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Revisión del gasto público
regional en educación
básica. Hacia una más
eficiente asignación de
recursos para la mejora del
desempeño educativo
Juan León Jara Almonte
Jorge Mesinas Montero
Proyecto Grande - Noviembre 2023
Con el apoyo del
CIES 2022-II
Concurso
Anual de
Investigación
Revisión del gasto público regional en educación básica. Hacia una más eciente
asignación de recursos para la mejora del desempeño educativo
Proyecto Grande
La investigación fue ganadora del XXVI Concurso Anual de Investigación CIES 2022 – II, ejecutado
por el CIES y contó con el apoyo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Elaboración:
Juan León Jara Almonte y Jorge Mesinas Montero, investigador principal y consultor de GRADE,
respectivamente.
Retroalimentación y supervisión técnica:
Desde el MEF, la retroalimentación y supervisión técnica de la evaluación estuvo a cargo de
Jonathan Enríquez y José Luis Díaz de la Dirección de Calidad del Gasto Público.
Supervisión:
Desde el CIES, la supervisión de la evaluación estuvo a cargo de Claudia Zarzosa, Marcelo Rodríguez
y Rodrigo Castillo.
Derechos de propiedad y cita de fuente:
Los derechos de propiedad y autoría sobre el estudio presentado en esta publicación pertenecen al
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Este volumen, elaborado en el marco del respeto a los
derechos de autor y propiedad intelectual, celebra diligentemente la labor intelectual de los
investigadores.
Se autoriza la reproducción total o parcial de esta publicación, bajo la condición de que se cite y
referencie la fuente:
El documento debe citarse de la siguiente manera: Ministerio de Economía y Finanzas (2023).
“Revisión del gasto público regional en educación básica. Hacia una más eciente asignación de
recursos para la mejora del desempeño educativo”. Informe nal. Elaborado por Juan León Jara
Almonte y Jorge Mesinas Montero, Lima, Perú.
3
Contenido
1. Introducción .................................................................................................................. 5
2. Revisión de literatura .................................................................................................... 9
2.1. La función de producción educativa ........................................................................ 10
2.2. Conceptualización de la medición de la eficiencia técnica ....................................... 11
2.3. Formas de estimar la eficiencia técnica y sus factores asociados ........................... 13
2.4. Literatura empírica sobre la medición de la eficiencia técnica ................................. 15
2.5. Literatura sobre los factores asociados a la eficiencia técnica ................................. 18
3. Metodología ................................................................................................................ 22
3.1. Componente cuantitativo ......................................................................................... 22
3.1.1. Bases de datos ................................................................................................. 22
3.1.2. Análisis estadísticos .......................................................................................... 23
3.2. Componente cualitativo ........................................................................................... 26
3.2.1. Selección de casos ........................................................................................... 26
3.2.2. Participantes ..................................................................................................... 28
3.2.3. Técnicas de recolección de datos ..................................................................... 29
3.2.4. Procesamiento y análisis de la información ....................................................... 33
3.2.5. Características generales de los casos selecciones ......................................... 37
4. Descripción del gasto público en educación básica de los gobiernos regionales ........ 41
4.1. Descomposición del presupuesto según componente (genérica de gasto) .............. 44
4.2. Descomposición del presupuesto según categoría presupuestal ............................ 46
4.3. Descomposición del presupuesto según fuente de financiamiento .......................... 49
4.4. Análisis de las tasas de ejecución ........................................................................... 51
4.5. Gasto por estudiante en EBR de los gobiernos regionales y Lima Metropolitana .... 52
5. Análisis de eficiencia del gasto en educación básica y sus factores asociados en los
gobiernos regionales y las UGEL................................................................................ 57
5.1. Relación entre las variables de insumos y resultados escolares ............................. 57
5.2. Estimación de la eficiencia relativa en los gobiernos regionales y las UGEL ........... 64
5.3. Factores asociados a la eficiencia del gasto en los gobiernos regionales y las UGEL
....................................................................................................................................... 73
6. Percepciones, prácticas y ejecución del presupuesto público en educación básica por
parte de los gobiernos regionales y las UGEL ............................................................ 76
6.1. Percepciones sobre el funcionamiento de la gestión presupuestal en educación .... 76
6.2. Criterios y prácticas de asignación y ejecución de presupuesto público en educación
por parte de las UEE ...................................................................................................... 92
6.2.1. La programación multianual presupuestaria y la formulación presupuestal ....... 92
4
6.2.2. La ejecución presupuestal ................................................................................ 98
6.3. Fortalezas, debilidades y lecciones aprendidas para la asignación y ejecución de
presupuesto público en educación por parte de las UEE ............................................. 104
6.3.1. El equilibrio entre los enfoques de gestión estratégica y gestión operativa ..... 104
6.3.2. El seguimiento a la ejecución presupuestal y el envío oportuno de alertas ..... 108
6.3.3. La articulación y coordinación entre IGED y con el nivel central de gobierno
(MEF y MINEDU) ...................................................................................................... 110
6.3.4. El monitoreo a las II.EE. .................................................................................. 111
6.3.5. La cualificación y capacitación del personal a cargo de las áreas de Presupuesto
y Abastecimiento ...................................................................................................... 112
6.3.6. Alcances, límites y riesgos de la virtualidad .................................................... 112
6.3.7. Gestión de la información ............................................................................... 115
7. Reflexiones finales .................................................................................................... 118
7.1. Recomendaciones de política ................................................................................ 125
7.2. Limitaciones del estudio ........................................................................................ 130
8. Referencias bibliográficas ............................................................................................ 132
Anexo 1. Listado de ejes, temas y subtemas que abordar en las entrevistas
a profundidad ........................................................................................................... 139
Anexo 2. Informe de validación de las Guías de Entrevista ............................................. 144
Anexo 3. Tablas adicionales sobre la conformación y ejecución del gasto ....................... 207
Anexo 4. Guías de entrevista a profundidad para los diferentes actores que forman parte
del estudio cualitativo. .............................................................................................. 226
Anexo 5. Descripción de las variables usadas en los análisis realizados ......................... 262
Anexo 6. Imputación de los datos de rendimiento de los estudiantes a nivel de UGEL .... 264
Anexo 7. Relación entre las variables de resultado e insumos escolares a nivel de UGEL
................................................................................................................................. 269
Anexo 8. Resultados del análisis de eficiencia relativa a nivel de GR y UGEL usando como
insumo el gasto de capital rezagado un periodo. ...................................................... 273
5
1. Introducción
En términos nominales, en 2021 el gasto público anual por estudiante de educación básica
regular (EBR) fue 6.4 veces el observado en 2000 y 3.6 veces en términos reales.1 Sin
embargo, estos esfuerzos fiscales de inversión en capital humano muestran cifras todavía
bajas en comparación con aquellas de países de la OECD e incluso de economías pares de
la región, como Chile, Colombia o México.2 Además, dicho gasto se muestra muy desigual
dentro del territorio nacional (ver Gráfico 1). Así, la región en la que más gasta el Estado es
Moquegua donde, por ejemplo, en primaria se gasta 142% más por estudiante que en
Ucayali y 50% más que el promedio nacional.
Gráfico 1. Gasto público anual por estudiante en 2021, por región y nivel educativo (soles)
Fuente: Sección de indicadores del ESCALE, MINEDU. Elaboración propia.
A pesar del esfuerzo del Estado peruano por incrementar los recursos destinados a la
educación, los resultados de distintas evaluaciones estandarizadas indican que la calidad de
los aprendizajes en la educación básica sigue siendo muy baja. La Evaluación Censal de
1 Cálculo propio a partir de información de gasto proveniente de la sección de indicadores del ESCALE del
Ministerio de Educación (MINEDU) y series estadísticas de inflación del Banco Central de Reserva del Perú.
2 Esto puede apreciarse en las cifras de gasto público por estudiante, ya sea en montos absolutos de monedas
comparables (US$ en términos PPP) o como porcentaje del PBI per cápita. Para más información, ver los
indicadores mundiales de desarrollo del Instituto de Estadística de la UNESCO.
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1,000
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4,000
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Moquegua
Áncash
Tacna
Huancavelica
Ayacucho
Apurímac
Puno
Arequipa
Tumbes
Piura
Pasco
Amazonas
Cusco
Junín
Lima Metropolitana
Cajamarca
La Libertad
Lima Provincias
Lambayeque
Madre de Dios
Huánuco
Loreto
Ica
San Martín
Ucayali
Callao
Inicial Primaria Secundaria
6
Estudiantes (ECE), realizada en 2019, indica que el porcentaje de estudiantes de segundo
grado de primaria que lograron los aprendizajes correspondientes al grado fue de 37.6 en
comprensión de textos y solo 17 en matemática. Mientras que, entre los estudiantes de
segundo grado de secundaria, los resultados fueron todavía más pobres; estos porcentajes
fueron de 14.5 y 9.7, respectivamente. También aquí, las cifras promedio nacionales
esconden enormes heterogeneidades regionales (ver Gráfico 2). Así, por ejemplo, en
segundo de primaria, Tacna muestra los porcentajes más altos de logro de aprendizajes,
con 59.1 y 36.6 en comprensión de textos y matemática, respectivamente; en comparación
con Loreto, donde estos porcentajes son de 11.4 y 3.8, los más bajos a nivel nacional.
Gráfico 2. Porcentaje de estudiantes que lograron aprendizajes para el grado en la ECE
de segundo de primaria en 2019
Fuente: Sección de indicadores del ESCALE, MINEDU. Elaboración propia.
Desde 2003, con la Ley General de Educación, se plantea la intención de contar con una
gestión educativa descentralizada que distribuya las funciones y competencias entre el
Ministerio de Educación (MINEDU), los gobiernos regionales (GR) y los gobiernos locales
(GL).3 Salvo en Lima Metropolitana, donde la responsabilidad recae en el MINEDU, la
gestión del servicio de educación básica se encuentra a cargo de los GR, a través de las
Direcciones Regionales de Educación (DRE) y las Unidades de Gestión Educativa Local
(UGEL), las cuales son responsables de la planificación y aplicación de las políticas
3 Según el artículo 82 de la Ley N.° 28044, Ley General de Educación, los GL apoyan en la prestación de servicios
de las instituciones educativas y contribuyen al desarrollo educativo en el ámbito de su jurisdicción. En la práctica,
el rol de los GL se ha concentrado en la inversión en infraestructura escolar de manera complementaria a la
inversión realizada desde los GR y el Gobierno nacional. Por otro lado, el artículo 65 hace mención que otra
unidad de decisión de gestión es la institución educativa; sin embargo, su capacidad de gestión está relacionada
con la dimensión pedagógica más que con la presupuestal.
0.0
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Tacna
Moquegua
Arequipa
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Lima Metropolitana
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Lima Provincias
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Áncash
Huancavelica
Piura
La Libertad
Cajamarca
Amazonas
Pasco
Huánuco
Tumbes
San Martín
Madre de Dios
Ucayali
Loreto
Comprensión de textos Matemática
7
educativas, con el soporte técnico y bajo el rol rector del MINEDU, de acuerdo con la Ley
N.° 28044, Ley General de Educación.
La DRE es un órgano especializado del GR, responsable del servicio educativo en el ámbito
de su circunscripción territorial. Tiene, entre otras funciones, la de formular, ejecutar y
evaluar el presupuesto educativo de la región en coordinación con las UGEL.4 Por su parte,
bajo la dirección de la DRE, la UGEL es una instancia de ejecución descentralizada del GR
con autonomía en el ámbito de su competencia. Tiene, entre otras funciones, la de conducir
los procesos de evaluación y de ingreso del personal docente y administrativo, determinar
necesidades y participar en la construcción de infraestructura y equipamiento para las
instituciones educativas (II.EE.); asimismo, regular y supervisar los servicios que brindan las
II.EE., asesorar su gestión pedagógica y administrativa, prestarles apoyo administrativo y
logístico, y asesorar en la formulación, ejecución y evaluación de su presupuesto anual.5
En 2021, la participación de los GR en el gasto público destinado a educación básica fue del
68%, lo que representa el 8.1% del gasto público total del país. Dentro de los GR, son
precisamente las DRE y UGEL las principales unidades ejecutoras del gasto en educación
básica y, por tanto, altamente responsables del desempeño de dicho gasto. En congruencia
con todo lo anteriormente descrito, el objetivo principal de la presente evaluación es realizar
una revisión del gasto en educación básica ejecutado por las DRE y UGEL en el periodo
2018-2021, con la finalidad de conocer con más detalle cómo se da y cuál es el desempeño
del gasto en estas instancias, e identificar mecanismos para avanzar hacia un gasto regional
cada vez más efectivo, eficiente y con mejores resultados educativos.
Si bien, en nuestro país, estudios como los de Tam (2008) y Ponce (2007), y más
recientemente el de Kudó y Ñopo (2018), han analizado la eficiencia del gasto regional en el
logro de indicadores de desempeño educativo, estos estudios abarcan periodos de análisis
relativamente lejanos (hasta 2015 en el caso de Kudó y Ñopo, el estudio más reciente),
desde los cuales han cambiado significativamente los mecanismos de asignación de
recursos hacia los departamentos y se han impulsado nuevas e importantes intervenciones
pedagógicas.
Dado lo anterior, se plantean dos aspectos claves en este estudio. El primero es el horizonte
temporal para la revisión del gasto, para el cual se plantea el periodo comprendido entre el
4 Artículos 76 y 77 de la Ley N.° 28044.
5 Artículos 73 y 74 de la Ley N.° 28044.
8
2018 y 2021, lo que nos permitirá analizar cómo los mecanismos de asignación utilizados
actualmente afectan la eficiencia del gasto. Con relación a este periodo de análisis, se debe
tomar en consideración, al momento de interpretar los resultados obtenidos en el estudio,
que incluye 2020 y 2021, años afectados por la pandemia y de educación mayormente
remota.6 El segundo aspecto es que, a diferencia de la literatura local antes descrita, la cual
se enfoca en la medición de la eficiencia a nivel regional, se plantea para el presente estudio
el análisis a nivel de las UGEL, las cuales pueden tener una mayor atribución sobre los
resultados observados, mostrar un mayor grado de heterogeneidad y ser instancias en las
que la política pública podría actuar con más precisión.
6 La estrategia Aprendo en Casa utilizó diferentes medios de comunicación para llegar a los y las estudiantes,
tales como internet, televisión y radio. La idea de usar esta estrategia multicanal era poder llegar a la mayor
cantidad posible de estudiantes. Esto se valida con las tasas de asistencia neta en primaria y secundaria en 2020
y 2021 que, de acuerdo con la Unidad de Estadística del Ministerio de Educación, no han variado
significativamente (http://escale.minedu.gob.pe/ueetendencias2016).
9
2. Revisión de literatura
El debate sobre la medición de la eficiencia del gasto público parte de aplicar, a distintos
niveles gubernamentales, los métodos utilizados para la medición de la eficiencia productiva
de las firmas (empresas).7 Por lo tanto, en estos análisis se modela al gobierno como una
unidad tomadora de decisiones (DMU, por sus siglas en inglés) que cumple con varios de
los supuestos estándares de la teoría neoclásica de la producción. Si bien esta aproximación
facilita explicar el comportamiento gubernamental utilizando el instrumental de la teoría
económica, el descalce entre la conceptualización de una firma y la de un gobierno ha
planteado una serie de retos a la hora de sostener conclusiones de política relevantes
derivadas de la medición de la eficiencia. Así, debemos tener en cuenta las limitaciones que
tiene, dado que no toma en consideración la influencia de variables externas como la calidad
de la gestión, las restricciones presupuestales y factores asociados a la demanda educativa.
Por este motivo, las estimaciones de eficiencia del gasto público deben ser complementadas
con otros métodos de evaluación para poder tener una visión más comprehensiva del
fenómeno.
Por otro lado, si bien existen estimadores estadísticamente consistentes de la eficiencia
técnica, estos presentan una serie de problemas cuando la tecnología no ha sido
correctamente especificada o la muestra es pequeña. Por lo tanto, como se verá en la
revisión de trabajos empíricos, abundan en la literatura casos en los que los estimadores de
eficiencia técnica producen resultados triviales o teóricamente insostenibles. Asimismo, en
la determinación de los factores asociados a la eficiencia técnica, se han usado como
dependientes estos estimados constantemente sin considerar supuestos subyacentes para
un proceso generador de datos coherente (Simar y Wilson, 2007). Por este motivo, varios
de los trabajos sobre los factores asociados a la eficiencia técnica han presentado
regresiones espurias o metodologías meramente correlacionales. A raíz de esto,
consideramos necesario incorporar una discusión conceptual y metodológica previa a la
revisión de literatura empírica, donde se presentarán las limitaciones inherentes a las
metodologías de medición de la eficiencia técnica.
7 Se usa esta metodología por la facilidad de poder estimar la eficiencia que brinda el uso de diferentes factores
o insumos para la producción de uno o más bienes por parte de una empresa. En el presente estudio, la
producción que realizan los gobiernos está representada por los niveles de aprendizaje de los estudiantes, y los
insumos que utilizan están representados por el gasto que realizan en tres aspectos fundamentales:
infraestructura, docentes y servicios básicos en las instituciones educativas. Estudios como los desarrollados por
Afonso y Fernandes (2003) y Afonso y St. Aubyn (2004 y 2005) muestran la utilidad de esta metodología para
evaluar la eficiencia técnica en el gasto gubernamental para proveer educación y salud.
10
La presente sección cuenta con cinco partes. En la primera, se introducirá el concepto de
función de producción educativa para poder tener más claro a qué nos referimos con
insumos, procesos y productos educativos. La segunda parte desarrolla los aportes teóricos
relevantes para la conceptualización de la eficiencia técnica. En la tercera, se discutirán los
aportes sobre métodos estadísticos y econométricos en el estudio de la eficiencia técnica y
sus factores asociados. En la cuarta, se presentarán los trabajos empíricos que hayan
medido la eficiencia técnica del gasto gubernamental. Finalmente, en la última parte, se
presentarán los trabajos que, además de medir la eficiencia, incursionaron en hallar los
factores asociados a esta.
2.1. La función de producción educativa
Para sostener teóricamente los estimados de eficiencia técnica de unidades educativas, es
necesario haber definido claramente la tecnología utilizada por estas por medio de una
función de producción educativa. Sin embargo, a diferencia de la función de producción en
economía, en la función de producción educativa estamos hablando del logro de diferentes
resultados en personas. De esta manera, una función de producción educativa plantea una
combinación de diferentes insumos para el logro de determinados resultados finales. Los
insumos educativos representan diferentes aspectos del entorno de los y las estudiantes,
tanto a nivel individual, familiar y escolar. Por su parte, los resultados educativos finales se
ven reflejados en los logros que obtiene el sistema educativo, los cuales pueden traducirse
en términos de aprendizajes de los estudiantes, años de escolaridad alcanzados u otro
indicador que refleje la situación final del sistema educativo analizado. Hanushek (2020)
comenta que la función de producción educativa asumida por la literatura ha venido
evolucionando conforme se hacían disponibles bases de datos con mayor detalle y las
aplicaciones econométricas descartaban la relevancia de algún insumo.
Hanushek (2020) clasifica los insumos de las escuelas en aquellos provenientes de las
características de los profesores (nivel educativo, experiencia, etc.), aquellos provenientes
de la administración (tamaño de las clases, gastos administrativos, infraestructura, etc.) y
otros provenientes del contexto sociodemográfico de los estudiantes. Menciona que las
aplicaciones empíricas no siempre han encontrado una relación significativa entre mayores
niveles de estos insumos y mejores (mayores) productos educativos, lo que abre la
posibilidad de que existan ineficiencias en el uso de los primeros.
Por otro lado, Rivkin et al. (2006) y Boyd et al. (2006) encuentran evidencia de existencia de
efectos fijos en la función de producción educativa de las escuelas. Esto implica que cada
11
escuela tiene características particulares que no son observables ni controlables mediante
otras variables. Para eliminar este efecto, es necesario tomar como variable producto un
índice de mejora de los estudiantes entre dos años dados o utilizar los métodos
econométricos apropiados.
Una vez explicada la función de producción educativa, se debe tener claro el concepto de
eficiencia económica. De acuerdo con la literatura, esta puede ser de dos tipos: asignativa y
productiva (Varian, 1992). En el caso de la primera, la eficiencia asignativa, se trata de una
situación donde se está siendo eficiente técnicamente pero mediante la minimización de los
costos de los factores de producción o insumos. El último tipo, la eficiencia productiva,
supone el uso correcto de los insumos productivos; en otras palabras, dada una serie de
insumos, se debe lograr el mayor nivel de producto posible. Por este motivo, dado que no
conocemos los costos de los insumos productivos dentro de la función de producción
educativa, el enfoque de eficiencia que se usa es la técnica o productiva.
2.2. Conceptualización de la medición de la eficiencia técnica
Con el incremento del presupuesto para servicios públicos en Estados Unidos en los años
de la posguerra, se plantea la cuestión de si dicho incremento sostenido estaba justificado
por los costos de proveer el servicio y la escala de operación o si se debía a ineficiencias en
la utilización del gasto. Para responder esta pregunta, Bradford et al. (1969) conceptualizan
al gobierno como una unidad productiva encargada de transformar I “insumos” a D
“productos públicos”, por medio de una tecnología propia. Los autores observan que, a
diferencia de los productos de las firmas privadas, no son los D “productos públicos” los que
generan bienestar en el consumidor sino la percepción que tiene este de los servicios
brindados (a los cuales se refieren como productos C). Los autores observan que el divorcio
entre el servicio producido y el servicio percibido dificulta al investigador hacer conjeturas
sobre la eficiencia del gasto, ya que un mayor gasto público per cápita podría traducirse en
un incremento de la calidad de los servicios provistos. A pesar de no poder superar esta
observación, los autores concluyen que la tecnología de provisión de servicios públicos no
permitía mejoras en la reducción de costo, pero sí la mejora de la calidad de los servicios.
Partiendo de esta forma de conceptualizar a los gobiernos (locales), De Boger et al. (1994)
aplican un modelo no paramétrico de casco de libre desecho (FDH, por sus siglas en inglés)
para estimar la eficiencia técnica de las municipalidades en Bélgica. Utilizando cinco
12
productos D8 y hasta tres insumos I, los autores estiman un alto nivel de eficiencia en las
municipalidades de este país. No obstante, observan que la aplicación del FDH es muy
sensible a la cantidad de insumos introducidos porque, a mayor cantidad de insumos, mayor
probabilidad de que una observación sea catalogada como “eficiente por defecto” y se pierda
para la muestra efectiva.
De Borger y Kerstens (2000) profundizan en la conceptualización para distinguir entre tipos
de eficiencia, en línea con la conceptualización de Bradford et al. (1969). Mientras que la
eficiencia técnica se refiere a la capacidad de convertir insumos I en productos D utilizando
la menor cantidad posible de recursos, la eficacia se refiere a la capacidad de transformar
los insumos I en productos C. En otras palabras, la eficacia hace referencia a la capacidad
del gobierno para transformar recursos físicos en bienestar directamente percibido por los
ciudadanos. Si bien este concepto es mucho más atractivo por sus implicancias en el análisis
de bienestar, la mayoría de los trabajos empíricos enfrenta una dificultad para poder medir
el bienestar percibido de los consumidores y consiguientemente la eficacia. Por tal motivo,
el grueso de la literatura se centra en medir la eficiencia técnica.
Existe además en la teoría económica el concepto de eficiencia asignativa, la cual se refiere
a la capacidad de una economía en su conjunto para distribuir los insumos entre industrias,
de modo que se maximice el bienestar de los consumidores. Este término difiere de la
eficiencia técnica en que no evalúa si las unidades tomadoras de decisiones están utilizando
óptimamente dichos insumos. Si bien dicho análisis es también de interés para la
microeconomía (Leibenstein, 1966), para realizarlo se requiere de información de los precios
de los factores, los cuales no suelen estar disponibles. Por tal motivo, el presente análisis
seguirá en la línea de medir la eficiencia técnica especificada anteriormente.
Conforme se fue desarrollando la literatura empírica que medía la eficiencia técnica e
indagaba sus factores asociados, fue necesario hacer algunas revisiones de la
conceptualización para los casos donde se comparaban gobiernos de distintas localidades.
Como señala Sutherland et al. (2010), los trabajos empíricos aplicados al sector público
deben tratar de encontrar un servicio público que sea homogéneo entre países para poder
llevar a cabo la estimación. Estos autores notan que, en el caso de la educación pública,
indicadores como la tasa de retención de estudiantes o índices de inserción al mercado
laboral podrían no ser un indicador homogéneo entre países. Además, hacen énfasis en que
es necesario distinguir entre insumos discrecionales y no discrecionales. Los primeros son
8 Bajo la notación de Bradford et al. (1969).
13
aquellos cuya cantidad y calidad pueden ser escogidos directamente por las DMU, mientras
que los segundos son las variables de entorno que no son decididas por las DMU, pero
afectan el proceso de producción de servicios públicos.
Finalmente, la medición de la eficiencia técnica se puede clasificar en dos orientaciones: a
los insumos y a los productos (Charnes et al., 1978). La orientación a los insumos busca la
minimización de estos para la producción de un nivel establecido de producto, lo que nos
permite medir la capacidad de una DMU para producir una cantidad determinada de producto
con la menor cantidad de insumos. En cambio, la orientación al producto busca la
maximización de este con una cantidad dada de insumos; es decir, permite medir la
capacidad de la DMU para usar los insumos. En línea con lo anterior, al momento de analizar
la eficiencia del gasto en educación, se utiliza la orientación al producto, debido a que no es
viable reducir el gasto para la provisión del servicio educativo; en tal sentido, se analiza qué
tan eficiente son las DMU para generar resultados educativos, dado el gasto observado.
2.3. Formas de estimar la eficiencia técnica y sus factores asociados
Los primeros modelos estadísticamente rigurosos para estimar la frontera de posibilidades
de producción y, consiguientemente, los coeficientes de eficiencia técnica fueron aquellos
conocidos como los métodos de frontera estocástica (Stevenson, 1980). Estos métodos se
caracterizan por asumir que la función de producción tiene un componente determinístico, el
cual depende directamente de los insumos y de los parámetros estructurales, y dos
componentes estocásticos, los cuales se refieren al coeficiente de ineficiencia técnica y a un
término de error con media cero que le da la característica estocástica a la frontera (Aigner
et al., 1976).
Estos métodos pioneros necesitan asumir una distribución centrada en cero, para el término
de error vinculado a la estocasticidad de la frontera, y una distribución con dominio en los
reales no negativos, para el coeficiente de eficiencia técnica. Debido a la necesidad de
asumir formas funcionales concretas para la distribución, estos métodos son conocidos
como métodos paramétricos. Si bien son más eficientes bajo el supuesto de que la función
de densidad de los errores fue correctamente especificada (Simar y Wilson, 2013), estos
métodos adolecen de plantear supuestos fuertes, tales como que la moda del coeficiente de
ineficiencia técnica es cero y que la probabilidad de observar firmas más ineficientes es
monotónicamente decreciente (Stevenson, 1980), además de ser muy sensibles a errores
de especificación de la función de producción.
14
Para poder sortear estas deficiencias, se desarrollaron métodos que redujeron al mínimo los
supuestos necesarios sobre el proceso generador de datos. Debido a que estos no asumen
ninguna distribución a priori para los coeficientes, se les conoce como métodos no
paramétricos. Los métodos no paramétricos más utilizados en literatura empírica son el
análisis envolvente de datos (DEA, por sus siglas en inglés) y el casco de libre desecho
(FDH). El primero fue desarrollado por Charnes et al. (1978) para ampliar la metodología de
insumo y producto únicos de Farrell (1957) a una que pueda medir la eficiencia técnica de
tecnologías con múltiples insumos y productos. El supuesto fundamental de esta
metodología es el de rendimientos a escala constantes, los cuales implican la convexidad
del conjunto de posibilidades de producción.
El casco de libre desecho (FDH) fue introducido por Deprins et al. (1984) como un caso
específico del DEA, el cual relaja el supuesto de convexidad del conjunto de producción y
también se puede aplicar a modelos con múltiples insumos y productos. Ambos métodos
demandan supuestos poco exigentes para la estimación de la frontera de posibilidades de
producción. No obstante, la aplicación poco cautelosa de estos métodos, así como la
utilización de los estimados de eficiencia técnica en regresiones, demandó una revisión
posterior de las propiedades estadísticas de estos por Simar y Wilson (2007 y 2013).
Simar y Wilson (2007) notan que, para realizar un procedimiento de dos etapas, donde en
la primera se estiman los coeficientes de eficiencia técnica por el método de DEA y en la
segunda se usan como dependientes estos coeficientes contra una serie de variables
explicativas, se necesita de algunos supuestos sobre el proceso generador de datos y una
corrección para las varianzas de los estimadores, ya que los estimados DEA están
serialmente correlacionados en muestras finitas. Entre los supuestos necesarios en el
proceso generador de datos, se incluyen que las observaciones sean idéntica e
independientemente distribuidas, que la distribución condicional del coeficiente técnico
dadas las variables de entorno sea continua y diferenciable, que los errores de la ecuación
de eficiencia técnica se distribuyan según una gaussiana con truncamiento a la izquierda,
que la función de producción sea separable entre insumos discrecionales y no discrecionales
y que la función de producción cumpla con los supuestos clásicos de la teoría neoclásica. Si
se cumplen estos supuestos, la estimación de la ecuación en la segunda etapa dará
resultados consistentes pero que necesitan de técnicas de remuestreo (bootstrapping) para
calcular errores estándar apropiados. Simar y Wilson (2013) resaltan otras consideraciones
importantes a la hora de calcular la eficiencia técnica, tales como el problema de la
15
dimensionalidad, la tasa de convergencia lenta y la imposibilidad de introducir variables
categóricas como insumos no discrecionales en la función de producción.9
2.4. Literatura empírica sobre la medición de la eficiencia técnica
De Borger et al. (1994) utilizan tanto el FDH como el DEA para estimar los coeficientes de
eficiencia técnica de las municipalidades en Bélgica. Un primer problema que notan es la
disponibilidad de datos de los gobiernos respecto al capital utilizado para proveer servicios
públicos. Estos autores recurren a la superficie de los locales usados por las municipalidades
como proxy del capital. Si bien los resultados son favorables para las municipalidades
belgas, notan que el modelo es muy sensible a cambios en el número de insumos.
Afonso y Fernandes (2003) aplican el FDH para medir la eficiencia de 51 municipalidades
portuguesas en el área de Lisboa. El único insumo del que disponen es el gasto total per
cápita y utilizan ocho productos distintos. Los autores notan que las municipalidades
metropolitanas son más eficientes que el resto y que aquellas con alto gasto per cápita
suelen ser más ineficientes.
Dándole un enfoque más agregado, Afonso y St. Aubyn (2004) miden la eficiencia del gasto
público en educación a nivel nacional para los países de la OECD. Los autores toman el
gasto por estudiante y el tiempo de instrucción como insumos discrecionales. El producto
educacional que consideran es el puntaje de la prueba estandarizada PISA de los alumnos
de 15 años. Notan que existe el problema de observaciones catalogadas como eficientes
por defecto para México, Hungría y Polonia. Siguiendo el enfoque agregado, Aristovnik y
Obadić (2014) calculan la eficiencia técnica del gasto en educación para los países de la
Unión Europea (UE) y de la OECD. Concluyen que los miembros de la UE utilizan más
eficientemente el presupuesto en educación que el resto de los países.
Siguiendo también un enfoque agregado, pero a nivel regional, Barraud y Torres (2016)
aplican el DEA para medir la eficiencia del gasto público de las regiones argentinas. El
análisis se lleva a cabo para medir la eficiencia del gasto en salud, educación, infraestructura
y seguridad por separado. En el análisis del gasto en educación, toman como insumos el
gasto en educación per cápita y el gasto en educación como proporción del gasto total. Como
productos, toman índices de alfabetización, de repetición, de extraedad, de deserción y la
9 La justificación de este último punto es que, si la muestra se divide en categorías con niveles de eficiencia
marcadamente distintos, cabe la posibilidad de que estas distintas categorías en realidad operen con distintas
tecnologías.
16
ratio de alumnos por docente. Concluyen que 14 de las 24 regiones son eficientes, lo cual
sugiere que la muestra sufre de demasiadas observaciones eficientes por defecto. Esto se
debe potencialmente a la alta dimensión de insumos y productos respecto a la talla de la
muestra.
En una línea similar, Boueri et al. (2014) utilizan el DEA para medir la eficiencia técnica del
gasto público en educación en Brasil y observar su evolución entre 2009 y 2011. Los autores
toman como insumo el gasto público en educación en niveles, argumentando que esto les
podrá dar una idea de cómo incide la escala de operación en la eficiencia. Asimismo,
incluyen el PBI estadual como insumo no discrecional. Como productos, se incluyeron los
puntajes en las pruebas estandarizadas ANRESC y el ENEM de los estudiantes en quinto y
noveno curso. Observan que la mayoría de los 27 estados federales disminuyeron su
eficiencia hacia 2011.
Dentro de la literatura local, Tam (2006) mide la eficiencia del gasto público en educación a
nivel departamental utilizando el DEA. Toma como insumos al gasto respecto al total de
alumnos en primaria y secundaria, un índice de disponibilidad de espacios educativos y la
ratio de docentes por alumno. Como productos, utiliza índices de desempeño en
comprensión lectora y en matemáticas, tasas de matrícula, la tasa de conclusión oportuna y
un indicador de carencias de FONCODES. Concluye que 10 de los departamentos son
eficientes bajo el supuesto de retornos a escala constantes. También utilizando datos a nivel
departamental, Ponce (2007) aplica el DEA para calcular el coeficiente de eficiencia técnica
y relacionarlo con el nivel de gasto en educación (primaria y secundaria), el tamaño de la
escuela y carga docente. Al igual que el estudio de Tam (2006), usa como productos los
puntajes promedios de desempeño en comprensión lectora y en matemáticas de los
estudiantes, mientras que como inputs usa un índice que fue construido con información
relacionada a características de los docentes (p.ej., práctica docente) y directores (p.ej.,
percepción del director sobre los actores educativos) de cada centro educativo. El estudio
muestra que existe una asociación positiva entre la eficiencia técnica del gasto en educación
y el tamaño de la escuela, mientras que con la carga docente se encuentra una relación
negativa.
Herrera y Francke (2009) aplican un análisis más exhaustivo para medir la eficiencia del
gasto público a nivel municipal utilizando tanto el DEA como el FDH. Previo al cálculo de los
coeficientes de eficiencia, estos autores dividen la muestra en cuatro grupos según un
algoritmo de agrupación de datos. Luego verifican que estos grupos representen distintos
grados de urbanización que van desde las municipalidades rurales hasta las metrópolis, que
17
básicamente representan a las capitales de departamento. En su análisis, distinguen entre
gasto en administración, en asistencia social, en educación y cultura, en fomento a la
industria, en salud y en transporte. Asimismo, toman 17 productos distintos para cada una
de estas categorías de gasto. Observan que, en promedio, las observaciones clasificadas
como metrópolis utilizan más eficientemente el presupuesto público que las observaciones
rurales y semirrurales,10 siendo las más ineficientes aquellas catalogadas como ciudades
intermedias.
A nivel regional, Kudó y Ñopo (2018) analizaron la eficiencia del gasto educativo en el logro
de indicadores de desempeño educativo y encontraron que, en general, esta mejoró
sustancialmente entre 2011 y 2015. Si bien este estudio y los ya mencionados de Tam (2006)
y Ponce (2007) constituyen buenos referentes para el análisis de eficiencia del gasto en
educación básica a nivel regional, materia del presente estudio, estos abarcan periodos de
análisis relativamente lejanos (hasta 2015), desde los cuales han cambiado
significativamente los mecanismos de asignación de recursos hacia las regiones y se han
impulsado nuevas e importantes intervenciones pedagógicas.11 Además, se concentran en
la medición de la eficiencia a nivel departamental y no al de las UGEL, las cuales pueden
tener una mayor atribución sobre los resultados observados, pueden mostrar más
heterogeneidad y en dónde la política pública puede actuar con más precisión.
Por último, Fairlie et al. (2019) miden la eficiencia de las universidades públicas a nivel
nacional. El estudio usa como insumos el porcentaje de docentes a tiempo completo con
doctorado, un índice de selectividad académica, la fuerza laboral en actividades
administrativas y el presupuesto asignado al mantenimiento de la infraestructura por alumno.
Como productos, utiliza la ratio de retención de los estudiantes, un índice de calidad en
investigación y un índice de inserción laboral temprana de los egresados. Estas variables
son conjugadas en tres modelos distintos para cuidar que la talla de la muestra sea por lo
10 En el estudio se realiza un análisis de cluster para categorizar a los municipios distritales y provinciales usando
como variables el porcentaje de población urbana y el porcentaje de personas con una necesidad básica
insatisfecha (NBI). De esta manera, a nivel de municipios provinciales, se contó con la categoría de semirrural,
donde el porcentaje de población urbana es en promedio 42% y el porcentaje de personas con una NBI
insatisfecha es 33% en promedio. En el caso de los municipios distritales, se contó con la categoría semiurbano,
donde el porcentaje de población urbana en promedio es 50% y el porcentaje de población con una NBI
insatisfecha es 35% en promedio.
11 En cuanto a los mecanismos de asignación de recursos, cabe destacar la utilización de transferencias
condicionadas a las UGEL para intervenciones prioritarias (pedagógicas) y el mecanismo de incentivos
presupuestarios para las UGEL, denominado “compromisos de desempeño”. Ambos mecanismos se describen
en la sección 5.2 y forman parte de los instrumentos del análisis cualitativo del presente estudio (ver Anexo 6).
Dentro de las intervenciones que adquieren una relevancia notoria a partir del presupuesto para el año fiscal
2015, se encuentran la jornada escolar completa en secundaria, la implementación de la Ley de Reforma
Magisterial, los colegios de alto rendimiento (COAR), el acompañamiento pedagógico para instituciones
educativas distintas de las primarias multigrado, el soporte pedagógico, el refuerzo escolar, las modalidades de
secundaria rural, el financiamiento de los PRONOEI, entre otras.
18
menos tres veces más grande que el número de productos e insumos. La relevancia de este
estudio radica en la inquisición de los factores asociados, que será abordada en la siguiente
subsección.
De esta manera, según lo descrito, la literatura sobre la medición de la eficiencia técnica a
nivel regional es diversa, mientras que, a nivel local, son pocos los estudios que han
abordado esta temática recientemente. Existen dos enfoques para analizar la eficiencia en
el gasto educativo. Por un lado, la mayoría de los estudios usan al gasto en educación como
un insumo para ver el nivel de producto que logran las diferentes unidades de decisión. Una
segunda línea de estudios estima la eficiencia educativa usando variables de insumo no
financieras o procesos escolares para luego relacionar estos con el nivel de gasto educativo
realizado a nivel regional. En el presente estudio, utilizaremos el primer enfoque, teniendo
al gasto en educación como insumo para estimar la eficiencia técnica de cada DRE y UGEL.
2.5. Literatura sobre los factores asociados a la eficiencia técnica
Además del cálculo de los coeficientes de eficiencia técnica, varios estudios incursionaron
en hallar (i) los factores asociados a la eficiencia técnica o (ii) los factores asociados a las
variaciones de la eficiencia a lo largo de un periodo temporal. Como primer paso necesario,
los coeficientes deben ser calculados con variables de insumo discrecionales. En el segundo
paso, estos coeficientes son ajustados tomando en consideración que pueden ser afectados
por variables de insumo no discrecionales (p.ej., grado de ruralidad de la región) y así poder
controlar el efecto del entorno sobre el desempeño de la tecnología productiva.
De Borger et al. (1994) ajustan los coeficientes estimados contra el tamaño de la población,
el ingreso, el nivel de educación promedio en la municipalidad y distintos índices de
presencia de partidos políticos determinados (socialistas, liberales, etc.). Utilizando un
modelo de variable censurada (tobit) estiman que el tamaño de la población incrementa la
eficiencia del gasto público a nivel municipal. Por otro lado, la educación de la población
también parece incidir en una mayor eficiencia, aunque este resultado no se mantiene para
todas las especificaciones que los autores prueban. Asimismo, en algunas especificaciones,
encuentran que las subvenciones del Gobierno central también reducen la eficiencia.
Ponce (2007) explora el efecto del gasto por alumno y número de estudiantes por aula sobre
la eficiencia del gasto a nivel departamental de forma correlacional. Halla que el gasto tiene
una correlación positiva con la eficiencia, mientras que el número de estudiantes por salón
tiene una correlación negativa. Este trabajo no cumple con la separabilidad entre insumos
19
discrecionales y no discrecionales propuesta por Simar y Wilson (2007), pues incluye a una
variable discrecional (gasto por estudiante) en la segunda etapa del análisis.
En contraste con la observación de Ponce (2007), Boueri et al. (2014) hallan un efecto
negativo del gasto per cápita sobre la eficiencia técnica utilizando un modelo de regresión
lineal clásico. Cabe resaltar que esta regresión adolece de no cumplir con el supuesto de
separabilidad entre insumos discrecionales y no discrecionales, por lo que podríamos
considerar este análisis como meramente correlacional.
Utilizando un modelo de variable endógena censurada (tobit), Herrera y Francke (2009)
estiman que, en las capitales de departamento, el financiamiento proveniente del canon
minero tiene un efecto negativo sobre la eficiencia en las metrópolis. Los autores atribuyen
este efecto a una suerte de relajamiento fiscal. Por otro lado, en las municipalidades rurales,
una mayor educación incide en una utilización más eficiente del gasto público.
Finalmente, Fairlie et al. (2019) construyen un índice de cambio en la productividad (índice
de Malmquist) a partir de los estimados de los coeficientes de eficiencia técnica y evalúan el
efecto de las fuentes de financiamiento; la presencia de mujeres en el estudiantado, la plana
docente y el personal administrativo; la antigüedad de la universidad, y la presencia de
carreras de medicina. Utilizando un modelo de regresión censurada, estiman que la
participación de mujeres en la plana docente afecta positivamente la eficiencia. No obstante,
la presencia de mujeres en el estudiantado no incide en la eficiencia en investigación ni en
la inserción laboral.
A partir de la literatura, no se identifican factores claros asociados con un mayor o menor
nivel de eficiencia en el gasto público. Sin embargo, el estudio desarrollado por Mandl et al.
(2008) permite tener una idea conceptual sobre qué tipo de factores influyen tanto en la
eficiencia asignativa como en la eficacia de los gobiernos. En su desarrollo teórico, los
autores argumentan que el desempeño del sector público puede verse afectado por factores
institucionales y factores estructurales u otras características específicas de cada país. Estos
factores pueden estar dentro o fuera del control de las autoridades, y tienen una incidencia
en los niveles de eficiencia asignativa y eficacia del sector público. Tomando como base este
documento, se van a explorar tres dimensiones de variables para ver el efecto que tienen en
reducir o incrementar el nivel de eficiencia en el gasto público. Estas dimensiones son
económica (p.ej., nivel de pobreza), cultural (p.ej., años de escolaridad promedio) e
institucional (p.ej., labor que cumplen los órganos intermedios, como lo son las DRE y
UGEL).
20
Objetivos y preguntas de investigación
La unidad de análisis para el presente estudio de evaluación es el gasto en educación
básica, por nivel educativo (inicial, primaria y secundaria), de los GR y de las unidades
ejecutoras de educación (UEE) de los GR, las cuales se encuentran conformadas por las
DRE y UGEL, normalmente en una relación de uno a uno.12 El objetivo principal de la
presente evaluación es realizar una revisión del gasto en educación básica ejecutado por los
GR y las UGEL en el periodo 2018-2021, con la finalidad de conocer con más detalle cómo
se da y cuál es el desempeño del gasto en estas instancias, e identificar mecanismos para
avanzar hacia un gasto regional cada vez más efectivo, eficiente y con mejores resultados
educativos. Los objetivos específicos de la evaluación son los siguientes:
1. Analizar en qué y cómo se gastan los recursos públicos en los GR y las UGEL.
2. Determinar qué tan eficiente es el gasto de los GR y las UGEL para el logro de distintos
indicadores de desempeño (de acceso, permanencia y logro de aprendizajes) por nivel
educativo (inicial, primaria y secundaria), identificando factores explicativos y
oportunidades para optimizar el gasto.
3. Identificar buenas prácticas de gestión financiera y oportunidades de mejora en los
mecanismos disponibles de asignación de recursos hacia los GR.
Para lograr estos objetivos, se plantean las siguientes preguntas de evaluación que serán
respondidas a lo largo del presente estudio:
● ¿En qué y cómo se gasta el presupuesto asignado a los GR? ¿Cuál es su desempeño
presupuestal en términos de ejecución y por tipo de gasto en los últimos cuatro años
(2018-2021)? (Objetivo 1)
● ¿Cuál es el nivel de eficiencia del gasto público en educación básica para cada uno de
los GR y las UGEL en los distintos niveles educativos? (Objetivo 2)
● ¿Cuáles son los factores asociados a distintos niveles de eficiencia de los GR y las
UGEL? ¿Qué rol cumplen las características de los GR y las UGEL? (Objetivo 2)
● ¿Qué potenciales ganancias de eficiencia existen entre las UGEL con similares
características, que pertenezcan a una misma región o tengan la misma tipología?
(Objetivo 2)
12 La gran mayoría de las DRE y UGEL son, a su vez, unidades ejecutoras de gasto público en educación. Sin
embargo, existen algunas UGEL que, por su reducida escala o reciente creación, no son unidades ejecutoras.
En esos casos, los recursos se programan y ejecutan mediante una UEE designada dentro del GR. Para efectos
prácticos, utilizaremos indistintamente las denominaciones UEE o UGEL para referirnos en conjunto a las DRE
y UGEL.
21
● ¿En cuánto se estima que habría mejorado el desempeño educativo si los GR y las UGEL
se hubiesen comportado eficientemente? (Objetivo 2)
● ¿Cuáles son las principales condiciones que dificultan la implementación de una
estrategia coordinada de asignación de recursos entre los gobiernos nacional y regional
a través de las DRE y las UGEL? ¿Qué iniciativas promueven las DRE y las UGEL con
más altos niveles de eficiencia para la mejor ejecución de las intervenciones priorizadas
en la educación básica? (Objetivo 3)
● ¿Qué recomendaciones se pueden realizar para mejorar la fase de formulación y
ejecución presupuestal de las DRE y UGEL? (Objetivo 3)
22
3. Metodología
Para la presente evaluación, se plantea utilizar un diseño metodológico mixto. La principal
fortaleza de los diseños mixtos es que el uso combinado de métodos cualitativos y
cuantitativos permite lograr una comprensión más profunda del tema de estudio (Creswell,
2014).
Específicamente, se seguirá un diseño mixto secuencial explicativo que comprende dos
momentos. Primero, se desarrollará el componente cuantitativo para poder (i) evaluar en qué
y cómo están gastando los recursos los GR y las UGEL; (ii) estimar el nivel de eficiencia en
el gasto en educación básica realizado por los GR y las UGEL; (iii) identificar qué variables
están asociadas con una mayor o menor eficiencia en el gasto. Posteriormente, usando los
resultados de los análisis cuantitativos, se seleccionarán a las UGEL con mayores y menores
niveles de eficiencia y a sus DRE correspondientes, con la finalidad de, mediante entrevistas
a profundidad, recoger información sobre (i) las mejores estrategias de gestión financiera
empleadas en sus jurisdicciones y (ii) las barreras que enfrentan y facilitadores para el
manejo de los recursos financieros.
3.1. Componente cuantitativo
Para el componente cuantitativo, a continuación, se detallan los análisis a realizar, las bases
de datos que se utilizarán y los métodos estadísticos a emplear para responder a las
preguntas de evaluación planteadas.
3.1.1. Bases de datos
Las bases de datos que se usarán para los análisis cuantitativos del presente estudio son:
● Sistema Integrado de Administración Financiera o SIAF (2018-2021). Esta base de datos
proporciona información sobre el gasto realizado por parte de los gobiernos central,
regional y local. Asimismo, cuenta con información sobre el gasto realizado por cualquier
unidad ejecutora en los diferentes sectores y niveles de gobierno. En nuestro caso, se
empleará para obtener el gasto planificado y ejecutado a nivel de GR y UEE (UGEL y
DRE).
● Censo de instituciones educativas (2016-2022). Esta base de datos cuenta con
información administrativa de cada uno de los servicios educativos o programas a nivel
nacional. Se cuenta con información no solo sobre variables de insumos escolares (p.ej.,
23
infraestructura educativa) sino también relacionadas a resultados educativos (p.ej.,
extraedad).
● Sistema de Información de Apoyo a la Gestión de la Institución Educativa o SIAGIE
(2018-2021). Esta base de datos cuenta con información de cada uno de los estudiantes
a nivel nacional. Permite capturar el movimiento de los estudiantes a lo largo del tiempo
como al interior de un mismo año escolar. De esta manera, esta base de datos será
usada para construir indicadores de eficiencia interanual como es la deserción escolar.
● Evaluación Censal/Muestral de Estudiantes o ECE (2016, 2018, 2019 y 2022). Esta base
de datos cuenta con información sobre los niveles de aprendizaje de los estudiantes a
nivel nacional. En el caso del nivel primario, se cuenta con información tanto censal como
muestral de los estudiantes de segundo y cuarto grado de primaria, pero se hará uso
solo de la información de cuarto grado de primaria. En el caso del nivel secundario, se
cuenta con información censal de los estudiantes desde el año 2016. Cabe señalar que,
a raíz de la pandemia de COVID-19, se dejó de recoger esta información de forma
censal, motivo por el cual solo se usará la información censal de 2018 y 2019 para
segundo año de secundaria e información censal de 2018 de cuarto grado de primaria.
La evaluación muestral que se utilizará es la del 2019 para cuarto de primaria, con la
cual, si bien se cuenta con inferencia a nivel departamental, dado el número de
observaciones (superior a los 100,000 estudiantes), se estimarán los promedios a nivel
de UGEL, pero revisando el error estándar relativo (error estándar del parámetro entre
el parámetro estimado) de cada uno, para determinar que se dispone de una estimación
adecuada del promedio, de encontrarse dicho error en un valor igual o menor que 0.25.13
Luego, para la imputación de los valores promedio de los GR y las UGEL durante la
pandemia (2020 y 2021), se hará uso de las bases de datos de la evaluación censal de
estudiantes de 2016 para cuarto grado de primaria y segundo año de secundaria, así
como las bases de la evaluación muestral de estudiantes del 2022 para cuarto grado de
primaria y segundo año de secundaria.14
3.1.2. Análisis estadísticos
A continuación, se detallan los análisis estadísticos que se van a realizar y los modelos
asociados a ellos.
13 Se usó como base el indicador planteado por Javier Herrera (2016) en el documento Crimen y castigo en
Lima: Víctimas, criminales y segregación urbana.
14 Ver Anexo 8 para más detalle sobre el procedimiento de imputación.
24
● Conformación y ejecución del gasto público en educación. Se utilizará la información del
Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) para el periodo 2018-2021. Los
análisis serán descriptivos y brindarán información sobre en qué gastan los GR y las
UGEL, cómo está estructurado el gasto, cuánto gastan y cómo se financia ese gasto.
● Eficiencia del gasto público en educación. A partir de las bases de datos recopiladas para
el presente estudio, se construirán las siguientes variables dependientes o de resultados
que se utilizarán en el modelo de eficiencia: (i) en educación inicial, tasa de cobertura de
tres a cinco años y tasa de extraedad por edades; (ii) en primaria, rendimiento en
matemática y comprensión lectora, tasas de promoción, repetición e interrupción escolar
y tasas de extraedad; (iii) en secundaria, rendimiento en matemática y comprensión
lectora, tasas de promoción, repetición e interrupción escolar, tasas de extraedad y
conclusión escolar. En el caso de primaria y secundaria, se hará el ejercicio de estimar
índices de desigualdad por sexo para los indicadores de resultado planteados
(Guadalupe et al., 2015). De esta manera, se podrá ver también si los GR y las UGEL
son eficientes en reducir las desigualdades educativas por sexo en los resultados
planteados.
Para estimar el nivel de eficiencia, se empleará la metodología del data envelopment
analysis (DEA) o análisis envolvente de datos (Charnes et al., 1978). Esta metodología
permite, a través de programación lineal, estimar un puntaje de eficiencia técnica para
cada unidad tomadora de decisión (por ejemplo, GR y UGEL) en función de los insumos
(por ejemplo, recursos financieros) que se disponen para el logro de diferentes
resultados educativos (por ejemplo, rendimiento en matemática).
Esta clase de modelación es preferida a otras estrategias empíricas como full disposal
hull (FDH) o stochastic production frontier (SPF) debido a que (i) permite considerar una
función convexa para la frontera de posibilidades de producción; (ii) no está sujeta a
errores de especificación en el puntaje; (iii) permite el uso de varios inputs y outputs para
la estimación de la frontera de posibilidades de producción (FPP), y (iv) permite la
modelación con diferentes supuestos sobre los retornos a escala de la función de
producción.15 El puntaje de eficiencia puede ser estimado orientado al insumo o a los
resultados. Para esta evaluación, se utilizará un modelo orientado a los resultados dado
que se busca medir la capacidad en la utilización de los recursos.
La literatura especializada indica que, si bien el puntaje DEA es apropiado para la
estimación de la eficiencia técnica, este método no toma en consideración dos factores
claves. Primero, no controla por factores exógenos que no pueden controlar las unidades
de decisión (por ejemplo, ruralidad). Segundo, el indicador se estima sobre muestras
15 Ver Anexo 1 para detalles del modelo DEA.
25
finitas y por ende depende de las unidades usadas. En atención a ello, se utilizará lo
propuesto por Simar y Wilson (2007), quienes plantean un método en dos etapas. En la
primera, se estima el parámetro de eficiencia libre de sesgo mediante remuestreo
(bootstraping), y luego se utiliza un modelo de regresión lineal o tobit para ajustar los
indicadores de eficiencia por variables no discrecionales, modelo que también será
estimado usando remuestreo, para tener una estimación más precisa y libre de sesgo.16
Finalmente, para verificar la sensibilidad del indicador de eficiencia al método usado, se
estimará el indicador usando el método de fronteras locales de orden-m (Daraio y Simar,
2007). Se emplea este método dado que, a diferencia del DEA o FDH, la comparación
de cada unidad no se hace con la muestra completa, sino con cada “m” submuestras que
se tomen en consideración para la estimación del indicador de eficiencia.
● Factores asociados con la eficiencia de los GR y las UGEL. Se identificará qué facilita o
limita una mayor eficiencia técnica en el manejo de los recursos. Para ello, se utilizará
un modelo de regresión de datos panel tobit17 (Chang, 2011), debido a la posibilidad de
encontrar efectos techo en el puntaje de eficiencia estimado para cada GR/UGEL usando
el DEA. Este tipo de modelos permite considerar la censura que tendría la variable
dependiente y tener una estimación adecuada de los efectos marginales de cada variable
explicativa incluida en el modelo; además, permite considerar las variaciones temporales
y por individuos en las relaciones entre las variables explicativas y dependientes. Se
explorará el efecto que tienen las variables escolares (carga docente, infraestructura
educativa, entre otras) y de gestión (problemas de ejecución presupuestal, uso de
herramientas de gestión institucional y financiera, entre otras).18 Por último, se utilizarán
técnicas de remuestreo (bootstrapping) para asegurar que la estimación de los efectos
marginales sea libre de sesgo dado que se utiliza como variable dependiente una
predicción.
De esta manera, los análisis cuantitativos permitirán brindar un alcance sobre la forma como
se ha venido ejecutando el gasto en educación en los GR y las UGEL, qué tan eficiente ha
sido este y qué factores han influido en sus niveles de eficiencia.
16 Un análisis similar fue realizado por Fairlie et al. (2019) para estimar la eficiencia técnica de las universidades
públicas en el Perú.
17 Ver Anexo 1 para detalles del modelo de datos panel tobit con efectos aleatorios correlacionados.
18 Para obtener variables vinculadas con la gestión institucional y financiera, se utilizará el censo de DRE y UGEL
del MINEDU.
26
3.2. Componente cualitativo
El componente cualitativo del estudio tiene dos objetivos. Por un lado, indagar y profundizar
en los criterios y prácticas de asignación y ejecución de recursos. Por otro lado, explorar las
percepciones sobre los desafíos, fortalezas, oportunidades de mejora y lecciones
aprendidas por parte de los actores involucrados en la asignación y ejecución del
presupuesto público en educación. A continuación, se detallan y sustentan las principales
decisiones metodológicas del componente cualitativo.
3.2.1. Selección de casos
Para la selección de casos, se ha priorizado la búsqueda de “lugares ricos en datos”; es
decir, la búsqueda de contextos, situaciones o grupos de personas que ofrecen una gran
cantidad de información relevante y significativa para el estudio en cuestión (Flick, 2022). De
esta manera, se considera como casos de análisis a las UGEL que, de acuerdo con las
normativas vigentes, tienen funciones de unidad ejecutora presupuestal y, debido a su rol en
el sistema educativo, son claves para la comprensión de los alcances y desafíos
relacionados al gasto público en educación. Como unidades ejecutoras, las UGEL tienen
entre sus responsabilidades “monitorear la ejecución de los recursos de las instituciones
educativas públicas de educación básica y centros de educación técnico-productiva de su
jurisdicción, brindando la asistencia técnica correspondiente, en particular respecto al uso
de los recursos ordinarios que les sean asignados y los directamente recaudados, conforme
a la normatividad específica sobre la materia”.19 De esta manera, por un lado, las UGEL
funcionan bajo los lineamientos y supervisión de las DRE y participan de la formulación,
programación y ejecución de presupuesto público destinado a educación a nivel regional y
local. Por otro lado, interactúan con las II.EE. de sus respectivas jurisdicciones para recoger
sus necesidades; regular y supervisar los servicios que brindan; asesorarlas en su gestión
pedagógica y administrativa; acompañarlas en la formulación, ejecución y evaluación de su
presupuesto anual, y conducir los procesos de evaluación e ingreso del personal docente y
administrativo.
Se ha seleccionado a las UGEL como caso de estudio por varias razones. En primer lugar,
al desenvolverse en el ámbito local, permiten acceder a información más focalizada, precisa
y detallada sobre las necesidades de las II.EE. en una zona específica, así como sobre los
19 Artículo 142 del Decreto Supremo N.º 009-2016-MINEDU, Decreto Supremo que modifica el
Reglamento de la Ley N.º 28044, Ley General de Educación, aprobado por el Decreto Supremo N.º
011-2012-ED.
27
alcances y desafíos que enfrentan para su incorporación en los procesos de formulación,
asignación y ejecución de gasto público destinado a la educación. En segundo lugar, debido
a su cercanía a las II.EE., tienen un mayor nivel de detalle que, por ejemplo, las DRE, sobre
cómo se materializan los resultados de la formulación, programación y ejecución de gasto
público en las dinámicas de las II.EE. de una zona específica. En tercer lugar, aunque los
estudios sugieren que, en la práctica, las UGEL tienen menos capacidad para tomar
decisiones independientes en comparación con las DRE o el MINEDU (Balarín y Saavedra,
2021), es importante considerar que, así como tienen limitaciones para incidir en los
procesos de formulación, asignación y ejecución de gasto público, también tienen fortalezas
que es necesario destacar (Peralta et al., 2023). Estas fortalezas pueden proporcionar
lecciones aprendidas relevantes para brindar recomendaciones adecuadas a los contextos,
permitiendo fortalecer el rol de las UGEL a nivel nacional y aportar a superar los desafíos
asociados a la descentralización del presupuesto en educación.
Para asegurar la diversidad de situaciones de interés, se ha realizado una selección
intencional de casos. Interesa comparar los criterios y prácticas de asignación y ejecución
de recursos según niveles de eficiencia. Por ello, de acuerdo con los resultados del análisis
cuantitativo, se identificó a las UGEL de mayor y menor eficiencia relativa. Además, interesa
garantizar la diversidad geográfica de los casos de análisis, en tanto, desde un enfoque
territorial, las UGEL cuentan con fortalezas diversas y enfrentan desafíos distintos
dependiendo de los contextos a los que pertenecen (Alcázar y Romaguera, 2012; Guadalupe
et al., 2017), por lo que se ha buscado tener casos de las tres regiones geográficas. Para
seleccionar a las UGEL, se siguió además el criterio de casos extremos. Es decir, se han
identificado casos de UGEL donde el nivel de eficiencia (mayor o menor nivel de eficiencia
relativa) sea consistente en todos los niveles educativos (primaria y secundaria) y respecto
de la DRE a la que pertenece. Es decir, se tomaron en cuenta los siguientes criterios:
● Dos casos de UGEL de mayor eficiencia relativa y dos casos de UGEL de menor
eficiencia relativa, buscando diversidad geográfica en los casos seleccionados.
● UGEL que presenta consistencia en su nivel de eficiencia relativa para primaria y
secundaria. Es decir, que pertenezca al grupo de mayor o menor eficiencia relativa,
según sea el caso, en ambos niveles, no solo en uno de ellos.
● UGEL que presenta consistencia en su nivel de eficiencia relativa con su DRE. Es decir,
que tanto UGEL como DRE pertenezcan al mismo grupo de nivel de eficiencia.
Como resultado, se consideran cuatro (4) casos de análisis, según se detalla a continuación.
28
Cuadro 1. Componente cualitativo, casos seleccionados
Caso Nivel de eficiencia
Región
natural UGEL DRE
Caso 1
Mayor eficiencia relativa
Costa
UGEL La Unión
Piura
Caso 2
Mayor eficiencia relativa
Sierra
UGEL Chota
Cajamarca
Caso 3
Menor eficiencia relativa
Costa
UGEL Yauyos
Lima Provincias
Caso 4
Menor eficiencia relativa
Selva
UGEL Dos de
Mayo
Huánuco
3.2.2. Participantes
Para la selección de participantes, se ha considerado una muestra intencional, de manera
que se priorizó a aquellas personas que están a cargo de las áreas, oficinas o direcciones
de Gestión Institucional, Gestión Pedagógica y Planificación y Presupuesto; es decir,
aquellas que asumen algún rol en la toma de decisiones para la asignación y ejecución de
recursos. Específicamente, se ha considerado a los siguientes actores:
● Jefe(a) o especialista del área de Gestión Pedagógica de la UGEL
● Jefe(a) o especialista del área de Gestión Institucional de la UGEL
● Jefe(a) o especialista del área de Planificación y Presupuesto de la UGEL
Además, tomando en consideración que se busca comprender la experiencia subjetiva de
los participantes y cómo estas experiencias se relacionan con el contexto más amplio en el
que se desenvuelven, se ha considerado relevante realizar entrevistas a funcionarios de las
DRE de las que dependen las UGEL seleccionadas. Esto permitirá indagar en las
interacciones y los mecanismos de coordinación entre ambos órganos alrededor del proceso
de formulación, programación y ejecución de gasto público destinado a educación.
Específicamente, se ha considerado a los siguientes actores:
● Jefe(a) o especialista del área de Gestión Pedagógica de la DRE
● Jefe(a) o especialista del área de Gestión Institucional de la DRE
● Jefe(a) o especialista del área de Planificación y Presupuesto de la DRE
29
Aunque pertenecen al nivel central, tanto el MINEDU como el MEF hacen parte de la
dinámica a través de la cual se formula, programa y ejecuta presupuesto en materia de
educación a nivel regional. Balarín y Saavedra (2021) sugieren que existen tensiones en
torno a la toma de decisiones y control del presupuesto educativo entre los actores del nivel
central y los actores de nivel regional y local, es decir, las instancias de gestión educativa
descentralizada (IGED). En ese sentido, se buscó tomar en cuenta las percepciones de los
representantes del MINEDU y MEF sobre el rol que ejercen las IGED (y viceversa) en el
cumplimiento de sus funciones durante las etapas del ciclo presupuestal. Se realizaron
entrevistas con funcionarios/as de las siguientes áreas:
● MINEDU: Funcionarios/as o exfuncionarios20 de la Unidad de Planificación y
Presupuesto (UPP) y de la Unidad de Financiamiento por Desempeño (UFD)
● MEF: Funcionarios/as de la Dirección General de Planificación y Presupuesto (DGPP)
y de la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos
En total, se realizaron 28 entrevistas, según se muestra a continuación:
Cuadro 2. Número de entrevistados/as
Tipo de actor
Número de participantes
Funcionarios/as de UGEL
12
Funcionarios/as de DRE
12
Funcionarios/as del MINEDU
2
Funcionarios/as del MEF
2
Total
28
3.2.3. Técnicas de recolección de datos
Para la recolección o “producción” de datos (Flick, 2018), se consideraron dos técnicas. Por
un lado, siguiendo la clasificación de Piovani (2018), se utilizaron las entrevistas en
profundidad semiestructuradas21 y, por otro lado, se utilizó el análisis documental. Las
20 Se han incluido exfuncionarios/as que a la fecha no se encuentran laborando en la UPP-MINEDU,
pero que sí han tenido participación durante el periodo de estudio 2018-2022.
21 Piovani (2018) clasifica las entrevistas según el nivel de espontaneidad en la interacción entre
entrevistado y entrevistador. Así, detalla que las entrevistas pueden tener un nivel de espontaneidad
alto (entrevistas no estructuradas), medio (entrevistas semiestructuradas) o bajo (entrevistas
estructuradas). Desde el planteamiento del autor, tanto las entrevistas no estructuradas como las
semiestructuradas pueden considerarse entrevistas en profundidad, dependiendo del nivel de
inmersión del entrevistador.
30
entrevistas tuvieron como objetivo recoger información sobre el proceso de asignación y
ejecución de recursos desde las perspectivas de los propios actores involucrados. Por su
parte, el análisis documental buscó complementar los hallazgos de las entrevistas en
profundidad sistematizando información sobre los roles y funciones de los diferentes actores
involucrados (MINEDU, DRE, UGEL) establecidos en las normas emitidas por el MINEDU,22
así como sobre el proceso de formulación, asignación y ejecución por parte de las UEE, a
partir de documentos producidos por las DRE y UGEL sobre los presupuestos destinados a
educación.
Para el desarrollo de las entrevistas a profundidad semiestructuradas, se contó con guías de
entrevista por cada tipo de actor. En ese sentido, se utilizaron cuatro guías de entrevista,
según se detalla a continuación.
Cuadro 3. Instrumentos de recojo de información cualitativa
N.°
Instrumento
1
Guía de entrevista a funcionarios/as de la UGEL
2
Guía de entrevista a funcionarios/as de la DRE
3
Guía de entrevista a funcionarios/as del MINEDU
4
Guía de entrevista a funcionarios/as del MEF
Los ejes temáticos que se abordaron en las entrevistas estuvieron estrechamente vinculados
con los procesos de programación, formulación y ejecución del gasto público en las UEE de
los gobiernos regionales, que están conformadas por las UGEL y las DRE. En ese sentido,
se han considerado los siguientes:
i) Programación y formulación multianual del presupuesto por componente de gasto.
Incluye acciones preparatorias, programación multianual del gasto en personal y CAS,
programación multianual del gasto en bienes y servicios, formulación presupuestal,
entre otros actos.
ii) Ejecución presupuestal por componente de gasto. Incluye acciones preparatorias,
ejecución del gasto en personal y CAS, ejecución del gasto en servicios básicos de las
II.EE., ejecución del gasto en transporte y distribución de materiales, ejecución del
mantenimiento preventivo de locales escolares, entre otros actos.
22 Considerar que esta información será relevante para tener una clara comprensión de la normativa
sobre el funcionamiento del sistema educativo y, especialmente, de los mecanismos de asignación y
ejecución presupuestal, que luego pueda contrastarse con lo que las UEE realizan en la práctica.
31
iii) Transferencias condicionadas y compromisos de desempeño. Estos últimos son
herramientas relevantes de asignación de recursos presupuestarios durante el año fiscal
a partir de la verificación de alguna medida de desempeño de las UEE.
De manera transversal a estos tres temas, se indagó sobre la relación de las UGEL con los
diferentes actores involucrados en el proceso de programación, formulación y ejecución del
presupuesto, es decir, DRE, GR, MEF y MINEDU, así como otros que sean mencionados
por los entrevistados.
Además de los temas mencionados, en el caso de las DRE, se indagó en su accionar
relacionado a la supervisión y asistencia técnica a las UGEL en la programación, formulación
y ejecución presupuestal. En el caso del MINEDU, se indagó en su participación en las
intervenciones priorizadas y la asistencia técnica que brinda a las UEE para la formulación
presupuestaria y el seguimiento de la ejecución del gasto en las UEE. En el caso del MEF,
se indagó en las funciones que asume como parte de su rol rector del sistema de
presupuesto público, así como en su interacción con el MINEDU, los GR y las UEE.
A fin de conocer las construcciones discursivas de los actores entrevistados, en las guías de
entrevista se ha priorizado el uso de preguntas abiertas, de manera que se puedan obtener
respuestas espontáneas alrededor de los diversos temas abordados. Es recién a partir de
dichas respuestas que se indagó sobre temas más específicos, a través de repreguntas. En
las guías de entrevista, se consideraron algunas repreguntas preliminares, las cuales se
fueron realizando o adaptando de acuerdo a cómo se desarrolló cada una de las entrevistas.
Además de priorizar las preguntas abiertas, las guías de entrevista se iniciaron con
preguntas de “conversación abierta” (open-up conversation), es decir, con preguntas sobre
el contexto en el que se desenvuelve el sujeto de estudio. Esto, a fin de generar un
intercambio cómodo a partir de preguntas fáciles de responder, ganar confianza e introducir
de manera progresiva las temáticas de interés para el estudio.
Es importante resaltar que, en cada bloque de las guías de entrevista, se incluyeron
preguntas orientadas a conocer el nivel de conocimiento sobre los aspectos de interés del
estudio y la participación del entrevistado en los procesos de gestión presupuestal. De esta
forma, se realizaron las preguntas que correspondían a las experiencias de participación del
entrevistado y se evitó profundizar en aquellos aspectos en los que el entrevistado mencionó
no participar o conocer.
32
Las guías de entrevista a actores de UGEL y DRE fueron piloteadas antes de la inserción al
campo para validar su claridad, coherencia y precisión, así como para identificar algunos
temas emergentes que sean relevantes y que no hayan sido considerados en la versión
original. También se ha validado la extensión y forma de realizar las entrevistas,
considerando las capacidades del entrevistador para mantener la atención de los
entrevistados en la conversación y evitar que se produzcan tensiones. Para este piloto, se
seleccionaron intencionalmente una UGEL y una DRE que no pertenecen a la muestra
cualitativa del estudio. En el caso de las guías de entrevista al MINEDU y al MEF, estas
fueron enviadas a validadores/as expertos/as en investigación cualitativa con amplio
conocimiento y experiencia en educación y gestión pública.
Las entrevistas con funcionarios/as de UEE se realizaron de forma presencial en sus
respectivas oficinas. Las entrevistas con funcionarios/as del MINEDU y MEF se realizaron
de forma virtual.
La participación en las entrevistas fue voluntaria. Esto quiere decir que aquellas personas
que fueron invitadas a participar en el estudio tuvieron la oportunidad de rechazar la
invitación, sin que esto suponga ningún perjuicio para ellas. Los testimonios de los
participantes fueron grabados para facilitar el procesamiento, pero la información fue tratada
de forma confidencial, lo cual quiere decir que se ha utilizado únicamente para fines del
estudio. Las citas textuales de los participantes han sido utilizadas en este informe y podrán
ser utilizadas en presentaciones o publicaciones del estudio, pero siempre de forma
anónima. Es decir, no se mencionará el nombre de los participantes, ni características que
permitan identificarlos. Todas estas condiciones fueron comunicadas de forma explícita a los
participantes en el proceso de convocatoria, frente a lo cual se les solicitó su consentimiento
informado de forma escrita. Asimismo, antes de que se iniciaran las entrevistas, se les
reiteraron las condiciones de participación y se les solicitó un asentimiento verbal antes de
realizar la grabación.
Las entrevistas fueron realizadas por un entrevistador con experiencia específica en
entrevistas semiestructuradas en profundidad y conocimiento de la temática a abordar. En
línea de lo señalado por Flick (2018), el entrevistador buscó establecer una relación empática
y respetuosa con el/la entrevistado/a. Asimismo, tuvo la capacidad de escuchar activamente,
prestando atención a lo que dijo el/la entrevistado/a, sin realizar interrupciones o dirigir sus
respuestas. Durante el desarrollo de las entrevistas, el entrevistador tuvo la guía como
referencia, pero, de acuerdo al desarrollo de la conversación, en algunos casos realizó las
preguntas en un orden distinto o exploró ciertos temas de forma más profunda, permitiendo
33
que el entrevistado responda de manera más abierta. En ese sentido, la guía de entrevista
no se utilizó como un protocolo estricto para el desarrollo de la entrevista (Flick, 2018).
Asimismo, el entrevistador tomó nota de reacciones del entrevistado que pudieran resultar
relevantes para el análisis de sus percepciones.
En el caso de las entrevistas virtuales, siguiendo las pautas de Marhefka et al. (2020), para
crear interacciones significativas, se mantuvo la cámara encendida de tal forma que se
garantizara un constante contacto visual con el/la entrevistado/a. Además, se cuidó el
lenguaje no verbal para comunicar atención y, de esa manera, garantizar que el entrevistado
se sienta escuchado. Asimismo, de acuerdo con las recomendaciones de Newman et al.
(2021), el entrevistador estuvo permanentemente atento a las dificultades que el/la
entrevistado/a pudiera experimentar con el uso de las herramientas virtuales, de modo que
pudiera brindar asistencia. Finalmente, siguiendo a Oliffe et al. (2021), más allá de las
recomendaciones específicas, dado que cada contexto y participante es diferente, se
mantuvo una continua reflexividad sobre las experiencias de entrevista virtual que se fueron
desarrollando para ir incorporando lecciones aprendidas sobre la marcha. En ese sentido, el
entrevistador llevó un diario de campo donde incluyó notas sobre aspectos que funcionaron
(o no) con relación a la interacción virtual con el entrevistado, para incorporar mejoras.
Por último, el análisis documental se realizó de la siguiente manera: primero, se recopilaron
documentos normativos del sistema de financiamiento de la educación pública —en esa
línea, se revisan la Ley General de Educación (Ley N.° 28044) y su Reglamento, las normas
técnicas del MINEDU sobre los procesos e intervenciones priorizadas, entre otros
documentos que brindan información sobre los roles y funciones de los actores involucrados
en la formulación, asignación y ejecución de gasto público en educación para, luego,
contrastarlos con lo que finalmente las UEE realizan en la práctica—; segundo, a partir de
las entrevistas a funcionarios de las DRE y UGEL, se identificaron documentos como
publicaciones y/o informes presupuestales disponibles elaborados por las UEE,
complementarios a la información recabada en las entrevistas.
3.2.4. Procesamiento y análisis de la información
Una vez realizadas y registradas las entrevistas, los audios fueron transcritos de forma literal.
Para el procesamiento y análisis de datos, se utilizó el modelo interactivo propuesto por Miles
y Huberman (1994), quienes identifican tres procesos estrechamente relacionados:
reducción de datos (data reduction), despliegue de datos (data display) y elaboración y
verificación de conclusiones.
34
En primer lugar, el proceso de reducción de datos tiene como objetivo seleccionar, enfocar,
simplificar, abstraer y transformar los datos que aparecen en las notas de campo escritas o
transcripciones (Miles y Huberman, 1994). En este estudio, se consideraron dos
mecanismos de reducción de datos: la codificación temática de los datos y la elaboración de
resúmenes de caso (case summaries).
Por un lado, se realizó una codificación temática con el objetivo de organizar los datos
transcritos, según los temas de interés del estudio, y avanzar en una comprensión más
profunda del fenómeno. Conscientes del carácter iterativo y reflexivo del proceso, se utilizó
el software Atlas.ti 22, que brinda una serie de herramientas flexibles para la clasificación y
reflexión continua de grandes paquetes de datos. Para realizar el proceso de codificación
temática, primero se preparó el material de datos, esto quiere decir que las transcripciones
de entrevistas fueron organizadas de tal manera que se pueda identificar con claridad el tipo
de actor y circunscripción territorial (donde corresponda).
Luego, el material fue revisado en detenimiento para comprender su contenido. Conforme
se fue leyendo, se identificaron unidades significativas de información como frases, palabras
o secciones completas de texto. A estas unidades, se les asignó códigos o etiquetas que
representen los temas emergentes del material. Cuando fue necesario, se incluyeron
además “memos” o notas al margen a las transcripciones para recoger las impresiones,
reflexiones o preguntas que vayan surgiendo durante la lectura de los documentos. Al
finalizar la codificación temática, se agruparon los códigos relacionados a los temas más
amplios y se extrajeron reportes por tema y actor entrevistado. Estos temas fueron, en
principio, los mismos que estructuran las guías de entrevista. Sin embargo, de acuerdo con
la revisión de los datos, se fueron identificando temas emergentes, que también fueron
considerados.
Por otro lado, se utilizaron resúmenes de caso (case summaries). Estos proporcionan una
síntesis de lo que el investigador sabe sobre el caso y también se indica lo que aún puede
quedar por descubrir. Se presenta una revisión de los hallazgos, un análisis cuidadoso de la
calidad de los datos que los respaldan y la agenda para las próximas acciones de recolección
de datos (White et al., 2012). Cada uno de los resúmenes de caso fue elaborado tras
realizarse la codificación temática de la transcripción y al menor tiempo posible de realizada
la entrevista (máximo en los siguientes dos días). Se elaboraron considerando las
transcripciones codificadas y notas de campo. Se parafrasearon las ideas enunciadas por
los participantes y se incluyeron citas textuales ilustrativas. Cada resumen de caso fue
organizado en función a las temáticas planteadas en la sección anterior. Sin embargo,
35
durante el trabajo de campo, así como durante el procesamiento de las entrevistas a través
de la codificación temática, surgieron nuevos temas no previstos, los cuales fueron
considerados en los resúmenes. Cabe señalar que la información secundaria procedente de
la revisión documental (normas, informes y publicaciones presupuestales) también fue
sistematizada en resúmenes.
En segundo lugar, el proceso de despliegue de datos tuvo como objetivo colocar los datos
seleccionados o reducidos en un formato organizado y condensado, como una matriz o una
red, para su inspección. Como resultado, se obtuvo un ensamblaje organizado y comprimido
de información que permite la identificación de patrones, relaciones o vacíos, así como la
elaboración de conclusiones (Miles y Huberman, 1994). Para este proceso, sobre la base de
la codificación temática y los resúmenes de caso, se creó una matriz agrupada
conceptualmente (conceptually clustered matrix) para cuatro categorías clave:23 criterios,
fortalezas, debilidades y lecciones aprendidas. Se llenó la matriz a partir de la codificación
de los resúmenes de caso. La matriz incorporó citas textuales relevantes que ilustraron y
complejizaron las ideas expuestas por los/as participantes.
En el proceso de análisis, al utilizar matrices agrupadas conceptualmente, se encontraron
desafíos relacionados a la identificación y definición de categorías. Algunas de ellas
resultaron demasiado amplias o demasiado acotadas para la información sintetizada. En
esos casos, se replanteó la categoría, agregándola a otras categorías o desagregándola en
categorías más específicas. Para evitar la omisión de datos relevantes, se revisó
continuamente la información procedente de los resúmenes de caso o de los reportes de
codificación temática en Atlas.ti, para garantizar el suficiente nivel de detalle y consistencia
de la información.
Una vez elaborada la matriz, se interpretaron los resultados, identificando los patrones,
relaciones y situaciones específicas entre las categorías de análisis. Este proceso se realizó
desde una mirada crítica y reflexiva frente a las posibles preconcepciones respecto de los
temas abordados, manteniendo la apertura frente a los múltiples hallazgos, cuestionando
permanentemente aquellos que resulten más extendidos o comunes y prestando especial
atención a los “casos negativos” (aquellos que se alejan del patrón o que incluso lo
contradicen, y que son claves para obtener información sobre las excepciones, limitaciones
o las manifestaciones atípicas del fenómeno). Los “casos negativos” fueron especialmente
23 En el proceso de análisis, se considerarán aquellas que resulten pertinentes para cumplir el objetivo
del procedimiento.
36
revisados, a la luz de los resúmenes de caso y reportes de codificación temática, para
profundizar en su comprensión, según fue necesario.
Finalmente, se elaboraron las conclusiones del estudio, las cuales fueron organizadas según
categoría y articuladas de tal manera que fue posible responder a las preguntas de
investigación. A su vez, siguiendo el modelo interactivo de Miles y Huberman (1994),
pasaron por un proceso de verificación para evaluar su consistencia con los datos
recolectados. De esta manera, se realizó una revisión final de los resúmenes de caso para
garantizar que las conclusiones sean consistentes con el sentido que los participantes les
han dado a sus testimonios durante las entrevistas.
Ilustración 1. Proceso de análisis de datos cualitativos
La propuesta metodológica del estudio ha sido diseñada buscando una aproximación
integral al proceso de formulación, asignación y ejecución de gasto público en educación.
En ese sentido, las entrevistas a funcionarios, tanto del nivel central como del nivel regional
y local, permitieron recoger sus perspectivas como actores directamente involucrados en el
fenómeno de interés. Al ser complementadas con información procedente de los
documentos normativos y presupuestarios revisados, se logró un mayor detalle sobre
aspectos específicos mencionados en las entrevistas. En ese sentido, el análisis de
entrevistas y la revisión documental fueron realizadas de manera articulada. Asimismo, si
37
bien el proceso de análisis cualitativo siguió sus propios procedimientos ya explicados
anteriormente, las conclusiones fueron interpretadas de manera integrada al análisis
cuantitativo y, por tanto, las respuestas a las preguntas de investigación y las
recomendaciones que se derivan de las mismas fueron elaboradas considerando los
resultados y discusión vinculada a ambos componentes.
3.2.5. Características generales de los casos selecciones
a. Caso 1: UGEL La Unión y DRE Piura (mayor eficiencia relativa)
La UGEL La Unión se ubica en el distrito de La Unión, provincia de Piura, región Piura. Su
jurisdicción abarca tres de los 10 distritos que componen la provincia de Piura: El Tallán, La
Arena y La Unión. Esta UGEL está a cargo de 226 locales educativos activos. De ellos, el
84% (189) pertenece a la categoría de educación básica regular; 33 están ubicados en áreas
rurales y 156 en áreas urbanas. De este grupo, 43 son instituciones educativas privadas y
146 son públicas de gestión directa. Estos centros de EBR atienden a 31,142 estudiantes,
con una participación del 50% de estudiantes hombres y 50% de mujeres. El total de
docentes que se ocupa de esta demanda es de 1508. La UGEL La Unión es una de las
cuatro UGEL operativas que dependen de la DRE Piura. En tanto UGEL operativa, no
formula ni ejecuta directamente su presupuesto, sino que lo hace a través de la DRE Piura.
Por su parte, la Dirección Regional de Educación Piura está ubicada a una hora de viaje en
transporte terrestre de la UGEL La Unión. Específicamente, en el distrito de Piura, provincia
de Piura, región Piura. Esta DRE está a cargo de 12 UGEL: Ayabaca, Chulucanas,
Huancabamba, Huarmaca, La Unión, Morropón, Paita, Piura, Sechura, Sullana, Talara y
Tambogrande. La DRE Piura tiene en su jurisdicción un total de 7087 instituciones
educativas activas. De ellas, el 81% (5744) corresponde a educación básica regular; 3185
están ubicadas en áreas rurales y 2559 en áreas urbanas. De este grupo, 1408 son
instituciones privadas, 4274 son públicas de gestión directa y 62 son públicas de gestión
privada. Estos centros de EBR atienden un total de 613,815 estudiantes, con una
participación del 50% de estudiantes hombres y 50% de mujeres. El total de docentes que
se ocupa de esta demanda es de 34,559.
b. Caso 2: UGEL Chota y DRE Cajamarca (mayor eficiencia relativa)
La UGEL Chota se ubica en el distrito de Chota, en la provincia de Chota, región Cajamarca.
Su jurisdicción abarca los 19 distritos que componen la provincia de Chota: Anguía, Chadín,
38
Chalamarca, Chiguirip, Chimbán, Choropampa, Chota, Cochabamba, Conchán, Huambos,
Lajas, Llama, Miracosta, Paccha, Pión, Querocoto, San Juan de Licupis, Tacabamba y
Tocmoche.
Esta UGEL está a cargo de 1026 locales educativos activos. De ellos, el 76% (781) pertenece
a la categoría de educación básica regular; 744 están ubicados en áreas rurales y 37 en
áreas urbanas. De este grupo, 10 son instituciones educativas privadas, 768 son públicas
de gestión directa y tres son públicas de gestión privada. Estos centros de EBR atienden a
38,593 estudiantes, con una participación del 51% de estudiantes hombres y 49% de
mujeres. El total de docentes que se ocupa de esta demanda es de 2943.
La UGEL Chota depende de la DRE Cajamarca, ubicada a tres horas de viaje en transporte
terrestre, en el distrito de Cajamarca, provincia de Cajamarca, en la región Cajamarca. Esta
DRE está a cargo de 13 UGEL: Cajabamba, Cajamarca, Celendín, Chota, Contumazá,
Cutervo, Hualgayoc, Jaén, San Ignacio, San Marcos, San Miguel, San Pablo y Santa Cruz.
La DRE Cajamarca tiene en su jurisdicción un total de 9374 instituciones educativas activas.
De ellas, el 81% (7568) corresponden a educación básica regular; 6729 están ubicadas en
áreas rurales y 839 en áreas urbanas. De este grupo, 497 son instituciones privadas, 7005
son públicas de gestión directa y 66 son públicas de gestión privada. Estos centros de EBR
atienden un total de 404,106 estudiantes, con una participación del 51% de estudiantes
hombres y 49% de mujeres. El total de docentes que se ocupa de esta demanda es de
30,383.
c. Caso 3: UGEL Yauyos y DRE Lima Provincias (menor eficiencia relativa)
La UGEL Yauyos se ubica en el distrito de Yauyos, provincia de Yauyos, en la región Lima.
Su jurisdicción abarca 32 de los 33 distritos que componen la provincia de Yauyos: Alis,
Allauca, Ayaviri, Azángaro, Cacra, Carania, Catahuasi, Chocos, Cochas, Colonia, Hongos,
Huampará, Huancaya, Huañec, Huangáscar, Huantán, Laraos, Lincha, Madeán, Miraflores,
Omas, Putinza, Quinches, Quinocay, San Joaquín, San Pedro de Pilas, Tauripampa, Tomas,
Tupe, Víñac, Vitis y Yauyos.
Esta UGEL está a cargo de 278 locales educativos activos. De ellos, el 80% (223) pertenece
a la categoría de educación básica regular; todos están ubicados en áreas rurales. De este
grupo, 221 son instituciones educativas públicas de gestión directa y dos son públicas de
gestión privada. Estos centros de EBR atienden a 5408 estudiantes, con una participación
39
del 51% de estudiantes hombres y 49% de mujeres. El total de docentes que se ocupa de
esta demanda es de 761.
La UGEL Yauyos depende de la DRE Lima Provincias, ubicada a 10 horas de viaje en
transporte terrestre, en el distrito de Huacho, provincia de Lima, en la región Lima. Esta DRE
está a cargo de nueve UGEL: Cañete, Huaura, Huaral, Cajatambo, Canta, Yauyos, Oyón,
Huarochirí y Barranca.
La DRE Lima Provincias tiene en su jurisdicción un total de 3485 instituciones educativas
activas. De ellas, el 75% (2623) corresponde a educación básica regular; 1179 están
ubicadas en áreas rurales y 1444 en áreas urbanas. De este grupo, 862 son instituciones
privadas, 1736 son públicas de gestión directa y 25 son públicas de gestión privada. Estos
centros de EBR atienden un total de 270,497, con una participación del 51% de estudiantes
hombres y 49% de mujeres. El total de docentes que se ocupa de esta demanda es de
17,644.
d. Caso 4: UGEL Dos de Mayo y DRE Huánuco (menor eficiencia relativa)
La UGEL Dos de Mayo se ubica en el distrito de La Unión, provincia de Dos de Mayo, en la
región Huánuco. Su jurisdicción abarca los nueve distritos que componen la provincia de
Dos de Mayo: Chuquis, La Unión, Marías, Pachas, Quivilla, Ripán, Shunqui, Sillapata y
Yanas, así como un distrito de la provincia de Lauricocha: Rondos.
Esta UGEL está a cargo de 282 locales educativos activos. De ellos, el 84% (237) pertenece
a la categoría de educación básica regular; 216 están ubicados en áreas rurales y 21 en
áreas urbanas. De este grupo, tres son instituciones educativas privadas y 234 son públicas
de gestión directa. Estos centros de EBR atienden a 10,726 estudiantes, con una
participación del 51% de estudiantes hombres y 49% de mujeres. El total de docentes que
se ocupa de esta demanda es de 1021.
La UGEL Dos de Mayo depende de la DRE Huánuco, ubicada a cuatro horas de viaje en
transporte terrestre, en el distrito de Huánuco, provincia de Huánuco, en la región Huánuco.
Esta DRE está a cargo de 11 UGEL: Ambo, Dos de Mayo, Huánuco, Huacaybamba,
Huamalíes, Lauricocha, Leoncio Prado, Marañón, Pachitea, Puerto Inca y Yarowilca.
La DRE Huánuco tiene en su jurisdicción un total de 4445 instituciones educativas. De ellas,
el 81% (3604) corresponde a educación básica regular; 3012 están ubicadas en áreas
rurales y 592 en áreas urbanas. De este grupo, 258 son instituciones privadas, 3339 son
40
públicas de gestión directa y siete son públicas de gestión privada. Estos centros de EBR
atienden un total de 227,590 estudiantes, con una participación del 51% de estudiantes
hombres y 49% de mujeres. El total de docentes que se ocupa de esta demanda es de
15,828.
41
4. Descripción del gasto público en educación básica de los gobiernos
regionales
Como se indicó previamente, la unidad de análisis para el presente estudio de evaluación
es el gasto en educación básica, por nivel educativo (inicial, primaria y secundaria), de los
GR y de las UEE de los GR, las cuales se encuentran conformadas por las DRE y UGEL,
normalmente en una relación de uno a uno. En 2021, los GR gastaron 16,100 millones de
soles en educación básica, cifra que representa el 39.4% del gasto total anual de los GR
(ver Tabla 1). Este porcentaje muestra una ligera tendencia a la baja desde 2019, año en el
que se alcanzó el 43.2% del gasto total anual de los GR. Dentro del gasto en educación
básica, podemos distinguir entre el gasto en educación inicial, en educación primaria y
educación secundaria. En 2021, se destinó 18.4% del gasto a la educación inicial, 39.8% a
la primaria y 37.8% a la secundaria. Estos porcentajes se han mantenido relativamente
constantes desde 2018.24
Tabla 1. Gasto en educación básica de los gobiernos regionales en 2021, por categoría
presupuestal, genérica de gasto y fuente de financiamiento (millones de soles)
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Nivel de gobierno: Gobiernos regionales
33960.12
45274.02
40915.19
90.37
Función: Educación
17090.59
19606.32
19020.34
97.01
Division funcional 047: Educación básica
15223.70
16567.40
16105.46
97.21
Grupo funcional 103: Educación inicial
2751.10
3037.91
2964.44
97.58
Categoría presupuestal1/
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
2686.50
2930.77
2876.68
98.15
Acceso
57.02
90.96
74.60
82.02
APNP
7.58
16.18
13.15
81.24
Genérica de gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Personal y obligaciones sociales
2489.36
2601.45
2580.24
99.18
Pensiones y otras prestaciones sociales
0.22
7.63
7.49
98.19
Bienes y servicios
82.17
156.24
148.62
95.13
Otros gastos
0.00
31.63
31.57
99.80
Adquisición de activos no financieros
179.35
240.96
196.51
81.55
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Recursos ordinarios
2607.70
2790.73
2764.53
99.06
Recursos directamente recaudados
0.01
1.92
1.53
79.94
Recursos por operaciones oficiales de crédito
128.56
161.25
135.47
84.01
Donaciones y transferencias
0.00
0.29
0.25
85.16
24 Aquí solo se muestra la tabla con información de 2021. En el Anexo 4, pueden encontrarse las
Tablas 4.1-4.3, correspondientes a 2018-20.
42
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Recursos determinados
14.83
83.73
62.66
74.83
Grupo funcional 104: Educación primaria
6071.83
6539.39
6411.77
98.05
Categoría presupuestal1/
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
6016.64
6472.68
6355.16
98.18
Acceso
8.43
20.35
14.57
71.60
PPoR violencia contra la mujer
9.29
19.27
18.37
95.36
APNP
37.47
27.09
23.67
87.35
Genérica de gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Personal y obligaciones sociales
5697.10
5929.42
5875.70
99.09
Pensiones y otras prestaciones sociales
0.39
19.53
19.00
97.27
Bienes y servicios
139.74
210.88
196.29
93.08
Donaciones y transferencias
0.00
0.98
0.98
100.00
Otros gastos
0.00
113.09
112.62
99.58
Adquisición de activos no financieros
234.61
265.48
207.19
78.04
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Recursos ordinarios
5871.53
6281.61
6208.65
98.84
Recursos directamente recaudados
0.00
0.01
0.01
100.00
Recursos por operaciones oficiales de crédito
144.42
133.51
99.89
74.82
Donaciones y transferencias
0.00
0.42
0.29
68.60
Recursos determinados
55.88
123.84
102.94
83.12
Grupo funcional 105: Educación secundaria
5796.58
6301.31
6099.35
96.79
Categoría presupuestal1/
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Consumo de drogas
11.18
11.17
10.87
97.39
PELA
5654.03
6125.96
5954.25
97.20
Acceso
69.72
130.80
104.60
79.97
PPoR violencia contra la mujer
0.29
0.10
0.07
74.23
APNP
61.36
33.29
29.56
88.78
Genérica de gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Personal y obligaciones sociales
5028.01
5327.08
5275.23
99.03
Pensiones y otras prestaciones sociales
0.40
17.43
17.02
97.65
Bienes y servicios
253.01
268.68
243.23
90.53
Donaciones y transferencias
0.00
63.90
63.88
99.96
Otros gastos
515.17
624.22
500.00
80.10
APNP
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Recursos ordinarios
5871.53
6281.61
6208.65
98.84
Recursos directamente recaudados
0.00
0.01
0.01
100.00
Recursos por operaciones oficiales de crédito
144.42
133.51
99.89
74.82
Donaciones y transferencias
0.00
0.42
0.29
68.60
Recursos determinados
55.88
123.84
102.94
83.12
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia.
43
Nota: 1/ El acrónimo PELA hace referencia al Programa Presupuestal 0090: Logros de Aprendizaje de
Estudiantes de la Educación Básica Regular; “Acceso” hace referencia al Programa Presupuestal 0091:
Incremento en el Acceso de la Población de 3 a 16 Años a los Servicios Educativos Públicos de la Educación
Básica Regular, el cual a partir de 2020 se denominó Programa Presupuestal 0150: Incremento en el Acceso de
la Población a los Servicios Educativos Públicos de la Educación Básica; PPoR hace referencia al Programa
Presupuestal orientado a Resultados, y APNOP a las asignaciones presupuestarias que no resultan en
productos.
Con relación al peso relativo que muestra el gasto en EBR en el gasto total de los GR (ver
Gráfico 3), observamos que estas instancias al menos destinaron el 27.6% de sus recursos
(en el caso de Arequipa) y como máximo el 49.7% (en el caso de Áncash). Asimismo,
podemos notar que todos los departamentos, excepto Arequipa, Piura, Tumbes, Pasco,
Callao y Cusco, han reducido el porcentaje del gasto destinado a educación entre 2018 y
2021. Sin embargo, esta reducción no ha implicado una disminución del gasto en EBR por
estudiante matriculado, lo cual se evidenciará más adelante.
Gráfico 3. Gasto en educación básica como porcentaje del gasto total, por gobierno
regional
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia.
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
Lima
Callao
Cusco
Madre de Dios
Tacna
Arequipa
Moquegua
Ica
Junín
San Martín
Huánuco
Pasco
Apurímac
Ayacucho
Huancavelica
Amazonas
Ucayali
Áncash
Puno
Lambayeque
Loreto
Cajamarca
La Libertad
Piura
Tumbes
2018 2021
44
4.1. Descomposición del presupuesto según componente (genérica de gasto)
Dentro del presupuesto de los GR en cada nivel educativo, en 2021 se utilizó entre 87% y
90% para personal y obligaciones sociales (remuneraciones de docentes y administrativos,
gastos ocasionales, contribuciones a la seguridad social, entre otros). Este monto es estable
desde 2018, cuando representaba entre el 82% y 89%.
Con relación a la formación de capital desde los GR, en 2021 se destinó entre el 3% y el 7%
a la adquisición de activos no financieros (construcción de escuelas, elaboración de estudios
de preinversión y expedientes técnicos, adquisición de equipamiento y mobiliario, entre
otros) por nivel educativo. Comparando con años anteriores, observamos que esta inversión
no es estable ni homogénea entre niveles educativos. Observamos que este monto tuvo un
pico de 3.3% en 2019. Por otro lado, en el caso de la educación inicial, este monto llegó a
cubrir 12.5% del gasto, reduciéndose a 7.6% y 6.6% en los siguientes años.
Finalmente, entre el 4% y 5% se destinó a la compra de bienes (materiales y útiles, alimentos
y bebidas, vestuarios y textiles, etc.) y contratación de servicios (servicios básicos,
profesionales y técnicos, personal CAS, entre otros); el resto (2%), se destinó a pago de
pensiones y “otros gastos” (principalmente pago de sentencias y laudos arbitrales).
Si comparamos estas cifras con la distribución del presupuesto de la DRE y las UGEL de
Lima Metropolitana,25 encontraremos porcentajes ligeramente mayores en Lima para los
gastos de personal y bienes y servicios.26 La diferencia radica en que el gasto en capital
(adquisición de activos no financieros) es insignificante en este caso, principalmente porque
la inversión en infraestructura escolar en Lima Metropolitana es asumida por el Programa
Nacional de Infraestructura Educativa (PRONIED) del MINEDU. Como consecuencia, en
2021, el monto destinado a salarios ocupaba en Lima Metropolitana entre el 93% y 95% y
para bienes y servicios entre 4% y 6% del gasto anual de cada nivel educativo.
Esta distribución del gasto es congruente con el hecho de que el sector educativo público
opere con una tecnología intensiva en mano de obra. El gasto en capital es relativamente
bajo dentro de los distintos niveles educativos, lo que sugiere que probablemente solo cubra
la depreciación de este. Asimismo, no parece demandar mayores cantidades de bienes de
25 El servicio de educación básica en Lima Metropolitana no está descentralizado. La DRE y las UGEL
de Lima Metropolitana son UEE adscritas al MINEDU.
26 El detalle se encuentra en las Tablas 4.4-4.7 del Anexo 4, correspondientes a 2018-21,
respectivamente.
45
otros sectores, pues la compra de bienes y contratación de servicios no asciende por encima
del 6%. Este perfil productivo es coherente con la observación de Bradford et al. (1969) sobre
los servicios públicos, a los cuales se caracterizaba como sectores poco dinámicos con una
tecnología que, al ser poco intensiva en capital, imposibilitaba las ganancias en eficiencia
por medio del ahorro de costos laborales.
Gráfico 4. Gasto en educación básica por estudiante de los gobiernos regionales y Lima
Metropolitana, según componente desagregado de gasto (soles)
Fuente: Consulta amigable del SIAF y Censo Educativo del MINEDU. Elaboración propia.
Este esquema productivo también se puede observar a nivel de las UEE de los GR, donde
solo el 9% de las DRE y UGEL gastaron en personal docente y administrativo menos del
90% del total de su gasto en educación básica en 2021 (ver Gráfico 5); asimismo, alrededor
del 62% de estas instancias gastaron en planilla más del 94% de su presupuesto, lo cual
explica las cifras agregadas del Gráfico 4.
46
Gráfico 5. Porcentaje de UEE de los GR según participación del gasto en 2021 en
educación básica destinado a personal
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia.
4.2. Descomposición del presupuesto según categoría presupuestal
De forma análoga, podemos descomponer el presupuesto según la categoría presupuestal
bajo la cual se asigna. Casi la totalidad del gasto de educación básica de los GR (entre el
97% y 99%) se ejecutó bajo un esquema por resultados, dentro de los denominados
programas presupuestales (PP). En 2021, el PP 0090: Logros de Aprendizaje de Estudiantes
de la Educación Básica Regular (PELA) concentraba el 95.7% del gasto en PP, por lo que
podría decirse que este programa concentra casi la totalidad del gasto regional en educación
básica.
El PELA tiene como meta específica (objetivo principal) “incrementar los logros de
aprendizajes de los estudiantes de la EBR, a través del diseño e implementación de mejoras
en los elementos que componen los servicios educativos públicos de EBR”. La población
objetivo del PELA la conforman las personas que, de acuerdo con la edad normativa, cursan
del II al VII ciclo de EBR (desde inicial de tres años hasta quinto de secundaria) y son
atendidas por el sistema educativo público. Sus productos (componentes) en el ámbito
regional son los siguientes: (i) “Instituciones educativas con condiciones para el
cumplimiento de horas lectivas normadas”, (ii) “docentes preparados implementan el
currículo” y (iii) “estudiantes de EBR cuentan con materiales educativos necesarios para el
logro de los estándares de aprendizajes”.
47
Estos productos contienen, a su vez, actividades presupuestales que reflejan acciones
regulares para la provisión del servicio educativo (contratación y pago de docentes, personal
administrativo, mantenimiento de locales escolares, gestión del currículo, formación docente
en servicio, dotación de materiales y recursos educativos para estudiantes y docentes). A
continuación, se muestra el gasto en 2021 de los GR dentro del PELA.27
Tabla 2. Descomposición del gasto en educación básica de los gobiernos regionales en
2021, por productos/proyectos y actividades agregadas del PELA (millones de soles)
Producto/actividad PIA PIM Devengado
Ejecución
(%)
Acciones comunes
72.83
18.28
17.20
94.1
II.EE. con condiciones para el cumplimiento de horas
lectivas normadas 13468.81 14472.11 14310.92 98.9
Personal docente y promotoras de II.EE.
12650.68
13550.91
13426.89
99.1
Personal administrativo y de apoyo de II.EE.
659.14
770.03
759.20
98.6
Mantenimiento y operación de locales escolares
158.99
151.17
124.84
82.6
Docentes preparados implementan el currículo 14.40 100.70 93.75 93.1
Gestión del currículo
2.30
2.92
2.30
78.9
Formación en servicio
0.00
89.37
83.25
93.2
Acompañamiento pedagógico
12.10
8.42
8.19
97.3
Estudiantes cuentan con materiales educativos 75.75 77.29 72.83 94.2
Proyectos 913.42 1134.58 911.33 80.3
Total
14545.21
15802.97
15406.04
97.5
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia.
En la Tabla 2, podemos corroborar la predominancia del gasto en personal docente y
administrativo por sobre el resto de las actividades y proyectos. Cabe notar que la categoría
“proyectos”, donde se encuentra la inversión pública, es la que menor tasa de ejecución tuvo
en 2021, lo que concuerda con el análisis previo hecho por componente (o genérica) de
gasto. Algo similar ocurre con el gasto en mantenimiento de locales escolares, lo cual nos
sugiere una dificultad particular en los GR para ejecutar el gasto en infraestructura.
Estos productos y actividades se programan y formulan directamente en el presupuesto de
las DRE y UGEL desde el inicio de cada año. Sin embargo, todos los años se definen
adicionalmente intervenciones o acciones pedagógicas que se priorizan y reciben recursos:
27 En la Tabla 4.8 del Anexo 4 se muestra el gasto de los GR dentro del PELA para 2018.
48
una porción directamente en los presupuestos iniciales de las DRE y UGEL; otra parte,
mediante transferencias condicionadas durante el año, previa autorización en la Ley Anual
de Presupuesto.28 Las intervenciones de EBR que más frecuentemente se han priorizado
bajo esta modalidad en el periodo 2018-21 son la jornada escolar completa en secundaria,
la secundaria con residencia estudiantil, las redes educativas de gestión escolar en primaria,
las evaluaciones y concursos en el marco de la Ley de Reforma Magisterial (todos los niveles
educativos), el pago de propinas de promotores educativos comunitarios y pasajes y viáticos
de docentes coordinadores del Programa No Escolarizado de Educación Inicial (PRONOEI),
el acompañamiento pedagógico a II.EE. unidocentes y multigrado de primaria, el
acompañamiento pedagógico a II.EE. EIB de inicial y primaria, Expresarte, Orquestando y la
secundaria rural en alternancia (CRFA).
Las condicionalidades para las transferencias están directamente vinculadas con la
ejecución del presupuesto mostrada en las propias intervenciones, ya sea del presupuesto
formulado desde inicio de año o del obtenido mediante transferencias previas. La revisión
de la ejecución como condición para la transferencia hace que no necesariamente se
transfieran los recursos inicialmente programados. Ello permite que los recursos finalmente
transferidos reflejen la capacidad real de ejecución de las DRE y UGEL, a la luz de su
desempeño en las fases iniciales del año. En tal sentido, el mecanismo ayuda a que los GR
muestren altas tasas de ejecución (como se aprecia en las últimas columnas de las Tablas
1 y 2). Sin embargo, estas tasas podrían estar escondiendo ineficacias en el gasto, al no
ejecutarse lo inicialmente programado sino lo finalmente transferido, perdiéndose la
oportunidad de atender más y mejor a los estudiantes en los distintos departamentos del
país.
Otro mecanismo mediante el cual se transfieren de manera condicionada recursos a las DRE
y UGEL durante el año es el de compromisos de desempeño. Este constituye un mecanismo
de financiamiento por desempeño mediante el cual el MINEDU otorga recursos adicionales
a las DRE y UGEL en todo el país por el cumplimiento de metas educativas en su respectiva
jurisdicción, con la finalidad de promover un mejor desempeño en la gestión técnica y
operativa en estas instancias, para proveer servicios educativos de manera oportuna y de
calidad. Las metas educativas normalmente están vinculadas con la contratación oportuna
de docentes y personal CAS para las intervenciones pedagógicas, el registro completo y
oportuno de información, la distribución de materiales educativos a las II.EE., el
28 En la Tabla 4.9 del Anexo 4 se hace un recuento de las intervenciones o acciones pedagógicas
priorizadas entre 2018 y 2021.
49
mantenimiento o la mejora de los locales escolares, entre otros factores. En años recientes,
se ha dispuesto de un presupuesto que ha fluctuado alrededor de los 100 millones de soles
anuales para este mecanismo.
4.3. Descomposición del presupuesto según fuente de financiamiento
El gasto en educación básica se financia principalmente con recursos ordinarios. Estos
suelen cubrir entre el 97% y 99% del presupuesto de los GR, mientras que los recursos
restantes prácticamente provienen enteramente de recursos determinados, principalmente
del canon y el sobrecanon, que pueden representar hasta el 3% en algunos años. En el caso
de Lima Metropolitana, los recursos ordinarios cubren la totalidad del gasto. En tal sentido,
los recursos provenientes las operaciones oficiales de crédito (endeudamiento), recursos
directamente recaudados y donaciones y transferencias son insignificantes respecto del
total.29
Si bien a partir de la información del SIAF no es posible identificar el gasto exclusivamente
proveniente de los mecanismos de transferencias condicionadas antes descritos, una forma
aproximada de identificar la relevancia presupuestal de estos mecanismos es calcular los
recursos adicionales recibidos durante el año fiscal (diferencia entre PIM y PIA) como
porcentaje del presupuesto del año (PIM).30 En la Tabla 3, se muestran estos cálculos. Así,
notamos que la participación de las transferencias en el presupuesto de las UEE se ha
reducido en los últimos años, aunque estas siguen mostrando presupuestalmente cierta
relevancia.
29 Cabe indicar que los recursos transferidos a los GR a través de los mecanismos antes descritos de
transferencias condicionadas y compromisos de desempeño tienen como fuente de financiamiento
“recursos ordinarios” y no “donaciones y transferencias”, por lo que esta última fuente de
financiamiento tiene una representación mínima en el total, a pesar de la relevancia de estos
mecanismos en el presupuesto de las UEE de los GR.
30 Se menciona que este cálculo revela imperfectamente la magnitud de las transferencias porque las
diferencias entre PIM y PIA también podrían haber surgido por modificaciones presupuestales del
propio pliego, es decir, del propio GR, sea para financiar ciertas acciones educativas (incremento del
PIM) o para desfinanciarlas y destinarlas a otros fines (reducción del PIM). Dadas las limitaciones
existentes en la normativa presupuestaria para la realización de modificaciones de este tipo, se asume
que estas no son sustanciales. En el caso de Lima Metropolitana, no se dan estrictamente
transferencias sino modificaciones dentro del propio pliego MINEDU, siempre para el financiamiento
de propósitos educativos.
50
Tabla 3. Recursos adicionales recibidos durante el año fiscal (transferencias) como
porcentaje del PIM para los gobiernos regionales y Lima Metropolitana, por nivel educativo
Gobiernos regionales
2018
2019
2020
2021
Educación inicial
25.5%
16.6%
10.7%
9.4%
Educación primaria
13.0%
14.9%
13.3%
7.1%
Educación secundaria
11.0%
13.6%
13.3%
8.0%
Lima Metropolitana (DRE y UGEL)
2018
2019
2020
2021
Educación inicial
17.2%
7.0%
17.3%
2.1%
Educación primaria
17.3%
11.9%
17.0%
13.5%
Educación secundaria
17.5%
8.2%
13.4%
0.0%
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia.
Entre las UEE de los GR se puede encontrar una heterogeneidad mayor de la participación
de las transferencias en el PIM, como se muestra en el Gráfico 6. Así, 2.6% de estas
instancias presentan recortes de presupuesto respecto del PIA, la mayoría muestra tasas de
participación de las transferencias en el rango del 4% al 10% y poco más de un quinto de
las UEE muestra una participación de las transferencias en el PIM mayor al 10% en 2021.
Gráfico 6. Porcentaje de UEE de los GR según la participación en el PIM 2021 de los
recursos adicionales recibidos durante el año fiscal (transferencias)
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia.
51
4.4. Análisis de las tasas de ejecución
A primera vista, podemos observar que las tasas de ejecución en educación básica son
sistemáticamente más altas que las del gasto total de los GR. Estas tasas han ascendido
desde 95.4% en el 2018 hasta 97.2% en el 2021, por encima de la trayectoria entre 83.9%
y 90.4% del gasto total. Como indicadores agregados, estas cifras nos señalan que
prácticamente el total del presupuesto asignado para educación es gastado.
No obstante, una mirada desagregada a los componentes de este número muestra que estas
tasas altas están sostenidas sistemáticamente por la ejecución del gasto en personal
permanente (alrededor del 99%). Las tasas de ejecución de adquisición de activos no
financieros (inversiones) son bastante más bajas: 50% y 58% en 2018 para la educación
inicial y secundaria, las cuales ascendieron hasta 80% y 78% en 2021 para la educación
inicial y primaria. Cabe notar que esta alza en la tasa de ejecución está asociada con una
reducción en el PIM hacia 2021.
El comportamiento de las tasas de ejecución en Lima Metropolitana es bastante similar,
diferenciándose principalmente por haberse dado en 2020 una caída más fuerte de la tasa
de ejecución del gasto en capital a 60%, 41.4% y 13.5% para educación inicial, primaria y
secundaria, respectivamente. Fuera de dicho año, esta tasa ha fluctuado alrededor del 80%,
por lo que consideramos que el problema no es sistemáticamente peor que para los GR.
Las tasas de ejecución en los demás componentes de gasto (o genéricas) muestran un
comportamiento similar al gasto en personal y obligaciones sociales, manteniéndose
relativamente altas en el periodo analizado, por encima del 90%; aunque, como se indicó
previamente, dichas tasas pueden esconder ciertas ineficacias en el gasto de las
transferencias. Si se observan las tasas de ejecución del gasto en educación básica
desagregadas por GR,31 se desprende que no existe mayor heterogeneidad entre las tasas
de ejecución en los distintos departamentos del país.
Algo muy similar ocurre si observamos las tasas de ejecución a nivel de las UEE de los GR,
como se muestra en el Gráfico 7, en el que solo 6.6% de estas instancias descentralizadas
tuvieron una ejecución del gasto en educación básica menor que 95%, y más de 61% de las
UEE muestran una ejecución del PIM mayor al 99% en 2021. No obstante, cabe notar que
31 Se puede apreciar el detalle en las Tablas 4.10-4.12 del Anexo 4 para inicial, primaria y secundaria,
respectivamente.
52
estas instancias no gastan en bienes de capital, por lo que el grueso de este gasto ejecutado
corresponde al pago de personal, como se mostró en gráficos previos.
Gráfico 7. Porcentaje de UEE de los GR según tasa de ejecución del PIM 2021 en
educación básica
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia.
4.5. Gasto por estudiante en EBR de los gobiernos regionales y Lima Metropolitana
En términos generales, el gasto promedio nacional por estudiante en EBR se ha
incrementado en 10.3% entre 2018 y 2021 (de 2804 a 3104 soles por alumno matriculado).
En el Gráfico 8, apreciamos que el incremento se ha dado en todos los departamentos a
excepción de Ica, Madre de Dios, Tumbes y Lima (Provincias). El ranking de gasto por
estudiante de los departamentos también se ha mantenido estable, siendo las únicas
notorias excepciones Madre de Dios y Tacna, el primero por reducir su gasto y el segundo
por incrementarlo.
53
Gráfico 8. Evolución del gasto en educación básica por estudiante de los gobiernos
regionales y Lima Metropolitana, por región (soles)
Fuente: Consulta amigable del SIAF y Censo Educativo del MINEDU. Elaboración propia.
Podemos notar cierta concentración de los departamentos de la costa centro y norte por
debajo del promedio del gasto por estudiante (Callao, Lima Metropolitana/Provincias,
Lambayeque, La Libertad, Piura y Tumbes), mientras que por encima del promedio se
encuentran mayormente los departamentos de la sierra sur (Puno, Ayacucho, Apurímac y
Cusco). Este ordenamiento no cambia demasiado si se desagrega el gasto por estudiante
matriculado en inicial, primaria y secundaria, como apreciamos en el gráfico a continuación.
Promedio 2018
Promedio 2021
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
Callao
Lima Metropolitana
Ucayali
Ica
Piura
Lambayeque
Madre de Dios
San Martín
La Libertad
Lima Provincias
Tumbes
Arequipa
Loreto
Junín
Huánuco
Cusco
Áncash
Cajamarca
Pasco
Amazonas
Tacna
Puno
Ayacucho
Apurímac
Moquegua
Huancavelica
2018 2021 Promedio (2018) Promedio (2021)
54
Gráfico 9. Gasto en EBR por estudiante de los gobiernos regionales y Lima Metropolitana
en 2021, según nivel educativo (soles)
Fuente: Consulta amigable del SIAF y Censo Educativo del MINEDU. Elaboración propia.
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
Lima…
Piura
La Libertad
Ucayali
Ica
Callao
Lima Provincias
Junín
Lambayeque
Cusco
Arequipa
Tumbes
San Martín
Huánuco
Áncash
Madre de Dios
Cajamarca
Tacna
Amazonas
Pasco
Ayacucho
Puno
Huancavelica
Loreto
Apurímac
Moquegua
Educación inicial
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
Lima…
Piura
La Libertad
Ucayali
Ica
Callao
Lima Provincias
Junín
Lambayeque
Cusco
Arequipa
Tumbes
San Martín
Huánuco
Áncash
Madre de Dios
Cajamarca
Tacna
Amazonas
Pasco
Ayacucho
Puno
Huancavelica
Loreto
Apurímac
Moquegua
Educación primaria
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
Callao
Lima Metropolitana
Ucayali
Piura
Ica
Lambayeque
San Martín
Madre de Dios
La Libertad
Loreto
Huánuco
Tumbes
Junín
Cusco
Cajamarca
Lima Provincias
Amazonas
Arequipa
Áncash
Pasco
Apurímac
Puno
Huancavelica
Ayacucho
Moquegua
Tacna
Educación secundaria
55
A nivel de las UEE de los GR, se observa una todavía mayor heterogeneidad en el gasto por
estudiante de EBR. En términos generales, observamos que el 60% de las DRE y UGEL
ejecutan entre 2093 y 4381 soles por estudiante matriculado. El 10% superior gasta por
encima de 6000 soles por estudiante y el 10% inferior por debajo de 1600 soles. La UGEL
que más gasta por estudiante es la de Aija, en Áncash (6969 soles por estudiante), seguida
de las UGEL Bagua (6962 soles por estudiante) y Moho (6911 soles por estudiante),
ubicadas en Amazonas y Puno, respectivamente. La UGEL con menor gasto es la UGEL La
Unión (605 soles por estudiante) en Arequipa, seguida de la UGEL Trujillo Noroeste (1141
soles por estudiante). Asimismo, un hecho destacable es que las siete UGEL ubicadas en
Lima Metropolitana se encuentran en el decil inferior en el gasto por estudiante de EBR a
nivel nacional.
Gráfico 10. Gasto por estudiante matriculado de las UEE de los GR en el 2021 (soles)
Fuente: Consulta amigable del SIAF y Censo Educativo del MINEDU.
Nota: Los porcentajes en anaranjado indican el porcentaje de las UEE de los GR que gastan por estudiante el
monto indicado en el eje de las abscisas.
56
De otro lado, cabe notar que Apurímac, Moquegua y Tacna, los cuales se encuentran entre
los departamentos que más gasto por estudiante ejecutaron, también son los que ejecutaron
más gasto en bienes de capital por estudiante, al destinar 13%, 14% y 26% de su ejecución
a este fin, respectivamente. Ello puede estar asociado con su mayor disponibilidad de
recursos por canon. En el resto de los departamentos observamos, como en el caso
agregado, una concentración mayor del presupuesto en personal y prestaciones sociales
junto con un mínimo gasto en capital.
Gráfico 11. Gasto en EBR por estudiante de los gobiernos regionales y Lima Metropolitana
en 2021, según componente desagregado de gasto (soles)
Fuente: Consulta amigable del SIAF y Censo Educativo del MINEDU. Elaboración propia.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
Amazonas
Áncash
Apurímac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Huánuco
Ica
Junín
La Libertad
Lambayeque
Lima Metropolitana
Lima Provincias
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Callao
Puno
San Martín
Tacna
Tumbes
Ucayali
CAS Inversiones Otros bienes y servicios Otros gastos
Pensiones Personal Servicios básicos en IIEE
57
5. Análisis de eficiencia del gasto en educación básica y sus factores
asociados en los gobiernos regionales y las UGEL
Luego del análisis descriptivo mostrado del gasto en educación para el periodo 2018 al 2021,
en la presente sección vamos a explorar tres aspectos claves. En primer lugar, se mostrará
gráficamente la correlación existente entre las variables de insumos utilizadas y los
resultados escolares en los distintos niveles educativos a nivel regional. En segundo lugar,
se presentarán los resultados de las estimaciones de la eficiencia relativa en el gasto
educativo de los GR y las UGEL. Por último, se explorará qué variables están asociadas con
una menor o mayor eficiencia relativa en el gasto en educación de los GR y las UGEL.
5.1. Relación entre las variables de insumos y resultados escolares
El siguiente gráfico presenta los valores promedio de cada uno de los indicadores de
resultado utilizados para el análisis de eficiencia a nivel regional. Se puede apreciar que para
los tres niveles educativos, los indicadores de acceso y permanencia no cuentan con
variación muestral, e incluso podemos ver que en inicial los y las estudiantes entran a la
edad adecuada y permanecen en el sistema educativo casi en su totalidad. Una imagen
similar se puede apreciar en primaria. Se muestra una tasa de extraedad de 2.6%, mientras
que la de permanencia es de 99%. En el nivel secundario, se mantiene el mismo patrón
observado en la permanencia y se incrementa levemente la tasa de extraedad en la
población escolar en este nivel, llegando en promedio al 6.5%. Por otro lado, en el caso de
primaria y secundaria, se cuenta con los puntajes en las evaluaciones nacionales que miden
las habilidades en matemáticas y comprensión lectora de los y las estudiantes de cuarto
grado de primaria y segundo año de secundaria. A diferencia de los otros indicadores, en el
caso de las pruebas no se contaría con un efecto techo del indicador (como en el caso de
permanencia) o piso (como en el caso de extraedad), como se desprende de sus gráficos
de distribución (ver Gráfico 12).
58
Gráfico 12. Distribución de los indicadores de resultados escolares por nivel educativo,
2021
Extraedad y permanencia
Rendimiento académico
Fuente: SIAGIE 2021 y EVA 2021. Elaboración propia.
59
En relación con las variables de insumos escolares, como se mencionó, se va a emplear el
gasto en educación básica que realizan los GR y las UGEL, para lo cual se utilizan distintos
indicadores: (i) gasto en educación por estudiante, (ii) gasto en remuneraciones de personal
docente por estudiante (no incluye personal administrativo), (iii) gasto en servicios básicos
(p.ej., luz, agua) por estudiante y (iii) gasto de capital por estudiante. Se utiliza el gasto en
personal docente dado que este tendría un efecto directo en la calidad de enseñanza a los
y las estudiantes mediante el incremento del esfuerzo o desempeño por parte de los
docentes (Verstegen y King, 1998); mientras, en el caso de los servicios, la literatura
internacional muestra que existe una asociación entre las deficiencias en servicios básicos
por parte de la escuela y el rendimiento de los estudiantes (UNESCO-LLECE, 2008; Duarte
et al., 2011).
De esta manera, se exploró mediante gráficos de distribución la variabilidad en los diferentes
tipos de gastos que se usan para los análisis. Como se muestra en el Gráfico 13, en
congruencia con lo expuesto en secciones previas, lo más resaltante es que hay regiones
en las que los gastos por alumno de educación básica casi duplican el gasto promedio
nacional. Asimismo, se aprecia que, en comparación con los gastos corrientes, el gasto en
capital realizado por los GR es bastante menor.
Gráfico 13. Distribución de los indicadores de insumo escolar por nivel educativo, 2021
Fuente: SIAF 2021. Elaboración propia.
60
Habiendo descrito las variables de insumos y resultados que vamos a emplear para el
análisis, podemos ver, a continuación, cuál es la relación entre ambos tipos de variables
para cada nivel educativo. La primera variable que se explora es la extraedad. Como se
aprecia en el Gráfico 14, existe una relación negativa entre el gasto en educación total por
estudiante, gasto en personal docente por estudiante y gasto en servicios por estudiante con
la tasa de extraedad en inicial y, más bien, se observa una relación positiva entre esta
variable y el gasto en capital. El mismo patrón se aprecia en primaria (ver Gráfico 15) y, a
nivel secundario, solo cambia la relación entre la prevalencia de extraedad y el gasto en
capital por estudiante, donde se aprecia una relación negativa (ver Gráfico 16). Sin embargo,
en ninguno de los tres niveles educativos se encuentra una relación estadísticamente
significativa, lo cual va en línea con la baja tasa de prevalencia de extraedad en cada nivel
y la poca variación existente de este indicador a nivel regional, como se mostró
anteriormente.
Gráfico 14. Correlación entre el gasto regional en educación por estudiante (total, corriente
y capital) y la extraedad en inicial, 2021
Fuente: SIAGIE 2021 y SIAF 2021. Elaboración propia.
61
Gráfico 15. Correlación entre el gasto regional en educación por estudiante (total, corriente
y capital) y la extraedad en primaria, 2021
Fuente: SIAGIE 2021 y SIAF 2021. Elaboración propia.
Gráfico 16. Correlación entre el gasto regional en educación por estudiante (total, corriente
y capital) y la extraedad en secundaria, 2021
Fuente: SIAGIE 2021 y SIAF 2021. Elaboración propia.
Por otro lado, con relación al grupo de variables vinculadas con la calidad educativa
(aprendizajes de los estudiantes medidos en pruebas estandarizadas), a nivel primario (ver
Gráficos 17 y 18), se aprecia que no existe mayor relación entre el gasto regional total en
62
educación por estudiante o el gasto corriente (remuneraciones o bienes y servicios) por
estudiante y el rendimiento de los estudiantes en matemática o lectura. En el caso del gasto
en capital por estudiante, se aprecia una relación negativa para ambas áreas, pero esta no
es estadísticamente significativa. A nivel secundario (Gráficos 19 y 20), el patrón varía
completamente, pues se aprecia que existe una relación positiva entre el gasto total por
estudiante, el gasto en servicios por estudiante y el gasto en capital por estudiante en ambas
áreas de aprendizaje, siendo esta relación significativa para el gasto en bienes y servicios y
en capital por estudiante.
Cabe señalar que se realizaron los mismos análisis usando como unidad de análisis a las
UGEL y se encontraron resultados similares; es decir, no se encontró mayor relación entre
gasto en educación (total, corriente y capital) y la tasa de extraedad para los diferentes
niveles educativos, pero sí se encontró relación con los resultados en las pruebas de
rendimiento en matemática y lectura (ver Anexo 9).
Gráfico 17. Correlación entre el gasto regional en educación por estudiante (total, corriente
y capital) y el rendimiento en matemática en primaria, 2021
Fuente: Imputación con base en los datos de las ECE 2016, 2018, 2019 y 2022; SIAF 2021. Elaboración propia.
63
Gráfico 18. Correlación entre el gasto regional en educación por estudiante (total, corriente
y capital) y el rendimiento en comprensión lectora en primaria, 2021
Fuente: Imputación con base en los datos de las ECE 2016, 2018, 2019 y 2022; SIAF 2021. Elaboración propia.
Gráfico 19. Correlación entre el gasto regional en educación por estudiante (total, corriente
y capital) y el rendimiento en matemática en secundaria, 2021
Fuente: Imputación con base en los datos de las ECE 2016, 2018, 2019 y 2022; SIAF 2021. Elaboración propia.
64
Gráfico 20. Correlación entre el gasto regional en educación por estudiante (total, corriente
y capital) y el rendimiento en comprensión lectora en secundaria, 2021
Fuente: Imputación con base en los datos de las ECE 2016, 2018, 2019 y 2022; SIAF 2021. Elaboración propia.
5.2. Estimación de la eficiencia relativa en los gobiernos regionales y las UGEL
En la presente sección, se muestran los resultados de la estimación de los índices de
eficiencia relativa en el gasto por parte de los GR y las UGEL. Para ello, haremos uso de la
información del gasto, descrita en la sección anterior, para generar las variables de insumos
escolares a nivel de GR y de UGEL y relacionarlas con las variables de resultados escolares
del sector estatal.32
Solo en el caso de inicial, no se pudieron explorar indicadores de resultado relacionados a
calidad educativa, dado que no se cuenta con variables, ya sea a nivel de UGEL o regional,
que nos permitan incluirla en los análisis. Dado lo anterior y habiendo observado el
comportamiento de las variables de resultado escolares en el nivel inicial, se optó por estimar
los índices de eficiencia relativa solo en primaria (cuarto grado de primaria) y secundaria
(segundo año de secundaria). Asimismo, como se evidenció en los análisis descriptivos
mostrados en la sección previa, no existe mayor variación a nivel de GR en los indicadores
de extraedad y permanencia escolar a nivel primario y secundario, motivo por el cual se usa
como variables de resultado para los análisis de eficiencia a los resultados en las pruebas
32 Las variables de insumos y resultados escolares han sido estimadas solo para el sector estatal. Asimismo, en
el caso de las estimaciones que vienen de muestras representativas de la población, para el cálculo de los
estimadores a nivel de UGEL, se estimó el coeficiente de variación relativo CVR (error estándar
estimado/parámetro estimado) para ver si la estimación era adecuada. Así, solo se reportan indicadores de bases
muestrales si el CVR es menor o igual a 0.25.
65
de rendimiento de matemática y lectura, tanto a nivel de GR como de UGEL. Algo importante
que recordar aquí es que solo se deben utilizar como insumos aquellas variables sobre las
cuales las unidades tomadoras de decisión (GR y UGEL) tengan injerencia; de ahí que no
se incluyan variables no discrecionales en la estimación de eficiencia técnica. Por último, los
índices de eficiencia técnica estimados son relativos, dado que dependen de la muestra bajo
análisis. En nuestro caso, se consideran todos los GR y las UGEL, por lo que permiten
reflejar la situación del país. Asimismo, el índice de eficiencia oscila entre cero y uno. Valores
iguales a uno indican que esa unidad tomadora de decisión está haciendo el manejo más
eficiente de sus recursos para el logro del producto, dentro del grupo analizado. En otras
palabras, no necesariamente un índice igual a uno indica que la unidad tomadora de decisión
tiene en promedio estudiantes con el mayor rendimiento académico a nivel nacional, sino
que esa unidad utiliza de manera eficiente sus recursos, dados los resultados educativos
promedio que obtienen los estudiantes.
A nivel de GR y UGEL, se estima un modelo de datos panel tobit debido a la presencia de
efecto techo en el indicador de eficiencia relativa. Las estimaciones de eficiencia técnica
realizadas son orientadas al producto y asumen rendimientos constantes a escala, dado que
lo que se busca con el análisis es tener una mirada de mediano plazo del sistema y además
las unidades tomadoras de decisión (GR y UGEL) pueden variar su tamaño con el tiempo, a
diferencia del uso de los rendimientos variables a escala, con los que se asume que el
tamaño de las unidades tomadoras de decisión es fijo. Asimismo, los análisis que se
presentan en esta sección asumen que existe efecto inmediato de las variables de gasto
corriente (personal docente y servicios) y de capital sobre los resultados de los estudiantes;33
sin embargo, en el Anexo 10, se presentan los resultados considerando que el efecto del
gasto en capital se da dejando un periodo.34 Los resultados de ambas especificaciones son
indistinguibles, por lo que se optó por usar los resultados donde existe efecto en el mismo
periodo de tiempo entre las variables de insumo y producto. Por último, los valores del índice
de eficiencia técnica oscilan entre cero y uno; un valor igual a cero indica ineficiencia o mal
uso de los insumos y valores iguales a uno señalan eficiencia o buen uso de los insumos.
Los valores entre cero y uno son restados a uno y multiplicados por 100 para indicar el grado
de ineficiencia en el manejo de los insumos.
33 Ver el Anexo 7 para tener una descripción de todas las variables usadas en los análisis.
34 Se estimaron los índices de eficiencia técnica usando el gasto en capital por estudiante rezagado un año; la
correlación entre ambos índices (con y sin gasto de capital rezagado) es de 0.80 (p<0.00) a nivel de los GR y de
0.99 (p<0.00) en UGEL.
66
La Tabla 4 muestra los índices de eficiencia técnica estimados para cada uno de los GR a
nivel nacional. Se puede apreciar que solo un GR ha logrado gastar en educación básica de
manera eficiente en todos los años analizados, y este es el de Cajamarca. Las regiones que
han logrado ser eficientes en tres de los cuatro años son Piura, Lima Metropolitana, Ucayali
y la provincia del Callao.
Tabla 4. Índices de eficiencia técnica en los gobiernos regionales, primaria
Región
IET 2018
IET 2019
IET 2020
IET 2021
Amazonas
1.000
0.940
1.000
0.951
Áncash
0.843
0.699
0.720
0.763
Apurímac
0.536
0.489
0.582
0.582
Arequipa
0.805
0.751
0.890
0.911
Ayacucho
0.679
0.663
0.611
0.620
Cajamarca
1.000
1.000
1.000
1.000
Cusco
0.680
0.632
0.745
0.735
Huancavelica
1.000
0.470
0.598
0.555
Huánuco
0.703
0.672
0.758
0.785
Ica
0.910
0.927
1.000
1.000
Junín
0.759
0.660
0.800
0.822
La Libertad
0.833
0.730
0.866
0.905
Lambayeque
0.965
0.830
0.939
1.000
Lima Metropolitana
0.965
1.000
1.000
1.000
Lima Provincias
0.701
0.697
0.764
0.793
Loreto
0.932
0.970
0.865
0.975
Madre de Dios
0.932
1.000
0.876
0.815
Moquegua
0.557
0.452
0.583
0.587
Pasco
0.927
0.860
0.651
0.776
Piura
1.000
0.881
1.000
1.000
Callao
1.000
1.000
1.000
0.996
Puno
0.792
0.800
0.860
1.000
San Martín
1.000
0.886
1.000
0.965
Tacna
0.848
0.827
0.856
0.867
Tumbes
0.782
0.920
1.000
0.851
Ucayali
1.000
1.000
1.000
0.934
Fuente: ECE 2018 y 2019, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
Nota: IET=Índice de eficiencia técnica.
En el caso de secundaria, se aprecia en la siguiente tabla que el número de GR que logran
un manejo eficiente de sus recursos se ha incrementado; incluso, se aprecia que tres
regiones de la selva (Loreto, San Martín y Ucayali) de manera sostenida logran un índice de
eficiencia de uno, seguidas por Piura, Lima Metropolitana y Callao. De esta forma, se puede
67
apreciar que solo en el caso de cuatro GR se cuenta con un manejo eficiente de los recursos
tanto a nivel primario como secundario (Piura, Lima Metropolitana, Ucayali y Callao.
Tabla 5. Índices de eficiencia técnica en los gobiernos regionales, secundaria
Región
IET 2018
IET 2019
IET 2020
IET 2021
Amazonas
0.810
0.749
0.657
0.728
Áncash
0.737
1.000
0.669
0.705
Apurímac
0.682
0.646
0.616
0.588
Arequipa
0.809
0.815
0.777
0.759
Ayacucho
0.662
0.630
0.620
0.594
Cajamarca
0.895
0.916
0.874
1.000
Cusco
0.814
0.811
0.763
0.768
Huancavelica
1.000
0.501
0.473
0.504
Huánuco
0.783
0.795
0.759
0.750
Ica
0.880
0.877
0.906
1.000
Junín
0.785
0.754
0.731
1.000
La Libertad
0.930
0.846
0.878
0.911
Lambayeque
0.892
0.907
0.980
0.922
Lima Metropolitana
1.000
1.000
1.000
1.000
Lima Provincias
0.702
0.705
0.701
0.693
Loreto
1.000
1.000
1.000
1.000
Madre de Dios
0.817
0.920
0.910
0.840
Moquegua
0.739
0.637
0.530
0.537
Pasco
0.591
0.593
0.601
0.674
Piura
1.000
1.000
1.000
1.000
Callao
1.000
1.000
1.000
1.000
Puno
0.857
0.762
0.638
0.681
San Martín
1.000
1.000
1.000
1.000
Tacna
0.820
0.837
0.795
0.825
Tumbes
0.784
0.767
0.769
0.785
Ucayali
1.000
1.000
1.000
1.000
Fuente: ECE 2018 y 2019, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
Nota: IET=Índice de eficiencia técnica.
Los siguientes gráficos muestran los resultados de la estimación del índice de eficiencia
técnica a nivel de UGEL. En primaria (ver Gráfico 21), se aprecia que la mayoría de las UGEL
son ineficientes en el manejo del gasto en educación. Son pocos los GR que cuentan con
UGEL con índices de eficiencia técnica cercanos a uno. Los GR que presentan UGEL con
índices de eficiencia técnica cercanos a uno en al menos alguno de los años analizados son
Amazonas, Áncash, Cajamarca, Junín, Loreto, Piura y Ucayali. Sin embargo, solo en el caso
de Piura se encuentra para todos los años analizados UGEL con índices de eficiencia técnica
cercanos a uno.
68
Por su parte, en el nivel secundario (ver Gráfico 22), se evidencia un menor número de GR
que cuentan con UGEL eficientes en al menos uno de los cuatro años explorados. Se aprecia
que los GR de La Libertad, Loreto, Moquegua y Piura cuentan con UGEL cuyo índice de
eficiencia técnica es alto y cercano a uno. Por otro lado, el caso de Piura es especial porque
se puede apreciar, al interior, UGEL cuyos índices de eficiencia técnica son cercanos a uno
pero de forma consistente a lo largo de los cuatro años analizados.
Gráfico 21. Distribución de los índices de eficiencia relativa del gasto de las UGEL,
primaria
Fuente: ECE 2018 y 2019, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
69
Gráfico 22. Distribución de los índices de eficiencia relativa del gasto de las UGEL,
secundaria
Fuente: ECE 2018 y 2019, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
Si bien se ha logrado identificar a GR y UGEL eficientes en el manejo de sus recursos, es
necesario tener una idea de qué tan uniforme es este comportamiento a lo largo del tiempo.
Para ello, se generaron terciles de eficiencia relativa para cada año y se exploró cuántas
veces cada GR o UGEL se ha ubicado en cada uno de los terciles de eficiencia. El siguiente
gráfico muestra que ninguno de los GR a nivel nacional ha logrado ser eficiente en el gasto
los cuatro años analizados, lo cual en parte se puede deber al contexto vivido en el 2020 y
2021 debido a la pandemia de COVID-19. Se aprecia que Cajamarca y Ucayali son los GR
que se han mantenido en el tercil superior de eficiencia para tres de los cuatro años
analizados, y se cuenta con un buen número de GR que resultaron eficientes en el manejo
del gasto en dos de los cuatro años analizados.
70
Gráfico 23. Número de veces que los gobiernos regionales se ubican en cada tercil de
eficiencia relativa, primaria
Fuente: ECE 2018 y 2019, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
A nivel secundario, se puede apreciar que se cuenta con varios GR que han logrado ubicarse
en el tercil superior de eficiencia en el gasto los cuatro años analizados. Así, Loreto, Piura,
Ucayali y la Provincia Constitucional del Callao han logrado de forma sostenida tener un
buen desempeño en cuanto al manejo de sus recursos financieros destinados a la
educación, tanto a nivel primario como secundario.
71
Gráfico 24. Número de veces que los gobiernos regionales se ubican en cada tercil de
eficiencia relativa, secundaria
Fuente: ECE 2018 y 2019, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
Finalmente, con relación a la eficiencia técnica de las UGEL, el siguiente gráfico muestra la
distribución del número de veces que estas se han ubicado en el tercil inferior, medio y
superior de eficiencia técnica. Así, se aprecia que 35 UGEL han logrado ubicarse en tercil
superior de eficiencia. De esta manera, el 18% (35 de 199)35 de las UGEL ha venido
manejando su gasto en educación básica relativamente de la manera más eficiente en el
periodo analizado, según el criterio de los terciles; como se vio anteriormente, esto estaría
concentrado en pocos GR a nivel nacional.
35 El número total de UGEL es menor al nacional debido a que solo estamos considerando aquellas UGEL que
cuentan con información para todas las variables utilizadas en los análisis.
72
Gráfico 25. Número de veces que las UGEL se ubican en cada tercil de eficiencia relativa,
primaria
Fuente: ECE 2018 y 2019, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
A nivel secundario (ver Gráfico 26), se puede apreciar que es mayor el número de UGEL
que se ubican de forma sostenida en el tercil superior de eficiencia técnica (21%, 42 de 199).
Gráfico 26. Número de veces que las UGEL se ubican en cada tercil de eficiencia relativa,
secundaria
Fuente: ECE 2018 y 2019, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
73
En resumen, se identifican GR y UGEL que muestran un uso eficiente de sus recursos e,
incluso, un grupo reducido ha logrado sostener uniformemente ese comportamiento durante
el periodo analizado, tanto en primaria como en secundaria. Sin embargo, estos GR y UGEL
pueden tener distintas características o enfrentar distintos contextos, que influyen sobre sus
niveles de eficiencia en el gasto. En tal sentido, corresponde revisar qué variables
contextuales (no discrecionales) y de gestión (discrecionales) están asociadas con una
mayor o menor eficiencia técnica por parte de los GR y las UGEL.
5.3. Factores asociados a la eficiencia del gasto en los gobiernos regionales y las
UGEL
Para el análisis de los factores asociados a la eficiencia técnica estimada de los GR y las
UGEL, se incorporaron dos tipos de variables. Por un lado, variables no discrecionales, que
reflejan el contexto que puede afectar al quehacer educativo (tasa de analfabetismo, PBI per
cápita departamental y porcentaje de población rural en el departamento); por otro lado,
variables discrecionales (contar con plan de evaluación del personal DRE/UGEL, contar con
especialistas del desempeño en la DRE/UGEL, existencia y aprobación de un plan de
monitoreo, ejecución de planes de fortalecimiento de docentes, número de instituciones
educativas en el ámbito de la UGEL/DRE y número de UGEL en cada GR) que guardan
relación con la gestión pedagógica propia de estas instancias subnacionales.
Con relación al ajuste del modelo, se puede apreciar que en conjunto las variables ayudan
a predecir la variable de interés (ratio de verosimilitud) y la variación entre individuos y panel
es significativa, lo cual muestra que el modelo de panel empleado es adecuado; incluso, se
puede apreciar que existe una mayor variabilidad temporal que individual en los resultados
del indicador de eficiencia a nivel secundario, tanto en GR como en UGEL. Un último aspecto
que se consideró en el análisis fue el ajuste de los errores estándar, dado que nuestra
variable dependiente es una estimación y no una variable observada, por lo que se procedió
a analizar la consistencia de los resultados usando como técnica de remuestreo el
bootstraping, utilizando para ello un total de 100 réplicas, lo que nos permite contar con
inferencias estadísticas adecuadas.
En cuanto a las variables no discrecionales, en la Tabla 6 se evidencia que existen efectos
diferenciados por nivel educativo. En primaria, el PBI por habitante tiene un efecto negativo
y significativo sobre el nivel de eficiencia técnica tanto en GR como en UGEL. Esto indica
que no necesariamente las regiones que invierten más por habitante en promedio son
aquellas que logran ser más eficientes en su gasto en educación. En secundaria, se aprecia
74
que aquellas regiones con mayor tasa de ruralidad son aquellas que logran menores niveles
de eficiencia técnica, aspecto que puede estar ligado con el mayor esfuerzo necesario para
poder atender a las II.EE. en estos contextos y a las implicancias en términos de calidad
educativa que tendría su no atención, en tanto la matrícula en secundaria está más
concentrada en comparación con primaria. En otras palabras, no atender una institución
educativa secundaria rural tendría un efecto sobre una buena cantidad de la demanda
educativa.
Con relación a las variables discrecionales, no se encontró que muestren en conjunto efectos
claros para un nivel educativo determinado, sino efectos aislados. La conducción de
acciones de fortalecimiento de capacidades para docentes en servicio, por ejemplo, mostró
un efecto negativo y significativo en primaria para los GR. Este aspecto podrá ser aclarado
con el estudio cualitativo mediante la opinión de los especialistas de las UGEL y GR.
Por último, se aprecia que la escala importa. La cantidad de servicios educativos que se
debe gestionar está asociada de forma positiva con el nivel de eficiencia técnica, tanto a
nivel de GR como de UGEL; es decir, mientras mayor sea el número de servicios educativos,
el gasto en educación por estudiante es realizado de una manera más eficiente. En el caso
del número de UGEL por GR, se aprecia que existe un efecto negativo y significativo en
primaria y secundaria, lo cual puede estar asociado con dificultades en la coordinación y
supervisión dentro de cada GR.
75
Tabla 6. Análisis de factores asociados con el índice de eficiencia técnica para primaria y secundaria a nivel de GR y de UGEL
Dependiente: Índices de eficiencia técnica
Gobierno regional
UGEL
Especificación estándar
Primaria
Secundaria
Primaria
Secundaria
Tasa de analfabetismo
-0.954
0.863
-1.072**
-0.320
(1.1467)
(1.2987)
(0.4256)
0.3088
PBI per cápita
-0.009***
-0.005**
0.007***
0.001
(0.0014)
(0.0023)
(0.0014)
0.0017
Porcentaje de población rural
-0.306
-0.564**
0.207**
-0.161**
(0.2318)
(0.2199)
(0.0907)
0.0626
Cuenta con especialistas para monitoreo (Sí=1)
0.074*
-0.033
0.004
-0.019
(0.0447)
(0.0542)
(0.0293)
0.0246
Realizó acciones de fortalecimiento para docentes (Sí=1)
-0.042*
0.004
-0.027**
-0.002
(0.0221)
(0.0297)
(0.0109)
0.0066
Tiene plan de monitoreo aprobado (Sí=1)
-0.020
-0.006
0.012
0.001
(0.0335)
(0.0379)
(0.0163)
0.0128
Plan de evaluación de personal
Tiene pero no ejecutó
-0.021
-0.043
0.000
0.005
(0.0312)
(0.0420)
(0.0099)
0.0100
Ejecutó
-0.012
0.022
-0.030*
-0.002
(0.0235)
(0.0298)
(0.0157)
0.0075
Logaritmo del número de instituciones en la UGEL/departamento
0.081***
0.103***
0.059***
0.021*
(0.0187)
(0.0215)
(0.0119)
0.0124
Logaritmo del número de UGEL bajo la DRE
-0.093***
-0.073***
(0.0181)
(0.0233)
Constante
0.628***
0.361*
-0.040
0.255***
(0.1566)
(0.1921)
(0.0883)
0.0823
Varianza panel
0.069***
0.092***
0.137***
0.119***
(0.0131)
(0.0134)
0.0061)
0.0069
Varianza individual
0.076***
0.075***
0.086***
0.062***
(0.0117)
(0.0153)
0.0051)
0.0066
Estadísticos
Observaciones tiempo
104
104
724
724
Correlación intraclase
0.454
0.598
0.715
0.787
p-value de la ratio de verosimilitud de significancia conjunta
0.000
0.000
0.000
0.000
Nota: Los coeficientes de correlación intraclase (“rho”) son significativos para todas las especificaciones. Se realizaron ejercicios de remuestreo con 100 repeticiones usando bootstraping, y se
mantuvieron los mismos resultados; ***p<0.01, **p<0.05, *p<0.10.
76
6. Percepciones, prácticas y ejecución del presupuesto público en
educación básica por parte de los gobiernos regionales y las UGEL
Esta sección se organiza en tres subsecciones. Primero, se describen algunas de las
percepciones sobre el funcionamiento de la gestión presupuestal en educación.
Segundo, se indagan los criterios y prácticas de asignación y ejecución de recursos por
parte de las UEE y la coordinación con actores del nivel central como el MINEDU y MEF.
Finalmente, se exploran las percepciones sobre los desafíos, fortalezas, oportunidades
de mejora y lecciones aprendidas por parte de los actores involucrados en la asignación
y ejecución del presupuesto público en educación.
Abordar estos tres aspectos aportará el tener un panorama más amplio sobre las
condiciones que están facilitando o dificultando la implementación de una estrategia
coordinada de asignación y ejecución de recursos entre los gobiernos nacional y
regional, a través de las DRE y las UGEL, e identificar recomendaciones para mejorar
la fase de formulación y ejecución presupuestal de las DRE y UGEL.
6.1. Percepciones sobre el funcionamiento de la gestión presupuestal en
educación
Este apartado busca describir y analizar algunas de las principales percepciones
compartidas por los/as funcionarios/as de DRE y UGEL respecto del sistema de gestión
presupuestal en educación. En ese sentido, se concentra en analizar los discursos que
han generado a partir de su experiencia de participación en los procesos de
programación, formulación y ejecución presupuestal y en interpretar las percepciones
que los sostienen. Este análisis se realiza porque, como se verá más adelante, muchas
de estas percepciones ayudan a comprender los criterios y prácticas que se desarrollan
para la asignación y ejecución del presupuesto educativo, así como su balance sobre
las fortalezas, debilidades y lecciones aprendidas.
Uno de los discursos más recurrentes entre los/as funcionarios/as entrevistados/as que
pertenecen a las DRE y UGEL es que el presupuesto del que disponen como UEE es
insuficiente para el óptimo cumplimiento de sus funciones y los desafíos que afrontan
en sus respectivas jurisdicciones.
A nosotros anualmente nos dan un presupuesto inicial de apertura, lo que
llaman el PIA, ¿no? Y ya eso viene con una programación de un año antes.
77
Se presenta toda nuestra programación, pero para los fines a lo que estamos
abocados de la mejora de la enseñanza aprendizaje, no, no es suficiente.
Es corto el presupuesto que nos dan, ¿no? (Funcionario/a de la UGEL
Yauyos, énfasis propio)
Sin embargo, detrás de este discurso extendido y compartido existe un conjunto
complejo de percepciones respecto del sistema de gestión presupuestal en educación
básica regular en el Perú. Entenderlas es crucial para comprender los criterios y
prácticas de los/as funcionarios/as de las diversas IGED en materia de programación,
formulación y ejecución presupuestal.
La Ley General de Educación acoge la apuesta por una gestión pública descentralizada
de la educación. Esto empata con un discurso compartido, por los/as funcionarios/as de
DRE y UGEL que fueron entrevistados/as, sobre la importancia de que el sistema de
gestión presupuestal se organice desde los territorios, a partir de las necesidades de las
II.EE. En la experiencia de los/as funcionarios/as, su trabajo supone una mayor cercanía
y conocimiento de la realidad de las II.EE. frente a las instancias del nivel central de
gobierno, por lo que existe la percepción de que como IGED están en mejores
condiciones para recoger y comprender sus necesidades, así como también para
formular prioridades de sus respectivas jurisdicciones. De esta forma, aunque con
matices, existe el discurso de que la gestión presupuestal debería organizarse “desde
abajo”, atendiendo las prioridades que las IGED identifican para la gestión del servicio
educativo. Aunque no es un discurso unívoco, sí es común encontrar entre los/as
funcionarios/as la expectativa de que el sistema de gestión presupuestal recoja cada
vez mejor las necesidades de las II.EE. y las UEE que se encargan de gestionarlas.
Lo que se debe hacer es que [...] siempre se debe incrementar [el
presupuesto] de acuerdo a su realidad o también [...] pedir de acuerdo a sus
necesidades, ¿no? (Funcionario/a de la DRE Huánuco)
De esta forma, un discurso compartido por los/as funcionarios/as entrevistados/as de
DRE y UGEL es que, idealmente, la gestión presupuestal de la educación básica regular
debería efectuarse “desde abajo”. En esa línea, el discurso es que la programación y
formulación presupuestal debería realizarse a partir de sus necesidades como UEE y
atendiendo a las características particulares de sus jurisdicciones. De la misma forma,
existe el discurso de que la ejecución debería tener la flexibilidad suficiente para atender
las contingencias que supone la dinámica cotidiana como UEE. Es decir, se espera una
78
gestión presupuestal acorde a las necesidades, con suficiente versatilidad y flexibilidad
para adecuarse a las características de los contextos.
En todo caso, diría que los recursos que vienen del Ministerio [de Economía
y Finanzas] deben llegar de frente a las [unidades] ejecutoras, porque a
veces a través del gobierno [regional] llega y llega acá a destiempo, a veces
insuficiente, se demora y etcétera, ¿no? [...] Y que el gasto se haga pues de
acuerdo a las necesidades mismas de cada ejecutora, porque [...] a veces
te dan un parámetro que a veces no puede gastar más allá. [...] Creo que
ayudaría mucho para poder satisfacer las demandas, porque las demandas
son muchísimas. Y no se puede muchas veces cumplir porque ya te vienen
parametrados los gastos, ¿no? Eso sería un pedido, que nos den una
autonomía plena a las ejecutoras, incluyendo la DRE, para poder gastar en
las necesidades que realmente se tengan. (Funcionario/a de la DRE Lima
Provincias).
Sin embargo, de manera transversal a los casos analizados, e incluso desde las
entrevistas que se realizaron como parte del piloto del estudio, los/as funcionarios/as
entrevistados/as de las DRE y UGEL comparten la percepción de que, a pesar de que
hoy en día asumen una mayor cantidad de funciones en materia presupuestal, la gestión
del presupuesto educativo sigue una lógica "de arriba hacia abajo". Es decir, perciben
que las decisiones estratégicas sobre la asignación presupuestaria y los procedimientos
de gasto están centralizadas, principalmente en el nivel central. Es aquí donde se
definen los techos o límites dentro de los cuales los pliegos regionales pueden distribuir
el presupuesto y elaborar lineamientos para la formulación presupuestaria de las UEE
dentro de su jurisdicción. En esta percepción, el rol de las DRE y UGEL se limita
principalmente a la ejecución de las decisiones tomadas "arriba" (en referencia al nivel
central y a los pliegos regionales).
En parte, esta percepción se sostiene en el hecho de que el grueso del presupuesto
educativo asignado a las IGED corresponde a la categoría de programas presupuestales
(PP), que son un instrumento del presupuesto por resultados, cuyo diseño,
implementación, seguimiento y evaluación se concentra principalmente en el nivel
central de gobierno. Según coinciden los/as funcionarios/as, su participación en la
programación y formulación de los PP es prácticamente nula. De esta manera, perciben
que la gestión de esta categoría llega a ellos/as de forma exhaustivamente
parametrizada, dejándoles un rol básicamente ejecutor.
79
Para los programas presupuestales, ellos sí, básicamente, ya tienen definido
qué es, a dónde viene y qué es lo que tienen que hacer. [...] Ya viene
establecido el rubro. Y acá se ejecuta. [...] Tiene sus metas, todo.
(Funcionario/a de la DRE Huánuco)
Como en el programa ya viene todo diseñado, [...] nosotros simplemente
garantizamos, damos el seguimiento para que se cumplan las metas. Viene
el presupuesto ya bien definido. Nosotros no participamos ni hacemos nada
más que acompañar y garantizar su cumplimiento como programas
presupuestales. (Funcionario/a de la DRE Lima Provincias)
Sin embargo, fuera de los programas presupuestales (aunque no completamente
independientes de estos) existen otras categorías como la de acciones centrales (AC) y
asignaciones presupuestarias que no resultan en productos (APNOP). Las AC
comprenden las actividades orientadas a la gestión de los recursos humanos, materiales
y financieros, de modo que el presupuesto asignado a esta categoría permite financiar
los costos de operación de las UEE. Por su parte, el presupuesto de APNOP se destina
a las actividades para la atención de una finalidad específica de la entidad, que no
resulta en la entrega de un producto a una población determinada.
A pesar de que estas categorías se gestionan de una manera distinta a los programas
presupuestales, en tanto responden a la planificación de la propia UEE, la percepción
de verticalidad persiste. Por un lado, el presupuesto que corresponde a dichas
categorías representa un porcentaje mucho menor, prácticamente marginal, en
comparación al presupuesto que llega para programas presupuestales y que es
formulado desde el MINEDU. En su experiencia, la mayor parte del tiempo que disponen
se destina a gestionar el presupuesto siguiendo las detalladas pautas del nivel central
de gobierno, por lo que los/as funcionarios/as de DRE y UGEL tienden a ver que su
trabajo adquiere un carácter principalmente operativo o ejecutor.
Por otro lado, más allá de que pueden programar y formular su presupuesto como UEE,
los/as funcionarios/as de DRE y UGEL perciben que, al final, lo que se prioriza son los
“techos” presupuestales del MEF, calculados en base a los promedios históricos de
gasto de las diferentes UEE. Es decir que, si bien se organizan internamente para
sistematizar sus necesidades como UEE para el cumplimiento de sus funciones
asignadas, el resultado de este proceso no se toma en cuenta, puesto que al final el
80
MEF asigna presupuesto a partir del gasto histórico y los pliegos regionales lo
distribuyen entre las UEE a partir de esos techos presupuestales.
En la programación se plantea todo lo necesario para cada unidad ejecutora,
pero el Ministerio de Economía, al momento de informar al pliego los techos
presupuestales para la formulación en sí, ya vienen ya con los históricos [...].
A veces se programan todos los recursos, lo que se puede prever para todo
el año, pero no es aprobado. Siempre nos dan los recursos históricos.
(Funcionario/a de la DRE Cajamarca)
Según mencionan los/as funcionarios/as de DRE y UGEL, estos techos presupuestales
marcan la pauta del proceso de programación y formulación presupuestal, de tal forma
que las UEE deben acomodarse a ellos, incluso si están por debajo de lo que necesitan
para cumplir sus funciones.
Para ya nosotros programar en el Módulo de Programación Multianual, que
es el módulo del Ministerio de Economía, ya recibimos los correos
electrónicos del pliego [...]. Entonces, ellos ya nos asignan mediante el
correo, nos pasan los correos, distribuido el techo presupuestal para todas
las ejecutoras y lo que nosotros hacemos es prácticamente un traslado de
información nada más al sistema, porque ya no, no podemos reflejar
nuestros costos reales, digamos, al sistema, sino ya lo que el Ministerio está
ordenando. (Funcionario/a de la UGEL Chota)
Desde la perspectiva de los/as funcionarios/as del MINEDU entrevistados, si bien se
reconoce que el sistema de financiamiento de la educación en el Perú efectivamente
funciona “de arriba hacia abajo”, se matiza en que en general desde el nivel central se
busca tender puentes con las UEE para dialogar respecto a las necesidades que se
comunican como parte de la programación presupuestal.
El ejecutor llena el módulo [...]. Te reúnes con ellas [las UEE], tú antes de
eso revisas lo que han puesto, identificas algunas cosas que resaltan,
digamos, te reúnes con ellas, tienes como un pedido de información, haces
un poco de énfasis en algunos conceptos y, luego, tú ajustas en el módulo
a través de una columna que se llama priorización. Usualmente la
priorización se hace a través de históricos, lo cual es el promedio que les
81
han dado en los últimos tres o cuatro años. (Exfuncionario/a de UPP-
MINEDU)
La percepción de verticalidad en la gestión presupuestal de la educación por parte de
las UEE puede resultar problemática en varios sentidos. Como se mencionó
anteriormente, entre los/as funcionarios/as de DRE y UGEL existe la percepción de que
debido a la naturaleza de su trabajo tienen más cercanía con las II.EE. y que, por tanto,
conocen y comprenden mejor sus realidades y necesidades. La constante priorización
de los promedios históricos de gasto por parte del MEF, frente a los presupuestos
programados y formulados desde las UEE, genera la percepción de que el sistema de
gestión presupuestal no recoge efectivamente las necesidades de las UEE y, por tanto,
de las II.EE. que hacen parte de su jurisdicción.
Nosotros pedimos información al día [sobre las] necesidades y se plantean,
pues, ¿no? Pero cuando vienen los techos, los techos vienen [...] a lo que
asigna el MEF. Dicen: “El año pasado has tenido 30, vas a tener también
30”. Pero esa no es la realidad. Esa no es la realidad, porque la realidad es
lo que tengo, lo que es el punto de intercambio y el costo. (Funcionario/a de
la DRE Piura, énfasis propio)
En este aspecto, es importante señalar que, debido a la pandemia, es posible que se
hayan alterado los promedios de gasto histórico. De modo que además de que, en
general, los/as funcionarios/as de las UEE perciben que sus necesidades no son
cubiertas, con la pandemia esta situación se pudo haber agudizado. Esto es algo que
es reconocido por los/as funcionarios/as del nivel central.
Los promedios están un poco distorsionados por la pandemia porque hay
algunos conceptos que por pandemia no se enfocaron tanto, servicios
básicos, sobre todo estos relacionados a la operación de locales escolares,
servicios básicos, materiales, viáticos, por ejemplo, están un poco
distorsionados por la pandemia. Ahí puedes aplicar algunas cosas de
corrección, tomar algunos promedios prepandemia, pero sí puede ser que
en este proceso los promedios de pandemia hayan impactado en la
programación. (Funcionario/a de UPP-MINEDU)
Entre los/as funcionarios/as de DRE y UGEL, se reconoce que formalmente existen
mecanismos para recoger sus necesidades como UEE. Por ejemplo, como parte del
82
proceso de programación multianual de bienes, servicios y obras (PMBSO), se identifica
al cuadro multianual de necesidades (CNM) como herramienta de gestión, cuyo proceso
de elaboración resulta una oportunidad para que las áreas planteen sus necesidades y
se discutan las prioridades como UEE en torno a este rubro. Sin embargo, los/as
funcionarios/as de las UEE perciben que lo que resulta de este proceso no es tomado
en cuenta ni es relevante para lograr una mayor asignación presupuestal. En ese
sentido, aunque valoran positivamente la herramienta, por la oportunidad de diálogo
interno que abre, existe la percepción de que no resulta relevante para la gestión
presupuestal.
Acá nosotros discutimos. Para hacer el cuadro de necesidades, discutimos.
Eso está bien, pero el problema es que cuando hacemos esa discusión todo
queda en saco roto porque no tenemos presupuesto. (Funcionario/a de la
DRE Huánuco)
Asimismo, los/as funcionarios/as de las UEE reconocen que existen mecanismos para
plantear demandas adicionales a los presupuestos asignados, en caso de que estos no
sean suficientes para financiar sus necesidades. Sin embargo, basados en su
experiencia, perciben que estos mecanismos pocas veces logran modificaciones
significativas que les permitan cubrir sus necesidades, por lo que los conciben como
trámites usualmente infructuosos.
Sí se presentan las famosas demandas adicionales, que no es otra cosa que
entre comillas “pedir una demanda adicional”, algo que en la práctica no te
van a dar, pero tienes que cumplir [...]. [El Ministerio de] Economía te da en
base a los techos que ellos asignan. (Funcionario/a de la DRE Piura)
A pesar de considerarlos trámites usualmente vanos, algunos/as funcionarios/as de las
DRE y UGEL igualmente los realizan como una forma de dejar evidencia de que sus
necesidades no están siendo atendidas. Esto es relevante porque revela que, desde las
UEE, existe un interés por comunicar al nivel central que los presupuestos asignados
no logran cubrir sus necesidades y las de sus jurisdicciones. De hecho, varios/as de
los/as funcionarios de las DRE y UGEL reiteraron que siempre que tienen la
oportunidad, comunican y evidencian este aspecto. La no atención o no respuesta a
estos intentos comunicativos por parte de las UEE contribuye a reforzar la percepción
entre los/as funcionarios/as de DRE y UGEL de que el nivel central está desconectado
83
de la realidad de los territorios e, incluso, puede reforzar una cierta percepción de
desinterés respecto de los desafíos que afrontan como UEE.
Al momento que llegan los techos, cursamos documentos indicando que
para tal partida no alcanza el presupuesto, y vía documento, para que quede
en evidencia que se pide lo que falta. Porque si no se cursa documento, se
tiene la concesión de que todos los recursos están bien asignados [...].
Entonces, se coordina siempre con el pliego [...] y se presenta como
demanda adicional al final [...]. Se hacen los requerimientos a través del
pliego. Se envían, pero eso es a veces un saludo a la bandera, ¿no? Ahí,
ahí queda. (Funcionario/a de la DRE Cajamarca, énfasis propio)
Los/as funcionarios/as reconocen que existen espacios para sustentar la programación
y formulación de su presupuesto ante el MEF. Sin embargo, esta sustentación se realiza
a través del pliego regional. Entre los/as funcionarios/as de las DRE y las UGEL, existe
la percepción de que el pliego regional no siempre las representa adecuadamente o que
no comunica las necesidades de cada UEE con efectividad. Algunos/as funcionarios/as
de DRE y UGEL mencionan que preferirían contar con un tiempo para exponer sus
necesidades directamente ante el MEF.
Antes de la pandemia, en toda programación y formulación se viajaba al
mismo Ministerio de Economía, todas las ejecutoras, o parte del pliego con
algunas ejecutoras grandes, a la sustentación de la programación y a la
sustentación de las demandas adicionales. Pero después de la pandemia ya
no ha habido eso [...], esperamos que este año se retome, porque ahí en el
Ministerio de Economía es más fácil estar presente y reclamar los recursos
que te faltan y que te asignen ahí nada más, porque ahorita en pandemia ya
no hubo eso y asignaban los recursos y las demandas. [...] Ya nos aceptaba
a través del especialista porque hay un especialista para la zona norte, ¿no?
Distribuía y atendía cada unidad ejecutora un tiempo determinado para
sustente todo su presupuesto. Entonces nos daba tiempo, aclarábamos
todo. Era mejor presencial, porque ahí conversábamos directamente con el
especialista. (Funcionario/a de la DRE Cajamarca, énfasis propio)
La cita anterior es interesante, puesto que lo que se reclama no solo es que los trámites
que hacen parte del proceso de programación y formulación presupuestal resulten en
una mayor asignación presupuestal, a favor de las demandas de la UEE, sino que las
84
instancias del nivel central les otorguen tiempo para explicar dichas demandas, a partir
de una exposición de sus necesidades y de por qué consideran que son importantes de
atender. Esto muestra que no solo se demanda mayor asignación presupuestal, sino
espacios de diálogo en los que se escuchen las necesidades de las UEE en tanto
instancias de gestión descentralizada.
La percepción de que los esfuerzos que realizan como UEE para dialogar, recoger y
consolidar sus necesidades son infructuosos desincentiva los procesos de planificación.
Así, algunos/as funcionarios/as entrevistados/as, especialmente aquellos que
pertenecen a las áreas de Gestión Institucional, mencionan que, en sus respectivas
UEE, notan que sus pares en las demás áreas se sienten desmotivados de participar en
las actividades que corresponden a la planificación, con implicancias para el proceso de
programación y formulación presupuestal, puesto que las perciben como labores que
toman tiempo y esfuerzo, pero que, al final, lo que resulta de estas no es tomado en
cuenta, debido a que se priorizan los “techos” presupuestales definidos desde el MEF.
Digamos que hacemos reuniones y, [en esas] a nosotros [las áreas usuarias]
nos piden un presupuesto de 2000, pero nos dan un techo de 1000 […].
Entonces, ahí tenemos un desbalance. Entonces, muchas de las oficinas
dicen: “¿Por qué estamos trabajando, si es que nosotros requerimos de
tanto, pero solo nos dan esto?”. El cuadro multianual [de necesidades] o
hacer una planificación toma tiempo, toma días. Entonces, muchas veces
las oficinas, a veces, no quieren trabajar por el tema de que dicen: “No, pero
yo quiero esto y solamente llega esto, ¿ya para qué, para qué, para qué
trabajo?”. Claro, entonces ellos lo ven como que un trabajador, no sé, como
si lo estuviesen haciendo así por gusto. ¿Para qué trabajo si es que no me
va a llegar? Ese es el tema. (Funcionario/a de la DRE Huánuco, énfasis
propio)
Las experiencias de los/as funcionarios/as alrededor de la programación y formulación
presupuestal y los discursos que generan en torno de ellas hacen que estas fases
presupuestarias se perciban como procedimientos burocráticos, antes que estratégicos.
Para eso de la programación multianual, es casi un tema informático no más.
Tú dices: “Yo tengo estas necesidades”. Presentas, pero cuando ya vas a
ingresar, ya tienes las brechas. No se puede ingresar más de lo que ya está
previsto. Ahí vienen los techos presupuestales que te los asigna [el
85
Ministerio de] Economía. Y cuando tú quieres ingresar, bloqueo.
(Funcionario/a de la DRE Piura)
Esta desmotivación por las tareas de planificación tiene implicancias a nivel de gestión
presupuestal. Algunos/as de los/as funcionarios/as de planificación tienen la percepción
de que los procesos que lideran no reciben la participación del resto de áreas. Por ello,
las labores relacionadas a planificación terminan concentradas en los/as funcionarios/as
encargados de finanzas, planificación y/o presupuesto, con muy limitada participación
de las demás áreas de las UEE. Sin embargo, cuando estas áreas requieren
presupuesto para realizar sus actividades, se enfrentan a que el presupuesto está
alineado a lo que planificaron como UEE, que a veces resulta insuficiente para lo que
demandan. Frente a esto, deben realizar trámites adicionales para resolver cómo
financiar sus actividades, que a su vez toman tiempo y retrasan la ejecución.
[En la antigua UGEL donde trabajaba, la señorita de planificación decía:]
“Aquí nadie me hace caso, nadie hace caso al POI, piensan que es pérdida
de tiempo”. Entonces, yo lo único que hago es repetir y repetir y después
vienen los problemas, porque quieren para tal cosa y no tienen la específica
presupuestal para poder ejecutarla y tenemos que estar haciendo
modificaciones de modificaciones de modificaciones […], pero aquí ya no
veo que pasa eso. (Funcionario/a de la UGEL Chota)
Además de la percepción de que el sistema de gestión presupuestal funciona “de arriba
hacia abajo”, existe la percepción de que este resulta bastante rígido, tanto en cuanto a
programación y formulación como en materia de ejecución presupuestal. No solo es que
las decisiones estratégicas se toman “arriba”, sino que los procedimientos establecidos
para la programación, formulación y ejecución presupuestal están exhaustivamente
normados desde el nivel central. Asimismo, las herramientas de gestión y sistemas de
información están parametrizados a la luz de dicha normativa, de tal forma que cuando
las UEE desarrollan sus procesos de programación, formulación o ejecución no pueden
introducir mínimos ajustes.
Al sistema tú no le puedes ingresar un sol más o un sol menos, porque le
ponen un candado [...]. Si quieres asignar a otra cosa, no se puede. Tú no
le puedes sacar de otro lado, ni sacar de ellos para nada. (Funcionario/a de
DRE Piura)
86
Los/as funcionarios/as que tienen más años trabajando en las áreas de Gestión
Institucional, Planificación y/o Presupuesto coinciden en percibir que, con los años, el
sistema se ha vuelto más rígido.
Antes [las normas técnicas] eran más flexibles, ahora son un poco más
agresivas, como dicen. No puedes cargar como antes [que] cargabas a una
partida [diferente] y, normal, no pasaba nada. Ahora, sí te pone como trabas,
es más cuidadosa de la norma. (Funcionario/a de la DRE Cajamarca, énfasis
propio)
Desde las UEE, existe la percepción de que su dinámica cotidiana involucra un alto nivel
de contingencias e imprevistos, pero que el sistema de gestión presupuestal se sostiene
en mecanismos de gestión poco flexibles. Aunque se reconoce que existen mecanismos
para realizar modificaciones al presupuesto originalmente programado y/o formulado,
se perciben como trámites engorrosos y lentos, que no responden a la urgencia de
algunas necesidades de ejecución en las UEE.
Aunque la rigidez puede resultar problemática, varios/as de los/as funcionarios/as
mencionan que no les parece que esta sea negativa en sí misma. Reconocen algunas
de sus potencialidades, como por ejemplo que minimiza la probabilidad de error,
favorece el seguimiento, así como la rendición de cuentas.
Normalmente, hacemos lo que está enmarcado en la normativa, ¿no? Y
obviamente, por ejemplo, si yo me equivoqué, [...] ingresé datos que la
norma no permite, el mismo sistema ya te observa. Ya sabes que lo hiciste
mal. Entonces, tienes que pedir que lo rechacen y lo corriges o lo anulas. Sí,
porque ya el sistema mismo te bloquea, pues no puedes hacer lo que no
está dentro de la normativa. (Funcionario/a de la UGEL Chota)
La percepción respecto a la rigidez adquiere una valoración negativa cuando, debido a
esa rigidez, se ven afectadas las necesidades de las UEE para el cumplimiento de sus
funciones; es decir, cuando, más allá de la rigidez del sistema de gestión presupuestal
(procedimientos, herramientas, normas, etc.), no hay suficientes mecanismos para
adaptar su funcionamiento a las características y contingencias particulares de cada
UEE. Esto lleva a pensar a los/as funcionarios/as de DRE y UGEL que debería existir
un mayor margen de flexibilidad.
87
Está bien, está bien, lógico, está bien. Por ejemplo, se hace una
modificatoria, no está de acuerdo a ley, rebota, ¿no es cierto? Exacto [...].
Ya solito el sistema te lo manda, te lo bloquean. [...] Porque si no, estaríamos
cayendo en error [...] y después vendría el proceso, la sanción. Por eso, en
parte está bien, está bien. Pero deberían ser flexibles las normas en algunos
casos, de acuerdo a la necesidad, a la realidad de cada ejecutora.
(Funcionario/a de la DRE Cajamarca)
Dentro de la verticalidad y la rigidez, uno de los pocos mecanismos que perciben como
flexibles son las transferencias por compromisos de desempeño (CdD). Los CdD son
una herramienta de incentivos que otorga recursos adicionales a las UEE por el
cumplimiento de determinadas metas educativas, con la finalidad de promover una
gestión por resultados en el sector educación. Los CdD se definen a partir de
indicadores y metas que son planteados desde el MINEDU. La Unidad de
Financiamiento por Desempeño (UFD) del MINEDU, a partir de un diagnóstico del sector
educación y la identificación de nudos críticos en los procesos, propone una lista de
indicadores. Esta lista se dialoga con las unidades orgánicas del MINEDU, para que, a
partir de su experiencia, complementen la identificación de aquellos procesos clave que
están enfrentando dificultades, especialmente en los territorios, y propongan indicadores
que puedan ser incorporados a la lista. Estas propuestas son evaluadas por la UFD y
se consolidan en una lista final de indicadores y metas.
A pesar de que su planificación está centralizada en el MINEDU y que, en ese sentido,
su diseño reproduce la lógica “de arriba hacia abajo”, es un mecanismo que se percibe
como más flexible y relativamente más adaptado a las realidades de las UEE. En parte,
porque la forma como actualmente se definen las metas por CdD desde MINEDU
involucra mecanismos de adaptación a la diversidad territorial. A consideración de que
no todas las UEE enfrentan los mismos desafíos ni se encuentran en las mismas
condiciones para su cumplimiento, las metas se adaptan a cada IGED, de modo que
cada una de ellas cuenta con metas específicas.
Las metas se colocan por indicador, pero también a nivel de instancia de
gestión educativa descentralizada, porque sabemos que no todos tienen las
mismas dificultades en territorio; unos tienen mayor reto o mayor dificultad,
quizás son más rurales, tienen mayor dispersión, están en zona selva,
entonces las metas se ajustan dependiendo de las características del
territorio de cada jurisdicción. Por eso es que cada DRE o UGEL tiene su
88
propia meta en cada uno de los indicadores y cuando cumplen estas metas
acceden a recursos monetarios adicionales a su presupuesto institucional
de apertura, que luego pueden invertir en servicios educativos de su
jurisdicción. (Funcionario/a de MINEDU)
Una vez que se les comunica a las IGED sus respectivas metas, estas se organizan
internamente para el cumplimiento de los compromisos en los plazos establecidos
desde el MINEDU y elaboran un plan de uso de recursos (PUR). El PUR es un
instrumento que permite a las IGED planificar y organizar los recursos que podrían
recibir, según su cumplimiento en los CdD.
En general, entre los/as funcionarios/as de DRE y UGEL entrevistados/as, existe una
valoración positiva frente a los CdD como mecanismo de transferencia condicionada al
desempeño, en tanto resultan incentivos al cumplimiento oportuno de procesos clave
para el funcionamiento del servicio educativo. Aunque se reconoce que cumplir estos
procesos hace parte de sus funciones normativamente establecidas, perciben
positivamente el mecanismo de CdD en tanto resulta un incentivo para su cumplimiento
oportuno.
Yo diría que sí [funcionan]. Si bien es cierto [que] es parte de las funciones
y de los plazos que se deben cumplir a nivel de nosotros [...] para dar fluidez
a este cumplimiento, entonces los compromisos tienen pues un plus ahí, un
incentivo, y eso ha hecho que las UGEL también gasten a tiempo y bien.
Creo que sí ha funcionado, porque al menos esos plus que después nos dan
ya sabemos que eso nos va ayudar en muchas cosas. Yo lo veo bien.
(Funcionario/a de la DRE Lima Provincias, énfasis propio)
Asimismo, se valora positivamente el mecanismo en tanto genera una oportunidad para
que las diferentes áreas de las UEE dialoguen y coordinen entre sí alrededor del
cumplimiento de las metas y la definición de prioridades sobre los rubros de gasto de la
transferencia. Por un lado, en aras de lograr el cumplimiento del compromiso, se definen
responsables por compromiso y una dinámica de seguimiento al avance. Por otro lado,
algunos/as funcionarios/as señalan que la elaboración del PUR resulta una oportunidad
para que las áreas discutan sus necesidades y prioridades para definir en qué rubros se
va a gastar la transferencia por cumplimiento de los CdD.
89
En tanto el funcionamiento de las UEE suele estar exhaustivamente pautado, existen
pocas oportunidades para un diálogo más estratégico orientado a objetivos.
Usualmente, el diálogo se torna bastante burocrático. Por esta razón, la oportunidad que
brindan los CdD es positivamente valorada.
A pesar de que el mecanismo es considerado flexible, en comparación con el resto del
sistema de gestión presupuestal, existe cierta percepción de rigidez en tanto el PUR
establece los rubros en los que las UEE pueden gastar el presupuesto asignado por
este mecanismo. El problema con esto es que los rubros a los que pueden destinar el
presupuesto de las transferencias por CdD también son definidos por MINEDU. Es decir,
se les permite solo cierto margen para decidir autónomamente en qué gastar.
Hay unos parámetros. Nosotros tenemos una coordinadora [...] que más o
menos nos da a conocer cuál de las necesidades escolares podemos
[cubrir]. [...] Nos reúne y damos nuestro punto, ¿no? Y sobre ese parámetro,
lógicamente, si somos respetuosos en esa parte [...]. La encargada consulta
[...]. Hay una coordinadora territorial, que más o menos le da pautas en qué
podemos gastar, en qué no podemos gastar. Entonces, en ese marco se
prioriza. Por ejemplo, son como cinco o seis líneas en las que se puede
gastar y, de esas, nosotros o hacemos las cinco o de repente empezamos
tres. (Funcionario/a de UGEL La Unión)
Además, en la experiencia de las UEE, su dinámica de trabajo está expuesta a múltiples
contingencias y suele ocurrir que las urgencias y prioridades no son fijas ni se pueden
establecer con total claridad desde el inicio del año. Pueden presentarse situaciones
que requieran ser atendidas y resultaría útil poder contar con el presupuesto de
transferencias por CdD para ello. Sin embargo, como los rubros de gasto deben ser
definidos en los primeros meses del año, los/as funcionarios/as no pueden hacer ajustes
luego de eso.
En la ejecución, [el presupuesto] debería ser más de libre disponibilidad
[porque] viene asignado, viene en formato. Sí, tú tienes que registrar ahí [en
el sistema] en qué vas a ejecutar. Las UGEL tienen que llenar ese formato.
Y cuando se quiere hacer un cambio tienes que cambiar todo. El Ministerio
de Educación debe aprobar el nuevo PUR para que puedas cambiar de
partidas [...]. Y eso demora. Eso demora más o menos […] y a veces ni
responde el Ministerio. (Funcionario/a de la DRE Cajamarca)
90
Tras el plazo inicial, existe un plazo adicional para poder realizar modificaciones al PUR.
Los/as funcionarios/as de DRE y UGEL señalan reconocer este margen de tiempo. Sin
embargo, se percibe como un periodo bastante corto, al que no siempre las UEE llegan
para formular sus requerimientos de ajuste. Lo que resulta de esto es que, una vez que
las UEE reciben las transferencias por CdD, deben ejecutar en los rubros que
previamente han definido y no en otros que resulten urgentes o prioritarios en un
determinado contexto.
Hasta mayo era para cambiar, hasta mayo era para hacer modificaciones
[...]. Después, no se puede hacer nada. Te equivocaste, caballero…
(Funcionario/a de la DRE Cajamarca)
Sí, es un buen mecanismo, pero, en algunas situaciones, tiene unas
restricciones; por decir, tienes que cargar a tal y cual producto. Hay unas
limitaciones, por decirlo así, porque ya eso lo define el Ministerio de
Educación. Y debe ser más viendo las necesidades de las entidades [...].
Ese mecanismo debe ser un poco más flexible. Por ejemplo, se tenía que
pagar agua y luz. ¿Qué podemos hacer? ¿Qué podemos hacer? ¿No hay
otra? ¿De dónde vas a sacar? De otros rubros no se puede. [...] Aunque sea
hasta que no te corten [los servicios básicos]. Ya cortaron [la luz] en los
colegios. La semana pasada ocurrió eso. (Funcionario/a de la DRE Piura)
Como se observa, el mecanismo de CdD se percibe como flexible principalmente en lo
que corresponde a programación y formulación. Sin embargo, se percibe como rígido
sobre todo en cuanto a ejecución. Esta percepción puede resultar problemática por
algunas razones. Una de ellas es que existe la impresión de que los CdD funcionan
como “salvavidas”. Se percibe que el monto es pequeño, frente al grueso de su
presupuesto, pero que, en la medida que existe relativa flexibilidad para poder definir en
qué rubros gastar, resulta una oportunidad para que las UEE puedan cubrir algunas
necesidades urgentes y prioritarias, que no son cubiertas por el presupuesto asignado
a las UEE.
Realmente, el recurso de compromisos de desempeño ayuda a todas las
UGEL de la DRE, porque [...] las UGEL no cuentan con el recurso en
acciones centrales para contratación. Al menos ya con los recursos de los
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compromisos de desempeño cubren esas necesidades. El CdD es una
ayuda importante para todo. (Funcionario/a de la DRE Cajamarca)
Como sabíamos que este recurso [en referencia al presupuesto de pasajes
y viáticos para monitoreo] se iba a agotar en el mes de julio, entonces para
el siguiente semestre, o sea, la segunda visita que va a ser [...] a diferentes
provincias que son muy distantes, podríamos sostenernos en parte con
algunos recursos de los compromisos de desempeño. (Funcionario/a de la
DRE Lima Provincias)
Aunque, por un lado, esto resulta positivo, porque le facilita a las IGED un presupuesto,
aunque pequeño, relativamente más flexible, que pueden utilizar para contingencias,
también está el riesgo de que se cuente con este presupuesto para cubrir necesidades
clave para el funcionamiento del servicio educativo, que no lograron ser cubiertas con
el presupuesto asignado en otras categorías. Un incumplimiento de los CdD, y por tanto
no recibir la transferencia, podría poner en riesgo el cumplimiento de ciertos procesos
clave.
Nos llamaron a reunión hace dos semanas, si no me equivoco, para
decirnos: “¿Saben qué? Hay la queja de los colegios que les están cortando
la luz. Había corte de luz, corte de luz, están cortando, no han pagado”. Ese
servicio lo paga la Dirección Regional de Educación. Entonces, bueno, ¿qué
está pasando? Nos han llamado. Como [...] se ganó [presupuesto por el
cumplimiento de] compromisos de desempeño [...] nos llaman [...]. “La DRE
no tiene para pagar la luz. No tenemos para pagar [...]. ¿Saben qué? Del
dinero que han ganado, para que colaboren”. ¿Y si no hubiéramos ganado
el dinero? Si no hubiésemos ganado, ¿qué pasaría? [...] El compromiso de
desempeño, más que un estímulo, está siendo para cubrir necesidades que
son básicas [...] y que debieron ser asumidas, pues, por la ejecutora.
(Funcionario/a de UGEL La Unión, énfasis propio)
Los hallazgos respecto de la verticalidad del sistema de gestión presupuestaria no son
completamente nuevos. Diversos estudios sobre financiamiento de la educación en el
Perú, como los de Balarín y Saavedra (2021) y Kudó y Ñopo (2018), entre otros, han
dado cuenta de que los actuales mecanismos y dinámicas de financiamiento de los
servicios educativos tienden a limitar la autonomía de las IGED y su capacidad para
impactar en la calidad de ellos. Sin embargo, es interesante notar cómo es que alrededor
92
de este hecho —documentado y ampliamente discutido— hay otras percepciones y
discursos de los/as funcionarios/as en las IGED. Como se verá en la siguiente
subsección, varias de estas percepciones se encuentran en la base de los criterios y
prácticas en los procesos de programación, formulación y ejecución presupuestal.
6.2. Criterios y prácticas de asignación y ejecución de presupuesto público en
educación por parte de las UEE
En esta sección, se presentan una serie de criterios y prácticas de asignación y
ejecución de presupuesto en educación utilizados por los/as funcionarios/as de las UEE
para la gestión del gasto público en educación. Más que criterios y prácticas
homogéneas, lo que se encuentra son criterios y prácticas diversas, en algunos casos
contradictorias, que coexisten al interior de las UEE. En ese sentido, en esta sección,
se presentan y se analizan las tensiones entre ellas y cómo se resuelven al interior de
las UEE. Para fines del análisis, se ha organizado la sección en dos subsecciones. Por
un lado, aquellos criterios y prácticas que corresponden principalmente a la
programación multianual presupuestaria y la formulación presupuestal. Por otro lado,
aquellos que corresponden a la ejecución presupuestaria.
6.2.1. La programación multianual presupuestaria y la formulación presupuestal
La programación multianual es la primera fase del proceso presupuestario y consiste en
la estimación de las asignaciones presupuestales multianuales (APM) de los tres años
consecutivos siguientes para el logro de metas de productos y proyectos vinculados a:
(i) resultados priorizados en las leyes anuales del presupuesto, (ii) resultados sectoriales
y (iii) objetivos estratégicos institucionales priorizados en las instancias
correspondientes, según corresponda a cada entidad. Por su parte, la formulación
presupuestaria incluye la desagregación, distribución y estructuración de la información
del primer año de la programación multianual.
A través de directivas, el MEF establece los objetivos, etapas, roles y responsabilidades
de la programación multianual y formulación presupuestaria. De acuerdo con la Directiva
de Programación Multianual Presupuestaria y Formulación Presupuestaria 2023 del
MEF,36 el proceso de programación multianual empieza con el pedido de parte del MEF
36 Se referencia la directiva correspondiente al 2023. Sin embargo, se aplica también a las
directivas vinculantes para el periodo de estudio.
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respecto a los ingresos de las UEE que se prevean recaudar o percibir por los siguientes
tres años, incluyendo la proyección de los saldos de balance. Esto, con el objetivo de
estimar la asignación presupuestaria multianual (APM) de la manera más precisa
posible.37 Luego, se debe realizar la proyección de gasto multianual de los proyectos
estratégicos, la estimación, la aprobación y la comunicación de la APM y, finalmente, la
distribución y registro de la APM. Para cada una de sus etapas, las directivas incluyen
criterios y procedimientos que deben ser tomados en cuenta por las entidades, entre
ellas, las UEE.
Un aspecto clave de las directivas del MEF es que, entre varios criterios, se enfatiza el
carácter estratégico que debe tener la propuesta de asignación que resulte del proceso
de programación multianual por parte de las entidades (entre ellas, las UEE):
La programación multianual presupuestaria del gasto público debe reflejar
una propuesta de asignación estratégica, en respuesta a los resultados de
las evaluaciones elaboradas por la DGPP y las de las entidades, y con
énfasis en la necesidad de generar procesos de optimización con la finalidad
de distribuir eficientemente los recursos para la atención de las prioridades
institucionales. (Directiva de Programación Multianual Presupuestaria y
Formulación Presupuestaria 2023 del MEF)
De acuerdo con las directivas del MEF en materia de programación y formulación
presupuestal, se espera que todo gasto cumpla con el criterio de pertinencia y cierre de
brecha, lo cual implica que la programación multianual presupuestaria refleje las
acciones correctivas, en función de revisiones de gasto, análisis de costo-efectividad y
eficiencia, monitoreo y evaluaciones de las estrategias y programas que se hayan
realizado. En esa línea, se entiende que resulta clave realizar, de forma previa a la
programación multianual presupuestaria, algunos balances, evaluaciones o revisiones
críticas, que brinden insumos para la mejora de los procesos de programación
multianual presupuestaria. Sin embargo, según mencionaron los y las funcionarios/as
entrevistados/as, de manera transversal a los casos analizados, estos se realizan muy
pocas veces. Existe la percepción de que, dada la alta carga de trabajo y plazos estrictos
que cumplir, existe muy poca disponibilidad de tiempo para desarrollar actividades de
37 De acuerdo con las Directivas de Programación Multianual Presupuestaria y Formulación
Presupuestaria del MEF, se debe programar para un periodo de tres años. Esto quiere decir que
se deben estimar los ingresos y gastos para los tres años siguientes. Sin embargo, en la práctica,
el énfasis de la programación multianual se concentra en el año siguiente, debido a que la Ley
de Presupuesto se aprueba de forma anual.
94
este tipo. Esta percepción sugiere que la práctica de hacer una reflexión colectiva,
participativa y profunda sobre la gestión presupuestal en las UEE, como una forma de
mejora continua a los procesos de gestión presupuestal, está muy poco arraigada y
resulta poco priorizada por los/as funcionarios/as.
Como se mencionó en la subsección anterior, al existir la percepción de que las UEE
tienen un rol básicamente ejecutor de decisiones tomadas en el nivel central o incluso
en el pliego regional, los procesos de programación y formulación se perciben como
burocráticos, antes que estratégicos. De esta forma, los balances, evaluaciones o
revisiones críticas pierden sentido de prioridad entre los/as funcionarios/as.
No obstante, según mencionaron los/as funcionarios/as de DRE y UGEL, sí se suelen
realizar reuniones a lo largo del año, para evaluar el avance en la ejecución presupuestal
e identificar cuellos de botella. Identificar los aspectos problemáticos a nivel de ejecución
suele remitir a identificar los alcances y limitaciones de los procesos de programación
multianual, por lo que estos espacios tienen el potencial de brindar insumos para la
reflexión sobre cómo mejorar los futuros procesos de programación multianual
presupuestaria. Sin embargo, desde la perspectiva de los/as funcionarios/as de DRE y
UGEL, estos espacios, tanto aquellos que son desarrollados a la interna de las UEE
como por iniciativa de las DRE o el pliego regional, se perciben como espacios de
rendición de cuentas y solución de problemas en el corto plazo, más que como espacios
de reflexión respecto a las fortalezas y oportunidades de mejora para futuros procesos
de programación multianual y formulación presupuestal.
El gobierno regional nos evalúa. Ya hemos tenido nuestra primera
evaluación del primer semestre [...]. Nos han llevado a todos los
especialistas que están inmersos en esto de la ejecución presupuestal y
cada uno expuso sus razones. ¿Por qué no se ejecutó? ¿Por qué no se ha
avanzado? [...] Nos han dado nuestro jalón de orejas porque no se han
ejecutado rápido las compras. Sí, tenemos ahí una falencia un poco delicada
que esperamos revertir en estos meses, porque no es posible que [...] no se
compren materiales cuando estamos a medio año. (Funcionario/a de la
UGEL Yauyos, énfasis propio)
La ausencia de balance no tiene que ver tanto con la falta de espacios de diálogo o
intercambio entre las áreas, sino más con la percepción de que este no tiene un impacto
real en la asignación presupuestal. Al menos normativamente, se releva la importancia
95
de realizar balances, revisiones críticas o evaluaciones y de considerar sus resultados
en los procesos de programación y formulación presupuestal. Sin embargo, en las UEE,
el tiempo del que disponen los/as funcionarios/as dada su carga laboral se distribuye en
actividades que consideran prioritarias. Como se ha mencionado anteriormente, existe
la percepción de que la programación y formulación presupuestal tienen un carácter más
burocrático que estratégico, por lo que no reconocen como prioritaria la práctica de
realizar balances, revisiones críticas o evaluaciones con un horizonte temporal de
mediano plazo. Como resultado, se realiza con muy poca frecuencia y, cuando se
realiza, se le otorga un sentido no tan enfocado en la mejora continua de futuros
procesos, sino en la rendición de cuentas.
Otro de los aspectos clave durante el proceso de programación multianual
presupuestaria es el recojo de necesidades de las UEE para el cumplimiento de sus
funciones en el marco del servicio educativo. Las Directivas de Programación Multianual
Presupuestaria y Formulación Presupuestaria del MEF establecen una serie de criterios
sobre cómo se debe llevar a cabo este proceso en las entidades (entre ellas, las UEE).
Así, por ejemplo, se menciona que se debe realizar la previsión de gastos en función de
las APM, para un periodo de tres años, orientados a obtener lo necesario para el
cumplimiento de las metas físicas. Se espera que las UEE estimen la magnitud de los
gastos que deben asumir para mantener su producción y/u operatividad durante los
años correspondientes al periodo por el que se programa.
Nosotros, para llevar un control de qué necesidades en recursos tenemos,
hacemos un costeo; por ejemplo, un costeo a través de las plazas tanto
docentes, plazas administrativas y plazas de auxiliares de educación, así
como de promotoras educativas comunitarias. Eso nos sirve para ver cuánto
necesitamos en el pago de remuneraciones y las cargas sociales, ¿no? Y
obviamente los aguinaldos por cada año. Armamos nuestros cuadros de
acuerdo a los sistemas NEXUS y AIRHSP. (Funcionario/a de la UGEL
Chota)
Como parte del proceso de programación multianual y formulación presupuestal, las
UEE deben recoger y consolidar las necesidades de sus áreas usuarias. En esa línea,
con el liderazgo de las oficinas de Planificación y/o Presupuesto de las UEE, se solicita
información a las áreas usuarias y/o se organizan reuniones para mapear sus
necesidades y definir sus prioridades.
96
Nos reunimos y vemos necesidades particulares en cada oficina, como la
reposición de equipos, compra de algunos equipos y otros materiales que
se necesita como sede, ¿no? Sí, de alguna manera participamos.
(Funcionario/a de UGEL Lima Provincias)
En el caso de la programación multianual de bienes, servicios y obras (PMBSO), se
elabora un cuadro multianual de necesidades (CMN). De acuerdo con las directivas del
MEF en la materia, comprende las actividades a través de las que se prevén las
necesidades priorizadas de bienes, servicios y obras, por un periodo mínimo de tres
años.
La elaboración del CMN es una obligación normativa de las UEE. Sin embargo, el nivel
de participación de las áreas usuarias varía. Como se mencionó anteriormente, existe
la percepción de que el recojo de necesidades es un proceso más burocrático que
estratégico, con limitado o nulo impacto en la asignación presupuestaria, lo cual
desincentiva la participación de las áreas en los procesos y actividades de planificación,
entre ellos, la elaboración del CMN.
Una de las razones que contribuye a la percepción de que la elaboración del CMN no
siempre es determinante a nivel de programación multianual y formulación presupuestal
es que no siempre se realiza de forma previa a dicho proceso. Esto ha sido alertado por
un/una funcionario/a del MINEDU. Según se menciona, existe una desarticulación entre
el Sistema Nacional de Abastecimiento y el Sistema Nacional de Presupuesto, de modo
que las fechas y plazos no siempre convergen para facilitar un proceso de programación
multianual de acuerdo con las directivas del MEF.
El sistema de abastecimiento y el sistema de presupuesto tienen fechas
distintas, porque son sistemas distintos. Están a cargo de direcciones
distintas del MEF; entonces, cada uno pone sus fechas como puede, lo cual
hace difícil seguir un proceso lógico de asignación presupuestal [...]. Las
unidades ejecutoras tienen un área de Administración, que es la que hace
este cuadro multianual de necesidades, y tienen un área de Presupuesto,
que es la que hace la programación. Usualmente, lo que debería hacer la
administración es pasarles el cuadro presupuesto y [el área de] Presupuesto
debería presupuestar, pero como te digo, depende mucho de las fechas.
(Funcionario/a de UPP-MINEDU)
97
A pesar de estos desafíos, en algunas UEE, este proceso de programación multianual
suele ser más participativo que en otras. De un lado, hay UEE donde, a pesar de la
desmotivación frente a la planificación, se busca que la elaboración del CMN sea un
proceso lo más exhaustivo posible, para poder identificar de la manera más precisa las
necesidades de las áreas, sobre todo en lo que corresponde a bienes, servicios y obras.
Por otro lado, hay UEE donde se asume que, dada su poca relevancia para la definición
de las asignaciones presupuestarias, no vale la pena invertir tanto tiempo en una
elaboración tan minuciosa del CMN, por lo que se suele tomar poca importancia a
participar de este proceso.
Según mencionan algunos/as de los/as funcionarios/as de las DRE y UGEL, al percibir
que la planificación tiene un carácter más burocrático que estratégico, se le destina muy
poco tiempo, limitando así las oportunidades para un recojo exhaustivo de las
necesidades de las UEE. Ello luego tiene implicancias a nivel de la programación
multianual y formulación presupuestal.
Tanto la región [como] la UGEL la dejan [en referencia a la programación
multianual y formulación presupuestal] para último momento, que es
faltando una semana o unos días, y resulta que solamente calcan y copian
de los años anteriores y con eso resuelven el problema de planificación [...].
No hay espacios de planificación en base a la realidad misma, en base a la
necesidad que tiene la entidad. (Funcionario/a de UGEL Chota, énfasis
propio)
Es como que plancharan del año anterior, el presupuesto termina igualito y
es más todavía viene en específicas que ni siquiera nosotros [como área]
hemos solicitado […]. No hay una adecuada planificación. Es como digo […],
el presupuesto del año anterior simplemente se repite. (Funcionario/a de
UGEL Dos de Mayo)
En tanto, la fase de programación multianual presupuestaria involucra diálogo e
intercambio entre las áreas de las UEE para la identificación de sus necesidades y
discusión de sus prioridades. Se trata de un proceso que permite notar las discrepancias
y tensiones respecto al orden de importancia entre los rubros que se consideran
necesarios para el funcionamiento del servicio educativo.
98
Un ejemplo que ilustra las discrepancias y tensiones entre las áreas es la discusión
sobre la prioridad del monitoreo a II.EE. de la jurisdicción. En esta discusión, están
involucradas principalmente las direcciones y áreas de Gestión Institucional y Gestión
Pedagógica. Las oficinas de Gestión Institucional suelen estar más atentas a los
procesos de racionalización, la gestión de información, la elaboración de instrumentos
de gestión institucional, entre otras funciones relacionadas; mientras que las oficinas de
Gestión Pedagógica suelen estar más concentradas en las iniciativas para mejorar la
calidad educativa, el asesoramiento técnico pedagógico, la evaluación de los planes y
el monitoreo del personal directivo y docente de las II.EE., entre otras actividades
relacionadas.
Como se señaló anteriormente, suelen existir pocos espacios de intercambio entre las
áreas usuarias al interior de las UEE, de modo que, en general, la experiencia de trabajo
es bastante fragmentada. De esta manera, por la naturaleza de su trabajo y las
diferencias en los temas con los que están más familiarizadas, no siempre comparten la
misma opinión respecto de qué rubros son prioritarios para brindar el servicio educativo.
Estas discrepancias se expresan durante los procesos de programación y formulación
presupuestal.
En la discusión sobre la prioridad del monitoreo a II.EE., hay posiciones encontradas.
Por un lado, para las direcciones o áreas de Gestión Pedagógica, el monitoreo de las
II.EE. es crucial para garantizar el servicio educativo. Debería ser muy intensivo,
sostenido y continuo y, por tanto, debería destinarse un mayor monto a este rubro. Por
otro lado, para las direcciones o áreas de Gestión Institucional, esta prioridad no es
siempre tan clara. Por el contrario, se suele valorar al mismo nivel que cualquier otra
necesidad de la UEE. Frente a esto, los/as funcionarios/as de las direcciones o áreas
de Gestión Pedagógica perciben poco apoyo de las oficinas de Gestión Institucional y
lo interpretan como muestra de incomprensión frente al trabajo que realizan.
6.2.2. La ejecución presupuestal
De acuerdo con la Directiva de Ejecución Presupuestaria 2022 del MEF, la ejecución
del gasto público es el proceso a través del cual se atienden las obligaciones de gasto,
con el objeto de financiar la prestación de los servicios públicos, en este caso, del
servicio educativo, así como las acciones de las UEE, tomando en cuenta la
programación de compromisos anual (PCA). La PCA constituye un instrumento de
programación del gasto público de corto plazo, que se elabora con el objetivo de
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compatibilizar la programación de caja de ingresos y gastos con la real capacidad de
financiamiento para el año fiscal respectivo, en el marco de las metas y reglas fiscales
vigentes. La PCA es determinada por la DGPP del MEF. De acuerdo con el artículo 33
del Decreto Legislativo N.º 1440, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de
Presupuesto Público, la fase de ejecución presupuestaria se inicia el 1 de enero y
culmina el 31 de diciembre de cada año fiscal.
A través de directivas, el MEF establece los objetivos, etapas, roles y responsabilidades
de la ejecución presupuestaria. De acuerdo con la Directiva de Ejecución Presupuestaria
2022 del MEF, el proceso de ejecución de gasto público comprende cuatro etapas:
certificación, compromiso, devengado y pago. La certificación es el acto de
administración que garantiza que se cuente con crédito presupuestario disponible y libre
de afectación, para comprometer un gasto con cargo al presupuesto institucional
autorizado para el año fiscal correspondiente, en función a la PCA y en cumplimiento a
las disposiciones legales vigentes. El compromiso se refiere a cuando los/as
funcionarios/as autorizados/as para contratar y gastar dinero en nombre de la entidad
acuerdan realizar gastos previamente aprobados por un monto específico. Esto se hace
después de completar los procedimientos de contratación correspondientes. Por su
parte, el devengado consiste en el reconocimiento de la obligación de pago, derivada
de un gasto aprobado y comprometido. Se produce previa acreditación documentaria
ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor.
Finalmente, se realiza el pago, mediante el cual se extingue, en forma parcial o total, el
monto de la obligación reconocida. Este debe formalizarse a través del documento oficial
correspondiente.
Desde la perspectiva de los/as funcionarios/as de las DRE y UGEL, la ejecución
presupuestaria en las UEE es una fase exhaustivamente normada, de tal manera que
el principal criterio que se prioriza es el cumplimiento de la normativa, a fin de evitar
sanciones administrativas.
No solo perciben la normativa como exhaustiva, sino también engorrosa, de tal forma
que existen procesos que como UEE deben cumplir que toman un tiempo que
consideran extenso. Por ejemplo, uno de los desafíos que identifican los/as
funcionarios/as de las UEE en la ejecución del presupuesto destinado a intervenciones
pedagógicas del MINEDU tiene que ver con la selección del personal. Desde su
experiencia, la selección de personal suele realizarse de manera tardía, debido a que
los procesos —normativamente establecidos— resultan bastante engorrosos, de
100
manera que se retrasa el tiempo en que se ejecuta el presupuesto destinado a
intervenciones y, consecuentemente, en que estas se ponen en funcionamiento.
La selección de personal es muy tardía. Le dejan la selección [de personal]
a la UGEL. Hasta que se organice el comité de evaluación y haga todo el
programa de cronograma de selección, pasa mucho tiempo, y el
presupuesto ahí esperando que lo ejecute. Este es el problemita. Ese es el
problemita mayormente [...]. Por ahora, está así diseñado. (Funcionario/a de
la UGEL Chota)
Por otra parte, la ejecución presupuestaria en las UEE está conformada por procesos
que dependen de varias áreas. Además de las áreas de Gestión Institucional, en
particular de las oficinas de Presupuesto, están involucradas las áreas de
Abastecimiento, Tesorería, entre otras. De esta forma, se trata de procesos cuyo
funcionamiento depende de que las áreas cumplan estrictos plazos. Los cuellos de
botella en estos procesos acarrean retrasos para el cumplimiento oportuno de metas
físicas y presupuestales.
Otro de los desafíos que identifican los/as funcionarios/as de las UEE tiene que ver con
los retrasos en las transferencias. Estos retrasos pueden ocurrir por diversos motivos.
Uno de los que fueron mencionados por los/as funcionarios/as de DRE y UGEL
entrevistados/as es la asincronía de los sistemas de información entre MEF y MINEDU,
específicamente entre el NEXUS y el Aplicativo Informático para el Registro
Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público
(AIRHSP).
Muy tardías son las transferencias. O sea, esa transferencia ya finalmente
no se va a cargar. Casi mayormente es en lo que son planillas. Para que
llegue el presupuesto, hay un aplicativo de recursos humanos que se llama
AIRHSP; o sea, el AIRHSP se actualiza en enero, se va actualizando, pero
no, no refleja de acuerdo a tu presupuesto institucional de apertura, es
menos o es más. Por eso es, las transferencias se transfieren por etapas;
entonces, siempre se tiene déficit presupuestal. Por ejemplo, en planillas, en
lo que es pago de activos, todas las UGEL están en déficit presupuestal, o
sea, la Ley de Presupuesto creo todos los años es lo mismo, ¿no? Nunca te
llega ahí con tu PIA. Debe ser exacto. Si hay transferencias, luego se debe
101
ir actualizando, ¿no? Pero no es así, demoran las transferencias bastante.
(Funcionario/a de la DRE Cajamarca)
La asincronía entre los sistemas de información, además de retrasos en las
transferencias, trae otros problemas; por ejemplo, que no se pueda realizar el pago de
beneficios a cierta parte de la planilla que, estando registrada en el NEXUS, no se
encuentra registrada en el AIRSHP.
Hay personal que, como le digo, tiene ya sus beneficios y no se les puede
pagar porque mientras no estén en el AIRHSP no nos pueden asignar los
recursos, porque ahorita ha salido una bonificación, un bono de 500 soles
para usar administrativos. Los que no estén ahí no van a recibir. ¿Por qué?
Porque no, no están, no están incluidos en el aplicativo. (Funcionario/a de la
DRE Cajamarca)
Los retrasos en las transferencias desde el nivel central pueden afectar, además de la
ejecución presupuestaria, el cumplimiento de CdD, puesto que varios indicadores están
asociados a ejecución presupuestaria en ciertos rubros específicos. Con esto, desde la
perspectiva de los/as funcionarios/as de DRE y UGEL, puede darse el caso de que las
UEE no cumplan un compromiso, no por problemas internos de gestión sino en gran
medida por los retrasos en las transferencias.
El tiempo de demora de la normativa del Ministerio de Educación, que sale
a destiempo y las transferencias salen [tarde]. Tal vez no se cumple con el
compromiso y lo recortan a las UGEL sin tener la culpa. (Funcionario/a de la
DRE Cajamarca)
Otro de los desafíos reportados por los funcionarios de las DRE y UGEL está
relacionado con la rigidez de la normativa para hacer frente a obligaciones normativas
que asumen en la práctica. Por ejemplo, algunas UEE tienen problemas con el pago de
sentencias judiciales. A pesar de tratarse de sentencias judiciales en calidad de cosa
juzgada, tienen la obligación de pagarlas. Sin embargo, mencionan que no cuentan con
presupuesto disponible para este propósito. En su experiencia, la normativa les impone
varias restricciones, que en ocasiones pueden llegar a ser contradictorias en la práctica.
La atención a las sentencias judiciales no solo implica obligaciones para las UEE, sino
que también genera una carga de trabajo para los/as funcionarios/as, ya que reciben
visitas de personas que llegan a las UEE para consultar sobre el estado de sus trámites.
102
Esto se convierte en una urgencia para la UEE. Ante esta situación, algunas UEE suelen
evaluar la posibilidad de destinar presupuesto de otras partidas para cubrir estas
necesidades urgentes.
Y la norma, incluso el Decreto 1440 del Sistema Nacional [de Presupuesto
Público] te dice en el artículo 70 dice que cojas el 5% del PIA para que
pagues sentencias judiciales. [...] Tú coges, pero te dice que no toques
remuneraciones, no toques pensión, solamente que cojas de 23, de bienes
y servicios, pero en bienes y servicios tenemos el CAS, también no puedes
sacar para que pagues CTS. Desfinancia esa planilla y no puedes coger
servicio. O sea, se contradice, se contradice la misma norma. ¿Pero,
entonces, qué te queda? Coger de, no sé, de papelería, servicios diversos,
para que pagues sentencias judiciales. ¿Y cómo atiendes las demás
necesidades? O sea, la misma norma se contradice, ¿no? (Funcionario/a de
la DRE Cajamarca)
En cuanto a la ejecución de presupuesto destinado al pago de servicios básicos, aunque
existen procedimientos ya establecidos de ejecución en este rubro de gasto, hay
múltiples contingencias que dificultan este proceso en las UEE. Por ejemplo, no siempre
existe una empresa prestadora de servicios, de modo que hay casos donde se debe
pagar a instituciones no bancarizadas. También suelen haber retrasos en la entrega de
los recibos, lo cual dificulta que las UEE tengan conocimiento de sus obligaciones de
pago.
Idealmente, hay una empresa prestadora de servicios, lo cual no siempre
ocurre, porque a veces se tiene que pagar a juntas de agua [...]. Pero,
idealmente, hay una empresa prestadora de servicios que envía recibos a la
UGEL, y la UGEL los paga, la UGEL los registra en el SIGA, los paga a
través del SIGA, hay una interfaz SIGA-SIAF, los paga a través del SIGA. Si
su recibo es de enero, hasta el último día de febrero, el último día del mes.
Ese es el proceso ideal de pago, ¿no? Como tú dices, hay un montón de
circunstancias. No siempre hay empresas prestadoras de servicios [...]. No
siempre los recibos llegan a tiempo, también, a veces se pierden, a veces
no llegan. (Funcionario/a de UPP-MINEDU)
Un aspecto clave para la adecuada implementación del servicio educativo, según los/as
funcionarios/as de DRE y UGEL, es el gasto en pasajes y viáticos para el monitoreo de
103
las II.EE., o en el caso de las DRE, de las UGEL que están bajo su jurisdicción. Sin
embargo, señalan que los trámites suelen experimentar retrasos, lo que provoca que el
presupuesto para pasajes y viáticos no esté disponible cuando los/as funcionarios/as
necesitan salir a realizar el monitoreo. Como resultado, en algunas UEE, los/as
funcionarios/as suelen cubrir estos gastos con sus propios recursos, para luego ser
reembolsados por la UEE. El problema con esto es que puede desmotivar la realización
de labores de monitoreo por parte de los/as funcionarios/as, ya que al tener que financiar
sus salidas de monitoreo con su propio presupuesto, su labor depende de su economía
personal y familiar.
En cuanto a la ejecución de presupuesto para el mantenimiento de locales escolares,
se han identificado algunos desafíos. Un/una funcionario/a de MINEDU alertó respecto
de que a veces suele ser complicada la distribución de responsabilidades entre las UEE
y PRONIED en lo que se refiere al mantenimiento de los locales escolares.
Tú tienes un dinero que les das a las UGEL por mantenimiento, tienes el
programa de mantenimiento PRONIED ¿no?, que les da un presupuesto
bastante chico, la verdad, a los directores, por el Banco de la Nación
directamente a sus cuentas, y tienes PRONIED en sí mismo ¿no?, para
mejorar el local escolar. Y entre ellos tres, o sea, si tú tienes que construir
un cerco perimétrico, es supercomplicado decidir quién lo tiene que hacer.
Si es chiquito, y es prefabricado, lo hace la UGEL, pero si es más grande
tiene que hacerlo PRONIED, y ahí tienes que aceptar otro sistema, hay que
hacer inversiones. Entonces, la distribución no está muy bien puesta.
(Funcionario/a de UPP-MINEDU)
Asimismo, según mencionan algunos/as funcionarios/as de DRE y UGEL, un desafío
usual en este aspecto tiene que ver con la falta de saneamiento físico-legal de los locales
escolares. En el diálogo con PRONIED, por más que se cuente con el presupuesto para
realizar mantenimiento a los locales escolares, si estos no cuentan con saneamiento
físico-legal, es prácticamente imposible ejecutar el presupuesto en dichos locales
escolares.
Ahora, nosotros mismos hemos querido hacer un trabajo en una institución
educativa, y fuimos al mismo PRONIED, ¿no? Programa Nacional de
Infraestructura, le hemos explicado toda la situación, dijo: “Está correcto,
muy bien, tienes el perfil, el expediente y el financiamiento de donde pueden
104
obtener, pero quisiéramos saber si está saneado su terreno”. “No”.
Entonces, tiene que empezar por ahí. No hemos empezado por lo básico,
¿no? Entonces tiene que estar saneado. Si no, no puedes hacer, no puedes
poner nada ahí. (Funcionario/a de la UGEL Yauyos)
De manera transversal a los rubros de gasto, las UEE suelen desarrollar un seguimiento
a la ejecución presupuestal de las áreas. En algunos casos, además, se envían alertas
o se desarrollan reuniones para discutir las dificultades que puedan estar enfrentando.
Desde la perspectiva de los/as funcionarios/as de las DRE y UGEL, la continuidad de
esta práctica favorece que las UEE puedan atender problemas en la ejecución y tomar
decisiones estratégicas en cuanto a la gestión de los saldos.
Como se puede observar, en general, la fase de ejecución presupuestaria —de manera
similar a las otras fases del proceso presupuestario— involucra una serie de reglas de
juego bastante exhaustivas definidas en la normativa vigente. Sin embargo, algo que
destaca en esta fase es el rol determinante que tiene la coordinación entre los diferentes
actores involucrados, tanto a nivel de las IGED como en su vínculo con el nivel central.
Problemas a nivel de la coordinación se traducen en retrasos que afectan la ejecución
presupuestal. Asimismo, contar con rutinas de seguimiento parece favorecer mejores
niveles de ejecución presupuestal y una gestión más estratégica de los recursos.
6.3. Fortalezas, debilidades y lecciones aprendidas para la asignación y ejecución
de presupuesto público en educación por parte de las UEE
En capítulos anteriores, se desarrolló una categorización de las UEE según sus niveles
de eficiencia relativa. En esa línea, se identificó a UEE de mayor y menor eficiencia
relativa. Esta distribución estructuró la selección de casos para el recojo de información
y análisis cualitativo. Al comparar los criterios y prácticas de las UEE de mayor y menor
eficiencia relativa, y recoger el balance de los/as funcionarios/as respecto de los
aspectos que funcionan mejor, es posible identificar fortalezas, debilidades y lecciones
aprendidas en torno a sus experiencias con el sistema de gestión presupuestal.
6.3.1. El equilibrio entre los enfoques de gestión estratégica y gestión operativa
En las UEE, coexisten dos lógicas o enfoques en torno a la gestión presupuestal. Por
un lado, un enfoque de gestión estratégica centrado en las prioridades a mediano y largo
plazo. Desde este enfoque, es crucial atender a procesos de planificación participativos
105
que permitan la definición de indicadores y metas, alineados a las prioridades de la UEE
que orienten el seguimiento a las áreas. Por otro lado, un enfoque de gestión más
operativa, centrado en las prioridades inmediatas y la resolución de tareas urgentes.
Desde esta mirada, se suelen priorizar los desafíos más urgentes para las UEE o
aquellos que demandan la atención inmediata de los/as funcionarios/as. Aunque
teóricamente ambos enfoques no son excluyentes y, por el contrario, se complementan,
en la práctica, las UEE tienden a priorizar uno u otro enfoque en mayor medida.
A pesar de que en general los/as funcionarios/as de las UEE se perciben
desincentivados a desarrollar exhaustivos procesos de planificación, los/as
funcionarios/as de las DRE y UGEL de mayor eficiencia relativa suelen destacar que
una de sus fortalezas es la importancia que le dan a definir prioridades a partir de
procesos participativos con las áreas usuarias e incluso, en el caso de las DRE, a partir
de la consulta con las UGEL de la jurisdicción. Desde su perspectiva, esto favorece un
mejor mapeo de necesidades durante el proceso de programación y formulación
presupuestal. Asimismo, esto permite un costeo más preciso de sus necesidades y,
sobre la base de ello, poder prevenir mecanismos para suplir las necesidades que no
puedan ser cubiertas debido a los techos presupuestales basados en el gasto histórico.
Así, por ejemplo, en la UGEL Chota (UGEL de mayor eficiencia relativa), se destaca que
gracias al costeo que se realiza se puede mapear cuánto por encima de los techos
presupuestales del MEF se va a requerir y, a partir de ello, pensar estratégicamente
cómo cubrir dichas necesidades. Por ejemplo, a partir de alianzas con actores locales
(municipalidades, organismos de la sociedad civil o del sector privado, etc.).
Ya nosotros programamos prácticamente lo que necesitamos. No nos
regimos simplemente a los techos presupuestales de acuerdo con los
sistemas que nos envía el Ministerio de Economía. [...] Sí me sirve para
identificar ya mis necesidades, ¿no? O ver qué me programó el Ministerio
[de Economía] y qué es lo que me falta lograr para cubrir las necesidades
¿no? Ahí buscamos alianzas. (Funcionario/a de la UGEL Chota)
Por el contrario, los/as funcionarios/as de las DRE y UGEL de menor eficiencia relativa
coinciden en destacar la falta de una adecuada planificación como una debilidad de sus
UEE. Así, por ejemplo, en el caso de la DRE Huánuco (DRE de menor eficiencia
relativa), algunos/as de los/as funcionarios/as perciben que una debilidad de su UEE es
106
la falta de una planificación estratégica basada en el mapeo y priorización de las
necesidades de las áreas usuarias, de forma articulada, desde la dirección de la UEE.
El problema es que no estamos articulando, no estamos articulando aquí en
la Dirección Regional. No sé si eso suceda en las otras direcciones, pero
quien hace la planificación no hace una planificación con base a las
necesidades. Cuando uno va a destinar un presupuesto, tiene que pensar
cuál es mi necesidad. Y no es de que ya te doy para esa necesidad. No, no,
así no se trabaja. Lo primero que se dice es “tengo esta necesidad”. ¿Cuál
es el problema público que yo voy a resolver? ¿Cuáles son las causas que
yo debo atacar? Y sobre eso, cuál es mi brecha. Yo tengo una brecha en
logros de aprendizaje, en capacitación, etcétera. ¿Y cuál es mi meta para
este año? Esa es mi meta. ¿Cuántos recursos requiere? Entonces, yo tengo
que preguntarle a los del área usuaria que es DGP, por ejemplo, el
presupuesto, ¿cuánto requieres?. Si yo como Dirección Regional no tengo
ese recurso, por lo menos tengo que decirle al área usuaria: “Bien, tú
necesitas esto, esto, esto, pero mi presupuesto es esto, prioriza tus
acciones”. Tengo que priorizar con el poco presupuesto que tengo, no puedo
atender todas mis [necesidades]. Entonces, tengo que pensar, pero aquí no
se prioriza. Aquí estamos en el quién se gana el presupuesto primero. O se
presentan planes por aquí, se presentan planes para allá, aislado a las
metas, a los indicadores que requiere, en este caso, la Dirección Regional.
Entonces, ese es el problema [...]. No estamos haciendo un buen trabajo.
(Funcionario/a de DRE Huánuco)
En materia de ejecución, la adopción de un enfoque de gestión estratégica se manifiesta
de diferentes maneras. Una de ellas es la preocupación por el óptimo uso de los
recursos, en particular, por no revertir el presupuesto asignado. Esto es algo que se
pudo identificar de manera transversal en las UEE de mayor eficiencia relativa, y que no
fue una preocupación tan explícita en las UEE de menor eficiencia relativa.
Y nosotros hemos dicho que, por favor, lo que sí le hemos manifestado a los
directores, tanto de básica como de superior, es que por favor utilicen el
dinero, el presupuesto y lo gasten de manera eficiente. Lo que no queremos
es revertir. Usted sabe que revertir el dinero implicaría que cuando se tomen
decisiones ya a nivel de economía y finanzas… Mira, mira, le hemos dado
tantos millones de soles y no han sabido gastar. Lo que pasa es que ahí
107
tenía que mirar, pues estaba viendo al director de educación básica donde
tienen que solicitar más dinero, pero ya yo me acuerdo que se ha hecho un
avance ya. Ya se envió un avance para el siguiente año. (Funcionario/a de
la DRE Piura)
De esta forma, en las UEE de mayor eficiencia relativa, los/as funcionarios/as
encargados de presupuesto suelen darle una especial relevancia al seguimiento al
porcentaje de ejecución, así como al envío de alertas a las áreas usuarias e incluso, en
el caso de las DRE, a las UGEL de su jurisdicción. Esto no es solo para acelerar la
ejecución presupuestal, sino sobre todo para poder identificar oportunamente dónde
están los cuellos de botella y, de ser necesario, buscar salidas dentro de las normas
legales vigentes que permitan el cumplimiento de las metas.
En el caso de las UEE de menor eficiencia relativa, los/as funcionarios/as identifican
más bien como una debilidad la falta de flexibilidad de las UEE para atender las alertas
sobre el bajo nivel de ejecución presupuestal.
Yo vengo trabajando varios años aquí, incluso he sido director de Gestión
Pedagógica. El área no tiene una política definida, no tiene un plan definido
y no trabaja con base a cierre de brechas, ni con base a metas y tampoco
trabaja con base a indicadores. La DRE se limita a ejecutar lo que orienta el
gobierno regional o lo que orienta el Ministerio de Educación. Entonces, los
lineamientos que da el Ministerio de Educación o el gobierno regional son
lineamientos muy generales. Entonces, al ser muy generales, no estamos
atacando la causa del problema. (Funcionario/a de la DRE Huánuco)
Tenemos una financista demasiado drástica. Todos tenemos que regirnos
por el plan operativo institucional. En base a eso nos regimos. Entonces, no
podemos salir de esto, lo que está escrito y en la norma eso es y no hay
más. (Funcionario/a de la DRE Lima Provincias)
La prioridad de uno u otro enfoque depende de múltiples factores; entre ellos, la
perspectiva de los directores de DRE y/o UGEL respecto de la gestión de las UEE y la
incidencia de los/as encargados/as de planificación, pero un factor clave parece ser la
perspectiva de los/as encargados/as de presupuesto de las UEE. En las entrevistas con
funcionarios/as de las DRE y UGEL, se pudo identificar su centralidad en los procesos
de programación, formulación y ejecución presupuestal. Frente a los jefes de las áreas
108
o direcciones, suelen tener un mayor tiempo en el cargo, estar más familiarizados con
la normativa vigente y un mayor conocimiento de la dinámica de sus UEE. De manera
que, en la práctica, asesoran a los decisores en materia de gestión presupuestal.
A la luz de lo anterior, parece ser especialmente clave que los/as encargados/as de
presupuesto estén sensibilizados sobre la importancia de mantener un equilibrio entre
ambos enfoques. Pero además que sepan qué supone en términos prácticos, es decir,
cómo pueden implementarlos.
6.3.2. El seguimiento a la ejecución presupuestal y el envío oportuno de alertas
Una de las iniciativas impulsadas especialmente en las UEE de mayor eficiencia relativa
es el seguimiento continuo y sostenido a la ejecución presupuestal, así como el envío
oportuno de alertas a sus respectivas áreas.
Sería ese seguimiento por parte del presupuesto. También hay una señorita
que le hace seguimiento a los pedidos, a cada área se va y les dice cómo
va su pedido, en qué están avanzando y les mete un poco de presión, para
que el área usuaria también avance. (Funcionario/a de la DRE Cajamarca)
En una de las DRE de mayor eficiencia relativa, los/as funcionarios/as mencionaron que
uno de los aspectos que consideran clave para una buena gestión del presupuesto
educativo es mantener un continuo seguimiento a la ejecución presupuestal de las
UGEL.
Presupuestalmente, pedimos la data a todas las UGEL y vemos dónde están
bajas en la ejecución y alertamos. Se manda documento con alertas, ¿para
qué? Para que puedan ejecutar rápido porque el Ministerio de Educación en
lo que es transferencias hace un corte hasta cierto mes y, de acuerdo a ese
corte, o te dan menos transferencia o te dan la transferencia completa. Y ya
si el corte es a cierto mes y no se ha ejecutado la meta que te ponen, te dan
la transferencia incompleta, y ahí vienen los problemas después, porque ya
no te devuelven ese faltante. Por eso nosotros, cada fin de mes, pedimos
las datas y hacemos el seguimiento presupuestal a la ejecución.
(Funcionario/a de la DRE Cajamarca)
109
Asimismo, resaltan que el seguimiento permite estar al tanto de dónde están los cuellos
de botella, pero que lo importante es brindar un acompañamiento oportuno a las UGEL
en caso de que tuvieran dificultades en el proceso de ejecución. A pesar de que los/as
funcionarios/as de las UEE tienen una alta carga laboral, mencionan que es crucial
destinar tiempo a acompañar a las UGEL en este proceso.
Más allá, aparte que pedimos la data, todo, es hacerle un seguimiento, ¿no?
Darles tiempo de nosotros. Tienes tanto presupuesto, vamos a hacer una
línea de tiempo. Ejecuta, tienes fechas, hay que darle tramo por trimestre.
No, no puedes ejecutar. ¿Entonces qué? ¿Qué necesita? ¿Cómo se le da
el recurso? (Funcionario/a de DRE Cajamarca)
Este seguimiento continuo a la ejecución presupuestal y la sostenida coordinación con
las UGEL permite también una mejor gestión de los saldos. Funcionarios/as de una de
las DRE de mayor eficiencia relativa mencionan que, al notar que existen saldos en
alguna de las partidas de una determinada UGEL, pueden gestionar que sean utilizados
por otras UGEL que los necesiten. De esta forma, el seguimiento continuo, así como la
fluida coordinación con las UGEL, favorece un uso más eficiente de los recursos.
Para que no se devuelva, pero que no se revierta el recurso. No puedes
ejecutar en esta partida, ya, entonces dale a la UGEL que necesita. [...] Les
ha funcionado bien porque al momento de las modificaciones las UGEL que
faltan ya cumplen con su meta trazada. Porque no es solo agarrar la plata,
“ya lo tengo”, sino que se llega a una meta, ¿no?, la meta física que se le
llama. Y luego se modifica con informe del área usuaria. No solamente cojo
el dinero, sino que se ha llegado a la cantidad de la meta física que da saldo
presupuestal de libre disponibilidad y eso se modifica. (Funcionario/a de la
DRE Cajamarca)
La importancia que los/as funcionarios/as le otorgan a poder maniobrar dentro del marco
normativo, en favor de un uso más eficiente de los recursos, refuerza una de las
lecciones aprendidas y anteriormente desarrolladas sobre la relevancia de mantener un
equilibrio entre el enfoque de gestión estratégica y el enfoque de gestión operativa.
110
6.3.3. La articulación y coordinación entre IGED y con el nivel central de gobierno
(MEF y MINEDU)
La articulación y la coordinación entre los diferentes actores que participan del proceso
presupuestario han sido aspectos destacados por los/as funcionarios/as, tanto de las
DRE y UGEL como del nivel central, que fueron entrevistados/as. Esta coordinación
puede tomar múltiples formas. Puede ser el acompañamiento que brindan los
sectoristas del MINEDU a las IGED, el acompañamiento del MEF con relación al uso de
los aplicativos, la comunicación entre los pliegos regionales y las UEE, así como la
coordinación entre las IGED y al interior de las mismas entre las áreas que la conforman.
En general, la fluidez de la coordinación ha sido referida como una fortaleza
especialmente en las UEE de mayor eficiencia relativa. Por ejemplo, una práctica que,
desde la perspectiva de los/as funcionarios/as de una de las DRE de mayor eficiencia
relativa, resulta efectiva para un uso eficiente de los recursos es desarrollar una
planificación participativa, involucrando no solo a las áreas usuarias al interior de la
DRE, sino a las UGEL que hacen parte de la jurisdicción.
Por decir, aquí el responsable de planificación sale a hacer las reuniones en
cada UGEL. Se va a todas las UGEL. Se saca la información y ya lo trabaja
en coordinación acá con presupuesto. (Funcionario/a de la DRE Cajamarca)
Desde la perspectiva de los/as funcionarios/as de la DRE Cajamarca, esto es clave para
poder brindar acompañamiento oportuno a las UGEL que lo requieran, así como para
tener un panorama claro sobre los niveles de ejecución presupuestal y favorecer una
gestión más eficiente de los saldos.
Esto es algo que también se aplica para lo que corresponde al mecanismo de
compromisos de desempeño. Como se mencionó anteriormente, como parte del
mecanismo, las UEE elaboran un plan de uso de recursos (PUR). Sin embargo, desde
la experiencia de las UEE, especialmente de las UGEL que son operativas y no
programan ni formulan un presupuesto específico para ellas (lo hace directamente la
DRE), se trata de una práctica que recién están empezando a realizar, por lo que el
acompañamiento de parte de la DRE y el pliego regional resulta clave.
Una lección aprendida es que para la elaboración del PUR, para el tema de
compromiso de desempeño, previamente tengan una asistencia técnica [...]
por parte de la unidad ejecutora que es de educación. ¿A quién? A los
111
directores de UGEL, a su DGI. A ellos, para que después ya recién puedan
elaborar su PUR. (Funcionario/a de la DRE Piura)
En cuanto a la coordinación entre el nivel central y las IGED, una opinión compartida
por los/as diferentes funcionarios/as entrevistados/as es que es clave que las UEE
reciban un adecuado acompañamiento a lo largo de las diferentes etapas del proceso
presupuestario. Según señalan, es una fortaleza que ese acompañamiento se haya
adaptado y mantenido incluso durante el periodo de pandemia.
Trabajar muy cerca con las ejecutoras ayuda justamente a que se puedan
cumplir ciertos procesos, ¿no? Y creo que esas coordinaciones territoriales
son superimportantes, no porque haya estado en ese equipo, sino porque
en serio las requieren. O sea, requieren a alguien que esté constantemente
respondiendo con consultas, ayudando, y creo que eso es positivo.
(Funcionario/a de UPP-MINEDU)
Como se puede observar, la importancia de una coordinación fluida entre los diferentes
actores involucrados en la gestión del presupuesto educativo es reconocida por los/as
funcionarios/as, tanto de las UEE como del nivel central. Resulta clave no solo darles
continuidad a los actuales mecanismos que ya se desarrollan sino aportar a su mejora
continua.
6.3.4. El monitoreo a las II.EE.
En su balance sobre fortalezas y debilidades, los/as funcionarios/as de las DRE y UGEL
enfatizaron sobre la importancia del monitoreo pedagógico a las II.EE. Se pudo
identificar una diferencia en el ejercicio de esta práctica entre las UEE de mayor y menor
eficiencia relativa. En las UEE de mayor eficiencia relativa, el monitoreo pedagógico a
las II.EE. es una práctica usual. En la UGEL La Unión (UGEL de mayor eficiencia
relativa), por ejemplo, se enfatizó en que esto resulta una prioridad del área de Gestión
Pedagógica, por lo que, durante el proceso de programación y formulación presupuestal,
los/as encargados/as del área suelen incidir en que se le brinde prioridad a nivel de la
UEE. Un aspecto a tomar en cuenta es que la continuidad de esta práctica se ve
favorecida por la poca distancia que separa la sede de la UGEL de la mayoría de II.EE.
Situación opuesta se encuentra, por ejemplo, en la UGEL Yauyos (de menor eficiencia
relativa), donde más bien el monitoreo pedagógico a las II.EE. se dificulta bastante
112
debido a la distancia geográfica respecto de la sede de la UGEL. Según señalan los/as
funcionarios/as, es muy limitado el monitoreo que se realiza, debido a la cantidad de
II.EE. que pertenecen a su jurisdicción y a la limitación de tiempo para visitarlas, por lo
que año a año se suele focalizar a un grupo de II.EE. Sin embargo, desde su
perspectiva, esto resulta insuficiente para lograr garantizar la calidad del servicio
educativo. Sobre todo, se destacaron los desafíos en materia de garantizar la asistencia
de docentes a las II.EE. y el cumplimiento de las horas pedagógicas.
6.3.5. La cualificación y capacitación del personal a cargo de las áreas de
Presupuesto y Abastecimiento
Como se ha desarrollado anteriormente, existe la percepción de que el sistema de
gestión presupuestal puede resultar bastante complejo de comprender, debido a que
está exhaustivamente normado, pero además esa normativa no es fija, ni se conoce en
su totalidad en un determinado momento del año. En la experiencia de los/as
funcionarios/as, las “reglas de juego” suelen conocerse “de a pocos”, según se vayan
emitiendo y entrando en vigor las normas legales. Aunque reconocen regularidades a lo
largo de los años, ciertas especificidades suelen experimentar cambios a lo largo de un
mismo año.
Por este motivo, varios/as de los/as funcionarios/as resaltan la importancia de contar
con personal calificado para asumir funciones dentro de las UEE. Estas calificaciones
no solo son de tipo académico o de experiencia profesional en gestión pública. Reiteran
que se necesita conocer en profundidad cómo funciona el sistema de gestión
presupuestal y los procesos clave a cargo de las UEE.
6.3.6. Alcances, límites y riesgos de la virtualidad
Según señalan los/as funcionarios/as de las DRE y UGEL entrevistados/as, antes de la
pandemia, en general la comunicación entre los actores involucrados en el proceso de
programación multianual, formulación y ejecución presupuestal (IGED, gobiernos
regionales, MINEDU, MEF) se realizaba de forma presencial o vía llamada telefónica.
Con el aislamiento social obligatorio decretado en el contexto de la pandemia, las
coordinaciones pasaron a ser virtuales. Para ello, se implementó el uso de herramientas
como Zoom para reuniones virtuales, el correo electrónico o la mesa de partes virtual
para el envío de comunicaciones oficiales y los grupos de WhatsApp para
113
coordinaciones más inmediatas. Aunque estas herramientas ya existían antes de la
pandemia, con esta adquirieron un mayor uso. Según señalan los/as funcionarios/as de
las DRE y UGEL, en la actualidad, estas herramientas se siguen utilizando, a pesar de
que las disposiciones de aislamiento social obligatorio ya no están vigentes y se podría
regresar a la presencialidad.
Antes no había mucha reunión virtual [...]. Presencial era todo; después de
la pandemia, [...] el Zoom. (Funcionario/a de la DRE Cajamarca)
Creo que todos aprendimos de cierta forma a manejar las herramientas
virtuales, ¿no? Y creo que eso nos ha quedado y nos va a seguir quedando
porque antes todo era presencial. La pandemia nos dejó eso [...]. Hay que
rescatar el tema de la virtualidad [...]. No es lo mismo que lo presencial, pero
en algo nos ayuda la virtualidad también, ¿no? Se implementó la mesa de
partes virtual, los trabajos virtuales. Entonces, sí, yo pienso que de todas
maneras esto nos cambió definitivamente. Aquí todos son medios, pues
trabajamos con el Zoom [...]. Hasta las asambleas hicimos tipo utilizando el
Zoom. El WhatsApp sí se tenía, pero no era tan útil hasta que nos llegó la
pandemia. Todo era válido al final, hasta los correos electrónicos creo que
es más uso. (Funcionario/a de la DRE Lima Provincias)
Desde la perspectiva de los/as funcionarios de las DRE y UGEL, el uso de las
herramientas virtuales ha supuesto algunas ventajas como la reducción de costos de
transporte (pasajes y viáticos) y del tiempo destinado. Por ejemplo, antes, para una
coordinación presencial de la UGEL Yauyos con la DRE Lima Provincias, los/as
funcionarios/as debían desplazarse por vía terrestre durante aproximadamente 10 horas
de ida y 10 horas de vuelta, lo cual hace que, por lo menos, se destinen tres días de
trabajo (considerando un día de trabajo efectivo) para una coordinación. Aunque en la
actualidad también se realizan coordinaciones presenciales, la coordinación virtual
facilita la fluidez del diálogo entre IGED.
Como nosotros tenemos nueve provincias, a veces, por ejemplo, Cajatambo,
zonas más lejanas. Entonces con el tema del Zoom, ya donde estás,
ingresas y aportas, ¿no? (Funcionario/a de la DRE Lima Provincias)
Lo mismo ocurre en el caso de las asistencias técnicas del MINEDU. En la actualidad,
se pueden realizar asistencias técnicas a varias UEE al mismo tiempo, gracias a la
114
sincronía que brindan las herramientas de la virtualidad. De la misma forma, los grupos
de WhatsApp facilitan la comunicación de las instancias del nivel central con las UEE.
Según mencionan los/as funcionarios/as, la inmediatez de las herramientas virtuales
como WhatsApp facilitan la coordinación y el acompañamiento de parte de los
sectoristas del MINEDU y de los pliegos regionales.
Sin embargo, así como existen ventajas, los/as funcionarios/as de las DRE y UGEL
también advierten desventajas y riesgos. Una limitación en el uso de herramientas
virtuales es que se depende de las posibilidades de conexión a internet. Así, existen
UEE que se encuentran en zonas de muy baja conectividad, de tal forma que, incluso
con la posibilidad de acceder a internet, la señal puede ser muy mala y perjudicar su
experiencia de coordinación o participación en actividades virtuales. El caso de la UGEL
Yauyos ilustra al respecto. Aunque la UGEL cuenta con acceso a internet, la calidad de
conexión suele ser bastante mala durante buena parte del día, lo cual dificulta que
puedan participar de reuniones virtuales en las mismas condiciones que otras UEE que
cuentan con mejor calidad de conexión a internet.
Uno de los riesgos que advierten los/as funcionarios/as es que a veces las reuniones
virtuales a través de Zoom permiten que los/as asistentes desarrollen otras actividades
en simultáneo, de modo que le restan atención al diálogo que se desarrolla en esos
espacios, lo cual —desde su perspectiva— suele ocurrir menos en las reuniones
presenciales.
Había otros también que ingresaban, pero como no había quien los seguía,
a veces creo que hasta dejaban ahí su equipo prendido para decir que
estaban participando. O sea, esa es la desventaja, ¿no? Que a veces
muchos ingresamos, pero no nos involucramos en sí en la reunión y a veces
no aportan mucho. O sea, por ese lado [es] la desventaja. (Funcionario/a de
la DRE Cajamarca)
Un riesgo en cuanto al uso de la virtualidad para las asistencias técnicas de parte del
MINEDU es que se reduzca su calidad. Algunos/as funcionarios/as de las DRE y UGEL
señalan que, a partir de sus experiencias, perciben que con las asistencias técnicas
virtuales tienden a tener una menor atención de parte de los sectoristas. Además, temen
que el no estar presencialmente en los territorios les dificulte la comprensión de sus
necesidades a la luz de sus contextos. Así, aunque participan de reuniones virtuales,
que facilitan un mayor número de beneficiarios/as de las asistencias técnicas, eso se
115
traduce también en que hay menos tiempo disponible para atender las consultas
específicas de cada UEE.
En esa línea, los/as funcionarios/as de las DRE y UGEL temen que, como con la
virtualidad es posible atender a varias UEE al mismo tiempo, se reduzca el número de
sectoristas y se les otorgue menos tiempo y atención para atender sus consultas y
dudas. Uno/a de los/as funcionarios/as entrevistados/as cuenta una experiencia en la
que, durante una asistencia virtual, el/la funcionario/a del MINEDU estaba en más de
una reunión al mismo tiempo, por lo que no podía darse el tiempo para prestar la debida
atención a las dudas y consultas de las UEE.
La vez pasada me pareció hasta una falta de respeto. Estaba en la reunión
virtual y nos dice: “Disculpen pues que estoy en dos reuniones, porque
también tengo otra región y los tengo a ustedes”. [...] Ya no gastan en
pasajes como antes que nos venían a visitar. Venía la gente, iba a los
colegios, venía y nos informaban esto hemos encontrado, ¿no? Pero ahora
ya no, pues la mayor parte de asistencia es virtual, virtual, virtual. Entonces,
me imagino pues, como es virtual, puedes atender por tres, cuatro regiones,
¿no? O sea, ya no solamente son UGEL sino regiones, ¿no? Y por ahí
también, por eso como que no se arriba o no se ven las mejoras en las
intervenciones [...]. Hay un perjuicio, porque no se logran los objetivos que
se quieren, ¿no? (Funcionario/a de la UGEL La Unión)
A la luz de lo expuesto, es posible notar que aunque el uso de medios virtuales resulta
una práctica producto de la pandemia que ha traído múltiples oportunidades para la
mejora de la comunicación entre las IGED, así como con las instancias del nivel central
de gobierno, también se pueden apreciar límites asociados a las brechas en los niveles
de conectividad o riesgos asociados a la menor atención e involucramiento entre
interlocutores, que pueden devenir en efectos negativos para la calidad de las
coordinaciones y asistencias técnicas.
6.3.7. Gestión de la información
Una percepción común entre los/as funcionarios/as de las DRE y UGEL que fueron
entrevistados/as es que los sistemas de información desarrollados por el nivel central
han mejorado la disponibilidad de datos para la toma de decisiones en las UEE. Esta es
una percepción compartida desde los/as funcionarios/as del nivel central.
116
Sobre presupuesto, se produce información constante. Como te digo, el
MEF ha sido bueno amarrando la chamba diaria en una cantidad; entonces,
con eso se ha asegurado de que existe esta producción constante de
información. (Funcionario/a de UPP-MINEDU)
Sin embargo, a pesar de los avances aún existen desafíos relacionados a la
sincronización de la información entre MEF y MINEDU. En particular, algunos/as
funcionarios/as señalaron problemas en la información que se encuentra registrada en
el AIRHSP y en el sistema NEXUS.
Los sistemas del Ministerio de Educación no están acordes con el AIRHSP.
Hay diferencias ahí abismales en algunos casos. Hay personal que en el
AIRHSP no se encuentra y en los aplicativos, NEXUS, el del Ministerio de
Educación, sí, sí están. Y el problema es que cuando llegan las
transferencias ese personal se queda sin pago. Y el momento es un
problema porque vienen los reclamos y cada unidad ejecutora tiene que ver
la factibilidad de hacer modificaciones para que se pueda atender a ese
personal impago. Ese es el problema en las transferencias. (Funcionario/a
de la DRE Cajamarca)
Como se observa en el caso narrado por el/la funcionario/a de la DRE Cajamarca, la
discordancia entre la información registrada en los sistemas de información puede
acarrear problemas a nivel de ejecución. En el caso expuesto, el pago de un bono a la
planilla real registrada en el NEXUS podría enfrentar una falta de disponibilidad
presupuestal, debido a que la planilla no coincide con la que está registrada en el
AIRHSP.
Esta discordancia entre la planilla real (información que se gestiona desde el NEXUS) y
la información registrada en el AIRHSP es reconocida también por funcionarios/as del
MEF. En lo que corresponde a docentes, se menciona que cada vez la discordancia es
menor, debido a las mejoras continuas en la interoperabilidad de los sistemas de
información. Sin embargo, sí se advierte que existen algunas problemáticas en lo que
corresponde a trabajadores/as administrativos y/o CAS, puesto que se ha identificado
que algunos no se encuentran registrados de acuerdo con la normativa vigente, de modo
que no pueden ser incorporados al AIRHSP.
117
Del lado de los/as funcionarios/as de DRE y UGEL, esta discordancia con la normativa
tiene que ver con que, desde su perspectiva, los trámites para la incorporación al
AIRHSP son demasiado engorrosos.
En lo que es planilla, sí hay algunos beneficios por sentencias que demoran
en tramitarse casi seis meses. Eso sí, demora casi seis meses en la
actualización del AIRHSP porque pide muchos requisitos. Los requisitos son
exagerados prácticamente [...]. En una sentencia judicial, piden la sentencia
judicial certificada, piden informe del procurador, que la sentencia esté
consentida, piden la planilla hasta el año anterior, hasta el diciembre del año
anterior [...]. Son antiguos, algunos ni los encuentran creo sus planillas, que
me es muy tedioso, muy engorroso. (Funcionario/a de la DRE Cajamarca)
Los/as funcionarios/as tanto de las UEE como del nivel central coinciden en que ha
existido una mejora de los sistemas de gestión de información, en la medida que
cuentan con información más desagregada, completa y útil para la toma de decisiones.
Sin embargo, todavía persisten algunos desafíos, sobre todo relacionados a su
interoperabilidad, que garanticen una mejor integración, que favorezcan una
programación multianual y formulación más estratégica y reduzcan el riesgo de retrasos
administrativos en materia de ejecución presupuestal.
118
7. Reflexiones finales
En este informe, se ha buscado, por un lado, mediante un análisis cuantitativo, dar una
mirada descriptiva al gasto en educación básica que realizan los GR, así como las UEE
(DRE y UGEL) que los conforman a nivel nacional, y presentar los resultados de los
análisis de eficiencia técnica en el gasto en educación básica realizado por los GR y las
UGEL. Por otro lado, el análisis cualitativo permitió indagar sobre el conocimiento,
percepciones y forma de ejecutar el gasto en educación por parte de los/as
funcionarios/as públicos/as a nivel nacional, regional y local. De esta manera, el uso de
ambas metodologías nos permite no solo responder a los diferentes objetivos de
investigación planteados para el presente estudio, sino también tener una mejor idea
sobre cómo es la gestión del presupuesto público en materia educativa a nivel regional
en nuestro país.
La importancia de analizar en qué y cómo gastan las regiones radica en el hecho de que
el 68% del gasto público en educación básica a nivel nacional lo realizan los GR. Los
análisis llevados a cabo nos permiten apreciar que, por lo general, los GR muestran
altos porcentajes de ejecución presupuestal. Si bien esto puede ser positivo, al revisar
el gasto por componente (o genérica), se aprecia que un alto porcentaje se encuentra
destinado para el pago de personal y obligaciones sociales. Así, la alta ejecución del
gasto en educación se debería en gran medida a que tienen un importante componente
de gasto corriente asociado con el pago de la planilla regular docente y administrativa.
Si bien el gasto en educación básica por estudiante se ha incrementado entre 2018 y
2021 en la mayoría de las regiones, en el mismo periodo ha caído la participación del
gasto en educación básica en el gasto público total también en la mayoría de los GR.
En relación con el gasto de inversión pública, se ha podido apreciar que el gasto
destinado a este componente es bajo, independientemente del nivel educativo y año
analizado. Este aspecto presenta a los GR, así como a sus DRE y UGEL, como
unidades ejecutoras intensivas en mano de obra en el ámbito de la educación básica,
con poca acumulación de capital físico, sea para la reposición del capital existente o
para infraestructuras y equipamientos educativos nuevos. Ello muestra un perfil
productivo poco dinámico con una tecnología que, al ser poco intensiva en capital,
imposibilitaría las ganancias en eficiencia por medio del ahorro de costos laborales
(Bradford et al., 1969).
119
Otro tema que se ha analizado es la participación que tienen las transferencias
asociadas al desempeño en el presupuesto de educación básica de los GR y sus UGEL.
Los resultados muestran que, si bien esta participación ha caído en el tiempo para los
diferentes niveles educativos, estas transferencias siguen representando un mecanismo
importante de financiamiento durante el año fiscal y, por tanto, tienen todavía potencial
para influir sobre el desempeño educativo en las instancias descentralizadas.
Por otro lado, a pesar de que las fuentes de financiamiento del gasto en educación
básica en los GR son uniformes (principalmente provienen de recursos ordinarios, es
decir, de los impuestos nacionales), las cifras del gasto por estudiante revelan una
sustancial heterogeneidad entre los GR y más aún entre las distintas UGEL a nivel
nacional. En tanto esta heterogeneidad puede verse reflejada en el logro de resultados
educativos, resultó particularmente interesante analizar cuáles GR y UGEL se están
desempeñando mejor utilizando menos recursos y tratar de explicar los factores detrás.
En relación con el análisis realizado para estimar la eficiencia técnica de los GR y UGEL,
se encontró que existen diferencias entre los GR y las UGEL. En el caso de los primeros,
se aprecia un grupo importante de GR que han mostrado ser relativamente más
eficientes en el uso de los recursos para el logro de resultados educativos, medidos
estos últimos en términos de calidad de los aprendizajes. Sin embargo, existen
diferencias por nivel educativo. Mientras que en primaria los GR que logran tener los
índices de eficiencia técnica más altos muestran diversidad en cuanto a regiones
naturales (costa, sierra y selva), en el nivel secundario se aprecia que solo regiones de
costa y selva logran niveles de eficiencia técnica con valores cercanos a uno y de forma
sostenida para el periodo analizado. Asimismo, además de Lima Metropolitana, se
aprecia que Piura y Ucayali son las regiones que han venido mostrando buenos
resultados en términos de eficiencia técnica de forma sostenida, a nivel de GR y UGEL.
En cambio, al ver los resultados por UGEL, se aprecia que en promedio los niveles de
eficiencia técnica son relativamente más bajos. Se apreció que son pocas las UGEL que
logran niveles de eficiencia técnica con valores cercanos a uno. Sin embargo, se han
identificado UGEL que, de forma sostenida para el periodo analizado, han tenido un
relativamente buen desempeño en términos de la eficiencia técnica en su gasto en
educación básica. Así, vemos que tanto Lima Metropolitana como Piura cuentan con las
UGEL con los mayores niveles de eficiencia. Los resultados obtenidos a nivel de GR no
distan mucho de los obtenidos por Tam (2008), Ponce (2007) y Kudó y Ñopo (2018),
donde los GR obtienen niveles de eficiencia técnica cercanos a uno; sin embargo, en el
120
presente estudio se puede apreciar la persistencia de los resultados en el tiempo y se
han podido identificar GR como Piura y Ucayali que vienen siendo eficientes en la
asignación del gasto. Por su parte, a nivel de UGEL, una posible explicación para los
resultados obtenidos (eficiencia relativamente más baja que en los GR) es que las UGEL
no realizan en su mayoría gasto de capital, aspecto que castiga al índice de eficiencia
técnica al tener para un factor un alto número de UGEL relativamente ineficientes en el
uso de ese insumo.
En cuanto a los análisis de factores asociados, a nivel contextual no se encuentra un
factor que sea transversal e influya por igual, sea por nivel educativo o por unidad de
análisis (GR y UGEL). En el presente estudio, encontramos efectos diferenciados por
nivel educativo, viendo que el PBI por habitante está asociado de forma negativa con
los índices de eficiencia técnica en primaria, mientras la tasa de ruralidad lo está también
de forma negativa con los índices de eficiencia técnica en secundaria. Esto último podría
estar vinculado principalmente con las características de los servicios en cada nivel
educativo, en el sentido de que, por ejemplo, mientras en primaria para obtener buenos
resultados no necesariamente se requiere de muchos recursos sino de un docente de
calidad, dado que trabaja todas las áreas de conocimiento con sus estudiantes; en el
nivel secundario, se necesita a más de un docente por aula con buenas condiciones, y
se requiere de una mayor disponibilidad de mobiliario e infraestructura educativa para
dar soporte a las áreas de conocimiento que se brindan y, por lo tanto, más recursos
educativos. Con relación a la tasa de ruralidad, si bien desde hace varios años se viene
incrementando la oferta educativa en zonas rurales, todavía el número de servicios
educativos secundarios es mucho menor que el disponible a nivel primario. Esto hace
que la cantidad de matrícula concentrada en cada secundaria rural sea mayor que en
primaria y por ende sea mayor en secundaria el efecto de su no atención (p.ej., la no
disponibilidad oportuna de materiales educativos).
En cuanto a las variables discrecionales, solamente se identificaron efectos aislados.
En el caso del tamaño de cada UGEL o número de II.EE. que debe atender, se identificó
un efecto escala, en el sentido de que, mientras mayor sea el número de II.EE. que se
debe atender es más eficiente el gasto de los GR y las UGEL. Este aspecto podría estar
asociado a que, si bien se cuenta con una mayor carga, es más fácil el acceder a ella y
tener un mayor soporte por parte de las familias para lograr buenos resultados; mientras
que, a menor cantidad de II.EE., lo más probable es que estas estuviesen dispersas y
por ende mayor sea el esfuerzo que se debe realizar en términos presupuestales para
atenderlas y nivelar hacia arriba la calidad de los aprendizajes. Por otro lado, a nivel de
121
los GR, se encuentra un efecto negativo del número de UGEL, lo cual puede estar
asociado con el esfuerzo de coordinación, asistencia y supervisión necesario para el
trabajo con un número alto de UGEL en el territorio, y poder adecuar los servicios
correspondientes a las necesidades de las jurisdicciones de cada UGEL.
Con relación al análisis cualitativo, son diferentes los mensajes que nos quedan del
análisis de las entrevistas a los diferentes actores educativos. Uno de ellos se encuentra
en la forma como se gestiona el presupuesto educativo. A pesar de que, en el marco de
la descentralización de la gestión pública de la educación, hoy los GR asumen más
funciones y tienen competencias en materia de asignación y ejecución de presupuesto,
los/as funcionarios/as perciben que el sistema de gestión presupuestal funciona “de
arriba hacia abajo”. Es decir, que las principales decisiones se toman en el nivel central
de gobierno y, en menor medida, en los pliegos regionales.
Esta percepción se sostiene, principalmente por el porcentaje que representa la
categoría de programas presupuestales (PP), estrictamente pauteada desde el nivel
central, cuya gestión operativa consume la mayor parte del tiempo de trabajo de los/as
funcionarios/as de DRE y UGEL, pero además porque la asignación presupuestal se
realiza a partir de “techos” basados en el gasto histórico. De esta forma, incluso para el
presupuesto que pueden gestionar estratégicamente las UEE, terminan percibiendo que
desde el nivel central de gobierno se les ponen límites muy estrictos. Aunque existen
espacios de diálogo y acompañamiento desde el nivel central hacia las UEE, en los que
se escucha el sustento de sus demandas presupuestales, desde los/as funcionarios/as
se percibe que al final se termina priorizando siempre los promedios históricos.
Esta percepción de verticalidad resulta problemática. La constante priorización de los
promedios históricos de gasto por parte del MEF frente a los presupuestos programados
y formulados desde las UEE genera la percepción de que el sistema de gestión
presupuestal no recoge efectivamente las necesidades de las UEE y las II.EE. Aunque
se reconoce que formalmente existen mecanismos para esto, los cuales se valoran
positivamente, existe también la percepción de que, en la práctica, estos mecanismos
no funcionan o no son suficientemente efectivos para el propósito de elevar la atención
de las necesidades de las UEE.
Lo anterior desincentiva los procesos de planificación y los/as funcionarios perciben que
es una labor que toma tiempo y esfuerzo, pero que resulta infructuosa frente a la
constante priorización de los techos históricos desde el nivel central. De esta manera,
122
aunque de todas formas deben realizar labores de planificación, las perciben como
procedimientos burocráticos, que deben hacer en cumplimiento a sus funciones, pero
sin reconocer su potencial estratégico para la UEE.
La falta de motivación en las tareas de planificación tiene consecuencias en la gestión
presupuestaria. Algunos/as funcionarios/as de planificación perciben que los procesos
que lideran no reciben la participación de otras áreas. Como resultado, las
responsabilidades relacionadas con la planificación recaen principalmente en los
encargados de finanzas, planificación y presupuesto, con una participación limitada del
resto de las áreas de la UEE. Como no participan de estos procesos, y sobre la base de
estos se programa y formula el presupuesto, es posible que no se plasmen
adecuadamente sus necesidades.
Por otra parte, los funcionarios de los GR y las UGEL perciben como un mecanismo
flexible a las transferencias por CdD. Se percibe que estos mecanismos de transferencia
condicionada al desempeño incentivan el cumplimiento oportuno de procesos clave.
Además, en algunas UGEL, especialmente aquellas operativas que no suelen tener
procesos de programación y formulación como los de otras UEE, se valora la
oportunidad que brinda armar el plan de uso de recursos (PUR) para la discusión de
necesidades y prioridades. Sin embargo, a pesar de que se reconoce la flexibilidad del
mecanismo, también se identifica cierta rigidez en lo que corresponde a la ejecución del
presupuesto transferido. A través del PUR, las UEE, con ciertos márgenes establecidos
desde el nivel central, definen en qué rubros pueden gastar el presupuesto que reciben
ante el cumplimiento del compromiso. Sin embargo, se percibe que la dinámica de
trabajo en las UEE está expuesta a múltiples contingencias difíciles de prever desde el
inicio del año.
Asimismo, las transferencias por CdD a veces se consideran como “salvavidas”, en tanto
que se perciben pequeñas (frente al grueso del presupuesto), pero relativamente
flexibles, de tal forma que las UEE pueden contar con ellas para financiar algunas
necesidades que consideren clave y que, por diversos factores, no logren ser incluidas
en el presupuesto destinado a otras categorías. Aunque esto resulta positivo para las
UEE, también supone el riesgo de que, de no cumplir con el compromiso, algunas
necesidades clave resulten desatendidas.
Con relación al proceso de programación multianual presupuestaria, en el que se
estiman las asignaciones presupuestarias multianuales (APM) que son estratégicas
123
para el logro de metas de productos y proyectos de las UEE, se pudo apreciar que no
siempre esto va de la mano con procesos previos de definición estratégica del gasto.
Por ejemplo, es muy poco usual que se realicen balances, evaluaciones o revisiones
críticas de forma previa al proceso de programación multianual y formulación
presupuestal. Esto, debido a que los/as funcionarios/as los conciben como tareas poco
prioritarias, frente a la demanda de otras actividades, que hacen parte de su dinámica
cotidiana como UEE. Los pocos espacios que existen para intercambiar entre las áreas
respecto a la gestión del presupuesto como UEE suelen ser destinados a la rendición
de cuentas y/o la identificación de alertas, y están pensados más para la ejecución
presupuestaria. La ausencia de balance no tiene que ver tanto con la falta de espacios
de diálogo o intercambio entre las áreas, sino más con la percepción de que este no
tiene un impacto real en la asignación presupuestal.
En cuanto a la ejecución presupuestal, existe la percepción de que se trata de una fase
exhaustivamente normada, de tal manera que el principal criterio que se prioriza es el
cumplimiento de la normativa, a fin de evitar sanciones administrativas. Esto reproduce
la percepción de que el sistema de gestión presupuestal es bastante rígido y engorroso.
Aunque no se percibe que esto resulte negativo en sí mismo, sí se considera que puede
tener implicancias negativas para el cumplimiento oportuno de ciertos procesos.
Otro aspecto relevante es el equilibrio entre un enfoque de gestión estratégica y gestión
operativa en la gestión presupuestal por parte de los y las funcionarios/as de las UEE.
Se pudo identificar que las UEE de mayor eficiencia relativa, sin desatender las
necesidades contingentes de su dinámica cotidiana, suelen tener procedimientos
enfocados en el cumplimiento de metas e indicadores de desempeño que les permiten
hacer un seguimiento continuo al trabajo de las áreas. Por el contrario, esta suele ser
una falencia en las UEE de menor eficiencia relativa, en las que se suele priorizar la
atención de las necesidades urgentes de la UEE. Incluso cuando estas se resuelven
eficazmente, la desatención al cumplimiento de objetivos estratégicos puede resultar
problemática para la eficiencia en el gasto público. Más que priorizar uno u otro enfoque,
parece ser clave garantizar un equilibrio entre ambos enfoques. En este aspecto,
resultan clave los responsables de las oficinas de Planificación y Presupuesto, quienes
suelen ser los que brindan los insumos para la toma de decisiones y asesoran a los jefes
de las áreas en cuanto a asuntos presupuestales. De esta manera, en la práctica, tienen
un rol orientador clave en la gestión presupuestal.
124
La coordinación entre los diferentes actores que hacen parte del proceso presupuestario
se encontró como un factor fundamental en la ejecución presupuestal. El contar con un
acompañamiento continuo y sostenido de parte del nivel central resulta crucial para las
UEE en tanto, a través de estos mecanismos, pueden plantear oportunamente sus
consultas y recibir apoyo cuando lo requieran. Se destaca la importancia de cuidar la
calidad de las asistencias, en términos de información, frecuencia y apertura a las
necesidades de las UEE. Asimismo, la coordinación entre las IGED es vital para la
gestión eficiente del presupuesto público. Los y las funcionarios/as resaltan que una
planificación participativa contribuye a un mejor mapeo de las necesidades, un costeo
más preciso y a que se pueda prever cómo atenderlas.
La eficiencia de la gestión presupuestal también depende del monitoreo constante a las
II.EE. Esto permite a las UEE estar al tanto de sus necesidades, así como de las
fortalezas y cuellos de botella en el funcionamiento del servicio educativo. Contar con
un panorama integral y preciso de las necesidades de las II.EE. contribuye a que las
UEE tengan insumos para decidir los rubros prioritarios. En este aspecto es clave el
diálogo entre las áreas de Gestión Pedagógica y Gestión Institucional. Ambas áreas
suelen estar directa o indirectamente en contacto con las II.EE., de manera que un
monitoreo coordinado podría resultar en una mayor eficiencia. Asimismo, el diálogo
entre las áreas puede facilitar una comprensión más profunda de la labor que realiza
cada una y promover un abordaje conjunto de las necesidades como UEE para el
funcionamiento del servicio educativo.
En resumen, el recojo de información cualitativa con funcionarios/as de DRE y UGEL,
complementado con entrevistas a funcionarios/as del nivel central, ha permitido conocer
cómo se conectan las percepciones alrededor del sistema de gestión presupuestal con
los criterios y prácticas de las UEE en relación con los procesos de programación,
formulación y ejecución presupuestal. Más allá de los desafíos comunes, existen
aspectos que se pueden obtener como lecciones aprendidas para una mejor eficiencia
en el gasto público. Así, se destaca la importancia de contar con un equilibrio entre una
gestión estratégica y operativa, contar con mecanismos ágiles de coordinación entre
actores involucrados en las fases del proceso presupuestario, así como garantizar la
actualización e interoperabilidad de los sistemas de información.
125
7.1. Recomendaciones de política
Teniendo en consideración todos los resultados mostrados (cuantitativos y cualitativos),
a continuación, planteamos algunas recomendaciones de política para la mejora de la
gestión presupuestaria y la calidad del gasto descentralizado en educación básica.
En términos generales, recomendamos el uso más regular de las estimaciones de
eficiencia técnica relativa como un indicador complementario para medir el desempeño
del gasto en educación básica de las instancias descentralizadas, tanto de los GR como
de las UGEL. Para ello, podría replicarse anualmente la metodología de análisis
cuantitativo seguida en el presente estudio, la cual, como se mostró en secciones
previas, posee algunas características que la hacen más precisa en comparación con
metodologías de estimación alternativas. El cálculo anual de indicadores de eficiencia
técnica, junto con la medición de indicadores complementarios vinculados con otras
dimensiones como la eficacia en la entrega de los servicios y la calidad de estos,
permitiría analizar más comprehensivamente la evolución del desempeño del gasto en
educación básica y, en función de ello, definir estrategias de apoyo pertinentes y tomar
acciones diferenciadas para la mejora de dicho desempeño en las instancias
descentralizadas.
Específicamente, recomendamos la utilización de estas mediciones para al menos dos
aspectos concretos. En primer lugar, las mediciones de eficiencia pueden servir para
definir la creación, la fusión o el cierre de UEE a nivel local. Al respecto, el artículo 68
del Decreto Legislativo N.° 1440 del Sistema Nacional de Presupuesto Público establece
los criterios técnicos mínimos para la creación o cierre de unidades ejecutoras.38
Asimismo, los resultados del análisis de eficiencia presentados en secciones previas
muestran, por un lado, que existen UEE que consistentemente evidencian un
desempeño relativamente ineficiente en su gasto, tanto en primaria como en secundaria
y, por otro lado, que pueden identificarse variables discrecionales y no discrecionales
que pueden estar influyendo en dicho desempeño, como son el grado de ruralidad
(asociada con una menor eficiencia relativa) y la escala o cantidad de servicios
38 Estos incluyen los de (i) especialización funcional, es decir, que la entidad cuente con una
función relevante cuya administración requiere independencia a fin de garantizar su operatividad;
(ii) magnitud de la cobertura del servicio que presta la entidad; (iii) presupuesto anual no inferior
a 10 millones de soles; (iv) capacidad operativa, es decir, que la entidad cuente con los recursos
necesarios humanos y materiales para la implementación de la unidad ejecutora, y
excepcionalmente (v) factores geográficos, cuando la ubicación geográfica limita la adecuada
prestación y administración del servicio público, en cuyo caso se puede exonerar de cualquiera
de los otros criterios.
126
educativos que debe gestionar la UEE (asociada con una mayor eficiencia relativa). En
tal sentido, considerando estas variables relevantes, a partir del análisis de eficiencia
técnica, podrían definirse parámetros para identificar, por ejemplo, UEE existentes que
sistemáticamente no se encuentren cumpliendo cabalmente con su finalidad y, según
sea el caso, (i) requieran de una escisión para la creación de una nueva UEE con la que
se gane en especialización funcional o geográfica (siempre y cuando se garanticen
todas las condiciones para ello), (ii) requieran de algún tipo de apoyo específico para
mejorar su capacidad operativa o (iii) requieran cerrarse para ser absorbidas por otras
relativamente más eficientes con las que también se gane en escala de operación. A
juzgar por los resultados del análisis cuantitativo, todo indicaría que, a nivel de GR, tener
menos UEE que supervisar o coordinar y con una escala de operación mayor es
preferible, en términos de eficiencia técnica, que contar con un número más grande de
UEE con menor escala de operación. Por ello, anticipamos que sería más probable
identificar la necesidad de posibles cierres que potenciales escisiones o creaciones.
Adicionalmente, otro aspecto que se podría analizar es la necesidad de creación de UEE
con base en una especialización centrada en tipologías de servicios educativos, en
función de las necesidades que se identifiquen en el ámbito departamental. Por ejemplo,
en algunas jurisdicciones podría ser eficiente y efectivo promover la creación de UEE
especializadas que se hagan cargo de la gestión de todos los servicios educativos
multigrado en el nivel primario o de todos los servicios con formas de atención
diferenciada en el nivel secundario o de todos los PRONOEI.
En segundo lugar, como se señaló, las estimaciones de eficiencia técnica podrían
utilizarse complementariamente con otros indicadores para identificar a los posibles
destinatarios de estrategias específicas para la mejora de dicho desempeño en las
instancias descentralizadas. Así, por ejemplo, las acciones de asistencia técnica para la
gestión del presupuesto educativo, provenientes del MINEDU o del MEF, podrían
concentrarse en aquellos GR y UEE que muestren consistentemente relativamente
menor eficiencia técnica, o diferenciarse en sus contenidos según grados de eficiencia
relativa. Asimismo, para las instancias descentralizadas que muestren una mayor
eficiencia sostenida en el tiempo, podría pensarse en esquemas que permitan más
flexibilidad, tanto en la programación y formulación del presupuesto, así como en la
ejecución del gasto en educación básica.
Con relación al monitoreo y seguimiento de los resultados educativos en los diferentes
niveles educativos, es necesario contar con información (muestral o administrativa) que
permita desagregar los datos a nivel de UGEL para los diferentes niveles de la EBR. Se
127
recomienda contar con datos sobre los logros educativos de los niños y niñas al final de
la educación inicial (cinco años). Si bien el MINEDU, a lo largo de las últimas dos
décadas, ha buscado contar con medidas a nivel regional sobre los logros educativos
de los niños y niñas menores de cinco años, estas no han logrado consolidarse dentro
del sistema de evaluaciones regulares que realiza el sector. Por ese motivo, se pueden
realizar alianzas con instituciones como High Scope,39 que viene no solo
internacionalizando su enfoque curricular sino también su sistema de evaluación
formativa y sumativa pero alineados al currículo de cada país donde viene trabajando,
dada la flexibilidad de su estrategia dirigida para la población preescolar.
Por otro lado, es necesario disponer de datos muestrales que permitan inferir, a nivel de
UGEL, variables de resultados educativos de los y las estudiantes en los diferentes
niveles educativos y que puedan ser usados para la focalización del presupuesto de los
gobiernos regionales. Actualmente, se cuenta con bases de datos muestrales con
inferencia a nivel regional, lo cual limita la focalización de escuelas por parte de las
UGEL al no contar con información sobre qué tanto aprenden los y las estudiantes en
las II.EE. a su cargo. Sin embargo, dado que las evaluaciones de aprendizajes de 2022
cuentan con una muestra por encima de los 100,000 estudiantes a nivel nacional, se
podría analizar la factibilidad de reportar datos estimados de aprendizajes a nivel de
UGEL (reportando el coeficiente de error relativo) y que esa información sea incorporada
en la página web de la Unidad de Estadística Educativa del MINEDU. Otra opción puede
ser el uso de técnicas de estimación para áreas pequeñas (Rao y Molina, 2015). Existen
diferentes métodos de estimación (directa, indirecta y modelos) para indicadores de
áreas pequeñas. Lo ideal sería utilizar aquel que no solo brinde una estimación
insesgada de los indicadores sino también la mayor precisión posible (menor
variabilidad), por lo que se recomienda el método de estimación vía modelos, utilizando
como base la unidad al interior de cada subpoblación o área que se quiere estimar.
En materia de asistencia técnica y acompañamiento en el proceso presupuestario desde
el Gobierno central, tomando en consideración los resultados mostrados del análisis
cualitativo, consideramos que habría al menos dos fases o momentos clave de
interacción que podrían promoverse y fortalecerse con la creación, provisión y uso de
herramientas específicas, en donde las DRE deberían tener un rol preponderante para
el trabajo con las UEE. Una primera fase, que al parecer actualmente no se realiza
según las personas entrevistadas y por tanto podría fomentarse en todas las UEE, es la
39 https://highscope.org/
128
correspondiente a las “acciones previas a la programación”, en la cual debería realizarse
un balance global sobre los resultados tanto de eficiencia (uso racionado de los recursos
presupuestarios y pertinencia del costo de las acciones) como de efectividad (el impacto
en el bienestar y el desempeño en la comunidad educativa, medidos a través de
indicadores de producción física y de desempeño) de la gestión de la UEE en el año
fiscal anterior, que permitiese identificar y realizar las correcciones necesarias sobre la
asignación de recursos y las tareas a programarse para el logro de los objetivos
institucionales. Y una segunda fase es la correspondiente a la ejecución, en la que
debería promoverse más decididamente el seguimiento intensivo al avance físico y
financiero, sobre todo en UEE de menor eficiencia relativa, para alertar sobre retrasos,
proponer y poner en práctica acciones correctivas e identificar oportunamente saldos
presupuestarios que permitan su reasignación hacia otras prioridades identificadas, bajo
un enfoque centrado más en la mejora de la gestión que en la rendición de cuentas.
Por otro lado, consideramos que desde el Gobierno central se debería apostar
progresivamente por una mayor flexibilidad en materia de programación y formulación
presupuestaria para las instancias descentralizadas, así como más margen de maniobra
para reasignar los recursos durante la ejecución. La velocidad y el grado con que se
otorga la flexibilidad correspondiente podría depender en gran medida de la eficiencia
relativa mostrada por las UEE, entre otros indicadores de desempeño. Como pudo
evidenciarse en el análisis cualitativo, el contar con cierta flexibilidad no solo es valorado
sino también deseable, pues permite sesgar la asignación de los recursos hacia las
necesidades particulares de las jurisdicciones, adecuándose a sus características y
contextos.
Específicamente, cuando hablamos de más flexibilidad no nos referimos al presupuesto
destinado a la operatividad regular de los servicios educativos, el cual ineludiblemente
debe ejecutarse bajo una programación y formulación claramente más parametrizada y
siguiendo patrones históricos, sino al presupuesto vinculado con las intervenciones
pedagógicas que se impulsan anualmente desde el Gobierno central, cuyos
lineamientos emanan de las disposiciones o normas técnicas del MINEDU y constituyen
servicios complementarios a las obligaciones regulares de los GR y las UEE, tales como
el acompañamiento pedagógico, la jornada escolar completa en secundaria, las
acciones de convivencia escolar, etc. Así, a las UEE que mostrasen sostenidamente un
desempeño satisfactorio, se les podría otorgar un mayor grado de discrecionalidad para
múltiples aspectos, tales como definir criterios de priorización entre estas
intervenciones, financiar intervenciones propias, establecer metas de atención, definir
129
criterios de focalización y, de ser necesario, adecuar las intervenciones para su mayor
efectividad, correspondiéndole a la DRE, en primera instancia, y al MINEDU, en
segunda, supervisar el uso pertinente de los recursos, la efectiva implementación de las
políticas educativas y el no decaimiento en la calidad de los servicios.
Adicionalmente, y en línea con lo anterior, recomendamos brindarle un mayor impulso y
relevancia presupuestal a la herramienta de CdD, la cual según la información cualitativa
obtenida en el presente estudio estaría cumpliendo un triple propósito: (i) mejorar el
desempeño de las instancias descentralizadas en distintos ámbitos prioritarios de la
gestión educativa (en particular, en aquellos vinculados con los compromisos
establecidos anualmente); (ii) mejorar la gestión de dichas instancias, al incluirse
procesos efectivos de evaluación y establecimiento de objetivos, clarificación de tareas,
adquisición de habilidades y creación de un mejor diálogo y coordinación; (iii) dotar de
recursos adicionales y de uso relativamente discrecional a las UEE para el cierre de
brechas en la atención de necesidades específicas en sus jurisdicciones.
Sin embargo, esta herramienta podría ser ajustada, por un lado, para recibir un mayor
presupuesto anual, justificando ante el MEF la persistente necesidad, valoración y
eficacia de la herramienta a pesar de contar con menos recursos en años recientes; por
otro lado, para brindar una mayor flexibilidad en el uso de los recursos recibidos por el
cumplimiento de los compromisos correspondientes. Esto último se justifica por la
naturaleza misma de los mecanismos de incentivos al desempeño institucional, en los
cuales se establecen condicionalidades o metas de indicadores de cumplimiento
voluntario. Comúnmente se brinda asistencia técnica a las instancias que deben cumplir
con estas condicionalidades para que ninguna pierda posibilidades de obtener los
recursos por escasez de capacidades y, luego, queda bajo entera decisión de cada
instancia definir el arreglo institucional así como la magnitud y proveniencia de los
recursos disponibles que se utilizarían para el cumplimiento, los cuales no son
observables por el proponente de la herramienta, el MINEDU en este caso.
En ese orden de ideas, lo aconsejable es que exista la máxima discrecionalidad posible
en el uso de los recursos recibidos como consecuencia del cumplimiento de las
condicionalidades, pues solo la propia instancia beneficiaria sabría cómo compensar los
recursos utilizados.40 En tal sentido, si bien sería favorable continuar con la práctica de
40 Esta discrecionalidad tampoco puede ser absoluta, pues siempre existirán restricciones
propias del sistema presupuestario; por ejemplo, la imposibilidad de realizar incrementos
130
elaborar un plan de uso de recursos, pues resulta una oportunidad para que las áreas
discutan sus necesidades y prioridades para definir en qué rubros se van a gastar los
recursos adicionales transferidos fruto del cumplimiento, recomendamos otorgarle la
máxima flexibilidad posible a las UEE, tanto para determinar dichos rubros como para
identificar usos alternativos y reasignar estos recursos durante la ejecución, sin la
necesidad de realizar trámites burocráticos adicionales para ello. Asimismo, se podría
aprovechar el uso de la información sobre los resultados del cumplimiento de los CdD
para identificar aspectos que requieren de asistencia técnica y dónde focalizarla.
Por último, con relación a la oportunidad en la entrega de las transferencias, aspecto
limitante identificado en el análisis cualitativo realizado, se recomienda migrar hacia
esquemas multianuales en los que los recursos que se reciban por mecanismos de
transferencias condicionadas puedan incorporarse como parte de la programación y
formulación presupuestaria del año siguiente, como resultado del cumplimiento del año
en curso. Con ello, la planificación sobre el uso de los recursos se realizaría dentro de
los espacios formales disponibles para ello; posiblemente, se ganarían economías de
escala en la provisión de la asistencia técnica de la herramienta, al realizarse
simultáneamente con la que se brinda en la formulación presupuestaria, y se
garantizaría la disponibilidad de los recursos desde el inicio del año fiscal, lo cual
incrementaría las posibilidades de su ejecución.
7.2. Limitaciones del estudio
El presente estudio ha enfrentado varias limitaciones. La primera radica en no contar
con una mayor variedad de indicadores de resultados. Ello, sin embargo, se da en parte
gracias a una buena noticia, en el sentido de que, en las últimas décadas, se ha
mejorado de forma considerable el acceso y la permanencia en el sistema educativo
peruano, lo cual ha generado que la distribución de estos indicadores se encuentre
concentrada en valores muy altos y con poca variabilidad y, por lo tanto, sean de uso
limitado para los propósitos del análisis de eficiencia técnica, en favor de indicadores
vinculados con la calidad educativa. A pesar de esta limitación, el presente estudio, a
diferencia de otros, utiliza más de un resultado educativo. Así, solo se considera
eficiente técnicamente a un GR o una UGEL si con los recursos que tiene puede lograr
buenos resultados de aprendizaje tanto en matemática como lectura.
remunerativos permanentes con los recursos provenientes del incentivo, al ser este último de
carácter temporal.
131
La segunda limitación es que no se cuenta con información de calidad educativa para
2020 y 2021 que nos permita hacer inferencias a nivel de GR y UGEL, lo cual nos llevó
a modelar el aprendizaje promedio de los estudiantes por UGEL y de esta forma imputar
valores para estos años (ver Anexo 8). Este aspecto es muy relevante y lleva a tomar
con cautela los resultados de eficiencia para esos años. Sin embargo, fruto del análisis,
se ha podido observar que las regiones que han logrado ser relativamente más
eficientes (que se ubican por encima de la mediana) en 2020 y 2021 también han
obtenido resultados similares en los años previos. En ese sentido, a pesar de la
limitación, la imputación de los valores del 2020 y 2021 ha podido capturar la tendencia
de años previos observada en los resultados de los GR y las UGEL.
Por último, solo se pudo realizar el análisis de eficiencia técnica correspondiente a los
niveles educativos de primaria y secundaria, no en el nivel inicial, por lo que no se logró
medir enteramente la eficiencia del gasto regional en la EBR. Como fue previamente
descrito, los indicadores disponibles para este nivel educativo (acceso y permanencia)
mostraban poca variabilidad. En ese sentido, el contar en un futuro cercano, incluso a
nivel muestral, con información sobre las habilidades motoras, cognitivas y/o de lenguaje
de las y los estudiantes representaría un avance importante para la medición de la
eficiencia del gasto asociado a este nivel educativo.
132
8. Referencias bibliográficas
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137
Anexo 1. Modelos estadísticos utilizados en el componente cuantitativo
Modelo de Datos Envolvente (Charnes, Cooper y Rhodes, 1978): Este modelo de
programación lineal no paramétrico permite que se pueda calcular la eficiencia técnica
de diferentes unidades de decisión. La estimación de la eficiencia técnica puede ser
orientada a inputs (minimizar insumos) u outputs (maximizar resultados). La idea es
tener n unidades tomadoras de decisión, donde cada una utiliza una serie de inputs o
insumos para producir diferentes resultados. El modelo DEA puede ser de dos tipos
(Charnes, Cooper y Rhodes, 1981): i) con orientación a los insumos: se busca la
minimización de los insumos para la producción de un nivel establecido de ouput; es
decir, mide la capacidad de una unidad de decisión para producir una cantidad
determinada de resultados usando la menor cantidad posible de insumos, y ii) con
orientación a los outputs: se busca la maximización del resultado con una cantidad fija
de insumos; dado que no es viable impulsar la reducción de los mismos para la
provisión de un servicio como sería el caso de la educación. Dado lo anterior, se
propone un modelo DEA orientado a los outputs (resultados).
A continuación, se presenta el modelo DEA orientado a los resultados:
Donde:
: vector de resultados producidos por cada unidad i
: vector de insumos requeridos por cada unidad i
: matriz (p x n) de resultados producidos por cada unidad i
: matriz (q x n) de insumos requeridos por cada unidad i
: vector (n x 1) de constantes. Además, se usan como pesos para los insumos y
resultados en el caso de rendimientos variables a escala41
: unidades tomadoras de decisión
: puntaje de eficiencia para cada unidad i ( ≤ 1)
: restricción que permite la convexidad de la FPP.
41 La ponderación se usa para que las unidades de decisión ineficientes se proyecten sobre la FPP
Retornos constantes a escala
Retornos variables a escala
. − + ≥ 0
− ≥ 0
≥ 0
. − + ≥ 0
− ≥ 0
′ = 1
≥ 0
138
Modelo de datos panel Tobit: los modelos de datos panel permiten capturar las
variaciones en el tiempo y entre individuos, unidades o grupos que se consideran para
el análisis. En nuestro caso, se va a tener como unidades a las DRE y UGEL y como
horizonte temporal se considera cuatro años (2018-2021). Así, el modelo de datos panel
que se estimará es:
∗=0+ +∅
�+++ , ~(0, 2)
=min {
∗, 1}
Donde:
: puntaje de eficiencia de cada DRE/UGEL
: variables explicativas que varían entre unidades y por periodos de tiempo
�: variables promedio de las explicativas que varían entre unidades y por periodos de
tiempo
: variables explicativas que varían entre unidades, pero no en el tiempo
i : DRE/UGEL, harían las veces de unidades
t : periodos en el tiempo (2018-2021)
139
Anexo 1. Listado de ejes, temas y subtemas que abordar en las entrevistas a profundidad
Tema / subtema (proceso) Descripción del proceso (en teoría y/o en el ideal) Participantes
PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN PRESUPUESTAL
1. Acciones previas a la programación multianual y formulación presupuestal.
A. Evaluación del
desempeño año fiscal
anterior
En el marco de esta acción se debería realizar un balance sobre los resultados tanto de eficiencia (uso racionado de los recursos
presupuestarios) como de efectividad (el impacto en el bienestar y desempeño de la comunidad educativa) de la gestión en el año fiscal
anterior. Ello permite realizar las correcciones necesarias sobre la asignación de recursos y las tareas a programarse para el logro de los
objetivos institucionales.
AGI, AGP y OPP
B. Adecuación de los
objetivos institucionales
a los resultados de la
evaluación
Luego de las correspondientes evaluaciones de eficiencia y efectividad de las intervenciones o acciones a cargo de la entidad, las UEE deben
proponer cuáles son los ajustes en los objetivos institucionales que respondan a las oportunidades de mejora planteadas en las mencionadas
evaluaciones. El ajuste a los objetivos institucionales da como producto el ajuste del Plan Estratégico Institucional (PEI), en el cual se definen
metas físicas por cada acción institucional, lo cual sirve de insumo para el Cuadro de Necesidades de la UEE.
AGI, AGP y OPP
2. Programación multianual por componentes de gasto.
A. Programación
multianual del gasto en
personal y CAS
Se determina cuáles son las acciones operativas que, durante la ejecución de las obligaciones institucionales, requerirán recursos humanos o
personal durante el año fiscal. Para ello se debe tomar en cuenta los criterios de racionalización y los cuadros de horas vigentes, los cuáles
determinarán la asignación eficiente de plazas entre los distintos servicios educativos y en las intervenciones pedagógicas.
AGI, AGP y OPP (también
áreas de personal y
abastecimiento). Insumo:
MINEDU
B. Programación
multianual del gasto en
bienes y servicios
Se revisa la normativa vigente, como las Normas Técnicas (NT) de las intervenciones priorizadas, sobre los costos y acciones operativas a
implementarse en el marco del desarrollo del Año Escolar y de las intervenciones pedagógicas priorizadas, que implique el uso de bienes o
servicios. También, la información correspondiente a los precios por el catálogo de bienes y servicios del Sistema Integrado de Gestión
Administrativa (SIGA). Finalmente, la proyección del gasto plasmada en el POI debe ser consolidada para formar parte de la propuesta de
programación multianual.
AGI, AGP y OPP (también
área de abastecimiento).
Insumo: MINEDU
3. Formulación presupuestal.
Una vez estimado el requerimiento de recursos por cada UEE, éste debe ser validado por la Oficina de Presupuesto de la DRE, la cual verifica que la asignación de
recursos esté orientada a garantizar el cumplimiento de los objetivos sectoriales e institucionales. Asimismo, cuando el MEF emite la Asignación Presupuestal Multianual
(APM), que representan los límites máximos de gasto por cada Gobierno Regional, se debe realizar un trabajo de ajuste de los recursos previstos en la Programación
Multianual a los recursos disponibles en la APM.
AGI, AGP y OPP (también
áreas de personal y
abastecimiento). Insumo:
MEF
EJECUCIÓN PRESUPUESTAL
4. Acciones previas a la ejecución presupuestal
Como punto crítico de inicio en la ejecución es necesario realizar los ajustes a los documentos que se elaboraron durante la programación/formulación para contar con
versiones definitivas del PIA, POI y Plan Anual de Contrataciones (PAC), en función del presupuesto remitido por el ejecutivo al Congreso de la República y finalmente
aprobado por este.
AGI, AGP y OPP (también
área de abastecimiento).
Insumo: MEF y GR
140
Tema / subtema (proceso) Descripción del proceso (en teoría y/o en el ideal) Participantes
5. Ejecución presupuestal por componentes de gasto
A. Ejecución del gasto
en personal y CAS:
Elaboración del cuadro
de horas por IE
El cuadro de distribución de horas pedagógicas o cuadro de horas, es un instrumento de carácter técnico, administrativo y pedagógico
mediante el que se distribuyen las horas efectivas de clases del personal directivo, jerárquico y docente, en función al plan de estudios y
características de la IE (secciones, matrícula, entre otros) y del presupuesto de la UEE. El responsable operativo de elaborar la propuesta de
cuadro de horas es el director de la Institución Educativa (IE), quien remite dicha propuesta a la UGEL para su validación y aprobación. El
cuadro de horas es un insumo crucial para establecer si el requerimiento por horas pedagógicas está cubierto o en su defecto si es que hay una
sub-cobertura o sobre-cobertura con relación a las plazas de docentes disponibles en la UGEL.
AGP (también área de
personal). Insumo: MINEDU,
IE
B. Ejecución del gasto
en personal y CAS:
Contratación docente
Una de las principales estrategias para atender las horas pedagógicas no cubiertas es la contratación docente. Dicho proceso inicia a fines del
año anterior en el que se realizará la contratación, con la actualización de la información sobre las plazas en el AIRHSP (sistema de recursos
humanos del MEF) y el sistema de plazas docentes NEXUS; con base en dicha información se identifica cuál es el déficit de horas que debe
cubrirse.
AGP (también área de
personal). Insumo: MINEDU
C. Ejecución del gasto
en personal y CAS:
Contratación y pago de
CAS
Comprende el procedimiento para las convocatorias de CAS realizadas en el marco de las intervenciones pedagógicas. En principio, el
MINEDU publica a fines del año anterior la directiva de contratación de los CAS de las Estrategias Pedagógicas que entrarán en vigencia en el
siguiente año fiscal. Sobre la base de dichos lineamientos las Áreas Usuarias, en este caso AGP de la UEE en coordinación con el Área de
Personal, preparan los términos de referencia (TDR) para convocar el concurso de selección. Luego es necesario que se apruebe la Ley de
Presupuesto para que, con cargo a la previsión presupuestal del siguiente año, se convoque al concurso debiendo; para tal fin, conforman una
comisión de evaluación, la cual está conformada por el AGP y el Área de Personal de la UEE. Por último, al igual que las actividades
relacionadas con la contratación de docentes, si bien el responsable técnico de la selección y adjudicación para la contratación del personal
CAS es el Área de Personal de la UEE, estas acciones se realizan sobre el requerimiento y supervisión del AGP de la UEE. Para el pago es
necesario elaborar la planilla del mes, documento de gestión que contiene el costo mensual del personal, verificando los puestos y cargos se
encuentre definidos en el Cuadro Analítico de Personal (CAP) y que se encuentren debidamente presupuestados en el Presupuesto Analítico
de Personal (PAP). Luego de la formulación de la planilla, esta debe ser firmada, previa afectación presupuestaria, y efectúe el pago respectivo,
de acuerdo con la información registrada y actualizada en el AIRHSP.
AGP (también áreas de
personal y administración).
Insumo: MINEDU
D. Ejecución del gasto
en bienes y servicios:
Gasto en servicios
básicos de las IE
Para el compromiso de los recursos es necesario contar con los recibos para el pago de los servicios, los cuales pueden ser remitidos por la
empresa correspondiente directamente al Área de Abastecimiento o remitidos por la IE a la UEE de manera física (comúnmente la UEE cuenta
con una directiva para el uso racional de los servicios básicos en las IE). Una vez que el Área de Abastecimiento conoce el monto a pagar,
compromete el recurso, y previa fiscalización de área correspondiente, el Área Usuaria emite la conformidad del servicio, con lo cual se realiza
el devengado y la autorización pago del servicio al proveedor del servicio, todo ello en la última semana de cada mes.
AGP (también áreas de
abastecimiento y
administración)
141
Tema / subtema (proceso) Descripción del proceso (en teoría y/o en el ideal) Participantes
E. Ejecución del gasto
en bienes y servicios:
Aprobación y asignación
de pasajes y viáticos
La aprobación y asignación de pasajes y viáticos sigue una secuencia de acciones que debería durar aproximadamente 13 días cada vez que
se requiriese de dichas asignaciones. Las acciones involucran la aprobación por parte del Área Usuaria (AGP o AGI) de un requerimiento de
recursos calculado en función de un plan de trabajo elaborado por la persona comisionada o el Área Usuaria y, en el caso de las intervenciones
pedagógicas, validado por el gestor local correspondiente. Seguidamente se certifican los recursos, se autorizan los montos asignados y se
realiza la asignación de dichos montos en las cuentas de los comisionados. El depósito efectivo se realiza en un período de 48 horas luego de
aprobar la asignación presupuestaria desde la UEE (en el caso de movilidad local también pueden entregarse cheques).
AGP y AGI (también área de
administración)
F. Ejecución del gasto
en bienes y servicios:
Transporte y distribución
de materiales
educativos a las IE
Se debe actualizar y proyectar la información apropiada para la elaboración del cuadro de distribución de los materiales a las IE. Sobre la base
de dicha información y la relación final de materiales educativos a distribuir, así como su cantidad, pesos y volumen, remitida por MINEDU, el
AGP elabora los TDR definitivos correspondientes y eleva el requerimiento al Área de Abastecimiento o Logística, la cual deberá elaborar la
cotización y el contrato con el transportista. Para el reconocimiento de la ejecución del presupuesto es necesario tomar en consideración el
procedimiento de verificación mediante el Pedido de Comprobante de Salida (PECOSA), documento del SIGA que sirve para acreditar la salida
de un bien del almacén de la entidad, con fines de distribuirlos o hacerlos llegar al usuario final del dicho bien. Por tratarse de procesos de
selección que comúnmente superan las ocho UIT y que inician en el último trimestre del año, deben lanzarse con previsión presupuestal (a
cargo del presupuesto del siguiente año) por lo que el procedimiento de selección se dará durante todo el mes de diciembre o enero del
siguiente año, inclusive. Del mismo modo, el proceso de distribución en zonas rurales, puede tomar un mes o más por lo que se estima que la
ejecución del transporte de materiales comprenderá los meses de febrero y marzo.
AGP (también áreas de
abastecimiento y almacén).
Insumo: MINEDU
G. Ejecución del gasto
de capital:
Mantenimiento
preventivo de locales
escolares
El MINEDU transfiere recursos económicos a los responsables de los locales escolares beneficiarios (ambas personas naturales), con la
finalidad de que sean ejecutados en el mantenimiento del local y la reposición de mobiliario, para asegurar las condiciones de seguridad en las
IE. Los responsables de los locales escolares son los directores o en su defecto algún docente de las IE. Si bien las UEE no ejecutan
presupuesto para el mantenimiento de los locales escolares, existe una serie de requisitos y acciones que deben llevar a cabo tanto
responsables de los locales como los responsables de la evaluación de la ejecución de los recursos para el mantenimiento en la UEE. Cabe
recalcar que los responsables de los locales escolares beneficiarios, deberán rendir cuentas sobre los gastos realizados ante un comité de
mantenimiento y el comité veedor de la UEE.
Área de infraestructura (AGI).
Insumo: MINEDU, IE
6. Transferencias condicionadas
En el marco de las intervenciones pedagógicas priorizadas, el MINEDU cofinancia estas actividades en conjunto con el GR. Es así que el MINEDU establece, a través de
una Resolución de Secretaría General o Resolución Ministerial, la Norma Técnica que contiene los procedimientos, criterios sobre los cuales se evaluará el monto, y
responsabilidades en el marco de las transferencias de recursos destinados al financiamiento de intervenciones y acciones pedagógicas en los GR. Estos montos sirven
para complementar el financiamiento de dichas actividades durante el año fiscal.
AGP y OPP (también área de
abastecimiento) (depende de
la intervención materia de
condicionamiento). Insumo:
MINEDU
7. Compromisos de desempeño
142
Tema / subtema (proceso) Descripción del proceso (en teoría y/o en el ideal) Participantes
Con el objetivo de acelerar los resultados en la cadena de producción del servicio educativo, el MINEDU emite la Norma Técnica de los Compromisos de Desempeño
(CdD) en la cual se establecen los compromisos a cumplir por cada UEE del país, normalmente por tramos. En 2023, los compromisos en educación básica están
asociados con: 1. Incorporación oportuna de directivos, docentes y auxiliares, 2. Implementación de la estrategia de Refuerzo Escolar, 3. Distribución oportuna de material
educativo, 4. Condiciones operativas adecuadas de las instituciones educativas, 5. Cierre de la brecha de infraestructura educativa, 6. Fortalecimiento del bienestar
escolar, 7. Fomento de la permanencia de estudiantes.
AGP y AGI (también áreas de
personal y abastecimiento)
SUPERVISIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA DE LA DRE EN LA PROGRAMACIÓN, FORMULACIÓN Y EJECUCIÓN PRESUPUESTAL
A. Acciones de la DRE
en el proceso de
programación y
formulación
presupuestal
El objetivo de la DRE en este proceso es el de asistir, coordinar y liderar la programación y formulación del presupuesto de las UEE del GR, de
modo que la asignación del presupuesto esté orientada al logro de los resultados priorizados establecidos en las leyes anuales de presupuesto,
los resultados sectoriales y los objetivos estratégicos institucionales; sujeta a la disponibilidad de recursos determinados en la APM. Como
acciones específicas que debería realizar la DRE se proponen las siguientes: i) revisar la información sobre los productos de los PP en cuanto
a los servicios y bienes entregados a la población objetivo y los resultados logrados en los años fiscales anteriores, ii) determinar los valores de
los indicadores de desempeño y las metas físicas a nivel de PP, productos y actividades que se esperan cumplir para los años de la
programación multianual, iii) brindar AT para la programación y formulación presupuestal en las UEE (Aplicación de las herramientas,
implementación de la propuesta de formulación de recursos en el PIA de las UEE, implementación de los modelos operacionales de los
productos y actividades de los PP), iv) brindar AT a la implementación del proceso de reasignación presupuestal en las UEE luego de revelada
la APM, v) brindar ATa en la implementación de las modificaciones al PEI y POI para la reasignación de recursos, vi) brindar AT para
sustentación la propuesta de PIA de las UEE, vii) consolidar, sistematizar y presentar al GR la información de desempeño y producción física
para la sustentación de los productos y actividades de los PP que se implementan con cargo al PIA de cada año fiscal.
DRE
B. Acciones de la DRE
en el proceso de
ejecución presupuestal
Para hacer posible la supervisión de manera efectiva y eficiente en la ejecución del presupuesto asignado en cada año fiscal es necesario que
se generen reuniones y dinámicas de trabajo en las que se planteen estrategias de mejora ante cualquier riesgo de retraso en la ejecución o
cambios en los cronogramas de implementación de las acciones institucionales. Para ello, es necesario que la DRE tenga un rol predominante
en i) el impulso a la implementación de intervenciones pedagógicas (El rol de la DRE aquí es el de proporcionar las herramientas que permitan
monitorear la ejecución del presupuesto e impulsar los procesos correspondientes), ii) el seguimiento del avance de las metas financieras
(acompañar a las UEE en la ejecución presupuestal mediante el uso de herramientas de seguimiento); y iii) el seguimiento del cumplimiento de
los Compromisos de Desempeño (recopilar las bases de datos que conforman los medios de verificación establecidos en la Norma Técnica de
CdD, calcular los indicadores establecidos en los CdD y evaluar su cumplimiento, remitir la información sobre el cumplimiento de dichos
compromisos por UEE a nivel regional)
DRE
OTROS TEMAS TRANSVERSALES
A. Priorización y trabajo
coordinado con el pliego
(GR)
Para la priorización de los temas educativos dentro del GR. GR
143
Tema / subtema (proceso) Descripción del proceso (en teoría y/o en el ideal) Participantes
B. Disposiciones claras,
transferencias
oportunas y asistencia
técnica desde el
MINEDU
Para la adecuación de las intervenciones al territorio, la correcta formulación del presupuesto y el seguimiento y la eficacia de la ejecución de
los recursos del sector. MINEDU
144
Anexo 2. Informe de validación de las Guías de Entrevista
Revisión del gasto público regional en educación básica. Hacia una más
eficiente asignación de recursos para la mejora del desempeño educativo:
Informe de validación de los instrumentos de recojo de información cualitativa
1. Introducción
Este informe presenta los principales resultados del piloto de instrumentos de recojo de
información cualitativa desarrollado durante el mes de mayo del 2023, en el marco del
estudio Revisión del gasto público regional en educación básica. Hacia una más
eficiente asignación de recursos para la mejora del desempeño educativo. El piloto de
instrumentos de recojo de información tuvo los siguientes objetivos:
● Validar la pertinencia y suficiencia de los temas y subtemas considerados en las
guías de entrevista para generar información que permita cumplir los objetivos
del componente cualitativo
● Validar la coherencia, claridad y precisión de las preguntas consideradas para
abordar los temas y subtemas de estudio, en lo que corresponde al componente
cualitativo
● Validar la viabilidad de la extensión de las guías tomando en cuenta la duración
y complejidad de la entrevista
Inicialmente, se consideró la validación de los siguientes instrumentos:
Cuadro 1. Lista inicial de instrumentos de recojo de información cualitativa.
N
Instrumento
1
Guía de entrevista a Jefe/a del área de gestión pedagógica de la UGEL
2
Guía de entrevista a Jefe/a del área de gestión institucional de la UGEL
3
Guía de entrevista a Jefe/a del área de planificación y presupuesto de la
UGEL
4
Guía de entrevista a Jefe/a del área de gestión pedagógica de la DRE
5
Guía de entrevista a Jefe/a del área de gestión institucional de la DRE
6
Guía de entrevista a Jefe/a del área de planificación y presupuesto de la
DRE
145
7
Guía de entrevista a Especialista en presupuesto regional de la UPP del
MINEDU
8
Guía de entrevista a Especialista de presupuesto regional en educación
regional de la Dirección General de Presupuesto Público del MEF
9
Guía de entrevista a miembro de la Secretaría Técnica de la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales
Sin embargo, tras la realización de entrevistas para validar los instrumentos 4, 5 y 6 con
funcionarios/as de las Direcciones Regionales de Educación (DRE) se evidenció la
pertinencia de considerar fusionarlos en un solo instrumento que sea aplicable a los
funcionarios de esta institución y, de la misma manera, considerar un solo instrumento
aplicable a los/as funcionarios/as de la Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL).
Esta decisión se explica con mayor detalle en la sección V. De manera que la lista final
de instrumentos es la siguiente:
Cuadro 2. Lista final de instrumentos de recojo de información cualitativa.
Estado y mecanismo de validación.
N
Instrumento
Estado
Mecanismo de
validación
1
Guía de entrevista a funcionarios/as de
la UGEL
Validado
Entrevista piloto
2
Guía de entrevista a funcionarios/as de
la DRE
Validado
Entrevista piloto
3
Guía de entrevista a funcionarios/as de
MINEDU
Validado
Validación de
expertos/as
4
Guía de entrevista a funcionarios/as de
MEF
Validado
Validación de
expertos/as
5
Guía de entrevista a la Secretaría
General de la ANGR
Validado
Validación de
expertos/as
En la siguiente sección, se detallan las actividades realizadas para la validación de
instrumentos de recojo de información cualitativa.
146
2. Actividades realizadas
Para el piloto de instrumentos de recojo de información cualitativa, se realizaron las
siguientes actividades. Por un lado, las guías de entrevista a funcionarios/as de DRE y
UGEL fueron piloteadas a través de entrevistas con funcionarios/as y/o ex
funcionarios/as de las áreas de Gestión Pedagógica, Gestión Institucional y
Planificación y Presupuesto de las Unidades Ejecutoras de Educación (DRE o UGEL,
según corresponda). Por otro lado, las guías de entrevista a funcionarios/as del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Ministerio de Educación (MINEDU) y
Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) pasaron por una validación de
expertos/as, con amplia experiencia en gestión pública y conocimientos de investigación
cualitativa. A continuación, se detalla cada uno de los procedimientos realizados.
2.1. Entrevistas piloto a funcionarios/as y ex-funcionarios/as de DRE y UGEL
Para el piloto de guías a funcionarios/as de UGEL y DRE, se seleccionaron participantes
que tuvieran un perfil similar al de los/as futuros/as entrevistados/as. En ese sentido, se
buscó que cumplieran con las siguientes características:
● Ser o haber sido funcionario/a del Área de Gestión Pedagógica, Área de Gestión
Institucional o Área de Planificación y Presupuesto de una DRE o UGEL
● No pertenecer a alguna de las DRE o UGEL seleccionadas para el presente
estudio
● Tener disponibilidad para participar de una entrevista virtual de 60-90 minutos a
través de Zoom
Tras las entrevistas con los/as primeros/as funcionarios/as, se realizó un muestreo en
cadena o “bola de nieve” para contactar a otros/as funcionarios/as o ex-funcionarios/as
de las áreas de interés antes mencionadas.
A todos/as los/as participantes, se les explicó el objetivo del estudio, las actividades a
realizar, así como el propósito del piloto y de la entrevista de validación de instrumentos.
Las entrevistas piloto se realizaron con el consentimiento expreso de los/as
participantes, fueron grabadas y, al finalizar el estudio, las grabaciones serán
eliminadas.
El siguiente cuadro resume el detalle de cada entrevista de validación de instrumentos
realizada durante el piloto.
147
Cuadro 3: Entrevistas piloto realizadas para la validación de guías de entrevista
a funcionarios/as de DRE y UGEL
Instrumento
DRE/UGEL
Cargo
Fecha y hora
Duración
Guía de
entrevista a
funcionarios/as
de DRE
DRE -
Ayacucho
Ex Especialista del
Área de Gestión
Pedagógica
05 de mayo
64 minutos
DRE -
Ayacucho
Jefa del Área de
Gestión
Institucional
08 de mayo
55 minutos
DRE -
Ayacucho
Jefa del Área de
Planificación y
Presupuesto
17 de mayo
43 minutos
Guía de
entrevista a
funcionarios/as
de UGEL
UGEL 02 -
Lima
Metropolitana
Jefe del Área de
Planificación y
Presupuesto
22 de mayo
71 minutos
Tras realizar cada una de las entrevistas, se revisaron las grabaciones y las notas
tomadas durante la actividad. Se evaluó qué aspectos de la guía de entrevista no fueron
pertinentes, claros o precisos para orientar la conversación con los/as entrevistados/as.
Asimismo, se extrajeron lecciones aprendidas a considerar para las próximas
entrevistas. Los apuntes detallados pueden verse en la sección III del presente informe.
2.2. Validación de expertos/as de las guías de entrevista a funcionarios/as del MEF,
MINEDU y ANGR
Las guías de entrevista a funcionarios/as de MEF, MINEDU y ANGR pasaron por una
validación de expertos/as. Para ello, se seleccionó a expertos/as que cumplieran las
siguientes características:
● Ser funcionario/a público/a
● Tener amplia experiencia en gestión pública (8 años como mínimo)
● Tener experiencia en el desarrollo de investigaciones cualitativas
148
● Trabajar o haber trabajado en o con áreas del MEF, MINEDU o ANGR que
tengan participación en el proceso de programación, formulación y ejecución de
gasto público en educación.
A cada uno de los/as validadores/as se les envió la guía de entrevista correspondiente,
en un formato que permitiera la calificación de las preguntas en torno a tres aspectos:
claridad, coherencia y precisión. Se les pidió a los/as validadores/as que califiquen cada
pregunta con valores del 1 al 4 (siendo 1: “nada adecuado” hasta 4: “muy adecuado”).
Además, en cada pregunta, se incluyó un recuadro para observaciones y/o sugerencias.
Se pueden ver los formatos enviados en el Anexo 1: Informes de validación de expertos.
Cuadro 4. Validación de expertos/as de guías de entrevista a funcionarios/as de
MEF, MINEDU y ANGR
Instrumento
Experto/a
Cargo y resumen de
experiencia
Fecha de recepción
de comentarios
Guía de
entrevista a
funcionarios/as
del MEF
Gabriela Cuadra
Carrasco
Directora de Investigación,
Desarrollo e Innovación de
la Dirección General de
Abastecimiento del
Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF)
27 de mayo
José Peña
Salardi
Consultor del
Viceministerio de Hacienda
(MEF) - Ex funcionario de
la Dirección General de
Inversión Pública del
Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF)
11 de mayo
Guía de
entrevista a la
Secretaría
General de la
ANGR
David Vera
Tudela Traverso
Consultor Senior en
Gestión de Finanzas
Públicas (Helvetas) - Ex
Jefe de la Unidad de
Planificación y Presupuesto
del Ministerio de Educación
13 de mayo
149
(MINEDU)
Guía de
entrevista a
funcionarios/as
del MINEDU
Gabriela
Carrasco
Gerente de desarrollo
sostenible (Antamina) - Ex
Secretaria de Planificación
Estratégica del Ministerio
de Educación (MINEDU)
9 de junio
Una vez recibidos los comentarios, estos fueron revisados y evaluados por el equipo
investigador e incorporados a las guías de entrevista. En la sección IV, se presentan los
principales comentarios recibidos y la forma como han sido incorporados a los
instrumentos. Asimismo, puede verse el detalle de los comentarios recibidos en el Anexo
1.
3. Apuntes a partir de entrevistas con funcionarios/as de DRE y UGEL
3.1. Apuntes a partir de la entrevista a ex-funcionario del Área de Gestión Pedagógica
de la DRE Ayacucho
El primer bloque de la guía de entrevista corresponde a preguntas generales. El
entrevistado comprendió y respondió cada pregunta sin problemas. Al ser consultado
por sus funciones, especificó que, debido a la forma como se organizaba internamente
la DRE Ayacucho durante el tiempo que trabajó en la institución, su participación en el
proceso de programación, formulación y ejecución presupuestal fue superficial. Esto
permitió notar que resulta relevante incluir, en el primer bloque de la guía de entrevista,
una pregunta sobre las áreas de la DRE que participan del proceso de programación,
formulación y ejecución de presupuesto. Asimismo, resulta importante corroborar en
cada bloque su participación individual en el proceso y actividades correspondientes.
Ambas consideraciones también aplican para la guía de entrevista con funcionarios/as
de UGEL.
Asimismo, al ser consultado por el proceso de programación y formulación
presupuestaria, el entrevistado inició su discurso remitiéndose a los desafíos de su
región en materia de educación, como una manera de contextualizar su respuesta.
Como se verá más adelante, esto es algo que se ha repetido en varias de las entrevistas
realizadas, lo cual sugiere la pertinencia de abordar este aspecto en este momento de
la entrevista. Además, resulta un tema clave para comprender el contexto de los
entrevistados y, según se observa, existe disposición para compartir al respecto.
150
De acuerdo con la guía original, el segundo bloque inicia consultando por el proceso
“previo” a la etapa de programación presupuestal, con el objetivo de indagar en si se
realiza algún balance, evaluación o revisión crítica de lo ocurrido en la gestión durante
el año anterior. El salto a esta pregunta resultó un poco brusco para el entrevistado, por
lo que se introdujo una pregunta más general sobre cómo “inicia” el proceso de
programación y formulación presupuestal. La pregunta fue respondida por el
entrevistado haciendo referencia al rol que ocupa la DRE en el proceso y a la relación
que tiene con otros actores involucrados como las UGEL, MINEDU y MEF. Esto como
una forma de contextualizar su respuesta. Este hecho sugiere que el inicio del bloque
puede ser un momento para indagar respecto a los actores que participan del proceso,
así como la relación que establecen entre sí. Posterior a ello, se retomó la pregunta
sobre si antes de iniciar el proceso de programación y formulación presupuestal se
realiza algún balance, evaluación o revisión crítica de lo ocurrido en la gestión durante
el año anterior. Ahí sí, habiendo ya introducido el tema, el participante comentó sobre
cómo se desarrollaba este proceso. Sin embargo, enfatizó que su área no tenía una
participación tan activa y que, más bien, en la práctica, era el área de Gestión
Institucional la que tenía el liderazgo y terminaba tomando las principales decisiones,
que luego “validaba” con las otras áreas. De esta forma, se reitera la importancia de
que, antes de indagar en cada actividad, se consulte por la participación del área y el
conocimiento del entrevistado sobre el proceso. Hacerlo permitirá no solo validar que
efectivamente el participante puede brindar información sobre la actividad, sino también
permitirá ahondar en la heterogeneidad que existe en el nivel de involucramiento de las
áreas en las actividades del proceso de programación, formulación y ejecución.
Otro hecho que llamó la atención es que, al ser consultado sobre el proceso de
programación y formulación, el entrevistado introdujo en su discurso una reflexión sobre
que existen rubros que son priorizados por encima de otros. La pregunta sobre realizar
un balance puede llevar a que el entrevistado recuerde sus experiencias participando
de este tipo de actividades y, de paso sus reflexiones sobre los criterios de asignación
presupuestal. De esta forma, antes de indagar en cada uno de los rubros de gasto,
puede resultar pertinente indagar en los criterios con que se asigna presupuesto y que
están a la base del proceso de programación y formulación presupuestal. Este aspecto
resulta clave en tanto es una oportunidad especial para que los participantes verbalicen
aspectos usualmente tácitos, pero que son de interés del estudio.
151
Al ser consultado sobre cada uno de los rubros (personal y CAS, bienes y servicios,
etc.), el entrevistado mencionó no tener información detallada sobre el proceso de
elaboración del presupuesto. Esto es consistente con lo que mencionó al inicio de la
entrevista sobre el carácter superficial de su participación. Sin embargo, aunque
mencionó tener limitado detalle sobre el proceso, sí manifestó su balance sobre el
proceso. Esto sugiere que, incluso cuando la participación resulta superficial, los
entrevistados pueden tener el interés de comunicar sus percepciones más generales
sobre el proceso. Aunque no responde al detalle originalmente esperado, los datos
brindados como parte de su balance permitieron una comprensión de su perspectiva. El
hecho sugiere la importancia de incluir una pregunta de cierre sobre el balance del
entrevistado sobre esta etapa del proceso. Asimismo, el entrevistado recalcó que su
experiencia en el proceso se remitía a un periodo previo a la pandemia, por lo que
advirtió sobre la posible no vigencia de las dinámicas que retrató. Esto llamó la atención
sobre la importancia de indagar en cambios que puedan haber ocurrido tras la pandemia
(solo para los participantes que hayan presenciado dichos cambios).
El tercer bloque de la guía iniciaba originalmente consultando sobre las actividades que
se realizan de forma “previa” al proceso de ejecución. De manera similar a lo que ocurrió
en el segundo bloque, el entrevistado se remitió primero al rol que tenía la DRE y las
UGEL en el proceso de ejecución. Se aprovechó la oportunidad para indagar en la
relación de la DRE con otros actores como el MEF y MINEDU. De esta forma, parece
ser que el inicio de cada bloque es una buena oportunidad para indagar en estos
aspectos. Posterior a ello, el entrevistado profundizó en los documentos de gestión que
se utilizan en el proceso de ejecución. Al ser consultado sobre procesos más
específicos, mencionó no tener información demasiado detallada por lo que respondió
de manera general con su balance sobre el proceso. Reiteró que el mayor
involucramiento en estos aspectos los tenía el área de Gestión Institucional. Esto
sugiere la importancia de incluir una pregunta filtro sobre si el área del entrevistado
participa en cada uno de los aspectos sobre los que va a consultar, antes de profundizar
en ellos. Asimismo, el hecho de que, en lugar de dar detalles sobre cada aspecto del
proceso, haga referencia a su balance, da cuenta de la relevancia que tiene este aspecto
para los entrevistados. De modo que resulta pertinente incluir preguntas que les brinden
la oportunidad de realizar sus balances. Esto puede lograrse incluyendo preguntas de
balance como cierre de los bloques.
El cuarto bloque de la entrevista sobre los mecanismos de transferencias condicionadas
al desempeño para intervenciones priorizadas y compromisos de desempeño fue
152
respondido sin problemas por parte del entrevistado. El único aspecto que llamó la
atención es que, al ser consultado por el funcionamiento de los mecanismos, el
entrevistado solicitó aclarar si la pregunta se refería al funcionamiento “en teoría” o “en
la práctica”. La entrevistada solicitó que el entrevistado se explaye en ambos aspectos:
en como él concebía el mecanismo y como veía que funcionaba en la práctica. Este
hecho sugiere que, tal como está formulada, la pregunta puede resultar ambigua, por lo
que es mejor preguntar de manera específica por cada aspecto.
Finalmente, el quinto bloque de la entrevista sobre balance y cierre fue respondido sin
problemas por el entrevistado. Lo único que llamó la atención es que, en su balance
sobre el proceso de programación, formulación y ejecución del presupuesto, el
entrevistado hizo referencia a los efectos que tienen los cuellos de botella de la DRE en
las instituciones educativas. Esto permitió notar que sería pertinente incluir una pregunta
sobre la asociación que realizan los/as funcionarios/as respecto al impacto que tiene la
gestión presupuestal en las instituciones educativas y los usuarios finales que son los
estudiantes. De esta manera, será posible reconstruir la cadena lógica de causas y
efectos atribuidos por los entrevistados en sus discursos. Por supuesto, esto no será
interpretado como hechos, sino como percepciones, durante el proceso de análisis.
3.2. Apuntes a partir de la entrevista a la funcionaria del área de Gestión Institucional
de la DRE Ayacucho
El primer bloque de la guía de entrevista corresponde a preguntas generales. La
entrevistada comprendió y respondió a cada pregunta sin problemas. No mostró ninguna
incomodidad o duda frente a las preguntas planteadas. Al ser consultada sobre las
funciones que realiza, no mencionó espontáneamente aspectos muy específicos que
dieran luces sobre su rol en el proceso de programación, formulación y ejecución
presupuestal. Por este motivo, la entrevistadora repreguntó si es que tiene alguna
participación en alguna(s) etapa(s) de este proceso, ante lo que la entrevistada
respondió que sí y detalló sus funciones en este aspecto. Este intercambio permitió notar
la importancia de incluir una pregunta “filtro”, por precaución. No fue este el caso, pero
podría ocurrir que personas que no tienen participación en este proceso sean referidas
por los contactos en las DRE y UGEL.
El segundo bloque aborda el proceso de programación y formulación presupuestal. Al
ser consultada por el proceso “previo” al proceso a programación y formulación
presupuestaria, de manera similar a lo que ocurrió en la entrevista con el ex-funcionario
153
del área de Gestión Pedagógica, la entrevistada introdujo su respuesta haciendo
referencia a los desafíos que enfrenta la región Ayacucho en materia de educación, en
un esfuerzo por contextualizar su respuesta ante la entrevistadora. Esto sugiere que se
trata de un tema útil para abrir la conversación en torno a los temas de interés.
Asimismo, permite que los entrevistados hablen de los temas que resultan pertinentes
para ellos, se sientan escuchados y en mayor confianza durante la entrevista.
La entrevistada fue respondiendo a las preguntas del segundo bloque sin problema. Sin
embargo, cada vez que respondía alguna de ellas tendía a contextualizar su respuesta
explicando quiénes son los actores que están involucrados en el proceso, reiterando
información que ya había mencionado previamente, pero de manera superficial. Esto
sugiere la pertinencia de incluir un grupo de preguntas y repreguntas sobre los actores
que intervienen en el proceso, de modo que sea una oportunidad para que los
entrevistados expliquen el funcionamiento del proceso y luego puedan profundizar de
manera más ordenada en los aspectos sobre los que se les consulta.
El tercer bloque de preguntas corresponde al proceso de ejecución presupuestal. En
este aspecto, ocurrió nuevamente algo similar al segundo bloque. La entrevistada
destinó mucho esfuerzo a explicar una y otra vez en desorden los roles de cada actor al
responder cada una de las preguntas. Esto sugiere que, en este bloque, también sería
pertinente incluir el grupo de preguntas y repreguntas para dar la oportunidad de que el
entrevistado primero explique cómo funciona el proceso de ejecución presupuestal y
luego pueda ahondar de forma ordenada en los rubros de gasto, tal como se consulta
en la entrevista.
El cuarto bloque de la entrevista corresponde a los mecanismos de transferencias
condicionadas al desempeño para intervenciones priorizadas o compromisos
establecidos. La entrevistada respondió las preguntas de este bloque sin problemas.
Todas las preguntas fueron comprendidas y fue un tema cómodo de discutir para la
entrevistada.
Finalmente, el quinto bloque corresponde al balance y cierre de la entrevista. Las
preguntas de este bloque fueron comprendidas y permitieron un adecuado cierre de la
conversación. La entrevistada logró hacer un balance completo a partir de los insumos
que había brindado previamente.
154
3.3. Apuntes a partir de la entrevista a funcionaria del área de Planificación y
Presupuesto de la DRE Ayacucho
El primer bloque de preguntas corresponde a las preguntas generales. Las preguntas
de este bloque fueron respondidas sin problemas por parte de la entrevistada. Dado el
aprendizaje de la entrevista anterior, en esta entrevista, la entrevistadora consultó sobre
si participaba directamente en algún momento o aspecto del proceso de programación,
formulación y ejecución presupuestal. La entrevistada mencionó que sí y explicó
brevemente su participación. Asimismo, explicó qué otras áreas participan del proceso.
Dada la complejidad de la DRE, la entrevistadora proyectó el organigrama de la DRE a
la que pertenece la entrevistada y ella mencionó cuáles son las áreas participantes. Esto
sugiere que esta acción puede resultar útil para una mejor comprensión de los actores
y roles que intervienen en el proceso en futuras entrevistas.
El segundo bloque de la entrevista corresponde al proceso de programación y
formulación presupuestal. La entrevistada empezó contextualizando su respuesta
explicando qué actores participan del proceso de programación y formulación
presupuestal y qué acciones se realizan. A partir de esa primera explicación general, la
entrevistadora mencionó que se indagaría en aspectos específicos del proceso. Se inició
consultando por el proceso de balance, evaluación o revisión crítica de lo ocurrido en la
gestión durante el año anterior. Frente a estas preguntas, la entrevistada mencionó que
sí se realizaban acciones de ese tipo, pero mostró bastantes dificultades para distinguir
entre su opinión individual del proceso y los procedimientos institucionales. Es decir, se
notó que la entrevistada restringía sus respuestas a lo que “debe ser” o “debería ocurrir”,
según su conocimiento de los procedimientos. Al notar esto, la entrevistadora optó por
realizar las preguntas enfatizando en que la entrevistada responda “según su
experiencia y opinión”, asimismo se añadió frases como “más allá de como debe ser
este proceso…”, para indagar en la forma como realmente ocurre en la práctica. Esta
acción permitió una mayor soltura por parte de la entrevistada.
El tercer bloque corresponde al proceso de ejecución presupuestal. Dado el aprendizaje
de la entrevista anterior, la entrevistadora empezó preguntando por los actores que
participan del proceso y los mecanismos de coordinación con las UGEL. La entrevistada
respondió estas preguntas con comodidad. De igual manera, respondió sin problemas
la pregunta sobre las acciones que se realizan de forma previa al proceso de ejecución
presupuestal. Sin embargo, una vez que empezaron las preguntas que ahondan en los
rubros de gasto, se observó una dificultad con las repreguntas de balance (fortalezas,
155
cuellos de botella y lecciones aprendidas). Estas repreguntas le resultaron a la
entrevistada difíciles de responder. Según mencionó, a pesar de que su rol en la DRE
tiene oportunidades para participar en tomas de decisión, usualmente su preocupación
como funcionaria está más en que “se cumplan los procesos”, por lo que no suele hacer
una reflexión muy continua sobre lo que se le estaba consultando. Este hecho permitió
reflexionar sobre la complejidad de las preguntas y la necesidad de brindar
oportunidades para que los participantes expongan el funcionamiento de sus áreas y su
rol en los procesos de programación, formulación y ejecución presupuestal a través de
preguntas más abiertas y luego, progresivamente ir llegando a preguntas más
específicas. Asimismo, en lugar de hacer preguntas de balance en cada una de las
preguntas, se puede priorizar la aplicación de estas preguntas hacia el final de cada
bloque, considerando que son preguntas relativamente complejas y que para poder
responderlas se requiere haber explicado otros aspectos en mayor detalle.
El cuarto bloque de la entrevista corresponde a los mecanismos de transferencias
condicionadas al desempeño para intervenciones priorizadas o compromisos
establecidos. La entrevistada respondió sin problemas las preguntas sobre
compromisos de desempeño y de manera más superficial las preguntas sobre
intervenciones priorizadas. En este momento de la entrevista, la entrevistada mencionó
que le quedaba poco tiempo de disponibilidad. Frente a esto, la entrevistadora decidió
priorizar las preguntas de balance que correspondían a los bloques faltantes. La
entrevistada brindó sus impresiones y se le hicieron repreguntas para una comprensión
más completa de sus ideas.
3.4. Apuntes a partir de la entrevista con funcionario del área de Planificación y
Presupuesto de UGEL 02 de Lima Metropolitana
El primer bloque de la guía de entrevista corresponde a las preguntas generales. Estas
preguntas fueron respondidas sin problemas por parte del entrevistado. En este bloque
de preguntas, el entrevistado aprovechó en consultar si lo que sigue de preguntas debía
responder desde su posición institucional o desde su posición personal. Esta fue una
oportunidad para enfatizar en que nos interesaba su perspectiva personal a partir de
sus conocimientos y experiencia.
El segundo bloque de la guía de entrevista corresponde al proceso de programación y
formulación presupuestal. Al ser consultado sobre la etapa previa al proceso de
programación presupuestal y las acciones que se realizan, el entrevistado respondió sin
156
problemas detallando cada uno de los aspectos consultados. La única pregunta que
requirió una explicación por parte de la entrevistadora fue la que solicita un ejemplo o
experiencia realizando el balance. El entrevistado consultó qué tipo de ejemplo, ante lo
cual la entrevistadora especificó que sería relevante un ejemplo donde se ilustren los
desafíos que había mencionado previamente. Con esa especificación, el entrevistado
respondió sin problemas. Las demás preguntas del bloque fueron respondidas sin
problemas. Sin embargo, al ser consultado sobre los actores que intervienen en el
proceso de programación y formulación presupuestal, las respuestas del entrevistado
resultaron algo redundantes con aspectos que ya había mencionado previamente, en el
marco de sus anteriores respuestas. Esto sugiere que puede ser más pertinente incluir
esta pregunta al inicio del bloque como una oportunidad para que el entrevistado
contextualice su discurso y no al final, cuando puede resultar repetitivo y redundante.
El tercer bloque de la guía de entrevista corresponde al proceso de ejecución
presupuestal. Las preguntas de este bloque, especialmente aquellas sobre contratación
docente y adquisición de bienes y servicios, fueron respondidas sin problemas por parte
de el entrevistado. Las preguntas sobre depósito de pasajes y viáticos, transporte y
distribución de materiales educativos fueron respondidas, pero de manera superficial,
dado que el mismo entrevistado no mostró interés en profundizar en estos aspectos. De
manera similar a entrevistas anteriores, indagar por fortalezas, cuellos de botella y
lecciones aprendidas en cada uno de los rubros de gasto puede resultar abrumador para
el entrevistado. Al notar esto, se decidió concentrar las preguntas de balance al final de
cada bloque y no realizarlas en cada una de las preguntas. Esto permitió una
construcción discursiva más integral por parte del entrevistado.
El cuarto bloque de la guía de entrevista corresponde a los mecanismos de
transferencias condicionadas al desempeño para intervenciones priorizadas o
compromisos de desempeño. Las preguntas de este bloque fueron respondidas sin
problemas por parte del entrevistado. Fueron comprendidas y permitieron que el
entrevistado se explaye en los alcances y retos de estos mecanismos.
Finalmente, el quinto bloque corresponde al balance y cierre de la entrevista. Las
preguntas de este bloque fueron respondidas sin problemas por parte del entrevistado.
Permitieron que el entrevistado resuma lo que fue mencionando a lo largo de la
entrevista y realice un balance más integral sobre el proceso de programación,
formulación y ejecución presupuestal.
157
4. Resumen de comentarios recibidos por parte de validadores/as expertos/as
En esta sección, se presenta la sistematización de comentarios recibidos a las guías de
entrevista a funcionarios/as de MEF, MINEDU y ANGR. Se puede ver el detalle de los
comentarios recibidos en el Anexo 1.
4.1. Comentarios a la guía de entrevista con funcionarios/as del MINEDU
El primer bloque de la guía de entrevista corresponde a preguntas generales. En este
bloque de preguntas, se alertó que buena parte de profesionales que laboran en las
unidades se encuentran contratados/as por órdenes de servicio, de modo que preguntar
por el cargo no necesariamente resultaría pertinente. Sin embargo, ninguno de los
actores a ser entrevistados se encuentra en esta condición, por lo que no sería
necesario incorporar ajustes en este aspecto.
El segundo bloque de la guía de entrevista corresponde al proceso de programación y
formulación presupuestal. En la pregunta 3 de este bloque sobre los actores que
participan en el proceso, se sugirió especificar que la pregunta se refiere a qué áreas
(órganos o unidades orgánicas) del MINEDU participan del proceso y no solo a qué
personas. Asimismo, en la pregunta 4, se sugirió reformular la pregunta sobre las
normas técnicas de CAS para las intervenciones pedagógicas en las UEE
desagregándola en preguntas más específicas, directas y comprensibles. De manera
similar, en la pregunta 5 sobre la programación y formulación del presupuesto en bienes
y servicios, se sugirió iniciar la pregunta consultando sobre qué gastos se financian
como bienes en las UGEL para luego profundizar con preguntas más específicas. En
las preguntas 6 y 7 sobre la relación con las UEE (DRE y UGEL), se sugirió incorporar
una pregunta que indague sobre qué áreas del MINEDU intervienen en este proceso.
Todas estas recomendaciones han sido incorporadas en la versión ajustada de la guía.
El tercer bloque de la guía de entrevista corresponde al proceso de ejecución
presupuestal. En la pregunta 8 sobre cómo se realiza la contratación docente, se sugirió
indagar en los objetivos de los lineamientos para la contratación docente y de qué
manera con estos se logra mejorar la oportunidad de contratación docente. En la
pregunta 12 sobre las acciones que se realizan desde el MINEDU para el mantenimiento
preventivo de locales, se sugirió consultar sobre cómo se realiza el proceso de
actualización de los costos. Estas recomendaciones han sido incorporadas en la versión
ajustada de la guía.
158
El cuarto bloque corresponde a los mecanismos de transferencias condicionadas al
desempeño para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos. Al respecto,
solo se realizó un comentario, el cual corresponde a los compromisos de desempeño.
Se sugirió consultar sobre el rol que asume la Unidad de Financiamiento por
Desempeño (UFD).
Finalmente, el quinto bloque corresponde a las preguntas de balance y cierre. El bloque
no recibió comentarios por parte de la validadora. Como sugerencias generales al
instrumento, se recomendó añadir preguntas sobre la opinión del entrevistado en torno
al uso de evaluaciones de desempeño para mejorar los procesos de asignación.
Asimismo, se sugirió incorporar una pregunta sobre la programación de los gastos de
inversión. Estas preguntas han sido incorporadas en el bloque 2 de la guía de entrevista
sobre programación y formulación presupuestal.
4.2. Comentarios a la guía de entrevista con funcionarios/as del MEF
El primer bloque de la guía de entrevista corresponde a preguntas generales. En este
bloque de preguntas, se recomendó solicitar que el entrevistado especifique la dirección
de línea y subdirección o área dentro de la DGPP a la que pertenece. Asimismo, se
recomendó indagar en el tiempo acumulado trabajando en la DGPP y en el MEF,
tomando en cuenta que algunos/as funcionarios/as pueden haber transitado entre
diversas direcciones dentro del MEF.
El segundo bloque de la guía de entrevista corresponde al proceso de programación y
formulación presupuestal. En este bloque, se realizaron las siguientes
recomendaciones. Primero, se sugirió que antes de ahondar en detalle sobre el proceso
de programación y formulación presupuestal, se indague en el nivel de conocimiento del
entrevistado a partir de su participación y la de su área en el proceso. Estas preguntas
han sido incorporadas a la guía ajustada.
Segundo, se consultó sobre las preguntas 2 y 3 que piden a los entrevistados colocarse
en la etapa “previa” al proceso de programación presupuestal. Se recomendó evaluar si
al ser una etapa “previa” corresponde más bien incluirse en el bloque anterior. Asimismo,
respecto de esta pregunta, se sugirió precisar a qué aspectos se refiere “lo ocurrido en
la gestión durante el año anterior”, para evitar que se entienda “gestión” como
coordinación con las entidades. Asimismo, se recomendó consultar si es que, como
159
resultado del balance, evaluación o revisión crítica de lo ocurrido en la gestión durante
el año anterior, se produce algún documento final (AM, informe, reporte u otro). En este
caso, la pregunta se ha mantenido en el segundo bloque, pero se ha parafraseado de
tal manera que se entiende mejor que el sentido de la pregunta apunta a comprender
qué insumos se toman en cuenta para realizar el proceso de programación y formulación
presupuestal. De la misma manera, se ha incorporado la repregunta sobre la producción
de documentos finales.
Tercero, en la pregunta 4 sobre los mecanismos o herramientas de medición del
desempeño del gasto de los Gobiernos Regionales para la definición de la Asignación
Presupuestaria Multianual (APM) del año siguiente, se recomendó incluir algunas
repreguntas orientadas a profundizar en qué consiste dicho mecanismo, para explorar
si va más allá de un seguimiento al porcentaje de ejecución presupuestal. Se han
incluido repreguntas en esta línea.
Cuarto, en las preguntas 5 y 6 sobre cómo se define la APM para personal y CAS y
bienes y servicios de educación básica, se recomendó primero incluir una pregunta que
permita indagar en el conocimiento de los criterios para el establecimiento de la APM.
Asimismo, se sugirió incluir repreguntas orientadas a explorar si, en el caso de las APM
para bienes y servicios, las limitaciones están relacionadas a los sistemas
administrativos de las AFSP y al carácter intra o extra sistémico del proceso, así como
a las sugerencias de mejora en el corto y mediano plazo. También se recomendó que
la repregunta sobre cómo se viene desarrollando el proceso de programación y
formulación presupuestaria (para personal y CAS, bienes y servicios) no se limite al
proceso actual, sino que se indague también en cómo se realizó el último proceso. Al
respecto, se han añadido preguntas para indagar en el nivel de conocimiento de el/la
entrevistado/a antes de ahondar en los respectivos temas y se han agregado las
repreguntas sugeridas.
Por último, en la pregunta sobre la asistencia técnica que brinda el MEF a los Gobiernos
Regionales y/o sus Unidades Ejecutoras de Educación, se recomendó incluir
repreguntas orientadas a describir la forma en que dicha asistencia técnica se realiza,
los canales utilizados y los actores involucrados. Asimismo, se recomendó consultar si
existe información acerca del nivel de satisfacción de los Gobiernos regionales y/o
Unidades Ejecutoras de Educación sobre la asistencia técnica que reciben de parte del
MEF. Estas repreguntas han sido incorporadas en la guía.
160
El tercer bloque de la entrevista corresponde al proceso de ejecución presupuestal. En
este bloque, se realizaron las siguientes recomendaciones. Primero, en las preguntas 8
y 9 sobre el gasto que se realiza en personal y CAS y bienes y servicios, se recomendó
que de manera conexa a la repregunta sobre recomendaciones, se indague qué se
puede hacer desde diferentes direcciones del MEF (más allá de la DGPP). Sobre este
aspecto, como la guía será aplicada a funcionarios/as de más direcciones, se ha
parafraseado la pregunta para hacerla más integral y pertinente al área a la que
pertenezca el/la entrevistado/a. Segundo, en la pregunta 10 sobre las rutinas de
seguimiento que se realizan desde el MEF a la ejecución del presupuesto de los
Gobiernos Regionales, se recomendó refrasear la pregunta para hacerla más directa y
comprensible. Se ha realizado este ajuste en la guía.
El cuarto bloque de la guía de entrevista corresponde a los mecanismos de
transferencias condicionadas al desempeño de intervenciones priorizadas o
compromisos establecidos. En este bloque, se realizaron dos sugerencias. La primera
referida a la pregunta 11 sobre transferencias condicionadas para intervenciones
priorizadas. Se sugirió consultar sobre la intervención de otro actor (por ejemplo, el
Congreso) en la definición del listado final que aparece en la Ley de Presupuesto. La
segunda sugerencia fue a la pregunta 12 sobre compromisos de desempeño. En tanto
el año pasado no hubo transferencias por compromisos de desempeño, se recomendó
indagar en cambios que se hayan generado con relación a los años previos en los que
sí estuvo en vigencia. Ambas repreguntas han sido incorporadas en la versión ajustada
de la guía.
El quinto bloque corresponde al balance y cierre. No se recibieron observaciones a este
bloque de preguntas.
4.3. Comentarios a la guía de entrevista con funcionarios/as de la ANGR
El primer bloque de la guía de entrevista corresponde a preguntas generales. Se
recomendó separar la pregunta en dos partes. Una que indague en su background
profesional y laboral en general. Otra que indague sobre el trabajo realizado en la
ANGR. Estas preguntas han sido incorporadas en la versión ajustada de la guía.
El segundo bloque de la guía de entrevista corresponde al proceso de programación y
formulación presupuestal. En las preguntas 2, 3 y 4, se sugirió explicitar en la pregunta
que se está indagando sobre la participación de la ANGR en la programación multianual
161
y no solo en el proceso de formulación anual. También se sugirió indicar el año de
referencia para la pregunta. Estos ajustes puntuales han sido incorporados en la versión
ajustada de la guía.
Asimismo, se alertó que preguntar por fortalezas de la participación de la ANGR, siendo
el entrevistado un miembro de la Secretaría de la ANGR podría inducir a sesgos. El
validador experto también sugirió explicitar en qué sentido las condiciones,
circunstancias o prácticas mencionadas por el entrevistado serían fortalezas y para
quién. Al respecto, se considera que en general el riesgo de sesgos es transversal a
toda la información recolectada a través de entrevistas. Por eso, es que no se toman las
afirmaciones de los entrevistados como datos de hechos objetivos de la realidad, sino
como datos sobre las perspectivas subjetivas de los/as entrevistados/as, que serán
interpretados como tales. Si el/la entrevistado/a menciona una característica que desde
su perspectiva es una fortaleza de la ANGR, no se interpretará como fortaleza en sí
misma sino como una percepción de fortaleza por parte de un actor al interior de la
institución. Por este motivo, en la entrevista se ha añadido la frase “desde su
perspectiva” al inicio de la pregunta para explicitar que se busca la perspectiva individual
de el/la entrevistado. De la misma forma, se ha añadido una repregunta para solicitar
una explicación más completa de por qué se considera dicha característica como una
fortaleza.
El tercer bloque corresponde al proceso de ejecución presupuestal. En la pregunta 5
sobre la ejecución de presupuesto en personal y CAS, se sugirió refrasear una de las
repreguntas para hacerla más clara y menos ambigua. En las preguntas 5 y 6, se sugirió
que, al consultar por ejemplos de limitaciones en la ejecución de presupuesto, se solicite
más de un ejemplo. Estos ajustes han sido incorporados en la versión ajustada de la
guía.
Asimismo, se recomendó considerar que MEF y MINEDU no tienen responsabilidad
directa en la ejecución del gasto, de modo que la pregunta sobre qué se podría hacer
para mejorar este proceso podría resultar difícil de comprender. Al respecto, se sugirió
extraer las repreguntas que indagan sobre el aporte de estas instituciones para
colocarlas en una pregunta aparte, sin distinguir entre rubros de gasto. En las preguntas
7 y 8, se sugirió refrasear la repregunta sobre si el entrevistado tiene alguna sugerencia
para mejorar los procesos, de tal manera que quede claro que se le está consultando
por qué acciones considera que deberían realizarse. Estas sugerencias han sido
incorporadas en la versión ajustada de la guía.
162
El cuarto bloque corresponde a los mecanismos de transferencias condicionadas para
intervenciones priorizadas o compromisos de desempeño. En las preguntas 9 y 10, se
sugirió preguntar por el rol de la ANGR en el marco del diseño e implementación de las
transferencias condicionadas tanto para intervenciones priorizadas como compromisos
de desempeño. Asimismo, se sugirió distinguir entre las repreguntas según diseño,
implementación y seguimiento.
El quinto bloque corresponde a las preguntas de balance y cierre. En este bloque, se
sugirió, de manera transversal, distinguir entre el balance sobre la programación y
formulación presupuestal y el balance sobre la ejecución presupuestal, en tanto tienen
naturaleza distinta.
5. Consideraciones a partir del piloto
5.1. Consideraciones generales:
● Resulta pertinente considerar un solo instrumento por institución (DRE,
UGEL, MINEDU, MEF, ANGR)
En el caso de entrevistas a funcionarios/as de las Unidades Ejecutoras de Educación
(UEE), originalmente, se había considerado contar con un instrumento de recojo de
información para cada una de las áreas de DRE y UGEL que resultan de interés para el
estudio: Área de Gestión Pedagógica, Área de Gestión Institucional y Área de
Planificación y Presupuesto
Sin embargo, estas áreas comparten su participación en los diferentes momentos del
proceso de programación, formulación y ejecución presupuestal, aunque con diferentes
funciones, niveles de involucramiento y conocimiento de los procedimientos. Las
entrevistas piloto permitieron notar cómo coinciden en diversos momentos del proceso.
Incluso, se pudo observar que en algunos casos los/as funcionarios/as asumen roles
que no necesariamente se corresponden a las funciones que demanda su cargo. Las
diferencias de las áreas en términos de funciones, prioridades, criterios, sumado a las
características individuales de los/as funcionarios/as configuran la perspectiva particular
de los/as entrevistados. Por tanto, no se requiere una estructura radicalmente distinta
de guía de entrevista para cada una de las áreas de las UEE (DRE o UGEL). Es
preferible establecer un solo instrumento, con preguntas filtro de manera que se
profundice en las preguntas que puedan ser respondidas por cada entrevistado, según
163
su conocimiento y experiencia de participación. A la luz de esto, se ha decidido unificar
las guías de entrevista que pertenecen a la misma Unidad Ejecutora de Educación
(UEE). Es decir, tener un solo instrumento para entrevistas con funcionarios/as de DRE
y un solo instrumento para entrevistas con funcionarios/as de UGEL.
En el caso de las entrevistas a funcionarios/as del MEF, originalmente se había
considerado entrevistar a especialistas de la Dirección General de Presupuesto y
Planificación (DGPP). Sin embargo, a raíz de los comentarios recibidos al informe
parcial del estudio, se consideró pertinente incluir también a un/a funcionario/a de la
Dirección de Planeamiento Integrado y Programación (DPIP) de la Dirección General de
Abastecimiento y a un/a funcionario/a de la Dirección de Técnica y de Registro de
Información de la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos. En
ese sentido, se considerará un solo instrumento para todos/as los/as funcionarios/as del
MEF, pero considerando preguntas filtro de modo que se realizan solo las preguntas
que correspondan a la participación, conocimiento y experiencia de los/as
funcionarios/as.
En el caso de las entrevistas a funcionarios/as del MINEDU, originalmente se había
considerado entrevistar a especialistas de la Unidad de Planificación y Presupuesto
(UPP). Sin embargo, atendiendo las sugerencias recibidas al informe parcial del estudio,
se consideró pertinente incluir a responsables directos del programa presupuestal PP
0090 (programa presupuestal con mayor presupuesto e intervenciones) de la Dirección
General de Educación Básica Regular (DIGEBR). Al igual que los casos anteriores, se
considerará un solo instrumento para todos/as los/as funcionarios/as del MINEDU, pero
considerando preguntas filtro de modo que realicen solo las preguntas que
correspondan a la participación, conocimiento y experiencia de los/as funcionarios/as.
● Resulta importante explicitar el punto de enunciación que se espera de
los/as entrevistados/as
Como se pudo ver en la sección III, algunos/as de los/as entrevistados/as mostraron
algo de resistencia a responder algunas preguntas debido a que les costaba diferenciar
entre su opinión personal y su posición institucional como funcionarios/as públicos/as
de las UEE. Asimismo, se observó que cuando la entrevistadora explicitó que se
esperaba su opinión personal, los/as entrevistados/as se mostraron en mayor confianza
y respondieron a las preguntas con mayor comodidad.
164
Este hecho resalta la importancia de explicitar que lo que se busca de los/as
entrevistados/as no es una posición institucional de las DRE/UGEL a las que
pertenecen, sino sus perspectivas personales a partir de su conocimiento, opinión y
experiencia individual, que -por supuesto -resulta del rol que asume en el proceso de
programación, formulación y/o ejecución presupuestal. Hacerlo permitirá que los/as
entrevistados/as se sientan más cómodos al momento de responder a las preguntas y
podrán manifestar sus percepciones con menos restricciones. A la luz de esto, este
asunto será explicitado tanto en el protocolo de consentimiento informado, donde se
detallan las condiciones de participación, así como también será reiterado verbalmente
al inicio de la entrevista.
● El bloque de preguntas generales ha sido valorado como pertinente, claro
y preciso. Sin embargo, se puede mejorar el tránsito a los temas de interés
del estudio.
Durante las entrevistas piloto a funcionarios/as y ex-funcionarios/as de DRE y UGEL, el
bloque de preguntas generales funcionó adecuadamente para iniciar la conversación.
Asimismo, en el caso de las guías a funcionarios/as de MEF, MINEDU y ANGR,
validadas por expertos, no se recibieron comentarios de fondo, únicamente sugerencias
de orden y redacción.
Sin embargo, como se detalló anteriormente, en las entrevistas piloto realizadas, se
pudo observar que el inicio del segundo bloque, enfocado en los temas de estudio,
puede resultar algo brusco para los/as entrevistados. No obstante, también se pudo
notar que este es un momento clave para que el/la entrevistado/a contextualice sus
respuestas compartiendo información sobre su contexto y su experiencia en actividades
ligadas a presupuesto.
Así, para mejorar el tránsito al segundo bloque se pueden incluir preguntas como las
siguientes. En primer lugar, una pregunta sobre las áreas de la institución a la que
pertenece el entrevistado que participan del proceso de programación, formulación y
ejecución de presupuesto regional en educación. En segundo lugar, una pregunta para
indagar el nivel y tipo de participación del área a la que pertenece el/la participante. En
tercer lugar, incluir una pregunta filtro para garantizar que la persona entrevistada
participa de alguna manera en el proceso de programación, formulación y ejecución
presupuestal.
165
● Ajustar el fraseo de preguntas específicas
Tanto durante las entrevistas piloto como en los comentarios de los/as validadores/as
externos se identificaron preguntas cuya formulación no era suficientemente clara. En
estos casos, se han identificado las preguntas que sufren este problema y se han
incorporado ajustes para corregir esta deficiencia.
5.2. Consideraciones específicas
En las guías de entrevista a funcionarios/as de DRE y UGEL:
● Utilizar un apoyo visual para facilitar la verbalización de los roles entre las
áreas que participan del proceso de programación, formulación y
ejecución presupuestal en las DRE y UGEL
Durante las entrevistas piloto, se pudo notar que una dificultad para los/as
entrevistados/as es explicar los roles que asumen las áreas que participan del proceso
de programación, formulación y ejecución presupuestal dentro de las UGEL y DRE. Esto
se debe, en parte, a la propia complejidad de la administración pública, a que no siempre
las DRE y UGEL se organizan de la misma manera, o a que en algunos casos se utilizan
denominaciones informales para hacer referencia a actores de las instituciones, lo cual
dificulta la adecuada comprensión. Por ejemplo, algunos/as funcionarios/as llaman
“financista” a la jefa del Área de Planificación y Presupuesto.
Una manera de facilitar la explicación de los/as entrevistados/as sobre las áreas que
participan del proceso de programación, formulación y ejecución presupuestal sea en la
DRE o UGEL es proyectando el organigrama de la institución de modo que el
entrevistado pueda ir señalando cuáles son las áreas que participan y los roles que
asumen. Esta opción fue utilizada durante las entrevistas piloto y favoreció la expresión
y comprensión de las explicaciones brindadas por parte de los/as entrevistados.
● Brindar oportunidades para que los/as entrevistados/as puedan comentar
sobre los desafíos en materia de educación a nivel de su región y/o
localidad
Cuando se realizaron las entrevistas piloto, específicamente durante el primer bloque,
los/as entrevistados/as compartieron espontáneamente sus perspectivas sobre los
166
desafíos en materia de educación sea de su región o distrito. Esto como una forma de
contextualizar sus respuestas a las preguntas más específicas sobre el proceso de
programación y formulación presupuestal.
Aunque esta pregunta no había sido considerada en este bloque de preguntas, lo
observado en las entrevistas piloto sugiere la importancia de incluir una pregunta
orientada a recoger información al respecto. Resulta una manera de que el entrevistado
contextualice su discurso, al tiempo que aporta confianza y comunidad a la entrevista.
Por esta razón, en las guías a funcionarios/as de DRE y UGEL, se ha incluido una
pregunta sobre los desafíos de la región y/o localidad, desde la perspectiva de el/la
entrevistado/a.
● Brindar oportunidades para que el/la entrevistado/a presente su
perspectiva sobre el mapa de actores que intervienen en el proceso de
programación, formulación y ejecución presupuestal
El inicio del bloque 2 (programación y formulación presupuestal) y bloque 3 (ejecución
presupuestal) son un momento pertinente para que el entrevistado se explaye en cómo
funciona cada uno de estos momentos, los actores que intervienen, el rol que cumplen
y los mecanismos de coordinación entre ellos. Por un lado, iniciar el bloque sobre
programación y formulación presupuestal con las preguntas sobre balance, evaluación
o revisión crítica resulta un poco brusco para los entrevistados. Resulta más cómodo
para ellos iniciar describiendo cómo funciona el proceso de programación y formulación
que permita contextualizar su respuesta, los actores que participan y el rol que asume
cada uno de ellos. Por otro lado, iniciar el bloque sobre ejecución presupuestal con las
preguntas sobre acciones previas fuerza a los entrevistados a primero explicar cómo
funciona el proceso y el rol que cumplen, por lo que resultaría más pertinente aprovechar
esta oportunidad para incluir la pregunta sobre actores, roles y mecanismos de
coordinación en este momento.
Además, una idea recurrente durante las entrevistas tiene que ver con los desafíos de
la coordinación entre actores del nivel central, nivel regional y local alrededor de la
programación y formulación presupuestal. Varios/as de los/as entrevistados/as
mencionaron que, desde sus perspectivas, parte de los problemas de eficiencia en el
gasto educativo tienen que ver con que instituciones del nivel central (MEF, MINEDU)
definen “desde Lima” cuánto deben gastar las regiones, brindando pocas oportunidades
para que las UEE expresen sus necesidades. Más allá de la veracidad de la afirmación,
167
la existencia de esta percepción sugiere que, a pesar de que existen mecanismos para
recoger las necesidades de las UEE, existen desafíos en el diálogo entre instituciones
del nivel central, regional y local. Por lo que resulta clave darle un lugar al abordaje de
este aspecto durante las entrevistas, que permita comprender su complejidad.
● Incluir preguntas filtro sobre la participación y el nivel de conocimiento
sobre actividades específicas del proceso de programación, formulación y
ejecución presupuestal
El piloto permitió notar que los/as funcionarios/as, a veces, tienen una participación
distinta a la que se esperaría que tuvieran, según los documentos normativos. Por lo
que antes de aplicar cada bloque de preguntas resulta pertinente consultar si participa
o no y de qué manera en las actividades sobre las que se va a indagar. Esto resulta
especialmente pertinente para las preguntas que indagan sobre su perspectiva respecto
a las acciones según rubro de gasto. Algunos/as no tienen información tan específica.
Incluir una pregunta que indague sobre la participación en cierta acción antes de
ahondar en su perspectiva sobre dicha acción ayudará a optimizar el esfuerzo de
recordación de el/la participante sobre aquellos aspectos que sí conozca en
profundidad.
● Dosificar y distribuir estratégicamente las preguntas de balance
Las preguntas que indagan en el balance del entrevistado han resultado útiles para
algunos y complejas para otros. Resultó útil en tanto facilitó la verbalización de aspectos
usualmente tácitos, pero de interés para el estudio. Por ejemplo, los criterios que están
a la base de las decisiones presupuestales, las jerarquías entre las áreas en torno a la
toma de decisiones presupuestales, los mecanismos de coordinación entre los
diferentes actores involucrados en el proceso de programación, formulación y ejecución
presupuestal, entre otros aspectos. Sin embargo, estas preguntas resultaron complejas
de responder, en los casos donde el participante no había desarrollado esa reflexión
previamente, debido a su rol o a la dinámica interna de funcionamiento de la UEE. En
ese sentido, se considera pertinente equilibrar la cantidad de preguntas de balance en
las guías de entrevista, incluyéndolas hacia el final de cada bloque, pero sin
necesariamente aplicarlas en cada una de las preguntas de manera reiterativa. Además,
para hacer esos balances, el participante suele tomar en consideración varios aspectos,
por lo que hacer balances para cada rubro de gasto puede resultar abrumador y, en
168
algunos casos, redundante. Hacer esto permitirá optimizar el tiempo y esfuerzo que el
participante tendrá en la entrevista.
● La extensión de la entrevista no ha sido un problema para los/as
entrevistados/as
Las entrevistas han tenido una duración aproximada de una hora. Esta duración se
encuentra dentro del rango de tiempo que los participantes destinaron a la entrevista.
Ninguno de los entrevistados manifestó su incomodidad frente a la duración de la
entrevista. Solo en un caso una de las entrevistadas mencionó que debía retirarse antes,
sin embargo, esto ocurrió debido a una contingencia específica de su actividad laboral.
Todo esto sugiere la pertinencia de la extensión de la guía.
En la guía a funcionarios/as del MEF:
● Agregar preguntas filtro que indaguen en el nivel de conocimiento de los/as
entrevistados/as para saber cuándo profundizar
Considerando que la guía se va a aplicar a funcionarios/as del MEF de tres direcciones
distintas, se está incluyendo preguntas filtro que permitan decidir qué preguntas aplicar,
según las funciones, conocimientos y experiencias de los/as entrevistados. Esto
permitirá optimizar el tiempo y esfuerzo destinado por los/as participantes para la
entrevista. Al mismo tiempo, evitará que el/la entrevistado/a se sienta presionado a
responder preguntas sobre las que no tiene conocimiento.
En la guía a la Secretaría General de la ANGR:
● Agregar preguntas que permitan caracterizar el perfil profesional de el/la
entrevistado/a
En tanto el trabajo de ANGR aborda una vasta diversidad de temas, más allá del tema
educativo, una de las sugerencias del validador experto fue introducir preguntas que
permitan caracterizar la experiencia de el/la entrevistado en materia educativa. Así, se
sugirió incorporar preguntas sobre su experiencia profesional y sus experiencias de
trabajo previo en materia de educación. Esta recomendación ha sido considerada, por
lo cual se han incorporado las preguntas en la sección de preguntas generales.
169
6. Conclusiones
Como se ha detallado en las secciones anteriores, tanto en las entrevistas piloto como
a través de la validación de expertos/as, no se ha identificado la necesidad de ajustes
de fondo a los instrumentos de recojo de información. En ese sentido, los temas y
subtemas han sido validados tanto a través de las entrevistas como de la validación de
expertos/as. Más bien se han añadido o ampliado aquellos subtemas que, a la luz de
las entrevistas piloto, resultan relevantes para los/as entrevistados/as (por ejemplo,
desafíos de la región en materia de educación, mecanismos de coordinación entre
actores). Los ajustes que se han identificado como pertinentes corresponden a aspectos
principalmente de forma. Entre los principales ajustes realizados, se encuentran los
siguientes:
● Se han realizado ajustes de orden, redacción y formulación de preguntas, para
favorecer la comprensión de las preguntas y el tránsito entre bloques temáticos.
● Se han unificado los instrumentos de tal forma que se cuente con un solo
instrumento por institución.
● Se ha evidenciado la pertinencia de inclusión de preguntas filtro en algunas
preguntas donde se ahonda en aspectos específicos para que estas solo sean
respondidas por los/as funcionarios/as que participen de ellos o tengan
conocimiento al respecto.
● Se ha enriquecido el listado de preguntas y repreguntas que ayuden a
profundizar en aspectos relevantes para el estudio.
● Se han incorporado apoyos visuales en aquellos casos donde se encontró
alguna dificultad para la verbalización de dinámicas complejas.
● Se han dosificado las preguntas de balance para optimizar el esfuerzo que
realiza el/la entrevistado/a.
● Se ha explicitado que lo que se busca por parte de el/la entrevistado/a es su
perspectiva personal y no su posición institucional.
Más allá de los ajustes realizados, es importante recordar que, desde el paradigma
cualitativo, los instrumentos de recojo de información o “producción de datos” tienen un
carácter flexible, que deben ser adaptados a las características de cada entrevista,
contexto y participante (Flick, 2015; Flick, 2018; Piovani, 2018). De esta forma, las guías
incluyen una batería de temas y subtemas que son claves de abordar para la
comprensión del problema de estudio y para el logro de los objetivos del componente
cualitativo. Sin embargo, es posible que durante las entrevistas, sea necesario realizar
170
ajustes a la formulación de las preguntas, esto es, no formular las preguntas de manera
literal, sino refraseándolas según sea pertinente. Esto no constituye un problema. Por el
contrario, facilitan el propósito de las entrevistas, que es sumergirse en la subjetividad
de los participantes para comprender sus percepciones, opiniones y experiencias (Flick,
2018). De esta forma, si bien el piloto ha permitido mejorar la primera versión de los
instrumentos, la versión ajustada no debe considerarse una “camisa de fuerza” para las
entrevistas. Es muy probable que, según se vayan realizando las entrevistas, se puedan
obtener más lecciones e incorporar nuevos ajustes. Por ello, en el paradigma cualitativo,
es crucial mantener una práctica de reflexividad que les permita a los/as
investigadores/as tomar decisiones sobre la marcha, acorde al carácter flexible o
emergente de los diseños cualitativos. Este es un aspecto que ha sido considerado en
el diseño metodológico del estudio.
171
Anexo 3.1: Informes de validación enviados por los/as expertos/as
Anexo 3.1.1: Informe de validación a guía de entrevista con funcionarios/as del
Ministerio de Educación (MINEDU). Validadora: Gabriela Carrasco
En la siguiente sección, se presenta una matriz con las preguntas y repreguntas de la
guía de entrevista. En cada celda, encontrará una pregunta y un conjunto de
repreguntas que, según el desarrollo de la entrevista, serán formuladas o adaptadas.
Asimismo, al lado de cada pregunta, encontrará una columna para cada criterio de
evaluación (Claridad, coherencia y precisión). Para evaluar cada pregunta con los
criterios, por favor, utilice la escala de Likert del 1 al 4 (siendo 1: “nada adecuado” hasta
4: “muy adecuado”). Los criterios se detallan a continuación.
Categoría
Calificación
Indicador
Claridad
El ítem es fácil de
entender, no es
compleja, no
genera
ambigüedades.
1. No cumple
con el criterio
El ítem no es comprensible.
2. Bajo Nivel
El ítem requiere de muchas modificaciones en el
uso y orden de las palabras.
3. Moderado
nivel
El ítem debe ser corregido por un error específico.
4. Alto nivel
El ítem es fácil de entender, no es complejo ni
genera ambigüedades.
Coherencia
La formulación del
ítem va acorde con
el objetivo de
investigación y es
adecuada para la
población objetivo.
1. No cumple
con el criterio
La formulación del ítem no guarda ningún tipo de
relación con el objetivo de investigación ni con la
población objetivo.
2. Bajo Nivel
La formulación del ítem guarda algo de relación
con el objetivo de investigación y la población
objetivo.
3. Moderado
nivel
La formulación del ítem guarda una relación
moderada con el objetivo de investigación y la
población objetivo.
4. Alto nivel
La formulación del ítem guarda completa relación
con el objetivo de investigación y la población
objetivo.
Precisión
El ítem no induce a
un tipo de
respuesta ni
mantiene un sesgo.
1. No cumple
con el criterio
El ítem induce sustancialmente un tipo de
respuesta y mantiene un alto sesgo.
2. Bajo Nivel
El ítem induce un tipo de respuesta y mantiene un
sesgo.
3. Moderado
nivel
El ítem induce cierto tipo de respuesta y sesgo.
4. Alto nivel
El ítem no induce a un tipo de respuesta ni
mantiene un sesgo.
Observaciones
No tiene.
En este apartado el experto o experta es libre de
brindar sugerencias, comentarios o inquietudes.
Como por ejemplo: sugerir si el número de
preguntas o repreguntas es muy amplio o
reducido, si es que debe añadirse una repregunta,
si es que la pregunta debe
reformularse de
determinada manera, si el orden de las preguntas
es adecuado, etc.
172
Bloque I: Preguntas generales
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
1. Quisiera que por favor me
cuente un poco sobre usted y el
trabajo que realiza en el
MINEDU.
●
¿Cuál es su formación inicial o
profesión? (Indagar en si es
docente y si lo es, de qué
especialidad).
●
¿Cuántos años tiene de
experiencia laboral?
●
¿Desde hace cuánto tiempo
trabaja en la UPP?
● ¿Qué cargos ha ocupado aquí en
la UPP?
●
¿Desde hace cuánto tiempo se
desempeña en el cargo actual?
● ¿Qué funciones realiza?
4
4
4
Considerar que hay un
gran número de
profesionales que son
órdenes de servicio. Si es
que forman parte del
grupo a ser entrevistado,
las 3 últimas preguntas
deberían de reformularse.
Bloque II: Sobre el proceso de
programación y formulación
presupuestal
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
2. Quisiera que nos posicionemos
en la etapa previa al proceso de
programación presupuestal.
¿Qué acciones se realizan
antes de este proceso?
4
4
4
3. Desde MINEDU, ¿se hace algún
balance, evaluación o revisión
crítica de lo ocurrido en la
gestión durante el año anterior?
● ¿Cómo se realiza?
● ¿Quiénes participan del proceso?
●
¿Cuál es su opinión sobre este
proceso? (indagar en limitaciones
y aspectos de mejora)
4
4
3
Sugiero que la segunda
pregunta sea más
orientada a qué áreas
(órganos o unidades
orgánicas participan del
proceso). Pareciera que
se pregunta más por los
nombres.
4. Ahora quisiera que hablemos
del proceso de programación y
formulación presupuestaria,
específicamente sobre el gasto
que se realiza en personal y
CAS. ¿Cómo se elabora el
presupuesto para personal y
3
4
3
Es muy densa la 2da
pregunta (y sus
subpreguntas).
Sugiero empezar porque
el entre
vistado explique
las normas técnicas de
racionalización de plazas,
173
CAS?
● ¿Cómo se racionalizan las plazas
vigentes? ¿Qué piensa de los
criterios de racionalización de
estas plazas?
●
¿Qué piensa de las Normas
Técni
cas de CAS para las
intervenciones pedagógicas en
las Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones? ¿Se
aplican como parte de la
programación y formulación
presupuestaria?, ¿De qué
manera?, ¿Qué se está haciendo
bien? ¿Encuentra limitaciones?,
¿Cuáles?
¿Cómo mejoraría el
proceso?
●
En su opinión, ¿cómo se viene
desarrollando el proceso de
programación y formulación
presupuestaria de personal y CAS
en las Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones? ¿Qué
aspectos piensa que se están
haciendo bien? ¿Encuentra
limitaciones?, ¿Cuáles?, ¿Cómo
mejoraría el proceso?
●
¿Qué participación ha tenido el
MINEDU en todo el proceso de
programación y formulación
presupuestaria de personal y CAS
de las Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones?
● En su opinión, ¿
qué se podría
hacer desde MINEDU para
mejorar la programación y
formulación presupuestaria de
personal y CAS en las Unidades
Ejecutoras de Educación de las
regiones?
los criterios de
programación para las
intervenciones
pedagógicas y luego (si
es que conocen el
proceso), entrar a los
detalles.
5. Ahora hablemos del proceso de
programación y formulación
presupuestaria para el gasto en
bienes y servicios (operatividad
de la UGEL). ¿Cómo se elabora
el presupuesto para bienes y
servicios?
●
En su opinión, ¿cómo se viene
desarrollando el proceso de
prog
ramación y formulación
presupuestaria de bienes y
servicios en las Unidades
3
4
3
Ídem, qué gastos se
financian como bienes en
las UGEL (qué productos
/ actividades). Luego de
ello, deberíamos entrar a
cómo se desarrolla el
proceso, qué criteri
os se
emplean, etc.
174
Ejecutoras de Educación de las
regiones? ¿Qué aspectos piensa
que se están haciendo bien?
¿Encuentra limitaciones?,
¿Cuáles?, ¿Cómo mejoraría el
proceso?
● ¿Qué participación ha teni
do el
MINEDU en todo el proceso de
programación y formulación
presupuestaria de bienes y
servicios de las Unidades
Ejecutoras de Educación de las
regiones?
●
En su opinión, ¿qué se podría
hacer desde MINEDU para
mejorar la programación y
formulación presupu
estaria de
bienes y servicios en las Unidades
Ejecutoras de Educación de las
regiones?
6. ¿Qué participación han tenido
las DRE en todo el proceso de
programación y formulación
Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones?
(Explorar los aspectos a
continuación e indagar en cómo
se dan los procesos, formatos,
temporalidad, frecuencia, entre
qué áreas de la DRE / UGEL)
4
3
3
Qué áreas del MINEDU
intervienen? Ayudan? Se
garantiza que se cubran
todas las necesidades?
7. ¿Durante el año pasado se
brindó asistencia técnica desde
el MINEDU a las Unidades
Ejecutoras de Educación de las
regiones para el proceso de
programación y formulación
presupuestaria?
● ¿De qué tipo?
●
¿Cuáles son los criterios para
determinar la focalizac
ión de la
asistencia técnica?
●
Durante el proceso de
focalización, ¿Cómo se
incorporan las necesidades de las
Unidades Ejecutoras?
●
¿Se dispone de alguna
información sobre la eficacia de
esta asistencia? ¿Encuentra
limitaciones? ¿Cuáles?
● ¿Cómo mejoraría el proceso?
4
4
4
Ídem qué áreas (órganos
o unidades orgánicas)
participan del proceso.
175
Bloque III: Sobre el proceso de
ejecución presupuestal
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
8. Vamos a cambiar de tema,
ahora hablaremos del proceso
de
ejecución presupuestal.
¿Cómo se realiza la
contratación docente? ¿Qué
piensa sobre estas acciones?
(Indagar en limitaciones y
aspectos bajo la competencia
de MINEDU que se pueden
hacer mejor).
4
4
3
Eficacia.
El objetivo es contar con
docentes durante to
do el
año escolar, pero esta
contratación no suele ser
oportuna.
Indagar sobre objetivos
de los lineamientos para
la contratación docente y
si con estos lineamientos
se logra el objetivo o se
ha mejorado en la
oportunidad de
contratación docente.
9. ¿Qué
acciones se realizan
desde su área para la
contratación de CAS para las
intervenciones pedagógicas
según las directivas de
MINEDU? ¿Participan otras
áreas? ¿Qué rol asumen?
(Indagar en limitaciones y
aspectos bajo la competencia
de MINEDU que se pueden
hacer mejor).
4
4
4
10. ¿Qué acciones se realizan
desde su área para el pago de
los servicios básicos de las IIEE
(agua, electricidad, internet)?
¿Participan otras áreas? ¿Qué
rol asumen? (Indagar
fortalezas, cuellos de botella y
lecciones aprendidas).
4
4
4
11. ¿Qué acciones se realizan
desde su área para la
contratación de transporte y
distribución de materiales
educativos de las IIEE?
¿Participan otras áreas? ¿Qué
rol asumen? (Indagar
fortalezas, cuellos de botella y
lecciones aprendidas).
4
4
4
12. ¿Qué acciones se realizan
desde su área el mantenimiento
preventivo de locales escolares
que se brinda a través de las
4
3
3
Cómo se actualizan estos
costos? Las evidencias
sugieren que se logra el
objetivo de mantener en
176
transferencias a los directores
de las IIEE? ¿Participan otras
áreas? ¿Qué rol asumen?
(Indagar fortalezas, cuellos de
botella y lecciones aprendidas).
buen estado la
infraestructura y
mobiliario (énfasis en la
nueva infraestructura
entregada).
13. ¿Qué piensa usted sobre la
relación entre
MINEDU y las
DRE en materia de ejecución
presupuestal? (Indagar
fortalezas y aspectos de
mejora)
4
4
4
Bloque IV: Sobre los mecanismos de
transferencias condicionadas al
desempeño para intervenciones
priorizadas o compromisos
establecidos
Claridad
Coher
encia
Precisión
Observaciones
177
14. ¿Me podría comentar cómo
funcionan las transferencias
condicionadas para
intervenciones priorizadas?
● ¿Qué piensa sobre el mecanismo
de transferencias condicionadas
para intervenciones priorizadas?
¿Considera que el mecanismo
establecido de transferencias
durante el año a Gobiernos
Regionales para intervenciones
priorizadas es necesario para una
mejor asignación y ejecución del
presupuesto? ¿Por qué?
●
¿Cómo se define anualmente
cuáles son las intervenciones
priorizadas
sobre las cuáles se
van a realizar las transferencias a
Gobiernos Regionales durante el
año? ¿Quiénes participan en el
proceso? (Explorar cuáles
Direcciones Generales o
programas del MINEDU
participan; también explorar la
participación de otras
institucio
nes, como el MEF, las
DRE, las UGEL, la ANGR, entre
otras)
● ¿Cuál es su percepción sobre este
proceso?, ¿Podría identificar
fortalezas y lecciones
aprendidas?, ¿Cuáles?,
¿Encuentra limitaciones?,
¿Cuáles?
●
En su opinión, ¿el mecanismo
establecido de transferencias
durante el año a Gobiernos
Regionales para intervenciones
priorizadas es efectivo para una
mejor ejecución del presupuesto?
¿Por qué? ¿Me podría brindar
algún ejemplo de los resultados de
este mecanismo?
4
4
4
15. En su opinión, ¿cómo se vienen
desempeñando las Unidades
Ejecutoras de Educación de las
regiones en cuanto al
cumplimiento de los requisitos
para obtener los recursos
programados para las
intervenciones y acciones
pedagógicas priorizadas
(transferencias qu
e se dan
durante el año)?
4
4
3
178
● ¿Qué aspectos piensa que se
están haciendo bien en las
Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones para el
cumplimiento oportuno y completo
de las condiciones establecidas?
●
¿Encuentra limitaciones en las
Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones para el
cumplimiento oportuno y completo
de las condiciones establecidas?
¿Cuáles? ¿Me podría brindar
algunos ejemplos?
●
Pensando en el cumplimiento
oportuno y completo de las
condiciones establecidas,
¿Considera que pueden
est
ablecerse mejoras en los
procesos?, ¿Cuáles?, ¿Qué
podría mejorarse desde el
MINEDU? ¿Qué podría mejorarse
desde las DRE y qué desde las
UGEL?
16. ¿Qué acciones se realizan
desde MINEDU para asistir o
monitorear a las Unidades
Ejecutoras de Educación en
cuanto a las transferencias
condicionadas para
intervenciones priorizadas?
●
¿Durante el año pasado el
MINEDU brindó asistencia técnica
para difundir
y facilitar el
cumplimiento de los requisitos
para las transferencias? ¿De qué
tipo? ¿Cuáles son los criterios
para determinar la focalización de
la asistencia técnica?, Durante el
proceso de focalización, ¿Se
consideran las necesidades de las
Unidades Ej
ecutoras?, ¿De qué
manera?, ¿Se dispone de alguna
información sobre la eficacia de
esta asistencia?
● ¿Cómo se realiza el seguimiento
al cumplimiento de los requisitos
establecidos? (indagar por
identificación de alertas y gestión
específica en base a las mismas)
¿Cómo se desarrollan estas
rutinas de seguimiento? ¿En qué
momento del año? ¿Con qué
frecuencia?
4
4
4
179
17. ¿Me podría comentar cómo
funcionan los compromisos de
desempeño?
●
¿Qué opina del mecanismo de
compromisos de desempeño?,
¿Considera que es necesario para
una mejor asignación y ejecución
del presupuesto? ¿Por qué?
● ¿Cómo se define anualmente cuál
es el monto total disponible y
cuáles son los compromisos que
formarán part
e de los
Compromisos de Desempeño?
¿Quiénes participan en el
proceso? (Explorar cuáles
Direcciones Generales o
programas del MINEDU
participan; también explorar la
participación de otras
instituciones, como el MEF, las
DRE, las UGEL, la ANGR, entre
otras)
●
¿Qué alcances o limitaciones
encuentra para la definición de
compromisos?
● En su opinión, ¿el mecanismo de
Compromisos de Desempeño es
efectivo una mejor ejecución del
presupuesto? ¿Por qué? ¿Me
podría brindar ejemplos de los
resultados de este mecanismo?
4
4
3
El rol de la UFD?
Se tiene mecanismos que
señalizan el desempeño
de las instancias
descentralizadas?
18. En su opinión, ¿cómo se vienen
desempeñando las Unidades
Ejecutoras de Educación de las
regiones en cuanto al
cumplimiento de los
Compromisos de Desempeño?
●
¿Qué aspectos piensa que se
están haciendo bien en las
Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones para el
cumplimiento oportuno y completo
de los Compromisos de
Desempeño?
●
¿Qué alcances o limitaciones
encuentran las Unidades
Ejecutoras de Educación de las
regiones para el cumplimiento
oportuno y com
pleto de los
Compromisos de Desempeño?
¿Me podría brindar algunos
ejemplos?
4
4
4
180
● Pensando en el cumplimiento
oportuno y completo de las
condiciones establecidas,
¿Considera que pueden
establecerse mejoras en los
procesos?, ¿Cuáles?, ¿Qué
podría mejorarse desde el
MINEDU? ¿Qué podría mejorarse
desde las DRE y qué desde las
UGEL?
19. ¿Qué acciones se realizan
desde MINEDU para asistir o
monitorear a las Unidades
Ejecutoras de Educación en
cuanto a los compromisos de
desempeño?
●
¿Durante el año pasado el
MINEDU brindó asistencia técnica
para difundir y facilitar el
cumplimiento de los Compromisos
de Desempeño? ¿De qué tipo?
¿Cuáles son los criterios para
determinar la focalización de la
asistencia técnica?, Durante el
proceso de focalización, ¿Se
consideran las necesidades de las
Unidades Ejecutoras?, ¿De qué
manera?, ¿Se dispone de alguna
información sobre la eficacia de
esta asistencia?
●
Desde el MINEDU, ¿cómo se
realiza el seguimiento al
cumplimiento de los requisitos
establecidos? (indagar por
identificación de alertas y gestión
específica en base a las mismas),
¿Cómo se desarrollan esos
espacios? ¿En qué momento del
año? ¿Con qué frecuencia?
4
4
4
Bloque V: Balance y cierre
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
20. Haciendo un balance de lo
conversado, ¿cuáles diría usted
que son las principales
fortalezas del proceso de
formulación, programación y
ejecución presupuestal?
4
4
4
181
21. ¿Cuáles diría usted que son las
principales debilidades o
cuellos de botella del proceso
de formulación, programación y
ejecución presupuestal?
4
4
4
22. A partir de su experiencia en el
MINEDU, ¿cu
áles diría usted
que son las principales
lecciones aprendidas en
relación a la formulación,
programación y ejecución
presupuestal?
4
4
4
23. Antes de finalizar la entrevista,
sobre lo que hemos conversado
¿desea agregar algo más?
4
4
4
De considerarlo pertinente, puede agregar sugerencias generales a la guía revisada.
Sugerencias generales al instrumento
Sugiero añadir una sección relativa a incorporar las evaluaciones de desempeño para
mejorar los procesos de asignación (criterios – programación y formulación).
La programación de los gastos de inversión? Continuidad, financiamiento de los
proyectos con asitec, etc.
Muchas gracias por su colaboración
182
Anexo 3.1.2: Informe de validación a guía de entrevista con funcionarios/as del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Validador: José Peña Salardi
En la siguiente sección, se presenta una matriz con las preguntas y repreguntas de la
guía de entrevista. En cada celda, encontrará una pregunta y un conjunto de
repreguntas que, según el desarrollo de la entrevista, serán formuladas o adaptadas.
Asimismo, al lado de cada pregunta, encontrará una columna para cada criterio de
evaluación (Claridad, coherencia y precisión). Para evaluar cada pregunta con los
criterios, por favor, utilice la escala de Likert del 1 al 4 (siendo 1: “nada adecuado” hasta
4: “muy adecuado”). Los criterios se detallan a continuación.
Categoría
Calificación
Indicador
Claridad
El ítem es fácil de
entender, no es
compleja, no
genera
ambigüedades.
1. No cumple
con el criterio
El ítem no es comprensible.
2. Bajo Nivel
El ítem requiere de muchas modificaciones en el
uso y orden de las palabras.
3. Moderado
nivel
El ítem debe ser corregido por un error específico.
4. Alto nivel
El ítem es fácil de entender, no es complejo ni
genera ambigüedades.
Coherencia
La formulación del
ítem va acorde con
el objetivo de
investigación y es
adecuada para la
población objetivo.
1. No cumple
con el criterio
La formulación del ítem no guarda ningún tipo de
relación con el objetivo de investigación ni con la
población objetivo.
2. Bajo Nivel
La formulación del ítem guarda algo de relación
con el objetivo de investigación y la población
objetivo.
3. Moderado
nivel
La formulación del ítem guarda una relación
moderada con el objetivo de investigación y la
población objetivo.
4. Alto nivel
La formulación del ítem guarda completa relación
con el objetivo de investigación y la población
objetivo.
Precisión
El ítem no induce a
un tipo de
respuesta ni
mantiene un sesgo.
1. No cumple
con el criterio
El ítem induce sustancialmente un tipo de
respuesta y mantiene un alto sesgo.
2. Bajo Nivel
El ítem induce un tipo de respuesta y mantiene un
sesgo.
3. Moderado
nivel
El ítem induce cierto tipo de respuesta y sesgo.
4. Alto nivel
El ítem no induce a un tipo de respuesta ni
mantiene un sesgo.
Observaciones
No tiene.
En este apartado el experto o experta es libre de
brindar sugerencias, comentarios o inquietudes.
Como por ejemplo: sugerir si el número de
preguntas o repreguntas es muy amplio o
reducido, si es que debe añadirse una repregunta,
si es que la pregunta debe
reformularse de
determinada manera, si el orden de las preguntas
es adecuado, etc.
183
Bloque I: Preguntas generales
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
1. Quisiera que por favor me cuente
un poco sobre usted y el trabajo
que realiza en el MEF.
●
¿Cuál es su formación inicial o
profesión? (Indagar en si es docente y
si lo es, de qué especialidad).
●
¿Cuántos años tiene de experiencia
laboral?
● ¿Desde hace cuánto tiempo trabaja en
la DGPP?
● ¿Qué cargos ha ocupado aquí en la
DGPP?
● ¿Desde hace cuánto ti
empo se
desempeña en el cargo actual?
● ¿Qué funciones realiza?
4
4
4
Añadiría una pregunta para
que el entrevistado
especifique, dentro de la
DGPP, en qué dirección de
línea (y en que sub dirección
o área) trabaja.
Bloque II: Sobre el proceso de
programación y formulación
presupuestal
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
2. Quisiera que nos posicionemos en
la etapa previa al proceso de
programación presupuestal. ¿Qué
acciones se realizan antes de este
proceso?
4
4
4
Sugeriría que se trate de
averiguar cuál es el nivel de
conocimiento de la
programación presupuestal
que tiene el entrevistado.
Dependiendo del área a la
que pertenece entiendo las
actividades a realizar son
diferentes.
3. Desde la DGPP, ¿se hace algún
bal
ance, evaluación o revisión
crítica de lo ocurrido en la gestión
durante el año anterior?
● ¿Cómo se realiza?
● ¿Quiénes participan del proceso?
3
4
4
Respecto a claridad,
entiendo que dependiendo
del área a la que pertenezca
el entrevistado podría dar
una
respuesta especifica,
pero que no podría ser
concordante con lo que
como DGPP ocurre al final.
Asimismo, mejor especificar
qué gestión, entiendo de la
programación
presupuestaria, podría
entenderse como la gestión
con las entidades.
Añadiría la consulta sobre si
es que se produce algún
documento final (AM,
Informe, reporte).
4. En general, ¿el MEF dispone de
algún mecanismo o herramienta de
medición del desempeño del gasto
de los Gobiernos Regionales que se
4
4
4
184
utilice para la definición de la
Asignaci
ón Presupuestaria
Multianual (APM) del año siguiente?
5. ¿Cómo se define la APM para
personal y CAS para las
intervenciones pedagógicas de
Educación Básica de los Gobiernos
Regionales conformantes?
●
¿Quiénes participan en el proceso?
(Explorar qué Direcciones Generales
o áreas del MEF y del MINEDU
participan; también explorar la
participación de los Gobiernos
Regionales y sus DRE o UGEL)
● ¿Qué piensa usted sobre la definición
de la APM para personal y CAS para
las
intervenciones pedagógicas de
Educación Básica de los Gobiernos
Regionales? ¿Qué aspectos piensa
que se están haciendo bien?
¿Encuentra limitaciones?, ¿Cuáles?,
¿Cómo mejoraría el proceso?
●
¿Cómo se viene desarrollando el
proceso de programación y
formulaci
ón presupuestaria de
personal y CAS para las
intervenciones pedagógicas de
Educación Básica en los propios
Gobiernos Regionales? ¿Qué
aspectos piensa que se están
haciendo bien? ¿Encuentra
limitaciones en este proceso?,
¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría el
proceso?
3
4
4
Sugeriría preguntar sobre el
conocimiento de los criterios
para el establecimiento de
la APM para personal,
pensiones, CAS y similares.
Creo que ya empezó el
proceso pero estaría en
proceso inicial, no sé si la
tercera pregunta podría en
todo caso
recoger mucha
información actual, se
podría extender la pregunta,
de ser el caso, al último
proceso desarrollado.
6. ¿Cómo se define la APM para bienes y
servicios de Educación Básica
(distribución de materiales
educativos, servicios básicos de las
escuelas
, etc.) de los Gobiernos
Regionales?
● ¿Qué piensa sobre la definición de la
APM para bienes y servicios de
Educación Básica de los Gobiernos
Regionales? ¿Qué aspectos piensa
que se están haciendo bien?
¿Encuentra limitaciones en este
proceso?, ¿Cuáles?, ¿Cómo
mejoraría el proceso?
●
¿Cómo se viene desarrollando el
proceso de programación y
formulación presupuestaria de bienes
y servicios de Educación Básica en los
propios Gobiernos Regionales? ¿Qué
aspectos piensa que se están
haciendo bien? ¿Encuentra
limitaciones en este proceso?,
3
4
4
Sugeriría preguntar sobre el
conocimiento de los criterios
para el establecimiento de
la APM para personal,
pensiones, CAS y similares.
Creo que ya empezó el
proceso
pero estaría en
proceso inicial, no sé si la
tercera pregunta podría en
todo caso recoger mucha
información actual, se
podría extender la pregunta,
de ser el caso, al último
proceso desarrollado.
185
¿Cuáles?, ¿Cómo mejoraría el
proceso?
7. ¿Durante el año pasado se brindó
asistencia técnica desde el MEF a
los Gobiernos Regionales y/o sus
Unidades Ejecutoras de Educación
conformantes para el proceso de
programación y formulación
presupuestaria? ¿De qué tipo?
●
¿Con qué criterios se determina la
focalización de la asistencia técnica?
● Para la focalizaci
ón, ¿Cómo se
incorporan las necesidades de las
regiones?
●
¿Se dispone de alguna información
sobre la eficacia de esta asistencia?
4
4
4
Bloque III: Sobre el proceso de
ejecución presupuestal
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
8. Vamos a cambiar de tema, ahora
hablaremos del proceso de
ejecución presupuestal.
Específicamente, sobre el gasto en
personal y CAS.
●
¿Cuál es su opinión sobre este
proceso?, ¿Qué fortalezas puede
identificar? ¿Encuentra limitaciones
en la ejecución del
presupuesto de
personal y CAS para las
intervenciones pedagógicas de
Educación Básica en los Gobiernos
Regionales? (indagar por limitaciones
recurrentes) ¿Me podría brindar algún
ejemplo?
● En su opinión, ¿qué se puede hacer
desde MINEDU para mejorar la
ejecución del presupuesto de personal
y CAS para las intervenciones
pedagógicas en las regiones?
● En su opinión, ¿qué se puede hacer
desde el MEF para mejorar la
ejecución del presupuesto de personal
y CAS para las intervenciones
pedagógicas en las regiones?
● En su opinión, ¿qué se puede hacer
desde los Gobiernos Regionales
(DRE/UGEL) para mejorar la
ejecución del presupuesto de personal
y CAS para las intervenciones
pedagógicas en las regiones?
4
4
4
Cuando se menciona al
MEF, ¿se refiere a otras
direcciones además de la
DGPP (DGGFRH)?
9. En cuanto al gasto que se realiza en
bienes y servicios
●
¿Cuál es su opinión sobre este
proceso?, ¿Qué fortalezas puede
identificar? ¿Encuentra limitaciones
limitaciones en la ejecución del
3
4
4
En el primer bullet se repite
la palabra limitaciones.
Cuando se menciona al
MEF, ¿se refiere a otras
direcciones
además de la
DGPP (DGGFRH)?
186
presupuesto de bienes y servicios
(distribución de materiales educativos,
servicios básicos en las escuelas, etc.)
de Educación Básica en los Gobiernos
Regionales? (Indagar por limitaciones
recurrentes). ¿Me podría brindar algún
ejemplo?
● En su opinión, ¿qué se puede hacer
desde el
MINEDU para mejorar la
ejecución del presupuesto de bienes y
servicios en las regiones?
● En su opinión, ¿qué se puede hacer
desde el MEF para mejorar la
ejecución del presupuesto de bienes y
servicios en las regiones?
● En su opinión, ¿qué se puede hacer
desde los Gobiernos Regionales
(DRE/UGEL) para mejorar la
ejecución del presupuesto de bienes y
servicios en las regiones?
10. ¿Existen espacios desde el MEF en
los que se hacen rutinas de
seguimiento de la ejecución del
presupuesto de los Gobiernos
Regionales? ¿Cómo se desarrollan
esos espacios? ¿Qué alcances o
limitaciones encuentra en estos
espacios?
2
4
4
No me queda claro a que se
refieren con “espacios… en
los que se hacen rutinas de
seguimiento”
Bloque IV: Sobre los mecanismos de
transferencias condicionadas al
desempeño para intervenciones
priorizadas o compromisos
establecidos
Claridad
Cohere
ncia
Precisión
Observaciones
187
11. Ahora quisiera que hablemos sobre
las transferencias condicionadas
priorizadas. ¿Cuál es su opinión
sobre este mecanismo?
● ¿Lo considera necesario?, ¿Por qué?
●
¿La DGPP tiene algún grado de
participación en la definición de las
intervenciones priorizadas sobre las
cuáles se van a realizar las
transferencias durante el año? ¿Cómo
se define este listado que aparece
finalmente en la Ley de Presupuesto?
¿Quiénes part
icipan en el proceso?
(Explorar cuáles Direcciones
Generales o áreas del MEF y del
MINEDU participan; también explorar
la participación de los Gobiernos
Regionales y sus DRE o UGEL)
●
¿Qué alcances o limitaciones
encuentra en el proceso de definición
de las intervenciones priorizadas?
●
En su opinión, ¿el mecanismo
establecido de transferencias durante
el año a Gobiernos Regionales para
intervenciones priorizadas es efectivo
para la mejor ejecución del
presupuesto? ¿Por qué? ¿Podría
brindarme algún ejemplo de los
resultados de este mecanismo?
●
¿Qué alcances o limitaciones
encuentra en la ejecución de este
mecanismo? ¿Cómo lo mejoraría?
4
4
4
Añadiría una consulta sobre
la intervención de algún otro
actor (Congreso) en la
definición del listado final
que aparece en la Ley de
Presupuesto.
12. Sobre los compromisos de
desempeño
●
¿Cuál es su opinión sobre el
mecanismo de Compromisos de
Desempeño?, ¿lo considera
necesario?, ¿Por qué?
● ¿Cómo se define anualmente cuál es
el monto total disponible para los
Compromisos de Desempeño?
¿Quiénes participan la definición del
monto? (Explorar cuáles Direcciones
Generales o áreas del MEF y del
MINEDU participan)
●
¿Qué alcances o limitaciones
encue
ntra en este proceso de
definición?
●
En su opinión, ¿el mecanismo de
Compromisos de Desempeño es
efectivo una mejor ejecución del
presupuesto? ¿Por qué? ¿Podría
brindarme algún ejemplo de los
resultados de este mecanismo?
●
¿Qué alcances o limitaciones
encuen
tra en la ejecución de este
mecanismo? ¿Cómo lo mejoraría?
4
4
4
188
Bloque V: Balance y cierre
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
13. Haciendo un balance de lo
conversado, ¿cuáles diría usted
que son las principales fortalezas
del proceso de formulación,
programación y ejecución
presupuestal?
4
4
4
14. ¿Cuáles diría usted que son las
principales debilidades o cuellos de
botella del proceso de formulación,
programación y ejecución
presupuestal?
4
4
4
15. A partir de su experiencia en el
MEF, ¿cuáles diría usted que son
las principales lecciones
aprendidas en relación a la
formulación, programación y
ejecución presupuestal?
4
4
4
16. Antes de finalizar la entrevista,
sobre lo que hemos conversado
¿desea agregar algo más?
4
4
4
De considerarlo pertinente, puede agregar sugerencias generales a la guía revisada.
Sugerencias generales al instrumento
Muchas gracias por su colaboración
189
Anexo 3.1.3: Informe de validación de guía de entrevista con funcionarios/as del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Validadora: Gabriela Cuadra.
En la siguiente sección, se presenta una matriz con las preguntas y repreguntas de la
guía de entrevista. En cada celda, encontrará una pregunta y un conjunto de
repreguntas que, según el desarrollo de la entrevista, serán formuladas o adaptadas.
Asimismo, al lado de cada pregunta, encontrará una columna para cada criterio de
evaluación (Claridad, coherencia y precisión). Para evaluar cada pregunta con los
criterios, por favor, utilice la escala de Likert del 1 al 4 (siendo 1: “nada adecuado” hasta
4: “muy adecuado”). Los criterios se detallan a continuación.
Categoría
Calificación
Indicador
Claridad
El ítem es fácil de
entender, no es
compleja, no
genera
ambigüedades.
1. No cumple
con el criterio
El ítem no es comprensible.
2. Bajo Nivel
El ítem requiere de muchas modificaciones en el
uso y orden de las palabras.
3. Moderado
nivel
El ítem debe ser corregido por un error específico.
4. Alto nivel
El ítem es fácil de entender, no es complejo ni
genera ambigüedades.
Coherencia
La formulación del
ítem va acorde con
el objetivo de
investigación y es
adecuada para la
población objetivo.
1. No cumple
con el criterio
La formulación del ítem no guarda ningún tipo de
relación con el objetivo de investigación ni con la
población objetivo.
2. Bajo Nivel
La formulación del ítem guarda algo de relación
con el objetivo de investigación y la población
objetivo.
3. Moderado
nivel
La formulación del ítem guarda una relación
moderada con el objetivo de investigación y la
población objetivo.
4. Alto nivel
La formulación del ítem guarda completa relación
con el objetivo de investigación y la población
objetivo.
Precisión
El ítem no induce a
un tipo de
respuesta ni
mantiene un
sesgo.
1. No cumple
con el criterio
El ítem induce sustancialmente un tipo de
respuesta y mantiene un alto sesgo.
2. Bajo Nivel
El ítem induce un tipo de respuesta y mantiene un
sesgo.
3. Moderado
nivel
El ítem induce cierto tipo de respuesta y sesgo.
4. Alto nivel
El ítem no induce a un tipo de respuesta ni
mantiene un sesgo.
Observaciones
No tiene.
En este apartado el experto o experta es libre de
brindar sugerencias, comentarios o inquietudes.
Como por ejemplo: sugerir si el número de
preguntas o repreguntas es muy amplio o
reducido, si es que debe añadirse una repregunta,
si es que la pregunta debe reformularse de
determinada manera, si el orden de las preguntas
es adecuado, etc.
190
Bloque I: Preguntas generales
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
1. Quisiera que por favor me
cuente un poco sobre usted y el
trabajo que realiza en el MEF.
●
¿Cuál es su formación inicial o
profesión? (Indagar en si es
docente y si lo es, de qué
especialidad).
●
¿Cuántos años tiene de
experiencia laboral?
●
¿Desde hace cuánto tiempo
trabaja en la DGPP?
● ¿Qué cargos ha ocupado aquí en
la DGPP?
●
¿Desde hace cuánto tiempo se
desempeña en el cargo actual?
● ¿Qué funciones realiza?
4
4
4
Considero que en lugar
de repreguntar ¿desde
hace cuánto tiempo
trabaja en la DGPP?,
podrían preguntar
¿cuánto tiempo
acumulado lleva
trabajando en la DGPP?
Hay integrantes de la
DGPP que luego de
haber estado en esta
dirección han migrado a
otra dirección o entidad,
para luego retornar a la
DGPP. Reformular la
tercera repregunta según
la sugerencia les
permitiría conocer el
tiempo total que ha
trabajo el/la
entrevistado/a en la
DGPP.
Adicionalmente, en lugar
de repreguntar solo ¿qué
cargos ha ocupado aquí
en la DGPP?, podrían
repreguntar ¿qué cargos
y en que direcciones de
línea ha trabajado aquí
en la DGPP?
Bloque II: Sobre el proceso de
programación y formulación
presupuestal
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
2. Quisiera que nos posicionemos
en la etapa previa al proceso de
programación presupuestal.
¿Qué acciones se realizan antes
de este proceso?
4
4
4
La pregunta empieza
solicitando que el
entrevistado se posicione
en la etapa previa al
proceso de programación
presupuestal (es decir no
en la programación ni
formulación
presupuestal). Por lo
tanto, no sé si
corresponda que la
191
pregunta se considere
parte
del bloque II,
bloque que hace
referencia a la fase de
programación y
formulación
presupuestal.
De otro lado, sugiero
preguntar si a esta fase o
etapa previa al proceso
de programación se la
denomina de alguna
manera (en teoría,
debería ser la fase de
evaluación
presupuestaria) y luego
recién formular la
pregunta de ¿qué
acciones …?
3. Desde la DGPP, ¿se hace algún
balance, evaluación o revisión
crítica de lo ocurrido en la
gestión durante el año anterior?
● ¿Cómo se realiza?
● ¿Quiénes participan del proceso?
4
3
3
Al igual que en el caso
anterior, la pregunta
empieza solicitando que
el
entrevistado se
posicione en la etapa
previa al proceso de
programación
presupuestal (es decir no
en la programación ni
formulación
presupuestal). Por lo
tanto, no sé si
corresponda que la
pregunta se considere
parte del bloque II,
bloque que hace
referenc
ia a la fase de
programación y
formulación
presupuestal.
De otro lado, en la
repregunta ¿quiénes
participan del proceso?
Sugiero repreguntar
también las funciones o
el rol de cada uno de los
participantes del proceso.
4. En general, ¿el MEF dispone de
algún mecanismo o herramienta
de medición del desempeño del
gasto de los Gobiernos
Regionales que se utilice para la
4
3
4
Sugiero en la repregunta
preguntar en qué
consiste dicho
mecanismo o
herramienta indagando si
192
definición de la Asignación
Presupuestaria Multianual
(APM) del año siguiente?
va algo más allá del % de
ejecución presupuestal.
5. ¿Cómo se define la APM para
personal y CAS para las
intervenciones pedagógicas de
Educación Básica de los
Gobie
rnos Regionales
conformantes?
●
¿Quiénes participan en el
proceso? (Explorar qué
Direcciones Generales o áreas del
MEF y del MINEDU participan;
también explorar la participación
de los Gobiernos Regionales y sus
DRE o UGEL)
●
¿Qué piensa usted sobre la
definición de la APM para personal
y CAS para las intervenciones
pedagógicas de Educación Básica
de los Gobiernos Regionales?
¿Qué aspectos piensa que se
están haciendo bien? ¿Encuentra
limitaciones?, ¿Cuáles?, ¿Cómo
mejoraría el proceso?
● ¿Cómo se viene desarro
llando el
proceso de programación y
formulación presupuestaria de
personal y CAS para las
intervenciones pedagógicas de
Educación Básica en los propios
Gobiernos Regionales? ¿Qué
aspectos piensa que se están
haciendo bien? ¿Encuentra
limitaciones en este proceso?,
¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría el
proceso?
4
4
4
6. ¿Cómo se define la APM para
bienes y servicios de Educación
Básica (distribución de
materiales educativos, servicios
básicos de las escuelas, etc.) de
los Gobiernos Regionales?
● ¿Qué piensa sobre la definición de
la APM para bienes y servicios de
Educació
n Básica de los
Gobiernos Regionales? ¿Qué
aspectos piensa que se están
haciendo bien? ¿Encuentra
limitaciones en este proceso?,
4
3
4
Si el/la entrevistado/a
señala que alguna,
limitación está asociada a
temas de información,
sugiero repreguntar si
esta está vinculada a los
sistemas administrativos
de la AFSP, si considera
que es un tema intra o
extrasistémico, a qué
sistemas involucra, y qué
es lo que esperaría que
se pueda mejora
r en el
corto y mediano plazo.
193
¿Cuáles?, ¿Cómo mejoraría el
proceso?
●
¿Cómo se viene desarrollando el
proceso de programación y
formulación presupuestaria de
b
ienes y servicios de Educación
Básica en los propios Gobiernos
Regionales? ¿Qué aspectos
piensa que se están haciendo
bien? ¿Encuentra limitaciones en
este proceso?, ¿Cuáles?, ¿Cómo
mejoraría el proceso?
7. ¿Durante el año pasado se
brindó asistencia técnica desde
el MEF a los Gobiernos
Regionales y/o sus Unidades
Ejecutoras de Educación
conformantes para el proceso
de programación y formulación
presupuestaria? ¿De qué tipo?
● ¿Con qué criterios se determina la
focalización de la asistencia
técnica?
●
Para la focalización, ¿Cómo se
incorporan las necesidades de las
regiones?
●
¿Se dispone de alguna
información sobre la eficacia de
esta asistencia?
4
4
4
Sugiero preguntar
también, en qué consiste
la asistencia técnica,
cómo se da, si es una
asistencia virtual,
telefónica, si se da a
través de los
CONECTAMEF, si hay
otros representantes del
MEF que viajan a las
regiones, con qué
periodicidad. Si existe
alguna información
acerca del niv
el de
satisfacción de los GR
y/o UE acerca de la
misma.
Bloque III: Sobre el proceso de
ejecución presupuestal
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
8. Vamos a cambiar de tema, ahora
hablaremos del proceso de
ejecución presupuestal.
Específicamente, sobre el gasto
en personal y CAS.
●
¿Cuál es su opinión sobre este
proceso?, ¿Qué fortalezas puede
identificar? ¿Encuentra
limitaciones en la ejecución del
presupuesto de personal y CAS
para las intervenciones
pedagógicas de Educación Básica
en los Gobiernos Regionales?
(indagar por limitaciones
recurrentes) ¿Me podría brindar
algún ejemplo?
●
En su opinión, ¿qué se puede
hacer desde MINEDU para
mejorar la ejecución del
4
4
4
194
presupuesto de personal y CAS
para las intervenciones
pedagógicas en las regiones?
●
En su opinión, ¿qué se puede
hacer desde el MEF para mejorar
la ejecución del presupuesto de
personal y CAS para las
intervenciones pedagógicas en las
regiones?
●
En su opinión, ¿qué se puede
hacer desde los Gobiernos
Regionales (DRE/UGEL) para
mej
orar la ejecución del
presupuesto de personal y CAS
para las intervenciones
pedagógicas en las regiones?
9. En cuanto al gasto que se
realiza en bienes y servicios
●
¿Cuál es su opinión sobre este
proceso?, ¿Qué fortalezas puede
identificar? ¿Encuentra
limitaciones limitaciones en la
ejecución del presupuesto de
bienes y servicios (distribución de
materiales educativos, servicios
básicos en las escuelas, etc.) de
Educa
ción Básica en los
Gobiernos Regionales? (Indagar
por limitaciones recurrentes). ¿Me
podría brindar algún ejemplo?
●
En su opinión, ¿qué se puede
hacer desde el MINEDU para
mejorar la ejecución del
presupuesto de bienes y servicios
en las regiones?
● En su o
pinión, ¿qué se puede
hacer desde el MEF para mejorar
la ejecución del presupuesto de
bienes y servicios en las regiones?
●
En su opinión, ¿qué se puede
hacer desde los Gobiernos
Regionales (DRE/UGEL) para
mejorar la ejecución del
presupuesto de bienes y servicios
en las regiones?
4
4
4
En la pregunta vinculada
al MEF, precisaría qué se
puede hacer desde
diferentes direcciones del
MEF dado que puede ser
que las medidas que se
puedan tomar en el MEF
involucren a otras
direcciones no solo a la
DGPP sino también por
ejemplo a la DGA.
10. ¿Existen espacios desde el MEF
en los que se hacen rutinas de
seguimiento de la ejecución del
pr
esupuesto de los Gobiernos
Regionales? ¿Cómo se
desarrollan esos espacios?
¿Qué alcances o limitaciones
encuentra en estos espacios?
3
4
4
Recomiendo que, en
lugar de preguntar
¿existen espacios..?
pregunten directamente
¿se hacen rutinas de
seguimiento de la
ejecución del
presupuesto? ¿cómo se
195
desarrollan/o en qué
consisten esas rutinas?
Bloque IV: Sobre los mecanismos de
transferencias condicionadas al
desempeño para intervenciones
priorizadas o compromisos
establecidos
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
11. Ahora quisiera que hablemos
sobre las transferencias
condicionadas priorizadas.
¿Cuál es su opinión sobre este
mecanismo?
●
¿Lo considera necesario?, ¿Por
qué?
●
¿La DGPP tiene algún grado de
participación en la definición de las
intervenciones priorizadas sobre
las cuáles se van a realizar las
transferencias durante el año?
¿Cómo se define este listado que
aparece finalmente en la Ley de
Presupuesto? ¿Quiénes
participan en el proceso? (Explorar
cuáles Direcciones Generales o
áreas del MEF y del MINEDU
participan; también explorar la
participación de los Gobiernos
Regionales y sus DRE o UGEL)
●
¿Qué alcances o limitaciones
encuentra en el proceso de
definición de las intervenciones
priorizadas?
●
En su opinión, ¿el mecanismo
establecido de transferencias
durante el año a Gobiernos
Regionales para intervenciones
priorizadas es efectivo para la
mejor ejecución del presupuesto?
¿Por qué? ¿Podría brindarme
algún ejemplo de los resultados de
este mecanismo?
●
¿Qué alcances o limitaciones
encuentra en la ejecución de este
mecanismo? ¿Cómo lo mejoraría?
4
4
4
196
12. Sobre los compromisos de
desempeño
●
¿Cuál es su opinión sobre el
mecanismo de Compromisos de
Desempeño?, ¿lo considera
necesario?, ¿Por qué?
● ¿Cómo se define anualmente cuál
es el monto total disponible para
los Compromisos de Desempeño?
¿Quiénes participan la definición
del monto? (Explorar cuáles
Direcciones Generales o áreas del
MEF y del MINEDU participan)
●
¿Qué alcances o limitaciones
encuentra en este proceso de
definición?
● En su opinión, ¿el mecanismo de
Compromisos de Desempeño es
efectivo una mejor ejecución del
presupuesto? ¿Por qué
? ¿Podría
brindarme algún ejemplo de los
resultados de este mecanismo?
●
¿Qué alcances o limitaciones
encuentra en la ejecución de este
mecanismo? ¿Cómo lo mejoraría?
3
4
4
Me parece que el año
pasado no hubo
transferencias por
compromisos de
desempeño, entonces
sugeriría preguntar si es
que se ha realizado algún
análisis de si hubo algún
cambio con relación a los
años previos en los que sí
estuvieron en vigencia.
Bloque V: Balance y cierre
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
13. Haciendo un balance de lo
conversado, ¿cuáles diría usted
que son las principales
fortalezas del proceso de
formulación, programación y
ejecución presupuestal?
4
4
4
14. ¿Cuáles diría usted que son las
principales debilidades o
cuellos de
botella del proceso
de formulación, programación y
ejecución presupuestal?
4
4
4
15. A partir de su experiencia en el
MEF, ¿cuáles diría usted que
son las principales lecciones
aprendidas en relación a la
formulación, programación y
ejecución presupuestal?
4
4
4
16. Antes de finalizar la entrevista,
sobre lo que hemos conversado
¿desea agregar algo más?
4
4
4
197
De considerarlo pertinente, puede agregar sugerencias generales a la guía revisada.
Sugerencias generales al instrumento
Muchas gracias por su colaboración
198
Anexo 3.1.4: Informe de validación de guía de entrevista a funcionarios/as de la
ANGR
En la siguiente sección, se presenta una matriz con las preguntas y repreguntas de la
guía de entrevista. En cada celda, encontrará una pregunta y un conjunto de
repreguntas que, según el desarrollo de la entrevista, serán formuladas o adaptadas.
Asimismo, al lado de cada pregunta, encontrará una columna para cada criterio de
evaluación (Claridad, coherencia y precisión). Para evaluar cada pregunta con los
criterios, por favor, utilice la escala de Likert del 1 al 4 (siendo 1: “nada adecuado” hasta
4: “muy adecuado”). Los criterios se detallan a continuación.
Categoría
Calificación
Indicador
Claridad
El ítem es fácil de
entender, no es
compleja, no
genera
ambigüedades.
1. No cumple
con el criterio
El ítem no es comprensible.
2. Bajo Nivel
El ítem requiere de muchas modificaciones en el
uso y orden de las palabras.
3. Moderado
nivel
El ítem debe ser corregido por un error específico.
4. Alto nivel
El ítem es fácil de entender, no es complejo ni
genera ambigüedades.
Coherencia
La formulación del
ítem va acorde con
el objetivo de
investigación y es
adecuada para la
población objetivo.
1. No cumple
con el criterio
La formulación del ítem no guarda ningún tipo de
relación con el objetivo de investigación ni con la
población objetivo.
2. Bajo Nivel
La formulación del ítem guarda algo de relación
con el objetivo de investigación y la población
objetivo.
3. Moderado
nivel
La formulación del ítem guarda una relación
moderada con el objetivo de investigación y la
población objetivo.
4. Alto nivel
La formulación del ítem guarda completa relación
con el objetivo de investigación y la población
objetivo.
Precisión
El ítem no induce a
un tipo de
respuesta ni
mantiene un
sesgo.
1. No cumple
con el criterio
El ítem induce sustancialmente un tipo de
respuesta y mantiene un alto sesgo.
2. Bajo Nivel
El ítem induce un tipo de respuesta y mantiene un
sesgo.
3. Moderado
nivel
El ítem induce cierto tipo de respuesta y sesgo.
4. Alto nivel
El ítem no induce a un tipo de respuesta ni
mantiene un sesgo.
Observaciones
No tiene.
En este apartado el experto o experta es libre de
brindar sugerencias, comentarios o inquietudes.
Como por ejemplo: sugerir si el número de
preguntas o repreguntas es muy amplio o
reducido, si es que debe añadirse una repregunta,
si es que la pregunta debe
reformularse de
determinada manera, si el orden de las preguntas
es adecuado, etc.
199
Bloque I: Preguntas generales
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
1. Quisiera que por favor me
cuente un poco sobre usted y el
trabajo que realiza en la ANGR.
●
¿Cuál es su formación inicial o
profesión? (Indagar en si es
docente y si lo es, de qué
especialidad).
●
¿Cuántos años tiene de
experiencia laboral?
●
¿Desde hace cuánto tiempo
trabaja en la ANGR?
● ¿Qué cargos ha ocupado aquí en
la ANGR?
● ¿Desde hace cuánto ti
empo se
desempeña en el cargo actual?
● ¿Qué funciones realiza?
4
4
4
Quizá separaría la
pregunta en dos partes:
1) sobre su background
profesional y laboral en
general y 2) sobre el
trabajo realizado en
ANGR.
Asimismo, para la
primera parte, sería
interesante conocer si ha
trabajado antes en otra
entidad vinculada al
sector educación, por
cuánto tiempo y cargo, un
poco para saber qué
tanto conoce del sector
en sí.
Bloque II: Sobre el proceso de
programación y formulación
presupuestal
Claridad
Coher
encia
Precisión
Observaciones
2. ¿La ANGR ha tenido alguna
participación en el proceso de
programación multianual y
formulación anual del
presupuesto en Educación de
los Gobiernos Regionales en el
año xxx?
● ¿Cómo participa?
● ¿Cómo evalúa la participación de
la ANGR en este proceso?
¿Podr
ía identificar fortalezas o
aspectos favorables? ¿Cuáles?
●
¿Encuentra limitaciones en su
participación? ¿Cuáles?
●
¿Podría identificar aspectos de
mejora para la participación de la
ANGR? ¿Cuáles?
●
Desde la ANGR, ¿Se han
identificado limitaciones
frecuentes e
n el proceso de
formulación anual del presupuesto
en Educación de los Gobiernos
Regionales?, ¿Cuáles?
3
4
3
Se debería incluir en la
pregunta la etapa de la
programación multianual
además de la formulación
anual del presupuesto, y
se puede ver como un
solo proceso.
Faltaría definir el año de
referencia para la
pregunta, por ejemplo,
para el presupuesto
2023-
2025 (que se
formuló en 2022).
La segunda subpregunta
sobre fortalezas, puede
generar sesgo si se pide
que se califique la
participación de la ANGR,
si es la misma persona
entrevistada a través de
la cual la ANGR participa
en el proceso. Por otro
lado, fortalezas O
200
aspectos favorables para
quién? Para fortalecer el
rol de la ANGR? Para
mejorar el sustento de la
programación de las
regiones y que se atienda
sus requerimientos?
En la quinta subpregunta,
se puede preguntar por
las más comunes.
3. En cuanto a la programación
multianual y formulación anual
del presupuesto para el año xxx,
específicamente en gasto de
personal docente y
administrativo en
educación y
CAS para las intervenciones
pedagógicas a cargo de los
Gobiernos Regionales, ¿Desde
la ANGR se han identificado
limitaciones frecuentes en este
proceso?, ¿Cuáles?
●
¿Estas limitaciones han sido
planteadas y discutidas desde la
ANGR con el
MINEDU y/o el
MEF? ¿En qué espacios? ¿Qué
ha resultado de estos espacios?
●
¿Desde la ANGR se han
propuesto medidas para mejorar
la situación? ¿Cuáles?
●
En su opinión, ¿existen aspectos
que se encuentran bajo la
competencia o responsabilidad de
los Gobiernos Regionales
(DRE/UGEL) que podrían hacerse
mejor para, a su vez, mejorar
ejecución del presupuesto de
personal y CAS para las
intervenciones pedagógicas en las
regiones? ¿Cuáles?
3
4
4
Se debería incluir en la
pregunta la etapa de la
programación multianual
además de la formulación
anual del presupuesto, y
se puede ver como un
solo proceso.
Faltaría definir el año de
referencia para la
pregunta, por ejemplo,
para el presupuesto
2023-
2025 (que se
formuló en 2022).
En la pregunta, se puede
preguntar por la
s más
comunes.
En la tercera subpregunta
se habla de ejecución
pero la pregunta es sobre
programación y
formulación.
4. En cuanto a la programación y
formulación presupuestal del
gasto, pero ahora sobre bienes
y servicios (transporte y
distribución de materiales
educativos, compra de material
fungible-
útiles escolares,
servicios básicos de las
Instituciones Educativas, etc.)
¿Desde la ANGR se han
identificado limitaciones
3
4
4
Evaluar reformulación de
pregunta como el caso de
la pregunta 3.
Fa
ltaría definir el año de
referencia para la
pregunta, por ejemplo,
para el presupuesto
2023-
2025 (que se
formuló en 2022).
201
frecuentes en el proceso de
formulación anual del
presupuesto en Educación de
los Gobiernos Regionales,
específicamente para bienes y
servicios?, ¿Cuáles?
●
¿Estas limitaciones han sido
planteadas y
discutidas desde la
ANGR con el MINEDU y/o el
MEF? ¿En qué espacios? ¿Qué
ha resultado de estos espacios?
●
¿Desde la ANGR se han
propuesto medidas para mejorar
la situación? ¿Cuáles?
●
En su opinión, ¿existen aspectos
que se encuentran bajo la
competencia o responsabilidad de
los Gobiernos Regionales
(DRE/UGEL) que podrían hacerse
mejor para, a su vez, mejorar
ejecución del presupuesto de
bienes y servicios en las regiones?
¿Cuáles?
En la pregunta, se puede
preguntar por las más
comunes.
En la tercera subpregunta
se habla de ejecución
pero la pregunta es sobre
programación y
formulación.
Bloque III: Sobre el proceso de
ejecución presupuestal
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
5. Vamos a cambiar de tema,
ahora hablaremos del proceso
de ejecución presupuestal.
Específicamente, sobre la
ejecución del gasto en personal
docente y administrativo en
educación y CAS para las
intervenciones pedagógicas a
cargo de los Gobiernos
Regionales.
● ¿Cuál es su opinión sobre el gasto
que se ejecuta en personal y
CAS?
●
Desde la ANGR, ¿se han
identificado limitaciones
frecuentes en la ejecución del
presupuesto de personal docente,
administrativo y CAS para las
intervenciones pedagógicas en los
Gobiernos Regionales? ¿Me
3
3
4
La primera subpregunta
me parece muy general y
amplia. Pueden confundir
asignación con ejecución.
En la segunda
subpregunta, pediría más
de un ejemplo.
Faltaría preguntar qué se
ha hecho desde la ANGR
para mejorar la ejecución
del gasto.
La ejecución del gasto es
responsabilidad exclusiva
del pliego del gobierno
regional, no estoy seguro
qué tanto puede hacer el
MEF o MINEDU para
mejorar la ejecución de
202
podría brindar algún ejemplo?
●
En su opinión, ¿qué se podría
hacer desde MINEDU para
mejorar la ejecución del
presupuesto de personal y CAS
para las intervenciones
pedagógicas en las regiones?
●
En su opinión, ¿qué se podría
hacer desde MEF para mejorar la
ejecución del presupuesto de
personal y CAS para las
intervenciones pedagógicas en las
regiones?
●
En su opinión, ¿qué se podría
hacer desde los Gobiernos
Regionales (DRE/UGEL) para
mejorar la ejecución del
presupuesto de personal y CAS
para
las intervenciones
pedagógicas en las regiones?
los GORE, salvo
acciones de
fortalecimiento de
capacidades
(capacitaciones,
asistencias técnicas). Por
otro lado, si se quiere
preguntar por lo que
pueden aportar estas
entidades, no le veo
mucho sentido separar en
gastos de personal y de
bb y ss.
6. En cuanto al gasto que se
realiza en bienes y servicios en
educación de los Gobiernos
Regionales
(transporte y
distribución de materiales
educativos, compra de material
fungible-útiles escolares, servicios
básicos en las escuelas, etc.)
● Desde la ANGR ¿Se han
identificado limitaciones
frecuentes en la ejecución del
presupuesto de bienes y servicios
(transporte y distribución de
materiales educativos, compra de
material fungible-
útiles escolares,
servicios básicos en las escuelas,
etc.) en los Gobiernos
Regi
onales? ¿Me podría brindar
algún ejemplo?
●
En su opinión, ¿qué se podría
hacer desde MINEDU para
mejorar la la ejecución del
presupuesto de bienes y servicios
en las regiones? ¿Cuáles?
●
En su opinión, ¿qué se podría
hacer desde el MEF para mejorar
la la ejecución del presupuesto de
bienes y servicios en las regiones?
¿Cuáles?
●
En su opinión, ¿qué se podría
hacer desde los Gobiernos
Regionales (DRE/UGEL) para
mejorar la la ejecución del
presupuesto de bienes y servicios
3
3
4
En la primera
subpregunta, pediría más
de un ejemplo.
Faltaría preguntar qué se
ha hecho desde la ANGR
para mejorar la ejecución
del gasto.
La ejecución del gasto es
responsabilidad exclusiva
del pliego del gobierno
regional, no estoy seguro
qué tanto puede hacer el
MEF o MINEDU para
mejorar la ejecución de
los GORE, salvo
acciones de
fortalecimiento de
capacidades
(capacitaciones,
asistencias técnicas). Por
otro lado, si se quiere
preguntar por lo que
pueden aportar estas
entidades, no le veo
mucho sentido separar en
gastos de personal y de
bb y ss.
203
en las regiones? ¿Cuáles?
7. ¿Usted tiene conocimiento de si
desde el MINEDU se
implementan rutinas de
seguimiento de la ejecución del
presupuesto de los Gobiernos
Regionales? ¿Cómo se
desarrollan esos espacios?
¿Encuentra limitaciones o
aspectos de mejora?, ¿Cuáles?,
¿Tendría alguna sugerencia
para mejorar estos procesos?
3
4
4
La subpregunta resaltada
es similar a los aspectos
de mejora de otra
subpregunta. O tiene otra
connotación?
8. ¿Usted tiene conocimiento de si
desde el MEF se implementan
rutinas de seguimiento de la
ejecución del presupuesto de
los Gobiernos Regionales?
¿Cómo se desarrollan esos
espacios? ¿Encuentra
limitaciones o aspectos de
mejora?, ¿Cuáles?, ¿Tendría
alguna sugerencia para mejorar
estos procesos?
3
4
4
La subpregunta resaltada
es similar a los aspectos
de mejora de otra
subpregunta. O tiene otra
connotación?
Bloque IV: Sobre los mecanismos de
transferencias condicionadas al
desempeño para intervenciones
priorizadas o compromisos
establecidos
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
204
9. Ahora quisiera que hablemos
sobre las transferencias
condicionadas para
intervenciones priorizadas.
¿Tiene información sobre el
mecanismo de transferencias
condicionadas?, ¿Qué opina de
este mecanismo?
● Le parece necesario? ¿Por qué?
● ¿La ANGR tiene algún g
rado de
participación en la definición y/o
seguimiento de las intervenciones
priorizadas sobre las cuáles se
van a realizar las transferencias
durante el año? ¿Qué alcances o
limitaciones encuentra en el
proceso de definición de
intervenciones priorizadas?
● En su opinión, ¿el mecanismo de
transferencias durante el año a
Gobiernos Regionales para
intervenciones priorizadas es
efectivo para la mejor ejecución
del presupuesto? ¿Por qué?
●
¿Encuentra limitaciones en la
ejecución de este mecanismo?,
¿Cuáles?, ¿Cómo lo mejoraría?
3
3
4
Sería bueno empezar
explicando de qué se
trata el mecanismo de
transferencia
condicionada en caso no
lo conozca.
Se podría preguntar por
el rol de la ANGR en el
marco del diseño e
implementación de las
transferencias
condicionadas. Entre
2015 y 2017, hicieron
algunos
pronunciamientos al
respecto.
10. ¿Cuál es su opinión sobre el
mecanismo de Compromisos
de Desempeño?
● ¿Lo considera
necesario? ¿Por
qué?
●
¿Cómo se define anualmente?
¿Cuál es el monto total disponible
para los Compromisos de
Desempeño? ¿Quiénes participan
la definición del monto? (Explorar
cuáles Direcciones Generales o
áreas del MEF y del MINEDU
participan)
●
¿Qué alcances o limitaciones
enc
uentra en este proceso de
definición de los compromisos de
desempeño?
● En su opinión, ¿el mecanismo de
Compromisos de Desempeño es
efectivo una mejor ejecución del
presupuesto? ¿Por qué? ¿Podría
brindarme algún ejemplo de los
resultados de este mecanismo?
● ¿
Qué alcances o limitaciones
encuentra en la ejecución de este
mecanismo? ¿Cómo lo mejoraría?
3
3
4
Especificar el año en la
pregunta para la edición
de la herramienta, y
primero indagar por el
entendimiento del
mecanismo, por si es
necesario explicarlo
primero.
Se podría preguntar por
el rol de la ANGR en el
marco del diseño e
implementación de los
CdD. Entre 2015 y 2017,
hicieron algunos
pronunciamientos al
respecto.
205
Bloque V: Balance y cierre
Claridad
Coherencia
Precisión
Observaciones
11. Haciendo un balance de lo
conversado, ¿cuáles diría usted
que son las principales
fortalezas del proceso de
formulación, programación y
ejecución presupuestal en
educación de los Gobiernos
Regionales?
3
4
4
Se podría separar la
pregunta entre ambos
macropr
ocesos: 1)
programación y 2)
ejecución, porque tienen
naturaleza distinta
12. ¿Cuáles diría usted que son las
principales debilidades o
cuellos de botella del proceso
de formulación, programación y
ejecución presupuestal en
educación de los Gobiernos
Regionales?
3
4
4
Se podría separar la
pregunta entre ambos
macroprocesos: 1)
programación y 2)
ejecución, porque tienen
naturaleza distinta.
13. A partir de su experiencia en la
ANGR, ¿cuáles diría usted que
son las principales lecciones
aprendidas en relación a la
formulación, programación y
ejecución presupuestal en
educación de los Gobiernos
Regionales?
3
4
4
Se podría separar la
pregunta entre ambos
macroprocesos: 1)
programación y 2)
ejecución, porque tienen
naturaleza distinta.
14. Antes de finalizar la entrevista,
sobre lo que hemos conversado
¿desea agregar algo más?
4
4
4
De considerarlo pertinente, puede agregar sugerencias generales a la guía revisada.
Sugerencias generales al instrumento
Incluir año de referencia para el proceso de programación y formulación.
Falta incluir pregunta sobre programación y ejecución de inversiones desde el pliego
regional.
Las transferencias tardías (para financiar intervenciones pedagógicas o por CdD)
206
pueden afectar ejecución, pero se debe separar las preguntas relacionadas al diseño
de esos mecanismos de su afectación en la ejecución p
resupuestal. Lo primero
(diseño) no lo veo tan relacionado al objetivo del estudio.
Muchas gracias por su colaboración
207
Anexo 3. Tablas adicionales sobre la conformación y ejecución del gasto
Tabla 3.1: Gasto en educación básica de los Gobiernos Regionales en 2018, por
categoría presupuestal, genérica de gasto y fuente de financiamiento (en S/ millones)
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Nivel de Gobierno: Gobiernos Regionales
25751.07
37848.17
31749.15
83.89
Función: Educación
13453.66
16118.45
15328.55
95.10
División Funcional 047: Educación Básica
11956.81
14156.63
13503.18
95.38
Grupo Funcional 103: Educación Inicial
1975.05
2651.18
2440.53
92.05
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
1869.43
2393.18
2294.97
95.90
ACCESO
96.44
241.24
134.98
55.95
APNOP
9.17
16.77
10.58
63.11
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
1735.50
2026.59
2021.67
99.76
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.38
6.82
6.33
92.79
BIENES Y SERVICIOS
131.23
240.36
219.93
91.50
OTROS GASTOS
0.12
6.20
6.18
99.67
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
107.83
371.21
186.41
50.22
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
1908.42
2384.75
2309.85
96.86
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
0.79
5.13
3.45
67.34
OPERACIONES OFICIALES DE CRÉDITO
0.00
116.46
51.26
44.02
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
4.99
8.86
5.97
67.37
RECURSOS DETERMINADOS
60.86
135.98
70.00
51.48
Grupo Funcional 104: Educación Primaria
4778.15
5493.04
5389.22
98.11
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
4744.68
5423.27
5327.77
98.24
ACCESO
8.25
35.77
32.04
89.55
PPOR VIOLENCIA CONTRA LA MUJER
0.00
0.51
0.49
95.93
APNOP
25.22
33.48
28.93
86.41
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
4344.09
4839.05
4829.24
99.80
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.98
19.70
18.28
92.80
BIENES Y SERVICIOS
299.13
344.31
322.21
93.58
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.00
1.17
1.17
100.00
OTROS GASTOS
0.15
17.29
16.86
97.53
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
133.80
271.52
201.45
74.20
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
4720.78
5321.46
5269.74
99.03
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
0.00
2.53
2.31
91.26
208
OPERACIONES OFICIALES DE CRÉDITO
0.00
95.67
53.87
56.30
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.36
4.79
3.61
75.41
RECURSOS DETERMINADOS
57.01
68.59
59.71
87.04
Grupo Funcional 105: Educación Secundaria
4671.78
5251.21
5043.78
96.05
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
CONSUMO DE DROGAS
0.00
0.96
0.96
99.11
PELA
4599.83
5103.82
4941.09
96.81
ACCESO
46.67
67.05
42.94
64.04
APNOP
25.28
79.38
58.79
74.07
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
4078.10
4397.62
4386.80
99.75
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.61
14.53
13.36
91.95
BIENES Y SERVICIOS
417.07
412.43
385.79
93.54
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.00
17.42
17.42
100.00
OTROS GASTOS
0.15
7.81
5.81
74.43
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
175.85
401.40
234.59
58.44
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
4720.78
5321.46
5269.74
99.03
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
0.00
2.53
2.31
91.26
OPERACIONES OFICIALES DE CRÉDITO
0.00
95.67
53.87
56.30
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.36
4.79
3.61
75.41
RECURSOS DETERMINADOS
57.01
68.59
59.71
87.04
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia.
209
Tabla 3.2: Gasto en educación básica de los Gobiernos Regionales en 2019, por
categoría presupuestal, genérica de gasto y fuente de financiamiento (en S/ millones)
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Nivel de Gobierno: Gobiernos Regionales
29915.91
39524.25
33769.47
85.44
Función: Educación
14733.95
17485.31
16674.34
95.36
División Funcional 047: Educación Básica
13036.03
15225.47
14610.74
95.96
Grupo Funcional 103: Educación Inicial
2481.36
2974.53
2830.31
95.15
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
2266.02
2721.67
2637.69
96.91
ACCESO
203.11
239.31
186.95
78.12
APNOP
12.24
13.54
5.67
41.90
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
1882.71
2240.27
2223.85
99.27
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.34
6.61
5.91
89.40
BIENES Y SERVICIOS
216.72
247.45
232.53
93.97
OTROS GASTOS
0.00
15.15
15.10
99.61
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
381.59
465.05
352.93
75.89
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
2353.09
2755.21
2677.64
97.18
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
2.31
3.72
2.47
66.45
OPERACIONES OFICIALES DE CRÉDITO
10.22
84.26
64.91
77.04
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.00
4.63
3.03
65.55
RECURSOS DETERMINADOS
115.74
126.70
82.25
64.91
Grupo Funcional 104: Educación Primaria
5064.46
5953.10
5809.14
97.58
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
4985.83
5843.95
5726.43
97.99
ACCESO
52.34
61.06
46.96
76.91
APNOP
26.29
48.09
35.75
74.35
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
4570.20
5296.80
5254.34
99.20
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
4.67
18.72
16.84
89.94
BIENES Y SERVICIOS
292.41
312.56
297.34
95.13
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.00
0.06
0.06
100.00
OTROS GASTOS
0.00
44.93
44.07
98.09
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
197.18
280.02
196.49
70.17
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
4989.89
5805.93
5715.15
98.44
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
0.03
0.01
0.00
0.00
OPERACIONES OFICIALES DE CRÉDITO
5.66
61.52
52.51
85.35
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.00
2.85
2.05
71.76
RECURSOS DETERMINADOS
68.88
82.78
39.44
47.64
210
Grupo Funcional 105: Educación Secundaria
4836.64
5595.50
5380.56
96.16
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
CONSUMO DE DROGAS
3.37
7.66
6.82
89.12
PELA
4762.92
5464.96
5298.57
96.96
ACCESO
28.65
60.43
41.89
69.32
APNOP
41.69
62.45
33.28
53.29
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
4105.40
4678.10
4641.87
99.23
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.48
15.47
13.62
88.03
BIENES Y SERVICIOS
396.10
430.69
404.99
94.03
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.00
0.02
0.02
100.00
OTROS GASTOS
0.00
33.86
33.78
99.77
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
334.66
437.37
286.28
65.45
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
4989.89
5805.93
5715.15
98.44
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
0.03
0.01
0.00
0.00
OPERACIONES OFICIALES DE CRÉDITO
5.66
61.52
52.51
85.35
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.00
2.85
2.05
71.76
RECURSOS DETERMINADOS
68.88
82.78
39.44
47.64
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia.
211
Tabla 3.3: Gasto en educación básica de los Gobiernos Regionales en 2020, por
categoría presupuestal, genérica de gasto y fuente de financiamiento (en S/ millones)
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Nivel de Gobierno: Gobiernos Regionales
31906.69
41486.56
37053.05
89.31
Función: Educación
15559.82
18127.53
17508.50
96.59
División Funcional 047: Educación Básica
13819.80
15705.45
15209.01
96.84
Grupo Funcional 103: Educación Inicial
2587.78
2898.74
2809.50
96.92
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
2426.19
2786.56
2723.37
97.73
ACCESO
141.41
95.58
78.21
81.83
APNOP
20.17
16.60
7.91
47.68
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
2086.83
2415.70
2408.33
99.70
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.36
6.46
6.13
94.95
BIENES Y SERVICIOS
160.56
183.54
166.11
90.50
OTROS GASTOS
0.00
14.48
13.16
90.84
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
340.03
278.56
215.77
77.46
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
2533.65
2784.68
2743.63
98.53
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
0.81
1.68
0.58
34.31
OPERACIONES OFICIALES DE CRÉDITO
0.00
22.67
16.49
72.72
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.09
2.60
1.73
66.71
RECURSOS DETERMINADOS
53.23
87.11
47.07
54.03
Grupo Funcional 104: Educación Primaria
5371.39
6193.50
6061.87
97.87
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
5342.46
6136.42
6030.04
98.27
ACCESO
9.97
38.13
17.43
45.72
APNOP
18.96
18.95
14.40
75.96
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
4945.61
5620.62
5600.89
99.65
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.81
16.63
16.06
96.61
BIENES Y SERVICIOS
293.84
249.58
235.97
94.55
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.00
1.00
1.00
100.00
OTROS GASTOS
0.00
49.83
49.63
99.59
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
131.13
255.84
158.32
61.88
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
5326.29
6033.13
5978.03
99.09
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
0.00
0.00
0.00
0.00
OPERACIONES OFICIALES DE CRÉDITO
0.00
17.38
12.86
74.04
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.00
1.63
1.39
85.22
RECURSOS DETERMINADOS
45.10
141.37
69.59
49.22
212
Grupo Funcional 105: Educación Secundaria
5184.68
5977.40
5802.66
97.08
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
CONSUMO DE DROGAS
11.30
10.86
10.43
96.02
PELA
5130.38
5849.49
5705.57
97.54
ACCESO
20.72
89.06
65.44
73.48
APNOP
22.27
27.99
21.22
75.81
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
4394.32
5043.85
5026.32
99.65
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.50
14.61
14.12
96.63
BIENES Y SERVICIOS
383.89
447.17
426.88
95.46
OTROS GASTOS
0.00
39.00
38.94
99.87
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
405.97
432.78
296.39
68.49
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
5326.29
6033.13
5978.03
99.09
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
0.00
0.00
0.00
0.00
OPERACIONES OFICIALES DE CRÉDITO
0.00
17.38
12.86
74.04
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
0.00
1.63
1.39
85.22
RECURSOS DETERMINADOS
45.10
141.37
69.59
49.22
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia.
213
Tabla 3.4: Gasto en educación básica de las UGEL y DRE de Lima Metropolitana en 2018,
por categoría presupuestal, genérica de gasto y fuente de financiamiento (en S/ millones)
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Nivel de Gobierno: Lima Metropolitana
2515.60
2922.10
2831.94
96.91
Función: Educación
1979.12
2371.95
2303.82
97.13
División Funcional 047: Educación Básica
1737.89
2104.90
2055.94
97.67
Grupo Funcional 103: Educación Inicial
319.78
386.16
377.55
97.77
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
318.53
384.78
377.13
98.01
ACCESO
1.25
1.38
0.42
30.79
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
301.25
355.83
349.34
98.18
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.01
1.37
1.21
88.70
BIENES Y SERVICIOS
17.46
26.74
24.87
92.98
OTROS GASTOS
1.06
1.77
1.77
99.91
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
0.00
0.45
0.36
81.29
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
319.78
386.16
377.55
97.77
Grupo Funcional 104: Educación Primaria
598.87
723.91
706.75
97.63
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
598.63
723.32
706.19
97.63
ACCESO
0.24
0.59
0.57
95.59
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
548.84
659.11
652.18
98.95
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.02
2.81
2.40
85.42
BIENES Y SERVICIOS
47.58
59.23
49.51
83.59
OTROS GASTOS
2.42
2.61
2.60
99.79
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
0.00
0.15
0.05
35.57
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
598.87
723.91
706.75
97.63
Grupo Funcional 105: Educación Secundaria
718.48
870.65
851.37
97.79
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
718.45
870.63
851.37
97.79
ACCESO
0.04
0.03
0.00
0.00
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
652.22
796.11
786.32
98.77
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.03
3.06
2.67
87.30
BIENES Y SERVICIOS
63.73
68.15
59.26
86.96
OTROS GASTOS
2.50
2.75
2.75
99.68
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
0.00
0.58
0.37
63.96
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
214
RECURSOS ORDINARIOS
598.87
723.91
706.75
97.63
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia. Comprende la DRE y las 7 UGEL de Lima
Metropolitana.
Tabla 3.5: Gasto en educación básica de las UGEL y DRE de Lima Metropolitana en 2019,
por categoría presupuestal, genérica de gasto y fuente de financiamiento (en S/ millones)
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Nivel de Gobierno: Lima Metropolitana
2841.40
3031.98
2971.63
98.01
Función: Educación
2288.20
2506.98
2448.03
97.65
División Funcional 047: Educación Básica
2024.87
2230.93
2184.42
97.92
Grupo Funcional 103: Educación Inicial
382.07
411.00
401.79
97.76
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
380.61
409.67
400.95
97.87
ACCESO
1.46
1.33
0.84
63.11
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
355.33
380.51
374.04
98.30
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.64
1.83
1.20
65.88
BIENES Y SERVICIOS
24.76
27.29
25.18
92.27
OTROS GASTOS
1.33
1.35
1.34
99.61
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
0.00
0.04
0.03
78.85
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
382.07
411.00
401.79
97.76
Grupo Funcional 104: Educación Primaria
674.85
766.25
754.39
98.45
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
674.47
765.86
754.01
98.45
ACCESO
0.37
0.38
0.38
99.67
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
632.30
712.73
704.00
98.78
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.91
3.35
2.25
67.06
BIENES Y SERVICIOS
38.72
47.36
45.34
95.75
OTROS GASTOS
2.91
2.80
2.80
99.84
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
674.85
766.25
754.39
98.45
Grupo Funcional 105: Educación Secundaria
846.62
922.43
901.13
97.69
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
CONSUMO DE DROGAS
0.00
1.21
1.11
92.29
PELA
846.58
921.18
900.02
97.70
ACCESO
0.04
0.04
0.00
0.00
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
771.62
844.61
828.93
98.14
215
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
1.05
3.61
2.59
71.84
BIENES Y SERVICIOS
70.63
70.97
66.39
93.54
OTROS GASTOS
3.32
3.21
3.19
99.44
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
0.00
0.03
0.03
92.18
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
674.85
766.25
754.39
98.45
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia. Comprende la DRE y las 7 UGEL de Lima
Metropolitana.
Tabla 3.6: Gasto en educación básica de las UGEL y DRE de Lima Metropolitana en 2020,
por categoría presupuestal, genérica de gasto y fuente de financiamiento (en S/ millones)
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Nivel de Gobierno: Lima Metropolitana
2832.00
3203.59
3167.97
98.89
Función: Educación
2306.81
2689.47
2657.63
98.82
División Funcional 047: Educación Básica
2036.09
2406.37
2387.20
99.20
Grupo Funcional 103: Educación Inicial
375.31
453.62
450.62
99.34
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
375.31
453.39
450.39
99.34
ACCESO
0.00
0.20
0.20
100.00
APNOP
0.00
0.03
0.03
100.00
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
350.29
428.81
426.77
99.52
PENSIONES Y OTRAS SOCIALES
0.01
1.30
1.25
95.54
BIENES Y SERVICIOS
23.63
22.19
21.33
96.09
OTROS GASTOS
1.38
1.26
1.25
98.70
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
0.00
0.05
0.03
60.85
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
375.31
453.62
450.62
99.34
Grupo Funcional 104: Educación Primaria
702.45
846.16
839.73
99.24
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
686.62
830.96
825.00
99.28
APNOP
15.82
15.20
14.72
96.85
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
645.39
788.92
784.60
99.45
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.02
2.39
2.29
96.00
BIENES Y SERVICIOS
54.39
51.78
50.00
96.55
OTROS GASTOS
2.65
2.73
2.70
98.79
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
0.00
0.35
0.14
41.45
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
702.45
846.16
839.73
99.24
216
Grupo Funcional 105: Educación Secundaria
838.72
968.56
960.91
99.21
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
CONSUMO DE DROGAS
1.40
0.84
0.79
93.50
PELA
837.32
967.46
959.88
99.22
ACCESO
0.00
0.02
0.02
100.00
APNOP
0.00
0.24
0.23
95.79
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
765.04
904.61
899.09
99.39
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
0.03
2.90
2.76
95.05
BIENES Y SERVICIOS
70.61
57.59
55.67
96.68
OTROS GASTOS
3.04
3.39
3.38
99.80
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
0.00
0.07
0.01
13.51
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
702.45
846.16
839.73
99.24
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia. Comprende la DRE y las 7 UGEL de Lima
Metropolitana.
Tabla 3.7: Gasto en educación básica de las UGEL y DRE de Lima Metropolitana en 2021,
por categoría presupuestal, genérica de gasto y fuente de financiamiento (en S/ millones)
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
Nivel de Gobierno: Lima Metropolitana
3303.80
3335.72
3224.20
96.66
Función: Educación
2778.78
2875.24
2784.70
96.85
División Funcional 047: Educación Básica
2455.47
2589.35
2522.85
97.43
Grupo Funcional 103: Educación Inicial
486.37
496.88
483.46
97.30
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
486.37
496.88
483.46
97.30
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
460.29
466.19
456.62
97.95
PENSIONES Y PRESTACIONES SOCIALES
0.01
1.76
1.60
91.14
BIENES Y SERVICIOS
24.69
27.30
23.69
86.80
OTROS GASTOS
1.36
1.53
1.47
96.56
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
0.03
0.11
0.07
65.75
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
486.37
496.88
483.46
97.30
Grupo Funcional 104: Educación Primaria
794.70
918.78
896.46
97.57
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PELA
779.27
896.71
875.99
97.69
PPOR VIOLENCIA CONTRA LA MUJER
0.00
2.66
2.51
94.27
APNOP
15.44
19.42
17.96
92.47
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
734.98
848.95
836.45
98.53
217
PENSIONES Y PRESTACIONES SOCIALES
0.02
3.41
3.11
91.25
BIENES Y SERVICIOS
56.85
63.19
53.84
85.21
OTROS GASTOS
2.83
2.83
2.73
96.50
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
0.02
0.41
0.33
80.63
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
794.70
918.71
896.38
97.57
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
0.01
0.08
0.08
100.00
Grupo Funcional 105: Educación Secundaria
1025.12
1024.68
1001.03
97.69
Categoría Presupuestal
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
CONSUMO DE DROGAS
0.00
0.07
0.07
91.52
PELA
1025.12
1024.12
1000.50
97.69
APNOP
0.00
0.49
0.46
94.05
Genérica de Gasto
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
976.71
969.07
951.86
98.22
PENSIONES Y PRESTACIONES SOCIALES
0.03
3.63
3.26
89.69
BIENES Y SERVICIOS
45.15
48.70
42.73
87.74
OTROS GASTOS
3.23
3.18
3.12
98.04
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
0.01
0.11
0.07
66.63
Fuente
PIA
PIM
Devengado
Ejecución (%)
RECURSOS ORDINARIOS
794.70
918.71
896.38
97.57
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
0.01
0.08
0.08
100.00
Fuente: Consulta amigable del SIAF. Elaboración propia. Comprende la DRE y las 7 UGEL de Lima
Metropolitana.
Tabla 3.8: Descomposición del gasto en educación básica de los Gobiernos Regionales en
2018, por productos/proyectos y actividades agregadas del PELA (en S/ millones)
Producto/Actividad PIA PIM Devengado
Ejecución
(%)
ACCIONES COMUNES
3.89
8.48
6.13
72.2
IIEE CON CONDICIONES PARA EL CUMPLIMIENTO DE HORAS
LECTIVAS NORMADAS 10688.66 11937.34 11865.09 99.4
PERSONAL DOCENTE Y PROMOTORAS DE IIEE
9670.78
10853.73
10817.40
99.7
PERSONAL ADMINISTRATIVO Y DE APOYO DE IIEE
861.74
886.46
863.95
97.5
MANTENIMIENTO Y OPERACIÓN DE LOCALES ESCOLARES
156.13
197.15
183.75
93.2
DOCENTES PREPARADOS IMPLEMENTAN EL CURRICULO 185.70 196.91 175.10 88.9
GESTIÓN DEL CURRICULO
6.29
26.97
22.84
84.7
FORMACIÓN EN SERVICIO
0.00
0.02
0.02
97.8
ACOMPAÑAMIENTO PEDAGÓGICO
177.38
168.73
151.33
89.7
REFUERZO ESCOLAR
2.03
1.19
0.91
76.4
ESTUDIANTES CUENTAN CON MATERIALES EDUCATIVOS 85.38 118.80 114.43 96.3
DOCENTES Y DIRECTORES DE IIEE CON BUEN DESEMPEÑO 0.00 7.48 5.97 79.8
PROYECTOS 316.75 858.19 534.57 62.3
TOTAL
11280.38
13127.20
12701.29
96.8
218
Tabla 3.9: Intervenciones o acciones pedagógicas priorizadas 2018 – 2021
Fuente: RSG N° 151-2018-MINEDU, RSG N° 218-2018-MINEDU, RM N° 137-2019-MINEDU, RM N° 237-
2019-MINEDU, RM N° 027-2020-MINEDU, RM N° 043-2021-MINEDU y RM N° 151-2021-MINEDU.
Intervenciones y/o acciones pedagógicas 2018 2019 2020 2021
1. Jornada Escolar Completa xxx
2. Secundaria con residencia estudiantil xxxx
3. Acciones comunes de varios PP xxxx
4. Redes educativas de gestión escolar xxxx
5. Evaluaciones y concursos LRM x x x
6. Pago de propinas de promotores educativos comunitarios y
pasajes y viáticos de profesores coordinadores en el marco de los
PRONOEI
xxxx
7. Condiciones básicas de IIEE públicas x x
8. Servicios en los centros y programas de la EBE x x x x
9.Acciones de mejora en formación en carreras docentes y planes
de mejora de IESP
x x x
10. Condiciones básicas de calidad en la EST xxxx
11. Gestión administrativa e institucional de las UGEL x x
12. Servicio educativo hospitalario x
13. Convivencia escolar, prevención y atención de violencia en
IIEE
x x
14. Secundaria tutorial x x
15. Supervisión de servicio de educación básica de gestión
privada
x
16. Equipo de protección personal y insumos para reapertura de
IIEE
x
17. Personal administrativo para IIEE x
18. Acompañamiento pedagógico a IIEE unidocentes y multigrado
de primaria
xxx
19. Acompañamiento pedagógico a IIEE EIB de inicial y primaria xxx
20. Acompañamiento pedagógico a IIEE polidocentes de primaria x x
21. Acompañamiento pedagógico a IIEE polidocentes de
secundaria
x x
22. Implementación del currículo en inicial (inducción y formación
docente)
x
23. Implementación del currículo en primaria (inducción y
formación docente)
x
24. Implementación del currículo en secundaria x
25. Expresarte x x x
26. Orquestando xxxx
27. Educación física y deporte escolar en primaria y secundaria
(talleres deportivo-recreativo)
x x
28. Soporte pedagógico en secundaria rural núcleo x
29. Secundaria rural en alternancia (CRFA) xxxx
30.Escuelas Superiores de Formación Artística públicas x x
31. Inducción y formación en servicio establecidas en la LRM x
32. Juegos deportivos escolares nacionales x x
219
Tabla 3.10: Evolución del gasto en educación inicial, por Gobierno Regional y Lima Metropolitana
2018
2019
2020
2021
Grupo Funcional 103: Educación Inicial
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
AMAZONAS
73.5
94.2
96.7
97.3
84.0
98.5
95.6
98.8
ANCASH
127.2
95.9
139.9
97.5
139.9
97.1
149.8
94.2
APURIMAC
81.1
98.4
96.3
93.3
98.2
99.5
104.2
95.3
AREQUIPA
87.1
95.6
95.8
94.6
101.3
95.9
113.6
96.3
AYACUCHO
104.0
96.1
110.0
97.4
121.9
98.1
119.2
97.4
CAJAMARCA
208.3
81.6
224.5
93.0
227.9
96.3
237.5
97.6
CUSCO
127.4
92.0
158.0
97.3
138.1
98.8
145.8
99.1
HUANCAVELICA
69.9
98.4
76.3
98.0
85.4
93.8
87.3
97.5
HUANUCO
98.9
91.3
109.6
95.9
114.4
94.7
118.1
96.2
ICA
82.0
98.4
85.9
98.5
93.6
98.9
96.5
99.0
JUNIN
117.8
96.2
123.0
98.4
126.5
99.3
132.2
98.7
LA LIBERTAD
150.6
97.0
170.7
99.1
178.8
97.7
184.9
97.1
LAMBAYEQUE
84.6
89.0
87.3
91.9
94.9
95.9
116.1
95.7
LIMA METROPOLITANA (DRE y UGEL)
377.6
97.8
401.8
97.8
450.6
99.3
483.5
97.3
LIMA PROVINCIAS
92.4
96.4
101.8
94.1
106.4
96.6
105.5
98.4
LORETO
202.7
99.5
248.8
99.1
247.2
97.1
278.6
99.2
MADRE DE DIOS
24.6
88.5
48.5
91.8
31.7
97.8
30.6
98.8
MOQUEGUA
31.4
78.1
34.2
91.6
31.3
89.1
39.9
96.0
PASCO
36.6
81.9
45.3
92.6
40.3
97.0
50.5
99.3
PIURA
161.6
96.6
174.9
93.9
193.8
95.3
202.8
98.2
PROV. CONSTITUCIONAL DEL CALLAO
57.3
80.0
70.5
87.9
71.4
90.0
79.7
95.0
PUNO
140.3
99.1
151.6
98.2
158.2
99.5
172.2
99.5
SAN MARTIN
135.9
76.3
202.1
86.4
165.1
97.6
139.3
96.8
TACNA
37.4
88.4
47.3
97.4
37.5
98.2
40.1
98.4
220
TUMBES
36.0
99.6
38.6
98.9
38.6
93.9
41.3
98.8
UCAYALI
71.9
89.8
92.7
94.5
83.1
98.3
83.0
97.8
Tabla 3.11: Evolución del gasto en educación primaria por departamento, por Gobierno Regional y Lima Metropolitana
2018
2019
2020
2021
Grupo Funcional 104: Educación Primaria
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
AMAZONAS
186.5
94.5
207.4
97.2
215.2
95.3
228.7
96.9
ANCASH
293.9
99.3
333.5
97.0
344.5
94.1
363.8
97.9
APURIMAC
171.4
94.1
185.2
96.4
189.4
99.7
200.3
99.1
AREQUIPA
189.7
99.0
202.6
95.1
218.5
96.8
231.5
96.5
AYACUCHO
242.7
98.6
250.7
98.6
267.1
99.1
263.0
98.0
CAJAMARCA
507.3
99.3
531.9
99.4
577.5
98.9
611.8
96.4
CUSCO
342.0
97.5
343.2
97.5
362.1
99.2
389.9
98.8
HUANCAVELICA
175.3
99.6
192.8
98.8
187.2
99.5
188.9
99.4
HUANUCO
246.7
94.7
253.0
98.6
261.4
97.3
275.5
96.2
ICA
132.7
98.8
146.5
98.3
146.2
99.9
156.2
99.7
JUNIN
301.8
99.1
322.8
98.8
332.9
99.8
359.8
99.2
LA LIBERTAD
359.5
97.9
395.8
97.9
420.6
96.2
462.4
97.3
LAMBAYEQUE
193.3
99.7
222.4
97.5
245.9
98.6
246.9
98.3
LIMA METROPOLITANA (DRE y UGEL)
706.8
97.6
754.4
98.5
839.7
99.2
896.5
97.6
LIMA PROVINCIAS
189.8
97.1
211.3
98.4
204.9
98.9
209.6
99.2
LORETO
359.4
99.0
394.3
93.4
423.0
92.9
412.7
97.6
MADRE DE DIOS
47.6
97.6
51.7
96.5
38.8
99.8
45.5
99.9
MOQUEGUA
49.2
99.3
49.7
99.5
47.9
99.7
50.7
99.5
PASCO
86.4
97.9
95.5
97.6
101.2
97.6
105.2
98.7
PIURA
355.1
97.4
389.0
98.6
409.8
99.4
463.5
99.2
PROV. CONSTITUCIONAL DEL CALLAO
97.6
97.9
103.2
95.9
113.5
97.5
126.9
96.9
221
PUNO
354.1
99.8
387.3
97.8
392.9
99.8
413.4
98.9
SAN MARTIN
245.3
98.1
256.1
97.6
271.9
98.2
290.4
97.8
TACNA
53.2
99.5
60.6
99.3
64.2
99.8
65.5
99.9
TUMBES
60.5
98.6
64.0
94.9
64.8
99.6
68.3
99.8
UCAYALI
148.2
97.1
158.5
97.5
160.6
98.9
181.5
97.6
Tabla 3.12: Evolución del gasto en educación secundaria, por Gobierno Regional y Lima Metropolitana
2018
2019
2020
2021
Grupo Funcional 104: Educación Primaria
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
AMAZONAS
132.4
99.1
150.4
98.8
176.8
99.6
160.1
97.8
ANCASH
299.8
99.3
309.1
96.9
346.8
94.9
360.2
97.4
APURIMAC
153.4
93.1
193.7
94.7
198.0
96.9
200.9
96.9
AREQUIPA
242.1
97.8
258.6
94.6
280.3
95.2
308.0
95.4
AYACUCHO
221.8
96.7
264.4
92.1
286.4
94.7
318.5
97.4
CAJAMARCA
403.8
92.5
408.8
96.8
431.3
97.5
458.3
97.1
CUSCO
343.1
97.1
353.1
96.7
370.6
99.0
370.9
98.8
HUANCAVELICA
176.8
96.7
192.9
99.5
208.4
99.3
202.9
99.4
HUANUCO
207.4
95.4
202.2
99.1
233.9
96.8
239.0
94.9
ICA
147.5
92.8
165.4
97.0
162.5
99.8
164.3
93.8
JUNIN
298.5
93.5
311.2
90.9
332.5
99.4
353.6
98.7
LA LIBERTAD
318.5
94.0
347.0
96.7
386.3
95.7
419.9
94.7
LAMBAYEQUE
193.3
94.8
207.8
99.0
204.1
98.7
221.8
95.2
LIMA METROPOLITANA (DRE y UGEL)
851.4
97.8
901.1
97.7
960.9
99.2
1001.0
97.7
LIMA PROVINCIAS
206.3
98.8
217.2
94.2
235.1
96.3
249.7
99.2
LORETO
246.2
98.8
283.3
96.3
302.9
88.3
320.2
98.0
MADRE DE DIOS
55.5
94.5
45.0
98.4
42.3
98.6
46.5
99.6
MOQUEGUA
46.7
99.9
51.2
99.4
59.4
99.7
71.1
99.3
222
PASCO
92.7
92.0
93.9
91.8
104.1
98.0
96.1
98.5
PIURA
341.0
98.5
340.2
98.1
367.4
99.3
391.6
98.7
PROV. CONSTITUCIONAL DEL CALLAO
110.4
95.4
120.9
91.3
137.0
94.5
131.0
91.4
PUNO
372.3
96.1
396.6
96.7
413.1
99.4
424.0
98.0
SAN MARTIN
192.1
97.6
206.1
97.2
226.5
98.9
235.5
94.9
TACNA
80.7
90.5
87.1
98.2
106.9
97.2
147.7
92.7
TUMBES
61.1
98.3
59.5
95.2
63.0
98.6
69.6
88.0
UCAYALI
100.2
98.9
115.1
99.5
127.0
99.0
137.9
95.7
Tabla 3.13: Evolución del gasto en capital por parte de los Gobiernos Regionales y Lima Metropolitana, Educación Inicial
2018
2019
2020
2021
Devengado
(Millones de
soles)
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
AMAZONAS
4.2
53.2
9.9
88.2
3.8
90.3
5.1
99.2
ANCASH
4.2
50.7
1.1
32.2
3.5
57.6
3.7
33.3
APURIMAC
8.0
89.6
19.0
78.6
17.7
98.8
20.3
80.6
AREQUIPA
1.3
26.8
7.0
87.1
8.2
83.7
14.2
91.4
AYACUCHO
11.1
88.4
16.2
94.2
23.8
95.5
16.5
94.4
CAJAMARCA
11.2
19.7
31.9
67.0
18.5
70.8
8.5
62.0
CUSCO
9.8
55.2
28.8
94.7
1.3
94.8
1.7
81.7
HUANCAVELICA
0.4
78.8
3.1
69.4
12.6
71.7
9.2
80.8
HUANUCO
11.7
60.6
16.8
79.2
15.4
73.1
12.0
90.6
ICA
2.9
69.4
0.2
30.2
1.0
64.6
0.7
47.8
JUNIN
11.9
76.3
7.1
83.5
5.6
97.4
2.9
99.1
LA LIBERTAD
4.9
55.5
6.2
87.6
3.0
54.0
2.8
43.5
LAMBAYEQUE
10.7
52.0
11.2
62.3
11.1
77.5
25.9
86.9
LIMA METROPOLITANA
0.4
81.3
0.0
78.9
0.0
60.9
0.1
65.7
223
LIMA PROVINCIAS
8.0
72.5
12.2
69.2
8.1
78.3
1.9
84.2
LORETO
7.9
91.3
1.0
44.7
2.8
29.3
8.7
78.8
MADRE DE DIOS
6.6
86.2
27.9
87.7
11.0
96.3
8.4
96.3
MOQUEGUA
5.4
39.1
2.9
51.7
3.0
50.7
10.9
89.0
PASCO
0.3
4.3
9.3
80.8
1.7
81.7
0.3
99.6
PIURA
8.2
68.3
4.2
29.4
6.2
42.9
6.0
63.6
PROV CONSTITUCIONAL DEL CALLAO
2.0
13.2
9.4
54.0
3.0
35.7
6.2
71.1
PUNO
4.0
84.5
0.5
83.7
0.6
90.3
3.5
90.0
SAN MARTIN
40.2
49.4
92.4
75.6
48.3
94.4
21.8
96.4
TACNA
6.7
60.4
10.9
96.6
1.3
92.8
1.9
80.2
TUMBES
0.1
99.5
0.1
100.0
0.2
9.1
1.9
90.5
UCAYALI
4.8
40.1
23.6
83.3
4.1
89.8
1.5
87.3
Tabla 3.14: Evolución del gasto en capital por parte de los Gobiernos Regionales y Lima Metropolitana, Educación Primaria
2018
2019
2020
2021
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
AMAZONAS
15.2
59.1
16.8
81.5
7.2
41.5
15.7
74.1
ANCASH
5.7
87.1
5.3
36.8
11.0
35.6
11.6
69.7
APURIMAC
11.3
52.3
13.3
78.7
17.3
98.9
15.5
91.3
AREQUIPA
5.3
85.1
7.9
79.8
11.9
91.7
15.1
94.9
AYACUCHO
1.7
93.4
1.9
97.6
3.2
94.2
4.7
97.9
CAJAMARCA
14.0
92.9
0.8
89.7
3.2
41.3
17.1
46.6
CUSCO
23.1
87.3
7.9
67.4
11.8
97.7
10.5
84.8
HUANCAVELICA
0.2
91.6
2.9
59.5
1.5
92.3
6.4
89.0
HUANUCO
20.9
66.2
10.2
80.1
6.9
49.2
14.9
87.0
ICA
0.6
48.3
7.8
99.0
0.1
78.7
0.0
6.8
JUNIN
3.8
65.7
8.2
73.6
3.7
97.3
0.8
90.6
LA LIBERTAD
14.4
71.6
16.8
73.4
7.5
36.2
28.5
80.2
224
2018
2019
2020
2021
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
LAMBAYEQUE
3.6
91.8
5.7
57.2
8.3
78.8
2.4
95.6
LIMA METROPOLITANA
0.1
35.6
10.0
85.5
0.1
41.4
0.3
80.6
LIMA PROVINCIAS
6.3
57.3
36.8
59.1
1.9
91.1
0.9
92.6
LORETO
40.8
93.0
13.5
89.4
39.6
55.3
41.2
81.5
MADRE DE DIOS
14.0
92.5
2.0
99.4
0.2
99.2
0.0
98.8
MOQUEGUA
1.5
93.7
0.4
25.8
0.0
47.8
2.3
99.0
PASCO
0.2
25.6
9.0
82.6
3.8
62.1
9.9
93.0
PIURA
5.5
42.3
0.0
0.6
1.9
73.9
0.3
15.4
PROV CONSTITUCIONAL DEL CALLAO
0.0
0.0
4.5
83.4
2.1
61.0
2.9
75.5
PUNO
5.6
95.6
10.8
76.2
2.6
95.0
0.5
77.0
SAN MARTIN
3.8
54.1
0.2
100.0
7.9
86.5
3.1
94.2
TACNA
0.9
89.2
0.6
17.6
0.5
92.7
0.0
93.7
TUMBES
2.1
77.1
3.2
50.2
0.0
0.0
0.1
100.0
UCAYALI
0.8
31.0
4.2
88.7
3.0
91.4
Tabla 3.15: Evolución del gasto en capital por parte de los Gobiernos Regionales y Lima Metropolitana, Educación Secundaria
2018
2019
2020
2021
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
AMAZONAS
2.4
94.3
3.4
94.3
10.7
99.0
2.9
70.0
ANCASH
3.6
93.9
0.6
7.6
13.8
44.2
19.7
74.2
APURIMAC
4.7
29.9
35.3
80.9
29.4
82.8
29.3
83.6
AREQUIPA
9.1
72.4
17.7
75.9
22.1
83.7
50.7
94.8
AYACUCHO
5.9
65.9
26.5
57.8
32.3
68.9
71.1
96.9
CAJAMARCA
30.0
52.3
11.5
53.5
9.4
48.5
17.8
62.4
CUSCO
25.1
84.1
27.5
85.3
19.4
92.6
9.7
82.9
HUANCAVELICA
0.6
10.1
3.7
86.7
6.3
91.0
3.6
78.6
225
2018
2019
2020
2021
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
Devengado
Ejecución (%)
HUANUCO
16.9
72.4
9.4
91.9
20.6
73.3
20.7
76.9
ICA
8.5
44.4
16.5
85.1
0.3
69.0
0.1
1.2
JUNIN
11.9
37.8
8.1
20.9
3.1
65.1
1.4
37.1
LA LIBERTAD
11.0
37.3
5.5
37.7
3.8
20.8
29.5
63.2
LAMBAYEQUE
8.6
45.2
11.5
97.6
0.8
83.6
12.3
60.8
LIMA METROPOLITANA
0.4
64.0
0.0
92.2
0.0
13.5
0.1
66.6
LIMA PROVINCIAS
10.5
83.8
5.4
32.9
16.8
70.8
26.6
97.4
LORETO
8.4
75.6
40.7
80.9
42.1
51.6
58.7
90.2
MADRE DE DIOS
19.8
85.9
9.0
96.9
2.3
81.0
5.4
99.5
MOQUEGUA
0.4
99.6
1.7
87.0
0.5
91.3
9.5
98.5
PASCO
9.9
58.8
9.0
55.8
10.7
83.8
8.8
95.2
PIURA
17.0
89.6
5.3
62.3
3.4
75.6
13.6
76.3
PROV CONSTITUCIONAL DEL CALLAO
0.1
3.0
0.2
2.1
4.9
75.1
3.7
86.4
PUNO
9.8
41.9
18.6
75.1
11.5
87.8
14.6
73.3
SAN MARTIN
4.4
61.8
4.3
60.2
4.6
84.8
1.7
33.8
TACNA
5.8
41.0
12.2
93.1
25.2
89.6
64.2
84.8
TUMBES
9.2
91.6
2.0
47.1
2.0
71.3
6.4
40.7
UCAYALI
1.2
80.3
0.6
96.9
0.5
93.3
18.0
78.0
226
Anexo 4. Guías de entrevista a profundidad para los diferentes actores que forman
parte del estudio cualitativo.
Anexo 4.1: Guía de entrevista a funcionarios/as de la UGEL
1. OBJETIVO GENERAL
El objetivo principal de la entrevista a funcionarios/as de la UGEL es conocer sus
percepciones sobre el desarrollo en su jurisdicción de los procesos de
programación, formulación y ejecución del gasto en Educación Básica Regular
(EBR), así como de los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño
para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos.
2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Conocer la opinión sobre los procesos de programación, formulación y
ejecución del gasto en EBR, así como sobre los mecanismos de transferencias
condicionadas al desempeño para intervenciones priorizadas o compromisos
establecidos.
• Recoger su perspectiva sobre el desarrollo en su jurisdicción de estos
procesos y mecanismos.
• Recoger información acerca del conocimiento y uso de herramientas
específicas implementadas en la jurisdicción, para apoyar o facilitar el
desarrollo de estos procesos y mecanismos.
• Identificar desde la perspectiva de la persona entrevistada, las principales
fortalezas del trabajo de la UGEL en el desarrollo de estos procesos y
mecanismos.
• Conocer desde la perspectiva de la persona entrevistada, los principales
cuellos de botella que dificultan el trabajo de la UGEL en el desarrollo de estos
procesos y mecanismos.
• Recoger información sobre el grado de coordinación, complementariedad y
dificultad en el trabajo conjunto con otras instancias participantes en estos
procesos y mecanismos, como lo son la Dirección Regional de Educación
(DRE), el Gobierno Regional (GR), el Ministerio de Educación (MINEDU) y el
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
3. PARTICIPANTES
Esta guía de entrevista será utilizada en el recojo de información con funcionarios/as
de las UGEL seleccionadas que pertenecen a las áreas clave en el proceso de
programación, formulación y ejecución presupuestal: Área de Gestión Pedagógica,
Área de Gestión Institucional y Área de Planificación y Presupuesto
227
Inicio de la conversación
Presentación de la persona que realizará la entrevista.
• Propósito de la entrevista
• Gracias por participar en esta entrevista
• Valoramos su opinión y experiencia
• Estamos realizando un estudio para comprender mejor cómo funciona el
proceso de programación, formulación y ejecución del gasto en EBR, así
como sobre los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño
para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos.
• Durante la entrevista, hablaremos sobre su experiencia en este proceso
desde el cargo que ocupa
Normas y expectativas
• Su participación en esta entrevista es voluntaria, no está obligado a
participar. Si en algún momento alguno de no desea continuar, solo debe
avisarnos.
• La información que nos brinde en esta entrevista será confidencial, las otras
personas que como ustedes participan del programa no sabrán lo que cada
uno de ustedes dijo.
• Buscamos conocer sus percepciones personales sobre los temas a tratar,
las que no necesariamente coincidirán con las posiciones institucionales de
la UGEL.
• No hay respuestas correctas ni incorrectas.
• Quisiéramos pedirles su aprobación para grabar la entrevista, esto nos
ayudará a registrar mejor la información que nos brinden. Solo el equipo del
estudio tendrá acceso a esta grabación. Cuando escribamos el informe, es
posible que usemos esa información pero sin decir que usted lo dijo.
• Duración de la entrevista: 60-90 minutos aproximadamente.
Asentimiento verbal
• Para este momento, los participantes ya habrán firmado el consentimiento
escrito a través de la plataforma DocuSign. Antes de iniciar la conversación,
reiterar las condiciones de participación y solicitar un asentimiento verbal
para grabar la entrevista.
Bloque I: Preguntas generales
1. Quisiera que por favor me cuente un poco sobre usted y el trabajo que realiza
en la UGEL.
• ¿Cuál es su formación inicial o profesión? (Indagar en si es docente y si lo es,
de qué especialidad).
• ¿Cuántos años tiene de experiencia laboral?
• ¿Desde hace cuánto tiempo trabaja en esta UGEL?
• ¿Qué cargos ha ocupado aquí en la UGEL? (Si está contratado por orden de
servicio, indagar en el rol que ocupa en el área)
• ¿Desde hace cuánto tiempo se desempeña en el cargo o puesto actual?
• ¿Qué funciones realiza?
228
2. ¿Cuáles diría usted que son los principales desafíos de la jurisdicción de su
UGEL en materia de educación?
3. Ahora sobre el proceso de programación, formulación y ejecución
presupuestal. ¿Qué rol asume la UGEL? ¿Qué actores/áreas de la UGEL
participan de este proceso? Mostrar organigrama y encerrar en un círculo
aquellas áreas indicadas por el entrevistado.
4. ¿Participa usted del proceso de programación, formulación y ejecución
presupuestal en su UGEL?
Bloque II: Sobre el proceso de programación y formulación presupuestal
5. Ahora quisiera que hablemos del proceso de programación y formulación
presupuestaria, ¿cómo se realiza este proceso? ¿qué acciones se realizan
desde la UGEL?
6. ¿Quiénes además de la UGEL participan? ¿Cómo es la relación de la UGEL
con estos actores?
• ¿Cómo se realiza la coordinación de la DRE? (Indagar espacios de coordinación,
frecuencia, canales de comunicación, etc.)
• ¿Qué rol asume el Gobierno Regional? (Indagar en las rutinas de seguimiento,
identificación de alertas, facilidades o limitaciones para la ejecución de los
recursos de la UGEL)
• ¿Qué rol asume el MINEDU? ¿Cómo se realizan las coordinaciones con este
actor? ¿Qué piensa de la asistencia técnica que brinda? ¿Encuentra aspectos
de mejora en la asistencia técnica que brinda el MINEDU?, ¿Cuáles?
• ¿Qué rol asume el MEF? ¿Cómo se realizan las coordinaciones con este actor?
¿Qué piensa de la participación del MEF en este proceso?
• ¿Qué desafíos encuentra en la coordinación con estos actores (GN, DRE)
durante el proceso de programación y formulación presupuestaria? ¿Cómo se
pueden superar estos desafíos?
• ¿Encuentra aspectos positivos o que hayan ido mejorando en la coordinación
con estos actores (GN, DRE) durante el proceso de programación y formulación
presupuestaria? ¿Cuáles?
7. ¿Qué acciones se realizan antes del proceso de programación
presupuestal? (Indagar en el proceso de evaluación presupuestaria)
8. ¿Se hace algún balance, evaluación o revisión crítica de lo ocurrido en la
gestión durante el año anterior? ¿Su área participa de este proceso?
• ¿Cuál es su objetivo?
• ¿Quiénes participan? ¿Qué rol asumen? (Indagar quién lidera el proceso)
• ¿Cómo se realiza? (Indagar espacios, herramientas o documentos de gestión
que se utilizan)
• ¿Qué acciones realiza la UGEL?
• ¿Se elabora algún documento final? (AM, informe, reporte, etc.)
• ¿Qué ocurre cuando no se ha cumplido con los objetivos de la gestión?
229
• ¿Cómo se utilizan los resultados de este balance? (Indagar si se utiliza para
identificar aspectos de mejora en la siguiente gestión, si se identifican nuevas
prioridades o tareas y metas nuevas de atención a la población)
9. Durante el mismo proceso de programación y formulación. ¿Qué rubros se
suelen priorizar? ¿Con qué criterios se realiza la asignación? ¿Cómo se
recogen las necesidades de las instituciones educativas?
10. Específicamente sobre el gasto que se realiza en personal y CAS. ¿Cómo se
elabora el presupuesto para personal y CAS? (Indagar en mecanismos,
herramientas y criterios)
• ¿Su área tiene alguna participación en la elaboración del presupuesto para
personal y CAS para el año siguiente? ¿Cómo participa?
• ¿Cómo se racionalizan las plazas vigentes? ¿Qué piensa de los criterios de
racionalización de estas plazas?
• ¿Cuáles son los criterios para elaborar el cuadro de horas? ¿Qué piensa de
estos criterios?
• ¿Existen espacios en la UGEL en los que se plantean y discuten las necesidades
de personal y CAS para su área para el año siguiente? ¿Cómo se desarrollan
esos espacios? ¿Quiénes participan? ¿Qué roles asumen? (Indagar en la
participación de la Dirección General de EBR del MINEDU)
• ¿Cómo ha sido su experiencia con el Cuadro de Asignación de Personal (CAP)
vigente con los cargos que tiene formalmente aprobados para su normal
funcionamiento?
• Haciendo un balance del proceso de elaboración de presupuesto para personal
y CAS en su UGEL, ¿qué aspectos piensa que se están haciendo bien?
¿Encuentra limitaciones u oportunidades de mejor? ¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría
el proceso?
11. Ahora hablemos del proceso de programación y formulación presupuestaria
para el gasto en bienes y servicios (operatividad de la UGEL). ¿Cómo se
elabora el presupuesto para bienes y servicios? (Indagar en mecanismos,
herramientas y criterios)
• ¿Su área tiene alguna participación en la elaboración del presupuesto para
bienes y servicios para el año siguiente? ¿Cómo participa?
• ¿Qué piensa de las normas técnicas de las intervenciones priorizadas
anualmente? (Por ejemplo, la Jornada Escolar Completa, el Acompañamiento
Pedagógico, etc.). ¿Se logra utilizar en los procesos de programación y
formulación presupuestal? ¿Cómo así?
• ¿Existen espacios en la UGEL en los que se plantean y discuten las necesidades
de bienes y servicios para su área para el año siguiente? ¿Cómo se desarrollan
esos espacios? ¿Quiénes participan? ¿Qué roles asumen? (Indagar en la
participación de la Dirección General de EBR del MINEDU)
• Haciendo un balance del proceso de elaboración de presupuesto para bienes y
servicios en su UGEL, ¿qué aspectos piensa que se están haciendo bien?
230
¿Encuentra limitaciones u oportunidades de mejora? ¿Cuáles? ¿Cómo
mejoraría el proceso?
12. Haciendo un balance del proceso de programación y formulación
presupuestal. ¿Qué aspectos piensa que se están haciendo bien? ¿Encuentra
limitaciones u oportunidades de mejora? ¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría el
proceso?
13. Si trabaja en la UGEL desde antes de la pandemia: ¿De qué manera percibe
usted que la pandemia impactó en los procesos de programación y
formulación del presupuesto en su UGEL? ¿Estos cambios (positivos o
negativos) se mantienen? ¿Cómo se han ido superando los desafíos
asociados al impacto de la pandemia en este aspecto?
Bloque III: Sobre el proceso de ejecución presupuestal
14. Vamos a cambiar de tema, ahora hablaremos del proceso de ejecución
presupuestal. Es decir, una vez que ya se ha conocido el presupuesto total
aprobado para el año siguiente. ¿Qué acciones se realizan de forma previa a
este proceso? (Aprobación de PIA, POI Anual, PAC).
• ¿Qué documentos de gestión se utilizan? (PIA, POI Anual, PAC) ¿De qué
manera? ¿Qué piensa al respecto?
• ¿Cómo se definen las especificaciones técnicas y los términos de referencia para
la adquisición y/o contratación de los bienes y servicios?
• ¿Qué fortalezas o desafíos suele encontrar en el proceso previo a la ejecución
presupuestal?
• ¿Disponen de los recursos presupuestarios para ser ejecutados desde el primer
día hábil del año? ¿En qué fechas normalmente disponen de los recursos?
15. ¿Su área participa en la elaboración y aprobación del cuadro de distribución
de horas pedagógicas en las IIEE? ¿Qué acciones realiza su área? ¿Participan
otras áreas? ¿Qué rol asumen? ¿Qué piensa sobre estas acciones?
16. ¿Su área participa en la contratación docente? ¿Qué acciones realiza su área?
¿Participan otras áreas? ¿Qué rol asumen? ¿Qué piensa sobre estas
acciones?
17. ¿Su área participa en la contratación de CAS para las intervenciones
pedagógicas según las directivas de MINEDU? ¿Qué acciones realiza su área?
¿Participan otras áreas? ¿Qué rol asumen? ¿Qué piensa de estas acciones?
• ¿Qué piensa de las disposiciones del MINEDU para la contratación de CAS para
las intervenciones pedagógicas?
• ¿Qué desafíos existen en relación al pago oportuno de los CAS contratados para
las intervenciones?
231
18. ¿Su área participa en el pago de los servicios básicos de las IIEE (agua,
electricidad, internet)? ¿Qué acciones realiza su área? ¿Participan otras
áreas? ¿Qué rol asumen?
19. ¿Su área participa en la aprobación, la asignación y el depósito de pasajes y
viáticos? ¿Qué acciones realiza su área? ¿Participan otras áreas? ¿Qué rol
asumen?
20. ¿Su área participa en la contratación de transporte y distribución de
materiales educativos de las IIEE? ¿Qué acciones realiza su área? ¿Participan
otras áreas? ¿Qué rol asumen?
21. En cuanto a otros actores que intervienen en el proceso de ejecución
presupuestal. ¿Quiénes además de la UGEL participan? ¿Cómo es la relación
de la UGEL con estos actores? (Indagar en la participación de la DRE, el
Gobierno Regional)
• ¿Qué rol asume la DRE? (Indagar en las acciones que realiza para impulsar la
implementación de intervenciones pedagógicas, proporcionando herramientas
para monitorear la ejecución del presupuesto, asistencia técnica, seguimiento al
avance de metas financieras, etc.)
• ¿Qué rol asume el Gobierno Regional? (Indagar en las rutinas de seguimiento,
identificación de alertas, facilidades o limitaciones para la ejecución de los
recursos de la UGEL)
22. Según el proceso optado para el seguimiento de la ejecución presupuestal del
año anterior, ¿qué mecanismos de alerta de saldos utilizaron y cuáles eran?
¿cree oportuno replicar para el siguiente año la misma metodología o qué
ajustes realizaría? ¿existen espacios/oficinas donde se cuestione la forma
como vienen dando seguimiento al presupuesto en plena ejecución? ¿tienen
mapeadas mejores maneras de detectar alertas presupuestales tempranas?
23. Haciendo un balance del proceso de ejecución. ¿Qué aspectos piensa que se
están haciendo bien? ¿Encuentra limitaciones u oportunidades de mejora?
¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría el proceso?
24. Si trabaja en la UGEL desde antes de la pandemia: ¿De qué manera percibe
usted que la pandemia impactó en los procesos de ejecución del presupuesto
en su UGEL? ¿Estos cambios (positivos o negativos) se mantienen? ¿Cómo
se han ido superando los desafíos asociados al impacto de la pandemia en
este aspecto?
Bloque IV: Sobre los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño
para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos
25. ¿Ha escuchado usted sobre los mecanismos de transferencias condicionadas
al desempeño para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos?
232
26. Intervenciones priorizadas: ¿Me podría comentar cómo funcionan las
transferencias condicionadas para intervenciones priorizadas? ¿Cómo se
viene desempeñando la UGEL en cuanto al cumplimiento de los requisitos?
• ¿Qué opina de este mecanismo de transferencias condicionadas?
• ¿Qué acciones realiza desde su UGEL para cumplir con las condiciones
establecidas?
• ¿Recibe algún tipo de asistencia técnica del MINEDU? ¿En qué consiste? ¿Qué
piensa al respecto?
• ¿Qué aspectos considera que están funcionando bien en la UGEL a la que usted
pertenece para cumplir con las condiciones establecidas?
• ¿Qué desafíos encuentra en el proceso de cumplir con las condiciones
establecidas?
• ¿Qué aspectos de las transferencias condicionadas para intervenciones
priorizadas mejoraría?
27. Compromisos de desempeño: ¿Me podría comentar cómo funcionan los
compromisos de desempeño? ¿Cómo se vienen desempeñando su UGEL en
cuanto al cumplimiento de los Compromisos de Desempeño?
• ¿Qué opina de este mecanismo de compromisos de desempeño?
• ¿Qué acciones realiza desde su UGEL para cumplir con los compromisos?
• ¿Recibe algún tipo de asistencia técnica del MINEDU? ¿En qué consiste? ¿Qué
piensa al respecto?
• ¿Qué aspectos considera que están funcionando bien en la UGEL a la que usted
pertenece para cumplir con los compromisos?
• ¿Qué desafíos encuentra en el proceso de cumplir con los compromisos?
• ¿Qué aspectos mejoraría del mecanismo de compromisos de desempeño?
28. ¿Cómo ha sido la relación de la DRE con la UGEL alrededor de los
mecanismos de transferencia? (Indagar en el seguimiento oportuno, en la
recopilación de bases de datos que conforman los medios de verificación del
cumplimiento, la evaluación del cumplimiento, envío de información sobre el
cumplimiento)
29. ¿Cómo es la relación del Gobierno Regional y la UGEL alrededor de este
mecanismo de transferencias condicionadas? (Indagar en las acciones de
seguimiento, identificación de alertas)
Bloque V: Balance y cierre
30. Haciendo un balance de lo conversado, ¿cuáles diría usted que son las
principales fortalezas del proceso de formulación, programación y ejecución
presupuestal?
31. ¿Cuáles diría usted que son las principales debilidades o cuellos de botella
del proceso de formulación, programación y ejecución presupuestal? ¿Cómo
considera usted que estas limitaciones afectan a las instituciones
233
educativas? (Indagar en percepciones de impactos a nivel de los logros de
aprendizaje). ¿Cómo cree usted que se podrían superar estos cuellos de
botella?
32. A partir de su experiencia en la UGEL, ¿cuáles diría usted que son las
principales lecciones aprendidas en relación a la formulación, programación
y ejecución presupuestal?
33. Antes de finalizar la entrevista, sobre lo que hemos conversado ¿desea
agregar algo más?
Muchas gracias por su tiempo y atención
Fin de la entrevista
234
Anexo 4.2: Guía de entrevista a funcionarios/as de la DRE
1. OBJETIVO GENERAL
El objetivo principal de la entrevista a los funcionarios/as de la DRE es conocer sus
percepciones sobre el desarrollo en su jurisdicción de los procesos de
programación, formulación y ejecución del gasto en Educación Básica Regular
(EBR), así como de los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño
para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos.
2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Conocer la opinión sobre los procesos de programación, formulación y
ejecución del gasto en EBR, así como sobre los mecanismos de transferencias
condicionadas al desempeño para intervenciones priorizadas o compromisos
establecidos.
• Recoger su perspectiva sobre el desarrollo en su jurisdicción de estos
procesos y mecanismos.
• Recoger información acerca del conocimiento y uso de herramientas
específicas implementadas en la jurisdicción, para apoyar o facilitar el
desarrollo de estos procesos y mecanismos.
• Identificar desde la perspectiva de la persona entrevistada, las principales
fortalezas del trabajo de la UGEL en el desarrollo de estos procesos y
mecanismos.
• Conocer desde la perspectiva de la persona entrevistada, los principales
cuellos de botella que dificultan el trabajo de la UGEL en el desarrollo de estos
procesos y mecanismos.
• Recoger información sobre el grado de coordinación, complementariedad y
dificultad en el trabajo conjunto con otras instancias participantes en estos
procesos y mecanismos, como lo son las Unidades de Gestión Educativa
Local (UGEL), el Gobierno Regional (GR), el Ministerio de Educación
(MINEDU) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
3. PARTICIPANTES
Esta guía de entrevista será utilizada en el recojo de información con funcionarios/as
de las DRE seleccionadas que pertenecen a las áreas clave en el proceso de
programación, formulación y ejecución presupuestal: Área de Gestión Pedagógica,
Área de Gestión Institucional y Área de Planificación y Presupuesto
Inicio de la conversación
Presentación de la persona que realizará la entrevista.
• Propósito de la entrevista
• Gracias por participar en esta entrevista
• Valoramos su opinión y experiencia
• Estamos realizando un estudio para comprender mejor cómo funciona el
proceso de programación, formulación y ejecución del gasto en EBR, así
como sobre los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño
para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos.
• Durante la entrevista, hablaremos sobre su experiencia en este proceso
desde el cargo que ocupa
Normas y expectativas
235
• Su participación en esta entrevista es voluntaria, no está obligado a
participar. Si en algún momento alguno de no desea continuar, solo debe
avisarnos.
• La información que nos brinde en esta entrevista será confidencial, las otras
personas que como ustedes participan del estudio no sabrán lo que cada
uno de ustedes dijo.
• Buscamos conocer sus percepciones personales sobre los temas a tratar,
las que no necesariamente coincidirán con las posiciones institucionales de
la DRE.
• No hay respuestas correctas ni incorrectas.
• Quisiéramos pedirles su aprobación para grabar la entrevista, esto nos
ayudará a registrar mejor la información que nos brinden. Solo el equipo del
estudio tendrá acceso a esta grabación. Cuando escribamos el informe, es
posible que usemos esa información pero sin decir que usted lo dijo.
• Duración de la entrevista: 90-120 minutos aproximadamente.
Asentimiento verbal
• Para este momento, los participantes ya habrán firmado el consentimiento
escrito a través de la plataforma DocuSign. Antes de iniciar la conversación,
reiterar las condiciones de participación y solicitar un asentimiento verbal
para grabar la entrevista.
Bloque I: Preguntas generales
1. Quisiera que por favor me cuente un poco sobre usted y el trabajo que realiza
en la DRE.
• ¿Cuál es su formación inicial o profesión? (Indagar en si es docente y si lo es,
de qué especialidad).
• ¿Cuántos años tiene de experiencia laboral?
• ¿Desde hace cuánto tiempo trabaja en esta DRE?
• ¿Qué cargos ha ocupado aquí en la DRE?
• ¿Desde hace cuánto tiempo se desempeña en el cargo actual?
• ¿Qué funciones realiza?
2. ¿Cuáles diría usted que son los principales desafíos de su región en materia
de educación?
3. Ahora sobre el proceso de programación, formulación y ejecución
presupuestal. ¿Qué rol asume la DRE? ¿Qué actores/áreas de la DRE
participan de este proceso? Mostrar organigrama y encerrar en un círculo
aquellas áreas indicadas por el entrevistado.
4. ¿Participa usted en el proceso de programación, formulación y/o ejecución
presupuestal en su DRE?
Bloque II: Sobre el proceso de programación y formulación presupuestal
5. Ahora quisiera que hablemos del proceso de programación y formulación
presupuestaria, ¿cómo se realiza este proceso? ¿qué acciones se realizan
desde la DRE?
236
6. ¿Quiénes además de la DRE participan? ¿Cómo es la relación de la DRE con
estos actores?
• ¿Cómo se realiza la coordinación de las UGEL? (Indagar espacios de
coordinación, frecuencia, canales de comunicación, etc.)
• ¿Qué rol asume el Gobierno Regional (por fuera de la DRE)? ¿Qué piensa de la
prioridad que le da el Gobierno Regional a la educación?, ¿Considera que
durante los últimos años el Gobierno Regional ha dado la misma prioridad a la
educación o esta ha venido cambiando?, ¿Por qué?
• ¿Qué rol asume el MINEDU? ¿Qué piensa de la asistencia técnica que brinda?
¿Encuentra aspectos de mejora en la asistencia técnica que brinda el MINEDU?,
¿Cuáles?
• ¿Qué rol asume el MEF? ¿Qué piensa de la participación del MEF en este
proceso?
• ¿Qué desafíos encuentra en la coordinación entre estos actores durante el
proceso de programación y formulación presupuestaria?
• ¿Encuentra aspectos positivos o que hayan ido mejorando en la coordinación
con estos actores (GN, DRE) durante el proceso de programación y formulación
presupuestaria? ¿Cuáles?
7. ¿Qué acciones se realizan antes del proceso de programación
presupuestal? (Indagar en el proceso de evaluación presupuestaria)
8. ¿Se hace algún balance, evaluación o revisión crítica de lo ocurrido en la
gestión durante el año anterior? ¿Su área participa de ese proceso?
• ¿Cuál es su objetivo?
• ¿Quiénes participan? ¿Qué rol asumen? (Indagar quién lidera el proceso)
• ¿Cómo se realiza? (Indagar espacios, herramientas o documentos de gestión
que se utilizan)
• ¿Qué acciones realiza la DRE? (Indagar si promueve la realización de los
espacios, si revisa la información sobre los servicios entregados y sus
resultados, si valida la adecuación de los objetivos institucionales o impulsa la
generación de acuerdos de mejora y/o hace el seguimiento de estos)
• ¿Durante el año pasado se recibió asistencia técnica del MINEDU para realizar
este tipo de balance, evaluación o revisión crítica de lo ocurrido en la gestión
durante el año? ¿Qué tan útil resultó dicha asistencia? ¿Cómo mejoraría esta
asistencia?
• ¿Qué ocurre cuando hay no se ha cumplido con los objetivos de la gestión?
• ¿Se elabora algún documento final? (AM, informe, etc.)
• ¿Cómo se utilizan los resultados de este balance? (Indagar si se utiliza para
identificar aspectos de mejora en la siguiente gestión, si se identifican nuevas
prioridades o tareas y metas nuevas de atención a la población)
9. Durante el mismo proceso de programación y formulación. ¿Qué rubros se
suelen priorizar? ¿Con qué criterios se realiza la asignación? ¿Cómo se
recogen las necesidades de las UGEL?
237
10. Específicamente sobre el gasto que se realiza en personal y CAS. ¿Cómo se
elabora el presupuesto para personal y CAS? (Indagar en mecanismos,
herramientas y criterios)
• ¿Su área tiene alguna participación en la elaboración del presupuesto para
personal y CAS de la propia DRE para el año siguiente? ¿Cómo participa?
• ¿Cómo ha sido su experiencia con el Cuadro de Asignación de Personal (CAP)
vigente con los cargos que tiene formalmente aprobados para su normal
funcionamiento?
• ¿Existen espacios en la DRE en los que se plantean y discuten las necesidades
de personal y CAS para su área para el año siguiente? ¿Cómo se desarrollan
esos espacios? ¿Quiénes participan? ¿Qué roles asumen? (Indagar en la
participación de la Dirección General de EBR del MINEDU)
• ¿Su área tiene alguna participación en la elaboración del presupuesto para
personal y CAS de las UGEL para el año siguiente? ¿Cómo participa?
• ¿Cómo se racionalizan las plazas vigentes? ¿Qué piensa de los criterios de
racionalización de estas plazas?
• ¿Cuáles son los criterios para elaborar el cuadro de horas? ¿Qué piensa de
estos criterios?
• En la identificación de necesidades de CAS, por ejemplo, para las JEC
(docentes/ coordinadores), ¿validan o ajustan la propuesta de la Dirección
General de EBR del MINEDU?
• Haciendo un balance del proceso de elaboración de presupuesto para personal
y CAS en su DRE, ¿qué aspectos piensa que se están haciendo bien?
¿Encuentra limitaciones u oportunidades de mejora?, ¿Cuáles?, ¿Cómo
mejoraría el proceso?
11. ¿Cómo se elabora el presupuesto para bienes y servicios? (Indagar en
mecanismos, herramientas y criterios)
• ¿Su área tiene alguna participación en la elaboración del presupuesto para
bienes y servicios de la propia DRE para el año siguiente? ¿Cómo participa?
• ¿Existen espacios en la DRE en los que se plantean y discuten las necesidades
de bienes y servicios para su área para el año siguiente? ¿Cómo se desarrollan
esos espacios? ¿Quiénes participan? ¿Qué roles asumen? (Indagar en la
participación de la Dirección General de EBR del MINEDU)
• ¿Qué piensa de las normas técnicas de las intervenciones priorizadas
anualmente? (Por ejemplo, la Jornada Escolar Completa, el Acompañamiento
Pedagógico, etc.). ¿Se logra utilizar en los procesos de programación y
formulación presupuestal? ¿Cómo así?
• Haciendo un balance del proceso de elaboración de presupuesto para bienes y
servicios en su DRE, ¿qué aspectos piensa que se están haciendo bien?
¿Encuentra limitaciones u oportunidades de mejora?, ¿Cuáles?, ¿Cómo
mejoraría el proceso?
238
12. Haciendo un balance del proceso de programación y formulación
presupuestal. ¿Qué aspectos piensa que se están haciendo bien? ¿Encuentra
limitaciones u oportunidades de mejora? ¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría el
proceso?
13. Si trabaja en la DRE desde antes de la pandemia: ¿De qué manera percibe
usted que la pandemia impactó en los procesos de programación y
formulación del presupuesto en su DRE? ¿Estos cambios (positivos o
negativos) se mantienen? ¿Cómo se han ido superando los desafíos
asociados al impacto de la pandemia en este aspecto?
Bloque III: Sobre el proceso de ejecución presupuestal
14. Vamos a cambiar de tema, ahora hablaremos del proceso de ejecución
presupuestal. Es decir, una vez que ya se ha conocido el presupuesto total
aprobado para el año siguiente. ¿Qué rol asume la DRE? (Indagar en las
acciones que realiza para impulsar la implementación de intervenciones
pedagógicas, proporcionando herramientas para monitorear la ejecución del
presupuesto, asistencia técnica, seguimiento al avance de metas financieras,
etc.)
• ¿Cómo es la coordinación con las UGEL durante el proceso de ejecución?
¿Cómo se realiza?
• ¿Qué rol asume el Gobierno Regional (por fuera de la DRE)? (Indagar en las
rutinas de seguimiento, identificación de alertas, facilidades o limitaciones para
la ejecución de los recursos de la UGEL)
• ¿Qué rol asume el MINEDU? ¿Cómo es la coordinación entre DRE y MINEDU?
¿Qué opina al respecto?
• ¿Qué rol asume el MEF? ¿Cómo es la coordinación entre DRE y MEF? ¿Qué
opina al respecto?
15. ¿Qué acciones se realizan de forma previa al proceso de ejecución
presupuestal? (Aprobación de PIA, POI Anual, PAC).
• ¿Qué documentos de gestión se utilizan? (PIA, POI Anual, PAC) ¿De qué
manera? ¿Qué piensa al respecto?
• ¿Cómo se definen las especificaciones técnicas y los términos de referencia para
la adquisición y/o contratación de los bienes y servicios?
• ¿Qué fortalezas y desafíos considera que existen en el proceso previo a la
ejecución presupuestal?
• ¿Disponen de los recursos presupuestarios para ser ejecutados desde el primer
día hábil del año? ¿En qué fechas normalmente disponen de los recursos?
16. ¿Su área participa en la elaboración y aprobación del cuadro de distribución
de horas pedagógicas en las IIEE? ¿Qué acciones realiza su área? ¿Participan
otras áreas? ¿Qué roles asumen? ¿Qué piensa sobre estas acciones?
17. ¿Su área participa en la contratación docente? ¿Qué acciones realiza su área?
¿Participan otras áreas? ¿Qué roles asumen? ¿Qué piensa sobre estas
acciones?
239
18. ¿Su área participa en la contratación de CAS para las intervenciones
pedagógicas según las directivas de MINEDU? ¿Qué acciones realiza su área?
¿Participan otras áreas? ¿Qué roles asumen? ¿Qué piensa sobre estas
acciones?
• ¿Qué piensa de las disposiciones del MINEDU para la contratación de CAS para
las intervenciones pedagógicas?
• ¿Considera que existen desafíos en relación al pago oportuno de los CAS
contratados para las intervenciones? ¿Cuáles?
19. ¿Su área participa en el pago de los servicios básicos de las IIEE? ¿Qué
acciones realiza su área? ¿Participan otras áreas? ¿Qué rol asumen? ¿Qué
piensa sobre estas acciones?
20. ¿Su área participa en la aprobación, la asignación y el depósito de pasajes y
viáticos? ¿Qué acciones realiza su área? ¿Participan otras áreas? ¿Qué rol
asumen? ¿Qué piensa sobre estas acciones?
21. ¿Su área participa en la contratación de transporte y distribución de
materiales educativos de las IIEE? ¿Qué acciones realiza su área? ¿Participan
otras áreas? ¿Qué rol asumen? ¿Qué piensa sobre estas acciones?
22. Haciendo un balance del proceso de ejecución. ¿Qué aspectos piensa que se
están haciendo bien? ¿Encuentra limitaciones u oportunidades de mejora?
¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría el proceso?
34. Si trabaja en la DRE desde antes de la pandemia: ¿De qué manera percibe
usted que la pandemia impactó en los procesos de ejecución del presupuesto
en su DRE? ¿Estos cambios (positivos o negativos) se mantienen? ¿Cómo se
han ido superando los desafíos asociados al impacto de la pandemia en este
aspecto?
Bloque IV: Sobre los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño
para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos
23. ¿Ha escuchado usted sobre los mecanismos de transferencias condicionadas
al desempeño para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos?
24. Intervenciones priorizadas: ¿Me podría comentar cómo funcionan las
transferencias condicionadas para intervenciones priorizadas? ¿Cómo se
vienen desempeñando la DRE y las UGEL en cuanto al cumplimiento de los
requisitos para obtener los recursos programados para las intervenciones y
acciones pedagógicas priorizadas (transferencias que se dan durante el año)?
• ¿Cuál es su opinión sobre el mecanismo de transferencias condicionadas?
• ¿Qué acciones realiza desde su UGEL para cumplir con las condiciones?
• ¿Recibe algún tipo de asistencia técnica del MINEDU? ¿En qué consiste? ¿Qué
piensa al respecto?
• ¿Qué aspectos considera que están funcionando bien en la DRE a la que usted
pertenece para cumplir con las condiciones establecidas?
240
• ¿Encuentra desafíos en el proceso de cumplir con las condiciones establecidas?,
¿Cuáles?
• ¿Qué aspectos de las transferencias condicionadas para intervenciones
priorizadas mejoraría?
25. Compromisos de desempeño: ¿Me podría comentar cómo funcionan los
compromisos de desempeño? ¿Cómo se vienen desempeñando la DRE y las
UGEL en cuanto al cumplimiento de los Compromisos de Desempeño?
• ¿Cuál es su opinión sobre el mecanismo de compromisos de desempeño?
• ¿Qué acciones realiza desde su DRE para cumplir con los compromisos?
• ¿Recibe algún tipo de asistencia técnica del MINEDU? ¿En qué consiste? ¿Qué
piensa al respecto?
• ¿Qué aspectos considera que están funcionando bien en la DRE a la que usted
pertenece para cumplir con los compromisos?
• ¿Encuentra desafíos en el proceso de cumplir con los compromisos?, ¿Cuáles?
• ¿Qué aspectos del mecanismo de compromisos de desempeño mejoraría?
26. ¿Cómo ha sido la relación de la DRE con la UGEL alrededor de los
mecanismos de transferencia? (Indagar en el seguimiento oportuno, en la
recopilación de bases de datos que conforman los medios de verificación del
cumplimiento, la evaluación del cumplimiento, envío de información sobre el
cumplimiento)
27. ¿Cómo es la relación del Gobierno Regional y la DRE alrededor de este
mecanismo de transferencias condicionadas? (Indagar en las acciones de
seguimiento, identificación de alertas)
Bloque V: Balance y cierre
28. Haciendo un balance de lo conversado, ¿cuáles diría usted que son las
principales fortalezas del proceso de formulación, programación y ejecución
presupuestal?
29. ¿Cuáles diría usted que son las principales debilidades o cuellos de botella
del proceso de formulación, programación y ejecución presupuestal? ¿Cómo
considera usted que estas limitaciones afectan a las instituciones
educativas? (Indagar en percepciones de impactos a nivel de los logros de
aprendizaje). ¿Cómo cree usted que se podrían superar estos cuellos de
botella?
30. A partir de su experiencia en la DRE, ¿cuáles diría usted que son las
principales lecciones aprendidas en relación a la formulación, programación
y ejecución presupuestal?
31. Antes de finalizar la entrevista, sobre lo que hemos conversado ¿desea
agregar algo más?
Muchas gracias por su tiempo y atención
Fin de la entrevista
241
Anexo 4.3: Guía de entrevista a funcionarios/as de Ministerio de Educación
(MINEDU)
1. OBJETIVO GENERAL
El objetivo principal de la entrevista a funcionario/a del MINEDU es conocer sus
percepciones sobre el desarrollo en las regiones de los procesos de programación,
formulación y ejecución del gasto en Educación Básica Regular (EBR), así como de
los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño para intervenciones
priorizadas o compromisos establecidos.
2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
● Conocer la opinión sobre los procesos de programación, formulación y
ejecución del gasto en EBR en regiones, así como sobre los mecanismos de
transferencias condicionadas al desempeño para intervenciones priorizadas o
compromisos establecidos.
● Recoger información sobre el desarrollo de estos procesos y mecanismos en
las regiones.
● Recoger información acerca del conocimiento y uso de herramientas
específicas implementadas en las regiones, para apoyar o facilitar el desarrollo
de estos procesos y mecanismos.
● Identificar desde la perspectiva de la persona entrevistada, las principales
fortalezas del trabajo con las regiones en el desarrollo de estos procesos y
mecanismos.
● Conocer desde la perspectiva de la persona entrevistada, los principales
cuellos de botella que dificultan el trabajo con las regiones en el desarrollo de
estos procesos y mecanismos.
● Recoger información sobre el grado de coordinación, complementariedad y
dificultad en el trabajo conjunto con otras instancias participantes en estos
procesos y mecanismos, como lo son las UGEL, las DRE y el Gobierno
Regional.
3. PARTICIPANTES
Esta guía de entrevista será utilizada en el recojo de información con funcionarios/as
del Ministerio de Educación de las siguientes áreas:
● Unidad de Financiamiento por Desempeño (UFD) (responsables de los
compromisos por desempeño).
● Unidad de Planificación y Presupuesto (UPP)
● Dirección General de Educación Básica Regular (DIGEBR) (responsables del
PP 090)
● Viceministerio de Gestión Pedagógica, Viceministerio de Gestión Institucional
(en caso se identifiquen actores claves de estas áreas durante las entrevistas)
Inicio de la conversación
Presentación de la persona que realizará la entrevista.
● Propósito de la entrevista
● Gracias por participar en esta entrevista
● Valoramos su opinión y experiencia
● Estamos realizando un estudio para comprender mejor cómo funciona el
proceso de programación, formulación y ejecución del gasto en EBR, así
como sobre los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño
para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos.
242
● Durante la entrevista, hablaremos sobre su experiencia en este proceso
desde el cargo que ocupa
Normas y expectativas
● Su participación en esta entrevista es voluntaria, no está obligado a
participar. Si en algún momento no desea continuar, solo debe avisarnos.
● La información que nos brinde en esta entrevista será confidencial, las otras
personas que como usted participan del estudio no sabrán lo que cada uno
de ustedes dijo.
● Buscamos conocer sus percepciones personales sobre los temas a tratar,
las que no necesariamente coincidirán con las posiciones institucionales del
MINEDU.
● No hay respuestas correctas ni incorrectas.
● Quisiéramos pedirles su aprobación para grabar la entrevista, esto nos
ayudará a registrar mejor la información que nos brinde. Solo el equipo del
estudio tendrá acceso a esta grabación. Cuando escribamos el informe, es
posible que usemos esa información pero sin decir que usted lo dijo.
● Duración de la entrevista: 60-90 minutos aproximadamente.
Asentimiento verbal
● Para este momento, los participantes ya habrán firmado el consentimiento
escrito a través de la plataforma DocuSign. Antes de iniciar la conversación,
reiterar las condiciones de participación y solicitar un asentimiento verbal
para grabar la entrevista.
Bloque I: Preguntas generales
1. Quisiera que por favor me cuente un poco sobre usted y el trabajo que realiza
en el MINEDU.
● ¿Cuál es su formación inicial o profesión?
● ¿Cuántos años tiene de experiencia laboral?
● ¿Desde hace cuánto tiempo trabaja en el MINEDU?
● ¿Cuál es su cargo actual? ¿Qué otros cargos ha ocupado aquí en el MINEDU?
● ¿Desde hace cuánto tiempo se desempeña en el cargo actual? ¿Cuánto tiempo
acumulado lleva trabajando en esta área?
● ¿Qué funciones realiza?
● ¿Cuál es su participación de su área en los procesos de programación,
formulación y ejecución presupuestal que se realiza a nivel regional en materia
de educación? ¿Qué funciones realiza como parte de este proceso? (Indagar en
qué momentos y aspectos del proceso participa)
Bloque II: Sobre el proceso de programación y formulación presupuestal
2. ¿En qué aspectos del proceso de programación y formulación presupuestal
participa usted? (Indagar conocimiento sobre la programación presupuestal)
3. ¿Cómo es la coordinación con las Unidades Ejecutoras de Educación (DRE o
UGEL) en torno al proceso de programación y formulación presupuestal?
• ¿Cómo se realiza la coordinación de las DRE? (Indagar espacios de
coordinación, frecuencia, canales de comunicación, etc.)
243
• ¿Qué rol asume el Gobierno Regional? (Indagar en las rutinas de seguimiento,
identificación de alertas, facilidades o limitaciones para la ejecución de los
recursos de la UGEL)
• ¿Qué rol asume el MEF? ¿Cómo se realizan las coordinaciones con este actor?
• Solo para actores de DIGEBR: ¿Cómo son las interacciones con la DGPP
(MEF)?
• ¿Qué desafíos encuentra en la coordinación entre estos actores durante el
proceso de programación y formulación presupuestaria?
• ¿Encuentra aspectos positivos o que hayan ido mejorando en la coordinación
con estos actores (GN, DRE) durante el proceso de programación y formulación
presupuestaria? ¿Cuáles?
4. ¿Qué acciones se realizan antes del proceso de programación presupuestal?
(Indagar en el proceso de evaluación presupuestaria)
5. Desde MINEDU, ¿se hace algún balance, evaluación o revisión crítica de lo
ocurrido en la gestión durante el año anterior?
● ¿Cómo se realiza?
● ¿Qué áreas (órganos o unidades orgánicas) participan del proceso?
● ¿Cuál es su opinión sobre este proceso? (indagar en limitaciones y aspectos de
mejora)
● ¿Qué piensa sobre incorporar las evaluaciones de desempeño para mejorar los
procesos de asignación? ¿Qué criterios considera que deberían emplearse?
6. Para el inicio de la formulación y programación presupuestal, ¿qué fuentes
de información utilizan para obtener bases históricas?
● ¿Esta información está detallada, validada y actualizada a nivel de metas físicas
y financieras?
● ¿Está desagregada de tal manera que se pueda analizar el comportamiento de
forma precisa según intervención/estrategia/etc?
● ¿Manejan datos históricos de saldos oficiales reportados por UOs y UEs, con
descripción del motivo de su generación?
7. En general, ¿el MINEDU dispone de algún mecanismo o herramienta de
medición del desempeño del gasto de los Gobiernos Regionales?
● ¿En qué consiste? (Indagar si va más allá del % de ejecución presupuestal)
● ¿Se utiliza para la definición de la Asignación Presupuestaria Multianual (APM)
del año siguiente?
8. Ahora quisiera que hablemos del proceso de programación y formulación
presupuestaria, específicamente sobre el gasto que se realiza en personal y
CAS. ¿Participa usted de este proceso? ¿Cómo se elabora el presupuesto
para personal y CAS?
● ¿Cómo se racionalizan las plazas vigentes? ¿Qué piensa de los criterios de
racionalización de estas plazas?
● ¿Conoce usted las normas técnicas de racionalización de plazas? ¿En qué
consisten? ¿Con qué criterios se programan las intervenciones pedagógicas?
244
Solo si conoce las normas técnicas: ¿Qué piensa de las Normas Técnicas de
CAS para las intervenciones pedagógicas en las Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones? ¿Se aplican como parte de la programación y
formulación presupuestaria?, ¿De qué manera?, ¿Qué se está haciendo bien?
¿Encuentra limitaciones?, ¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría el proceso?
● En su opinión, ¿cómo se viene desarrollando el proceso de programación y
formulación presupuestaria de personal y CAS en las Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones? ¿Qué aspectos piensa que se están haciendo bien?
¿Encuentra limitaciones?, ¿Cuáles?, ¿Cómo mejoraría el proceso?
● ¿Qué participación ha tenido el MINEDU en todo el proceso de programación y
formulación presupuestaria de personal y CAS de las Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones?
● En su opinión, ¿qué se podría hacer desde MINEDU para mejorar la
programación y formulación presupuestaria de personal y CAS en las Unidades
Ejecutoras de Educación de las regiones?
9. Ahora hablemos del proceso de programación y formulación presupuestaria
para el gasto en bienes y servicios (operatividad de la UGEL). ¿Participa usted
de este proceso? ¿Qué gastos se financian como bienes en las UGEL
(productos o actividades). ¿Cómo se elabora el presupuesto para bienes y
servicios? ¿Qué criterios se emplean?
● En su opinión, ¿cómo se viene desarrollando el proceso de programación y
formulación presupuestaria de bienes y servicios en las Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones? ¿Qué aspectos piensa que se están haciendo bien?
¿Encuentra limitaciones?, ¿Cuáles?, ¿Cómo mejoraría el proceso?
● ¿Qué participación ha tenido el MINEDU en todo el proceso de programación y
formulación presupuestaria de bienes y servicios de las Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones?
● En su opinión, ¿qué se podría hacer desde MINEDU para mejorar la
programación y formulación presupuestaria de bienes y servicios en las
Unidades Ejecutoras de Educación de las regiones?
10. Sobre los gastos de inversión: ¿Participa usted de este proceso? ¿Cómo se
realiza la programación de los gastos de inversión? ¿Qué criterios se
emplean? ¿Encuentra limitaciones en el proceso? ¿Cuáles? ¿Qué se podría
hacer mejor desde MINEDU?
11. ¿Qué participación han tenido las DRE en todo el proceso de programación y
formulación Unidades Ejecutoras de Educación de las regiones? ¿Qué áreas
del MINEDU intervienen? (Indagar en cómo se dan los procesos, formatos,
temporalidad, frecuencia, entre qué áreas de la DRE / UGEL)
12. ¿Durante el año pasado se brindó asistencia técnica desde el MINEDU a las
Unidades Ejecutoras de Educación de las regiones para el proceso de
programación y formulación presupuestaria? ¿Qué áreas del MINEDU
intervienen?
● ¿En qué consiste la asistencia técnica?
● ¿Cuáles son los criterios para determinar la focalización de la asistencia técnica?
245
● Durante el proceso de focalización, ¿Cómo se incorporan las necesidades de las
Unidades Ejecutoras?
● ¿Se dispone de alguna información sobre la eficacia de esta asistencia?
¿Encuentra limitaciones? ¿Cuáles?
● ¿Cómo mejoraría el proceso?
13. Haciendo un balance del proceso de programación y formulación
presupuestal. ¿Qué aspectos piensa que se están haciendo bien? ¿Encuentra
limitaciones u oportunidades de mejora? ¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría el
proceso?
● Solo para DIGBR: ¿Cuáles son los aspectos críticos de las normas técnicas en
los que consideran que la asignación presupuestal podría mejorar?
14. Si trabaja en el MINEDU desde antes de la pandemia: ¿De qué manera percibe
usted que la pandemia impactó en los procesos de programación y
formulación del presupuesto en las Unidades Ejecutoras de Educación (DRE
y UGEL)? ¿Estos cambios (positivos o negativos) se mantienen? ¿Se han
agilizado algunos procesos? ¿Cómo se están superando los desafíos
asociados al impacto de la pandemia?
Bloque III: Sobre el proceso de ejecución presupuestal
15. Vamos a cambiar de tema, ahora hablaremos del proceso de ejecución
presupuestal. ¿Cómo se realiza la contratación docente? (Indagar por
lineamientos para la contratación docente) ¿Cuál es el objetivo de estos
lineamientos?
● ¿Qué piensa sobre estos lineamientos?
● ¿Con estos lineamientos se logra el objetivo?
● ¿Qué limitaciones encuentra?
● ¿Qué se puede hacer mejor desde el MINEDU?
16. ¿Qué acciones se realizan desde su área para la contratación de CAS para las
intervenciones pedagógicas según las directivas de MINEDU? ¿Participan
otras áreas? ¿Qué rol asumen?
17. ¿Qué acciones se realizan desde su área para el pago de los servicios básicos
de las IIEE (agua, electricidad, internet)? ¿Participan otras áreas? ¿Qué rol
asumen?
18. ¿Qué acciones se realizan desde su área para la contratación de transporte y
distribución de materiales educativos de las IIEE? ¿Participan otras áreas?
¿Qué rol asumen?
19. ¿Qué acciones se realizan desde su área el mantenimiento preventivo de
locales escolares que se brinda a través de las transferencias a los directores
de las IIEE? ¿Participan otras áreas? ¿Qué rol asumen?¿Cómo se actualizan
estos costos?
246
20. ¿Qué piensa usted sobre la relación entre MINEDU y las DRE en materia de
ejecución presupuestal?
21. Haciendo un balance del proceso de ejecución. ¿Qué aspectos piensa que se
están haciendo bien? ¿Encuentra limitaciones u oportunidades de mejora?
¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría el proceso?
● Solo para DIGBR: ¿Cuáles son los aspectos críticos de las normas técnicas en
los que consideran que la ejecución presupuestal podría mejorar?
22. Si trabaja en el MINEDU desde antes de la pandemia: ¿De qué manera percibe
usted que la pandemia impactó en los procesos de ejecución del
presupuesto? ¿Estos cambios (positivos o negativos) se mantienen? ¿Se han
agilizado algunos procesos? ¿Cómo se están superando los desafíos
asociados al impacto de la pandemia?
Bloque IV: Sobre los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño
para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos
23. ¿Me podría comentar cómo funcionan las transferencias condicionadas para
intervenciones priorizadas?
● ¿Qué piensa sobre el mecanismo de transferencias condicionadas para
intervenciones priorizadas? ¿Considera que el mecanismo establecido de
transferencias durante el año a Gobiernos Regionales para intervenciones
priorizadas es necesario para una mejor asignación y ejecución del
presupuesto? ¿Por qué?
● ¿Cómo se define anualmente cuáles son las intervenciones priorizadas sobre
las cuáles se van a realizar las transferencias a Gobiernos Regionales durante
el año? ¿Quiénes participan en el proceso? (Explorar cuáles Direcciones
Generales o programas del MINEDU participan; también explorar la participación
de otras instituciones, como el MEF, las DRE, las UGEL, la ANGR, entre otras)
● ¿Cuál es su percepción sobre este proceso?, ¿Podría identificar fortalezas y
lecciones aprendidas?, ¿Cuáles?, ¿Encuentra limitaciones?, ¿Cuáles?
● En su opinión, ¿el mecanismo establecido de transferencias durante el año a
Gobiernos Regionales para intervenciones priorizadas es efectivo para una
mejor ejecución del presupuesto? ¿Por qué? ¿Me podría brindar algún ejemplo
de los resultados de este mecanismo?
24. En su opinión, ¿cómo se vienen desempeñando las Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones en cuanto al cumplimiento de los requisitos para
obtener los recursos programados para las intervenciones y acciones
pedagógicas priorizadas (transferencias que se dan durante el año)?
● ¿Qué aspectos piensa que se están haciendo bien en las Unidades Ejecutoras
de Educación de las regiones para el cumplimiento oportuno y completo de las
condiciones establecidas?
● ¿Encuentra limitaciones en las Unidades Ejecutoras de Educación de las
regiones para el cumplimiento oportuno y completo de las condiciones
establecidas? ¿Cuáles? ¿Me podría brindar algunos ejemplos?
247
● Pensando en el cumplimiento oportuno y completo de las condiciones
establecidas, ¿Considera que pueden establecerse mejoras en los procesos?,
¿Cuáles?, ¿Qué podría mejorarse desde el MINEDU? ¿Qué podría mejorarse
desde las DRE y qué desde las UGEL?
25. ¿Qué acciones se realizan desde MINEDU para asistir o monitorear a las
Unidades Ejecutoras de Educación en cuanto a las transferencias
condicionadas para intervenciones priorizadas?
● ¿Durante el año pasado el MINEDU brindó asistencia técnica para difundir y
facilitar el cumplimiento de los requisitos para las transferencias? ¿De qué tipo?
¿Cuáles son los criterios para determinar la focalización de la asistencia
técnica?, Durante el proceso de focalización, ¿Se consideran las necesidades
de las Unidades Ejecutoras?, ¿De qué manera?, ¿Se dispone de alguna
información sobre la eficacia de esta asistencia?
● Desde el MINEDU, ¿cómo se realiza el seguimiento al cumplimiento de los
requisitos establecidos? (indagar por identificación de alertas y gestión
específica en base a las mismas) ¿Cómo se desarrollan estas rutinas de
seguimiento? ¿En qué momento del año? ¿Con qué frecuencia?
26. ¿Me podría comentar cómo funcionan los compromisos de desempeño?
● ¿Qué opina del mecanismo de compromisos de desempeño?, ¿Considera que
es necesario para una mejor asignación y ejecución del presupuesto? ¿Por qué?
● ¿Cómo se define anualmente cuál es el monto total disponible y cuáles son los
compromisos que formarán parte de los Compromisos de Desempeño?
¿Quiénes participan en el proceso? ¿Qué rol asume la UFD? (Explorar cuáles
Direcciones Generales o programas del MINEDU participan; también explorar la
participación de otras instituciones, como el MEF, las DRE, las UGEL, la ANGR,
entre otras)
● ¿Se cuenta con mecanismos que señalicen el desempeño de las instancias
descentralizadas?
● ¿Qué alcances o limitaciones encuentra para la definición de compromisos?
● En su opinión, ¿el mecanismo de Compromisos de Desempeño es efectivo una
mejor ejecución del presupuesto? ¿Por qué? ¿Me podría brindar ejemplos de los
resultados de este mecanismo?
27. En su opinión, ¿cómo se vienen desempeñando las Unidades Ejecutoras de
Educación de las regiones en cuanto al cumplimiento de los Compromisos de
Desempeño?
● ¿Qué aspectos piensa que se están haciendo bien en las Unidades Ejecutoras
de Educación de las regiones para el cumplimiento oportuno y completo de los
Compromisos de Desempeño?
● ¿Qué alcances o limitaciones encuentran las Unidades Ejecutoras de Educación
de las regiones para el cumplimiento oportuno y completo de los Compromisos
de Desempeño? ¿Me podría brindar algunos ejemplos?
● Pensando en el cumplimiento oportuno y completo de las condiciones
establecidas, ¿Considera que pueden establecerse mejoras en los procesos?,
¿Cuáles?, ¿Qué podría mejorarse desde el MINEDU? ¿Qué podría mejorarse
desde las DRE y qué desde las UGEL?
248
28. ¿Qué acciones se realizan desde MINEDU para asistir o monitorear a las
Unidades Ejecutoras de Educación en cuanto a los compromisos de
desempeño?
● ¿Durante el año pasado el MINEDU brindó asistencia técnica para difundir y
facilitar el cumplimiento de los Compromisos de Desempeño? ¿De qué tipo?
¿Cuáles son los criterios para determinar la focalización de la asistencia
técnica?, Durante el proceso de focalización, ¿Se consideran las necesidades
de las Unidades Ejecutoras?, ¿De qué manera?, ¿Se dispone de alguna
información sobre la eficacia de esta asistencia?
● Desde el MINEDU, ¿cómo se realiza el seguimiento al cumplimiento de los
requisitos establecidos? (indagar por identificación de alertas y gestión
específica en base a las mismas), ¿Cómo se desarrollan esos espacios? ¿En
qué momento del año? ¿Con qué frecuencia?
Bloque V: Balance y cierre
29. Haciendo un balance de lo conversado, ¿cuáles diría usted que son las
principales fortalezas del proceso de formulación, programación y ejecución
presupuestal?
30. ¿Cuáles diría usted que son las principales debilidades o cuellos de botella
del proceso de formulación, programación y ejecución presupuestal?
31. A partir de su experiencia en el MINEDU, ¿cuáles diría usted que son las
principales lecciones aprendidas en relación a la formulación, programación
y ejecución presupuestal?
32. Antes de finalizar la entrevista, sobre lo que hemos conversado ¿desea
agregar algo más?
Muchas gracias por su tiempo y atención
Fin de la entrevista
249
Anexo 4.4: Guía de entrevista a funcionarios/as del Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF)
1. OBJETIVO GENERAL
El objetivo principal de la entrevista a funcionario(a) del Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) es conocer sus percepciones sobre el desarrollo en las regiones de
los procesos de programación, formulación y ejecución del gasto en Educación
Básica Regular (EBR), así como de los mecanismos de transferencias
condicionadas al desempeño que desde el Ministerio de Educación (MINEDU) se
impulsan para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos.
2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
● Conocer la opinión sobre los procesos de programación, formulación y
ejecución del gasto en EBR en regiones, así como sobre los mecanismos de
transferencias condicionadas al desempeño para intervenciones priorizadas o
compromisos establecidos.
● Identificar desde la perspectiva de la persona entrevistada, las principales
fortalezas del trabajo con las regiones en el desarrollo de estos procesos y
mecanismos.
● Conocer desde la perspectiva de la persona entrevistada, los principales
cuellos de botella que dificultan el trabajo con las regiones en el desarrollo de
estos procesos y mecanismos.
● Recoger información sobre el grado de coordinación, complementariedad y
dificultad en el trabajo conjunto con otras instancias participantes en estos
procesos y mecanismos, como los Gobiernos Regionales y el MINEDU.
3. PARTICIPANTES
Esta guía de entrevista será utilizada en el recojo de información con funcionarios/as
del Ministerio de Economía y Finanzas de las siguientes áreas:
● Dirección General de Presupuesto Público (DGPP): Dirección de Articulación
de Presupuesto Territorial (DAPT) , Dirección de Programación y Seguimiento
Presupuestario (DPSP) y Dirección de Presupuesto Temático (DPT)
● Dirección General de Abastecimiento: Dirección de Planeamiento Integrado y
Programación (DPIP)
● Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos: Dirección de
Técnica y de Registro de Información
Inicio de la conversación
Presentación de la persona que realizará la entrevista.
● Propósito de la entrevista
● Gracias por participar en esta entrevista
● Valoramos su opinión y experiencia
● Estamos realizando un estudio para comprender mejor cómo funciona el
proceso de programación, formulación y ejecución del gasto en EBR, así
como sobre los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño
para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos.
● Durante la entrevista, hablaremos sobre su experiencia en este proceso
desde el cargo que ocupa
Normas y expectativas
250
● Su participación en esta entrevista es voluntaria, no está obligado a
participar. Si en algún momento no desea continuar, solo debe avisarnos.
● La información que nos brinde en esta entrevista será confidencial, las otras
personas que como usted participan del estudio no sabrán lo que cada uno
de ustedes dijo.
● Buscamos conocer sus percepciones personales sobre los temas a tratar,
las que no necesariamente coincidirán con las posiciones institucionales del
MEF.
● No hay respuestas correctas ni incorrectas.
● Quisiéramos pedirle su aprobación para grabar la entrevista, esto nos
ayudará a registrar mejor la información que nos brinde. Solo el equipo del
estudio tendrá acceso a esta grabación. Cuando escribamos el informe, es
posible que usemos esa información pero sin decir que usted lo dijo.
● Duración de la entrevista: 90 minutos aproximadamente.
Asentimiento verbal
● Para este momento, los participantes ya habrán firmado el consentimiento
escrito a través de la plataforma DocuSign. Antes de iniciar la conversación,
reiterar las condiciones de participación y solicitar un asentimiento verbal
para grabar la entrevista.
Bloque I: Preguntas generales
1. Quisiera que por favor me cuente un poco sobre usted y el trabajo que realiza
en el MEF.
● ¿Cuál es su formación inicial o profesión?
● ¿Cuántos años tiene de experiencia laboral?
● ¿Cuál es su cargo actual? ¿Qué otros cargos y en qué direcciones de línea ha
trabajado dentro del MEF?
● ¿Cuánto tiempo acumulado lleva trabajando en esta área?
● ¿Qué funciones realiza?
● ¿Cuál es su participación de su área en los procesos de programación,
formulación y ejecución presupuestal que se realiza a nivel regional en materia
de educación? ¿Qué funciones realiza como parte de este proceso? (Indagar en
qué momentos y aspectos del proceso participa)
Bloque II: Sobre el proceso de programación y formulación presupuestal
2. ¿En qué aspectos del proceso de programación y formulación presupuestal
participa usted? (Indagar conocimiento sobre la programación presupuestal)
3. ¿Cómo es la coordinación con las Unidades Ejecutoras de Educación (DRE o
UGEL) en torno al proceso de programación y formulación presupuestal?
• ¿Cómo se realiza la coordinación de las DRE? (Indagar espacios de
coordinación, frecuencia, canales de comunicación, etc.)
• ¿Qué rol asume el Gobierno Regional? (Indagar en las rutinas de seguimiento,
identificación de alertas, facilidades o limitaciones para la ejecución de los
recursos de la UGEL)
• ¿Qué rol asume el MINEDU? ¿Cómo se realizan las coordinaciones con este
actor? ¿Qué piensa de la asistencia técnica que brinda? ¿Encuentra aspectos
de mejora en la asistencia técnica que brinda el MINEDU?, ¿Cuáles?
251
• ¿Qué desafíos encuentra en la coordinación entre estos actores durante el
proceso de programación y formulación presupuestaria?
• ¿Encuentra aspectos positivos o que hayan ido mejorando en la coordinación
con estos actores (GN, DRE) durante el proceso de programación y formulación
presupuestaria? ¿Cuáles?
4. ¿Qué acciones se realizan antes del proceso de programación presupuestal?
(Indagar en el proceso de evaluación presupuestaria)
5. Desde su área, ¿se hace algún balance, evaluación o revisión crítica de lo
ocurrido en la gestión con las entidades en la programación presupuestaria
del año anterior?
● ¿Cuál es su objetivo?
● ¿Quiénes participan del proceso? (Indagar en los roles o funciones que
desempeña cada actor mencionado)
● ¿Cómo se realiza?
● ¿Se produce algún documento final? (AM, informe, reporte).
● ¿Qué ocurre cuando hay no se ha cumplido con los objetivos de la gestión?
● ¿Cómo se utilizan los resultados de este balance? (Indagar si se utiliza para
identificar aspectos de mejora en la siguiente gestión, si se identifican nuevas
prioridades o tareas y metas nuevas de atención a la población)
6. Para el inicio de la formulación y programación presupuestal, ¿qué fuentes
de información utilizan para obtener bases históricas?
● ¿Esta información está detallada, validada y actualizada a nivel de metas físicas
y financieras?
● ¿Está desagregada de tal manera que se pueda analizar el comportamiento de
forma precisa según intervención/estretegia/etc?
● ¿Manejan datos históricos de saldos oficiales reportados por UOs y UEs, con
descripción del motivo de su generación?
7. En general, ¿el MEF dispone de algún mecanismo o herramienta de medición
del desempeño del gasto de los Gobiernos Regionales?
● ¿En qué consiste? (Indagar si va más allá del % de ejecución presupuestal)
● ¿Se utiliza para la definición de la Asignación Presupuestaria Multianual (APM)
del año siguiente?
8. ¿Participa usted del proceso de Asignación Presupuestaria Multianual para
personal y CAS para las intervenciones pedagógicas de Educación Básica de
los Gobiernos Regionales? ¿Cómo se realiza este proceso?
● ¿Quiénes participan en el proceso? (Explorar qué Direcciones Generales o áreas
del MEF y del MINEDU participan; también explorar la participación de los
Gobiernos Regionales y sus DRE o UGEL)
● ¿Conoce los criterios para el establecimiento de la APM para personal,
pensiones, CAS y similares?
252
● ¿Qué piensa usted sobre la definición de la APM para personal y CAS para las
intervenciones pedagógicas de Educación Básica de los Gobiernos Regionales?
¿Qué aspectos piensa que se están haciendo bien? ¿Encuentra limitaciones?,
¿Cuáles?, ¿Cómo mejoraría el proceso?
● ¿En qué etapa se encuentra el proceso de programación y formulación
presupuestaria de personal y CAS para las intervenciones pedagógicas de
Educación Básica en los propios Gobiernos Regionales? (De encontrarse en
fase inicial, indagar en el último proceso desarrollado) ¿Qué aspectos piensa
que se están haciendo bien? ¿Encuentra limitaciones en este proceso?,
¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría el proceso?
9. ¿Participa usted del proceso de APM para bienes y servicios de Educación
Básica (distribución de materiales educativos, servicios básicos de las
escuelas, etc.) de los Gobiernos Regionales? ¿Cómo se realiza este proceso?
● ¿Qué piensa sobre la definición de la APM para bienes y servicios de Educación
Básica de los Gobiernos Regionales? ¿Qué aspectos piensa que se están
haciendo bien? ¿Encuentra limitaciones en este proceso?, ¿Cuáles?, ¿Cómo
mejoraría el proceso?
● ¿En qué etapa se encuentra el proceso de programación y formulación
presupuestaria de bienes y servicios de Educación Básica en los propios
Gobiernos Regionales? (De encontrarse en fase inicial, indagar en el último
proceso desarrollado) ¿Qué aspectos piensa que se están haciendo bien?
¿Encuentra limitaciones en este proceso?, ¿Cuáles? ¿A qué cree que se debe?
¿Cómo mejoraría el proceso? (indagar en alternativas a corto y mediano plazo)
10. ¿Durante el año pasado se brindó asistencia técnica desde el MEF a los
Gobiernos Regionales y/o sus Unidades Ejecutoras de Educación
conformantes para el proceso de programación y formulación
presupuestaria? ¿En qué consiste?
● ¿Cómo se realiza la asistencia técnica? (Indagar si es virtual, telefónica, a través
de CONECTAMEF, viaje a las regiones) ¿Con qué periodicidad?
● ¿Con qué criterios se determina la focalización de la asistencia técnica?
● Para la focalización, ¿Cómo se incorporan las necesidades de las regiones?
● ¿Se dispone de alguna información sobre la eficacia de esta asistencia?¿Existe
información acerca del nivel de satisfacción de los GR y/o UE acerca de la
misma?
11. Haciendo un balance del proceso de programación y formulación
presupuestal. ¿Qué aspectos piensa que se están haciendo bien? ¿Encuentra
limitaciones u oportunidades de mejora? ¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría el
proceso?
12. Si trabaja en el MEF desde antes de la pandemia: ¿De qué manera percibe
usted que la pandemia impactó en los procesos de programación y
formulación del presupuesto en las Unidades Ejecutoras de Educación (DRE
y UGEL)? ¿Estos cambios (positivos o negativos) se mantienen? ¿Se han
agilizado algunos procesos? ¿Cómo se están superando los desafíos
asociados al impacto de la pandemia?
253
Bloque III: Sobre el proceso de ejecución presupuestal
13. Vamos a cambiar de tema, ahora hablaremos del proceso de ejecución
presupuestal. ¿Cómo es su participación en el proceso de ejecución del
presupuesto por parte de los Gobiernos Regionales? ¿En qué momentos
participa? ¿Qué rol asume?
14. Según el proceso optado para el seguimiento de la ejecución presupuestal del
año anterior, ¿qué mecanismos de alerta de saldos utilizaron y cuáles eran?
● ¿Cree oportuno replicar para el siguiente año la misma metodología o qué
ajustes realizaría?
● ¿Existen espacios donde se cuestione la forma como vienen dando seguimiento
al presupuesto en plena ejecución?
● ¿Tienen mapeadas mejores maneras de detectar alertas presupuestales
tempranas?
15. Desde el MEF, ¿se hacen rutinas de seguimiento de la ejecución del
presupuesto de los Gobiernos Regionales? ¿cómo se realizan? ¿Qué áreas
participan? ¿Qué alcances o limitaciones encuentra en este proceso?
16. Específicamente, sobre el gasto en personal y CAS.
● ¿Cuál es su opinión sobre este proceso?, ¿Qué fortalezas puede identificar?
¿Encuentra limitaciones en la ejecución del presupuesto de personal y CAS para
las intervenciones pedagógicas de Educación Básica en los Gobiernos
Regionales? (indagar por limitaciones recurrentes) ¿Me podría brindar algún
ejemplo?
● En su opinión, ¿qué se puede hacer desde MINEDU para mejorar la ejecución
del presupuesto de personal y CAS para las intervenciones pedagógicas en las
regiones?
● En su opinión, ¿qué se puede hacer desde el MEF para mejorar la ejecución del
presupuesto de personal y CAS para las intervenciones pedagógicas en las
regiones? ¿Qué áreas serían responsables de estas acciones?
● En su opinión, ¿qué se puede hacer desde los Gobiernos Regionales
(DRE/UGEL) para mejorar la ejecución del presupuesto de personal y CAS para
las intervenciones pedagógicas en las regiones?
17. En cuanto al gasto que se realiza en bienes y servicios
● ¿Cuál es su opinión sobre este proceso?, ¿Qué fortalezas puede identificar?
¿Encuentra limitaciones en la ejecución del presupuesto de bienes y servicios
(distribución de materiales educativos, servicios básicos en las escuelas, etc.)
de Educación Básica en los Gobiernos Regionales? (Indagar por limitaciones
recurrentes). ¿Me podría brindar algún ejemplo?
● En su opinión, ¿qué se puede hacer desde el MEF para mejorar la ejecución del
presupuesto de bienes y servicios en las regiones? ¿Qué áreas serían
responsables de estas acciones?
● En su opinión, ¿qué se puede hacer desde el MINEDU para mejorar la ejecución
del presupuesto de bienes y servicios en las regiones?
254
● En su opinión, ¿qué se puede hacer desde los Gobiernos Regionales
(DRE/UGEL) para mejorar la ejecución del presupuesto de bienes y servicios en
las regiones?
18. Haciendo un balance del proceso de ejecución. ¿Qué aspectos piensa que se
están haciendo bien? ¿Encuentra limitaciones u oportunidades de mejora?
¿Cuáles? ¿Cómo mejoraría el proceso?
19. Si trabaja en el MEF desde antes de la pandemia: ¿De qué manera percibe
usted que la pandemia impactó en los procesos de ejecución del presupuesto?
¿Estos cambios (positivos o negativos) se mantienen? ¿Se han agilizado
algunos procesos? ¿Cómo se están superando los desafíos asociados al
impacto de la pandemia?
Bloque IV: Sobre los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño
para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos
20. ¿Ha escuchado usted sobre los mecanismos de transferencias condicionadas
al desempeño para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos?
21. Intervenciones priorizadas: ¿Me podría comentar cómo funcionan las
transferencias condicionadas para intervenciones priorizadas?
● ¿Cuál es su opinión sobre el mecanismo de transferencias condicionadas para
intervenciones ?, ¿Lo considera necesario?, ¿Por qué?
● ¿Su área participa en la definición de las intervenciones priorizadas sobre las
cuáles se van a realizar las transferencias durante el año? ¿Cómo se define este
listado que aparece finalmente en la Ley de Presupuesto? ¿Quiénes participan
en el proceso? (Explorar cuáles Direcciones Generales o áreas del MEF y del
MINEDU participan; también explorar la participación de los Gobiernos
Regionales y sus DRE o UGEL y la participación de otros actores como el
Congreso).
● ¿Qué alcances o limitaciones encuentra en el proceso de definición de las
intervenciones priorizadas?
● En su opinión, ¿el mecanismo establecido de transferencias durante el año a
Gobiernos Regionales para intervenciones priorizadas es efectivo para la mejor
ejecución del presupuesto? ¿Por qué? ¿Podría brindarme algún ejemplo de los
resultados de este mecanismo?
● ¿Qué alcances o limitaciones encuentra en la ejecución de este mecanismo?
¿Cómo lo mejoraría?
22. Compromisos de desempeño: ¿Me podría comentar cómo funcionan los
compromisos de desempeño? ¿Cómo se vienen desempeñando su UGEL en
cuanto al cumplimiento de los Compromisos de Desempeño?
● ¿Cuál es su opinión sobre el mecanismo de Compromisos de Desempeño?, ¿lo
considera necesario?, ¿Por qué?
● ¿Cómo se define anualmente cuál es el monto total disponible para los
Compromisos de Desempeño? ¿Quiénes participan la definición del monto?
(Explorar cuáles Direcciones Generales o áreas del MEF y del MINEDU
participan)
● ¿Qué alcances o limitaciones encuentra en este proceso de definición?
255
● En su opinión, ¿el mecanismo de Compromisos de Desempeño es efectivo una
mejor ejecución del presupuesto? ¿Por qué? ¿Podría brindarme algún ejemplo
de los resultados de este mecanismo?
● ¿Qué alcances o limitaciones encuentra en la ejecución de este mecanismo?
¿Cómo lo mejoraría?
● ¿Se realizaron transferencias por compromisos de desempeño el año pasado?
En caso no: ¿Por qué? ¿Hubo algún cambio con relación a los años previos en
los que sí estuvieron en vigencia?
Bloque V: Balance y cierre
23. Haciendo un balance de lo conversado, ¿cuáles diría usted que son las
principales fortalezas del proceso de formulación, programación y ejecución
presupuestal?
24. ¿Cuáles diría usted que son las principales debilidades o cuellos de botella
del proceso de formulación, programación y ejecución presupuestal?
25. A partir de su experiencia en el MEF, ¿cuáles diría usted que son las
principales lecciones aprendidas en relación a la formulación, programación
y ejecución presupuestal?
26. Antes de finalizar la entrevista, sobre lo que hemos conversado ¿desea
agregar algo más?
Muchas gracias por su tiempo y atención
Fin de la entrevista
256
Anexo 4.5: Guía de entrevista para la secretaría técnica de la Asociación
Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)
1. OBJETIVO GENERAL
El objetivo principal de la entrevista a la Secretaría Técnica de la Asociación
Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) es conocer sus percepciones sobre el
desarrollo en las regiones de los procesos de programación, formulación y ejecución
del gasto en Educación Básica Regular (EBR), así como de los mecanismos de
transferencias condicionadas al desempeño que desde el Ministerio de Educación
(MINEDU) se impulsan para intervenciones priorizadas o compromisos
establecidos.
2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Conocer la opinión sobre los procesos de programación, formulación y
ejecución del gasto en EBR en regiones, así como sobre los mecanismos de
transferencias condicionadas al desempeño para intervenciones priorizadas o
compromisos establecidos.
• Identificar desde la perspectiva de la persona entrevistada, las principales
fortalezas del trabajo con las regiones en el desarrollo de estos procesos y
mecanismos.
• Conocer desde la perspectiva de la persona entrevistada, los principales
cuellos de botella que dificultan el trabajo con las regiones en el desarrollo de
estos procesos y mecanismos.
• Recoger información sobre el grado de coordinación, complementariedad y
dificultad en el trabajo conjunto con otras instancias participantes en estos
procesos y mecanismos, como el MINEDU y el Ministerio de Economía (MEF).
3. PARTICIPANTES
Esta guía de entrevista será utilizada en el recojo de información con funcionario/a
de la Secretaría Técnica de la ANGR. Se priorizará a aquellos que estén a cargo de
funciones en materia de educación.
Inicio de la conversación
Presentación de la persona que realizará la entrevista.
• Propósito de la entrevista
• Gracias por participar en esta entrevista
• Valoramos su opinión y experiencia
• Estamos realizando un estudio para comprender mejor cómo funciona el
proceso de programación, formulación y ejeccución del gasto en EBR, así
como sobre los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño
para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos.
• Durante la entrevista, hablaremos sobre su experiencia en este proceso
desde el cargo que ocupa
Normas y expectativas
• Su participación en esta entrevista es voluntaria, no está obligado a
participar. Si en algún momento alguno no desea continuar, solo debe
avisarnos.
257
• La información que nos brinde en esta entrevista será confidencial, las otras
personas que como ustedes participan del estudio no sabrán lo que cada
uno de ustedes dijo.
• Buscamos conocer sus percepciones personales sobre los temas a tratar,
las que no necesariamente coincidirán con las posiciones institucionales de
la ANGR.
• No hay respuestas correctas ni incorrectas.
• Quisiéramos pedirles su aprobación para grabar la entrevista, esto nos
ayudará a registrar mejor la información que nos brinden. Solo el equipo del
estudio tendrá acceso a esta grabación. Cuando escribamos el informe, es
posible que usemos esa información pero sin decir que usted lo dijo.
• Duración de la entrevista: 60 minutos aproximadamente.
Asentimiento verbal
• Para este momento, los participantes ya habrán firmado el consentimiento
escrito a través de la plataforma DocuSign. Antes de iniciar la conversación,
reiterar las condiciones de participación y solicitar un asentimiento verbal
para grabar la entrevista.
Bloque I: Preguntas generales
1. Quisiera que por favor me cuente un poco sobre usted
• ¿Cuál es su formación inicial o profesión?
• ¿Cuántos años tiene de experiencia laboral?
• ¿Ha trabajado previamente en otra entidad vinculada al sector educación? ¿Por
cuánto tiempo? ¿En qué cargos?
2. Quisiera que por favor me cuente un poco sobre el trabajo que realiza en la
ANGR.
• ¿Desde hace cuánto tiempo trabaja en la ANGR?
• ¿Qué cargos ha ocupado aquí en la ANGR?
• ¿Desde hace cuánto tiempo se desempeña en el cargo actual?
• ¿Qué funciones realiza?
Bloque II: Sobre el proceso de programación y formulación presupuestal
Nota: En caso el/la entrevistado/a tenga poco tiempo en el cargo actual y no haya
participado antes del proceso de programación y formulación, adaptar las
preguntas a sus expectativas sobre el proceso, es decir, cómo esperaría que fuera
el proceso actual.
Ahora quisiera que hablemos sobre el proceso de programación y formulación del
presupuesto destinado a educación que realizan los Gobiernos Regionales.
3. ¿La ANGR ha tenido alguna participación en el proceso de programación
multianual y formulación anual del presupuesto en Educación de los
Gobiernos Regionales en el año 2023? (Indagar por años anteriores, en el
periodo 2018-2023)
• ¿Cómo participa?
• ¿Cuáles son los aspectos priorizados por la ANGR en este proceso?
258
• ¿Cómo evalúa la participación de la ANGR en este proceso? ¿Podría identificar
fortalezas o aspectos favorables? ¿Cuáles? ¿En qué sentido son fortalezas?
• ¿Encuentra limitaciones en la participación de la ANGR en este proceso?
¿Cuáles? ¿En qué sentido son limitaciones?
• ¿Podría identifica aspectos de mejora para la participación de la ANGR?
¿Cuáles?
• Desde la ANGR, ¿Se han identificado limitaciones frecuentes en el proceso de
formulación anual del presupuesto en Educación de los Gobiernos Regionales?,
¿Cuáles son las más comunes?
4. En cuanto a la programación multianual y formulación anual del presupuesto
para el año 2023, específicamente en gasto de personal y CAS para las
intervenciones pedagógicas a cargo de los Gobiernos Regionales. ¿Desde la
ANGR se han identificado limitaciones frecuentes?, ¿Cuáles son las más
comunes?
• ¿Estas limitaciones han sido planteadas y discutidas desde la ANGR con el
MINEDU y/o el MEF? ¿En qué espacios? ¿Qué ha resultado de estos espacios?
• ¿Desde la ANGR se han propuesto medidas para mejorar la situación? ¿Cuáles?
• En su opinión, ¿existen aspectos que se encuentran bajo la competencia o
responsabilidad de los Gobiernos Regionales (DRE/GR - UGEL) que podrían
hacerse mejor para, a su vez, mejorar ejecución del presupuesto de personal y
CAS para las intervenciones pedagógicas en las regiones? ¿Cuáles?
5. En cuanto a la programación multianual y formulación anual del presupuesto
para el año 2023, pero ahora sobre bienes y servicios (transporte y
distribución de materiales educativos, compra de material fungible-útiles
escolares, servicios básicos de las Instituciones Educativas, etc.) ¿Desde la
ANGR se han identificado limitaciones frecuentes en el proceso de
formulación anual del presupuesto en Educación de los Gobiernos
Regionales, específicamente para bienes y servicios?, ¿Cuáles son las más
comunes?
• ¿Estas limitaciones han sido planteadas y discutidas desde la ANGR con el
MINEDU y/o el MEF? ¿En qué espacios? ¿Qué ha resultado de estos espacios?
• ¿Desde la ANGR se han propuesto medidas para mejorar la situación? ¿Cuáles?
• En su opinión, ¿existen aspectos que se encuentran bajo la competencia o
responsabilidad de los Gobiernos Regionales (DRE/GR - UGEL) que podrían
hacerse mejor para, a su vez, mejorar la programación y formulación del
presupuesto de bienes y servicios en las regiones? ¿Cuáles?
6. Haciendo un balance de lo conversado, ¿cuáles diría usted que son las
principales fortalezas del proceso de programación y formulación
presupuestal en educación de los Gobiernos Regionales?
7. ¿Cuáles diría usted que son los principales cuellos de botella del proceso de
programación y formulación presupuestal en educación de los Gobiernos
Regionales?
259
Bloque III: Sobre el proceso de ejecución presupuestal
8. Vamos a cambiar de tema, ahora hablaremos del proceso de ejecución
presupuestal. Específicamente, sobre la ejecución del gasto en personal
docente y administrativo en educación y CAS para las intervenciones
pedagógicas a cargo de los Gobiernos Regionales.
• ¿Cuál es su opinión sobre la ejecución del gasto en personal y CAS?
• Desde la ANGR, ¿se han identificado limitaciones frecuentes en la ejecución del
presupuesto de personal docente, administrativo y CAS para las intervenciones
pedagógicas en los Gobiernos Regionales? ¿Me podría brindar algunos
ejemplos?
• En su opinión, ¿qué se podría hacer desde los Gobiernos Regionales (DRE/GR
- UGEL) para mejorar la ejecución del presupuesto de personal y CAS para las
intervenciones pedagógicas en las regiones?
• ¿Qué se podría hacer desde la ANGR para mejorar la ejecución del gasto en
personal y CAS para las intervenciones pedagógicas en las regiones?
9. En cuanto al gasto que se realiza en bienes y servicios en educación de los
Gobiernos Regionales (transporte y distribución de materiales educativos,
compra de material fungible-útiles escolares, servicios básicos en las
escuelas, etc.)
• Desde la ANGR ¿Se han identificado limitaciones frecuentes en la ejecución del
presupuesto de bienes y servicios (transporte y distribución de materiales
educativos, compra de material fungible-útiles escolares, servicios básicos en
las escuelas, etc.) en los Gobiernos Regionales? ¿Me podría brindar algunos
ejemplos?
• En su opinión, ¿qué se podría hacer desde los Gobiernos Regionales (DRE/GR
- UGEL) para mejorar la la ejecución del presupuesto de bienes y servicios en
las regiones? ¿Cuáles?
• ¿Qué se podría hacer desde la ANGR para mejorar la ejecución del gasto en
personal y CAS para las intervenciones pedagógicas en las regiones?
10. ¿Usted tiene conocimiento de si desde el MINEDU se implementan rutinas de
seguimiento de la ejecución del presupuesto en educación de los Gobiernos
Regionales? ¿Cómo se desarrollan esos procesos? ¿Encuentra limitaciones
o aspectos de mejora?, ¿Cuáles?, ¿Cómo se podría mejorar estos procesos?
11. ¿Usted tiene conocimiento de si desde el MEF se implementan rutinas de
seguimiento de la ejecución del presupuesto en educación de los Gobiernos
Regionales? ¿Cómo se desarrollan esos procesos? ¿Encuentra limitaciones
o aspectos de mejora?, ¿Cuáles?, ¿Cómo se podría mejorar estos procesos?
12. Haciendo un balance de lo conversado, ¿cuáles diría usted que son las
principales fortalezas del proceso de ejecución presupuestal en educación de
los Gobiernos Regionales?
260
13. ¿Cuáles diría usted que son los principales cuellos de botella del proceso de
ejecución presupuestal en educación de los Gobiernos Regionales?
Bloque IV: Sobre los mecanismos de transferencias condicionadas al desempeño
para intervenciones priorizadas o compromisos establecidos
14. Ahora quisiera que hablemos sobre las transferencias condicionadas para
intervenciones priorizadas. ¿Tiene información sobre este mecanismo?
¿Cómo funciona? ¿Qué opina de este mecanismo?
• En cuanto al diseño del mecanismo: Le parece necesario? ¿Por qué? ¿Cuál es
el rol de la ANGR en el diseño e implementación de las transferencias
condicionadas?
¿La ANGR participa de alguna manera en la definición, ejecución y/o
seguimiento de las intervenciones priorizadas sobre las cuáles se van a realizar
las transferencias durante el año? ¿Qué alcances o limitaciones encuentra en el
proceso de definición de intervenciones priorizadas?
• En cuanto a la implementación: ¿Encuentra limitaciones en la ejecución de este
mecanismo?, ¿Cuáles?, ¿Cómo lo mejoraría?
• En cuanto al seguimiento y/o evaluación: ¿Cómo se realiza el seguimiento a este
mecanismo? ¿Cómo se evalúa el mecanismo? En su opinión, ¿el mecanismo de
transferencias durante el año a Gobiernos Regionales para intervenciones
priorizadas es efectivo para la mejor ejecución del presupuesto? ¿Por qué?
15. Ahora sobre el mecanismo de Compromisos de Desempeño (2023). ¿Tiene
información sobre este mecanismo? ¿Cómo funciona? ¿Qué opina de este
mecanismo?
• En cuanto al diseño del mecanismo: ¿Lo considera necesario? ¿Por qué?
¿Cómo se definen los compromisos anualmente? ¿Qué criterios se toman en
cuenta? (Explorar cuáles Direcciones Generales o áreas del MEF y del MINEDU
participan) ¿Qué alcances o limitaciones encuentra en el proceso de definición
de los compromisos de desempeño?
• En cuanto a la implementación: ¿Qué alcances o limitaciones encuentra en la
ejecución de este mecanismo? ¿Cómo lo mejoraría?
• En cuanto al seguimiento y/o evaluación: En su opinión, ¿el mecanismo de
Compromisos de Desempeño es efectivo? ¿Por qué? ¿Podría brindarme algún
ejemplo de los resultados de este mecanismo?
Bloque V: Balance y cierre
16. Haciendo un balance de lo conversado, ¿cuáles diría usted que son las
principales fortalezas del proceso de formulación, programación y ejecución
presupuestal en educación de los Gobiernos Regionales?
17. ¿Cuáles diría usted que son las principales debilidades o cuellos de botella
del proceso de formulación, programación y ejecución presupuestal en
educación de los Gobiernos Regionales?
261
18. A partir de su experiencia en la ANGR, ¿cuáles diría usted que son las
principales lecciones aprendidas en relación a la formulación, programación
y ejecución presupuestal en educación de los Gobiernos Regionales?
19. Antes de finalizar la entrevista, sobre lo que hemos conversado ¿desea
agregar algo más?
Muchas gracias por su tiempo y atención
Fin de la entrevista
262
Anexo 5. Descripción de las variables usadas en los análisis realizados
Variables utilizadas para la estimación de los coeficientes de eficiencia técnica:
1. Promedio del puntaje en matemáticas de los y las estudiantes. Obtenida del EVA
(UMC). Se tomó para primaria los puntajes de 4to de primaria y para secundaria
los de 2do año. En el caso de las bases de datos muestrales, se usó el peso
para la estimación del valor promedio a nivel de UGEL y GR
2. Promedio del puntaje en lectura de los y las estudiantes. Obtenida del EVA
(UMC). Se tomó para primaria los puntajes de 4to de primaria y para secundaria
los de 2do año. En el caso de las bases de datos muestrales, se usó el peso
para la estimación del valor promedio a nivel de UGEL y GR.
3. Gasto en capital. Medido en miles de soles por alumno matriculado. Este gasto
comprende la inversión en infraestructura educativa, así como la compra de
bienes de capital tales como equipamiento y mobiliario. Obtenido del SIAF.
4. Gasto en personal docentes. Medido en miles de soles por alumno matriculado.
Comprende el gasto corriente en remuneraciones. No incluye gratificaciones ni
beneficios sociales. Obtenido del SIAF.
5. Gasto en mantenimiento, telefonía, electricidad, internet y agua y saneamiento.
Medido en miles de soles por alumno matriculado. Obtenido del SIAF.
Variables para el análisis de factores asociados a la eficiencia técnica
1. Tasa de analfabetismo en la población de 15 a más años. Obtenido a nivel de
departamento (distinguiendo entre Lima Metropolitana y las provincias del
departamento de Lima). Medido en porcentaje. Obtenido de ESCALE del
MINEDU.
2. PBI per cápita del departamento. El PBI regional fue obtenido del INEI. La
población fue obtenida de la ENAHO.
3. Porcentaje de población viviendo en áreas rurales a nivel de departamento
(distinguiendo entre Lima Metropolitana y las provincias del departamento de
Lima). Obtenido de la ENAHO.
4. Plan de evaluación del personal de la UGEL/DRE. Variable categórica dividida
en (1) no tiene plan, (2) tiene plan, pero no lo utiliza y (3) tiene plan y lo ejecutó.
Obtenido del Censo de DRE/UGEL.
5. Presencia de especialistas en monitoreo del desempeño de la DRE. Variable
dicotómica para las UGEL/DRE. Obtenido del Censo de DRE/UGEL.
263
6. Existencia y aprobación de un plan de monitoreo. Variable dicotómica para las
UGEL/DRE. Obtenido del Censo de DRE/UGEL.
7. Ejecución de planes de fortalecimiento de docentes. Variable dicotómica para
las UGEL. Proporción de UGEL/DRE. Obtenido del Censo de DRE/UGEL.
264
Anexo 6. Imputación de los datos de rendimiento de los estudiantes a nivel de UGEL
Una de las principales limitaciones del presente estudio fue realizar el análisis de
eficiencia técnica para los años 2020 y 2021, dado que se usa como variable de
resultado para los análisis el rendimiento de los estudiantes en matemática y lectura.
Por este motivo, se optó por imputar los valores promedio a nivel de UGEL para esos
años. La estrategia seguida para este ejercicio es plantear un modelo de crecimiento de
los puntajes aprovechando que se contaba con información para los años 2016, 2018,
2019 y 2022. De esta manera, se contaba con un punto de inicio y fin, lo que nos permitía
plantear un modelo de crecimiento de puntajes en el tiempo tanto para primaria como
secundaria. Cabe señalar, que si bien se cuenta con información de rendimiento el año
2021, estos datos no tienen una cantidad de observaciones que permita tener una
estimación confiable a nivel de UGEL, además que en el caso de cuarto de primaria, la
base de datos busca reflejar las habilidades matemáticas de los estudiantes de estratos
más bajos en términos socioeconómicos y que fueron receptores de las tablets del
ministerios. En otras palabras, es una muestra que no permite representar
adecuadamente la situación a nivel nacional y menos por UGEL.
El modelo plateado toma en consideración que el incremento de los puntajes en
matemática y lectura para las diferentes UGEL no es lineal, sino más bien sigue un
comportamiento cuadrático para el periodo de tiempo analizado. Asimismo, se usan
como variables explicativas para las variaciones en el rendimiento de las UGEL en el
tiempo las siguientes variables:
Periodo de tiempo: Variable ordinal que indica el periodo de tiempo al cual
pertenece cada observación. Esta variable toma valores del 1 (2016) al 7 (2022).
Esta variable nos indica la tendencia de los datos; es decir, si es positiva o negativa.
Periodo de tiempo al cuadrado: Variable que resulta de elevar al cuadro el periodo
al que pertenece cada observación. Esta variable indica la velocidad a la cual
cambian los promedios de rendimiento de cada UGEL.
Tamaño de la UGEL: Número de instituciones educativas a las que atiende la
UGEL.
Proporción de escuelas multigrado: Proporción de escuelas al interior de la UGEL
que son unidocentes o multigrado. Esta variable solo es usada en el modelo del nivel
primario.
Proporción de escuelas rurales: Proporción de escuelas al interior de la UGEL
que son rurales. Esta variable solo es usada en el modelo del nivel secundario.
Efectos fijos por región: Variables dicotómicas de región de pertenencia de cada
UGEL. Se usó como grupo de referencia a Lima Metropolitana.
Los siguientes gráficos muestran los puntajes promedios sin imputar e imputados para
cada nivel y área de conocimiento usada en los análisis.
265
Gráfico 1. Puntajes promedios en Matemáticas para 4to grado de primaria del 2016 al 2022.
Fuente: ECE 2018-2019, 2022, Censo Escolar 2016 - 2019. Elaboración propia
300400500600300400500600300400500600300400500600300400500600
12 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7 1 2 34567 1 2 3 4 5 6 7
1234567 1 2 3 4 567
Rendimiento R endimiento Rend imiento Rendi miento Rendi miento Rendim iento
Rendimiento R endimiento Rend imiento Rendi miento Rendi miento Rendim iento
Rendimiento R endimiento Rend imiento Rendi miento Rendi miento Rendim iento
Rendimiento R endimiento Rend imiento Rendi miento Rendi miento Rendim iento
Rendimiento Rend imiento
Amazona s Ancas h Apuríma c Arequipa Ayacucho Cajam arca
Callao Cusco Huanc avelica Huá nuco Ica Junín
La Libertad Lambayeque Lima Metropolitana Lima P rovincias Loreto Madre de Dios
Moquegua Pasco Piura Puno San Martín Tac n a
Tumbes Ucayali
Matemáticas imputado Matemáticas
Periodos de tiempo
Graphs by Gobierno Regional
266
Gráfico 2. Puntajes promedios en Lectura para 4to grado de primaria del 2016 al 2022.
Fuente: ECE 2018-2019, 2022. Censo Escolar 2016 - 2019. Elaboración propia
350400450500550350400450500550350400450500550350400450500550350400450500550
1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7
1 2 3 4567 1 2 3 4 567
Rendimiento Rendimiento Rendimi ento Rendimient o Rendimi ento Rendimiento
Rendimiento Rendimiento Rendimi ento Rendimient o Rendimi ento Rendimiento
Rendimiento Rendimiento Rendimi ento Rendimient o Rendimi ento Rendimiento
Rendimiento Rendimiento Rendimi ento Rendimient o Rendimi ento Rendimiento
Rendimiento R endimiento
Amazona s Ancash Apuríma c Arequipa Ayac ucho Cajamarca
Callao Cusco Huanc avelica Huá nuco Ica Junín
La Libertad Lambayeque Lima Metropolitana Lim a Provinc ias Loreto Madre de Dios
Moquegua Pasco Piura Puno San Martín Tac n a
Tumbes Ucayali
Lectura imputado Lectura
Periodos de tiempo
Graphs by Gobierno Regional
267
Gráfico 3. Puntajes promedios en Matemáticas para 2do año de secundaria del 2016 al 2022.
Fuente: ECE 2018-2019, 2022. Censo Escolar 2016 - 2019. Elaboración propia
450500550600450500550600450500550600450500550600450500550600
1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7 1 2 34567 1 2 3 4 5 6 7
1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7
Rendimiento Rendimiento Rendim iento Rendimi ento Rendimi ento Rendimient o
Rendimiento Rendimiento Rendim iento Rendimi ento Rendimi ento Rendimient o
Rendimiento Rendimiento Rendim iento Rendimi ento Rendimi ento Rendimient o
Rendimiento Rendimiento Rendim iento Rendimi ento Rendimi ento Rendimient o
Rendimiento R endimiento
Amazona s Ancash Apurím ac Arequipa Ayacucho Cajam arca
Callao Cusco Huanc avelica Huá nuco Ica Junín
La Libertad Lambayeque Lima Metropolitana Lim a Provincias Loreto Madre de Dios
Moquegua Pasco Piura P uno San Martín Ta c n a
Tumbes Ucayali
Matemáticas imputado Matemáticas
Periodos de tiempo
Graphs by Gobierno Regional
268
Gráfico 4. Puntajes promedios en Lectura para 2do año de secundaria del 2016 al 2022.
Fuente: ECE 2018-2019, 2022. Censo Escolar 2016 - 2019. Elaboración propia.
500550600650500550600650500550600650500550600650500550600650
1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7
1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7
Rendimiento Rendimiento Rendimi ento Rendimiento Rendimiento Rendim iento
Rendimiento Rendimiento Rendimi ento Rendimiento Rendimiento Rendim iento
Rendimiento Rendimiento Rendimi ento Rendimiento Rendimiento Rendim iento
Rendimiento Rendimiento Rendimi ento Rendimiento Rendimiento Rendim iento
Rendimiento Rend imiento
Amazona s Ancash Apurímac Arequipa Ayacucho Cajamarca
Callao Cusco Huanc avelica Huánuco Ica Junín
La Libertad Lambayeque Lim a Metropolitana Lima Provincias Loreto Madre de Dios
Moquegua Pasco Piura Puno San Martín Ta c na
Tumbes Ucayali
Lectura imputado Lectura
Periodos de tiempo
Graphs by Gobierno Regional
269
Anexo 7. Relación entre las variables de resultado e insumos escolares a nivel de
UGEL
Gráfico 1. Correlación entre el gasto en educación por estudiante (total, corriente y
capital) y la extraedad en inicial, 2021
Fuente: SIAGIE 2021 y SIAF 2021. Elaboración propia.
Gráfico 2. Correlación entre el gasto en educación por estudiante (total, corriente y
capital) y la extraedad en primaria, 2021
Fuente: SIAGIE 2021 y SIAF 2021. Elaboración propia.
-.0001 0 .0001 .0002 .0003 .0004
Extraedad
010 20 30
GastoPA
Valores observados Linea de ajuste
-.0001 0 .0001 .0002 .0003 .0004
Extraedad
0 5 10 15 20 25
Gasto en personal docent e (Miles de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
0 .0001 .0002 .0003 .0004
Extraedad
0.05 .1 .15
Gasto en servicios de man tenimiento, electricidad, agua, telefonia e internet po
Valores observados Linea de ajuste
0 .0001 .0002 .0003 .0004
Extraedad
0.02 .04 .06 .08
Gasto en capital (Miles de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
Extraedad y Gasto en educación por alumno - Inicial
0 .05 .1 .15 .2
Extraedad
010 20 30
GastoPA
Valores observados Linea de ajuste
0 .05 .1.15 .2
Extraedad
0 5 10 15 20
Gasto en personal docent e (Miles de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
-.05 0 .05 .1 .15
Extraedad
0.05 .1 .15
Gasto en servicios de man tenimiento, electricidad, agua, telefonia e internet po
Valores observados Linea de ajuste
0 .05 .1.15 .2
Extraedad
0.2 .4 .6 .8
Gasto en capital (Miles de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
Extraedad y Gasto en educación por alumno - Primaria
270
Gráfico 3. Correlación entre el gasto en educación por estudiante (total, corriente y
capital) y la extraedad en secundaria, 2021
Fuente: SIAGIE 2021 y SIAF 2021. Elaboración propia.
Gráfico 4. Correlación entre el gasto en educación por estudiante (total, corriente y
capital) y el rendimiento en matemática en primaria, 2021
Fuente: EVA 2021 y SIAF 2021. Elaboración propia.
0 .1 .2 .3 .4
Extraedad
010 20 30
GastoPA
Valores observados Linea de ajuste
0 .1 .2 .3 .4
Extraedad
0 5 10 15 20
Gasto en personal docent e (Miles de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
0 .1 .2 .3 .4
Extraedad
0.05 .1
Gasto en servicios de man tenimiento, electricidad, agua, telefonia e internet po
Valores observados Linea de ajuste
0 .1 .2 .3 .4
Extraedad
0.02 .04 .06 .08 .1
Gasto en capital (Miles de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
Extraedad y Gasto en educación por alumno - Secundaria
350 400 450 500 550
Rendimiento en Matemática
010 20 30
GastoPA
Valores observados Linea de ajuste
350 400 450 500 550
Rendimiento en Matemática
0510 15 20
Gasto en personal docent e (Miles de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
350 400 450 500 550
Rendimiento en Matemática
0.05 .1 .15
Gasto en servicios de man tenimiento, electricidad, agua, telefonia e internet po
Valores observados Linea de ajuste
350 400 450 500 550
Rendimiento en Matemática
0.2 .4 .6 .8
Gasto en capital (Miles de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
Rendimiento en Matemática y Gasto en educación por alumno - Primaria
271
Gráfico 5. Correlación entre el gasto en educación por estudiante (total, corriente y
capital) y el rendimiento en lectura en primaria, 2021
Fuente: EVA 2021 y SIAF 2021. Elaboración propia.
Gráfico 6. Correlación entre el gasto en educación por estudiante (total, corriente y
capital) y el rendimiento en matemática en secundaria, 2021
Fuente: EVA 2021 y SIAF 2021. Elaboración propia.
400 450 500 550
Rendimiento en Lectura
010 20 30
GastoPA
Valores observados Linea de ajuste
400 450 500 550
Rendimiento en Lectura
0 5 10 15 20
Gasto en personal docent e (Miles de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
400 450 500 550
Rendimiento en Lectura
0.05 .1 .15
Gasto en servicios de man tenimiento, electricidad, agua, telefonia e internet po
Valores observados Linea de ajuste
400 450 500 550
Rendimiento en Lectura
0.2 .4 .6 .8
Gasto en capital (Miles de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
Rendimiento en Lectura y Gasto en educación por alumno - Primaria
450 500 550 600 650
Rendimiento en Matemática
010 20 30
GastoPA
Valores observados Linea de ajuste
450 500 550 600 650
Rendimiento en Matemática
0 5 10 15 20
Gasto en personal docen te (Miles de soles por alumn o)
Valores observados Linea de ajuste
450 500 550 600 650
Rendimiento en Matemática
0.05 .1
Gasto en servicios de mantenimiento, electricidad, agu a, telefonia e internet po
Valores observados Linea de ajuste
450 500 550 600 650
Rendimiento en Matemática
0.02 .04 .06 .08 .1
Gasto en capital (Mi les de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
Rendimiento en Matemática y Gasto en educación por alumno - Secundaria
272
Gráfico 7. Correlación entre el gasto en educación por estudiante (total, corriente y
capital) y el rendimiento en lectura en secundaria, 2021
Fuente: EVA 2021 y SIAF 2021. Elaboración propia.
500 550 600 650
Rendimiento en Lectura
010 20 30
GastoPA
Valores observados Linea de ajuste
500 550 600 650
Rendimiento en Lectura
0 5 10 15 20
Gasto en personal docent e (Miles de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
500 550 600 650
Rendimiento en Lectura
0.05 .1
Gasto en servicios de man tenimiento, electricidad, agua, telefonia e internet po
Valores observados Linea de ajuste
500 550 600 650
Rendimiento en Lectura
0.02 .04 .06 .08 .1
Gasto en capital (Miles de soles por alumno)
Valores observados Linea de ajuste
Rendimiento en Lectura y Gasto en educación por alumno - Secundaria
273
Anexo 8. Resultados del análisis de eficiencia relativa a nivel de GR y UGEL usando
como insumo el gasto de capital rezagado un periodo.
Gráfico 1. Distribución de los índices de eficiencia relativa por año en primaria a nivel
de GR
Nota: Cruces indican el valor de la mediana.
Fuente: ECE 2018-2019, EVA 2021, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
Gráfico 2. Distribución de los índices de eficiencia relativa por año en secundaria a
nivel de GR
Nota: Cruces indican el valor de la mediana.
Fuente: ECE 2018-2019, EVA 2021, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
274
Gráfico 3. Distribución de los índices de eficiencia relativa por año en primaria a nivel
de UGEL
Nota: Cruces indican el valor de la mediana.
Fuente: ECE 2018-2019, EVA 2021, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
Gráfico 4. Distribución de los índices de eficiencia relativa por año en secundaria a
nivel de UGEL
Nota: Cruces indican el valor de la mediana.
Fuente: ECE 2018-2019, EVA 2021, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
275
Gráfico 5. Número de veces que cada GR se ubica en cada tercil de eficiencia relativa,
Primaria
Fuente: ECE 2018-2019, EVA 2021, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
Gráfico 6. Número de veces que cada GR se ubica en cada tercil de eficiencia relativa,
Secundaria
Fuente: ECE 2018-2019, EVA 2021, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
276
Gráfico 7. Número de veces que las UGEL se ubican en cada tercil de eficiencia
relativa, Primaria
Fuente: ECE 2018-2019, EVA 2021, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
Gráfico 8. Número de veces que las UGEL se ubican en cada tercil de eficiencia
relativa, Secundaria
Fuente: ECE 2018-2019, EVA 2021, SIAF 2018-2021. Elaboración propia.
277
Cuadro 1. Factores asociados al índice de eficiencia técnica en primaria y segundaria para los GR y UGEL
Dependiente: Índices de Eficiencia Técnica
Gobierno Regional
UGEL
(Especificación con el capital rezagado)
Primaria
Secundaria
Primaria
Secundaria
Tasa de analfabetismo
-0.673
1.523
-1.395***
-0.320
(1.3802)
(1.5601)
(0.4734)
(0.2815)
PBI Per Cápita
-
0.010***
-0.004*
0.007***
0.001
(0.0018)
(0.0022)
(0.0013)
(0.0018)
Porcentaje de población rural
-0.398
-0.652**
0.242**
-0.161***
(0.2450)
(0.3057)
(0.0963)
(0.0611)
Cuenta con especialistas para monitoreo (Sí=1)
0.068
0.022
0.006
-0.019
(0.0438)
(0.0433)
(0.0273)
(0.0170)
Realizó acciones de fortalecimiento para docentes (Sí=1)
0.002
0.016
-0.023*
-0.002
(0.0239)
(0.0235)
(0.0121)
(0.0071)
Tiene plan de monitoreo aprobado (Sí=1)
-0.035
-0.038
0.010
0.001
(0.0347)
(0.0252)
(0.0163)
(0.0134)
Plan de evaluación de personal
Tiene pero no ejecutó
0.017
0.032
-0.002
0.005
(0.0329)
(0.0291)
(0.0120)
(0.0100)
Ejecutó
-0.025
-0.041
-0.028
-0.002
(0.0289)
(0.0531)
(0.0176)
(0.0078)
Logaritmo del número de instituciones en la
UGEL/Departamento
0.088***
0.088***
0.056***
0.021*
(0.0223)
(0.0208)
(0.0113)
(0.0118)
Logaritmo del número de UGEL bajo la DRE
-
0.099***
-0.069**
(0.0237)
(0.0277)
Constante
0.587***
0.383***
-0.005
0.255***
(0.1876)
(0.1350)
(0.0824)
(0.0841)
Varianza panel
0.070***
0.091***
0.140***
0.119***
(0.0134)
(0.0126)
(0.0072)
(0.0062)
Varianza individual
0.080***
0.081***
0.090***
0.062***
(0.0117)
(0.0140)
(0.0055)
(0.0066)
Estadísticos
Observaciones
104
104
724
724
Correlación intraclase
0.433
0.559
0.706
0.787
p-value del Ratio de Verosimilitud de significancia conjunta
0.000
0.000
0.000
0.000
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.10
Nota: Los coeficientes de correlación intraclase (“rho”) son significativos para todas las especificaciones. Se realizaron ejercicios de remuestreo
con 100 repeticiones usando Bootstraping, y se mantuvieron los mismos resultados.
