente, la discusión sobre la importancia
del sector manufacturero y la política industrial
para propiciar procesos de cambio estructural
que traccionen el desarrollo. En el apartado si-
guiente se avanza en el examen de diferentes
posturas a este respecto en el campo de los es-
tudios del desarrollo contemporáneo.
3. El cambio estructural
en la discusión académica
contemporánea sobre el
desarrollo económico
En el actual debate académico sobre el desa-
rrollo económico resuenan distintas voces. Por
un lado, están quienes reparan en la impor-
3 En línea con esta lectura de la evolución de las ideas
de la CEPAL sobre el desarrollo económico, distintos
autores plantean la pérdida del carácter crítico del
pensamiento de la institución en este campo de
estudios (véase Nahón et al., 2006; Leiva, 2008).
tancia de los fundamentals del crecimiento
y, por otro, quienes colocan el énfasis en el
sector manufacturero para traccionar procesos
de transformación estructural que impulsen el
desarrollo.
Quienes plantean la relevancia de las manu-
facturas para traccionar el desarrollo destacan
una serie de elementos que tanto a nivel teó-
rico como empírico contribuyen a comprender
su importancia como motor del desarrollo eco-
nómico. Así, por ejemplo, reparan en el hecho
de que los países que han alcanzado el status
de desarrollados en la economía capitalista,
prácticamente sin excepciones, han atravesa-
do procesos de desenvolvimiento manufactu-
rero (Chang et al., 2016; Hauge, 2023).
Asimismo, destacan que la actividad manufac-
turera ha presentado y aún presenta –aunque
con menor intensidad en algunos casos desde
finales del siglo pasado– ciertas ventajas con
respecto a la actividad agropecuaria y de servi-
cios para dinamizar la acumulación de capital,
incrementar la productividad de la economía
e impulsar el crecimiento (Chang et al., 2016;
Hallward-Driemeier y Nayyar, 2018; Hauge,
2023; Szirmai et al., 2013).
En este sentido, se destacan las ventajas que
ofrecen las manufacturas para la acumulación
de capital. Se trata de uno de los sectores más
intensivos en capital en la economía, junto
con la minería, construcción y el suministro de
gas, agua y electricidad. Además, por el tipo
de bienes que produce, presenta la posibilidad
de generar importantes economías de esca-
la. Esto se debe, en parte, a que la actividad
manufacturera se presenta más propensa que
otro tipo de actividades económicas a la aplica-
ción de tecnologías –como la mecanización, el
procesamiento químico, entre otras– que per-
miten producir grandes cantidades de manera
eficiente (Hauge, 2023; Szirmai et al., 2013).
La producción manufacturera también coloca
al sector en un lugar estratégico para el desa-
rrollo del progreso tecnológico. Aquí se produ-
cen los bienes de capital que permiten difun-
dir el progreso tecnológico incorporado en los
mismos. Pero, también, el sector es un impor-

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Consideraciones sobre política industrial para el cambio estructural de espacios periféricos en el siglo XXI 7
tante generador y difusor de tecnología incor-
pórea –es decir, es capaz de generar nuevos
conocimientos y técnicas para el desarrollo de
procesos y productos que luego son adopta-
dos por otros sectores–, por medio de su capa-
cidad para establecer fuertes eslabonamientos
hacia atrás y hacia adelante y spillover effects
(Andreoni y Chang, 2016; Hallward-Driemeier
y Nayyar, 2018; Szirmai, 2013; 2015).
Asimismo, otra de las ventajas que presenta
la manufactura frente a otros sectores de
actividad, es que tiene potencialidad para
generar empleo de elevada productividad
para importantes segmentos de la población
que cuentan con un nivel relativamente bajo
de capacitación. Si bien, en muchos países
centrales y en algunos periféricos, la capacidad
del sector manufacturero para emplear a
ingentes proporciones de la población ha ido
disminuyendo (Szirmai, 2015; Szirmai et al.,
2013), la actividad industrial aún se presenta
como una significativa fuente de empleo en los
países periféricos (McKinsey Global Institute,
2012). En ello incide su capacidad de absorber
mano de obra de manera directa en el sector,
como de generar empleo indirecto por
medio del estímulo, vía encadenamientos, al
desenvolvimiento de otros sectores (McKinsey
Global Institute, 2012; Szirmai et al., 2013).
Se advierte así que, para parte de la literatura,
el sector manufacturero adquiere una impor-
tancia relevante para viabilizar la transforma-
ción estructural, dada su capacidad de incor-
porar y desarrollar tecnología y diseminarla al
conjunto del entramado productivo, así como
de emplear a un importante porcentaje de la
población en actividades de elevada produc-
tividad, ya sea de manera directa o indirecta,
a través de sus vínculos intersectoriales. Por
lo tanto, parafraseando a Cohen y Zysman
(1987), para estos autores que venimos re-
ferenciado, manufacturing still matters para
impulsar procesos de transformación de la es-
tructura productiva que permitan salir de posi-
ciones periféricas.
En línea con esta lectura de los problemas del
desarrollo, estos académicos recomiendan la
aplicación de políticas industriales selectivas
destinadas a impulsar el desenvolvimiento
manufacturero, aunque sin establecer recetas
universales para ello. Asimismo, plantean
que resulta conveniente que en el proceso de
implementación de las políticas industriales
exista interacción y retroalimentación con los
actores privados. A su vez, aconsejan que estas
políticas, si bien orientadas al estímulo de las
manufacturas, sean pensadas considerando
la articulación de estas actividades con el
desenvolvimiento del sector primario y terciario
–evitando la miopía sectorial– (véase: Chang
et al., 2016; Szirmai et al., 2013; Hallward-
Driemeier y Nayyar, 2018).
Por otro lado, se encuentran aquellos autores
que, sin alinearse con los enfoques del
mainstream neoclásico que desconocen las
diferencias sectoriales, reparan crecientemente
en la importancia de los fundamentals para
el desarrollo económico (véase, por ejemplo:
Cimoli y Porcile, 2015; Cimoli et al., 2017; Hounie
et al., 1999; Ocampo, 2014; Rodrik, 2013;
Rodrik et al., 2017). Estos, sin desconsiderar
la importancia que la actividad manufacturera
ha tenido para el cambio estructural y el
desarrollo económico de los países que
actualmente pueden considerarse centrales
dentro del sistema mundial, entienden que la
misma ha perdido potencialidad en el escenario
actual. Particularmente destacan los procesos
de desindustrialización y terciarización que
experimentan las economías desarrolladas y los
picos más bajos de producto y empleo industrial
que alcanzan las economías periféricas en su
proceso de desarrollo en el escenario actual
antes de comenzar a terciarizarse (Rodrik, 2016;
UNCTAD, 2003). Plantean que el camino del
desarrollo económico se encuentra asociado,
centralmente, a estimular los fundamentals
del crecimiento, es decir, la inversión en
capital físico y humano y la cualificación de
la calidad institucional –por medio de un
buen gobierno que garantice el respeto de las
leyes e implemente políticas que propicien un
buen ambiente de negocios e incentiven la
innovación–, que contribuyen a incrementar la
productividad global de la economía.
Además de estas tendencias que vienen evi-
denciándose desde fines de siglo XX, estos au-

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8
tores advierten ciertas particularidades de la
coyuntura actual que agudizan la pérdida de
relevancia del sector manufacturero para pro-
piciar un cambio estructural viabilizador del
desarrollo económico. Destacan la dificultad
del desenvolvimiento manufacturero en los
países periféricos frente a la competencia de la
exitosa “fábrica asiática”, con China a la cabe-
za (Rodrik, 2013). El gigante asiático presenta
una elevada competitividad internacional en
actividades manufactureras de bajo valor agre-
gado, intensivas en mano de obra de escaso
nivel de calificación, a la cual resulta muy difí-
cil enfrentarse desde espacios periféricos, in-
cluso ante el mejoramiento de los salarios de
los trabajadores chinos4.
Destacan, también, el creciente avance de la
robótica y de la inteligencia artificial aplicada
al sector manufacturero, lo que vuelve cada
vez más intensivas en capital a sus distintas
actividades y torna aún más difícil el proceso
de industrialización para los espacios periféri-
cos, en tanto no es tarea sencilla poder alcan-
zar esa tecnología de los países centrales para
ser competitivos.
Asimismo, consideran que los procesos de
eliminación de las barreras arancelarias y/o
paraarancelarias parecieran haber quedado es-
tancados con la Ronda de Doha, mientras que
una nueva ola de políticas proteccionistas co-
menzó a tener lugar –ejemplos destacados de
ello son: la salida del Reino Unido de la Unión
Europea (Brexit) y la guerra comercial entre Es-
tados Unidos (EE. UU.) y China–, lo que plantea
un escenario aún más complejo para traccio-
4 Vale destacar que la fuerte competitividad en
este tipo de actividades no implica desmerecer
la creciente participación en la producción y el
comercio mundial de esta región en actividades
manufactureras de elevado valor y complejidad
tecnológica que requieren mano de obra calificada,
en las que cada vez se hace más competitiva (véase
Chang y Zach, 2019). En este punto, la atención
se centra en las actividades intensivas en mano de
obra de baja calificación, y los límites que impone la
competitividad del este de Asia y particularmente de
China, porque es allí donde los espacios periféricos
presentan mayor posibilidad de iniciar su proceso
de industrialización.
nar el desarrollo económico sobre la base del
desenvolvimiento manufacturero de la peri-
feria (Hallward-Driemeier y Nayyar, 2018; Ro-
drik, 2013).
Considerando estas tendencias y la situación
actual del sector manufacturero, para este
grupo de académicos, como se mencionó
previamente, avanzar en los fundalmentals del
crecimiento resulta central para lograr mejoras de
productividad e ingreso en las distintas economías
nacionales a inicios de la segunda década del
siglo XXI. En esta línea de ideas, estos autores,
si bien no se oponen a las políticas industriales
selectivas, colocan énfasis en la implementación
de políticas de carácter horizontal que tiendan
a generar un clima favorable a la inversión y al
desarrollo tecnológico. Así, fomentan la aplicación
de políticas macroeconómicas orientadas a la
liberalización comercial y financiera, como a
lograr disciplina fiscal y monetaria para mantener
la estabilidad. Pero, también, están a favor de
la implementación de políticas que tiendan a
incrementar la innovación tecnológica de la
economía, como, por ejemplo: las vinculadas a
la generación de infraestructuras; a la inversión
en capital humano; a la creación de redes que
coordinen esfuerzos tecnológicos de distintos
actores públicos y privados –como universidades,
laboratorios y centros de investigación y desarrollo,
empresas, organizaciones no gubernamentales,
etc.–; a la cualificación del régimen legal, entre
otras (véase por ejemplo: Cimoli y Porcile, 2015;
Cimoli et al., 2017; Ocampo, 2014; Rodrik, 2013;
Rodrik et al., 2017).
Como puede advertirse del desarrollo de este
punto, las recomendaciones de políticas vin-
culadas a estimular los fundamentals o el
desenvolvimiento del sector industrial para
propiciar procesos de transformación estruc-
tural que viabilicen el desarrollo no son exclu-
yentes, aunque presentan distintos énfasis. A
continuación, se analizan las políticas que han
implementado los países que atravesaron pro-
cesos de desarrollo a lo largo de la historia,
prestando particular atención a los países del
este de Asia, que recientemente se han salido
de su posicionamiento periférico en la econo-
mía capitalista global, a los efectos de buscar
identificar la existencia de lineamientos estra-

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Consideraciones sobre política industrial para el cambio estructural de espacios periféricos en el siglo XXI 9
tégicos que puedan orientar el diseño e imple-
mentación de las políticas de desarrollo en el
escenario actual.
4. Estado y políticas para el
cambio estructural
Tanto en los países de industrialización ma-
dura, como Gran Bretaña, EE. UU., Alemania,
Francia y Japón entre otros, así como en los
países de industrialización reciente, como los
tigres asiáticos –Taiwán, Corea del Sur, Hong
Kong y Singapur–, y más actualmente en Chi-
na, los procesos de cambio estructural con eje
en el desenvolvimiento del sector industrial no
surgieron espontáneamente, sino que fueron
deliberadamente impulsados por sus estados
(Chang et al., 2016; Hauge, 2023; Szirmai et
al., 2013).
Un caso paradigmático de esto podría encon-
trarse en la Gran Bretaña del siglo XVIII, que,
en el marco de la primera revolución indus-
trial, se constituyó como uno de los ejemplos
de implementación de políticas industriales
más exitosos del mundo (Robinson, 2009).
Esta potencia insular se destacó por la búsque-
da de protección en la industria de alta tecno-
logía de ese momento por distintos medios,
como fueron: la prohibición de la exportación
de bienes de capital hasta mediados del siglo
XIX o la restricción a la emigración de artesa-
nos calificados hasta el primer cuarto del siglo
XIX (Chang, 2014; Chang y Lin, 2009).
Con posterioridad a la revolución industrial en
Gran Bretaña, las mismas políticas proteccio-
nistas y nuevas formas de estímulo al sector
manufacturero tuvieron lugar con éxito en
Francia y Alemania. Continuaron con las mis-
mas, luego, otros países europeos, así como
también EE. UU. y Japón.
En EE. UU., el Estado desarrolló la industria de
rieles de acero durante el siglo XIX; entre 1950
y 1980 facilitó la I+D en los sectores de defen-
sa y salud; y más recientemente, con la crisis
financiera de 2008, otorgó subsidios directos
a los sectores más fuertemente afectados por
la misma –como el bancario y el automotriz–;
aplicó restricciones en relación al ingreso de
importaciones, y promocionó los productos
de industria nacional con campañas como las
de buy American (Szirmai et al., 2013; Wade,
2015).
En Japón, en el periodo de postguerra, el Es-
tado promovió el desarrollo industrial. Tanto
el Ministerio de Comercio Internacional e In-
dustria (MITI, por sus siglas en inglés), como
el Banco de Inversiones de Japón, ocuparon un
rol central planificando y dirigiendo el crédito
a industrias consideradas estratégicas y pro-
tegiendo a las industrias nacientes. Si bien el
rol de estas instituciones en la actualidad se
presenta menos pronunciado, diversos estu-
dios han evidenciado que los mecanismos de
control de inversiones hacia sectores estratégi-
cos se han mantenido e incluso fortalecido en
Japón (Terzi et al., 2022). Se destaca, en este
sentido, el direccionamiento a las inversiones
extranjeras en torno a SoftBank en sectores
vinculados a las tecnologías de la información
y las comunicaciones (TICs) y la robótica, o el
caso de la política de clusters, que se da en el
marco de un proceso de planificación coordi-
nado por el Estado nacional que hace coincidir
la entrada de inversión extranjera directa (IED)
con su estrategia de desarrollo (Fujita y Hill,
2012). Puede decirse que los Estados de los
países desarrollados planificaron, dirigieron y
dinamizaron la expansión económica a través
del estímulo al sector industrial (Chang, 2014;
Chang et al., 2016; Hauge, 2023). Por lo cual,
no solo en su emergencia, sino incluso en su
consolidación, estos países han desplegado un
herramental de políticas económicas para pro-
mover el desenvolvimiento de un sector manu-
facturero dinámico y con tecnología avanzada,
para alcanzar y mantener su posición central
en la economía mundial.
A estos países desarrollados –o centrales– se
les han ido sumando otros que hasta finales
del siglo XX se habían visto relegados dentro
de la escena capitalista mundial. En los albores
de los años 1970, EE. UU., Alemania y Japón
concentraban la mayor parte de la producción
manufacturera mundial. A partir de una fuerte
caída de la tasa de ganancia en estos espacios
centrales, de la mano del desarrollo de nuevas

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tecnologías aplicadas a la producción, tuvo lu-
gar un proceso de relocalización de actividades
vinculadas al uso intensivo de mano de obra,
desde el centro hacia la periferia capitalista,
que principalmente se concentró en los países
del este asiático, buscando disminuir costos
y recomponer beneficios (Milberg y Winkler,
2013). Este proceso de relocalización permitió
que ciertos espacios de esta región –concreta-
mente: Corea del Sur, Taiwán, Singapur y Hong
Kong–, que hasta el momento se encontraban
dentro de la periferia global, transitaran exito-
samente un proceso de industrialización que
los llevó a ser considerados como “un milagro
de desarrollo”.
Parte de la literatura ha apelado a los procesos de
liberalización de las economías de estos países
y a la inserción competitiva de sus empresas
en el mercado mundial para explicar la exitosa
performance del EA (Balassa, 1988; Banco
Mundial, 1993). No obstante, sin desconsiderar
estas dimensiones, un gran cúmulo de estudios
ha reparado en la centralidad de las políticas
industriales implementadas por los Estados, a
la hora de explicar el desempeño exitoso de
los tigres asiáticos y posteriormente de China,
y la creciente gravitación del EA en el escenario
mundial (véase: Amsden, 1989; Onis, 1991;
Rodrik, 1995; Wade, 1990).
Particularmente, los estados de los países del
EA han sido caracterizados por su capacidad
de “gobernar” al mercado para impulsar pro-
cesos de transformación estructural (Wade,
1990; 2008), implementando políticas indus-
triales que permiten direccionar la acumula-
ción de capital hacia sectores estratégicos en
términos de dinamismo, capacidad de gene-
rar valor agregado y desarrollo tecnológico
(Amsden, 1989; 2004).
Particularmente ilustrativo resulta el caso de
Taiwán. Este país comenzó su desarrollo ma-
nufacturero en los años 1950 a través de una
estrategia de industrialización por sustitución
de importaciones (ISI); lo continuó con una es-
trategia orientada a la exportación durante los
años 1960, para pasar, en los años setenta y
ochenta, a una estrategia combinada de susti-
tución de importaciones para la exportación.
El desenvolvimiento del sector manufacturero
en Taiwán estuvo ligado a un fuerte proceso
de reformas implementadas por el Estado, a
través de una violenta represión. Entre ellas
se destacaba la reforma agraria, que rompió
con la existencia de grandes terratenientes y
creó una miríada de pequeños propietarios
que permitió incrementar significativamente la
productividad. El incremento de la productivi-
dad en la agricultura hizo posible dinamizar la
acumulación del capital en el sector manufac-
turero, ya habilitando la transferencia de ca-
pital del agro a la industria, ya a través de la
provisión de alimentos baratos para la mano
de obra industrial urbana.
A la reforma agraria se sumó el control del cré-
dito que permitía la transferencia de los exce-
dentes generados en la actividad agrícola. El
Estado obligó, así, a los agricultores a un in-
tercambio desigual con la economía industrial,
que se desarrollaba al calor de la sustitución
de importaciones (Castells, 1992).
El inicio de la ISI en Taiwán tuvo lugar en un mer-
cado interno fuertemente protegido. Cuando la
demanda doméstica comenzó a evidenciar sín-
tomas de agotamiento, se pasó a una estrate-
gia de industrialización orientada hacia afuera.
Para ello se implementó una reforma económica
y financiera que liberalizó el comercio, estimuló
las exportaciones y buscó atraer el ingreso del
capital extranjero. Emergió aquí por primera vez
la noción de zonas francas de exportación (ZFE).
Por medio de estas, el Estado taiwanés buscó
atraer la IED como vía para incentivar la acumu-
lación de capital y obtener acceso a mercados
internacionales. Pero su ingreso no se propició
de manera irrestricta, el Estado estableció condi-
cionamientos a las empresas extranjeras, tanto
en lo que refiere a sectores estratégicos –en los
que podían (o no) ingresar–, como a la configu-
ración de vínculos con los actores locales (Cas-
tells, 1992). Este tipo de condicionamiento es-
tratégico por parte del Estado, junto al estímulo
al desarrollo tecnológico local, permitió ir me-
jorando progresivamente la industria de Taiwán
(Amsden, 2004).
Ya en los años setenta y ochenta la búsque-
da de Taiwán por ganar peso en las activida-

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Consideraciones sobre política industrial para el cambio estructural de espacios periféricos en el siglo XXI 11
des manufactureras de alta tecnología se hizo
evidente. Tuvo lugar un fuerte apoyo estatal
a los centros de I+D y al establecimiento de
parques tecnológicos, con el propósito de po-
der hacer uso de sus subproductos y sofisticar
el entramado productivo local (Castells, 1992;
Amsden, 2004). Por ejemplo, a este último
respecto, en 1973 se creó el Instituto de In-
vestigación y Tecnología Industrial (ITRI, por
sus siglas en inglés), orientado a apuntalar el
desarrollo de la industria de alta tecnología en
el país. El ITRI fue pionero en el desarrollo de
circuitos integrados y comenzó a compartir
sus subproductos y resultados de I+D a nuevas
empresas tecnológicas, convirtiéndose en uno
de los pilares fundamentales de la industria de
semiconductores vinculada a United Microelec-
tronics Corporation (UMC) y a Semiconductor
Manufacturing Company Limited (TSMC)5. Ade-
más del establecimiento de institutos públicos
de I+D, y de parques tecnológicos, el Estado
estimuló el desarrollo de la industria de alta
tecnología por medio de subsidios y exencio-
nes tributarias orientadas a actividades pú-
blicas y privadas de investigación científica y
tecnológica (Amsden, 2004), lo que permitió
a Taiwán continuar sofisticando su estructura
industrial y avanzar y sostener su desarrollo.
En Singapur, la política de estímulo al sector
industrial también ocupó un lugar importante,
aunque con otras particularidades. En 1965,
luego de la exclusión –e independencia for-
zada– de la Federación de Malasia, el partido
gobernante de Singapur, el Partido de Acción
Popular (PAP), a través del esfuerzo concer-
tado de diversas instituciones del Estado, en
particular de la Junta de Desarrollo Económico,
buscó incentivar el desenvolvimiento indus-
trial para fomentar el desarrollo económico
del país (Liow, 2012; Pereira, 2008; Siddiqui,
2016). Para ello, acudió centralmente a las em-
presas transnacionales y a su IED. Los incenti-
vos ofrecidos por el Estado de Singapur para
atraer a las compañías extranjeras incluyeron,
entre otros, la garantía de cumplimiento de
5 UMC fue fundada en 1980 como empresa derivada
del ITRI, mientras que TSMC fue fundada en
1987 por Morris Chang, expresidente del mismo
instituto.
derechos de propiedad, exenciones fiscales y
la provisión de infraestructura adecuada para
el desenvolvimiento industrial (Pereira, 2008;
Siddiqui, 2016). A este último respecto, por
ejemplo, el Estado de Singapur, por medio de
empresas públicas o de empresas establecidas
en colaboración con el sector privado –en las
que tenía participación mayoritaria o una in-
fluencia significativa–, incursionó en la provi-
sión de servicios esenciales –como: portuarios,
telecomunicaciones, suministro de electrici-
dad, gas, agua, etc.– y proporcionó el apoyo
logístico e infraestructural necesario para que
las empresas extranjeras pudieran operar en el
país a costos competitivos a nivel internacio-
nal (Chwee Huat, 1990).
En un primer momento, las empresas extranje-
ras que ingresaron a Singapur se desempeña-
ron en ciertas industrias manufactureras inten-
sivas en el uso del factor trabajo de bajo nivel
de calificación. Sin embargo, luego avanzaron
en la diversificación y cualificación de las acti-
vidades desarrolladas, sobre la base del apun-
talamiento estatal a la calificación de la fuerza
de trabajo y al desarrollo de infraestructura
tecnológica (Castells, 1992; Liow, 2012).
Esta estrategia estatal de cualificación del sec-
tor manufacturero se sostuvo y profundizó en
los años ochenta, a partir de la implementa-
ción del Programa de Mejoramiento Industrial,
que pretendía continuar con el estímulo a la
industria de alta tecnología en el país (Pereira,
2008). El Estado incursionó en estas ramas de
actividad por medio de empresas en las que
tenía participación directa, o a través de otras
entidades por él controladas. Así ganó presen-
cia en actividades como: ingeniería aeroespa-
cial, manufactura electrónica y mecánica (Pe-
reira, 2008; Siddiqui, 2016). No obstante, es
importante mencionar que, para mediados de
los años ochenta, el PAP, acorde con el clima
de época reinante, entendió que, para conti-
nuar sosteniendo el crecimiento, era necesario
reducir su participación directa en la economía
y desprenderse de su participación en distin-
tas empresas (Chwee Huat, 1990). Con estas
medidas se esperaba tornar aún más atracti-
va la economía de Singapur para los capitales
internacionales y convertir al país en un cen-

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tro financiero y empresarial regional (Sidiqqui,
2016). La privatización del Banco de Desarro-
llo de Singapur, así como la liberalización del
sector bancario, reflejaron esta orientación.
En este clima de ideas, el PAP se desprendió de
su participación en distintas empresas públi-
cas y mixtas. No obstante, pese al proceso de
privatización, el Estado continuó teniendo una
influencia significativa en distintos sectores de
actividad como: servicios públicos, comunica-
ciones y transporte, ya a través de empresas
subsidiarias de los grandes holdings estata-
les, como Temasek Holdings, y/o al estar vin-
culado el personal directivo de las compañías
privadas a los estratos superiores del servicio
civil (Liow, 2012).
Asimismo, aún en el marco de este cambio de
discurso del PAP, la intervención estatal tam-
bién puede verse durante los años noventa,
cuando Singapur comenzó a experimentar una
caída del producto y del empleo industrial, en
tanto otros espacios de la región –como China,
Malasia, Vietnam y Tailandia– por razones de
costo se tornaban más competitivos. En este es-
cenario el Estado implementó programas para
avanzar en el desarrollo de actividades inten-
sivas en conocimiento. Particularmente signi-
ficativo a este respecto ha sido el estímulo al
desarrollo del sector biomédico, por ejemplo, a
través de los proyectos Biopolis y Tuas Biomedi-
cal Park, que buscan apoyar el crecimiento de la
industria farmacéutica y biofarmacéutica en el
país, y de los programas de (re)calificación de la
fuerza de trabajo para el empleo en estos secto-
res en particular, y/o dentro del sector servicios
en general (Pereira, 2008; Siddiqui, 2016).
Por lo tanto, se puede advertir que, si bien el
Estado de Singapur avanzó en procesos de li-
beralización, desregulación y apertura, lejos
estuvo de desimplicarse del desenvolvimiento
económico y continuó incentivando la inver-
sión en I+D y la educación en sectores estra-
tégicos, para mantener la competitividad y el
desarrollo económico del país.
Corea del Sur, por su parte, también inició su
proceso de desarrollo económico en los años
sesenta sobre la base del estímulo del sector
manufacturero, bajo el gobierno militar de
Park Chung Hee. El régimen de Park, influen-
ciado por el modelo japonés, impulsó el des-
envolvimiento del sector industrial en torno a
los planes quinquenales de la Junta de Planifi-
cación Económica (JPE) y los planes sectoriales
desarrollados por el Ministerio de Comercio e
Industria. En este marco se buscó desarrollar
una sólida estructura industrial (Chang, 1994;
Castells, 1992).
En un primer momento, el gobierno de Park
implementó medidas proteccionistas para pro-
teger la producción local y preservar el merca-
do doméstico; sin embargo, atendiendo a los
límites que imponía la pequeñez del mercado
coreano al proceso de acumulación, ya para fi-
nes de los años setenta comenzó a privilegiar
la expansión de compañías industriales orien-
tadas a la exportación (Chang, 2005; Castells,
1992). Para ello, se otorgaron subsidios a las
exportaciones condicionados a la implementa-
ción de mejoras y al aumento de las capacida-
des de I+D, cancelables si los receptores no
cumplían con lo pautado. Se habilitó también
el ingreso de la IED, pero bajo condiciones que
la subordinaban a la estrategia de desarrollo
nacional. En este sentido, por ejemplo, se li-
mitó al máximo del 50% la participación ex-
tranjera en el capital, para inducir a la creación
de empresas conjuntas con el capital nacional.
Asimismo, se establecieron condicionamien-
tos de contenido nacional y de transferencia
de tecnología a empresas locales que las em-
presas extranjeras debían cumplir (Chang y
Zach, 2019).
Corea del Sur fue avanzando, así, con un di-
reccionamiento estatal estratégico, en el des-
envolvimiento de su sector manufacturero. Sin
embargo, el enfoque industrialista comenzó a
diluirse en 1993 con la abolición de la JPE y
la finalización de los planes quinquenales, y
culminó, luego de la crisis financiera asiática
de 1997, en un proceso de liberalización que
incidió en la pérdida de dinamismo de su tasa
de crecimiento (Chang y Zach, 2019).
Si bien el crecimiento industrial mermó a partir
de este cambio de estrategia, Corea del Sur,
que ya había logrado conformar una base in-

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Consideraciones sobre política industrial para el cambio estructural de espacios periféricos en el siglo XXI 13
dustrial compleja y dinámica continuó con
el desenvolvimiento de su sector industrial
(Chang, 2015). Vale destacar que en los años
siguientes a la crisis de 2008, el Estado vol-
vió a orientar sus esfuerzos hacia el estímu-
lo de sectores considerados relevantes para
sostener el desarrollo económico. Se decidió
el fortalecimiento de las pymes innovadoras
y que asumen riesgo, concebidas como estra-
tégicas para el desarrollo, en tanto juegan un
papel central en la creación de empleo, el fo-
mento de la competencia y la ampliación de
la base industrial del país (Chang, 2015). En
este sentido, desde el Ministerio de Comercio,
Industria y Energía, la Small and Medium Bu-
siness Administration y la Small and Medium
Business Corporation, se llevaron adelante dis-
tintas políticas destinadas a la creación y pro-
moción de nuevas empresas, se ha financiado
I+D y se han establecido lineamientos para la
promoción de exportaciones, entre otras me-
didas (Chang, 2015; Mah, 2018).
Se puede advertir así que, ya en una fase de
desarrollo industrial maduro, el Estado corea-
no, en lugar de desimplicarse del desenvol-
vimiento del sector manufacturero, continúa
desplegando instrumentos y recursos en pos
de “gobernar el mercado”, e incentivar proce-
sos de innovación que permitan sostener su
desarrollo económico.
En el caso de Hong Kong, en el periodo de pos-
guerra, el Estado –colonial, por cierto6– estimuló
el desarrollo económico incentivando el impul-
so de actividades manufactureras orientadas a
la exportación. Lo hizo de una manera más sutil
e indirecta que en los casos previamente anali-
zados, pero no por ello menos importante.
El gobierno hongkonés estaba alineado con
el principio de “no-intervención positiva”; no
obstante, desde el Estado se direccionó el
6 Hong Kong se encontró bajo el dominio colonial
británico hasta 1997, sin embargo, en 1984, con
la declaración conjunta sino-británica, comenzó su
proceso de descolonización, que culminó con la
transferencia de soberanía de Hong Kong de Gran
Bretaña a la República Popular de China el 1 de julio
de 1997 (Yeh y Ng, 1994).
desenvolvimiento industrial, particularmen-
te, a través del establecimiento de un soporte
infraestructural e institucional, mediante una
serie de agencias gubernamentales o cuasi-gu-
bernamentales, que asistían el desarrollo de
ciertas empresas, las proveían de información
y asesoramiento, les brindaban servicios de la-
boratorio para mejorar la productividad y esti-
mular la innovación, y promovían su comercio
exterior (Lee, 1998; Yeh y Ng, 1994).
Concretamente, la intervención estatal en Hong
Kong se encontró asociada al establecimiento
de centros de información y capacitación,
como el Concejo de Productividad, vinculado
a programas de capacitación y servicios de
consultoría y tecnología, y el Concejo de
Desarrollo Comercial, con oficinas en todo
el mundo para promover las exportaciones y
difundir información entre las empresas del
país. Este Concejo también otorgó servicios de
crédito, a través de Hong Kong Credit Insurance
Corporation, para cubrir algunos de los riesgos
en los que incurren los exportadores (Castells,
1992).
En este escenario, las ramas industriales de
textiles y plásticos se expandieron en los años
1950. Las ramas de productos electrónicos y
eléctricos comenzaron a crecer en los años se-
senta. Para los años setenta, el sector industrial
había alcanzado una mayor diversificación,
con las ramas de electrónica, textiles, ropa y
juguetes ocupando lugares gravitantes, convir-
tiendo a Hong Kong en un importante centro
manufacturero de bienes de consumo de bajo
contenido tecnológico (Tao y Wong, 2002; Yeh
y Ng, 1994). Pero, fue también a finales de los
años setenta, cuando su crecimiento sobre la
base de manufacturas de exportación comen-
zó a ralentizarse.
Sin desconsiderar el Informe de 1979 del
Comité Asesor sobre la Diversificación,
y, en línea con ello, el establecimiento de
“estados industriales” para atraer inversiones
extranjeras, así como de centros universitarios
de formación técnica específicos –que muchas
veces no brindaban herramientas para afrontar
las demandas de un escenario industrial en
reestructuración–, el gobierno hongkonés

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hizo poco para cualificar su base tecnológica
industrial (Tsui-Auch, 1998; Yeh y Ng, 1994).
La falta de disposición del gobierno para pro-
fundizar en la implementación de políticas in-
dustriales selectivas7, que demandaban una
mayor intervención estatal, permitiría explicar
la incapacidad de las empresas que operaban
en Hong Kong para avanzar en actividades ma-
nufactureras más intensivas en tecnologías,
como lo hicieron las empresas en los otros paí-
ses aquí considerados (Lee, 1998; Tsui-Auch,
1998; Yeh y Ng, 1994).
Es importante destacar que la falta de dinamis-
mo del sector manufacturero para traccionar
el crecimiento no solo respondió a su falta de
sofisticación tecnológica, sino que también
se encontró asociada a una pérdida de gra-
vitación de la producción de bienes de baja
complejidad tecnológica (Tsui-Auch, 1998). El
programa de reforma económica iniciado por
el Estado de China en 1978 y su política de
“puertas abiertas”, dio lugar a que gran par-
te de las empresas hongkonesas relocalizaran
su producción en la china continental ante las
ventajas de costo de mano de obra que pre-
sentaba este espacio (Tsui-Auch, 1998; Yeh y
Ng, 1994). Así, la economía de Hong Kong co-
menzó a virar crecientemente hacia el sector
servicios y se posicionó como un importante
centro de servicios asociados a la producción
para el EA (Tao y Wong, 2002).
Vale destacar que, en los años noventa, cuan-
do se avanzaba en el proceso de descoloniali-
zación, el gobierno de Hong Kong dejó atrás la
política de “no-intervención positiva” y adop-
tó, lo que Yeh y Ng (1994) denominan, una
política de “mínima intervención con máximo
apoyo”, con el propósito de contribuir al desa-
rrollo de una industria manufacturera de alta
tecnología. En este sentido, el gobierno hon-
gkonés implementó medidas selectivas como:
el fortalecimiento de la educación en áreas
de ciencia, ingeniería y en gestión y negocios;
7 En relación con los distintos factores y circunstancias
que permiten entender este posicionamiento,
véase, por ejemplo: Lee (1998); Tsui-Auch (1998);
Yeh y Ng (1994).
el financiamiento a empresas y universidades
para incentivar el desarrollo de I+D; el estable-
cimiento del Centro Tecnológico de Hong Kong
en 1995, que buscaba estimular la cooperación
entre el mundo académico y empresarial y ope-
rar como una especie de “incubador” de empre-
sas emergentes de alta tecnología, etc. (Tsui-
Auch, 1998; Yeh y Ng, 1994).
La implementación de estas políticas, si bien
favoreció el desarrollo de industrias de alta
tecnología, no modificó el creciente peso de
Hong Kong como un gran centro de servicios
–de diseño y desarrollo de productos, de ges-
tión financiera, de marketing, de seguros, de
transporte, entre otros–, vinculados con la pro-
ducción manufacturera para la región.
En lo que concierne a China, este país orien-
tó sus esfuerzos iniciales de industrialización
al desarrollo de la producción de bienes de
capital a través de empresas estatales y con
un fuerte control del Estado sobre la oferta,
la distribución y los precios de la producción
industrial. Sin embargo, a partir de la refor-
ma de 1978, el gigante asiático giró hacia una
política industrial estratégica en el marco de
una economía abierta, en la que el mercado, la
propiedad privada y la producción orientada a
beneficios comenzaron a tener lugar (Chang y
Zach, 2019).
Este proceso de liberalización y apertura no
respondió a políticas de shock, sino que es-
tuvo mediado por una serie de políticas des-
tinadas a proteger y reestructurar las capaci-
dades productivas domésticas. Por ejemplo,
se establecieron ZFE para atraer a la IED hacia
ciertos sectores específicos mediante el uso de
incentivos fiscales, pero estipulando, al mismo
tiempo, concesiones por parte de las empresas
extranjeras que ingresaban, ya sea en térmi-
nos de porcentaje de abastecimiento local, de
establecimiento de proyectos conjuntos con
empresas chinas, de transferencia de tecno-
logía y/o de capacitación de la mano de obra
(Gabusi, 2017; Kwan, 2002).
El gobierno chino también impulsó la partici-
pación de las empresas locales en estas ZFE
–por medio de subsidios, o de la negociación

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Consideraciones sobre política industrial para el cambio estructural de espacios periféricos en el siglo XXI 15
directa con sus directores–, para lograr el in-
greso de los productores vernáculos al merca-
do global. Las ZFE permitieron a China expan-
dir rápidamente el empleo manufacturero y su
ingreso por exportaciones, gran parte del cual
se utilizó para importar tecnología avanzada,
ya sea a través de la compra de equipos y/o de
licencias tecnológicas.
Vale destacar que, pese a este giro apertu-
rista y pro-mercado de la economía china, el
Estado mantuvo en gran medida sus empre-
sas. Por medio de estas, así como del crédito
subsidiado, del gasto y de la inversión pú-
blica, continuó promoviendo la industria na-
ciente con orientación al mercado interno e
internacional. Particularmente, los estímulos
estuvieron dirigidos a sectores manufacture-
ros considerados relevantes por cuestiones
de seguridad nacional, a aquellos destaca-
dos en términos de desarrollo tecnológico
y a los sectores vinculados al suministro de
insumos estratégicos para China (Chang et
al., 2013).
Seguido al éxito de la inserción china en la
economía mundial a través de las ZFE, y ha-
biendo avanzado en el desarrollo de capaci-
dades productivas domésticas estratégicas, la
industrialización del país continuó su curso,
centrándose en el desarrollo de capacidades
de I+D locales, la expansión de los vínculos
nacionales y la diversificación de su estructu-
ra productiva. Así, por ejemplo, en 2006, con
el Programa de Ciencia y Tecnología, a media-
no y largo plazo, se financiaron 16 megapro-
yectos vinculados a sectores de alta tecnolo-
gía, como semiconductores, grandes aviones
comerciales e industria militar. En 2010, se
buscó el desarrollo de industrias vinculadas
a estos megaproyectos mediante el programa
de Industrias Emergentes Estratégicas. Para
2015, el programa Made in China 2025 se
orientó a la mejora de las industrias chinas y a
la búsqueda de contenido nacional en los pro-
ductos exportados del 40% en 2020 y del 70%
en 2025, donde nuevamente se priorizaron
sectores de alta tecnología como el aeroes-
pacial, la robótica, la informática, la energía
y los productos farmacéuticos (Chang y Zach,
2019).
China puede entenderse como un caso particu-
lar, en el que se combinan estrategias de libe-
ralización con una fuerte presencia estatal en
la actividad económica. Además, a diferencia
de los países del EA antes considerados, la in-
tervención del Estado no tiene lugar mediante
agencias burocráticas centralizadas, sino que
cobran relevancia las instancias regionales y
locales, pero bajo la coordinación general del
partido único, que orienta la acumulación de
capital hacia la consecución de los objetivos
nacionales de desarrollo (Gabusi, 2017).
Finalmente, resta destacar que, en China, tam-
bién se han implementado un conjunto de
políticas relacionadas con los servicios y da-
tos digitales que fomentaron el surgimiento
de gigantes como Alibaba, Baidu, Tencent y
Sina Weibo. Se incentivó el desarrollo y uso de
las plataformas nacionales y se limitó la com-
petencia extranjera. Asimismo, con la imple-
mentación de leyes laxas en materia de pro-
piedad intelectual se facilitó la cultura de la
“clonación”, y los productos de código abierto
que generaron un mercado muy competitivo
con recursos digitales maleables y suscepti-
bles de mejoras incrementales. Al plan Made
in China 2025, centrado en la industria 4.0,
se le sumaron otras iniciativas como las de In-
ternet+, vinculada a la infraestructura digital,
y las de Offline-to-Online, centradas en el co-
mercio electrónico. En el estado de desarrollo
actual de China este tipo de iniciativas pueden
ser consideradas como parte de una política
industrial más amplia (Foster y Azmeh, 2020).
Del examen de la experiencia de los países del
EA, puede advertirse la existencia de estados
que implementaron estrategias deliberadas
de industrialización, que, si bien variaron en
función del contexto y las particularidades de
cada economía, tendieron a viabilizar su desa-
rrollo económico y a posicionarlos como acto-
res relevantes dentro de la economía mundial.
5. Consideraciones finales
En el trabajo se examinó la importancia que
se ha otorgado y otorga al cambio estructural
en el campo de los development studies, y se
rastrearon las políticas implementadas por los

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países que han podido desarrollarse para trac-
cionar el mismo, prestando especial atención a
las experiencias de los países del EA, que han
podido salir de posicionamientos periféricos
en la economía capitalista contemporánea.
Así, se advirtió que, desde mediados del siglo
XX, con base en las contribuciones de los “pio-
neros”, los estudios del desarrollo colocaron
énfasis en la transformación estructural para
viabilizar el desarrollo de los países subdesa-
rrollados, pasando de estructuras productivas
centradas en bienes primarios, hacia otras
con predominancia del sector industrial. Se
buscaba disminuir, así, las diferencias de pro-
ductividad e ingreso entre los países desarro-
llados –centrales– y los subdesarrollados –pe-
riféricos–, y mejorar las condiciones de vida
del grueso de la población en estos últimos.
El Estado ocupó un rol estratégico en estos
procesos, en tanto fue considerado un actor
fundamental para impulsar deliberadamente la
industrialización.
Hacia fines de los años sesenta y principios de
los setenta, los límites de la industrialización
impulsada por el Estado para viabilizar el desa-
rrollo, junto con la avanzada de la contrarrevo-
lución neoclásica, otorgaron un lugar central
a los enfoques que postulaban la eficiencia
asignativa del mercado en el mainstream del
desarrollo económico. Asociado a ello, la im-
portancia del desenvolvimiento industrial trac-
cionado por el Estado para el cambio estruc-
tural perdió gravitación en discusión teórica
y práctica del desarrollo. En contrapartida, el
objetivo de mejorar la competitividad agrega-
da de la economía, vinculado al estímulo de los
fundamentals, adquirió mayor centralidad. Sin
embargo, la discusión sobre la importancia de
las manufacturas y el rol del Estado orientado
a su estímulo para la transformación estructu-
ral volvería a emerger en la escena académica
y política del desarrollo a comienzos del pre-
sente siglo, a la luz de los procesos de desa-
rrollo de los países del EA y de la mejora de
su posicionamiento en la economía capitalista
mundial.
En el debate académico actual se advierten
diversas posturas con relación a los caminos
para impulsar el desarrollo. A grandes rasgos,
podemos identificar, por un lado, a quienes re-
paran en la importancia de los fundamentals
del crecimiento y, por otro, quienes colocan el
énfasis en el sector manufacturero para propi-
ciar el cambio estructural. Para estos últimos,
las manufacturas importan no solo por el he-
cho de que los países que han alcanzado el
status de desarrollados en la economía capita-
lista han atravesado un fuerte proceso de des-
envolvimiento manufacturero, sino también
porque este sector ofrece ventajas frente a los
demás sectores de la economía. Es un sector
intensivo en capital que tiene la potencialidad
de generar economías de escala, así como de
demandar, incorporar, desarrollar y diseminar
tecnología al conjunto del entramado produc-
tivo. Ligado a ello, presenta posibilidades de
emplear a grandes porcentajes de la población
en actividades de alta productividad, de forma
directa o por medio de vínculos intersectoria-
les. Sobre la base de estas consideraciones,
los académicos alineados en esta perspectiva
recomiendan políticas industriales selectivas
para estimular el cambio estructural, aunque
no de manera aislada, sino considerando la re-
lación del sector manufacturero con el resto de
los sectores de la economía, para evitar visio-
nes sesgadas.
Por su parte, la vertiente que repara en la im-
portancia de los fundamentals, incluso recono-
ciendo la relevancia del sector manufacturero
como impulsor de los procesos de desarrollo
en los países centrales del sistema mundial,
señala la pérdida de potencialidad de las ma-
nufacturas para traccionar el cambio estructu-
ral en la economía capitalista contemporánea.
Por lo tanto, centra su atención en los funda-
mentals del crecimiento para el aumento de la
productividad y los ingresos de las distintas
economías nacionales subdesarrolladas.
La estrategia de desarrollo que proponen los
académicos que se alinean con esta lectura
se asocia a la implementación de políticas de
carácter horizontal, tendientes a generar un
clima favorable a la inversión y al desarrollo
tecnológico. Destacan la importancia de apli-
car políticas macroeconómicas orientadas a la
liberalización comercial y financiera, la disci-

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Consideraciones sobre política industrial para el cambio estructural de espacios periféricos en el siglo XXI 17
plina fiscal y monetaria, pero también de po-
líticas que tiendan a incentivar la innovación
tecnológica de la economía.
En suma, mientras que, para los primeros, ma-
nufacturing still matters para impulsar proce-
sos de transformación estructural que viabili-
cen la salida de posicionamientos periféricos,
para los segundos, los fundamentals serían la
clave para mejorar la productividad y el ingre-
so de las economías subdesarrolladas.
Tanto las experiencias de los países que se han
desarrollado tempranamente, como de los que
han alcanzado recientemente el desarrollo,
evidencian la importancia del desenvolvimien-
to industrial impulsado por el Estado en los
procesos de transformación estructural. Los
casos abordados permiten advertir, también,
que, entre las políticas industriales implemen-
tadas por los estados ocupan un lugar central
las políticas selectivas que procuran “gobernar
el mercado” o en otras palabras “generar dis-
torsiones al mismo”, incentivando, por medio
de distintas estrategias, el desarrollo de un
sector manufacturero sofisticado y dinámico
como vehículo de desarrollo. Ello no implica
desconocer la importancia de los fundamen-
tals, sino destacar la importancia del carácter
estratégico de la industria en los procesos de
cambio estructural y desarrollo económico. Fi-
nalmente, resulta importante destacar que la
aplicación de políticas industriales de este tipo
por parte de otros países de ninguna manera
garantiza el éxito en términos de desarrollo.
Una variedad de factores, de tipo socioeconó-
mico, político e institucionales, locales e inter-
nacionales, también han influido en la perfor-
mance de los países que pudieron salir de la
periferia global. Sin embargo, el hecho de que
hayan existido condiciones diferentes o únicas
para el diseño e implementación de la políti-
ca industrial en dichos países no implica que
no haya lecciones útiles que los países peri-
féricos, como los latinoamericanos, no tengan
para aprender de ellos y puedan incorporar a
la hora de diseñar sus estrategias de desarro-
llo.
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