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Analyse
Risiken rassistischer
Diskriminierung durch poli-
zeiliche Datenverarbeitung
Eric Töpfer
Der Autor
Eric Töpfer ist Politikwissenschaftler und
seit 2012 Wissenschaftlicher Mitarbeiter am
Deutschen Institut für Menschenrechte, wo er
zu Menschenrechtsthemen im Feld der Inneren
Sicherheit arbeitet. Seine Schwerpunkte dabei
sind die Kontrolle von Polizei und Geheimdiensten,
Datenschutzfragen und Digitalisierungsthemen so-
wie die Achtung von Menschenrechten bei der
Terrorismusbekämpfung.
Die vorliegende Analyse gibt die Auffassung des
Deutschen Instituts für Menschenrechte wieder.
Das Institut
Das Deutsche Institut für Menschenrechte
ist die unabhängige Nationale Menschenrechts-
institution Deutschlands (§ 1 DIMR-Gesetz).
Es ist gemäß den Pariser Prinzipien der Vereinten
Nationen akkreditiert (A-Status). Zu den Aufgaben
des Instituts gehören Politikberatung, Menschen-
rechtsbildung, Information und Dokumentation,
anwendungsorientierte Forschung zu menschen-
rechtlichen Themen sowie die Zusammenarbeit
mit internationalen Organisationen. Es wird vom
Deutschen Bundestag finanziert. Das Institut ist
zudem mit dem Monitoring der Umsetzung von
UN-Behindertenrechtskonvention und UN-Kinder-
rechtskonvention sowie der Berichterstattung zu
den Konventionen des Europarats zu Menschen-
handel und zu Gewalt gegen Frauen und häus-
licher Gewalt betraut worden. Hierfür hat es
entsprechende Monitoring- und Berichterstattungs-
stellen eingerichtet.
Analyse
Risiken rassistischer
Diskriminierung durch poli-
zeiliche Datenverarbeitung
Eric Töpfer
Vorwort
Das Sammeln, Speichern und Verarbeiten von
Daten ist seit jeher ein zentraler Aspekt polizei-
licher Arbeit. Dabei ist der Computer heute nicht
mehr wegzudenken. Auch für die automatisierte
Datenverarbeitung der Polizei gilt das menschen-
rechtliche Verbot rassistischer Diskriminierung.
Daher sind Daten, aus denen – wie es im Daten-
schutzrecht heißt – eine „rassische oder ethnische
Herkunft“ hervorgeht, als besondere Kategorien
personenbezogener Daten („sensible Daten“)
besonders geschützt.
Das Institut arbeitet bereits seit vielen Jahren zu
polizeilichen Personenkontrollen und Racial Profi-
ling und mahnt den Schutz vor rassistischer Dis-
kriminierung im direkten Kontakt der Polizei zur
Bevölkerung an. Angesichts der fortschreitenden
Digitalisierung, die auch vor der Polizeiarbeit nicht
haltmacht, wirft die vorliegende Analyse nun
einen Blick hinter die Kulissen und thematisiert
die polizeiliche Verarbeitung sensibler Daten.
Das Thema führt bislang eher ein Schattendasein
in der Diskussion um institutionellen Rassismus,
obwohl die Bürgerrechtsbewegung der Sinti*zze
und Rom*nja mit ihrer Kritik an der jahrzehnte-
langen Sondererfassung seit Langem gegen
diskriminierende Praktiken polizeilicher Daten-
verarbeitung kämpft. Daher soll die Analyse dazu
beitragen, die Aufmerksamkeit für Diskriminierungs-
risiken in einem Feld zu erhöhen, das polizeiliches
Handeln zunehmend prägt, das in der Regel aber
für Betroffene unsichtbar bleibt und dessen
Wirkungen ob seiner wachsenden Komplexität
auch für die Politik und einzelne Polizist*innen
immer schwerer zu durchschauen sind.
Untersucht wird hierzu zum einen, welche grund-,
menschen- und europarechtlichen Vorgaben zum
Schutz vor den Risiken rassistischer Diskrimi-
nierung, die mit der Verarbeitung der genannten
Daten einhergehen, bestehen und wie diese im
deutschen Datenschutz- und Polizeirecht umge-
setzt wurden. Zum anderen wird der Frage nach-
gegangen, was über die polizeiliche Praxis bekannt
ist.
Das Institut bedankt sich bei allen, die die Erstel-
lung der Analyse durch Hintergrundgespräche
oder Interviews ermöglicht haben. Dies waren
Expert*innen aus Datenschutzaufsichtsbehörden,
Polizei, Zivilgesellschaft und Wissenschaft. Außer-
dem danken wir den Innenministerien aller Länder,
die unseren Fragebogen zum Thema ausnahmslos
beantwortet haben. Wir hoffen, dass die Analyse
einen Anstoß für eine systematische Untersu-
chung der polizeilichen Praxis durch Polizei und
Wissenschaft gibt, um Diskriminierungsrisiken in
der Verarbeitung sensibler Daten zu identifizieren
und auszuräumen.
Professorin Dr. Beate Rudolf
Direktorin des Deutschen Instituts
für Menschenrechte
Inhalt
Zusammenfassung 9
1 Einleitung 11
2 Rechtliche Grundlagen 15
2.1 Das Verbot rassistischer Diskrimi nierung 15
2.2 Die besondere Schutzwürdigkeit sensibler Daten 17
2.3 Unzureichende Umsetzung
von Artikel 10 der JI-Richtlinie ins deutsche Recht 20
2.3.1 Umsetzung auf Bundesebene 21
2.3.2 Umsetzung auf Landesebene 22
3 Sensible Daten in der polizeilichen Praxis 24
3.1 Kategorien sensibler Daten zu
„rassischer oder ethnischer Herkunft“ 28
3.1.1 Volkszugehörigkeit 29
3.1.2 Äußere Erscheinung/„Phänotyp“ 32
3.2 Datenspeicherung 33
3.3 Nutzung gespeicherter Daten 35
3.3.1 Einfachgesetzliche Voraussetzungen 35
3.3.2 Schutzmaßnahmen 37
3.3.3 Diskriminierungsrisiken – Fallbeispiele 39
Zusammenfassung
− Das grund- und menschenrechtliche Diskri-
minierungsverbot umfasst das Verbot rassisti-
scher Diskriminierung. Es verbietet staatlichen
Hoheits trägern wie der Polizei bei allem Handeln
auch die Unterscheidung aufgrund von physi-
schen Merkmalen wie Hautfarbe, tatsächlicher
oder vermeintlicher (nationaler) Herkunft oder
Religionszugehörigkeit. Das Verbot umfasst
auch das Differenzierungsmerkmal „Ethnie“.
Vom Verbot sind Ausnahmen nur zulässig,
wenn damit keine rassis tische Zuschreibung
verbunden ist, sondern ein schwerwiegender
sachlicher Grund vorliegt. Das Verbot gilt auch
für die polizei liche Datenverarbeitung.
− Gemäß der EU-Richtlinie zum Datenschutz bei
Polizei und Strafjustiz („JI-Richtlinie“) ist eine
Verarbeitung besonderer Kategorien personen-
bezogener Daten („sensible Daten“), „aus denen
die rassische oder ethnische Herkunft […] her-
vorgeht“, nur dann erlaubt, wenn sie unbedingt
erforderlich ist, der Schutz der Rechte und Frei-
heiten Betroffener durch geeignete Maßnah-
men garantiert wird und wenn die Verarbeitung
gesetzlich normiert ist, sie lebenswichtigen Inte-
ressen dient oder sich auf Daten bezieht, die
Betroffene öffentlich gemacht haben.
− Die Umsetzung der JI-Richtlinie in deutsches
Recht garantiert kein ausreichend hohes
Schutzniveau für die Verarbeitung sensibler
Daten. § 48 des Bundesdatenschutzgesetzes
sowie die einschlägigen landesrechtlichen
Regelungen zur polizeilichen Datenverarbeitung
übernehmen regelmäßig mehr oder weniger nur
den Wortlaut der JI-Richtlinie. Es fehlen jedoch
eine Präzisierung der tatbestandlichen Voraus-
setzung für die Verarbeitung sensibler Daten
und verbindliche Vorgaben für deren Schutz.
− In Deutschland werden Daten, aus denen
eine vermeintliche „rassische oder ethnische
Herkunft“ Betroffener gelesen werden kann, in
regional unterschiedlichem, aber erheblichem
Ausmaß durch die Polizeien von Bund und Län-
dern erfasst. In zahlreichen polizeilichen Daten-
banken werden Angaben über zugeschriebene
„Phänotypen“ oder „Volkszugehörigkeiten“ von
Beschuldigten, Tatverdächtigen und sogenann-
ten Anlasspersonen standardisiert gespeichert.
Regelmäßig werden die Vor- und Nachnamen,
Staatsangehörigkeiten oder Geburtsorte gespei-
chert, dies gilt auch für Geschädigte oder
Zeug*innen. Unter Umständen werden solche
Daten als „proxy data“ stellvertretend für eine
zugeschriebene „rassische oder ethnische Her-
kunft“ gelesen und sind dann ebenfalls als sen-
sible Daten zu schützen.
− Angestoßen durch die Kritik an der jahrzehnte-
langen Sondererfassung von Sinti*zze und
Rom*nja wird bis heute etwa polizeiintern
kontrovers diskutiert, unter welchen Umstän-
den die polizeiliche Verarbeitung des Merkmals
„Volkszuge hörigkeit“ erforderlich ist. Ministerial-
erlasse zu seiner Vermeidung in der polizeiinter-
nen Kommunikation geben keine konkreten
Hinweise für die Praxis, sondern stellen die Ent-
scheidung ins polizeiliche Ermessen. In Einzel-
fällen haben Datenschutzaufsichtsbehörden die
Erfassungspraxis beanstandet. Eine systema-
tische Über prüfung der Speicherung sensibler
Daten zu vermeintlicher „rassischer oder ethni-
scher Herkunft“ erfolgte aber bislang nicht.
− Fraglich ist, ob die Garantien zum besonderen
Schutz sensibler Daten bei der Polizei ausrei-
chen. Zwar sollen Datenschutzfolgeabschät-
zungen helfen, Risiken für die Rechte Betroffener
zu erkennen und zu minimieren. Ob solche
Risiken bestehen und ob es überhaupt eine
Folge abschätzung braucht, wird jedoch allein
polizei intern und ohne Anhörung von Betrof-
fenen entschieden. Mit wenigen Ausnahmen
herrscht dabei ein enges Verständnis vor, was
sensible Daten zu „rassischer oder ethnischer
Herkunft“ sind, sodass sie in der Regel kaum
anders behandelt werden als sonstige Daten.
− Die polizeiliche Nutzung einmal rechtmäßig
erhobener und gespeicherter Daten ist einfach-
gesetzlich bislang wenig reguliert. Dies gilt
auch für die Nutzung sensibler Daten. So sind
aus der polizeilichen Praxis Fälle bekannt, in
denen ursprünglich für Identifizierungszwecke
erhobene Daten als „proxy data“ für rassifizie-
rende Zuschreibung genutzt werden, um Einsätze
zu planen, Lagebilder zu erstellen oder Analyse-
projekte durchzuführen. In der Folge erfahren
Menschen etwa aufgrund ihres Nachnamens
oder ihrer Staatsangehörigkeit eine andere
polizeiliche Behandlung als der Rest der
Bevölkerung.
− Mit dem aktuell laufenden Umbau der polizei-
lichen Informationsarchitektur im Rahmen des
Projektes „P20“, das die Zusammenlegung der
polizeilichen Datenbestände in einem gemein-
samen „Datenhaus“ und den verstärkten Einsatz
„intelligenter“ algorithmengestützter Analysen
anstrebt, wachsen die Diskriminierungsrisiken
bei der Nutzung sensibler Daten.
− Der Schutz Betroffener vor rassistischer Diskri-
minierung bei der Verarbeitung sensibler Daten
muss dringend gestärkt werden. Gesetzgeber
in Bund und Ländern müssen die gesetzlichen
Vorschriften anpassen, um die tatbestandlichen
Voraussetzungen eng gefasst zu präzisieren und
verbindliche Regeln für Schutzmaßnahmen zu
normieren.
− Zudem sollte die Polizei Transparenz über die
Konzepte, den Umfang und die Praxis der polizei-
lichen Verarbeitung solcher Daten herstellen, sich
einer kritischen Diskussion stellen und ihre Routi-
nen hinterfragen. Dafür braucht es ein Verständ-
nis für die Entstehung und Wirkungs weise von
Rassismus, insbesondere für die soziale Konstruk-
tion von „Rasse“. Besonderes Gewicht ist dabei
der Stimme rassifizierter Menschen zu geben.
EINLEITUNG 11
1 Einleitung
1 Dengler / Foroutan (2017); Bosch (2020).
2 Eine Übersicht in: Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration / Die Beauftragte der Bundesregierung
für Antirassismus (2023), S. 46 ff.
3 Rose (2000); Reuss (2023); Deutscher Bundestag (21.05.2021), S. 366 ff.
4 Wegner (2023).
5 Zur Kritik an der Erfassung von „Ausländerkriminalität“ sowie ihrer rassistischen Traditionen siehe u. a.: Feltes / Weingärtner / Weigert
(2016); Fischer (20.04.2023).
6 Heinrich (2007), S. 121 ff.
Seit einigen Jahren hat die Diskussion über Rassis-
mus in der deutschen Gesellschaft auch die Polizei
erreicht.1 In der Folge wurden durch Politik, Zivil-
gesellschaft, Polizei und Wissenschaft zahlreiche
Projekte angestoßen, um Rassismus in der Polizei
zu beforschen und diskriminierungsfreie Polizei-
arbeit sicherzustellen.2
Bisher spielt die polizeiliche Datenverarbeitung
dabei keine Rolle – und dies, obwohl Polizeiarbeit
inzwischen viel Computerarbeit ist und insbeson-
dere die Bürgerrechtsbewegung der Sinti*zze und
Rom*nja die Bedeutung polizeilicher Datenver-
arbeitung für die Reproduktion rassistischer
Stereotype immer wieder problematisiert hat.3
Aktuell in der Diskussion sind insbesondere Aus-
wertungen nach Namen, die stellvertretend für
eine vermeintliche „ethnische Zugehörigkeit“
gelesen werden und Betroffene als Angehörige
krimineller Milieus einstufen und stigmatisieren.4
Dabei bestehen Diskriminierungsrisiken in allen
Phasen der polizeilichen Datenverarbeitung – von
der Erhebung über die Speicherung und Nutzung
bis zur Übermittlung und Löschung (vgl. Abbil-
dung 1): Sehen sich etwa Menschen aufgrund
ihres Äußeren verstärkt polizeilichen Personen-
kontrollen ausgesetzt, bedeutet dies nicht nur,
dass ihre Daten im Rahmen einer Identitätsfest-
stellung erhoben werden. Es bedeutet oft auch,
dass ihre Daten im Zusammenhang mit Folgemaß-
nahmen in polizei lichen Datenbanken gespeichert
werden, weil zum Beispiel Anhaltemeldungen
geschrieben oder erkennungsdienstliche Maßnah-
men durchgeführt werden. Im Ergebnis werden
betroffene Gruppen nicht nur häufiger kontrolliert,
sondern auch registriert. Dies erhöht, anders als
für die nicht polizeilich registrierte Bevölkerung,
die Wahrscheinlichkeit, dass die Betroffenen erneut
zum Ziel polizeilicher Maßnahmen werden, etwa weil
ein Datenabgleich anlässlich einer Identitätsfest-
stellung einen „Treffer“ mit ihren Daten erzeugt.
Im Rahmen der weiteren Verarbeitung ist rassis-
tische Diskriminierung möglich, wenn etwa an
Herkunft anknüpfende Profile zur Rasterung von
Datenbeständen genutzt, einschlägige Diskrimi-
nierungsmerkmale als Gefahrenindikator kommu-
niziert oder als Prognosemaßstab herangezogen
werden, oder um zu entscheiden, ob Daten zu
löschen oder weiterhin zu speichern sind.
Eine (Re-)Produktion rassistischer Diskriminierung
droht zudem, wenn Menschen informationstechnisch
klassifiziert, sortiert und bestimmten Kategorien
zugeordnet werden und diese Informa tionen aggre-
giert und für polizeiliche oder kriminal politische
Zwecke zu Lagebildern oder Statistiken etwa über
„Ausländerkriminalität“ aufbereitet werden, obwohl
Nationalität kein kriminogener Faktor ist.5
Seit dem 19. Jahrhundert sammelt und verar-
beitet die Polizei zur Erfüllung ihrer Aufgaben in
erheb lichem Umfang personenbezogene Daten.6
Mit dem Siegeszug der Informations- und Kom-
munikationstechnologien wird die polizeiliche
Informations verarbeitung seit den späten 1960er-
Jahren in wachsendem Maße digitalisiert. Anfäng-
lich ging es dabei primär um den Aufbau von
elektronischen Datenbanken, die bestehende
EINLEITUNG12
Papierarchive ablösten und auf die nur eine sehr
begrenzte Zahl von Nutzer*innen unmittelbaren
Zugriff hatte. Heute werden immer mehr Polizei-
beamt*innen mit mobilen Geräten zur Erfassung
und Abfrage der Daten ausgestattet und so auch
die Kräfte in der Fläche mit den digitalen Informa-
tionssystemen vernetzt.7
Aktuell treiben Innenministerien und Polizeibehör-
den in Bund und Ländern im Rahmen des Projektes
„P20“ (früher „Polizei 2020“) die Zusammenführung
der polizeilichen Datenbestände in einem zentralen
„Datenhaus“ voran. Das Ziel ist, die Informationen
künftig allen Polizist*innen schneller bereitstellen
zu können und die Möglichkeiten ihrer (automati-
sierten) Auswertung zu verbessern. Ähnliche Pläne
werden auf europäischer Ebene durch die Initia-
tive zur Interoperabilität8 der großen IT-Systeme der
Europäischen Union (EU) im Bereich Asyl, Migration
und Sicherheit verfolgt. Mit der zunehmenden Digi-
talisierung und der Schaffung großer „Datenhäu-
ser“ wächst die Bedeutung der Datenverarbeitung
für das polizeiliche Management von Wissen und
seine Übersetzung in praktische Maßnahmen.
7 So waren bereits 2021 bei der Bundespolizei rund 9.100 Mobiltelefone mit Zugriff auf polizeiliche Datenbanken, mobiler Vorgangsbearbei-
tung und Fast-ID im Testbetrieb im Einsatz. Siehe: Deutscher Bundestag (07.05.2021), S. 14.
8 Der Begriff „Interoperabilität“ meint in diesem Zusammenhang die Möglichkeit, dass IT-Systeme Daten miteinander austauschen und auf
diese Weise Informationen leichter genutzt werden können, die zuvor getrennt vorgehalten wurden.
9 Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG, Art. 7 und 8 Grundrechtecharta der EU, Art. 8 EMRK, Art. 17 UN-Zivilpakt.
10 Art. 3 Abs. 3, S. 1 GG, Art. 14 EMRK, Art. 21 EU-Grundrechtecharta, Art. 2 Abs. 1 UN-Zivilpakt, Art. 2 Abs. 1 ICERD.
Vor diesem Hintergrund hat sich das Deutsche
Institut für Menschenrechte mit der Frage befasst,
inwiefern Risiken einer rassistischen Diskriminie-
rung bei der polizeilichen Datenverarbeitung in
Deutschland bestehen. Denn auch für die Verar-
beitung personenbezogener Daten durch die Polizei
gilt nicht nur das Grund- und Menschenrecht auf
informationelle Selbstbestimmung, Datenschutz
und Privatsphäre,9 sondern ebenso das Verbot
rassistischer Diskriminierung.10 Dementsprechend
gilt, dass die Verarbeitung personen bezogener Daten
durch die Polizei weder willkürlich und unverhältnis-
mäßig erfolgen noch rassistische Diskriminierung
bezwecken oder bewirken darf.
Im Einzelnen werden folgende Fragen untersucht:
− Welche Bedeutung hat das menschenrechtliche
Diskriminierungsverbot für die polizeiliche
Datenverarbeitung?
− Wie wird die staatliche Pflicht zur Achtung des
Diskriminierungsverbotes im Recht der polizei-
lichen Datenverarbeitung umgesetzt?
− Wie wird die Pflichterfüllung in der polizeilichen
Praxis gewährleistet?
Abbildung 1: Phasen/Formen der Datenverarbeitung
Erhebung LöschungSpeicherung
Übermittlung an Dritte
Nutzung
EINLEITUNG 13
Dafür werden die grund- und menschenrechtlichen
Vorgaben beschrieben (Kapitel 1.2.1 und 1.2.2)
und ihre Umsetzung in das Recht der polizeilichen
Datenverarbeitung untersucht (Kapitel 1.2.3).
Anschließend wird der Frage nachgegangen, wie
die Polizei sogenannte besondere Kategorien perso-
nenbezogener Daten zu „rassischer oder ethnischer
Herkunft“ verarbeitet und dabei den Schutz vor
Risiken rassistischer Diskriminierung sicherstellt
(Kapitel 1.3). Dabei geht es nicht um die Phase der
Datenerhebung zum Beispiel bei Personenkontrol-
len. Die Untersuchung fokussiert auf die Speiche-
rung und weitere Datennutzung durch die Polizei.
Dafür hat das Deutsche Institut für Menschen-
rechte einen standardisierten Fragebogen an
die Innenministerien und -senator*innen aller
16 Bundes länder geschickt. Erfragt wurden Infor-
mationen zu Art und Umfang der polizeilichen
Verarbeitung personen bezogener, sensibler Daten
sowie zu internen Ver arbeitungsvorschriften und
Schutz maßnahmen. Der Fragebogen wurde von
allen 16 Bundes länder beantwortet.11 Zusätzlich
wurden Gespräche mit 17 Expert*innen aus Poli-
zei, Datenschutzaufsicht und von zivilgesellschaft-
lichen Organisationen zu Risiken und Problemen
sowie der Wirksamkeit oder Reformbedürftigkeit
von Schutzmechanismen geführt und öffentlich
verfügbare Informationen, Studien und Parlaments-
drucksachen aus Bund und Ländern ausgewertet.
Die Studie erlaubt keine umfassenden Aussagen
dazu, ob es bei oder durch die polizeiliche Daten-
verarbeitung tatsächlich zu rassistischer Diskri-
minierung kommt. Ob oder in welchem Ausmaß
dies unter den dargestellten Rahmenbedingungen
tatsächlich passiert, entscheidet sich jeweils in
konkreten, lokalen Situationen, die hier lediglich
exemplarisch dargestellt werden können. Die Studie
zeigt aber sehr deutlich, dass die rechtlichen Vor-
gaben zum Schutz sensibler Daten Betroffener
mangelhaft umgesetzt wurden. Sie verdeutlicht
außerdem, welche Risiken rassistischer Diskrimi-
nierung bei der polizeilichen Datenverarbeitung
bestehen.
11 Der Fragebogen enthielt sechs Fragen. Diese wurden von den Innenministerien und -senator*innen zwischen März und September 2023
unterschiedlich detailliert und zum Teil mit Verweis auf technische Hürden oder Geheimschutzbelange gar nicht beantwortet.
12 Siehe etwa: Rommelspacher (2009); Tsianos / Karakayali (2014); Danielzik (2018); Foroutan (2020).
13 Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (2020), Ziff. 109.
14 Bergmann / Jacobsen (2021); Fink / Kretschmann (2022).
Forschungsstand: Rassismus, Polizei und
Datenverarbeitung
Obwohl in der Forschung kein einheitlicher Rassis-
mus-Begriff existiert und häufiger im Plural von Ras-
sismen gesprochen wird, um die Vielschichtig keit
des Phänomens zu markieren, besteht in den Sozial-
wissenschaften inzwischen weitgehend Konsens,
dass Rassismus ein System von Diskursen und
Praktiken zur Rechtfertigung und Durchsetzung
gesellschaftlicher Machtverhältnisse ist. Rassismus
imaginiert Menschen aufgrund (vermeintlicher)
biologischer oder kultureller Merkmale als homo-
gene Gruppen, schreibt diesen Gruppen bestimmte
Eigenschaften zu und hierarchisiert sie. Auf diese
Weise wird systematisch die Benachteiligung und
Exklusion der abgewerteten Gruppen reproduziert
und zur selbstverständlichen Routine. Dabei tritt
Rassismus nicht nur als offener Rechtsextremismus
zutage, sondern auch in Form unbewusster Vorur-
teile und Mikroaggressionen. Dieser sogenannte
Alltagsrassismus steht in Wechselbeziehung mit den
Strukturen einer Gesellschaft. Daher reicht es für
die Analyse nicht, nur individuelle Einstellungen und
das Handeln Einzelner zu untersuchen. Vielmehr
müssen auch die Institutionen, welche die Repro-
duktion rassistischer Wissensbestände und Prakti-
ken bedingen, in den Blick genommen werden.12
Dabei kommt der Polizei eine besondere Rolle zu,
welche inzwischen auch in Deutschland verstärkt
Forschungsthema ist. Der Anstoß dazu kam unter
anderem von der Europäischen Kommission gegen
Rassismus und Intoleranz (ECRI), die den Polizeien
von Bund und Ländern im Frühjahr 2020 empfoh len
hatte, eine Studie zu „Racial Profiling“ in Auftrag
zu geben.13 Unterscheiden lassen sich in der For-
schung zu Rassismus und Polizei drei Perspektiven:
1) Forschung zu individuellen Einstellungsmus-
tern und Erfahrungen von Polizist*innen, 2) Stu-
dien zur Handlungspraxis und institutionalisierten
Handlungsmustern und 3) Analysen der Rahmen-
bedingungen des polizeilichen Handelns auf organi-
sationaler oder politisch-rechtlicher Ebene.14
Bereits Mitte der 1990er-Jahre wurden erstmals
Einstellungsmuster unter sucht, die bis heute ein
EINLEITUNG14
Schwerpunkt der Forschung sind. Inzwischen kom-
men, teilweise finanziert durch Innenministerien
einiger Bundesländer, auch Studien zur Erforschung
lokaler Handlungspraktiken und Wissensbestände
durch ethnografische Beobachtung oder Interviews
hinzu.15 In ihrer Summe zeigt die bisherige Forschung,
dass Rassismus auch innerhalb der deutschen
Polizeien existiert sowohl auf der Ebene individu-
eller Einstellungen als auch in der polizeilichen Pra-
xis; allerdings sind die Forschungslücken groß, da
die Studien in der Regel nur regionale Ausschnitte
beleuchten und meist auf die Schutzpolizei fokus-
sieren.16 Arbeiten zur Bedeutung der struk turellen
Rahmenbedingungen für das polizeiliche Handeln
finden sich bislang wenige; in den Blick genommen
wurden rechtliche Rahmenbedingungen und diskur-
sive Muster.17 Insgesamt dominiert die Perspektive,
dass Polizeiarbeit durch eine n erheb lichen individu-
ellen Ermessensspielraum gekennzeichnet ist und
Diskriminierung primär das Er gebnis der Reproduk-
tion rassistischer Wissens bestände ist, die lokal in
einzelnen Dienststellen tradiert werden.18
Seit etwa 30 Jahren gibt es insbesondere im
angelsächsischen Raum sozialwissenschaftliche
Forschung zu den Auswirkungen der Computerisie-
rung und Informatisierung auf die Polizei.19 Diese
kommt zu dem Ergebnis, dass polizeiliches Han-
deln zunehmend durch die Formate und Standards
15 Siehe für Berlin: Howe u. a. (2022) und für Niedersachsen: Jacobsen / Bergmann (2022).
16 Hunold / Wegner (2020); Hunold / Singelnstein (2022).
17 Siehe etwa: Cremer (2013); End (2019).
18 Kritisch zum Stand der Forschung zu Polizei und Rassismus: Atali-Timmer / Fereidooni / Schroth (2022).
19 Siehe etwa: Ericson / Haggerty (1997); Chan (2001); Haggerty (2004); Ericson (2007).
20 So auch Ergebnisse aus Deutschland: Reichertz / Wilz (2022); Creemers / Guagnin (2014).
21 Heinrich (2007).
22 Nogala (2019).
23 Ausnahmen finden sich etwa bei Herrnkind (2014), der Methoden der Rasterfahndung und gruppenbezogene Sondererfassungen als
Praktiken des Racial Profiling problematisiert.
von IT-Systemen vorstrukturiert wird und loka-
les Wissen angesichts der neuen Bedeutung der
Daten und ihrer Analyst*innen an Bedeutung ver-
liert und sich Praktiken der Verdachtsgewinnung
ändern.20 Die Forschung zur Informatisierung der
Polizei konstatiert außerdem, dass die polizeili-
che Informationstechnik sich ob ihrer Komplexi-
tät in wachsendem Maße nicht nur der politischen
Kontrolle entzieht, sondern auch der bürokrati-
schen Steuerung und damit unerwünschte Neben-
effekte drohen.21 Allerdings gilt auch hier, dass die
Forschungslücken groß sind und Differenzierung
geboten ist, da die Handlungslogiken, die Technik-
nutzung und ihre Konsequenzen für die betrof-
fene Bevölkerung je nach räumlicher Verortung
und entsprechend den vielfältigen polizeilichen
Arbeitsfeldern sehr unterschiedlich ausfallen dürf-
ten.22 Kaum Beachtung hat dabei bislang die Frage
gefunden, welche Rolle die Strukturen der polizeili-
chen Informationstechnik für die Reproduk tion ras-
sistischer Wissensbestände in der Polizei spielen.23
Vor diesem Hintergrund will die vorliegende Studie
an der Schnittstelle der Forschung zu Rassismus
und der Forschung zur polizeilichen Nutzung von
Informationstechnik einen Beitrag leisten zum
Verständnis von Diskriminierungsrisiken durch die
Verarbeitung von besonderen Kategorien perso-
nenbezogener Daten.
RECHTLICHE GRUNDLAGEN 15
2 Rechtliche Grundlagen
24 So der Wortlaut von Artikel 10 der JI-Richtlinie (EU) 2016/680.
25 Die deutsche Fassung von ICERD übersetzt „ethnic origin“ mit „Volkstum“. Daneben und synonym dazu existiert der (rechtliche) Begriff
„Volkszugehörigkeit“, so etwa in § 3 Antiterrordateigesetz, wo er eine polizeiliche Datenart beschreibt.
26 Barskanmaz (2022); Ruch (2022).
Welche Bedeutung hat das menschenrechtliche
Verbot rassistischer Diskriminierung für die
polizeiliche Datenverarbeitung? Zur Klärung die-
ser Frage erläutert das Kapitel in einem ersten
Schritt, was der Begriff rassistische Diskriminie-
rung meint. Anschließend wird dargestellt, wie
das Konzept besonders schutzwürdiger Katego-
rien personen bezogener Daten („sensible Daten“),
durch welche eine „rassische oder ethnische Her-
kunft“24 zugeschrieben werden kann, Diskrimi-
nierungsrisiken minimieren soll. Abschließend
erläutert das Kapitel die recht lichen Vorgaben
zum besonderen Schutz sensibler Daten, insbe-
sondere die Richtlinie (EU) 2016/680 über den
Datenschutz in Polizei und Strafjustiz („JI-Richt-
linie“), sowie ihre unzureichende Umsetzung in
nationales Recht.
Die Begriffe „Rasse“, „rassische oder
ethnische Herkunft“
Das Deutsche Institut für Menschenrechte
lehnt die Verwendung des Begriffs „Rasse“
ab, um zu vermeiden, dass Vorstellungen von
unterschied lichen „Rassen“ durch Normen zum
Diskriminierungsschutz oder bei ihrer Anwen-
dung reproduziert werden. Das Institut emp-
fiehlt deshalb auch, den Begriff aus Artikel 3
Absatz 3 Grundgesetz zu streichen und durch
„rassistisch“ zu ersetzen.
Da der Begriff jedoch rechtlich etabliert ist,
wird er hier in Anführungszeichen verwendet,
wenn einschlägige Normen zitiert werden. Dies
gilt auch für den Begriff der „rassischen oder
ethnischen Herkunft“, der im Datenschutzrecht
eine besonders geschützte Kategorie perso-
nenbezogener Daten markiert.25
Die Nutzung dieser Begriffe ist jedoch nicht in
dem Sinne zu verstehen, dass es tatsächlich
„Rassen“ oder eine „rassische oder ethnische
Herkunft“ gebe. Sie sind vielmehr als Katego-
rien zu begreifen, die durch Fremd- oder Selbst-
zuschreibungen sozial konstruiert werden.
2.1 Das Verbot rassistischer
Diskrimi nierung
So wie alle staatlichen Behörden ist auch die Poli-
zei an das grund- und menschenrechtliche Verbot
rassistischer Diskriminierung gebunden.26 Verfas-
sungsrechtlich ergibt sich das Verbot aus Artikel 3
Absatz 3 Satz1 Grundgesetz, wonach niemand
wegen seiner „Rasse“ benachteiligt oder bevorzugt
werden darf. Europarechtlich sind Diskriminierun-
gen wegen „Rasse“ durch Artikel 21 der EU-Grund-
rechtecharta verboten. Völkerrechtlich bekennt
sich Deutschland zur Einhaltung des Verbots unter
anderem durch die Ratifikation der UN-Konvention
gegen rassistische Diskriminierung (ICERD) und der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).
Nach Artikel 2 Absatz 1 ICERD verpflichtet sich
jeder Vertragsstaat, Handlungen oder Praktiken der
„Rassendiskriminierung“ gegenüber Personen, Per-
sonengruppen oder Einrichtungen zu unterlassen
und dafür zu sorgen, dass alle staatlichen sowie
kommunalen Behörden und öffentlichen Einrich-
tungen im Einklang mit dieser Verpflichtung han-
deln. Ergänzend stellt Artikel 5 ICERD ausdrücklich
fest, dass sich das Verbot auch auf die Praxis aller
Organe der Rechtspflege und damit auch auf die
Polizei bezieht. Artikel 14 EMRK gewährleistet den
Genuss der Konventionsrechte und -freiheiten ohne
Diskriminierung wegen der „Rasse“.
RECHTLICHE GRUNDLAGEN16
Umstritten ist dabei, wie der Begriff „Rasse“ auszu-
legen ist.27 Traditionell dominieren im juristischen
Schrifttum biologistische Positionen, die „Rasse“
als Gruppe von Menschen mit tatsächlich oder ver-
meintlich vererbbaren Eigenschaften verstehen.28
Ihnen liegt immer noch die Vorstellung zugrunde,
dass es „Rassen“ im biologistischen Sinne geben
könnte. Andere Stimmen verstehen „Rasse“ dage-
gen als sozial konstruierte Kategorie, die auch
anknüpft an (zugeschriebene,) angeblich kulturell
bedingte Eigenschaften, denen sich die Mitglieder
einer so konstruierten Gruppe nicht entziehen kön-
nen.29 Das Deutsche Institut für Menschenrechte30
sowie zahlreiche weitere Stimmen aus Wissen-
schaft31 und Selbstvertretungsorganisationen32
empfehlen hingegen, den Begriff „Rasse“ aus dem
Grundgesetz zu streichen und durch „rassistisch“
zu ersetzen, um dem Dilemma zu entkommen, Vor-
stellungen von „Rasse“ durch Normen zum Diskri-
minierungsschutz zu reproduzieren.
Eine Legaldefinition rassistischer Diskriminierung
findet sich in Artikel 1 Absatz 1 ICERD, wonach
der „Ausdruck ‚Rassendiskriminierung‘ jede auf
der Rasse, der Hautfarbe, der Abstammung, dem
nationalen Ursprung oder dem Volkstum beru-
hende Unterscheidung, Ausschließung, Beschrän-
kung oder Bevorzugung umfasst, die zum Ziel oder
zur Folge hat, dass dadurch ein gleichberechtigtes
Anerkennen, Genießen oder Ausüben von Men-
schenrechten und Grundfreiheiten im politischen,
wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen oder jedem
sonstigen Bereich des öffentlichen Lebens vereitelt
oder beeinträchtigt wird“.33 Die Definition bringt
zum Ausdruck, dass rassistische Diskriminierung
auf dem (biologistischen oder kulturalistischen)
Konstrukt „Rasse“ beruht, und sie benennt weitere
Kriterien, die – je nach Staat und Gesellschaft –
27 Die Diskussion kurz zusammenfassend: Liebscher (10.01.2023).
28 Stellvertretend für viele Kischel (2022).
29 U. a. Baer / Markard (2018), Rn. 470; Barskanmaz (2020); Kaneza (2020).
30 Cremer (2020).
31 U. a. Tabbara (2021).
32 U. a. Bundeskonferenz der Migrantenorganisationen (27.02.2020); Zentralrat Deutscher Sinti und Roma (15.06.2020).
33 Offizielle deutsche ICERD-Übersetzung nach Bundesgesetzblatt 1969 II, S. 961.
34 Siehe auch: Payandeh (2022), S. 220 f.
35 Barskanmaz (2019), S. 204–210; Payandeh (2022), S. 226 f.
36 Baer / Markard (2018), Rn. 432 f.
37 Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (2005): Timishev v. Russia, Urteil vom 13.12.2005, Beschwerde Nr. 55762/00 und
55974/00, Ziff.56-58.
typischerweise Anknüpfungspunkte für ras-
sistische Diskriminierung waren und sind.34
Diese weiteren Kriterien sind deshalb „verdäch-
tige“ Kategorien, ihrer Nutzung wohnt ein hohes
Diskriminierungs risiko inne. Andere Menschen-
rechtsverträge und das Grund gesetz nennen
aus demselben Grund noch die Kategorien Reli-
gion und Sprache, und der Vertragsausschuss zu
ICERD wertet dementsprechend unter bestimmten
Bedingungen auch eine Benachteiligung aufgrund
von Sprache oder Religion als rassis tische Diskri-
minierung, etwa wenn hieran anknüpfende Rege-
lungen Angehörige einer nationalen, ethnischen
oder religiösen Minderheit diskriminieren.35
Während bei biologistisch oder kulturalistisch
begründetem Rassismus die Diskriminierung
offen kundig ist, ist bei der Anknüpfung an die
genannten Kategorien mit hohem Diskriminie-
rungsrisiko zu überprüfen, ob sie zu einer
rassistischen Diskriminierung führt. Nach Recht-
sprechung des Bundesverfassungsgerichts kann
eine Ungleichbehandlung nur in Ausnahmefällen
und lediglich durch kollidierendes Verfassungs-
recht gerechtfertigt werden. Dabei sind die Anfor-
derungen sehr hoch; in jedem Fall muss eine
Unterscheidung zwingend erforderlich sein und
auf hinreichend sachlichen Gründen beruhen, die
nichts mit einer bestehenden gesellschaftlichen
Marginalisierung der Gruppe zu tun haben.36 Auch
für den Europäischen Gerichtshof für Menschen-
rechte (EGMR) ist jede Ungleichbehandlung ohne
sachliche oder vernünftige Begründung eine ver-
botene Diskriminierung; in keinem Fall lässt sich
eine Ungleichbehandlung in demokratischen und
pluralistischen Gesellschaften rechtfertigen, die
sich ausschließlich oder in entscheidendem Aus-
maß auf eines der Merkmale stützt.37
RECHTLICHE GRUNDLAGEN 17
Unter Umständen kann auch die Ungleichbehand-
lung aufgrund von Staatsangehörigkeit eine rassis-
tische Diskriminierung darstellen. Zwar erlaubt
Artikel 1 Absatz 2 ICERD Unterscheidungen,
Ausschließungen, Beschränkungen oder Bevor-
zugungen zwischen eigenen und fremden Staats-
angehörigen. Dies bedeutet jedoch keinen Freibrief
für die Diskriminierung von Nicht-Staatsbürger*in-
nen. Vielmehr ist die Ausnahme eng auszulegen.
Eine Ungleich behandlung aufgrund von Staats-
angehörigkeit oder Einwanderungsstatus stellt dem-
nach eine rassis tische Diskriminierung im Sinne
von ICERD dar, „wenn die Kriterien für die unter-
schiedliche Behandlung, beurteilt im Lichte der
Ziele und Zwecke des Übereinkommens, nicht zur
Erreichung eines rechtmäßigen Ziels angewandt
werden oder im Hinblick auf die Erreichung dieses
Ziels unverhältnismäßig sind.“38 Auch verfassungs-
rechtlich unterliegen Unterscheidungen, die an die
Staats angehörigkeit anknüpfen, aufgrund der Nähe
zu Merkmalen wie Heimat oder Sprache und zu
rassistischen Konstruktionen von Kollektiven stren-
gen Rechtfertigungsanforderungen.39
Mit Blick auf die polizeiliche Datenverarbeitung
lässt sich zusammenfassend feststellen: Die Polizei
ist bei der Erhebung, Speicherung, Nutzung, Über-
mittlung und Löschung von personenbezogenen
Daten sowohl an das Recht auf Privatsphäre und
Datenschutz als auch an das Verbot der rassisti-
schen Diskriminierung gebunden. Kategorien, die
nach weltweiter Erfahrung im Kontext rassistischer
Diskriminierung verwendet wurden und werden,
wie Hautfarbe, Abstammung, nationale oder ethni-
sche Herkunft, Sprache, Religion oder Staatsange-
hörigkeit, sind grund- und menschenrechtlich nur
zul ässig, wenn ihre Verwendung einem strengen
Maßstab standhält. Die Ungleichbehandlung der
Angehörigen einer marginalisierten Gruppe anhand
38 UN, Committee on the Elimination of Racial Discrimination (05.08.2004): General recommendation No. 30 on discrimination against
non-citizens, UN-Doc CERD/C/64/Misc.11/rev.3, Ziff.4. Deutsche Übersetzung der Allgemeinen Empfehlung in: Bundesministerium der
Justiz und für Verbraucherschutz (2017), S. 43–47 (44).
39 Baer / Markard (2018), Rn. 483.
40 Die vollständige Bezeichnung der JI-Richtlinie lautet: Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April
2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der
Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur
Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates. Die Richtlinie gilt nicht für jede Datenverarbeitung durch die Polizei, sondern
nur für jene zu den aufgezählten Zwecken, einschließlich des Schutzes vor und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit.
Datenschutzrechtliche Fragen betreffend die innere Organisation der Polizei etwa im Rahmen der Personalverwaltung, zur allgemeinen
Gefahrenprävention und -aufklärung, zur Fahndung nach Vermissten ohne Bezug auf das Vorliegen einer Straftat und Ähnliches fallen in
den Anwendungsbereich der Datenschutz-Grundverordnung (EU) 2016/679. Siehe: Johannes / Weinhold (2018), Rn. 47.
dieser Kriterien bedarf eines rechtmäßigen Sach-
grunds, muss zwingend erforderlich sein und darf
nicht außer Verhältnis zum verfolgten Ziel stehen.
2.2 Die besondere Schutzwürdigkeit
sensibler Daten
Aufgrund der erheblichen Diskriminierungsrisiken,
die mit der Verarbeitung von Daten über Haut-
farbe, Abstammung, nationale oder ethnische
Herkunft, Sprache, Religion, Staatsangehörigkeit
verbunden sind, gilt für diese Daten ein erhöhter
Schutz. Dieser ist für den Bereich der polizeilichen
Datenverarbeitung jedoch erst seit 2016 durch
Artikel10 der EU-Richtlinie (EU) 2016/680 über
den Datenschutz bei Polizei und Strafjustiz
(„JI-Richtlinie“) ausdrücklich normiert. Die Richt-
linie betrifft polizeiliche Datenverar beitung zum
Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung
oder Verfolgung von Straftaten oder zur Straf-
vollstreckung.40
Grund- und menschenrechtlicher Rahmen
Seinen Ursprung hat das Konzept besonders
schützenswerter Daten in Artikel 6 der Konvention
108 des Europarates (Konvention zum Schutz des
Menschen bei der automatischen Verarbeitung
personenbezogener Daten) aus dem Jahr 1981.
Demnach dürfen personenbezogene Daten, „wel-
che die rassische Herkunft, politische Anschau-
ungen oder reli giöse oder andere Überzeugungen
erkennen las sen, sowie personenbezogene Daten,
welche die Gesundheit oder das Sexualleben
betreffen“, nur automatisch verarbeitet werden,
wenn das innerstaatliche Recht einen geeigneten
Schutz gewährleistet. Die besondere Schutzwür-
digkeit ergibt sich dabei aus dem höchstpersön-
lichen Charakter der Daten, die für Betroffene
RECHTLICHE GRUNDLAGEN18
identitätsprägend sind und deren Missbrauch ein
hohes Schadenspoten zial hat.41
Ursprünglich war das Konzept besonders
schützens werter Daten dem deutschen Regelungs-
ansatz fremd, weil dieser davon ausging, dass in
Zeiten moderner Datenverarbeitung nicht die Art
eines Datums entscheidend sei, sondern des-
sen Nutzbarkeit und Verwendungsmöglichkeiten
und es somit keine Daten von mehr oder weniger
Belang gebe.42 Jedoch betonte auch das Bundes-
verfassungsgericht in seinen Entscheidungen zur
Rasterfahndung und dem Antiterrordateigesetz
die erhöhte Schutzwürdigkeit bestimmter Daten-
kategorien: In seinem Beschluss zur bundesweiten
Rasterfahndung nach 9/1143 stellte das Gericht die
besondere Persönlichkeitsrelevanz von Informa-
tionen fest, die sich auf etwa in Artikel 3 Absatz 3
Grundgesetz oder in Artikel 140 Grundgesetz in
Verbindung mit Artikel 136 Absatz 3 der Weimarer
Reichsverfassung verfassungsrechtlich geschützte
Bereiche beziehen.44 Zusätzlich erhöht sah das
Gericht die Intensität der Grundrechtseingriffe
und damit auch die Anforderungen an ihre Recht-
fertigung durch das Risiko, dass die Verarbeitung
solch sensibler Daten – im konkreten Fall die Ras-
terung nach islamischer Religionszugehörigkeit
und der Herkunft aus Ländern mit überwiegend
muslimischer Bevölkerung – Vorurteile reprodu-
ziert und ganze Bevölkerungsgruppen stigmati-
siert.45 In seinem Urteil zum Antiterrordateigesetz
von 2013 betonte das Gericht erneut, dass für die
Verarbeitung sensibler Daten – hier die durch das
Antiterrordateigesetz vorgegebenen Datenkatego-
rien Volks- und Religionszugehörigkeit – besonders
hohe Anforderungen gelten, da für sie gemäß Arti-
kel 3 Absatz 3 Grund gesetz ein besonderer verfas-
sungsrechtlicher Diskriminierungsschutz besteht.46
41 Weichert (2017).
42 Albers (2005), S. 328.
43 In der Entscheidung ging es um die bundesweite Rasterfahndung, die nach dem 11. September 2001 zur Suche nach sogenannten
„Schläfern“ durchgeführt wurde. Dafür wurden unter anderem Daten zur Religion und nationalen Herkunft von Einwohnermeldeämtern,
Universitäten und aus dem Ausländerzentralregister erhoben und anschließend nach bestimmten Kriterien gerastert.
44 Bundesverfassungsgericht (2006): Rasterfahndung II. Beschluss vom 04.04.2006, 1 BvR 518/02, Rn. 99.
45 Ebd., Rn. 111 f.
46 Bundesverfassungsgericht (2013): Antiterrordateigesetz. Urteil vom 24.04.2013, 1 BvR 1215/07, Rn. 189. Eine Konsequenz aus der Ent-
scheidung war der Erlass einer öffentlich zugänglichen Verwaltungsvorschrift zum sogenannten Katalogmanual unter anderem zu den
Datenarten „Volks- und Religionszugehörigkeit“ durch das Bundeskriminalamt (2015).
47 Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (2019): Catt v. United Kingdom, Urteil vom 24.01.2019, Beschwerde Nr. 43514/15, Ziff.
109–112.
Auch der EGMR misst dem Schutz sensibler Daten
eine besondere Rolle zu. So sah er sich im Fall Catt
gegen das Vereinigte Königreich sogar dazu veran-
lasst, die Erforderlichkeit einer polizeilichen Daten-
speicherung trotz des Einschätzungsspielraums
(„margin of appreciation“), der Staaten üblicher-
weise in Sicherheitsfragen eingeräumt wird, erneut
zu prüfen, weil die britischen Gerichte den Aspekt
der besonderen Schutzwürdigkeit der infrage ste-
henden Daten außer Acht gelassen hatten.47
Der Schutz sensibler Daten bei der Polizei
und die „JI-Richtlinie“
Gleichwohl war lange unklar, wie der gebotene
besondere Schutz sensibler Daten in der polizei-
lichen Datenverarbeitung umzusetzen sei. Nachdem
Deutschland die Konvention 108 des Europa rates
(Konvention zum Schutz des Menschen bei der
automatischen Verarbeitung personenbezogener
Daten) im Jahr 1985 ratifiziert hatte, blieb eine ent-
sprechende Anpassung des nationalen Rechts der
polizeilichen Datenverarbeitung aus. Vor dem Hin-
tergrund von Artikel 9 der Konvention, die Aus-
nahmen für die Datenverarbeitung zum Schutz der
öffentlichen Sicherheit erlaubte, und der bereits
erwähnten Tatsache, dass das Konzept beson-
ders schützenswerter Daten der deutschen Daten-
schutztradition fremd war, gingen die deutschen
Gesetz geber damals davon aus, dass das Recht
der poli zeilichen Datenverarbeitung innerstaatlich
einen geeigneten Schutz sicherstellte. Sie sahen
weder Änderungsbedarf bei den Polizei- noch bei
den Datenschutzgesetzen in Bund und Ländern.
Einen ersten Standard zum Schutz sensibler Daten,
der sich ausdrücklich auf die polizeiliche Datenver-
arbeitung bezog, setzte die 1987 verabschiedete
EmpfehlungR(87)15 des Ministerkomitees
RECHTLICHE GRUNDLAGEN 19
des Europarates. Demnach sollte die Erhebung von
Daten über Personen allein aufgrund ihrer „rassi-
schen Herkunft“, ihrer religiösen Überzeugungen,
ihres Sexualverhaltens, ihrer politischen Überzeu-
gungen oder ihrer Zugehörigkeit zu legalen Grup-
pen oder Organisationen verboten werden und
eine Erhebung von Daten über diese Merkmale nur
erfolgen dürfen, wenn dies für die Zwecke einer
bestimmten Untersuchung unbedingt erforder-
lich ist.48 Damit sollte zum einen die Errichtung
von Dateien zur Sondererfassung von Minderhei-
ten ausgeschlossen und zum anderen sichergestellt
werden, dass die Erhebung und Weiterverwendung
sensibler Daten durch die Polizei nur ausnahms-
weise erfolgt. Allerdings handelte es sich bei den
Vorgaben lediglich um rechtlich unverbindliche
Empfehlungen.
Als das Konzept sensibler Daten durch die Umset-
zung der europäischen Datenschutz-Richtlinie
95/46/EG49 in den 1990er-Jahren auch Einzug ins
deutsche Datenschutzrecht hielt, blieb die polizei-
liche Datenverarbeitung davon weitgehend unbe-
rührt. So bestimmte etwa die alte Fassung des
Bundeskriminalamtgesetzes (BKAG) ausdrücklich,
dass die Regeln des Bundesdatenschutz gesetzes
(BDSG) zur Erhebung und Verarbeitung von
„besonderen Arten personenbezogener Daten“
durch öffentliche Stellen keine Anwendung bei der
Erfüllung von Aufgaben durch das Bundeskriminal-
amt (BKA) finden.50 Somit blieb die oben genannte
Empfehlung R(87)15 des Europarates von 1987
über viele Jahre der einzige, jedoch rechtlich
48 Council of Europe (1987): Recommendation No. R (87) 15 of the Committee of Ministers to Member States regulating the use of personal
data in the police sector, Principle 2.4. Eigene Übersetzung, eine Übersetzung in deutscher Sprache liegt nicht vor.
49 Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie bestimmte ein grundsätzliches Verarbeitungsverbot für „besondere Kategorien personenbezogener Daten“,
unter anderem zu „rassischer und ethnischer Herkunft“. Umgesetzt wurden die europarechtlichen Vorgaben im alten BDSG mit leicht
abweichender Terminologie („besondere Arten personenbezogener Daten“) unter anderem durch die Begriffsbestimmung in § 3 Abs. 9
sowie die Regeln zur Erhebung, Verarbeitung und Übermittlung solcher Daten durch öffentliche Stellen in §§ 13, 14 und 16.
50 § 37 BKAG alte Fassung.
51 Dies gilt jedoch nicht für die polizeiliche Datenverarbeitung zur inneren Organisation, etwa zur Personalverwaltung, die bereits zuvor in
den Anwendungsbereich der EU-Datenschutzrichtlinie 95/EG/46 fiel (und inzwischen durch die Datenschutzschutzgrundverordnung (EU)
2016/679 reguliert wird), und den Informationsaustausch im Rahmen der innereuropäischen Polizeikooperation, für den seit 2009 der EU-
Rahmenbeschluss 2008/977/JI gilt. Sowohl die EU-Datenschutzrichtlinie als auch der Rahmenbeschluss kannten mit Art. 8 beziehungs-
weise Art. 6 Normen zum Schutz sensitiver Daten.
52 Art. 10 JI-Richtlinie nennt außerdem genetische Daten, biometrische Daten zur eindeutigen Identifizierung einer natürlichen Person,
Gesundheitsdaten oder Daten zum Sexualleben oder der sexuellen Orientierung als besondere Kategorien personenbezogener Daten.
53 In ähnlicher Form heißt es im sechsten Erwägungsgrund der Antirassismus-Richtlinie 2000/43/EG wörtlich: „Die Europäische Union weist
Theorien, mit denen versucht wird, die Existenz verschiedener menschlicher Rassen zu belegen, zurück. Die Verwendung des Begriffs
‚Rasse‘ in dieser Richtlinie impliziert nicht die Akzeptanz solcher Theorien.“ In der deutschen Fassung von Art. 2 der Antirassismus-Richt-
linie wird der Begriff „Rasse“ genutzt, wohingegen es in der englischen Fassung „racial […] origin“ heißt. Ausführlich zur Bedeutung des
Begriffs „racial or ethnic origin“ in der Antirassismus-Richtlinie: Farkas (2017).
unverbind liche Standard zum Schutz sensibler
Daten bei der Polizei.51
Dies änderte sich erst mit der Verabschiedung der
Richtlinie (EU) 2016/680 über den Datenschutz bei
Polizei und Strafjustiz („JI-Richtlinie“), die bis Mai
2018 in nationales Recht umgesetzt werden musste.
Laut Artikel 10 der JI-Richtlinie ist die „Verarbeitung
personenbezogener Daten, aus denen die rassische
oder ethnische Herkunft, politische Meinungen, reli-
giöse oder weltanschauliche Überzeugungen oder
die Gewerkschaftszugehörigkeit hervorgehen, […]
nur dann erlaubt, wenn sie unbedingt erforderlich
ist und vorbehaltlich geeigneter Garantien für die
Rechte und Freiheiten der betroffenen Person
erfolgt“.52 Außerdem muss die Verarbeitung nach
nationalem oder EU-Recht zulässig sein, der Wah-
rung lebenswichtiger Interessen von natür lichen
Personen dienen oder sich auf Daten beziehen, die
Betroffene bereits öffentlich gemacht haben.
Der Begriff Daten „aus denen die rassische oder
ethnische Herkunft […] hervorgeht“, wird in der
Richtlinie nicht definiert. Zur Bedeutung und Reich-
weite des Begriffs können aber die Erwägungs gründe
sowie Literatur zur Daten schutz-Grund verordnung
(EU) 2016/679 (DSGVO) beziehungsweise zum
BDSG herange zogen werden: Erwägungsgrund 37
der JI-Richtlinie betont, dass die „Verwendung des
Begriffs ‚rassische Herkunft‘ […] nicht bedeutet,
dass die Union Theorien, mit denen versucht wird,
die Existenz verschiedener menschlicher Rassen
zu belegen, gutheißt“.53
RECHTLICHE GRUNDLAGEN20
Insofern soll die Formulierung kein biologistisches
Verständnis von „rassischer Herkunft“ und „Rasse“
implizieren, sondern dem Schutz vor Rassismus
dienen. Gleichwohl dominiert in der datenschutz-
rechtlichen Diskussion die Lesart, dass der Begriff
auf biologische Abstammung und vererbbare Eigen-
schaften abstelle, womit – ähnlich wie durch die
traditionell vorherrschende juristische Interpretation
des „Rasse“-Begriffs – rassistische Vorstellungen
reproduziert werden, obwohl das Datenschutzrecht
vor Diskriminierung schützen soll.54
Als Beispiele für sensible Daten zur zugeschriebe-
nen „rassischen oder ethnischen Herkunft“ (vgl.
Kasten S. 15) gemäß Artikel 9 DSGVO nennt die
Kommentarliteratur ethnische Zuschreibungen,
aber auch Angaben zum äußeren Erscheinungs-
bild einer Person, etwa zur Hautfarbe, oder zu
typischen, regional begrenzten Sprachen. Dabei
müssen die verarbeiteten Daten nicht zwingend
unmittelbar Informationen über ein Diskriminie-
rungsmerkmal enthalten; vielmehr genügt es, wenn
sich solche Hinweise mittelbar aus dem Gesamt-
zusammenhang der Verarbeitung ergeben.55 So
entschied der Europäische Gerichtshof im August
2022 anlässlich einer Vorlage aus Litauen, dass
selbst die Veröffentlichung von Informationen, die
„mittels gedanklicher Kombination“ nachteilige
Hinweise auf besonders geschützte Daten geben
könnten, durch Artikel 9 DSGVO geschützt seien.56
Somit kann unter Umständen auch abgeleitet aus
Namen oder anderen „Stellvertreterdaten“ („proxy
data“) wie der Postleitzahl eines überwiegend von
einer bestimmten Minderheit bewohnten Stadt-
viertels oder dem Wunsch eines Flugreisenden
nach Essen ohne Schweinefleisch eine „rassische
oder ethnische Herkunft“ zugeschrieben werden.57
Als grundsätzlich nicht erfasst von der Kategorie
sieht die datenschutzrechtliche Kommentarlitera-
tur Nationalität oder Staatsangehörigkeit.58 Dabei
wird in einem verkürzten Verständnis des Schut-
zes vor rassistischer Diskriminierung verkannt, dass
Unterscheidungen nach Nationalität oder Staats-
54 Zum Datenschutz als Solidaritätsgebot siehe Bielefeldt (2011).
55 Petri (2019), Rn. 11–16; Weichert (2024), Rn. 25 f.
56 Europäischer Gerichtshof (2022): Urteil vom 01.08.2022, C-184/20, Ziff.125. Siehe dazu auch Nabulsi (2024).
57 Siehe hierzu auch Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (2020), Ziff.32.
58 Siehe etwa Petri (2019), Rn. 16; Weichert (2024), Rn. 26.
59 Siehe die Ausführungen hierzu in Kapitel 2.1.
60 Erwägungsgrund 37 der JI-Richtlinie.
bürgerschaft dann rassistisch sein können, wenn
die oben genannten strengen Rechtfertigungsan-
forderungen verfehlt werden.59 Insofern wird hier
die Auffassung vertreten, dass im Falle solcher
Verfehlungen eine Zuschreibung „rassischer oder
ethnischer Herkunft“ auch mittels Nationalität oder
Staatsangehörigkeit erfolgen kann und die Daten
dann als sensibel zu werten sind.
Zur Frage, was geeignete Garantien zum Schutz
sensibler Daten sind, notieren die Erwägungs-
gründe der JI-Richtlinie exemplarisch, „dass diese
Daten nur in Verbindung mit anderen Daten über
die betroffene natürliche Person erhoben werden
dürfen, die erhobenen Daten hinreichend gesichert
werden müssen, der Zugang der Mitarbeiter der
zuständigen Behörde zu den Daten strenger gere-
gelt und die Übermittlung dieser Daten verboten
wird“.60
Damit gelten zum Schutz vor Risiken rassistischer
Diskriminierung für die polizeiliche Verarbeitung
sensibler Daten besonders hohe Anforderungen.
Europarechtlich erlaubt Artikel 10 JI-Richtlinie
eine Verarbeitung solcher Daten nur dann, wenn
sie unbedingt erforderlich ist, geeignete Schutz-
garantien vorgesehen sind und sie – von in der
Polizeipraxis seltenen Ausnahmen abgesehen –
eine gesetzliche Grundlage hat. Welche Daten dabei
das Risiko rassistischer Diskriminierung bergen und
entsprechend zu schützen sind, ergibt sich aller-
dings erst im konkreten Verarbeitungskontext.
2.3 Unzureichende Umsetzung
von Artikel 10 der JI-Richtlinie ins
deutsche Recht
Für die polizeiliche Verarbeitung sensibler Daten
gelten besonders hohe Anforderungen. Dieses
Kapitel lenkt den Blick nun auf die Rechtslage in
Deutschland und untersucht, welchen Schutz
sensible Daten zu „rassischer oder ethnischer
RECHTLICHE GRUNDLAGEN 21
Herkunft“ (vgl. Kasten S. 15) genießen und wie
Artikel 10 der JI-Richtlinie in nationales Recht
um gesetzt wurde. Die Umsetzung der JI-Richtlinie
in nationales Recht hätte gemäß Artikel 63 der
Richt linie bis 6. Mai 2018 erfolgen müssen. Die
folgende Analyse zeigt, dass die Anpassung des
Polizeirechts beziehungsweise des Rechts der poli-
zeilichen Datenverarbeitung in Deutschland zumeist
erst deutlich später und im Ergebnis unzureichend
stattfand. In der Folge besteht kein hinreichen-
der gesetzlicher Schutz vor Risiken rassistischer
Diskrimi nierung bei der polizeilichen Verarbeitung
sensibler Daten.
2.3.1 Umsetzung auf Bundesebene
Aus Sicht der Bundesregierung wurde die JI-Richt-
linie für die Polizeien des Bundes bereits weit-
gehend durch Teil III des neu gefassten BDSG
vom 30. Juni 2017 umgesetzt.61 Teil III umfasst
die Bestimmungen über die Datenverarbeitung
durch öffentliche Stellen, die für die Verhütung,
Ermittlung, Auf deckung, Verfolgung oder Ahn-
dung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten
sowie den Schutz und die Abwehr von Gefahren
für die öffentliche Sicherheit zuständig sind,62 also
im Wesentlichen für Polizei, Zoll, Steuerfahndung
und Staatsanwaltschaft. Für Polizeibehörden und
andere zuständige Stellen der Länder gelten die
Regeln nur, soweit der Datenschutz nicht durch
Landesrecht geregelt ist,63 was inzwischen jedoch
flächendeckend gegeben ist (siehe S. 24 ff. zu den
Ländern).
Maßgeblich ist Teil III des BDSG somit für die
Polizeien des Bundes, also Bundespolizei, Bun-
deskriminalamt und die Polizei des Deutschen
Bundestages. Anders als für das Bundeskrimi-
nalamt (BKA), das mit der Neufassung des BKA-
Gesetzes von 2017 auch die Verweise auf das
neue BDSG aktualisierte, steht eine solche Neu-
fassung des Gesetzes über die Bundespolizei wei-
terhin aus. Ein Anlauf zu sei ner Novellierung war in
61 Siehe Deutscher Bundestag (09.02.2021), S. 2.
62 § 45 BDSG.
63 § 1 Abs. 1 BDSG.
64 Entsprechend verweist § 37 Bundespolizeigesetz weiterhin auf das BDSG in seiner alten Fassung vor der Umsetzung und Anpassung an
die EU-Datenschutzreform.
65 Europäische Kommission (25.07.2022), S. 10.
66 Schwichtenberg (2020), Rn. 7.
67 Frenzel (2021), Rn. 4.
der 19. Legislaturperiode gescheitert.64 Somit ist
auch fünf Jahre nach Frist ablauf die Umsetzung der
JI-Richtlinie für die Bundespolizei nicht erfolgt, wes-
wegen die Europäische Kommission im April 2022
ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutsch-
land einleitete.65 Mit der Neuauflage des Gesetz-
gebungsverfahrens, zu dessen Auftakt im Mai 2023
ein Referentenentwurf zur Neustrukturierung des
Bundespolizeigesetzes vorgelegt wurde, könnte das
Defizit nun beseitigt werden.
Das neu gefasste BDSG soll den polizeilichen
Umgang mit sensiblen Daten regeln. §46 Nr. 14
BDSG übernimmt für die Bestimmung des Begriffs
der besonderen Kategorien personenbezogener
Daten den Katalog aus Artikel 10 der JI-Richtlinie
textgleich. Nach §48 Absatz 1 BDSG ist die Verar-
beitung besonderer Kategorien personenbezogener
Daten nur zulässig, wenn sie zur Aufgabenerfüllung
unbedingt erforderlich ist. Gemäß §48 Absatz 2
BDSG sind bei einer Verarbeitung solcher Daten
geeignete Garantien für die Rechtsgüter der
betroffenen Personen vorzusehen, die in einem
unabgeschlossenen Katalog exemplarisch auf-
gezählt werden: Genannt werden spezifische
Anforderungen an die Datensicherheit oder die
Datenschutzkontrolle, die Fest legung besonde-
rer Fristen zur Überprüfung der Datenspeicherung
(Aussonderungsprüffristen), die Sensibilisierung
von daten verarbeitendem Personal, Beschränkun-
gen des Zugangs zu den Daten, die von anderen
Daten getrennte Verarbeitung, die Pseudonymisie-
rung oder Verschlüsselung der Daten sowie spezi-
fische Verfahrensregeln bei Übermittlungen oder
Änderungen des Datenverarbeitungszwecks.
Allerdings ist juristisch umstritten, inwiefern §48
BDSG überhaupt als Rechtsgrundlage für die Ver-
ar beitung von sensiblen Daten dienen kann. Die
Norm gilt als „unspezifische Generalklausel“ 66
oder „unvollständige Rechtsgrundlage“67, welche
die Voraussetzungen für die Datenverarbeitung nur
RECHTLICHE GRUNDLAGEN22
„relativ abstrakt und vage“ bestimmt.68 Insbesondere
eingriffsintensive Maßnahmen müssen jedoch hin-
rei chend bestimmt und normenklar geregelt sein.
Somit lasse sich eine Verarbeitung sensibler Daten
nicht pauschal auf §48 BDSG stützen, da etwa die
Speicherung sensibler Daten zur Dokumentation
polizeilicher Vorgänge eine völlig andere Qualität
habe als ihre Nutzung zur Rasterfahndung. Über-
wiegend wird daher die Auffassung vertreten, dass
§48 BDSG höchstens als Eingriffsbefugnis für
Daten verarbeitungsprozesse dienen kann, von
denen ein geringes Risiko für die Rechte Betroffener
aus gehe.69 Andere Stimmen argumentieren, dass
die Verarbeitung sensibler Daten immer eine eingriffs-
intensive Maßnahme sei, und halten spezifische
polizeirecht liche Befugnisnormen insbesondere
zur Klarstellung der Zwecke daher grundsätzlich
für geboten.70
Zudem hat der Gesetzgeber mit dem unverbindlichen,
nicht abschließenden Katalog von Schutzmaß-
nahmen in §48 Absatz 2 BDSG darauf verzichtet,
Garantien explizit oder durch Verordnungsermäch-
tigung festzulegen. Damit bleibt die Wahl der Mittel
der datenverarbeitenden Stelle überlassen. Unter-
gesetzliche Regelungen sind aber häufig nicht
einsehbar und garantieren keinen Umsetzungs-
anspruch. Mindestens für eingriffsintensive Maß-
nahmen ist damit der Bestimmtheitsgrundsatz
verletzt.71 Außerdem beschränkt sich der Katalog
auf technisch-organisatorische Maßnahmen, obwohl
auch materiell-recht liche Maßnahmen wie Richter-
vorbehalte, klare Vorgaben zur Kontrolle durch
Aufsichtsbehörden oder weitergehende Betroffe-
nenrechte zielführend sein könnten.72
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass §48 BDSG sein
Ziel verfehlt. Er stellt keine hinreichend bestimmte
Rechtsgrundlage für eine generelle Verarbeitung
sensibler Daten durch die Polizeien des Bundes dar.
68 Albers / Schimke (2023), Rn. 9.
69 So etwa: Schwichtenberg (2020), Rn. 7; Braun (2022), Rn. 3 ff.; Kampert (2022), Rn. 18; Albers / Schimke (2023), Rn. 12.
70 Johannes / Weinhold (2018), Rn. 149.
71 Siehe hierzu: Braun (2022), Rn. 15; Albers / Schimke (2023), Rn. 33.
72 Schwichtenberg (2020), Rn. 6; Braun (2022), Rn. 13.
73 Datenschutzkonferenz (2021), S. 13 f.
74 Bundesministerium des Innnern, für Bau und Heimat (2021), S. 90 ff.
75 Die folgenden Ausführungen stützen sich auf ein vom Deutschen Institut für Menschenrechte beauftragtes Rechtsgutachten aus dem Jahr
2022. Die Ergebnisse sind teilweise nachzulesen in: Arzt (2023).
Für einen wirksamen Schutz Betroffener im Sinne
von Artikel 10 JI-Richtlinie fehlen Regelungen im
Fachrecht, die spezifische Vorgaben zu Voraus-
setzungen und Schutzmaßnahmen machen. Ent-
sprechende Einwände waren bereits 2021 im
Zusammenhang mit der Evaluierung der gesetz-
lichen Umsetzung der EU-Datenschutzreform in
Deutschland von der Konferenz der Datenschutz-
beauftragten von Bund und Ländern vorgetragen
worden.73 Leider wurden sie damals vom Bundes-
innenministerium verworfen, unter anderem mit
dem Hinweis, dass eine offene Formulierung gebo-
ten sei, da für den Gesetzgeber nicht alle Gesichts-
punkte vorhersehbar seien, unter denen eine
Verarbeitung sensibler Daten durch Sicherheits-
behörden erforderlich sein könnte.74
2.3.2 Umsetzung auf Landesebene
Mit teilweise deutlicher Verspätung haben mittler-
weile auch alle Bundesländer die JI-Richtlinie in
Landesrecht umgesetzt. Für die Regelung der poli-
zeilichen Verarbeitung sensibler Daten lassen sich
dabei drei Modelle der Umsetzung unterscheiden:75
− Allgemeines Datenschutzrecht: Sieben Bundes-
länder setzen die europarechtlichen Vorgaben
überwiegend im allgemeinen Datenschutzrecht
um, das heißt in den jeweiligen Landesdaten-
schutzgesetzen. Diese beinhalten, vergleich-
bar dem BDSG, ein gesondertes Kapitel zum
Datenschutz im Anwendungsbereich der JI-
Richtlinie und entsprechende Vorgaben für die
polizeiliche Verarbeitung sensibler Daten. Teil-
weise wurden allerdings auch Vorschriften des
Polizeirechts angepasst und mit den Daten-
schutzgesetzen verknüpft, was der Verständ-
lichkeit der Regeln wenig zuträglich ist. Bei den
Ländern handelt es sich um Berlin, Hessen,
Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rhein-
land-Pfalz, Schleswig-Holstein und Thüringen.
RECHTLICHE GRUNDLAGEN 23
− Besonderes Datenschutzrecht: Fünf Bundes-
länder normieren die polizeiliche Verarbeitung
sensibler Daten im besonderen Datenschutz-
recht, also in Spezialgesetzen über die polizei-
liche Datenverarbeitung, ebenfalls teilweise
verknüpft mit dem Polizeirecht. Diesen Weg
gewählt haben Brandenburg, Hamburg, das
Saarland, Sachsen und Sachsen-Anhalt.
− Landespolizeigesetze: Nur in vier Bundes-
ländern wird die polizeiliche Verarbeitung
sensibler Daten im Wesentlichen durch die
Landes poli zeigesetze geregelt und ist damit
sowohl für Rechtsanwender*innen als auch
Betroffene leicht nachvollziehbar. Dies ist der
Fall in Baden-Württemberg, Bayern, Bremen
und Mecklenburg-Vorpommern.
Die Regelungen unterscheiden sich nicht nur in
der Gesetzgebungstechnik, sondern auch inhalt-
lich teilweise deutlich. So wird in Mecklenburg-
Vorpommern in der Legaldefinition besonderer
Kategorien personenbezogener Daten bewusst auf
den Begriff der „rassischen Herkunft“ verzichtet
und lediglich auf „ethnische Herkunft“ abgestellt.76
In Bremen nennt die Definition Daten, aus denen
eine „zugeschriebene rassische Herkunft“ hervor-
geht, und weicht damit ebenfalls bewusst von der
Termino logie der JI-Richtlinie ab.77
Auch hinsichtlich der Voraussetzungen für die
Verarbeitung sensibler Daten haben einige Landes-
gesetzgeber andere Begrifflichkeiten gewählt. Teil-
weise soll so der strengere Verarbeitungsmaßstab
deutlicher markiert werden: In Niedersachsen78 und
Brandenburg79 ist die polizeiliche Verarbeitung
sensibler Daten grundsätzlich nur zulässig, wenn
76 § 3 Abs. 5 Nr. 3 Sicherheits- und Ordnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern.
77 § 21 Nummer 21 Bremisches Polizeigesetz.
78 § 25 Absatz 3 Niedersächsisches Datenschutzgesetz.
79 § 9 Abs. 1 Brandenburgisches Polizei-, Justizvollzugs- und Maßregelvollzugsdatenschutzgesetz.
80 Braun (2022), Rn. 9.
81 Art. 30 Abs. 2 Bayerisches Polizeiaufgabengesetz.
82 Art. 53 Abs. 5 Bayerisches Polizeiaufgabengesetz.
83 § 46g Abs. 1 Nr. 9 Sicherheits- und Ordnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern.
84 Grundsätzlich zur Kennzeichnung sensibler Daten als Voraussetzung für die Einhaltung spezifischer Verfahrensregelungen bei deren
Weiternutzung und Übermittlung: Weichert (2022), S. 847f.
85 Art. 53 Abs. 5 Bayerisches Polizeiaufgabengesetz.
86 § 58 Abs. 6 Bremisches Polizeigesetz.
sie – wie in manchen Datenschutzkommentaren
empfohlen80 – für die Aufgabenerfüllung „unerläss-
lich“ (statt „unbedingt erforderlich“) ist. Teilweise
werden durch andere Begrifflichkeiten aber auch
die Standards der JI-Richtlinie unterschritten: In
Bayern ist die Datenverarbeitung bereits zulässig,
wenn „andernfalls die Erfüllung polizeilicher Auf-
gaben, insbesondere die Verhütung oder Unter-
bindung von Straftaten, gefährdet oder wesentlich
erschwert“ wäre.81
Vereinzelt finden sich begrüßenswerte Ansätze für
Maßnahmen, die einen besonderen Schutz ver-
sprechen. So sehen etwa die Polizeigesetze in
Bayern82 und Mecklenburg83 – mit Einschränkun-
gen – Pflichten zur Kennzeichnung sensibler Daten
vor, sodass entsprechend zum Beispiel Zugriffs-
rechte oder die Datenübermittlung beschränkt
werden könnten.84 In Bayern sollen sensible Daten
außerdem bei der Festlegung von Fristen zur
Löschung oder Prüfung besonders berücksichtigt
werden.85 In Bremen ist sogar vorgesehen, dass
bei sensiblen Daten spätestens nach zwei Jah-
ren geprüft werden muss, ob die Speicherung der
Daten weiterhin erforderlich ist.86
In der Regel aber erfolgte die Umsetzung der Vor-
gaben der JI-Richtlinie in den Ländern lediglich
schematisch, indem Artikel 10 der Richtlinie oder
§48 BDSG mehr oder weniger im Wortlaut über-
nommen wurde. Die tatbestandlichen Voraus-
setzungen für die Datenverarbeitung werden in
keinem Bundesland präzisiert und verbindliche
Vorgaben für konkrete Schutzmaßnahmen sind
seltene Ausnahmen. Damit gilt grundsätzlich auch
für die Länder, dass die polizeiliche Verarbeitung
sensibler Daten nur unzureichend geregelt ist.
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS24
3 Sensible Daten in der
polizeilichen Praxis
87 Herold (1970), S. 33.
88 Heinrich (2007), S. 121 ff.
89 Schäberle (2023), S. 1432.
90 Arzt (2021), Rn. 1110.
Im Folgenden liegt der Fokus auf der polizei lichen
Praxis und der Frage, wie die Polizei sensible
Daten zu „rassischer und ethnischer Herkunft“
(vgl. Kasten S. 15) tatsächlich in ihren Informati-
onssystemen verarbeitet. Insbesondere vor dem
Hintergrund der unzureichenden gesetzlichen Vor-
gaben (vgl. 2.3) stellt sich die Frage, welche Kate-
gorien sensibler Daten gespeichert und genutzt
werden. Die in diesem Kapitel ausgeführten Bei-
spiele aus der Praxis verdeutlichen auch, welche
Risiken rassistischer Diskriminierung bestehen.
Zum besseren Verständnis der Darstellung wird
zuerst eine kurze Einführung in Stand und Per-
spektiven der polizeilichen Datenverarbeitung in
Deutschland gegeben.
Polizeiarbeit hat, wie der ehemalige BKA-Chef
Horst Herold 1970 schrieb, „schon immer im
Sammeln, Speichern und Verarbeiten von Daten
bestanden“.87 Diese Wissensarbeit ist zentraler
Aspekt des Handelns der polizeilichen Eingriffsver-
waltung. Was im 19. Jahrhundert mit dem Aufbau
des Erkennungsdienstes, des kriminalpolizeilichen
Meldedienstes, seiner zentralen Karteien, Verbre-
cherlisten und Fahndungsbücher begann, wird seit
den späten 1960er-Jahren in wachsendem Maße
digitalisiert.88 Heute sind IT-Systeme das Rückgrat
der Dokumentation und Verwaltung polizeilicher
Vorgänge, der Speicherung von Informationen zur
Gefahrenabwehr, zur Verhütung und Verfolgung von
Straftaten sowie anderer polizei licher Aufgaben.
Aktuell sind die Datenbestände der deutschen
Polizeien in einer sehr heterogenen Landschaft
von Informationssystemen verteilt. Eine offizielle
Bestandsaufnahme im Rahmen des aktuellen
Programms zur Modernisierung der polizeilichen
IT-Architektur ergab rund 2.000 relevante
Anwendungen in Deutschland, darunter zwölf
verschiedene Vorgangsbearbeitungssysteme,
15 Fallbearbeitungs systeme und allein beim
Bundeskriminalamt mehr als 70 Datenbanken, in
denen Informationen von überregionaler Bedeu-
tung gespeichert sind.89 Die Dimension der Sys-
teme unterscheidet sich entsprechend ihrer
Zwecke, der Anzahl beteiligter Dienststellen und
Behörden, des Umfangs der gespeicherten Daten
und ihrer Funktionalitäten.90 Abbildung 2 gibt einen
knappen und damit notwendigerweise vereinfach-
ten Überblick über die wichtigsten Systeme. Das
Glossar (S. 26 f.) enthält Hintergrundinformationen
zu den wichtigsten polizeilichen IT-Systemen und
Datenbanken.
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS 25
Abbildung 2: Polizeiliche Informationssysteme (vereinfachte Darstellung)
INPOL
Einsatz
Auskunfts- und
Informationssysteme
zur Fahndung und Ermittlungs-
unterstützung
zum Beispiel POLAS oder, dann
integriert mit den Vorgangs-
bearbeitungssystemen,
POLIKSoderViVa
Vorgangsbearbeitungssysteme
zur Dokumentation polizeilicher Vorgänge
(Strafanzeigen, Verkehrsunfälle etc.)
zum Beispiel ComVor, POLIKS, ViVa
oder@artus
Fallbearbeitungssysteme
zur Unterstützung komplexer
Ermittlungsverfahren
zum Beispiel b-case, CRIME
oder MERLIN
INPOL-Fall/
PolizeilicherInformations- und
Analyseverbund (PIAV)
INPOL-Z
mit Verbunddateien unter anderem zur
Personen- und Sachfahndung, erkennungs-
dienstlichen Daten, DNA-Analysedatei
Ermittlungen
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS26
Glossar: Polizeiliche IT-Systeme
Vorgangsbearbeitungssysteme sind tradi-
tionell das Rückgrat der polizeilichen Informa-
tionsverarbeitung. Sie hören auf Namen wie
@rtus, ComVor, EVA, IVO, POLIKS oder ViVa,
dienen der Dokumentation aller polizeilich rele-
vanten Vorgänge und enthalten neben dem
Sachverhalt etwa zu angezeigten Ordnungs-
widrigkeiten, Straftaten oder Verkehrsunfäl-
len in großem Umfang Daten über Verdäch-
tige, Geschädigte oder Zeug*innen.91 So waren
2023 allein im Vorgangssystem @rtus-Bund
der Bundespolizei 3,5 Millionen Vorgänge mit
4,3 Millionen Personendatensätzen gespei-
chert.92 Beim Anlegen eines Vorgangs wer-
den die zuständige Polizeidienststelle und das
Aktenzeichen eingetragen und der Sachverhalt
erfasst. Dabei wird die Erfassung durch stan-
dardisierte Formulare und Kataloge etwa zu
Delikten strukturiert, lässt aber auch Raum für
Erläuterungen im Freitext.93
Fallbearbeitungssysteme wie CASE, EASy,
MERLIN, SAFIR oder KRISTAL werden zur
Unterstützung komplexer kriminalpolizeili-
cher Ermittlungsverfahren auf Ebene einzel-
ner Dienststellen oder von den Kriminalämtern
betrieben. Sie haben die analogen kriminalpoli-
zeilichen Karteikartensammlungen, Spurenak-
ten etc. ersetzt. In den Systemen werden die
zahlreichen Einzelinformationen zu Straftaten,
Personen, Orten, Waffen, Telefonnummern etc.
erfasst, aber auch Fotos, Videos und gescannte
Dokumente. Über Schnittstellen können andere
polizeiliche Datenbanken und weitere staat-
liche Register wie das Ausländerzentralregis-
ter oder die Daten der Meldebehörden abge-
fragt und im Trefferfall die Quell daten als neue
Objekte gespeichert werden. All diese Infor-
mationen können miteinander in Beziehung
gesetzt und anschließend ausgewertet werden,
um etwa Beziehungsnetzwerke zwischen Perso-
nen oder Tatorte auf einer digitalen Karte abzu-
bilden. Zugriff auf die Fallbearbeitungssysteme
91 Arzt (2021), Rn. 1179 ff.
92 Deutscher Bundestag (28.04.2023), S. 16 f.
93 Konferenz der Leiterinnen und Leiter der Archivverwaltung des Bundes und der Länder (2020), S.11f.
94 Arzt (2021), Rn. 1289 ff.; Konferenz der Leiterinnen und Leiter der Archivverwaltung des Bundes und der Länder (2020), S.15f.; Eder
(2005).
hat in der Regel nur ein kleiner Kreis zuständi-
ger Sachbearbeiter*innen.94
Auskunfts- und Fahndungssysteme und der
polizei liche Informationsverbund INPOL:
Aus den Vorgangsbearbeitungs- und Fall-
bearbei tungs systemen werden (ausgewählte)
Informationen übermittelt an und zusammen-
geführt in INPOL, dem seit 1972 existierenden
elektronischen Informationsverbund der deut-
schen Polizeien. INPOL dient sowohl der Fahn-
dung nach Personen und Sachen als auch für
Auskünfte etwa zu Identifizierungszwecken.
Beteiligt sind alle 19 Polizeien des Bundes und
der Länder sowie der Zoll. INPOL besteht aus
zwei Säulen:
Die erste INPOL-Säule ist das zentrale Sys-
tem INPOL-Z, das vom Bundeskriminalamt
(BKA) betrieben wird. Es umfasst verschie-
dene sogenannte Verbunddateien etwa zur Per-
sonen- oder Sachfahndung, mit Fingerabdrü-
cken, DNA-Profilen, Kriminalaktennachweisen
oder Haftdaten. Zum anderen besteht INPOL
aus den Teilnehmersystemen der Verbund-
partner (häufig, aber unzutreffend INPOL-Land
genannt). Dort stellen die lokalen Dienststellen
Informationen ein und übermitteln die Daten bei
bundesweiter Relevanz außerdem an INPOL-Z.
In manchen Bundesländern sind die Vorgangs-
bearbeitungssysteme mit dem INPOL-Teilneh-
mersystem integriert und übernehmen damit
gleichzeitig die Funktion eines Fahndungs- und
Auskunftssystems. In anderen Bundesländern
sind die Systeme getrennt, sodass das INPOL-
Teilnehmer system, häufig unter dem Namen
POLAS, als polizeiliches Fahndungs- und Aus-
kunftssystem parallel zum Vorgangsbearbei-
tungssystem existiert. Aus den INPOL-Teil-
nehmersystemen können üblicher weise auch
andere staatliche Register wie etwa das Aus-
länderzentralregister oder die Daten der Mel-
deämter abgefragt werden. Zugriff haben alle
Polizeibeamt*innen, Staatsanwaltschaften und
Gerichte.
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS 27
Die zweite INPOL-Säule ist INPOL-Fall, ein
Auswerte- und Analysetool, das aus verschie-
denen Dateien besteht und vom BKA geführt
wird. Technisch handelt es sich bei diesen
Dateien um Fallbearbeitungssysteme, nur dass
sie nicht Informationen zu einzelnen Ermitt-
lungskomplexen erfassen, sondern zu verschie-
denen Phänomenbereichen von bundesweiter
Bedeutung, etwa zu Rauschgiftkriminalität oder
Staatsschutzdelikten. Seit 2016 werden die
einzelnen Verbund dateien von INPOL-Fall suk-
zessive durch den Polizeilichen Informations-
und Analyseverbund (PIAV) abgelöst, der alle
gemeldeten Personen-, Fall-, und Sachdaten
unabhängig vom Phänomenbereich in einer
gemeinsamen Anwendung erfasst und für die
operative und strategische Kriminalitätsanalyse
nutzbar machen soll.
Neben den beschriebenen Systemen existieren
im Bereich des polizeilichen Staatsschutzes
außerdem Projektdateien zur Unterstützung
zeitlich befristeter Analyseprojekte oder auch
auf Dauer angelegte Informationssysteme wie
die Antiterror- und die Rechtsextremismus-
datei, die gemeinsam mit den Nachrichten-
diensten und anderen Behörden genutzt wer-
den. Für Zwecke der grenzüberschreitenden
Polizeikooperation werden zudem über das
Schengen-Informationssystem, die Computer-
systeme des europäischen Polizeiamtes Europol,
die Datenbanken Interpols sowie über diverse
andere bi- und multilaterale Foren, Plattformen
und Netzwerke Daten mit Partnerbehörden im
Ausland geteilt.
Programm P20: Vor dem Hintergrund der
äußerst zersplitterten polizeilichen IT-Land-
schaft, die von Eigenentwicklungen, inkompa-
tiblen Insellösungen, Mehrfacherfassung von
Daten, unterschiedlichen Standards, Dateifor-
maten und Erhebungsregeln geprägt ist, hat die
Innenministerkonferenz (IMK) am 30. Novem-
ber 2016 die Saarbrücker Agenda verabschie-
det. Als Ziele werden die bessere Verfügbarkeit
95 Innenministerkonferenz (30.11.2016).
96 Gadorosi / Matthey (2023).
97 Brück (2019).
98 Deutscher Bundestag (28.04.2023).
polizeilicher Informationen, eine höhere Wirt-
schaftlichkeit und ein stärkerer Datenschutz
genannt.95 Zur Umsetzung der Saarbrücker
Agenda haben die Innenminister*innen von
Bund und Ländern das Programm „P20“ (frü-
her „Polizei 2020“) ange stoßen, das bis etwa
2030 umgesetzt werden soll. Herzstück des
Programms ist die Vision eines polizeilichen
„Datenhauses“, in dem alle polizeilichen Daten
nach einheitlichen Standards zentral und redun-
danzfrei vorgehalten werden. Im Rahmen von
„P20“ wird aktuell an 35 Projekten gearbeitet,
bei denen es insbesondere um die Bereitstel-
lung einheitlicher Systeme für die Vorgangs-
bearbeitung, Fallbearbeitung und das Asserva-
tenmanagement geht, die perspektivisch alle
an das Datenhaus angebunden sein sollen.96
Die polizeiliche Sachbearbeitung soll dann
un abhän gig von den Endgeräten durch intuitive
„Apps“ unterstützt werden und das zentrale
Datenhaus die Basis sein für den Einsatz neuer
Technologien etwa zur „intelligenten“ Suche
oder zur automatischen Erkennung von Perso-
nen oder Objekten in Bildern und Videos.97
Abbildung 2 (S. 25) und das Glossar (S. 26 f.) ver-
deutlichen, dass die Polizei in zahlreichen Systemen
und in erheblichem Umfang personenbezogene
Daten verarbeitet. Dabei geht es sowohl um Daten
von Verurteilten, Beschuldigten, Tatverdächti-
gen und Personen, von denen angenommen wird,
dass sie in Zukunft Straftaten begehen werden
(„Anlassper sonen“), aber auch um Daten von deren
Kontakt- und Begleitpersonen, von Geschädigten
und Opfern, Zeug*innen, Hinweisgeber*innen oder
sonstigen Auskunftspersonen sowie von Vermiss-
ten und unbekannten hilflosen oder toten Personen.
So waren im April 2023 in INPOL knapp zehn Mil-
lionen Datensätze mit Nachweisen zu Fingerabdrü-
cken, Lichtbildern und Personenbeschreibungen
in der Datei „Erkennungsdienst“ erfasst und etwa
860.000 Personen zur Fahndung ausgeschrie-
ben.98 Zusätzlich waren Daten zu Millionen von
Menschen in den Vorgangsbearbeitungssystemen
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS28
der Polizeien in Bund und Ländern gespeichert.
Genaue Angaben zur Zahl der Betroffenen sind
nicht möglich, da Personen in diesen Systemen
häufig mehrfach erfasst werden; aber allein in
Berlin und Schleswig-Holstein waren im Frühjahr
2023 jeweils rund zwei Millionen Einzelpersonen
in den polizeilichen Vorgangsbearbeitungssyste-
men POLIKS beziehungsweise @rtus registriert.99
3.1 Kategorien sensibler Daten zu
„rassischer oder ethnischer Herkunft“
Seit jeher steht das polizeiliche Informations-
wesen vor der Herausforderung, den wachsenden
Datenbestand recherchierbar zu halten. Bereits
Ende des 19. Jahrhunderts wurden daher Klassi-
fizierungs systeme entwickelt, um die Wiedererken-
nung von Verdächtigen zu ermöglichen und die
gesammelten Informationen besser nutzbar zu
machen.100 In den 1920er-Jahren führte dies in
Deutschland zur reichsweiten Vereinheitlichung,
Normierung und Standardisierung des Fahndungs-
wesens. Mit dem Wiederaufbau der (west-)deutschen
Polizei nach dem Zweiten Weltkrieg wurde bald an
diese Tradi tion angeknüpft.101 Als in den 1960er-
Jahren die Überlegungen zur Computerisierung
des Informationswesens in der Polizei begannen,
verschärfte sich die Herausforderung der Standar-
disierung mit der Frage, wie „weiche“ in „harte“,
compu terlesbare Daten umgewandelt werden
könnten. Karl Reuter, ehemaliger Ministerialrat im
Bundesinnen ministe rium, brachte das Problem auf
den Punkt, als er 1965 schrieb: „Ein denkender
Sachbearbeiter kann – um es an einem simplen
Beispiel zu abstrahieren – bei einem gesuchten
‚schlanken‘ Täter vielleicht auf den Gedanken kom-
men, daß er mit einem bekannten ‚schmächtigen‘
Täter identisch ist. Eine solche Übereinstimmung
kann und darf eine Datenverarbeitungsmaschine
nicht feststellen. Die deutsche Sprache ist – gottlob
– so reich, daß es möglich ist, die gleiche Person
99 Antworten des Innenministeriums Schleswig-Holstein und der Berliner Innensenatorin auf Fragebogen des Deutschen Instituts für
Menschenrechte (siehe Fußnote 11).
100 Heinrich (2007), S. 126 ff.
101 Ebd., S. 145 ff.
102 Reuter (1965), S. 266.
103 Verordnung über die Art der Daten, die nach den §§ 8 und 9 des Bundeskriminalamtgesetzes gespeichert werden dürfen. Obwohl die
BKADV sich noch auf das alte BKA-Gesetz bezieht, gilt sie übergangsweise fort. Siehe: Graulich (2019), Rn. 4.
104 Bundesrat (28.05.2010), S. 1.
oder den gleichen Vorgang zutreffend mit ganz
unterschiedlichen Worten und Begriffen zu
umschreiben. Dieser Sprachreichtum kann in
der elektronischen Datenverarbeitung zu einer
Sprachverwirrung führen, wenn man nicht vorher
eine Sprachbereinigung vornimmt: die Einführung
einer maschinengerechten Sprache mit möglichst
‚fixen‘ Begriffen.“102
Seitdem wird an einer bundesweit einheitlichen
Struktur gearbeitet, um den elektronischen Aus-
tausch und die Vergleichbarkeit von Daten sätzen
zwischen den deutschen Polizeien zu gewährleis-
ten. Diese betrifft sowohl die Arten beziehungs-
weise Kategorien der zu erfassenden Daten als
auch die Frage, ob die Datenfelder mit Zahlen,
Lichtbildern, gescannten Dokumenten, mit Frei-
text oder aus Listen mit standardisierten Werten
(„Katalogen“) gefüllt werden. Gesetzlich vorge-
geben sind dabei lediglich grobe Rahmenbedin-
gungen. Grundsätze über die Art der Daten, die
in Verbunddateien des polizeilichen Informations-
system INPOL gespeichert werden, regelt aktu-
ell (noch) die BKA-Datenverordnung (BKADV) vom
4. Juni 2010103 sowie Kataloge, die in polizeilichen
Bund-Länder-Gremien abgestimmt werden. Nach-
dem lange nur interne Anordnungen zur Errich-
tung der Dateien maßgeblich waren, sollte die
BKADV Rechtssicherheit für das Führen polizeili-
cher Dateien beim BKA einschließlich der zu INPOL
gehörenden Verbund dateien schaffen.104 Aufgrund
der Anbindung der Länderpolizeien an die Verbund-
dateien ergeben sich aus der BKADV auch verbind-
liche Vorgaben für die dortige Datenverarbeitung.
Die BKADV definiert 21 Arten von Personen- bezie-
hungsweise Grunddaten, acht weitere zur Identi-
fizierung ge eignete Merkmale sowie 26 weitere
Arten von personenbezogenen Daten, die in BKA-
oder INPOL-Dateien zu Beschuldigten, Tatver-
dächtigen und teilweise auch anderen Personen
gespeichert und weiterverarbeitet werden können.
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS 29
Die Verordnung legt nahe, dass Daten, die eine
unmittelbare oder mittelbare Zuschreibung „rassi-
scher oder ethnischer Herkunft“ (vgl. Kasten S. 15)
erlauben, in erheblichem Ausmaß durch die deut-
sche Polizei verarbeitet werden. So kann das BKA
als Zentralstelle in Dateien des Polizeilichen Infor-
mationssystems INPOL neben Grundpersonalien
wie Namen, Staatsangehörigkeit oder Geburtsort
unter anderem die „Volkszugehörigkeit“ (§1 Abs. 1
Nr. 17 BKADV), die „äußere Erscheinung“ (§ 1 Abs. 2
Nr. 2e BKADV), „verwendete Sprachen“ (§1 Abs. 2
Nr. 4 BKADV) oder eine „Mundart“ (§1 Abs. 2 Nr. 5
BKADV) von Beschuldigten, Tatverdächtigen und
Anlasspersonen speichern.105 Soweit im Einzelfall
zur Terrorismusbekämpfung erforderlich, kann auch
die „Religionszugehörigkeit“ erfasst werden (§2
Abs. 1 Nr. 17 BKADV). Dokumentiert ist die Existenz
entsprechender Datenfelder in diversen Datei-Er-
richtungsanordnungen des BKA. Dies gilt sowohl
für Dateien, die etwa im Bereich des polizeilichen
Staatsschutzes nur einem sehr begrenzten Nut-
zer*innenkreis zugänglich sind und wenige tausend
Einträge haben,106 als auch für große, bundesweit
genutzte Datenbanken wie die INPOL-Verbunddatei
„Erkennungsdienst“ mit rund zehn Millionen Ein-
trägen.107 Für die Antiterrordatei sind Datenfelder
für die Erfassung von „Volkszugehörigkeit“, „Spra-
chen“ und „Dialekten“ sogar gesetzlich normiert.108
Am Beispiel der Datenkategorien „Volkszugehörig-
keit“ und „äußere Erscheinung“ beziehungsweise
„Phänotyp“ soll im Folgenden detaillierter gezeigt
werden, wie und aus welchen Anlässen sensible
Daten durch die Polizei gespeichert werden können.
3.1.1 Volkszugehörigkeit
Laut Begründung der BKA-Datenverordnung dient
die Datenkategorie „Volkszugehörigkeit“ der Ein-
grenzung der möglichen Herkunft oder Nationali-
tät einer Person: Da „die willkürliche Ziehung von
105 Bei Zeug*innen, Opfern, Hinweisgeber*innen oder sonstigen Auskunftspersonen können nach § 3 BKADV nur Grundpersonalien gespei-
chert werden.
106 Bundeskriminalamt (2007): Errichtungsanordnung der Amtsdatei „IntTE-S (Internationaler Terrorismus – Strafverfahren)“. Wiesbaden.
107 Bundeskriminalamt (2006): Errichtungsanordnung der Verbunddatei „Erkennungsdienst“. Wiesbaden.
108 Vgl. § 3 Abs. 1 ATDG. Anders die Rechtsextremismusdatei, in der nach § 3 RED-G zwar „Sprachkenntnisse“ in den erweiterten Grunddaten
erfasst werden können, nicht jedoch Muttersprachen, Dialekte oder eine „Volkszugehörigkeit“.
109 Bundesrat (28.05.2010), S. 19.
110 Abgeordnetenhaus Berlin (13.10.2014), S. 1.
111 Bundesministerium des Innern (2014), S. 33.
112 Die AG Kripo ist die Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Landeskriminalämter mit dem Bundeskriminalamt (BKA), deren Leitung beim
Präsidenten des BKA liegt. Das Gremium ist dem Arbeitskreis II der Innenministerkonferenz nachgeordnet.
Staatsgrenzen mancher Länder […] Völker in ihrer
gewachsenen Struktur auseinandergerissen
oder aber zum Miteinander mit anderen Völkern
gezwungen“ habe, sei die Zugehörigkeit „zu einem
bestimmten Volk oder Stamm“ aussagekräftiger
als die Kenntnis über den Geburtsstaat, etwa bei
„Kosovo-Albanern“. In Zweifelsfällen würde die
Kenntnis der „Volkszugehörigkeit“ insbesondere
bei fehlenden Informationen über einen Geburts-
ort eine bessere geografische Eingrenzung von
polizei lichen Ermittlungen und die Beschaffung
weiterführender Informationen über eine Person
erlauben.109
In Berlin erläuterte die Innensenatsverwaltung,
nach der polizeilichen Nutzung der Kategorie
„Volks zu gehörigkeit“ befragt, im Herbst 2014,
dass die Angabe der Ergänzung der Staatsange-
hörigkeit diene und, so wie die Merkmale Alter
oder Geschlecht, eine „ermittlungs- und fahn-
dungsunterstützende Information“ darstelle. Sie
könne aber auch bedeutsam werden, um Zugang
zu Personen zu bekommen und interkulturell kom-
petent mit ihnen umzugehen, etwa damit vermie-
den wird, dass in Vernehmungs situa tionen ein
Dolmetscher in der Amtssprache des Herkunfts-
landes hinzugezogen wird, obwohl ein Betroffener
sich als Angehöriger einer sprachlich unterdrück-
ten Minderheit versteht.110 Ebenfalls 2014 erklärte
das Bundes innenministerium, dass die Erfassung
der Volks zugehörigkeit nicht obligatorisch sei, son-
dern es im Ermessen der polizeilichen Sachbear-
beiter*innen liege, ob die „Zugehörigkeit zu einer
bestimmten Ethnie ein tatauslösendes oder zumin-
dest in der Kontexterfassung relevantes Moment
darstellt (zum Beispiel bei türkisch-kurdischen
Auseinander setzungen)“.111
Der durch die AG Kripo112 abgestimmte Katalog für
die Erfassung im Datenfeld „Volkszugehörigkeit“
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS30
umfasste im Jahr 2020 mehr als 100 Katalogwerte:
von A wie Abchase bis W wie Weißrusse. Enthal-
ten war aber auch der Wert „deutsch“ sowie Werte
für alle 16 deutschen Bundesländer, offensichtlich
um regionale Differenzierungen vornehmen zu kön-
nen. In Berlin räumte der Senat ein, dass der Katalog
zum Teil „historisch überholte und unpräzise Begriff-
lichkeiten [enthält], welche auf historisch überholte
Bestände zurückgehen, die durch nicht verjährende
und somit keiner Löschfrist unterliegende Delikte
entstanden sind“.113 Demnach hat sich das zustän-
dige Gremium der AG Kripo inzwischen darauf ver-
ständigt, sowohl Katalogwerte zu mehr oder weniger
großen geografischen Regionen wie „Afrika“ oder
„Baltikum“ als auch die deutschen Bundesländer
oder historische Begriffe wie „Pommern (polnisch
verwaltet)“ zu bereinigen und als dauerhafte Katalog-
werte ausschließlich Zuschreibungen für ethnische
beziehungsweise nationale Minderheiten zu ver-
wenden.114 Deutlich wird in jedem Fall, dass die
Katalog werte zu „Volks zugehörigkeit“ – trotz eini-
ger erratischer Katalogwerte – unmittelbar der
Erfassung ethnischer Zuschreibungen dienen.
Die Erfassung der „Volkszugehörigkeit“ war und ist
eines der zentralen Konfliktfelder, wenn es um die
polizeiliche Erfassung sensibler Daten geht. Vor dem
Hintergrund der systematischen Registrierung und
Stigmatisierung durch „Zigeuner“115- beziehungs-
weise „Landfahrer“-Karteien, Fahndungs blätter
und INPOL-Hinweise, die Ende des 19. Jahrhun-
derts ihren Anfang nahm und mindestens bis in die
1980er-Jahre andauerte, kämpft die Bürgerrechts-
bewegung der Sinti und Roma bis heute gegen Prak-
tiken der ethnischen Sondererfassung.116
Dabei gab es im Laufe der Jahre immer wieder
semantische Verschiebungen, die es erlaubten,
tradierte Erfassungsmethoden mit neuen Begriffen
fortzuführen: aus „Zigeuner“ wurde „Landfahrer“,
113 Abgeordnetenhaus Berlin (13.10.2014), S. 1.
114 Abgeordnetenhaus Berlin (28.01.2020), S. 4–7. Aus der Antwort geht nicht eindeutig hervor, ob die Bereinigung bundesweit erfolgte oder
nur für Berlin vollzogen wurde.
115 Nach dem Vorbild der Unabhängigen Kommission Antiziganismus wird der diskriminierende Begriff hier durchgestrichen, damit die histo-
rischen und semantischen Zuschreibungen sichtbar bleiben, ihre Geltung jedoch verneint wird. Siehe: Unabhängige Kommission Antiziga-
nismus (2021), S. 10.
116 Rose (2000); Reuss (2023).
117 Details zur Erfassungspraxis bei Feuerhelm (1987); Stephan (2011); End (2019).
118 Stephan (2011), S. 273. In einigen Bundesländern führten die Polizeien den PHW HWAO allerdings weiter. Vgl. Töpfer (2020), S. 36 f.
119 Deutscher Bundestag (25.06.1986), S. 3.
120 Ministerium des Innern des Landes Brandenburg (19.08.1993).
aus „Landfahrer“ wurden „mobile ethnische Min-
derheit“ oder „häufig wechselnder Aufenthalts-
ort“.117 Der personengebundene Hinweis „häufig
wechselnder Aufenthaltsort“ (PHW HWAO) wurde
erst 1989 aus dem bundesweiten INPOL-Katalog
gestrichen.118 Es ist unklar, ob oder in welchem
Ausmaß durch die Nutzung von Stellvertreter-
begriffen – aktuell etwa Hinweisen wie „Reisende
Täter“ oder „Clan“ – die informationelle Stigmati-
sierung unter neuem Namen fortgeführt wird.
Vor dem Hintergrund der Proteste gegen die stig-
matisierenden Benennungspraktiken forderte der
Deutsche Bundestag 1986 die Bundesregierung
einstimmig dazu auf, „sicherzustellen, daß Sonder-
erfassungen der Sinti und Roma bei polizeilichen
Informationssystemen und anderen Dateien aus-
geschlossen werden“.119 Initiativen folgten auch
auf Länderebene. So veröffentlichte zum Beispiel
das brandenburgische Innenministerium 1993
einen Erlass, der die Polizeibediensteten darauf hin-
wies, dass „Angaben über die Volkszugehörigkeit
von Personen, die einer Straftat verdächtig sind,
Diskriminierungen darstellen können, die Vorur-
teile verstärken und wecken“ und darum bat (sic!),
zum Beispiel die „Bezeichnung von tatverdächtigen
Sinti oder Roma als Zigeuner beziehungsweise den
Hinweis bei solchen Tatverdächtigen auf ihre Zuge-
hörigkeit zu den Sinti oder Roma zu unterlassen“;
dies betraf – mit Ausnahme der „Pflicht, Anzeigen
und Vernehmungen authentisch zu protokollieren“
– sowohl den internen Gebrauch als auch die Kom-
munikation nach außen.120
2007 führte eine Initiative des Zentralrats Deutscher
Sinti und Roma dazu, dass die Innenministerkonfe-
renz (IMK) auf ihrer Frühjahrstagung ihren Arbeits-
kreis II (AK II) damit beauftragte, die Erlasse zum
Thema zu überprüfen und gegebenenfalls ergänzen
zu lassen. Die Sichtung durch die Projektgruppe
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS 31
des AK II ergab ein breites Spektrum, das vom
völligen Fehlen einer individuellen Vorschrift zum
Minderheitenschutz in damals fünf Ländern (Bremen,
Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt
und Thüringen) sowie beim BKA bis zu Erlassrege-
lungen mit ausformulierten Vorgaben reichte. In
Brandenburg, Baden-Württemberg, Bayern und
Rheinland-Pfalz existierten demnach Vorschriften,
welche die Polizeibeamt*innen dazu aufforderten,
weder polizeiintern noch extern die ethnische Zuge-
hörigkeit oder vergleichbare Be zeichnungen zu
verwenden.121 Andere Bundes länder (Berlin, Hessen,
Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Saar-
land, Sachsen und Schleswig-Holstein, Sach-
sen) regelten die Verwendung ent sprechender
Bezeichnungen lediglich für die externe Kommu-
nikation, damit in öffentlichen Fahndungsaufrufen
oder Pressemitteilungen nicht auf die Zugehörig-
keit zu einer ethnischen oder religiösen Minder-
heit oder die Hautfarbe eines Beschuldigten oder
Tatverdäch tigten hingewiesen wird. Als Mindest-
standard für den „Schutz nationaler Minder heiten
vor Verwendung diskriminierender Minderheiten-
kennzeichnungen durch Polizeibe hörden“ erarbeitete
die Projektgruppe des AK II folgende Musterregelung:
„Die Polizei bedient sich keiner Stigmatisierungen,
Kategorisierungen oder pauschalen Bezeichnun-
gen von Menschen. Gleiches gilt für Ersatzbe-
zeichnungen oder Begriffe, unabhängig davon, ob
sie tatsächlich oder subjektiv geeignet sind, einen
Menschen, eine Ethnie, eine Volkszuge hörigkeit
oder eine Minderheit zu diskriminieren, zu stigma-
tisieren oder ab zuqualifizieren. Auf die Zugehörig-
keit zu einer Minderheit darf in der internen und
externen Berichterstattung nur hingewiesen wer-
den, wenn sie für das Verständnis eines
121 Für Baden-Württemberg wurde allerdings notiert, dass zur Vermeidung von Nachteilen bei der polizeilichen Aufgabenerfüllung und
Gewährleistung der fachlich notwendigen Bezeichnung spezifischer Tätergruppen erforderlichenfalls Begriffe wie „mobile Straftäter“
(bedarfsweise auch mit Verweis auf die regionale Herkunft oder Nationalität) verwendet werden dürften, wenn diese Beschreibungen in
neutraler Form bestimmte Tat- oder Tätermerkmale oder Charakteristika weitergeben oder den Modus Operandi beschreiben würden.
Dabei müsse dann beachtet werden, dass diese Bezeichnungen nicht synonym für bestimmte Gruppierungen genutzt würden, also eine
neue Ersatzbezeichnung generierten, sondern tatsächlich individuelle Tat- und Tätermerkmale wiedergäben.
122 Projektgruppe des AK II (10.10.2007), S. 6.
123 Innenministerkonferenz (10.12.2007), Beschluss zu TOP 11, S. 15.
124 Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen (15.12.2008); Ministerium des Innern des Landes Brandenburg (10.09.2014).
125 Unter den mehr als 100 Katalogwerten des besagten INPOL-Katalogs „Volkszugehörigkeit“ findet sich keine der vier in Deutschland
anerkannten nationalen Minderheiten, sodass zumindest eine standardisierte Erfassung nicht möglich ist. Siehe: Abgeordnetenhaus Berlin
(28.01.2020), S. 4–7. Die Nennung von „Sinti und Roma“ in Freitextfeldern oder auch der Polizeilichen Kriminalstatistik eines Landes wur-
den aber auch nach 2007 verschiedentlich bekannt und von Datenschutzaufsichtsbehörden beanstandet. Siehe etwa: Berliner Beauftragte
für Datenschutz und Informationsfreiheit (2021), S. 76 ff.
Sach verhaltes oder für die Herstellung eines sach-
lichen Bezuges zwingend erforderlich ist. Die
Polizei verwendet im internen wie im externen
Gebrauch anstelle von Kategorien differenzierte
und detaillierte Darstel lungen, ins besondere im
Zusammenhang mit der Fahndung, der Personen-
beschreibung oder der Schilderung eines Tat-
herganges. Form und Inhalt des polizeilichen
Sprachgebrauchs im Innen- und Außenverhältnis
sind so zu halten, dass sie nicht diskriminieren
oder Vorurteile schüren. Die Polizei berück sichtigt,
dass sie im internen wie im externen Gebrauch
jede Begrifflichkeit vermeiden muss, die von Drit-
ten zur Abwertung von Menschen missbraucht
beziehungsweise umfunktioniert oder in deren
Sinne interpretiert werden kann. Dem muss auch
im internen Bereich Rechnung getragen werden,
da interne Dokumen tationen nach außen dringen
und dort Wirkung entfalten können. Die Verpflich-
tung zu einer authentischen oder wortgetreuen
Dokumentation von Angaben bei Anzeigen, Ver-
nehmungen oder Berichten bleibt hiervon unbe-
rührt.“122 Auf ihrer Herbstsitzung 2007 nahm die
IMK den Abschlussbericht der Projektgruppe samt
Musterregelung zur Kenntnis,123 und in der Folge
wurden etwa in Nordrhein-Westfalen (2008) und
Brandenburg (2014) Erlasse nach dem Vorbild der
Muster regelung verabschiedet oder neugefasst.124
Somit hat sich in den letzten zwanzig Jahren zwar
die Sensi bilität für den Umgang mit der Kategorie
„Volks zugehörigkeit“ insbesondere mit Blick auf
anerkannte nationale Minderheiten wie Sinti*zze
und Rom*nja erhöht,125 gleichwohl bleibt die
Kategorie als solche in der polizeilichen Daten-
verarbeitung präsent (siehe Kapitel 3.2).
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS32
3.1.2 Äußere Erscheinung/„Phänotyp“
Das Datenfeld „äußere Erscheinung“ dient zusam-
men mit anderen Merkmalen wie Gewicht oder
Schuhgröße der Personenbeschreibung. Angaben
über die „äußere Erscheinung“ werden üblicher-
weise ihm Rahmen von erkennungsdienstlichen
Maßnahmen oder für unbekannte gesuchte Perso-
nen, zum Beispiel aufgrund von Zeug*innenaus-
sagen, erfasst. Das Datenfeld wird synonym für
den Begriff „Phänotyp“ genutzt. Laut Begründung
der BKA-Datenverordnung können entsprechende
Angaben als Ausschlusskriterium oder Indiz für
die Täterschaft bestimmter Personen dienen.126
Genutzt wird es beispielsweise bei Fahndungen
oder für das gezielte Filtern von erkennungsdienst-
lichen Dateien, etwa wenn Zeug*innen anhand
umfangreicher Lichtbildsammlungen Tatverdäch-
tige identifizieren sollen.
Für die „äußere Erscheinung“ beziehungsweise den
„Phänotyp“ existiert ein standardisierter Katalog,
der zuletzt im Jahr 2003 geändert wurde. Demnach
können polizeiliche Sachbearbeiter*innen aus einer
Liste mit 19 Katalogwerten auswählen.127
Bereits Mitte der 1990er-Jahre hatte es Kritik
an „rassistischen Typisierungen“ gegeben,
die polizei lichen Sachbearbeiter*innen für die
computer gerechte, standardisierte Personen-
beschreibung im sogenannten Erfassungsbeleg
KP8 zur Verfügung standen. Die Bundesregie-
rung verteidigte die Typisierung damals als unver-
zichtbar und verwies auf langjährige polizeiliche
„Erfahrungspraxis“. Weiter argumentierte sie,
dass ein geeigneter Schutz der Daten dadurch
gewährleistet sei, dass die Daten nur dem inter-
nen Polizeigebrauch dienten, es sich lediglich um
Zusatzangaben handle und es keine Dateien über
die genannten Merkmale gebe.128 Letztlich aber
bewirkten die Diskussionen eine Überarbeitung
des Erfassungsbelegs KP8, bei der etwa Begriffe
wie „südländisch“ oder „slawisch“ gestrichen
wurden.
126 Bundesrat (28.05.2010), S. 21 f.
127 Abgeordnetenhaus Berlin (28.01.2020), S. 8.
128 Siehe etwa: Deutscher Bundestag (19.12.1996).
Tabelle 1: INPOL-Katalogwerte für die
Kategorie „Phänotyp“
afrikanisch
nordafrikanisch
nordostafrikanisch
zentral-/südafrikanisch
afro-amerikanisch
indianisch
mittel-/südamerikanisch
nordamerikanisch
asiatisch
ostasiatisch
südasiatisch
südostasiatisch
westasiatisch
zentralasiatisch
europäisch
osteuropäisch
südeuropäisch
südosteuropäisch
westeuropäisch
Gleichwohl zeigen die aktuellen INPOL-Katalog-
werte für die Kategorie „Phänotyp“, dass bis
heute an einer Form der standardisierten Erfassung
festgehalten wird, die sich zumeist an der unter-
stellten (geografischen) Herkunft von Personen
orientiert. Dabei wird deutlich, dass dem Katalog
die rassifizierende Annahme zugrunde liegt, dass
es in geografischen Regionen angestammte auto-
chthone Gruppen mit spezifischen Physiognomien
gibt. So hieß es auf eine Anfrage zur
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS 33
Erfassungsmethodik der Erfassung in Berlin, dass
die Zuordnung zum Katalogwert „Phänotyp“ grund-
sätzlich auf Grundlage der Staatsangehörigkeit
erfolge, bei offensichtlichen Diskrepanzen zwischen
der Staatsangehörigkeit und dem Erscheinungsbild
jedoch die Möglichkeit bestehe, einen anderen
Katalogwert auszuwählen.129 Damit ist die Daten-
erfassung auf die Reproduktion von Stereotypen
angelegt: Wer nicht der polizeilichen Vorstellung
eines „West europäers“ entspricht, wird auch nicht
als solcher erfasst, selbst wenn seine Staatsange-
hörigkeit ihn als solchen ausweist.
Der Katalog ist auch in der Polizei nicht unumstritten.
So hat etwa die Polizei in Berlin nach Angaben
des Senats inzwischen entschieden, die Kategorie
„indianisch“ nicht länger zu nutzen.130 Eine grund-
legende Änderung ist jedoch nicht in Sicht, sodass
die rassifizierende Typisierung weiterhin alltäglich
sichtbar in der Polizeiarbeit tradiert werden wird.
Und dies, obwohl die Polizei auch zahlreiche andere
körperliche Merkmale wie Haut- und Haarfarbe
oder die Form von Ohren und Mund erfasst und
die Erforderlichkeit einer Datenkategorie „Phänotyp“
somit fragwürdig ist.131
3.2 Datenspeicherung
In welchem Umfang die besonderen Kategorien
personenbezogener Daten durch die Polizei ver ar-
beitet werden und welche Relevanz sie für die
Praxis haben, lässt sich angesichts der Komplexi-
tät und Intransparenz der polizeilichen Datenver-
arbeitung nur punktuell bestimmen. Für diesen
Zwecke hat das Deutsche Institut für Menschen-
rechte die Innenministerien der Bundesländer
um Auskunft zum Bestand ausgewählter Daten-
kategorien132 in den polizeilichen Vorgangsbearbei-
tungssystemen gebeten. Dabei wurde lediglich auf
die Vorgangs bearbeitungssysteme als das Rück-
grat der polizei lichen Datenverarbeitung (siehe
129 Abgeordnetenhaus Berlin (09.06.2023), S. 3.
130 Abgeordnetenhaus Berlin (20.12.2023), S. 10.
131 Einen Eindruck vom Detailreichtum polizeilicher Personenbeschreibungen gibt der Auszug aus der 14-seitigen Personenabfrage zu dem in
der Justizvollzugsanstalt Kleve verbrannten Amad A., der im Rahmen der Untersuchung des Falls durch den nordrhein-westfälischen Land-
tag öffentlich wurde. Landtag Nordrhein-Westfalen (05.04.2022), S. 241 ff.
132 Gefragt wurde nach den Kategorien Vor- und Nachname, Staatsangehörigkeit, Geburtsort und -land, Volks- und Religionszugehörigkeit,
„Phänotypus“, Sprache, Stimm-/Sprachmerkmale, Mundart und Personengebundene/Ermittlungsunterstützende Hinweise.
133 Antwort der Innenministerien und -senator*innen der Länder auf Fragebogen des Deutschen Instituts für Menschenrechte (siehe Fußnote 11).
Glossar, S. 26 f.) fokussiert, um den Bearbeitungs-
aufwand für die Innenministerien in Grenzen zu
halten.
Rückmeldung mit Statistiken zur Datenhaltung in
den Vorgangsbearbeitungssystemen gab es aus
den neun Ländern Berlin, Bremen, Niedersachsen,
Nordrhein-Westfalen, Mecklenburg-Vorpommern,
Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen und Sachsen-
Anhalt.133 Aus den anderen Ländern hieß es, dass
wegen Mehrfacherfassungen von Personen keine
aussagekräftigen Aussagen möglich wären oder
der Aufwand der Auswertung zu hoch sei.
Der berichtete Bestand in den Vorgangsbearbei-
tungssystemen liegt zwischen zwei Millionen in
Bremen und knapp 30 Millionen Personendaten-
sätzen in Nordrhein-Westfalen. Oft handelt es sich
dabei um Mehrfacherfassungen, weil ein und die-
selbe Person im Zusammenhang mit unterschied-
lichen Vorgängen registriert wurde, sodass nicht
für jedes Land klar ist, wie hoch die tatsächliche
Anzahl Betroffener ist, und ein Vergleich absoluter
Zahlen irreführend sein kann.
Deutlich wird aber, dass es zwischen den Ländern
deutliche Unterschiede in der Datenerfassung gibt:
Wenig überraschend rangieren Grunddaten zu Per-
sonen wie Namen und Geburtsort in den Statistiken
aller Vorgangsbearbeitungssysteme weit oben. Sie
sind für die große Mehrheit der erfassten Personen
hinterlegt. Meist gilt dies auch für die Staatsange-
hörigkeit, die allerdings in Rheinland-Pfalz nur für
jede zweite und im Saarland nur für jede dritte
Person registriert ist.
Da in den Vorgangsbearbeitungssystemen zahl reiche
Menschen nur als Geschädigte oder Zeug*innen
geführt werden, ohne erkennungsdienstlich erfasst
worden zu sein, spielen dort Informationen zur
Personenbeschreibung eine nachgeordnete Rolle.
In Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS34
Anhalt ist eine Speicherung der Kategorien
„Volkszugehörigkeit“ in den Vorgangsbearbeitungs-
systemen nicht vorgesehen. Das Gleiche gilt in
diesen Ländern sowie im Saarland für „Religions-
zugehörigkeit“. Dort, wo diese Kategorien gespei-
chert werden können, sind sie nur bei weniger als
einem Prozent der registrierten Personen hinter-
legt.134 Aus dem Saarland wurde berichtet, dass es
sich bei den Angaben zur „Volkszugehörigkeit“
hauptsächlich um Angaben zu den Bundesländern
handelt, aus denen die Personen kommen, und
die Nennung „Saarland“ mit Abstand überwiegt.
Informationen dazu liegen für andere Länder
nicht vor. Die Kategorie „Phänotyp“ kann in allen
Vorgangs bearbeitungssystemen erfasst werden,
was auch etwas häufiger passiert als für die Kate-
gorie „Volkszugehörigkeit“ und in Niedersachsen
und Nordrhein-Westfalen mehr als zwei Prozent
der Personendatensätze betrifft – am häufigsten
finden sich dort die Zuschreibungen „europäisch“
und „westeuropäisch“. In den anderen Ländern
liegt die Quote nur im Promillebereich. Ähnlich
stellt sich die Situation für die Kategorien „Sprache“
und „Mundart“ dar.
In der polizeilichen Vorgangsbearbeitung dominie-
ren unter den abgefragten Kategorien Grunddaten
134 Für Sachsen lassen sich die für die Kategorie „Volkszugehörigkeit“ berichteten Zahlen nicht vergleichen, weil sie sich auf ein Datenfeld
„Ergänzung zu Staatsangehörigkeit/Geburtsland/Volkszugehörigkeit“ beziehen.
135 Deutscher Bundestag (07.03.2013), S. 38; Bundeskriminalamt (2017), S.14ff.; Bundeskriminalamt (2020), S.9ff.
wie Namen, Geburtsort und – wenngleich mit deut-
lichen Unterschieden – Staatsangehörigkeit. Im
Vergleich dazu spielen Kategorien wie „Phänotyp“
und „Sprache“ und – manchmal – auch „Volkszu-
gehörigkeit“ nur eine nachgeordnete Rolle. In abso-
luten Zahlen geht es dabei allerdings in großen
Bundesländern zahlenmäßig um Größenordnun-
gen im fünf- bis sechsstelligen Bereich. So wurde
aus Nordrhein-Westfalen berichtet, dass dort etwa
72.000 Personendatensätzen eine „Volkszugehö-
rigkeit“ zugeschrieben ist und 600.000 Personen-
datensätzen ein „Phänotyp“.
Mit ihrem Fokus auf die Vorgangsbearbeitungs-
systeme blendet die Bestandsaufnahme not-
gedrungen andere Datenbestände aus. Einen
kleinen Einblick eröffnen die Informationen zur
Nutzung der Anti terrordatei (ATD), einer Datei,
die als Verbunddatei bundesweit vom polizei lichen
Staatsschutz (und den Nachrichtendiensten)
genutzt wird. Im Folgenden wird auf Grundlage
der ATD-Evaluation von 2011 und regelmäßiger
Berichte, die das BKA seit 2013 veröffentlicht, die
Befüllung der Datenfelder zu „Volkszugehörigkeit“
und „Religionszugehörigkeit“ dargestellt.
Tabelle 2: Befüllung ausgewählter Datenfelder in der Antiterrordatei135
Belegung
in %
2007 2008 2009 2010 2011 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Volkszu ge-
hörigkeit 1 4 4 4 4 8,7 8,7 12,4 12,6 10,4 14,3 30,2
Religions
zugehörig-
keit 5 7 7 7 7 21,7 25,9 22,2 21,1 35,2 43,3 29,5
2020 waren in der Antiterrordatei rund 10.000 Per-
sonen erfasst. Die Tabelle 2 zeigt, dass dabei
inzwischen in erheblichem Umfang sensible Daten
verarbeitet werden. Die Befüllung des Datenfeldes
„Volkszugehörigkeit“ ist von 2007 bis 2020 deut-
lich angestiegen. Nach der Inbetriebnahme der
Datei im Jahr 2007 waren entsprechende Anga-
ben nur in jedem hundertsten Personendatensatz
hinterlegt. Der niedrige Stand korrespondierte mit
der Aussage von ATD-Nutzer*innen, die bei der
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS 35
Evaluierung von 2011 zu Protokoll gegeben hat-
ten, dass das Datum „Volkszugehörigkeit“ nur eine
marginale Bedeutung für die Ermittlungsarbeit
habe.136 2020 war das Datenfeld „Volkszugehörig-
keit“ in jedem dritten Personendatensatz befüllt.
Die Zahlen für „Religionszugehörigkeit“ sind seit
2007 von fünf Prozent auf 43 Prozent im Jahr 2019
gestiegen, bevor sie 2020 auf knapp 30 Prozent
sanken. Aufgrund der begrenzten Verfüg barkeit
von Informationen konnte dieses Kapitel nur
Schlaglichter werfen auf die polizeiliche Speiche-
rung sensibler Daten zu vermeintlicher „rassischer
oder ethnischer Herkunft“. Es ließ sich zeigen,
dass Datenkategorien wie „Volkszugehörigkeit“
oder „Phänotyp“ gemessen am Gesamtvolumen
der polizeilichen Datenspeicherung nur eine
nachgeordnete Rolle spielen. In ab soluten Zah-
len ist das Ausmaß jedoch auch in der Vorgangs-
bearbeitung in der Summe erheblich, wobei es
deutliche Unterschiede in der Praxis der Länder-
polizeien gibt, über deren Gründe sich nur
spekulieren lässt.
3.3 Nutzung gespeicherter Daten
Was passiert nun mit den sensiblen Daten, wenn
sie einmal von der Polizei gespeichert wurden?
Wie können sie weiter genutzt werden? Welche
Diskriminierungsrisiken bestehen dabei? Und
wie steht es um ihren besonderen Schutz? Diesen
Fragen geht das folgende Kapitel nach, indem es
kurz den all gemeinen rechtlichen Rahmen für die
Nutzung von polizeilich gespeicherten Daten erläu-
tert und diskutiert, welche Maßnahmen existieren,
um den besonderen Schutz dieser Daten zu gewähr-
leisten, und warum sie zu kurz greifen. Abschlie-
ßend soll anhand einiger Beispiele gezeigt werden,
welche Diskriminierungsrisiken sich daraus ergeben.
3.3.1 Einfachgesetzliche Voraussetzungen
Grundsätzlich kann die Polizei (sensible) Daten,
die sie einmal rechtmäßig erhoben hat, speichern,
136 Deutscher Bundestag (07.03.2013), S. 38.
137 Siehe etwa Art. 53 Bayerisches Polizeiaufgabengesetz, § 42 Allgemeines Sicherheit- und Ordnungsgesetz Berlin, § 23 Polizeigesetz Nord-
rhein-Westfalen oder § 29 Bundespolizeigesetz. Zulässig ist die Weiterverarbeitung regelmäßig auch zur Dokumentation und Verwaltung
von polizei lichen Vorgängen, (kriminal)statistischen und einigen anderen Zwecken wie Aus- und Fortbildung oder Forschung.
138 Bundesverfassungsgericht (2016): Bundeskriminalamtsgesetz. Urteil vom 20.04.2016, 1 BvR 966/09, Rn.284ff. Bei Daten, die aus
besonders eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahmen, wie einer Online-Durchsuchung oder Wohnraumüberwachung stammen, ver-
langt das Bundesverfassungsgericht zudem, dass auch die für die Datenerhebung maßgeblichen Anforderungen an die Gefahrenlage
erfüllt sind.
139 Kingreen / Poscher (2022): § 14, Rn. 14.
140 Ebd., Rn. 15.
verändern und nutzen, soweit dies zur Erfüllung
ihrer Aufgaben (unbedingt) erforderlich ist. Dies
regeln die Generalklauseln zur Weiterverarbeitung
von Daten, die sich in allen Polizeigesetzen in Bund
und Ländern finden.137 Dabei gilt der Grundsatz
der Zweckbindung. Das heißt, die weitere Nutzung
von Daten darf nur zu dem Zweck erfolgen, zu
dem sie erhoben wurden. Möglich ist indes auch
eine Nutzung der Daten zu einem anderen Zweck.
Verfassungsrechtlich zulässig ist dies, wenn die
Polizei die Daten auch zu diesem anderen Zweck
erheben dürfte und mit der neuen Verarbeitung
den Schutz ähnlich bedeutender Rechtsgüter oder
die Aufdeckung ähnlich schwerwiegender Straf-
taten bezweckt wie mit der ursprünglichen Daten-
erhebung.138 Ent sprechend lassen Polizeigesetze
und Strafprozessordnung ausdrücklich zu, dass
Daten, die zur Strafverfolgung erhoben werden,
auch für präventivpolizeiliche Zwecke weiterver-
arbeitet werden können und umgekehrt.139 Während
einige Länder eine neue Nutzung bereits erhobener
Daten zu anderen Zwecken jedoch nur unter
bestimmten Voraus setzungen erlauben, fehlt in
den meisten Fällen eine solche Präzisierung der
Zweckbindung.140 Im Ergebnis wird die polizeiliche
Weiterverarbeitung einmal erhobener Daten durch
das Fachrecht im Detail wenig reguliert. Dies gilt auch
für sensible Daten und insbesondere dann, wenn es
sich dabei um Daten handelt, die massenhaft bei
offenen Standardmaßnahmen wie erkennungs-
dienstlichen Maßnahmen oder der Protokollierung
von Zeugenaussagen erhoben werden.
Präzisere Vorgaben zur Nutzung von polizeilichen
Dateien, etwa zum Nutzungszweck oder dem
Kreis der zugriffsberechtigten Personen, werden
durch polizeiinterne Errichtungsanordnungen oder
Verar beitungsverzeichnisse festgelegt. Sie sind
Voraus setzung für den rechtmäßigen Betrieb
solcher Dateien. Während vor der Umsetzung der
JI-Richt linie ins nationale Recht die Datenschutz-
aufsichtsbehörden zu den Anordnungen und
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS36
Verzeichnissen vorab beratend konsultiert werden
mussten, ist diese Pflicht seitdem entfallen.141
Inzwischen müssen die Polizeibehörden den Auf-
sichtsbehörden die Errichtungsanordnungen oder
Verarbeitungsverzeichnisse lediglich nachträglich
zur Verfügung stellen.142
Neben den Generalklauseln zur Weiterverarbeitung
von Daten existieren nur für wenige Formen der
Nutzung und Auswertung ihrer eigenen Daten-
bestände durch die Polizei spezifische gesetzliche
Eingriffsbefugnisse. Gesetzliche Vorgaben existieren
für den Datenabgleich und die verfassungsrecht-
lich umstrittenen automatisierten Datenanalysen.
Daneben erlaubt das Polizeirecht die Rasterfahn-
dung, deren Besonderheit aber ist, dass die Polizei
dabei auch Datenbestände Dritter nutzt, weshalb
dies hier nicht weiter vertieft wird.
Bei einem Datenabgleich werden Daten von Per-
sonen, die etwa im Rahmen einer Personenkon-
trolle oder anderer polizeilicher Maßnahmen in den
Fokus der Polizei geraten, mit bestehenden Daten-
sammlungen abgeglichen.143 Dabei geht es darum
zu prüfen, ob und welche Informationen bereits
über die Betroffenen vorliegen, ob sie etwa zur Fahn-
dung ausgeschrieben sind oder ob bereits an ande-
rer Stelle ein Ermittlungsverfahren geführt wurde.
Die Hürden für den Datenabgleich sind jedoch
kaum höher als für eine Datennutzung auf Grund-
lage der Generalklausel; zulässig ist regelmäßig
ein Abgleich mit dem Fahndungsbestand oder
wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass
der Datenabgleich für die polizeiliche Aufgaben-
erfüllung erforderlich ist.144 Als besondere Form
des Abgleichs mit polizeilichen Datenbeständen
regeln einige wenige Polizeigesetze außerdem
141 Art. 24 JI-Richtlinie.
142 Siehe etwa Art. 64 Abs. 1 S. 2 Bayerisches Polizeiaufgabengesetz, § 80 Abs. 4 Bremisches Polizeigesetz oder § 80 Abs. 6 Bundeskriminal-
amtgesetz.
143 Mit Nachweisen der einschlägigen Normen siehe Kingreen / Poscher (2022), § 14, Rn. 42.
144 Siehe etwa: Art. 61 Bayerisches Polizeiaufgabengesetz, § 48 Bremisches Polizeigesetz, § 25 Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen oder § 34
Bundespolizeigesetz. Für Zwecke der Strafverfolgung sind Datenabgleiche zudem nach § 98c Strafprozessordnung erlaubt.
145 Zum Beispiel: § 188 Abs. 6 Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein.
146 § 25a Hessisches Sicherheits- und Ordnungsgesetz, § 49 Hamburgisches Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei und § 23 Absatz 6
Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen.
147 Bundesverfassungsgericht (2020): Antiterrordateigesetz II. Beschluss vom 10.11.2020, 1 BvR 3214/15; Bundesverfassungsgericht (2023):
Automatisierte Datenanalyse. Urteil vom 16.02.2023, 1 BvR 1547/19 und 1 BvR 2634/20.
148 Als „Profiling“ definiert Art. 3 der JI-Richtlinie jede Art der automatisierten Verarbeitung personenbezogener Daten, die darin besteht, dass
diese Daten verwendet werden, um bestimmte persönliche Aspekte zu bewerten und damit zum Beispiel die Interessen oder das Handeln
einer Person zu analysieren oder vorherzusagen.
ausdrücklich die Erstellung von Lage bildern für
Zwecke der Kriminalitätsbekämpfung.145
Der Einsatz automatisierter Analysemethoden
wurde inzwischen in Hessen, Hamburg und Nord-
rhein-Westfalen gesetzlich zugelassen.146 Bei sol-
chen Datamining-Methoden soll eine Software im
umfangreichen polizeilichen Datenbestand auto-
matisiert Netzwerke und andere Zusammenhänge
zwischen Personen, Organisationen, Sachen und
anderen Objekten erkennen, irrelevante Informa-
tionen ausfiltern, Daten für digitale Karten auf-
bereiten oder sie statistisch auswerten. Das
Bundesverfassungsgericht hat solchen Metho-
den aufgrund der hohen Streubreite und Intensi-
tät der damit verbundenen Grundrechtseingriffe
in mittlerweile zwei Entscheidungen enge Grenzen
gesetzt und die konkreten Regelungen in Hessen
und Hamburg für verfassungswidrig erklärt.147
Zu beachten sind bei automatisierten Verfahren
zudem Vorgaben, die sich aus der Umsetzung von
Artikel 11 JI-Richtlinie ergeben. Demnach dürfen
ausschließlich auf einer automatisierten Verarbei-
tung basierende Entscheidungen nicht auf sensiblen
Daten beruhen, wenn keine geeigneten Maßnahmen
zum Schutz der Betroffenen getroffen wurden. Ein
automatisiertes Profiling148, das zur Folge hat, dass
eine Person aufgrund des Anknüpfens an sensible
Daten diskriminiert wird, ist ausdrücklich verboten.
Die Masse der polizeilichen Nutzung sensibler
Daten, bei denen noch Menschen in den Verarbei-
tungsprozess eingebunden sind, wird jedoch kaum
anders gewertet als eine Weiterverarbeitung ande-
rer Datenkategorien und unterliegt somit nur weni-
gen Beschränkungen durch das Polizeirecht.
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS 37
3.3.2 Schutzmaßnahmen
Nachdem gezeigt wurde, dass die Nutzung sen-
sibler Daten durch die Polizei rechtlich wenig
beschränkt ist und die gesetzlichen Vorgaben
für Garantien zum Schutz Betroffener unverbind-
lich und unbestimmt sind, stellt sich die Frage, ob
Maßnahmen vorgesehen sind, die dem erhöhten
Schutzbedarf sensibler Daten Rechnung tragen.
Eine Antwort auf diese Frage ist nicht leicht, da die
polizeiliche Datenverarbeitung aufgrund von Geheim-
schutz wenig transparent ist und viele interne Vorga-
ben nicht öffentlich zugänglich sind. Die Ergebnisse
der Umfrage des Deutschen Instituts für Menschen-
rechte unter den Innenministerien der Länder
legen jedoch nahe, dass sich das Schutz niveau für
die polizeiliche Verarbeitung sensibler Daten kaum
von jenem unterscheidet, das für die Verarbeitung
nicht-sensibler Daten gilt: Zwar sollen technische
Maßnahmen, Schulungen des Personals und Ver-
fahrensregeln zur Übermittlung vor unbe fugten
Zugriffen schützen und etwa Prüffristen zur
Aussonderung der Daten eine verhältnismäßige
Datenverarbeitung sicherstellen. Mit Ausnahme
der wenigen positiven Ansätze, die gesetzlich in
Bayern, Bremen und Mecklenburg-Vorpommern
vorgesehen sind (siehe S. 22f.), sind jedoch kaum
Unterschiede beim Schutzniveau ersichtlich. Das
Innenministerium Sachsen-Anhalt149 und die
Berliner Senatsverwaltung für Inneres schreiben
explizit, dass sensible Datenkategorien nicht geson-
dert behandelt werden, sondern die allgemeinen
Regeln zur Datenverarbeitung gelten. Aus Berlin
wird allerdings berichtet, dass es Pläne zur Überar-
beitung einer Geschäftsanweisung gibt, die beson-
deren Bezug auf sensible Daten nehmen soll.150 In
Bremen soll es zukünftig eine Rechtsverordnung
zur Konkretisierung der gesetzlich vorgesehenen
verkürzten Aussonderungsprüfpflicht geben.151
Besondere Berücksichtigung finden sensible Daten
demnach in der Regel nur im Kontext von Daten-
schutzfolgeabschätzungen. Nach Artikel 27 der
149 Antwort des Ministeriums für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt auf Fragebogen des Deutschen Instituts für Menschenrechte
(siehe Fußnote 11).
150 Antwort der Berliner Senatsverwaltung für Inneres und Sport auf Antworten des Innenministeriums Schleswig-Holstein und der Berliner
Innensenatorin auf Fragebogen des Deutschen Instituts für Menschenrechte (siehe Fußnote 11).
151 Antwort des Senators für Inneres und Sport der Freien Hansestadt Bremen Antworten des Innenministeriums Schleswig-Holstein und der
Berliner Innensenatorin auf Fragebogen des Deutschen Instituts für Menschenrechte (siehe Fußnote 11).
JI-Richtlinie haben die EU-Mitgliedstaaten gesetz-
lich dafür zu sorgen, dass datenverarbeitende Stel-
len immer dann eine Datenschutzfolgenabschätzung
durchführen, wenn „eine Form der Verarbeitung,
insbesondere bei Verwendung neuer Technologien,
aufgrund der Art, des Umfangs, der Umstände und
der Zwecke der Verarbeitung voraussichtlich ein
hohes Risiko für die Rechte und Freiheiten natür-
licher Personen zur Folge“ hat. Entsprechende
Regelungen finden sich in §67 BDSG und dem
Landesrecht. Die Folgenabschätzung soll eine
allge meine Beschreibung der geplanten Verarbei-
tungsvorgänge beinhalten sowie eine Bewertung der
Risiken, der geplanten Abhilfemaßnahmen, Garan-
tien, Sicherheitsvorkehrungen und Verfahren zum
Datenschutz. Damit soll der Nachweis erbracht wer-
den, dass die Vorgaben der Richtlinie eingehalten
werden. Zur Klärung der Frage, ob überhaupt ein
Risiko bei der Datenverarbeitung gesehen wird und
die Notwendigkeit besteht, eine Datenschutzfolge-
abschätzung zu erstellen, werden vorab sogenannte
Schwellwertanalysen durchgeführt. Dabei findet, so
zeigen etwa Dokumente der Polizei Hamburg, die
geplante Verarbeitung sensibler Daten besondere
Berücksichtigung, was eine anschließende Daten-
schutzfolgenabschätzung wahrscheinlich macht.
Allerdings bleibt das ganze Verfahren – von der
Erstellung der Schwellwertanalyse bis zur Fertig-
stellung der Datenschutzfolgenabschätzung – ein
rein interner Vorgang, bei dem höchstens behörd-
liche Datenschutzbeauftragte zu beteiligen sind.
Un abhängige Datenschutzaufsichtsbehörden sind,
anders als im ersten Entwurf für die JI-Richtlinie
ursprünglich vorgeschlagen, nur dann vorab zu
konsultieren, wenn die Errichtung neuer Dateisys-
teme geplant ist, die als hochriskant gelten. Potenziell
Betroffene bleiben, anders als bei Folgenabschät-
zungen nach der Datenschutzgrundverordnung,
grundsätzlich außen vor. Die Entscheidung darü-
ber, welche Formen der Datennutzung eigentlich
als prüfungsbedürftige Verarbeitungsprozesse
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS38
und welche Datenkategorien als sensibel gewertet
werden, obliegt damit ausschließlich der Polizei.152
Dabei ist es keineswegs eindeutig, welche Daten-
kategorien aus polizeilicher Perspektive als sen-
sible Daten im Sinne von Artikel 10 JI-Richtlinie
gewertet werden. Die Antworten aus den Bundes-
ländern auf den Fragenkatalog des Deutschen
Instituts für Menschenrechte zu dieser Frage vari-
ieren erheblich, wie Abbildung 3 zeigt. Einigkeit
herrscht nur hinsichtlich der Kategorie „Religions-
zugehörigkeit“, die in allen Bundesländern, die auf
die Umfrage des Institutes geantwortet haben, als
besonders schutzwürdiges sensibles Datum gilt.153
Ganz überwiegend werten die Innenministerien
152 Eine Ausnahme wurde vom Bundesdatenschutzbeauftragten für die Kontrolle von Bundeskriminalamt und Bundespolizei berichtet, wo wei-
terhin eine Beteiligung bei (wichtigen) Vorhaben stattfindet. Allerdings basiert diese Praxis auf informellen Absprachen beziehungsweise
dem überholten Bundespolizeigesetz. E-Mail vom Bundesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vom 30.06.2023.
153 Ausnahme: Sachsen-Anhalt, wo eine differenzierte Bewertung mit Hinweis auf die einheitliche Behandlung der Datenkategorien nach den
allgemeinen Datenverarbeitungsregeln im Vorgangsbearbeitungssystem nicht erfolgte.
auch die Kategorie „Volkszu gehörigkeit“ als sen-
sibles Datum; allerdings stufen Schleswig-Holstein
und Sachsen „Volkszugehörigkeit“ nur in bestimm-
ten Verarbeitungskontexten entsprechend ein,
was eventuell damit zu tun hat, dass die verfüg-
baren Katalogwerte nicht in jedem Fall ethnischen
Zuschreibungen entsprechen (siehe Kapitel 3.1.1).
In der Mehrzahl wird auch äußere Erscheinung/
„Phänotyp“ als sensible Datenkategorie gewertet.
Allerdings nehmen vier Länder diese Wertung nur
in bestimmten Verarbeitungskontexten vor. So
wertet etwa die Polizei in Hamburg das Merkmal
nur dann als sensibles Datum, wenn zum Beispiel
aus der Kombination eines erfassten „Phänoty-
pus“ mit weiteren Informationen eine „Ethnie“
Abbildung 3: Welche Datenkategorien behandeln Polizeien der Länder als sensible Daten?
Baden-Württemberg
Bayern
Berlin
Brandenburg
Bremen
Hamburg
Hessen
Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen
Nordrhein-Westfalen
Rheinland-Pfalz
Saarland
Sachsen
Schleswig-Holstein
Thüringen
Vorname
Nachname
Staatsangehörigkeit
Geburtsort
Geburtsland
Volkszugehörigkeit
Religion
Phänotypus
Sprache
Mundart
nicht sensibel sensibel abhängig vom Gesamtzusammenhang der Datenverarbeitung keine Angabe
Eigene Darstellung basierend auf den Antworten der Innenministerien und - senator*innen der Länder auf Fragebogen des
Deutschen Instituts für Menschenrechte (Stand: 2023)
Anmerkungen:
In Hessen erfolgt keine automatisierte Verarbeitung der Datenkategorien „Volkszugehörigkeit“ und „Religion“.
Sachsen-Anhalt fehlt in der Tabelle, weil sich die Angaben von dort nur auf die Datenverarbeitung im polizeilichen
Vorgangsbearbeitungssystem beziehen und daher nicht vergleichbar sind.
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS 39
bestimmbar sei. In Berlin und Bayern gelten auch
„Sprache“, „Stimm- und Sprachmerkmale“ und
„Mundarten“ grund sätzlich als besondere Daten-
kategorien; in der Mehrzahl der Länder wird dies
nur in bestimmten Verarbeitungskontexten so
gesehen; die Innenministerien aus Hamburg,
Rheinland-Pfalz und dem Saarland verneinten eine
solche Wertung grundsätzlich. Vor- oder Nach-
namen, Angaben zur Staatsange hörigkeit, zu
Geburtsorten oder -ländern wurden zwar über-
wiegend nicht als besondere Datenkategorien
gewertet; in einigen wenigen Ländern wie Schles-
wig-Holstein gilt jedoch auch in diesen Fällen der
Verarbeitungskontext als entscheidend.154
Somit ist es in hohem Maße kontextabhängig,
welche Datenkategorien überhaupt als sensible
Daten gelten und entsprechend im Zusammen-
hang mit polizeiinternen Risikoabschätzungen zum
Tragen kommen.
3.3.3 Diskriminierungsrisiken – Fallbeispiele
Somit ist die Nutzung sensibler Daten in der poli-
zeilichen Praxis bis auf wenige Ausnahmen kaum
eingehegt. Vor diesem Hintergrund wird im Fol-
genden exemplarisch gezeigt, wie in der Polizei-
arbeit an sensible Daten angeknüpft wird und
welche Diskriminierungsrisiken sich daraus erge-
ben können.
Einsatzunterstützung durch Leitstellen
Welche Risiken sich aus der niedrigschwelligen
Verfügbarkeit sensibler Daten auch im alltäglichen
Streifendienst ergeben können, zeigt das Beispiel
der Einsatzunterstützung durch die Leitstellen.
Die Einsatzleitstellen spielen eine zentrale Rolle
für die Arbeit der Schutzpolizei. Sie nehmen Not-
rufe an, bearbeiten stille Alarme, lenken über Funk
polizeiliche Einsätze und erstellen tägliche Lage-
meldungen. Bei den Leitstellen handelt es sich um
hochtechnisierte Arbeitsplätze. Zur Registrierung,
Vorbereitung und Unterstützung der Einsätze
haben die Mitarbeiter*innen der Leitstellen Zugriff
auf zahlreiche polizeiliche und nichtpolizeiliche
Informationssysteme wie die Vorgangsbearbei-
154 Antwort der Innenministerien und -senator*innen der Länder auf Fragebogen des Deutschen Instituts für Menschenrechte (siehe Fußnote 11).
155 Hierzu: Grutzpalk (2016), S. 33 ff.
156 Für Berlin beschrieben bei: Howe u.a. (2022), S. 72 ff.
157 Ebd.
tungs- und Fahndungs systeme, die Melderegister
oder öffentlich zugäng liche Internetquellen.155
Zur Arbeit der Beamt*innen in den Leitstellen
gehört es, Notrufe zu „übersetzen“ und mit
Informationen aus dem verfügbaren Daten bestand
über das Einsatzziel anzureichern und an die
zuständigen Streifenbeamt*innen weiterzugeben,
damit diese sich möglichst gut auf den Einsatz
vorbereiten können. Zentral sind dafür Informa-
tionen über die Personen vor Ort. Um wie viele
handelt es sich, wie sehen sie aus, sind sie hilf-
los oder aggressiv, bewaffnet oder verletzt? Dabei
wird in diesen Einsatzmeldungen zur Beschreibung
von Personen häufig auch die mutmaßliche oder
tatsächliche Nationalität oder eine zugeschriebene
ethnisch-kulturelle Herkunft genannt.156 Damit
sollen relevante Personen am Einsatzort schnell
identifizierbar gemacht oder auf mögliche Sprach-
barrieren hingewiesen werden. Mitunter sind sie
aber als Warnung vor drohenden Widerstands-
handlungen gemeint oder werden als solche ver-
standen, sodass besondere Maßnahmen zur
Eigensicherung veranlasst oder weiteres Personal
angefordert werden.157
Somit kann eine Angabe über die Nationalität
oder „Volkszugehörigkeit“, deren Speicherung
ursprünglich reinen Identifizierungszwecken diente,
in der Vorbereitung von Einsätzen zum Signum für
angeblich drohende Gefahren werden. Die Deutung
der aus der Leitstelle übermittelten Informationen
und die Entscheidung, wie robust der Einsatz durch-
geführt wird, obliegt den Beamt*innen vor Ort.
Wenn sie aufgrund generalisierender Zuschreibun-
gen Angaben über Nationalität oder vermeintliche
„ethnische Herkunft“ mit individuellem Verhalten
gleichsetzen, kann die Verfügbarkeit des sensiblen
Datums somit den entscheidenden Unterschied
dabei machen, ob ein Einsatz ohne Not eskaliert.
Auswerteprojekt zur Suche nach „Gefährdern“
in Rheinland-Pfalz
Wie Auswerte- oder Analyseprojekte der Polizei
zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten
und zur Terrorismusbekämpfung Menschen in den
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS40
Fokus der Polizei rücken können, nur weil sie eine
bestimmte „nationale Herkunft“ haben, zeigt ein
Beispiel aus Rheinland-Pfalz. Dort führte das
Landeskriminalamt im Dezember 2017 das
„Auswerteprojekt Erkennen von Risikopersonen
aus der Zuwanderungsbewegung im Bereich des
islamistischen Terrorismus“ (AERBiT). Ziel war es,
Zugewanderte zu identifizieren, die mögliche
Bezüge zum Phänomenbereich „religiöse Ideolo-
gie“ der politisch motivierten Kriminalität aufwei-
sen könnten und bislang überwiegend im Bereich
der Allgemeinkriminalität polizeibekannt geworden
waren.
Auf Grundlage von Erkenntnissen über die Täter
von dschihadistischen Anschlägen in jüngerer Zeit
in Europa und weiteren Merkmalen entwickelte das
Landeskriminalamt ein Personenprofil, mit dem im
polizeilichen Vorgangsbearbeitungssystem recher-
chiert wurde: Gesucht wurde nach männlichen
Personen im Alter zwischen 14 und 35 Jahren aus
18Herkunftsstaaten. Um welche Staaten es sich
dabei handelte, ist unbekannt. Auswahlkriterium
war, dass dort islamistische Terrororganisationen
aktiv sind oder die Staaten in Krisenregionen lie-
gen. Methodisch entspricht die Recherche einer
Rasterfahndung, die das Bundesverfassungs-
gericht nur unter der Voraussetzung einer konkreten
Gefahr für zu lässig erklärt hat.158 Der Unterschied
gegenüber der Rasterfahndung war, dass keine
Daten aus nichtpolizeilichen Quellen herangezogen
wurden. Gleichwohl bedeutet die Suche im polizei-
lichen Vorgangsbearbeitungssystem, dass das Aus-
werteprojekt eine große Streubreite hatte.
Die ausgerasterten Personen wurden anschlie-
ßend vom Staatsschutz des Landeskriminalamtes
mit Unterstützung der lokalen Polizeipräsidien und
gegebenenfalls in „Fallkonferenzen“ mit anderen
Behörden auf Anzeichen einer islamistischen Radi-
kalisierung überprüft. Bis Juni 2018 wurden jedoch
keine der mutmaßlichen „Risikopersonen“ als
„Gefährder“ oder „relevante Personen“ eingestuft.
158 Bundesverfassungsgericht (2006): Rasterfahndung II. Beschluss vom 04.04.2006, 1 BvR 518/02.
159 Landtag Rheinland-Pfalz (06.06.2018); Landtag Rheinland-Pfalz (27.06.2018).
160 Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen (2019). Dabei wird „Clankriminalität“ als „die vom Gewinn- oder Machtstreben bestimmte Bege-
hung von Straftaten unter Beteiligung Mehrerer, wobei in die Tatbegehung bewusst die gemeinsame familiäre oder ethnische Herkunft als
verbindende, die Tatbegehung fördernde oder die Aufklärung der Tat hindernde Komponente einbezogen wird, die Tatbegehung von einer
fehlenden Akzeptanz der deutschen Rechts- oder Werteordnung geprägt ist und die Straftaten einzeln oder in ihrer Gesamtheit von erheb-
licher Bedeutung sind“ (S. 7).
Erkenntnisse zu strafrechtlichen Verurteilungen
von insgesamt 146 Personen wurden jedoch an
die für das Ausländer- und Flüchtlingswesen
zuständige Verwaltungsbehörde des Landes
übermittelt. Zusätzlich wurden die Namen aller
„Risikopersonen“ an das Integrationsministerium
des Landes weitergegeben. Gegen mindestens 33
der 146 Personen wurden anschließend ausländer-
oder asylrechtliche Maßnahmen zur Ausweisung
eingeleitet.159
Im Gegensatz zu Menschen anderer Nationalität,
deren Verurteilungen unentdeckt blieben, wurde
den Betroffenen zum Verhängnis, dass sie ins poli-
zeiliche Risikoprofil passten, weil sie die „falsche“
Staatsbürgerschaft hatten. Ohne dass von ihnen
eine terroristische Gefahr ausging, erfolgte durch
das Analyseprojekt somit eine Benachteiligung
aufgrund der nationalen Herkunft.
Lagebilder zu „Clankriminalität“ in
Nordrhein-Westfalen
Wie auch Namen zu einem sensiblen Datum
werden können und welche stigmatisierenden
Wirkungen sich daraus ergeben, lässt sich an der
Erstellung der Lagebilder zur sogenannten Clan-
kriminalität in Nordrhein-Westfalen illustrieren. Als
dort 2019 erstmals ein solches Lagebild erstellt
wurde, bediente sich das zuständige Landeskriminal-
amt einer an Familiennamen orientierten Recherche-
methode.160 Zuvor war in Zusammenarbeit mit
anderen Landeskriminalämtern und Verwaltungs-
behörden sowie den Kreispolizeibehörden eine
Liste mit Familien namen erstellt worden, die als
relevant erachtet wurden. Eine genauere Analyse
des Landeskrimi nalamtes zeigte, dass die dabei
verwendeten Familiennamen auch Nachnamen
beinhalteten, die überdurchschnittlich häufig in
muslimisch geprägten Ländern vorkommen, sodass
schließlich 211 Familiennamen extrahiert wurden,
die aufgrund der unterschiedlichen Schreibwei-
sen abschließend zu 104 „Clannamen“ geclustert
wurden. Auf dieser Grundlage wurden zu einem
SENSIBLE DATEN IN DER POLIZEILICHEN PRAXIS 41
bestimmten Stichtag im polizeilichen Vorgangs-
bearbeitungssystem sämtliche Daten zu Straf taten
auf Basis der besagten Familiennamen für den
Zeitraum 2016 bis 2018 erhoben.
Die Auswertung beschränkte sich zudem auf Tat-
ver dächtige mit libanesischer, türkischer, syrischer
oder deutscher Staatsangehörigkeit sowie auf
Tatverdächtige mit ungeklärter Nationalität und
Staatenlose. Die entsprechende Suche im Vor-
gangsbearbeitungssystem führte zu einem Daten-
bestand von 6.449 Tatverdächtigen und 14.225
mutmaßlichen Straftaten. Zusätzlich erfolgte unter
der Prämisse, dass sich daraus Rückschlüsse auf
die Anerkennung der Rechtsordnung ziehen ließen,
für den gleichen Zeitraum eine Auswertung von
registrierten Verkehrsordnungswidrigkeiten auf
161 Ebd., S. 24.
162 Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen (2021).
der Basis von zwei „Clannamen“. Das Lagebild
bereitet die entsprechend extrahierten Daten auf,
um deliktspezifische und regionale Schwerpunkte,
Staatsangehörigkeiten und Geschlecht von Tatver-
dächtigen darzustellen und behördliche Maßnah-
men zu diskutieren.
Am Ende des Lagebildes schreibt das Landes-
kriminalamt selbst, dass „dieser methodische
Ansatz eine an ethnischen Kriterien orientierte
Profilbildung darstellt“.161 Gleichwohl wird an
der Lage bilderstellung zu „Clankriminalität“ auf
Grundlage des namensbasierten Ansatzes
weiterhin festge halten162, sodass Menschen nur
aufgrund ihres Nachnamens Gefahr laufen, Ziel
polizeilicher Maßnahmen und öffentlich stigmati-
siert zu werden.
FAZIT42
4 Fazit
Die deutschen Polizeien verarbeiten in erhebli-
chem Ausmaß sensible Daten zu vermeintlicher
„ras sischer und ethnischer Herkunft“ (vgl. Kas-
ten S. 15). Dabei geht es nicht nur um Anga-
ben zu „Volkszugehörigkeit“ oder „Phänotyp“. Je
nach Verarbeitungskontext kann es sich auch um
Standarddaten wie Name oder Staatsangehörig-
keit handeln, die unter Umständen stellvertretend
für rassifi zierende Zuschreibung genutzt werden.
Erhoben werden die Daten zum Beispiel bei erken-
nungsdienstlichen Maßnahmen, der Protokollie-
rung von Zeugen aussagen oder im Rahmen von
Über wachungs operationen.
Die Polizei ist bei der Erhebung, Speicherung,
Nutzung, Übermittlung und Löschung von perso-
nenbezogenen Daten sowohl an das Recht auf Pri-
vatsphäre und Datenschutz als auch an das Verbot
der rassistischen Diskriminierung gebunden. Da
die Verarbeitung sensibler Daten zu „rassischer
oder ethnischer Herkunft“ immer das Risiko ras-
sistischer Diskriminierung birgt, gelten für sie
besonders hohe Anforderungen:
Nach Artikel 10 der JI-Richtlinie ist eine Verarbei-
tung nur zulässig, wenn sie „unbedingt erforderlich“
ist und entsprechende Garantien zum Schutz der
Rechte und Freiheiten der Betroffenen bestehen.
Zudem muss in der Regel eine gesetzliche Grund-
lage für die Verarbeitung existieren. Die bisherige
Umsetzung der JI-Richtlinie in deutsches Recht
garantiert jedoch kein ausreichend hohes Schutz-
niveau für die Verarbeitung sensibler Daten. §48
des Bundesdatenschutzgesetzes sowie die einschlä-
gigen landesrechtlichen Regelungen zur polizeilichen
Datenverarbeitung übernehmen regelmäßig mehr
oder weniger nur den Wortlaut der JI-Richtlinie.
Das Ziel, einen adäquaten Schutz vor Diskriminie-
rungsrisiken zu gewährleisten, wurde bei der
Um setzung der JI-Richtlinie weitgehend verfehlt:
Es mangelt sowohl an hinreichend präzisen Vorga-
ben, die deutlich machen, welche Tatbestände eine
unbedingte Erforderlichkeit der Datenverarbeitung
begründen würden, als auch an verbindlichen
Vorgaben für Maßnahmen zum Schutz der Betrof-
fenenrechte bei der Verarbeitung sensibler Daten.
Mit der aktuell laufenden Modernisierung der
polizeilichen IT-Architektur, die auf eine bessere
Verfügbarkeit der Daten und ihre „intelligente“
Auswertung zielt, wachsen die Diskriminierungs-
risiken: Durch intransparente algorithmenge-
stützte Datenverarbeitung droht die Gefahr, dass
Gruppen, die bereits jetzt in überproportionalem
Maße durch die Polizei registriert sind, künftig
verstärkt ins Visier der Polizei geraten.
Das Deutsche Institut für Menschenrechte
empfiehlt den Gesetzgebern in Bund und Län-
dern daher dringend nachzusteuern, um den
Schutz vor rassistischer Diskriminierung auch bei
der polizeilichen Datenverarbeitung zu gewährleis-
ten. Hierzu sollten Vorschriften erlassen werden,
welche die tatbestandlichen Voraussetzungen für
die Erhebung, Speicherung und weitere Nutzung
sensibler Daten eng gefasst präzisieren und ver-
bindliche Regeln für Schutzmaßnahmen normieren.
Damit die Gesetzgeber dieser Aufgabe informiert
nachkommen können, ist eine offene Diskussion
über die polizeiliche Verarbeitung solcher Daten
notwendig. Hierzu zählen insbesondere die Fragen:
− In welchem Ausmaß und in welchen Systemen
werden Daten zu „rassischer und ethnischer
Herkunft“ derzeit verarbeitet?
− Wie werden Standarddaten für rassifizierende
Zuschreibungen genutzt?
− Wann und warum wird die Verarbeitung sensib-
ler Daten von der Polizei für erforderlich gehal-
ten?
− Sind die entsprechenden Grundannahmen zur
Erforderlichkeit zutreffend oder handelt es sich
um die Reproduktion rassistischer Stereotype?
FAZIT 43
− Welche gesetzlichen (und praktischen)
Maß nahmen sind erforderlich, um den gebote-
nen Diskriminierungsschutz zu gewährleisten?
Eine solche Debatte braucht nicht nur eine kriti-
sche Selbstreflexion der Polizei, sondern auch die
Beteiligung von Datenschutzexpert*innen, Wissen-
schaft und zivilgesellschaftlichen Akteuren, insbe-
sondere den Selbstorganisationen von Menschen
mit Rassismuserfahrungen.
Bislang steht die Intransparenz der polizeilichen
Datenverarbeitung einer solch offenen Debatte im
Weg. Laufende und künftige Forschungsvorhaben
und ein stärkeres Bewusstsein für die Risiken
der Verarbeitung sensibler Daten zu vermeintlich
„rassischer oder ethnischer Herkunft“ bei Polizei,
Daten schutzaufsichtsbehörden, aber auch bei den
Betroffenen selbst könnte helfen, Licht ins Dunkel
zu bringen.
Das Deutsche Institut für Menschenrechte
empfiehlt daher den Innen- und Forschungs-
ministerien, Zugänge und Mittel für Forschung
bereit zustellen. Die mit Diskriminierung und Ras-
sismus befassten Beauftragten der Bundesre-
gierung könnten in Zusammenarbeit mit dem
Bundes datenschutzbeauftragten oder der Konfe-
renz der Datenschutzbeauftragten von Bund und
Ländern entsprechende Dialogformate ausrichten
und Bericht erstatten.
Auf dieser Grundlage sollten die Gesetzgeber die
laufenden Diskussionen über eine differenzierte
Normierung der polizeilichen Weiterverarbeitung
von Daten nutzen, um auch die Risiken rassisti-
scher Diskriminierung zu minimieren. Bis dahin
braucht es die Wachsamkeit der Betroffenen und
der unabhängigen Datenschutzaufsichtsbehörden.
LITERATUR44
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Gruppen; Antrag betr. Gesetzentwurf zur Regelung
einer an gemessenen Versorgung für alle Opfer
national sozialistischer Verfolgung in der Zeit von
1933 bis 1945; Antrag betr. Bestandsaufnahme,
Bericht und Prüfung von verbesserten Leistungen
an Opfer nationalsozialistischer Verfolgung von
1933 bis 1945; Antrag betr. Entschädigung für
Zwangsarbeit während der Nazi-Zeit sowie zur Ent-
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ANHANG52
Anhang
Abbildungen
Abb. 1 Phasen/Formen der Datenverarbeitung 12
Abb. 2 Polizeiliche Informationssysteme (vereinfachte Darstellung) 25
Abb. 3 Welche Datenkategorien behandeln Polizeien der Länder als sensible Daten? 38
Tabellen
Tabelle 1 INPOL-Katalogwerte für die Kategorie „Phänotypus“ 32
Tabelle 2 Befüllung ausgewählter Datenfelder in der Antiterrordatei 34
Abkürzungen
Abs. Absatz
AGG Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz
Art. Artikel
ATD Antiterrordatei
BayPAG Bayerisches Polizeiaufgabengesetz
BDSG Bundesdatenschutzgesetz
BGB Bürgerliches Gesetzbuch
BKA Bundeskriminalamt
BKADV BKA-Daten-Verordnung (Verordnung über die Art der Daten, die nach den §§8
und 9 des Bundeskriminalamtgesetzes gespeichert werden dürfen)
BKAG Bundeskriminalamtgesetz
BMI Bundesministerium des Innern und für Heimat
ANHANG 53
CERD Committee on the Elimination of Racial Discrimination
(UN-Ausschuss gegen rassistische Diskriminierung)
DIMR Deutsches Institut für Menschenrechte
DSGVO Datenschutz-Grundverordnung
Ebd. Ebenda
ECRI Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz
EGMR Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
EMRK Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
(Europäische Menschenrechtskonvention)
EU Europäische Union
ff. folgende (Seiten)
ICERD International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination
(Internationales Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von rassistischer
Diskriminierung, auch: Antirassismus-Konvention)
IMK Innenministerkonferenz
INPOL Polizeiliches Informationssystem
JI-Richtlinie EU-Datenschutz-Richtlinie im Bereich Justiz und Inneres
Rn. Randnummer
S. Seite
UN United Nations (Vereinte Nationen)
Ziff. Ziffer
Impressum
HERAUSGEBER
Deutsches Institut für Menschenrechte
Zimmerstraße 26/27 |10969 Berlin
Tel.: 030 259 359–0 | Fax: 030 259 359–59
info@institut-fuer-menschenrechte.de
www.institut-fuer-menschenrechte.de
ANALYSE | Mai 2024
ISBN 978-3-949459-44-3 (PDF)
ISBN 978-3-949459-49-8 (Print)
ZITIERVORSCHLAG
Töpfer, Eric (2024): Risiken rassistischer Diskrimi-
nierung durch polizeiliche Datenverarbeitung.
Berlin: Deutsches Institut für Menschenrechte
Der Text ist eine aktualisierte Fassung des
Kapitels „Risiken rassistischer Diskriminierung
durch polizeiliche Datenverarbeitung“ in der
Publikation „Entwicklung der Menschenrechts-
situation in Deutschland Juli 2022 – Juni 2023.
Bericht an den Deutschen Bundestag gemäß
§ 2 Absatz 5 DIMRG“. Berlin: Deutsches Institut
für Menschenrechte, 2023
LIZENZ
https://creativecommons.org/licenses/
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