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Estudio de Revisión
del Gasto del Bono
Familiar Habitacional
Yohnny Campana Morales
Álvaro Monge Zegarra
Proyecto Breve - Setiembre 2023
Justo Calderón Alzamora
Sandra Cermeño León
Con el apoyo del
CIES 2022-II
Concurso
Anual de
Investigación
Estudio de revisión del gasto del Bono Familiar Habitacional
Proyecto Mediano
La investigación fue ganadora del XXVI Concurso Anual de Investigación CIES 2022 – II, ejecutado
por el CIES y contó con el apoyo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Elaboración:
Yohnny Campana Morales, Álvaro Monge Zegarra, Sandra Cermeño León y Justo Calderón
Alzamora, economistas de Macroconsult.
Retroalimentación y supervisión técnica:
Desde el MEF, la retroalimentación y supervisión técnica de la evaluación estuvo a cargo de Mauro
Ttito y Eduardo Monroy de la Dirección de Calidad del Gasto Público.
Supervisión:
Desde el CIES, la supervisión de la evaluación estuvo a cargo de Claudia Zarzosa, Marcelo Rodríguez
y Rodrigo Castillo.
Derechos de propiedad y cita de fuente:
Los derechos de propiedad y autoría sobre el estudio presentado en esta publicación pertenecen al
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Este volumen, elaborado en el marco del respeto a los
derechos de autor y propiedad intelectual, celebra diligentemente la labor intelectual de los
investigadores.
Se autoriza la reproducción total o parcial de esta publicación, bajo la condición de que se cite y
referencie la fuente:
El documento debe citarse de la siguiente manera: Ministerio de Economía y Finanzas (2023).
“Estudio de revisión del gasto del Bono Familiar Habitacional”. Informe nal. Elaborado por Yohnny
Campana Morales, Álvaro Monge Zegarra, Sandra Cermeño León y Justo Calderón Alzamora, Lima,
Perú.
3
Contenido
1. Introducción ........................................................................................................... 5
2. Metodología ........................................................................................................... 7
3. Elementos de diseño del Bono Familiar Habitacional .......................................... 12
3.1. Revisión de la literatura ............................................................................... 12
3.1.1. La brecha habitacional en el Perú ........................................................ 12
3.1.2. Uso de mecanismos del mercado financiero para el cierre de la brecha
habitacional ......................................................................................................... 15
3.1.3. ¿Qué se hace actualmente en el Perú para resolver la brecha de
acceso a vivienda adecuada? .............................................................................. 19
3.1.4. El Fondo Mivivienda ............................................................................ 25
3.2. El Bono Familiar Habitacional ...................................................................... 27
3.2.3. Modalidades de aplicación ................................................................... 33
3.2.4. El Bono Familiar Habitacional en el contexto de otras intervenciones en
la región ............................................................................................................ 36
3.2.5. ¿Qué puede aprender el Bono Familiar Habitacional de intervenciones
en América Latina y el Caribe? ............................................................................ 44
3.2.6. Barreras que enfrenta el BFH: el proceso de habilitación de suelos en el
Perú 44
3.3. Análisis de los elementos de diseño del Bono Familiar Habitacional ........... 52
3.3.1. Análisis de la matriz de marco lógico del BFH ..................................... 52
3.3.2. Análisis de la pertinencia, relevancia y suficiencia del Bono Familiar
Habitacional ......................................................................................................... 68
4. Análisis de focalización ........................................................................................ 70
4.1. ¿Cómo programa el Bono Familiar Habitacional la atención de
beneficiarios? .......................................................................................................... 70
4.2. Análisis de la cobertura del Bono Familiar Habitacional .............................. 85
4.3. Exploración de la infiltración en el Bono Familiar Habitacional .................. 102
4.4. Relevancia del Bono Familiar Habitacional ................................................ 107
5. Análisis de la ejecución presupuestal ................................................................ 112
5.1. Análisis de la economía del gasto ............................................................. 112
5.1.1. Programación, asignación y ejecución presupuestal del BFH ............ 112
5.1.2. Exploración de la trazabilidad del gasto ............................................. 115
5.1.3. Análisis de la suficiencia del BFH ...................................................... 117
5.1.4. ¿El ajuste del BFH ha seguido la evolución de los precios
de mercado? ...................................................................................................... 123
5.2. Análisis de la eficacia ................................................................................ 126
5.3. Análisis de la eficiencia ............................................................................. 136
4
6. Conclusiones ..................................................................................................... 140
Referencias bibliográficas ......................................................................................... 147
Anexos ..................................................................................................................... 158
Anexo 1. Descripción detallada de los programas similares al BFH en América
Latina y el Caribe .................................................................................................. 158
Anexo 2. Egresos presupuestales de la SBN según Genérica de Gasto (en millones
de soles) ............................................................................................................... 171
Anexo 3. Gráficos del análisis bivariado desagregado por períodos ...................... 172
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1. Introducción
El déficit habitacional en el Perú es uno de los problemas críticos por resolver vinculados
a la promoción de adecuados niveles de vida para los ciudadanos. En tanto en las
últimas décadas ha predominado la expansión urbana informal,1 las soluciones para
brindar a los hogares viviendas que cumplan con estándares mínimos de calidad se han
vuelto más complejas. Esto ocurre, además, en un contexto donde predominan
limitaciones de los hogares para acceder a soluciones de financiamiento de viviendas,
tanto por problemas de oferta habitacional para segmentos pobres y vulnerables como
por problemas de demanda vinculados a la escasa capacidad de pago o falta de
costumbre de ahorro, entre otros.
Con ello en consideración, el Bono Familiar Habitacional (BFH) es una propuesta de
solución a este problema que opera como un subsidio otorgado por parte del Estado
peruano a familias con déficit de vivienda. Este subsidio es directo y sin cargo de
restitución por parte de sus beneficiarios, siempre y cuando sea destinado a la
adquisición, construcción o mejora de una vivienda de interés social (VIS). Otorgado por
el Fondo Mivivienda, el BFH es financiado a través de aportes efectuados por parte del
Estado al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), los ingresos
financieros provenientes de dicho aporte, así como otros recursos que se le asignen. La
selección, asignación y supervisión del BFH está contemplada bajo el Programa
Presupuestal 0146, que ha registrado entre 2018 y 2022 un presupuesto institucional
modificado (PIM) asociado a las actividades 5006085 “Selección asignación y
supervisión del Bono Familiar Habitacional” y 5006373 “Promoción, implementación y
ejecución de actividades para la reactivación económica”, a cierre de año por un total
de aproximadamente 6300 millones de soles, con un monto no ejecutado de 137
millones (la información fue extraída de la página de consulta amigable del Ministerio de
Economía y Finanzas [MEF]). Ello llevaría a contemplar la posibilidad de que existan
necesidades de implementar mejoras que impulsen la eficacia y eficiencia del gasto, así
como la gestión general del programa.
El presente estudio plantea como objetivo general realizar una revisión del gasto público
del BFH que analice y brinde recomendaciones para mejorar la eficiencia en la
asignación presupuestaria y gestión del programa. Con el fin de cumplir este objetivo
general, se plantean los siguientes objetivos específicos:
i) Identificar si la intervención apunta a incorporar a la población que no accede o
no cuenta con una vivienda adecuada.
ii) Examinar si el uso de recursos y la gestión del programa son adecuados.
iii) Obtener recomendaciones para elevar la calidad del gasto público.
Para ello, se busca responder a las siguientes preguntas de investigación, que son de
interés del Estado: ¿La asignación presupuestaria se ajusta a la población objetivo y a
los precios de las viviendas actuales del mercado? ¿La intervención está direccionada
a incorporar a la población que no accede al programa o no cuenta con una vivienda
adecuada? ¿Cómo ha evolucionado el presupuesto programado y ejecutado del BFH a
través del tiempo? ¿Qué tan eficiente es el gasto del BFH, tomando en consideración
sus indicadores de resultados o métricas relevantes? ¿Qué recomendaciones se
pueden dar a nivel de mejoras en el diseño, focalización, gestión del programa o
lecciones aprendidas sobre el BFH con base al desarrollo del servicio? ¿Cómo lograr
un mejor seguimiento presupuestal o del desempeño del programa? ¿Cómo se puede
1 De acuerdo con Espinoza y Fort (2020b), 93% del suelo urbano creado desde el año 2001 es de
urbanizaciones informales, caracterizadas por la falta de servicios e infraestructura y con límites en materia
de derechos de propiedad, entre otros.
6
lograr la articulación entre el seguimiento presupuestal y los indicadores de resultados
del programa? ¿Qué información adicional disponible podría emplearse para la
construcción de indicadores del programa?
Para responder estas preguntas, se ha seguido una metodología de revisión del gasto
que analice la asignación y el manejo del gasto público utilizando información
correspondiente al presupuesto e indicadores de desempeño del programa. Para ello,
la primera etapa de la investigación correspondió a la revisión del diseño del programa
con la finalidad de analizar la cadena de resultados del BFH. La segunda etapa de la
investigación comprendió un análisis de focalización, que evalúa la gestión de la
intervención en términos de la población objetivo que esperaba alcanzar. A ello se suma
la tercera etapa, el análisis presupuestario, que adopta una perspectiva dinámica, cubre
el mayor número de años posible y se organiza en términos de tres dimensiones: (i)
análisis de la economía del gasto, (ii) análisis de la eficacia y (iii) análisis de la eficiencia.
En función de los aspectos analíticos abordados en este documento, se podrá concluir
si el uso de recursos y la gestión del programa son adecuados, así como obtener
recomendaciones para elevar la calidad del gasto público.
El presente documento constituye el informe final del estudio. Este ha sido elaborado
con información secundaria, así como con información interna del Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) y del Fondo Mivivienda (FMV), que fue
puesta a disposición del equipo investigador. De todos modos, hubo información
solicitada a la que el equipo investigador no llegó a tener acceso o solo accedió a ella
parcialmente. Esto queda como una limitación en el desarrollo del estudio.
Específicamente, en la sección de programación de atención de beneficiarios (sección
4.1), se realiza un análisis de los fondos colocados por el BFH en relación con entidades
técnicas y promotores inmobiliarios a cargo de los proyectos habitacionales. Este
análisis se realizó únicamente con información de entidades y promotores con algún
proyecto aprobado bajo el BFH y no con el total de agentes registrados en el FMV. Esta
es una limitación porque no se cuenta con una métrica completa de la presencia de
agentes oferentes. Similarmente, para el análisis de la cobertura (sección 4.2), el equipo
investigador trató de replicar el cálculo de la población con déficit habitacional realizado
por el MVCS, pero no llegó a arribar a las mismas cifras, en particular en la distribución
cuantitativa/cualitativa. Los scripts de los cálculos realizados por el MVCS no están
disponibles para escrutinio público, lo que resta replicabilidad a las cifras que esta
institución utiliza. Asimismo, en la sección de análisis de la economía del gasto (sección
5.1), se pidió al MVCS el cálculo del presupuesto total que le solicita al MEF para el
cumplimiento de sus metas. Esta información no fue provista, por lo que el equipo
consultor la aproximó en función de lo indicado por dicha institución. Asimismo, en el
caso del análisis de la eficacia (sección 5.2), el análisis de cumplimiento de metas no
fue posible para el año 2019 a nivel de resultados, pues esta información no se
encuentra disponible al público. Esta fue solicitada también al MVCS, pero no llegó a
ser entregada. En la misma sección, se hace una pequeña discusión sobre los
problemas de calidad que enfrentarían algunos proyectos sobre la base de información
de la Contraloría General de la República (2023) y ante la ausencia de información
sistematizada de reclamos por parte del FMV que estuviera a disposición del equipo
investigador. Por último, el análisis de eficiencia (sección 5.3) se realizó únicamente con
información de gastos de gestión del MVCS y una aproximación de los gastos
administrativos que el FMV realiza para gestionar el programa Techo Propio, que se
extrajo de estudios pasados. Esta información fue solicitada al FMV pero esta institución
no la llegó a entregar.
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2. Metodología
Para responder las preguntas de investigación, se utiliza la metodología de revisión de
gasto que tiene el Estado como parte de las directivas que regulan la evaluación en el
marco de la fase de evaluación presupuestaria.2 Una revisión de gasto analiza la
asignación y el manejo del gasto público utilizando datos del presupuesto y de
indicadores de desempeño para establecer si existen mejores estrategias de uso. Su
principal objetivo es proveer información que permita incrementar la economía,
eficiencia y eficacia del gasto de la intervención. Para el desarrollo del estudio, se
contemplan cuatro actividades críticas, reflejadas en el Gráfico 1. Cada una de estas
actividades comprende un conjunto de elementos por ser analizados y resueltos. La
relación de estos con sus respectivas fuentes de información se puede encontrar en el
Anexo 1, que presenta la matriz de indagación de la presente investigación.
Gráfico 1. Esquema de la metodología a implementar
Elaboración: Macroconsult S.A.
a) Elementos de diseño
Esta sección apunta a analizar la cadena de resultados del BFH en términos de si los
productos tienen relación con los resultados que busca generar (pertinencia), si apuntan
a los aspectos críticos del problema (relevancia) y si son suficientes para alcanzar los
objetivos planeados (suficiencia). El análisis se basa en la matriz de marco lógico (MML)
del BHF y sobre los elementos de la lógica vertical y horizontal.
Para el análisis vertical, se hace una revisión de la literatura que sustenta la efectividad
de intervenciones similares al BFH para atender la brecha habitacional. Además, la
revisión también permite identificar algunos elementos conducentes a resolver el
problema de vivienda en el Perú incluidos y excluidos del programa, lo que a su vez
permite extraer recomendaciones a nivel de diseño. La revisión de la literatura cubre lo
siguiente:
- Identificar el uso de bonos como estrategia para cubrir brechas habitacionales.
- Detectar riesgos asociados que pueden devenir por el uso clientelar de estas
intervenciones.
- Revisar experiencias de otros programas en Perú que apuntan a contribuir con
el cierre de brechas habitacionales, en particular de segmentos pobres.
- Revisar estudios de caso en otros países, principalmente de la región, para
atender la brecha habitacional a través de bonos o subsidios.3
- Identificar procesos asociados a la habilitación de suelos y su impacto sobre la
oferta habitacional en el Perú.
2 Directiva N.° 007-2019-EF/50.01.
3 La discusión introducida incorpora una discusión sobre intervenciones para el ámbito rural. Esta, sin
embargo, es solo referencial, pues escapa a los alcances del BFH, que básicamente se concentra en el
ámbito urbano.
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- Asimismo, en tanto las dos modalidades que predominan en la aplicación del
programa son adquisición de vivienda nueva (AVN) y construcción en sitio propio
(CSP), se diferencia entre mecanismos tomando en cuenta estas modalidades.
La revisión plantea algunos lineamientos referenciales que podría adoptar un programa
como Techo Propio, que brinda el BFH, para mejorar su diseño y cobertura. Aquí se
hace una reflexión sobre la focalización del BFH.
Para el análisis horizontal, se analizan los indicadores de desempeño de la MML a partir
de los principios SMART (es decir, si es que estos son específicos, medibles,
alcanzables y atribuibles, relevantes y acotados en el tiempo).4 Además, se verifica la
pertinencia y suficiencia de los medios de verificación para la construcción de los
indicadores y se exploran medios de verificación alternativos o complementarios.
b) Análisis de focalización
Implica el análisis de la gestión de la intervención en términos de la población objetivo
que esperaba alcanzar. En este punto, se indaga en detalle lo siguiente:
- Identificar criterios utilizados por el Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento (MVCS) para programar la cantidad total de beneficiarios para
atender durante el año a través del BFH, así como presupuesto asignado para
tal fin.
- Identificar criterios de asignación del Fondo Mivivienda (FMV) para distribuir los
fondos destinados al BHF por región y por modalidad.
- En ambos casos, además de los criterios teóricamente definidos por las
instituciones, se realiza un análisis correlacional de la distribución de fondos a
nivel regional con características socioeconómicas, físicas y políticas.
Para ello, se solicitaron al MVCS de manera explícita los criterios que definen a la
población objetivo que espera atender a través de los recursos que asigna al FMV, así
como la programación de población intervenida por modalidad y región, incluyendo
poblaciones especiales (como la del VRAEM y población de frontera). Por otro lado, se
solicitaron al FMV los criterios utilizados para identificar a la población objetivo y los
criterios utilizados para distribuir los fondos entre regiones y por modalidad. Además, se
solicitó el padrón individualizado e innominado de beneficiarios del programa Techo
Propio, donde se recojan algunas características de los miembros de la unidad familiar.
Con la información recolectada, se construyen dos indicadores críticos, que en este
análisis son los de cobertura y subcobertura (población objetivo que no llega a ser
atendida por la intervención). No se pudieron construir indicadores de filtración, por lo
que se aproxima a partir de la comparación de algunas características que definen
vulnerabilidad entre la base de beneficiarios del BFH y la de hogares que exhiben déficit
habitacional en la ENAPRES y, donde es necesario, la ENAHO.
Con los indicadores construidos, se realizan los siguientes análisis:
- Magnitud de la ineficiencia en la asignación del programa en términos de
población (población con subcobertura total) y monto (valor total del bono que
se requeriría asignar a población con subcobertura para cubrir el déficit
habitacional)
- Efecto del retiro del bono sobre la brecha de acceso a vivienda en el ámbito
urbano
4 En inglés: Specific, Measureable, Attributable, Relevant y Timeable.
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c) Análisis de la ejecución presupuestal
Este análisis adopta una perspectiva dinámica, cubre el mayor número de años posible
y se organiza en términos de las tres dimensiones siguientes (las definiciones se basan
en la metodología propuesta por el MEF, pero se ajustan de manera ad hoc para
responder las preguntas de interés):
- Análisis de la economía del gasto
En el marco del estudio, se entiende como el análisis de los criterios de programación
presupuestal a la exploración de la medida en que los patrones de gasto coinciden con
lo planificado y si la estructura de costos es “adecuada”. Los aspectos considerados son
los siguientes:
− Criterios del MVCS en la programación del presupuesto asignado al FMV y, más
específicamente, al programa Techo Propio y al BFH. Esta información es
recogida a partir de la información (documentaria o entrevistas) a ser compartida
por MVCS y FMV.
− Limitaciones en el uso del canon por los gobiernos regionales para el
financiamiento de bonos familiares habitacionales destinados a proyectos de
vivienda del programa Techo Propio, en línea con lo señalado en la Ley 30848.5
Esta información se recoge a partir de la información (documentaria o
entrevistas) a ser compartida por MVCS y FMV.
− Relación de los montos planificados y asignados por el MVCS y ejecutados por
el FMV. Se toma especial atención a la existencia de saldos restantes a favor del
FMV como resultado de las diferencias entre lo que este desembolsa y lo que
recibe por parte del MVCS. Este cálculo es posible a partir de la información
estadística a ser compartida por MVCS y FMV.
− Exploración de la trazabilidad del gasto: relación entre los fondos de recursos
asignados por el MVCS al FMV y los fondos colocados por este a través del
programa Techo Propio y el BFH a entidades financieras y entidades técnicas o
promotores inmobiliarios.
− Análisis de la suficiencia del BFH. Se busca observar el grado en que el monto
asignado a los hogares, a través del BHF, da lugar a un crédito remanente que
es compatible con la capacidad de ahorro de los hogares de la población objetivo
del BFH. Para ello, se calcula la cuota mensual de los créditos necesarios para
deuda bajo condiciones que los beneficiarios del BFH enfrentan (tasas de
interés, periodos de pago, etc.). Este ejercicio permite derivar tres análisis
subsecuentes. Primero, permite estimar la demanda potencial sincerada, dada
la capacidad de repago de los préstamos por parte de los hogares. Segundo,
permite observar cuánta población más se incorporaría a la demanda potencial
(medida en el número de hogares) si se ajustaran los límites del BFH y los límites
de los precios de las viviendas que financia. Tercero, permite medir el segmento
socioeconómico al cual atiende de manera efectiva el BFH (observado a partir
de la distribución de ingreso).
− Análisis del monto del BFH asignado a las unidades familiares en relación a los
precios de mercado de viviendas.
− Estimación del presupuesto necesario que se requeriría para atender a toda la
población objetivo. De la información de brecha sincerada, se realizan los
cálculos usando diferentes escenarios de subsidio.
5 Esta ley modifica el artículo 6 de la Ley 27506, Ley de Canon, a fin de promover el financiamiento de
programas de vivienda social.
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- Análisis de la eficacia
En el marco del estudio, este análisis involucra el análisis del grado en que se alcanzan
los resultados esperados. Los aspectos considerados son los siguientes:
− Evolución de los indicadores de desempeño a nivel de resultados, productos y
actividades contemplados en la matriz de marco lógico. Para ello, se trabaja con
la información sobre indicadores de monitoreo a compartir por el FMV con el
equipo consultor.
− Análisis de la cobertura territorial del programa y su vínculo con la brecha
habitacional.
− Contribución al cierre de la brecha habitacional de la población objetivo y de la
población total, tanto en términos cualitativos como cuantitativos. La información
anterior se cruza con las estimaciones de brecha sincerada para llegar a
conclusiones sobre el aporte del FMV en el cierre de la brecha según segmentos
de interés.
- Análisis de la eficiencia
En el marco del estudio, corresponde al análisis de la relación entre productos y gastos
considerando una mirada comparativa regional:
− Comparación entre la ratio de gastos y fondos colocados a través del BFH versus
otros programas similares en la región. La gestión del BFH será más eficiente si
la ratio es menor que la de los demás programas.6
d) Elaboración de conclusiones y recomendaciones
A partir del análisis de estas tres dimensiones, se puede concluir si el uso de recursos
y la gestión del programa son adecuados. Para ello, se define como adecuado si cumple
con lo siguiente:
- Tiene criterios de programación presupuestal que se basan en el cierre de
brechas habitacionales a nivel regional.
- El monto ejecutado por el programa Techo Propio es cercano al monto
programado por el MVCS.
- El monto asignado por el BFH a las unidades familiares cubre una proporción
importante del precio de las viviendas, dados los precios de mercado.
- Exhibe reducidos errores de focalización, dada la población objetivo y
programada que espera atender.
- Exhibe reducidos niveles de ineficiencia, dada la comparación con otros
programas similares en otros países de la región.
Por otro lado, el estudio, con la organización propuesta, permite obtener
recomendaciones para elevar la calidad del gasto público en las siguientes direcciones:
- Plantear mejoras a nivel de diseño, tomando en consideración los contrastes
realizados entre el BFH y la literatura.
- Plantear mejoras a nivel de focalización, en términos de subcobertura e
infiltración de beneficiarios.
6 En la propuesta metodológica se ofreció explorar la eficiencia a partir de un análisis envolvente de datos
(DEA por sus siglas en inglés) a nivel regional, siempre que los datos estuvieran disponibles. Sin embargo,
debido a que el equipo investigador no tuvo acceso a estos datos, no pudo implementarse.
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- Mejoras a nivel de gestión presupuestaria. Ello involucra también
recomendaciones asociadas a mejoras en el seguimiento presupuestal
realizadas sobre la base de la revisión del flujo del presupuesto, desde el MVCS
hasta el BFH, que es parte del análisis de trazabilidad.
- Plantear mejoras a nivel del desempeño del programa, en términos de su
capacidad de atender el cierre de la brecha habitacional.
Las recomendaciones elaboradas se presentan en una matriz, que relaciona la
evidencia encontrada en el análisis con conclusiones y, consecuentemente, con
recomendaciones.
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3. Elementos de diseño del Bono Familiar Habitacional
Esta sección apunta a analizar la cadena de resultados del BFH en términos de si los
productos tienen relación con los resultados que busca generar, si apuntan a los
aspectos críticos del problema y si son suficientes para alcanzar los objetivos planeados.
El análisis descansa fuertemente en la revisión de la literatura y documentos internos
del programa.
3.1. Revisión de la literatura
3.1.1. La brecha habitacional en el Perú
El acceso a una vivienda adecuada influye directamente sobre la calidad de vida de las
personas. Uno de los retos pendientes más importantes por resolver en el Perú es
reducir el déficit habitacional, definido como la carencia de un conjunto de
requerimientos vitales que tiene la población para contar con una vivienda digna (INEI,
2022a). Específicamente, bajo los estándares que el Estado peruano define para
identificar a quienes enfrentan un problema habitacional, estos requerimientos están
referidos tanto al espacio y estructura de una vivienda, como a la calidad de esta en
términos de disponibilidad de servicios, espacio habitable y materialidad. Esta definición
es más acotada que la concepción de “vivienda adecuada” que se tiene a nivel
internacional por la Organización de las Naciones Unidas, reconocida como derecho
humano bajo la normativa internacional de derechos humanos. Bajo esta aproximación,
son siete las condiciones que se deben cumplir para considerar una vivienda como
adecuada (ONU-Habitat, 2019): (i) seguridad de la tenencia —condiciones que protejan
la propiedad de cualquier tipo de amenaza—; (ii) disponibilidad de servicios, materiales,
instalaciones e infraestructura —provisión de agua potable, saneamiento, energía,
calefacción y alumbrado, así como condiciones para la conservación de alimentos y
eliminación de residuos—; (iii) asequibilidad —se refiere a que todas las personas
puedan acceder al costo de la vivienda que, bajo estándares de la ONU, se da cuando
un hogar destina menos del 30% de su ingreso—; (iv) habitabilidad —condiciones que
garantizan la seguridad física de los habitantes de una vivienda, así como el espacio
suficiente y protección contra factores climáticos adversos y otros riesgos para la salud
y peligros estructurales—; (v) accesibilidad —consideraciones respecto al diseño y
materialidad específicas a grupos desfavorecidos o marginados, especialmente de
personas con discapacidad—; (vi) ubicación —debe permitir a sus habitantes acceder a
oportunidades de empleo, servicios de salud, educación, entre otros, así como ubicarse
fuera de zonas de riesgo o contaminación—; (vii) adecuación cultural —se refiere a que
se respeta y se toma en consideración la expresión de identidad cultural—.
Para fines de la presente investigación, especialmente en términos del análisis
cuantitativo presentado más adelante, se toma la definición de brecha habitacional
oficial. No obstante, no se dejan de lado las implicancias que tendría ampliar el enfoque
a una perspectiva internacional, sobre todo a manera de reflexión.
En tal sentido, bajo la definición del INEI y que utilizan los diferentes organismos del
Estado, se distinguen dos tipos de déficit habitacional: uno cuantitativo y uno cualitativo
(ver Gráfico 2).
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Gráfico 2. Tipos de déficit habitacional
Fuente: INEI. Elaboración: Macroconsult.
De acuerdo con la definición del INEI, los hogares con déficit cuantitativo son aquellos
con ausencia total de vivienda, aquellos con ausencia de exclusividad en el uso de la
vivienda —es decir, los que habitan en viviendas no adecuadas (viviendas improvisadas,
locales no destinados para habitación humana u otro tipo)—, así como aquellos con
ausencia de propiedad o que habitan alguna vivienda improvisada cuya condición de
ocupación es alquilada, cedida por otro hogar, cedida por el centro de trabajo, cedida
por otra institución u otro tipo ocupación.
El déficit cualitativo es definido por el INEI como aquel que está compuesto por: (i)
material irrecuperable, (ii) vivienda hacinada o (ii) servicios básicos deficitarios. Las
viviendas con material irrecuperable son aquellas que tienen las paredes de tipo
irrecuperable, sin tomar en cuenta el estado del piso. En el área urbana, las paredes de
este tipo son de estera, piedra con barro u otro material precario; en el área rural, son
paredes de estera u otro material precario, incluyendo viviendas de tipo choza o cabaña.
Por otro lado, se considera que la vivienda es hacinada si en ella habitan más de tres
personas por habitación. Finalmente, las viviendas con servicios básicos deficitarios son
aquellas que no tienen agua, luz ni desagüe. Respecto al agua, en el área urbana, se
considera que la vivienda no tiene acceso si no tiene red pública dentro de la vivienda,
mientras que, en el área rural, si se abastece de agua de camión-cisterna u otro similar,
río, acequia o manantial u otro tipo. Respecto al acceso a luz, la vivienda no cuenta con
este si no accede a energía eléctrica mediante red pública. Respecto al servicio de
desagüe, la vivienda se considera sin baño o servicio higiénico si, en el área urbana, no
tiene red pública dentro de la vivienda ni letrina o, en el área rural, no tiene red pública
dentro ni fuera de la vivienda, ni letrina.
En ese sentido, los hogares con déficit habitacional son aquellos que presentan una o
más características de las previamente descritas, sean estas de carácter cuantitativo o
cualitativo. En 2021, de acuerdo con cálculos del INEI, el déficit habitacional alcanzó a
11.2% de los hogares a nivel nacional, siendo 10% en el área urbana y 15.6% en el área
rural. Si bien esta proporción ha ido disminuyendo durante los últimos años en el caso
del área rural (17.6% en 2018), esta ha visto un incremento en el área urbana (8.3% en
2018). Desagregando este déficit, se estima que el 2.3% de los hogares a nivel nacional
presentan déficit cuantitativo y la mayoría se observa en el área urbana (2.8% de los
hogares urbanos y 0.3% de los hogares rurales). Por otro lado, respecto al déficit
cualitativo, se estima que el 8.9% de los hogares a nivel nacional lo presentan,
alcanzando hasta 15.3% en el área rural y 7.2% en el área urbana.
La brecha anterior, sin embargo, no es estática, sino más bien se mueve en el tiempo.
De acuerdo con Espinoza y Fort (2020a), cada año se crean 142,000 hogares en el
Perú, mientras que tan solo se producen 128,000 viviendas, de las que apenas 43,000
Ausencia total de vivienda
Ausencia de exclusividad en el uso de la
vivienda
Déficit
cuantitativo
Material irrecuperable
Hacinamiento
Falta de acceso a servicios básicos
Déficit
cualitativo
14
corresponderían a producción formal. Con ello, cada año se generaría una demanda no
satisfecha de casi 100,000 viviendas formales. Estos autores argumentan que la oferta
que se crea anualmente no brinda una solución final a la brecha habitacional pues, de
las 128,000 viviendas creadas anualmente, la mayoría son inadecuadas (hacinadas,
con deficiencias estructurales o sin servicios básicos). Esto configura un escenario en
el cual el problema se torna más complejo, dado que las soluciones gestionadas por las
familias, que son en gran parte, viviendas autoconstruidas en un entorno de
informalidad, pueden estar reforzando hasta cierto punto la brecha habitacional.
La oferta informal se desarrolla en un contexto de acelerada expansión urbana
desorganizada, que ha llevado a la generación de espacios de suelo urbano informal
(Banco Mundial, 2022). De acuerdo con Espinoza y Fort (2020a), el 93% del nuevo suelo
urbano, referido al área de expansión urbana, creado entre 2001 y 2018, corresponde a
urbanizaciones informales, distribuidas entre ocupaciones ilegales y lotizaciones
informales. Estas están caracterizadas por no contar con servicios ni infraestructura,
derechos de propiedad parciales o nulos y con calles estrechas.
Sobre esto, en el Perú, se registra que alrededor del 75% ha realizado procesos de
edificación, remodelación, mejoramiento o ampliación sin la asistencia o supervisión de
un ingeniero o arquitecto (Banco Interamericano de Desarrollo [BID], 2015). Las familias
peruanas suelen construir sus viviendas bajo un sistema de construcción progresiva,
denominado así por Hábitat para la Humanidad, en el cual la finalización de la vivienda
puede llegar a tardar hasta 30 años. Este proceso resulta perjudicial para las familias,
debido a la asimetría de información entre los actores, la cual podría generar a las
familias un costo hasta 40% mayor al inicial, por ejemplo, por la compra de materiales
que no cumplen con los estándares de calidad requeridos para la construcción o la
compra excesiva de algún producto (Hábitat para la Humanidad, 2019). Por otro lado, la
construcción en zonas de difícil acceso acarrea costos monetarios adicionales. A
manera de ilustración, los costos adicionales que se asumen por el traslado de
materiales de construcción y agua hacia las viviendas pueden superar el 100% del costo
inicial de los materiales e insumos (idem). El desarrollo de viviendas a través de esta
modalidad de construcción progresiva altamente informal, por tanto, no estaría
respondiendo a las necesidades básicas de vivienda de la población ni estaría siguiendo
los elementos de vivienda adecuada establecidos por ONU-Habitat.
Además, la migración de hogares rurales a zonas urbanas en busca de mejores
condiciones habitacionales pudo contribuir a incrementar la cantidad de hogares
urbanos informales y sin acceso a servicios (Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico [CEPLAN], 2023). De acuerdo con el estudio elaborado por CEPLAN, entre
el censo de 2007 y de 2017, la población rural ha disminuido en 2.1%, mientras que la
urbana registra una tasa de crecimiento de 1.6% promedio anual, estimada en una
adición de 3.4 millones de habitantes. Más aún, en años recientes, la migración
extranjera también ha sido vinculada con presiones sobre la demanda habitacional. No
obstante, sobre ello se resalta el hecho de que las decisiones habitacionales de esta
población se relacionarían en gran medida con su condición laboral y estarían limitadas
a espacios segregados, principalmente asociados con el mercado de alquiler de
vivienda y, alternativamente, a soluciones informales (Pereyra et al., 2023).
En el Perú, según el diagnóstico de la Ley N.° 31313,7 dos factores explicarían gran
parte de la expansión descontrolada que ha ocurrido en las últimas décadas en el país:
la informalidad urbana generada por el déficit habitacional y la especulación en el valor
7 Ver:
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2262482/Ley%20N%C2%B0%2031313.pdf?v=1634579665
.
15
del suelo. El Estado no ha sido capaz de afrontar ninguna de ellas, sino más bien ha
dirigido sus esfuerzos las últimas décadas a la regularización de las ocupaciones
urbanas informales y a la liberalización del suelo y la vivienda, provocando que la
expansión se haya acelerado (Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento
[MVCS], 2021).
Respecto al primer factor, la expansión desordenada de las ciudades se encontraría
estrechamente ligada al déficit habitacional, ya que, al incrementarse la demanda
insatisfecha de vivienda debido a la escasez de una oferta viable y políticas de vivienda,
los sectores menos favorecidos se ven impulsados a buscar alternativas en la ocupación
informal. Esto, ante la ausencia de una política urbana que se vincule con el sistema de
producción de viviendas y la expansión de programas destinados a formalizar la vivienda
autoproducida que termina reforzando los incentivos a la informalidad y el tráfico de
terrenos (idem).
Por otro lado, la ausencia de mecanismos reguladores en la política urbana ha generado
incentivos perversos como la especulación del valor del suelo, segundo gran factor que
explica la expansión urbana descontrolada. Esta fue acompañada de mecanismos
desarticulados de manejo del suelo que reforzaron los incentivos a la especulación
urbana, por ejemplo, a través de la posibilidad de modificar la zonificación y, con ello,
los parámetros de edificabilidad (idem).
Por el lado de la demanda, se identifica que el mercado de vivienda formal no se masifica
debido a que las limitaciones que enfrentan los hogares con escasos recursos para
acceder a soluciones financieras que les permitan comprar, construir o mejorar una
vivienda son amplias. Es decir, hace falta un mayor acceso al crédito hipotecario por
parte de estos sectores con recursos limitados (BID, 2015). Asimismo, en tanto los
costos asociados a viviendas formales se han incrementado, la preferencia de los
hogares por viviendas más accesibles ha aumentado (Calderon, 2015).
En síntesis, se tiene entonces que en el Perú predomina una oferta que no puede ofrecer
viviendas, así como una demanda que no puede demandarlas, por lo que despliega
estrategias informales para autoproveerse de espacios habitacionales.
3.1.2. Uso de mecanismos del mercado financiero para el cierre de la brecha
habitacional
El acceso a la vivienda usualmente demanda el financiamiento a través de créditos
hipotecarios que se extienden por periodos largos. Por esta razón, parte de las
estrategias de atención que se despliegan para atender el acceso a este tipo de activos
en segmentos de ingresos bajos requieren resolver la brecha de acceso al mercado
financiero. Para ello, en el Perú, se emplean dos mecanismos que involucran al sistema
financiero en forma de créditos y subsidios a la vivienda (Plataforma de Prácticas del
Hábitat Urbano y Vivienda, 2022). Por un lado, el Gobierno facilita a los hogares el
acceso a créditos más baratos que los disponibles en el mercado tradicional. Por otro
lado, se emplean subsidios a una parte del valor de una vivienda. En general, estas
soluciones buscan aliviar las restricciones de liquidez que podría enfrentar un hogar
para acceder a una vivienda de su propiedad.
a) La racionalidad económica de los subsidios habitacionales para acceder a
vivienda
El uso de mecanismos del mercado financiero para el cierre de la brecha habitacional
ha sido ampliamente debatido a nivel mundial. Este se ha planteado como una
alternativa más aceptada frente a otro tipo de soluciones para el cierre de esta brecha,
16
como lo es la entrega directa de viviendas a hogares (Fernández-Maldonado y
Bredenoord, 2010; Bouillon, 2012; Stein y Vance, 2008). De manera más específica, un
mecanismo del mercado financiero utilizado con esta finalidad es la entrega de bonos
y/o subsidios para aliviar las cargas de las deudas hipotecarias en hogares pobres.
El uso de subsidios como instrumento de política pública para el acceso a crédito de
hogares en situación de pobreza responde a las barreras que estos enfrentan para
acceder a los mercados de crédito tradicionales, sea por sus bajos ingresos, falta de
ahorro, falta de historial crediticio, entre otros aspectos (Hábitat para la Humanidad,
2021; Doling et al., 2013). Más generalmente, ello se debe a la perspectiva de las
microfinanzas como herramienta para aliviar la pobreza (Hulme y Mosley, 1996).
Respecto de su rol como facilitadoras del acceso a una vivienda (ampliamente conocido
como housing microfinance en inglés), la experiencia a nivel internacional es abundante
y se caracteriza por su aproximación, en especial, a las necesidades habitacionales de
los hogares más pobres (Daphnis y Ferguson, 2004; Merrill y Mesarina, 2006).
La forma que adoptan estos subsidios es la de un complemento sobre la capacidad
adquisitiva de las familias de menores ingresos “para permitir que estas puedan atender
su problema de vivienda a través del mercado, accediendo a una solución habitacional
que satisfaga sus aspiraciones y que sea compatible con su esfuerzo propio y sus
posibilidades económicas” (Gonzales, 2002).
De acuerdo con Gonzales (2002), estos subsidios habitacionales impactan sobre las
posibilidades adquisitivas de los beneficiarios al ampliar su conjunto factible de
consumo, determinado tanto por consumo de una solución habitacional como de otros
bienes (ver Gráfico 3). Luego, dado un conjunto factible de consumo inicial AOB y una
canasta de consumo C, un subsidio habitacional permitiría la ampliación de este
conjunto factible hasta AOFG, en tanto se podría ampliar el consumo de vivienda. Con
ello en consideración, se produce un incremento del ingreso real de los beneficiarios del
subsidio, desplazando la línea de presupuesto desde BA hasta FG, que se trunca en el
punto G debido a que este mayor presupuesto solo se puede utilizar en vivienda. Con
ello, la nueva canasta de consumo se podría ubicar sobre el tramo HI, en tanto el
subsidio puede ser agregado al presupuesto de vivienda y obtener una mejor solución
habitacional de mayor valor (punto H) o para liberar parte de este presupuesto para
dedicarlo a consumir otros bienes (punto I) o algún punto intermedio.
El análisis simple propuesto en el Gráfico 3 invita a observar los impactos potenciales
de los subsidios habitacionales. Por un lado, pueden permitir el acceso a una mejor
solución habitacional. Por otro, al liberar recursos, pueden impactar en el aumento de
consumo de otros bienes y servicios de interés. Este argumento se utiliza
posteriormente cuando se explora la evidencia empírica de la lógica vertical del BFH.
17
Gráfico 3. Impacto de un subsidio habitacional directo sobre el ingreso real
Fuente: Gonzales (2002). Elaboración: Macroconsult.
Las ventajas de los subsidios habitacionales directos son diversas. Renaud (1997) alega
que estos esquemas de subsidio a la demanda son más eficientes que los subsidios a
la oferta, a través de viviendas provistas por el Estado, debido a que posibilita menores
pérdidas en el bienestar y soberanía del consumidor y menores costos en la facilitación
de una vivienda. Además, los beneficios se desbordan sobre el sistema financiero y
fortalecen el mercado de créditos (Gonzales, 2002). Esto porque, por un lado, los
subsidios a la demanda aumentan el mercado potencial de los préstamos hipotecarios
al incrementar el segmento de población elegible del sistema financiero. Esto amplía el
mercado potencial de prestatarios hipotecarios y fomenta una cartera de créditos de
mejor calidad. Por otro lado, los subsidios pueden incentivar la formación de ahorros
financieros previos a través del sistema financiero formal. Estos subsidios pueden
premiar el ahorro regular, la antigüedad y la consistencia, lo que ayuda a expandir la
base de posibles prestatarios al incluir a personas que tradicionalmente son rechazadas
debido a la falta de ingresos permanentes. Finalmente, a diferencia de los subsidios a
las tasas de interés, los subsidios no distorsionan el funcionamiento del mercado
financiero de vivienda, sino que lo fortalecen, pues complementan los créditos
hipotecarios en condiciones de mercado, en lugar de reemplazarlos. Esto significa que
aquellos que reciben un subsidio deben obtener un crédito hipotecario en condiciones
normales, lo que estimula la operación del mercado y fomenta el flujo de recursos
financieros hacia el sector de vivienda, beneficiando tanto a los prestatarios como a los
intermediarios financieros.
Bajo la forma no reembolsable que de modo particular tiene el Bono Familiar
Habitacional en Perú, el subsidio otorgado por el Estado permite que los hogares
beneficiarios enfrenten condiciones más ventajosas de financiamiento complementario,
ya que les exige menores montos adicionales de ahorro para cubrir los valores de la
vivienda, montos de créditos menores, cuotas de repago reducidas, tasas de interés
más ventajosas, entre otros.
b) Amenazas al diseño de programas que implementan bonos
La aplicación de este tipo de intervenciones también enfrenta amenazas que pueden
restringir el alcance de sus impactos. Por un lado, existe un riesgo asociado al diseño
que tiene que ver con los límites que enfrentan sus procesos de focalización. Se ha
O
A
B
F
G
I
H
E
C
D
Otros
bienes
Vivienda
18
observado en la región que las soluciones ofrecidas no necesariamente llegan a la
población más pobre y vulnerable. Estos problemas emergen, en gran medida, del uso
de mecanismos de selección de clientes llevados a cabo por entidades financieras
involucradas en el otorgamiento de una solución habitacional. Por un lado, se pueden
enfrentar limitaciones para identificar a familias que realizan labores informales, lo que
es más probable en segmentos de bajos ingresos (Held, 2000) y, por otro, se puede
carecer de incentivos para atender a familias pobres debido a los mayores riesgos
involucrados, que no son mitigados por el programa habitacional. En el agregado, esto
puede generar problemas en la focalización del programa.
Por otro lado, es pertinente tomar en consideración que el programa puede abrir un
canal por el cual se crean incentivos que promueven en alguna medida la expansión
informal, toda vez que, después de que los derechos de propiedad son otorgados a los
hogares, el programa podrá llegar hasta ellos para mejorar la habitabilidad de las
viviendas inicialmente precarias. Por ejemplo, Espinoza y Fort (2020b) postulan que el
Estado peruano habría desempeñado un rol importante en esta línea, pues invierte
cerca de mil millones de soles al año en subsidiar el acceso a servicios básicos e
infraestructura en urbanizaciones informales, mientras que los hogares con viviendas
en urbanizaciones formales asumen estos costos por completo. Según los autores, este
subsidio habría permitido que la probabilidad de que un lote informal reciba dichos
servicios de manera gratuita sea elevada, generando mayores incentivos para los
promotores inmobiliarios informales de continuar y expandir sus operaciones.
Asimismo, se suman otros factores que tienen que ver con una baja capacidad de
fiscalización de gobiernos locales, responsables de la verificación técnica de las obras
concluidas, lo que genera mayores incentivos para actos de corrupción, como se ha
evidenciado previamente mediante contrataciones del Estado y adjudicaciones de obras
(Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2018), al aprobarse proyectos sin una
debida verificación de sus estándares. Asimismo, este hecho se puede reforzar con una
ausencia de mecanismos de monitoreo físico por parte de las entidades a cargo de este
tipo de subsidios. Por ejemplo, se tiene que el Informe de auditoría de cumplimiento al
Fondo Mivivienda, elaborado por la Contraloría General de la República (2023), da
cuenta de hasta 201 reclamos en Piura (102 reclamos), Lambayeque (40 reclamos) y
La Libertad (59 reclamos), entre 2021 y 2022, por obras inconclusas y un monto de 5.4
millones de soles (2.7 millones en Piura, 1.1 millones en Lambayeque y 1.6 en La
Libertad) bajo la modalidad de construcción en sitio propio.
Finalmente, también cabe resaltar que existe un potencial uso clientelar de este tipo de
bonos,8 cuyos riesgos potenciales asociados son problemas de gestión y logro de
resultados. De acuerdo con Alcázar (2006), la ausencia de resultados observada de
programas sociales en el Perú tiene que ver con problemas de ineficiencia, focalización,
diseño y gestión, pero también con el clientelismo político. Según la autora, esto es
generado por una limitada transparencia de la gestión pública, lo que puede devenir en
“la creación, diseño e implementación de los programas, en la elección de los
beneficiarios, así como en la manipulación de recursos”. Alcázar (2006) advierte que la
concentración de poder por parte de los proveedores de los programas sociales
favorece su uso clientelar. Ello se puede deber a problemas en el diseño de los
programas (objetivos, justificación y población objetivo), ambigüedad en la asignación
8 El fenómeno del clientelismo político se define como una relación social entre actores con poder político y
la ciudadanía, en la que se intercambian bienes por favores; los bienes intercambiados son de carácter
público y privado (Gancedo, Basuino y Paz, 2009). En general, existe consenso sobre el hecho de que las
prácticas clientelares son más exitosas en contextos con altos índices de pobreza e indigencia (Gruenberg
y Pereyra, 2009). De tal modo, los bienes y favores intercambiados se pueden observar en la forma de
programas sociales, subsidios, bonos, entre otros.
19
de recursos (definición de criterios de elegibilidad de potenciales beneficiarios), así
como a falta de mecanismos de reclamo.
Con relación a programas que buscan proveer de soluciones habitacionales, la amenaza
del uso clientelar también puede emerger. Por ejemplo, en Colombia, los estudios de
Collante (2021) y Palomino (2016) muestran evidencia de que los beneficiarios de
políticas sociales responden a la provisión de bienes apoyando a los políticos que
perciben como partícipes del programa, específicamente en las elecciones nacionales.
Los autores, al respecto, comentan los casos del Programa de Vivienda Gratuita y el
Programa 100,000 Viviendas Gratis. El análisis de Koumpias et al. (2021) complementa
los hallazgos anteriores e incluso va más allá, advirtiendo también la amenaza de redes
clientelares, pero esta vez asociadas a la corrupción. Según los autores, dada la
rentabilidad de los proyectos habitacionales y un entorno de escasa transparencia se
pueden generar incentivos a la corrupción entre agentes públicos y privados en la
asignación de recursos.
Con ello, se puede devenir en el uso clientelar de este tipo de intervenciones y el
principal riesgo asociado es un efecto negativo de gran magnitud sobre la eficiencia de
asignación del gasto público (Kurer, 1993), entendida como aquellos recursos públicos
que efectivamente son destinados a la consecución del bien común (Barrientos-Oradini
et al., 2021). En tal sentido, aquellos recursos destinados al cumplimiento del
intercambio de bienes y favores, con la finalidad de obtener mayor apoyo político, serían
resultado de la desviación de recursos que hubieran sido destinados a las
intervenciones o programas habitacionales, limitando sus resultados y,
consecuentemente, el bienestar de sus demandantes.
3.1.3. ¿Qué se hace actualmente en el Perú para resolver la brecha de acceso a
vivienda adecuada?
Actualmente, el Perú cuenta con una Política Nacional de Vivienda y Urbanismo
(PNVU), con horizonte temporal al 2030, aprobada mediante DS N.° 012-2021-
VIVIENDA, que plantea cuatro objetivos prioritarios:
- OP1. Garantizar el crecimiento y desarrollo sostenible de las ciudades y centros
poblados del país a través de una planificación urbana y territorial.
- OP2. Garantizar la sostenibilidad de las dinámicas de ocupación del suelo en las
ciudades y centros poblados del país.
- OP3. Incrementar el acceso a una vivienda adecuada en las ciudades y centros
poblados del país, priorizando a la población en situación de pobreza o
vulnerabilidad social.
- OP4. Mejorar las condiciones de habitabilidad externa en las ciudades y centros
poblados del país.
Con ello en consideración, el problema de acceso a una vivienda adecuada corresponde
al tercer objetivo prioritario, que a su vez presenta tres lineamientos:
- Ampliar las alternativas existentes de acceso a vivienda adecuada, priorizando
a la población en situación de pobreza o vulnerabilidad social.
- Mejorar la calidad de las viviendas en las ciudades y centros poblados del país,
priorizando a la población en situación de pobreza o vulnerabilidad social.
- Asegurar la provisión de viviendas adecuadas a la realidad local en las ciudades
y centros poblados del país.
De esta forma, la PNVU constituye uno de los instrumentos más importantes que posee
el Perú para hacer frente a la brecha habitacional. Su planteamiento exponía la
20
necesidad de establecer una norma con rango de ley para el desarrollo urbano
sostenible de las ciudades.9 Así, se aprobó en el mismo año la Ley N.° 31313, que tiene
como objeto establecer los principios, lineamientos, instrumentos y normas que regulan
el acondicionamiento territorial, la planificación urbana, el uso y la gestión del suelo
urbano, a efectos de lograr un desarrollo urbano sostenible, así como el desarrollo
equitativo y accesible y la reducción de la desigualdad urbana y territorial, entre otros.
Entre los mecanismos que establece para lograr sus objetivos, se encuentran los planes
para el acondicionamiento territorial y planes de desarrollo urbano (PDU) —que son
documentos que permiten la previsión, orientación y promoción del acondicionamiento
físico-territorial para el desarrollo sostenible, inclusivo, competitivo y resiliente de las
ciudades y centros poblados y de sus áreas de influencia; ambos deben ser aprobados
por las municipalidades provinciales—.10 Además, están los planes de desarrollo urbano
y metropolitano,11 que describen la estrategia de los gobiernos locales para fomentar la
provisión y acceso a la vivienda de interés social (VIS).12 De momento, estas son
herramientas poco extendidas en el país, como se observa en el siguiente gráfico, el
cual fue construido con información del Registro Nacional de Municipalidades
(RENAMU) para el año 2022. De manera particular, se extrajo información de la
situación actual de los planes de desarrollo urbano utilizados por las municipalidades.
Se encontró que actualmente solo 195 municipalidades de las 1874 registradas en la
base cuentan con un PDU. De estas, 87 son municipalidades provinciales (44% del total)
y 108 distritales (6.4% del total).13 Con la Ley N.° 31313, se estableció como meta la
elaboración de 707 PDU entre el periodo 2022-2030 (MVCS, 2021). Por tanto, las cifras
dan señales del ligero avance que se ha dado en esta área y el largo trabajo pendiente
por hacer.
9 Dicha norma hace referencia a la Ley 31313 o Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, la cual fue propuesta
por el Ejecutivo materializando los servicios de la PNVU. Disponible en:
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2262482/Ley%20N%C2%B0%2031313.pdf?v=1634579665
10 La formulación y aprobación de los planes son de carácter obligatorio para los gobiernos locales, así
como lo es su actualización de acuerdo con la normativa urbanística nacional, ya que solo pueden otorgar
licencias de habilitación urbana y edificación acordes con y en el marco de lo establecido en los PAT y PDU
aprobados y vigentes
11 Los planes de desarrollo metropolitano (PDM) son aprobados por las municipalidades provinciales que
conforman áreas metropolitanas y se sujetan a lo dispuesto en el Plan de Acondicionamiento Territorial, en
caso este haya sido previamente aprobado.
12 Las municipalidades distritales están prohibidas de excluir directa o indirectamente la ejecución de
programas o proyectos de VIS en sus jurisdicciones y, más bien, deben fomentar la densificación de áreas
clasificadas como suelo urbano consolidado.
13 Estas cifras contrastan levemente con datos consignados en la PNVU, que en 2019 mostraba 256
municipalidades con PDU. Probablemente, se deba a algún subregistro del RENAMU.
21
Gráfico 4. Número de PDU elaborados por departamento y región, 2022
Fuente: Datos del Registro Nacional de Municipalidades en 2022. Elaboración: Macroconsult.
La Ley N.° 31313 también estipula que en los procesos de renovación y regeneración
urbana en los que participen los gobiernos locales se destinará obligatoriamente un
porcentaje de al menos 20% del área intervenida para la creación de VIS.14 Además,
los gobiernos locales podrán constituir o promover la constitución de fideicomisos
comunitarios de tierras, los cuales administran el suelo donde se llevará a cabo el
proyecto que incluye total o parcialmente VIS, a fin de promover la creación, desarrollo
y administración de proyectos de vivienda.
En cuanto a la regulación del suelo, la ley también brinda una nueva clasificación del
suelo, con el fin de lograr un alcance más cercano a la realidad nacional. A su vez, se
norman mecanismos de regulación del suelo. Entre estos se encuentra la “zonificación”,
la cual tiene por objeto regular el ejercicio del derecho de propiedad predial respecto del
uso y ocupación que se le puede dar al suelo. Además, la zonificación no podrá
modificarse, salvo en el marco de la actualización de los PDU conforme a su
periodicidad (una vez al año como mínimo) y procedimientos que se establecen en el
reglamento de la ley. Esto, a fin de evitar los malos manejos que dieron lugar a la
especulación urbana mediante la modificación a la zonificación (MVCS, 2021).
Asimismo, la ley establece instrumentos de regulación urbana.15 Entre estos, destacan
las zonas especiales de interés social y la zonificación inclusiva. En cuanto a las primera,
los PDU pueden establecer zonas especiales de interés social, las cuales serán objeto
de urbanización, renovación o regeneración urbana, así como destinadas al fomento y
promoción de proyectos de VIS o para la reubicación de personas que se encuentren
en situación de vulnerabilidad social o asentadas en zonas de riesgo no mitigable. De
esta forma, se crea una reserva de suelo para el desarrollo de este tipo de proyectos a
lo largo del territorio de la jurisdicción, donde un porcentaje no menor al 60% del suelo,
que será determinado en el PDU, se destina al fomento de proyecto de VIS, mientras
14 Salvo que dicha intervención no implique la creación de áreas para uso residencial.
15 Definidos como aquellos que buscan evitar prácticas especulativas que distorsionan el valor del suelo y
facilitan la adquisición de suelo público y privado.
22
que en los proyectos residenciales un porcentaje no menor del 30% de las unidades
generadas deberán ser destinadas a VIS de tipo prioritario.16
Por otro lado, la zonificación inclusiva consiste en la exigencia a toda habilitación urbana
residencial ubicada en áreas con zonificación de densidad media o alta de prever
necesariamente un porcentaje mínimo (del 10% del área total que se habilite) de VIS o
VIS de tipo prioritario. Asimismo, obliga a los gobiernos locales a establecer incentivos
en parámetros (edificabilidad, áreas techadas o densidad) a través de los PDU para
todos aquellos proyectos de habilitación urbana y edificatorios multifamiliares que se
ejecuten y que incluyan VIS. De esta forma, se espera generar proyectos de VIS a lo
largo de todo el territorio, rompiendo la segregación espacial en las ciudades.
Por último, cabe mencionar que se faculta al FMV a ejercer la función de operador
público del suelo y queda encargado de la incorporación, acumulación, gestión,
adquisición, habilitación urbana y transferencia de predios de propiedad del Gobierno
nacional, los gobiernos regionales o locales o adquiridos por dicha entidad, priorizando
la utilización de los predios para la generación de VIS, fines de renovación o
regeneración urbana o para el reasentamiento poblacional.
El principal responsable de la implementación de la PNVU es el Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento (MVCS) y tiene como corresponsables al Fondo
Mivivienda (FMV), la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), los
gobiernos regionales y los gobiernos locales.
El MVCS despliega una estrategia que apunta a reducir el déficit habitacional en el Perú,
tanto bajo el Viceministerio de Construcción y Saneamiento, como el Viceministerio de
Vivienda y Urbanismo, valiéndose de un conjunto de intervenciones con potencial para
ello, incluyendo las siguientes:
- Programa Nacional de Saneamiento Urbano (PNSU).17 Está orientado a la
ejecución de programas, proyectos de inversión y actividades que posibiliten el
acceso de la población a servicios de saneamiento de calidad y sostenibles en
el ámbito urbano. El PNSU cuenta con líneas de intervención18 asociadas con la
construcción, mejoramiento, rehabilitación y/o ampliación de infraestructura de
16 En meses recientes, se generó una controversia entre las municipalidades y el MVCS a raíz del DS 002-
2020-MVCS, que modificaba el Reglamento Especial de Habilitación Urbana y que buscaba que todas las
municipalidades habiliten el 10% de su área para la construcción de viviendas sociales, como parte de la
Ley N.° 31313. Sin embargo, recientemente se dio a conocer el fallo del Tribunal Constitucional (Sentencia
302/2023) como respuesta a una demanda competencial por parte de la Municipalidad de Barranco y la
Municipalidad Metropolitana de Lima. El fallo, denominado “Caso de los parámetros urbanísticos II”, ratifica
que la zonificación, el planeamiento urbano y la determinación de la altura máxima de las edificaciones son
competencias municipales exclusivas. Uno de los fundamentos del fallo indica que el MCVS no tiene
competencia para imponer a un gobierno local el deber de variar la zonificación, o para ignorar la que
hubiese realizado. Asimismo, el Tribunal advierte que el marco normativo pertinente asigna la competencia
exclusiva referida a la regularización de la zonificación a las municipalidades provinciales. No obstante, esto
no significaría que los gobiernos locales puedan inconstitucionalmente obstaculizar el desarrollo de
proyectos de VIS por parte del Poder Ejecutivo, pues ya se habría enfatizado la extraordinaria importancia
que tiene este tipo de proyectos en la concretización del derecho fundamental de acceso a una vivienda
digna, y que es obligación de los municipios realizar su máximo esfuerzo para facilitar la ejecución de dichos
proyectos. De esta forma, el TC resolvió que solo una vez que se haya determinado técnica y debidamente
la zonificación y altura máxima, siguiendo los procedimientos administrativos correspondientes, podrán
desarrollarse los proyectos de VIS, respetando los parámetros técnicos establecidos.
17 Inicialmente conocido como programa Agua para Todos, creado mediante el Decreto Supremo N.º 006-
2007-VIVIENDA, el Programa Nacional de Saneamiento Urbano (PNSU) recibe su cambio de denominación
en la disposición complementaria modificatoria del Decreto Supremo N.° 002-2012-VIVIENDA.
18 Más información del programa descrita en su manual de pperaciones se encuentra en:
https://drive.google.com/file/d/15sggkQZWpyWWTSgLN5YDi9RqCJRjvDZa/view
23
los servicios de saneamiento, el fortalecimiento de las capacidades del Estado y
prestadores de servicio para ello, así como promover la educación sanitaria y
uso racional de recursos hídricos.
- Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR).19 Tiene como propósito
mejorar la calidad, ampliar la cobertura y promover el uso sostenible de los
servicios de agua y saneamiento en las poblaciones rurales del país, a fin de
mejorar la calidad de vida de la población rural e influir en la mejora de su salud
y nutrición. Las líneas de intervención del PNSR20 se orientan prioritariamente a
la construcción, rehabilitación y/o ampliación de infraestructura de agua y
saneamiento rural, así como al fortalecimiento de capacidades del Estado,
organizaciones comunales, operadores privados y la población para ello. De
igual modo, busca fortalecer la educación sanitaria en la población rural.
- Programa Agua Segura para Lima y Callao (PASLC).21 Se crea con el propósito
de gestionar proyectos de inversión en agua y saneamiento en el ámbito de
responsabilidad de la empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de
Lima (SEDAPAL), a fin de cerrar la brecha de infraestructura en agua y
saneamiento. En su ámbito de intervención, el programa comprende la provincia
de Lima, la Provincia Constitucional del Callao y aquellas otras provincias,
distritos o zonas del departamento de Lima que se adscriban mediante
resolución ministerial al ámbito de responsabilidad de SEDAPAL,
particularmente, en zonas de pobreza y pobreza extrema. Asimismo, el
programa cuenta con líneas de intervención22 orientadas sobre todo a la
construcción, instalación, rehabilitación, mejoramiento o ampliación de la
infraestructura de agua y saneamiento, la implementación de soluciones
tecnológicas en zona periurbana, así como el fortalecimiento de capacidades de
gobiernos y población para la operación, mantenimiento y uso adecuado de los
servicios.
- Programa Generación de Suelo Urbano (PGSU).23 Es una entidad adscrita al
MVCS bajo el ámbito del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo, que tiene
como finalidad atender la demanda de suelo urbano con fines de vivienda social
y servicios complementarios de infraestructura y de equipamiento, a través de la
ejecución, promoción y/o facilitación del desarrollo de proyectos urbanos
integrales.24 El ámbito de intervención del programa comprende ciudades que
presentan déficit de vivienda y de servicios complementarios, que poseen
terrenos con aptitud urbana y/o áreas ya urbanizadas pero que han perdido
funcionalidad o se encuentran deterioradas y ciudades afectadas por fenómenos
naturales. Asimismo, el programa cuenta con dos modalidades de actuación:25
(i) modalidad de actuación de producción de nuevo suelo urbano, que consiste
en urbanizar terrenos con aptitud urbana para el desarrollo de proyectos urbanos
integrales que permitan el mayor y mejor uso del suelo; (ii) modalidad de
19 Creado bajo Decreto Supremo N.° 002-2012-VIVIENDA.
20 Más información del programa descrita en su manual de operaciones se encuentra en:
https://spij.minjus.gob.pe/Graficos/Peru/2012/Mayo/23/RM-096-2012-VIVIENDA.pdf
21 Se crea bajo Decreto Supremo N.° 008-2017-VIVIENDA.
22 Más información del programa descrita en su manual de operaciones se encuentra en:
https://drive.google.com/file/d/1xGRm03o3MLRSBewOjQrAzKYTnLkz-RSw/view
23 Creado bajo Decreto Supremo N.º 003-2012-VIVIENDA.
24 Se entiende por proyectos urbanos integrales a las actuaciones e intervenciones encaminadas a la
producción inmobiliaria conjunta de unidades residenciales (vivienda), sociales (salud, educación,
recreación, etc.) y económicas (industria, comercio, servicios).
25 Más información del programa se encuentra en: https://www.gob.pe/institucion/pgsu/institucional
24
actuación de recuperación de suelo urbano existente, que consiste en recuperar
áreas urbanas deterioradas y/o subutilizadas.
- Programa Nacional de Vivienda Rural (PNVR).26 Tiene como objetivo mejorar,
reconstruir y reforzar las condiciones de la vivienda rural de los pobladores que
se encuentran en situación de pobreza y pobreza extrema, con la finalidad de
mejorar su calidad de vida, generar igualdad de oportunidades y desarrollar y
fortalecer sus capacidades individuales y comunitarias. Asimismo, las líneas de
intervención27 del PNVR se orientan prioritariamente a: (i) promover y desarrollar
acciones de construcción y refacción, desarrollar proyectos de mejoramiento de
vivienda rural, ampliación y/o terminación de las unidades habitacionales para la
población rural pobre y extremadamente pobre; (ii) promover el desarrollo de
conductas para el manejo de los ambientes, elementos e instalaciones
vinculados a la vivienda mejorada; (iii) fortalecimiento de las capacidades en los
gobiernos locales.
Por otro lado, se encuentran los demás actores responsables del logro del tercer objetivo
prioritario de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, mencionado previamente.
De acuerdo con la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, los gobiernos
locales son los principales responsables a nivel nacional de proveer los servicios de
agua y saneamiento a la población, así como de llevar a cabo campañas de
saneamiento y salud en coordinación con otras entidades pertinentes. En esa misma
línea, y conforme con la Ley N.° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, los
gobiernos regionales, en materia de servicios agua y saneamiento, tienen la obligación
de apoyar técnica y financieramente a los gobiernos locales en la prestación de
servicios, así como ejecutar acciones de promoción, asistencia técnica, capacitación e
investigación, y formular, aprobar y evaluar los planes y políticas regionales, entre otros.
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) es la encargada
de promover y priorizar el saneamiento y la defensa de predios estatales para su entrega
a los proyectos de inversión pública e inversión privada (Superintendencia Nacional de
Bienes Estatales, 2023). En tal sentido, y como entidad adscrita al MVCS, habilita
espacios, contribuyendo al desarrollo de la oferta habitacional.
Asimismo, es importante tener en consideración a las empresas prestadoras, que son
entidades públicas, privadas y mixtas que brindan los servicios de agua potable,
alcantarillado sanitario, tratamiento de aguas residuales y disposición sanitaria de
residuos (Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento [SUNASS], 2023).
Estas entidades prestadoras operan puntualmente en las zonas urbanas. En tal sentido,
favorecen en términos de hacer frente al déficit cualitativo habitacional en la medida en
la que proveen uno de los tres servicios considerados como parte de las condiciones de
una vivienda digna.
Finalmente, aquí también es posible mencionar al Programa Mi Abrigo: Casitas
Calientes, que fue una intervención del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
(MIDIS) a través del Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES),
como parte del Plan Multisectorial ante Heladas y Friaje 2019-2021. Descontinuado a
fines del año 2019, este programa tuvo el objetivo de disminuir la vulnerabilidad de las
personas que viven en pobreza y pobreza extrema expuestas al fenómeno de helada y
26 Creado mediante disposición complementaria del Decreto Supremo N.º 016-2013-VIVIENDA y bajo el
ámbito del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo, en reemplazo del Programa de Apoyo al Hábitat Rural
(PAHR).
27 Más información del programa descrita en su manual de operaciones se encuentra en:
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/22406/RM-168-2015-VIVIENDA.pdf?v=1530741717
25
friaje a partir del acondicionamiento de viviendas mediante tecnologías específicas
asociadas con paredes (calientes), aislamiento térmico y reforzamiento de muros
(Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social [FONCODES], 2020).
3.1.4. El Fondo Mivivienda
Como se señaló en la sección anterior, el FMV es uno de los actores corresponsables
del tercer objetivo prioritario de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, que busca
incrementar el acceso a una vivienda adecuada, priorizando a la población en situación
de pobreza o vulnerabilidad social. Fue creado en 1998 bajo la denominación de Fondo
Hipotecario de Promoción de la Vivienda.28 Su misión es promover el acceso a vivienda
única y adecuada, principalmente de familias con menores ingresos, a través de la
articulación entre el Estado y los sectores inmobiliario y financiero (Fondo Mivivienda,
2023). Definido como empresa estatal de derecho privado,29 está comprendido bajo el
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) y
adscrito al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Asimismo, se encuentra
supervisado por la Superintendencia de Banca Seguros y AFP (SBS),30 así como por la
Superintendencia del Mercado de Valores (SMV).31
El FMV facilita el acceso a una vivienda digna a las familias que carecen de ella gracias
al trabajo conjunto entre entidades financieras, promotores inmobiliarios, gobiernos
nacionales y empresas prestadoras de servicios que la entidad promueve. Actualmente,
el FMV ofrece productos a personas que buscan adquirir, construir o mejorar una
vivienda (Fondo Mivivienda, 2023d):
- Nuevo Crédito Mivivienda (NCMV). Este es un crédito hipotecario destinado a la
adquisición de cualquier vivienda, construcción en terreno propio o aires
independizados, o mejoramiento de la vivienda. Este crédito financia hasta el
90% del valor de la vivienda con un valor entre 64,200 hasta 464,200 soles, y en
un plazo de financiamiento entre cinco a 25 años. Asimismo, este crédito cuenta
con atributos adicionales, los cuales son:
- Bono del Buen Pagador (BBP). Representa una ayuda económica que
otorga el FMV a través de las IFI de forma única y no reembolsable, creado
bajo La Ley N.° 29033 en 2007. El BBP complementa o incrementa la cuota
inicial ofrecida por el beneficiario, reduciendo el valor del préstamo adquirido
siempre y cuando cumpla los requisitos solicitados. El valor de este bono
disminuye en la medida que el valor de la vivienda aumenta, con un valor
mínimo de S/10,300 para viviendas de hasta S/343,900 (cuarto rango).
Asimismo, para una vivienda sostenible,32 se aplican 1.16279 UIT
adicionales al BBP a comparación de una vivienda tradicional.33
28 Ley N.° 26912.
29 Ley de Conversión, Ley N.° 28579.
30 Resolución SBS N.º 980-2006.
31 Ley de Conversión-Ley N.° 28579 y Resolución CONASEV Nº 059-2007-EF/94.01.1.
32 Vivienda sostenible: Vivienda tradicional financiada con programas y/o productos financieros
administrados por el FMV y que ha tomado en cuenta en su concepción y ejecución, entre otros, criterios
de eficiencia hídrica y energética, de diseño bioclimático, manejo de residuos, utilización de ecomateriales
y que contribuya a la sostenibilidad urbana en su entorno. Obtenido de:
https://www.mivivienda.com.pe/PORTALWEB/usuario-busca-viviendas/pagina.aspx?idpage=22
33 Vivienda tradicional: Vivienda unifamiliar o vivienda que forma parte de una edificación multifamiliar o
conjunto residencial o quinta, financiada con programas y/o productos financieros administrados por el FMV,
capaz de satisfacer las necesidades básicas de la(s) persona(s)que la habita(n). Obtenido de:
https://www.mivivienda.com.pe/PORTALWEB/usuario-busca-viviendas/pagina.aspx?idpage=22
26
- Premio al Buen Pagador (PBP). Otorgado a quienes adquieren el NCVM y
cumplen con las condiciones establecidas en su reglamento. Es un
complemento de la cuota inicial cubierto por el FMV con recursos propios, el
cual se adiciona al BPP en el cuarto rango del valor de la vivienda (más alto)
que se encuentre vigente.34
- Bono Mivivienda Sostenible o Bono Verde. En 2015 mediante Acuerdo de
Directorio N.° 02-12D-2015, se crea el Bono Mivivienda Sostenible (BMS),
con el fin de incentivar la demanda de viviendas que incorporen criterios de
sostenibilidad en su diseño y construcción, disminuyendo así el impacto
sobre el medio ambiente. El BMS es una ayuda directa no reembolsable
aplicable a los créditos Mivivienda que incrementa la cuota mínima inicial
requerida al prestatario final. Este bono varía según el monto de la vivienda
y su grado de sostenibilidad. Asimismo, el BMS puede ser otorgado en
adición al BBP, PBP y BFH como complemento de la cuota inicial requerida
al prestatario final del crédito Mivivienda, siempre que cumpla con las
condiciones establecidas.
- Mi Terreno. Crédito hipotecario que facilita la adquisición de un terreno urbano,
privado o público con fines de vivienda o vivienda-comercio. Para acceder a este
crédito, se requiere no ser propietario de terreno para vivienda, ni tener inmueble
para vivienda, así como contar con una cuota inicial mínima del 30% del valor
del terreno. El monto máximo por financiar es de S/50,000 y el plazo máximo son
ocho años.
- Bono de Protección de Vivienda Vulnerable a Riesgo Sísmico (BPVRS). Creado
en el marco de la Ley N.° 30191, promulgada en mayo del 2014, este bono
representa un subsidio no reembolsable en favor de los hogares en situación de
pobreza, destinado a intervenciones de reforzamiento estructural de las
viviendas ubicadas en zonas vulnerables al riesgo sísmico y/o que hubieran sido
construidas en condiciones de fragilidad. El valor del bono es de S/15,000 y
cubre directamente gastos de materiales, mano de obra y supervisión de los
trabajos.
- Bono Renta Joven. Bajo Ley N.° 30952, se crea en 2019 el Bono de
Arrendamiento para Vivienda (BAV), también conocido como Bono Renta Joven,
como un subsidio de periodicidad mensual y de un plazo máximo de cinco años
dirigido a personas entre 18 y 40 años para el arrendamiento de viviendas, así
como para la generación de ahorro para el acceso a las mismas. El mecanismo
que sigue este subsidio consiste en que el 70% del BAV se destina para cubrir
el pago del arriendo de la vivienda, y el porcentaje restante (30%) pasa a formar
parte del ahorro orientado al pago de la cuota inicial para la adquisición de una
vivienda nueva en el marco del programa Techo Propio o mediante el crédito
Mivivienda.
- Bono de Arrendamiento de Vivienda para Emergencias. Creado recientemente
mediante la Ley N.° 31526 en 2022, el Bono de Arrendamiento de Viviendas para
Emergencias (BAE) es un mecanismo de atención temporal a la población
damnificada a consecuencia de desastres ocasionados por fenómenos de origen
natural o inducidos por la acción humana, cuya vivienda resulte colapsada o
inhabitable y que se encuentre comprendida dentro del ámbito de una zona
34 Según el memorial anual de 2022, el monto para ese año fue de S/5400. Disponible en:
https://www.mivivienda.com.pe/PORTALWEB/inversionistas/pagina.aspx?idpage=48
27
declarada en estado de emergencia. El bono tiene el valor de S/500.00 y se
otorga con periodicidad mensual por un plazo máximo de hasta dos años.
- Programa Techo Propio. creado mediante Resolución Ministerial N.º 054-2002-
VIVIENDA, tiene como principal objetivo promover, facilitar y/o establecer los
mecanismos adecuados y transparentes que permitan el acceso de los sectores
populares a una vivienda digna, en línea con sus posibilidades económicas
(Fondo Mivivienda, 2023d). Para ello, ofrece el beneficio del Bono Familiar
Habitacional, que se constituye en una transferencia que realiza el Estado en
favor de un hogar beneficiario para facilitar la compra de una vivienda nueva, la
construcción de una vivienda en espacio propio que cuente a disposición, o
incluso para implementar mejoras materiales.
3.2. El Bono Familiar Habitacional
Como se señaló previamente, el beneficio del programa Techo Propio es el Bono
Familiar Habitacional (BFH), que es un subsidio otorgado de manera directa y por única
vez a sus beneficiarios, y busca constituir un incentivo y premio al ahorro y esfuerzo
constructor.
El BFH fue creado mediante la Ley N.° 2782935 en 2002 y se otorga a familias con déficit
de vivienda, como incentivo complementario a un ahorro inicial, con el cual un hogar con
escasos recursos puede tener la posibilidad de acceder a una vivienda. Con un monto
ahorrado, que varía de acuerdo con la modalidad de aplicación, y siendo beneficiarias
del BFH, las familias pueden acceder a un crédito en una entidad financiera privada para
poder adquirir o construir una casa.
El BFH no tiene cargo de restitución por parte de sus beneficiarios y es destinado a la
adquisición, construcción o mejora de una vivienda de interés social (VIS) o vivienda de
interés social priorizada (VIS priorizada). Los requisitos para acceder al BFH son los
siguientes:
i. Conformar un grupo familiar (GF). Debe estar conformado por una persona y al
menos un familiar cuyo grado de parentesco sea hasta el segundo grado de
consanguinidad o afinidad y que vivan juntos; también puede ser una pareja
casada o conviviente sin impedimento matrimonial. El jefe de familia de este GF
declara a uno o más dependientes, que pueden ser:
a) Sus hijos, hermanos o nietos, o los del cónyuge o conviviente, menores
de 25 años
b) Sus hijos, o los del cónyuge o conviviente, mayores de 25 años con
discapacidad
c) Sus padres o abuelos, o los del cónyuge o conviviente
ii. No haber recibido apoyo habitacional del Estado.
iii. El ingreso familiar mensual (IFM)36 neto no debe exceder el monto indicado en
el reglamento operativo de cada modalidad de aplicación. Para el año 2023, el
IFM es de S/3141 para AVN y S/2266 para CSP y MV.
35 Modificada posteriormente por la Ley N.° 28210 y por los Decretos Legislativos 1037 y 1226.
36 Según la definición obtenida del reglamento operativo para acceder al Bono Familiar Habitacional, para
la modalidad de aplicación de adquisición de vivienda nueva, aprobado por RM N.º 313-2020-VIVIENDA y
sus modificaciones, el IFM es el ingreso mensual percibido por la JF menos los descuentos de ley. No se
consideran ingresos aquellos percibidos por acreencias, premios o bonificaciones extraordinarias, tampoco
se consideran las bonificaciones y beneficios a que se refieren los literales b. y c. del artículo 6 del Decreto
Legislativo N.º 1132, que aprueba la nueva estructura de ingresos aplicable al personal militar de las
Fuerzas Armadas y policial de la Policía Nacional del Perú.
28
iv. En el caso de adquirir una vivienda nueva, no se debe contar con otra vivienda,
terreno propio o aires independizados para vivienda a nivel nacional. En el caso
de construir o mejorar una vivienda, se debe contar con un terreno propio o aires
independizados, pero no otra vivienda a nivel nacional.
3.2.1. Breve recuento de las principales modificaciones al Bono Familiar
Habitacional
Si bien el BFH surge en el año 2002, este ha mantenido un proceso de transformación
desde sus primeros años de funcionamiento hasta la actualidad. Estos cambios han
buscado mejorar la eficacia y se han ajustado a los contextos particulares. A
continuación, se presentan brevemente los cambios más importantes que ha tenido el
BFH desde sus inicios hasta la actualidad.
En primer lugar, un cambio importante fue la definición del monto máximo de la vivienda
de interés social (VIS), que podía ser cubierta con el BFH. En 2004, bajo Ley N.° 28210,
se estableció un valor máximo de la VIS de hasta US$12,000. Sin embargo, es a partir
de 2008, bajo Decreto Legislativo N.° 1037, que el valor máximo de la VIS está sujeto a
la unidad impositiva tributaria (UIT), tal como ocurre en la actualidad, llegando hasta 14
UIT para ese entonces.37
Otro cambio importante es el uso del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH)
como criterio de evaluación de las familias. Bajo promulgación de la Ley N.° 29266,
Techo Propio al igual que los demás programas sociales de aquel entonces empezarían
a hacer uso del SISFOH para la evaluación de sus beneficiarios a partir del año fiscal
2011. Sin embargo, esto cambiaría a partir de 2015 con el Decreto Legislativo N.° 1226,
el cual establecía la eliminación del SISFOH en el programa Techo Propio.38
Además, dicho decreto trajo consigo otros importantes cambios dentro del diseño del
BFH, como la incorporación de beneficiarios de atención extraordinaria. A partir de 2015,
se consideraba beneficiaria extraordinaria del BFH a aquella población ubicada en
zonas de muy alto riesgo no mitigable, identificadas y declaradas de acuerdo con lo
dispuesto en la Ley N.º 29869 (Ley de Reasentamiento Poblacional para Zonas de Muy
Alto Riesgo No Mitigable), y a la población damnificada con viviendas colapsadas o
inhabitables, por emergencias o desastres.39
En línea con esto, el BFH ha tenido una atención más directa sobre esta población
específica en los últimos años. En 2017, bajo el escenario de El Niño Costero, que azotó
al país causando innumerables daños y pérdidas en cuanto a viviendas, se promulgó el
Decreto de Urgencia N.° 010-2017, bajo el cual se aprobaron medidas extraordinarias
para atender la reconstrucción en las zonas declaradas en emergencia por la ocurrencia
de lluvias y peligros asociados de ese año. Así, se dispuso el otorgamiento del BFH en
las modalidades de adquisición de vivienda nueva y construcción en sitio propio para
las viviendas colapsadas o inhabitables que se encuentren en zona de alto riesgo no
mitigable y en zona de riesgo mitigable, respectivamente.
37 Este valor aumentaría hasta 20 UIT en 2015 bajo el Decreto Legislativo N.° 1226, aunque
posteriormente estaría definido en los reglamentos operativos de las modalidades del programa.
38 Ver: https://www.gob.pe/institucion/minjus/normas-legales/1516458-1226
39 También se consideraba a los beneficiarios del Programa de Promoción y Facilitación al Acceso
Habitacional, que se encuentren señalados en alguno de los supuestos establecidos en el artículo 34 del
Reglamento de la Ley N.° 28592.
29
Asimismo, en 2018, se promulgó la Ley N.° 30852, la cual tuvo por finalidad dar atención
a la población damnificada de una emergencia o desastre con vivienda colapsada o
inhabitable con el BFH. Mediante dicha ley, se brindaron medidas especiales de
exoneración para los beneficiarios de atención extraordinaria del BFH, por ejemplo, en
los requisitos de ingreso familiar máximo.
De igual forma, resulta importante mencionar que en ese mismo año se promulgó la Ley
N.° 30848, mediante la cual se modificaba la Ley del Canon, y se autorizó a los
gobiernos regionales y gobiernos locales a utilizar los recursos del canon en sus
respectivas jurisdicciones para el financiamiento de proyectos de vivienda social a través
del programa Techo Propio y el Programa Nacional de Vivienda Rural.
En 2020, ante una situación de alta demanda de VIS y la poca oferta existente para
cubrirla, bajo la Resolución Ministerial N.° 313-2020-VIVIENDA, se aprobaron
modificatorias especialmente para el reglamento operativo para la modalidad de AVN.
Entre estos cambios, destacan la incorporación de otras entidades que no son
supervisadas por la SBS40 para el otorgamiento de créditos complementarios para el
financiamiento de las VIS, tales como las derramas, comités de administración de los
fondos de asistencia y estímulo de las entidades públicas (CAFAE), cooperativas de
vivienda, entre otras. Asimismo, se dan modificatorias en cuanto a la liberación de las
garantías, reduciendo el número de documentos solicitados; por ejemplo, la escritura
pública de compraventa u otro título, que de acuerdo con ley permita la inscripción de la
compraventa en Registros Públicos y la declaración jurada del origen de fondos
utilizados en la construcción de la vivienda. Además, se buscó fomentar el uso del
fideicomiso inmobiliario; por ejemplo, permitiendo que el desembolso (etapa en la que
el FMV entrega el BFH) se pueda hacer de forma excepcional en una cuenta del
fideicomiso en la cual el FMV no participa. Por último, la resolución ministerial dispuso
algunas modificaciones complementarias en el reglamento operativo de la modalidad de
CSP en cuanto a garantías y autorización con fines operativos.
Por otro lado, en consideración al periodo de crisis económica originada por la pandemia
de la COVID-19, bajo Decreto Legislativo N.° 1464 de 2020, se suspendió la exigencia
de un ahorro mínimo para las modalidades de adquisición de vivienda nueva y
construcción en sitio propio hasta fines de dicho año. Además, dado que aún se
presentan las repercusiones de la crisis sanitaria, los niveles de ahorro exigidos se han
mantenido en niveles muy bajos tanto para la modalidad de adquisición en vivienda
nueva como para construcción en sitio propio, según lo denotan la Resolución Ministerial
N.° 415-2022-VIVIENDA y la Resolución Ministerial N.° 421-2022-VIVIENDA,
respectivamente.
En el año 2021, se dio un incremento en el valor del BFH en la modalidad de adquisición
de vivienda nueva para inmuebles en situación de tugurización,41 con la finalidad de
renovar los centros históricos.42 Este valor especial sería otorgado a aquellos
beneficiarios que se encuentren debidamente empadronados como posesionarios del
inmueble en situación de tugurización declarado por la municipalidad competente.
Además, sería el Programa Generación de Suelo Urbano (PGSU) el encargado de
determinar la viabilidad técnica, económica y financiera de la ejecución de los proyectos
y, de ser el caso, establecería el valor especial del BFH.
40 Es decir, que no son una entidad del sistema financiero y de seguros (ESFS).
41 La tugurización está relacionada con las viviendas antiguas de las denominadas zonas “históricas” o
“monumentales” de las ciudades.
42 Ver: https://www.gob.pe/institucion/vivienda/noticias/350527-ministerio-de-vivienda-incrementa-bono-
de-techo-propio-para-renovar-centros-historicos-del-pais
30
Por último, bajo Resolución Ministerial N.° 128-2021-VIVIENDA, la Dirección General de
Programas y Proyectos en Vivienda y Urbanismo (DGPPVU) propuso y sustentó el
establecimiento de un tipo especial de vivienda de interés denominada VIS priorizada,
la cual está dirigida a la atención de la población en los niveles socioeconómicos D y E.
Este nuevo tipo VIS priorizada permite a ciertos beneficiarios de adquisición de vivienda
(con un ingreso familiar mensual neto menor) obtener un mayor monto del BFH, pero
para viviendas de un menor valor a comparación de las VIS ordinarias.
31
Fuente: FMV. Elaboración: Macroconsult.
Gráfico 5. Línea de tiempo del BFH
2017: Se crea el
BFH
Reconstrucción.
2018: Se modifica la Ley del
Canon para que las autoridades
locales utilicen los recursos en
proyectos de vivienda.
2020: Se elimina
temporalmente la exigencia
del ahorro mínimo.
2021: Incrementa el valor
del BFH en la modalidad
de AVN para inmuebles en
situación de tugurización.
2002: Se crea
el BFH.
2004: Se define
el valor máximo
de la VIS en
US$.
2008: Se define el
valor máximo de la
VIS en UIT.
2011: Se
incorpora el
uso del
SISFOH.
2015: Se elimina
el uso del
SISFOH.
2015: Se incorporan
los beneficiarios de
atención
extraordinaria.
2020: Se permite que
entidades financieras no
supervisadas por la SBS
otorguen créditos para
financiamiento de VIS.
2021: Se establece la VIS
priorizada en la modalidad
AVN.
32
3.2.2. Poblaciones especiales atendidas por el BFH
El BFH fue diseñado inicialmente para atender a toda población que carezca de recursos
suficientes para acceder a una solución habitacional (Ley N.° 27829). No obstante,
también posee casos de atención especial para poblaciones específicas, que pueden
recibir un valor adicional al BFH ordinario.
En primer lugar, se encuentra el BFH Reconstrucción, el cual, tal como se describió
previamente, fue destinado para ayudar a las familias afectadas por el fenómeno de El
Niño Costero. Este se empezó a otorgar a partir de octubre del 2017 y sigue vigente hoy
en día (Decreto de Urgencia N.° 010-2017). Esta categoría del BFH ha representado un
porcentaje importante del total de número de bonos desembolsados, especialmente en
la modalidad de construcción en sitio propio. Así, a partir de octubre de 2017 hasta
diciembre de 2022, se han desembolsado más de 20,000 bonos en reconstrucción con
respecto al total de 170,000 bonos otorgados bajo la modalidad de CSP.43
De igual forma, el BFH ha puesto especial atención en atender a poblaciones
vulnerables:44
– En caso un jefe de hogar beneficiario acredite ser una persona con discapacidad
perteneciente a las Fuerzas Armadas y/o la Policía Nacional del Perú que se
encuentre comprendida dentro del ámbito de aplicación de la Ley N.º 29643, se
le otorgara un BFH con un valor adicional del 25% respecto al bono ordinario
para las modalidades de adquisición de vivienda nueva y construcción en sitio
propio.
– Dentro de los grupos familiares donde haya víctimas que acrediten que
perdieron sus viviendas por destrucción a causa del proceso de violencia
ocurrido entre mayo de 1980 a noviembre de 2000, o que enfrentan problemas
de vivienda como secuela directa de dicho proceso, de conformidad con lo
establecido en la Ley N.º 28592, se les otorgará un BFH con un valor adicional
del 51% respecto al bono ordinario tanto para la modalidad de adquisición de
vivienda nueva como la de construcción en sitio propio.
– Para el caso de adquisición de vivienda nueva, el BFH tiene un valor adicional
de 50% para la adquisición de una VIS a favor de los herederos legales
declarados de los miembros de las Fuerzas Armadas y/o Policía Nacional del
Perú que hubieran fallecido en el ejercicio de su función.
– Para aquellas familias beneficiarias de los distritos que forman parte del ámbito
de intervención directa y de influencia del valle de los ríos Apurímac, Ene y
Mantaro (VRAEM), se les otorgará un BFH con un valor adicional del 51%
respecto al bono ordinario solo para la modalidad de construcción en sitio
propio.
– Construcción en sitio propio también considera un valor adicional del 51% del
bono para los beneficiarios que residan en el departamento de Huancavelica.
43 La fuente del cálculo proviene de las estadísticas de la página del FMV. Ver:
https://www.mivivienda.com.pe/portalweb/inversionistas/pagina.aspx?idpage=139.
44 Esta información es obtenida de los reglamentos operativos de las modalidades de CSP y AVN
vigentes.
33
3.2.3. Modalidades de aplicación
El BFH varía de acuerdo con la modalidad a la que el hogar postule a través del
programa Techo Propio. Actualmente se definen tres modalidades:
a) Adquisición de vivienda nueva (AVN)
Esta modalidad está dirigida a hogares que no cuentan con vivienda ni terreno para
construir una vivienda y facilita la adquisición de una vivienda de interés social (VIS) o
una vivienda de interés social priorizada (VIS priorizada) mediante la entrega del BFH.
Desde ese punto de vista, apunta a cubrir la brecha habitacional cuantitativa. De
acuerdo con el reglamento operativo para acceder al BFH, para la modalidad de
aplicación de AVN VIS, el IFM no debe exceder del valor que resulte de la multiplicación
del ingreso real promedio per cápita decil 4 de Lima Metropolitana por el promedio de
miembros del hogar-pobre urbano. Este valor es actualizado por el FMV y actualmente
es de S/3141. Para los casos de VIS priorizada, el IFM es producto de la evaluación de
la casuística anual y no debe exceder los S/2071. Asimismo, el grupo familiar que
postula al BFH bajo esta modalidad debe contar con un ahorro mínimo de 0.3% del valor
de la vivienda que desea adquirir.45
Bajo esta modalidad, interviene el promotor inmobiliario, persona natural o jurídica que
promueve, que construye o comercializa proyectos habitacionales para los grupos
familiares. Este promotor debe contar con un código de proyecto inscrito y será
responsable del proyecto y su ejecución. En general, el promotor puede construir con
recursos propios, contratar o asociarse con empresas constructoras.
El valor del BFH para AVN depende del valor de la vivienda que se quiere adquirir (ver
Tabla 1).
Tabla 1. Valor del BFH para AVN
Tipo de vivienda de interés social Valor de la
vivienda BFH
VIS priorizada en lote unifamiliar Hasta S/55,000 9.4 UIT
S/46,530
VIS priorizada en edificio multifamiliar/
conjunto residencial/quinta Hasta S/68,000 9.7 UIT
S/48,015
VIS en lote unifamiliar Hasta
S/102,800 8.75 UIT
S/43,215.5
VIS en edificio multifamiliar/conjunto
residencial/quinta
Hasta
S/128,400
Fuente: Fondo Mivivienda. Elaboración: Macroconsult.
El proceso para obtener el BFH mediante AVN consiste en:
i. Inscripción del grupo familiar (GF) ante el FMV y elección de un proyecto de VIS
registrado en Techo Propio
45 Según Resolución Ministerial N.° 415-2022-VIVIENDA, el valor mínimo de ahorro para la adquisición de
una VIS en lote unifamiliar y la VIS en edificio multifamiliar/conjunto residencial/quinta es de 0.3% de su
valor. Disponible en: https://www.gob.pe/institucion/vivienda/normas-legales/3809403-415-2022-vivienda
34
ii. Verificación por parte del FMV del cumplimiento de todos los requisitos establecidos
en el reglamento operativo del BFH46 y, en caso así sea, declaración de elegibilidad
como grupo familiar elegible (GFE)
iii. Suscripción de contrato de compraventa o minuta entre el promotor inmobiliario y el
GFE
iv. Depósito por parte del GFE del ahorro en cuenta recaudadora del FMV, solicitando
además la asignación del BFH
v. Verificación del cumplimiento de los requisitos para la asignación del BFH por parte
del FMV y levantamiento de observaciones en caso haya
vi. Asignación del BFH del FMV al GFE
vii. Presentación de garantías o escritura pública por parte del promotor inmobiliario y
solicitud de desembolso al FMV
viii. Validación de garantías y desembolso por parte del FMV
ix. Verificación de la VIS desde el FMV
x. Entrega de VIS al GFE por parte del promotor inmobiliario y liberación de garantías
por parte del FMV
b) Construcción en sitio propio (CSP)
Esta modalidad de Techo Propio está dirigida a hogares que poseen un terreno propio
o aires independizados inscritos en Registros Públicos, sin cargas ni gravámenes.
Desde el punto de vista del diseño, esta modalidad apunta a atender el componente de
hacinamiento de la brecha cualitativa, principalmente.
Para que un hogar pueda acceder a este bono, el IFM que reporte no debe exceder del
valor que resulte del promedio de la sumatoria de la multiplicación de los ingresos reales
promedio per cápita decil 1, 2, 3, 4 de Lima Metropolitana por el promedio de miembros
del hogar-pobre urbano. De acuerdo con información disponible en el FMV, este monto
corresponde a S/2266. Asimismo, el ahorro mínimo con el que debe contar el grupo
familiar debe ser de 0.023 UIT (113.85 soles).47A través del BFH, los hogares reciben
apoyo para construir su vivienda, cuya ejecución de obras estará a cargo de una entidad
técnica (ET) autorizada por el FMV. La ET autorizada es la persona natural o jurídica
que promueve, desarrolla, construye y/o supervisa proyectos habitacionales para los
grupos familiares en las modalidades de construcción en sitio propio y mejoramiento de
vivienda. Como tal, es responsable del proyecto y su ejecución (Fondo Mivivienda,
2023).
Para ser elegible al bono para CSP, el predio en el cual la vivienda se ubica debe
pertenecer a la familia, debe estar inscrito en Registros Públicos (sin cargas ni
gravámenes) y la familia no debe contar con otro terreno o vivienda.
Actualmente, mediante Resolución Ministerial N.° 421-2022-VIVIENDA, el valor del BFH
entregado bajo esta modalidad asciende hasta seis UIT o S/29,700. Sin embargo,
existen excepciones e incrementos del subsidio para personas en discapacidad,
Fuerzas Armadas, Policía Nacional y víctimas del terrorismo.
El proceso para obtener el BFH mediante CSP consiste en:
46 Aprobado por Decreto Supremo N.° 013-2007-VIVIENDA. Disponible en:
https://spij.minjus.gob.pe/Graficos/Peru/2007/abril/21/D.S.%20N%c2%ba%20013-2007-
VIVIENDA%20(21-04-07).pdf
47 Según Resolución Ministerial N.° 421-2022-VIVIENDA, el valor mínimo de ahorro para la modalidad de
CSP es de 0.023 UIT (S/ 113.85). Disponible en: https://www.gob.pe/institucion/vivienda/normas-
legales/3809451-421-2022-vivienda
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i. El MVCS realiza la convocatoria para grupo familiar (GF), que es declarado grupo
familiar elegible (GFE) bajo el mismo proceso que en el caso de la modalidad AVN.
Asimismo, el MVCS realiza la convocatoria para entidades técnicas (ET).
ii. El FMV registra tanto al GFE como a la ET. El GFE deberá elegir a una ET autorizada
por el FMV para llevar a cabo la construcción.
iii. Se suscribe el contrato entre el GF y la ET.
iv. La ET elabora el expediente correspondiente y solicita el registro del proyecto ante
el FMV.
v. La entidad del sistema financiero de seguros (ESFS) otorga una carta fianza de
seriedad de oferta por 2.5% del valor de la obra. Esta carta es emitida a nombre de
la ET.
vi. La solicitud de la ET es revisada por el FMV y, una vez aprobada, se le otorga un
código de proyecto. En caso la solicitud tenga observaciones, estas deberán ser
levantadas en un plazo de 15 días, solo en el caso que sea su primera vez. Caso
contrario, el proceso culmina en este momento con la ejecución de la carta fianza de
seriedad de oferta por parte del FMV.
vii. Una vez asignado el código de proyecto, el GFE deposita el ahorro y la ESFS emite
la carta fianza por 105% del valor de la obra.
viii. La ET solicita la asignación del BFH y el desembolso del monto correspondiente.
ix. En caso no haya observaciones a la solicitud realizada por la ET, el FMV asigna el
desembolso (el ahorro mínimo del GFE y el BFH). En caso tenga observaciones,
debe levantarlas en un plazo de 10 días, solo en el caso que sea su primera vez.
x. Una vez realizado el desembolso, este es recibido por la ESFS.
xi. La ET ejecuta la obra en un plazo de 120 días.
xii. La ESFS recibe el informe final de obra.
xiii. Con ello, la ET solicita la liberación de la carta fianza por el valor del 105% de la obra.
Esta es liberada por el FMV hacia la ET, que posteriormente la entrega a la ESFS.
c) Mejoramiento de vivienda (MV)
Esta modalidad del programa Techo Propio permite a hogares que ya cuentan con una
vivienda efectuar obras de remodelación, rehabilitación, culminación o ampliación de
esta, para dotarla con alguna característica de una VIS. Desde la óptica del diseño, esta
modalidad apunta a cubrir el componente de material de la brecha habitacional
cuantitativa.
Para que un hogar sea beneficiario de esta modalidad, el IFM referencial es de igual al
de CSP, S/2266. En esta modalidad, el ahorro mínimo requerido debe ser de 0.2 UIT,48
equivalente a S/860.49 Al igual que en el caso de la modalidad de CSP, la ejecución de
obras de mejoramiento estará a cargo de una entidad técnica (ET) autorizada por el
FMV. El valor que alcanza el BFH en este caso es de S/10,580. De acuerdo con el
reglamento operativo del BFH,50 las siguientes se consideran intervenciones
reconocidas bajo esta modalidad en orden de prioridad:
- Refuerzo estructural
- Techo
- Instalaciones sanitarias de otros ambientes e instalaciones eléctricas
48 Disponible en: https://www.mivivienda.com.pe/PORTALWEB/promotores-
constructores/pagina.aspx?idpage=108
49 Se toma en consideración el valor de la unidad impositiva tributaria durante el año 2020, pues fue el
último año de aplicación del BFH mediante la modalidad de mejoramiento de vivienda.
50 Aprobado por Resolución Ministerial N.° 102-2012-VIVIENDA. Disponible en:
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/23471/RM-102-2012-VIVIENDA.pdf?v=1530743659
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- Módulo sanitario compuesto por inodoro, lavabo y ducha, y puerta de madera
contraplacada con marco de madera
- Pisos
- Tabiquerías interiores
- Escaleras y ampliaciones
- Acabados en ambientes interiores y fachadas
3.2.4. El Bono Familiar Habitacional en el contexto de otras intervenciones en la
región
En la región, existen experiencias que guardan similitud con el BFH. A continuación, se
presenta un listado de los principales programas e intervenciones de vivienda
identificadas por país bajo una óptica comparativa.51
- Chile. Es el país pionero de la política de subsidio habitacional directo hacia la
demanda en América Latina (Ferguson y Navarrete, 2003). Actualmente, se
desarrollan intervenciones similares al BFH, tanto en diseño y modalidades, pero
dirigidos a poblaciones diferenciadas. Estos son el Programa Habitacional Fondo
Solidario de Elección de Vivienda y el Sistema Integrado de Subsidio
Habitacional.
Surgiendo ambos programas como reemplazo al anterior programa Fondo
Solidario de Vivienda I y II, respectivamente (Espinoza y Fort, 2020b), buscan
promover el acceso a una solución habitacional a través de las modalidades de
adquisición de una vivienda nueva o usada, o la construcción en sitio propio o
densificación predial. Sin embargo, la diferencia radica en que el Programa
Habitacional Fondo Solidario de Elección de Vivienda se focaliza en los hogares
más pobres y vulnerables,52 mientras que el Sistema Integrado de Subsidio
Habitacional contempla opciones diferenciadas a través de tramos del valor de
la vivienda para los hogares pertenecientes a la clase media y emergente del
país.53
De igual forma, resulta importante destacar que, en el Programa Habitacional
Fondo Solidario de Elección de Vivienda, los beneficiarios no podrán optar a un
crédito para complementar el financiamiento del precio de la vivienda a adquirir
o construir. En cambio, en el Sistema Integrado de Subsidio Habitacional, los
beneficiarios deben acreditar el financiamiento complementario al subsidio.
- Costa Rica. En Costa Rica, se encuentra el Fondo de Subsidios para la Vivienda
(FOSUVI), que es la unidad ejecutora del Bono Familiar de Vivienda (BFV), el
cual representa uno de los programas sociales más importantes y con más
recursos financieros de la política selectiva del país (Abarca, 2017). A través de
este bono, el Estado busca brindar un subsidio o apoyo económico para que las
familias con los niveles de ingresos más bajos o en condición de pobreza puedan
adquirir o construir una vivienda, o para que puedan reparar, ampliar, mejorar o
terminar su propia vivienda. Además, en la distribución de este bono, se
contemplan casos de ayuda especial a las poblaciones más vulnerables, como
adultos mayores que viven solos, personas con discapacidad, entre otros.54
51 Un mayor detalle de la descripción de los programas podrá ser encontrada en los Anexos.
52 Ver: https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1039424
53 Ver: https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1026260&idVersion=2023-05-11&idParte=
54 Ver:
https://fodesaf.go.cr/prog_soc_selectivos/programacion_anual/fichas_tecnicas/documentos/BANHVI-
Fosuvi.pdf
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- México. El Programa de Vivienda Social en México posee uno de los sistemas
más complejos e íntegros de la región. A través de este programa, se otorgan
subsidios de vivienda dirigidos a las familias de bajos ingresos que se
encuentran en rezago habitacional55 o con necesidad de vivienda, priorizando a
los hogares que estén situados en zonas mayoritariamente indígenas, con las
mujeres jefas de hogares que hayan sido afectados por fenómenos naturales
perturbadores, asentados en zonas de riesgo, entre otros.56
Contando con diferentes modalidades y un sistema de líneas de apoyo que
complementan el subsidio inicial, el programa busca atender de forma íntegra
las necesidades particulares que puedan tener las familias. Así, por ejemplo, una
línea de apoyo que posee el programa es la “adquisición de suelo”, la cual
representa un subsidio para adquirir una superficie de suelo destinada a la
producción de vivienda que se encuentre fuera de zonas de riesgo y con acceso
a conexión de agua potable.
- Colombia. En Colombia, existe el Subsidio Familiar de Vivienda (SFV), el cual
es un aporte entregado por el Estado, ya sea en dinero o en especies, que facilita
la adquisición de una nueva vivienda, construcción en sitio propio o
mejoramiento de la vivienda de interés social. Este subsidio es otorgado tanto
por las Cajas de Compensación Familiar (CCF), a los beneficiarios que estén
afiliados a ellas, como por el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA). La
diferencia radica en que la asignación de subsidios a través de las CCF está
dirigida hacia el sector más formal, mientras que a través de FONVIVIENDA se
dirigirá prioritariamente a atender a la población con menos recursos y no
vinculada al sistema formal de trabajo.57
Respecto a la asignación de los recursos del SFV a través de FONVIVIENDA,
esta se ha dado a través de los diferentes programas desarrollados por el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Uno de ellos es el programa Mi Casa
Ya, a través del cual el Estado ofrece subsidios para la compra de una vivienda
de interés social nueva a los hogares más vulnerables. Estos hogares, además,
deberán complementar el apoyo económico con un crédito hipotecario o un
leasing habitacional.58
Por último, cabe destacar que el SFV contempla una concurrencia de subsidios.
Este beneficio está dirigido a los hogares con los ingresos más bajos que
cumplan con los requisitos de las CCF y los otros programas que ofrece el
Estado. Así, un hogar puede ser beneficiario del programa Mi Casa Ya y a su
vez recibir el SFV a través de las CCF.
En la siguiente tabla, se realiza una síntesis de las principales características de los
programas revisados, comparando con el BFH en el caso de Perú.
55 Es el número de viviendas con materiales precarios en pisos, techos y muros, que no cuentan con
excusado o aquellas cuyos residentes habitan en hacinamiento. Ver:
https://siesco.conavi.gob.mx/doc/analisis/2021/Censo_Rezago_ENIGH_2020.pdf
56 Ver: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/79<