La economía política de las plataformas y el rol estratégico de la política pública

Abstract

Resumen Las plataformas digitales han adquirido una enorme importancia, creando mercados y transformando formas establecidas de coordinación económica y social. Su presencia e importancia global contrasta con las limitadas capacidades de agencias públicas y guber-namentales de influir sobre ellas. En este contexto, la investigación sobre las plataformas y la economía digital ha permitido un avance sustantivo en nuestra comprensión del fe-nómeno. No obstante, carecemos aún de síntesis conceptuales que permitan vincular con claridad el entendimiento sobre las plataformas y sus características, con las políticas pú-blicas que se están ensayando y sus limitaciones. Este trabajo ofrece tres aportes a esta problemática: en primer lugar, discute cómo las plataformas redefinen las relaciones eco-nómicas entabladas por medio de ellas, y arriba a una definición original de plataforma basada en su economía política. En segundo lugar, identifica y detalla cinco dimensiones que resultan fundamentales para explicar el predominio de las empresas de plataforma. Por último, el artículo resume los diversos ángulos de actuación que se han discutido y ensayado desde la política pública frente al avance de las plataformas y, discutiendo sus limitaciones, introduce la noción de plataformas orientadas a misiones como una herra-mienta de política pública.

Full text

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eissn 185 12578
Dossier
La economía política de las
plataformas y el rol estratégico
de la política pública1
Martín Harracá2
papeles De trabajo, 17(32), julio-Diciembre 2023, pp. 21-39
recibiDo: 31/8/2023 - aceptaDo: 25/10/2023
Resumen
Las plataformas digitales han adquirido una enorme importancia, creando mercados y
transformando formas establecidas de coordinación económica y social. Su presencia e
importancia global contrasta con las limitadas capacidades de agencias públicas y guber-
namentales de inuir sobre ellas. En este contexto, la investigación sobre las plataformas
y la economía digital ha permitido un avance sustantivo en nuestra comprensión del fe-
nómeno. No obstante, carecemos aún de síntesis conceptuales que permitan vincular con
claridad el entendimiento sobre las plataformas y sus características, con las políticas pú-
blicas que se están ensayando y sus limitaciones. Este trabajo ofrece tres aportes a esta
problemática: en primer lugar, discute cómo las plataformas redenen las relaciones eco-
nómicas entabladas por medio de ellas, y arriba a una denición original de plataforma
basada en su economía política. En segundo lugar, identica y detalla cinco dimensiones
que resultan fundamentales para explicar el predominio de las empresas de plataforma.
Por último, el artículo resume los diversos ángulos de actuación que se han discutido y
ensayado desde la política pública frente al avance de las plataformas y, discutiendo sus
limitaciones, introduce la noción de plataformas orientadas a misiones como una herra-
mienta de política pública.
Palabras clave: Plataformas Digitales; Capitalismo de Plataformas; Política Pública; Plata-
formas Orientadas a Misiones.
1 Agradezco los aportes de Daniel Dveksler, Mariana Fernández Massi, Huilén Amigo, Andrés Cappa, Federico Blasco y Sonia
Filipetto durante las etapas preparatorias de este escrito, así como los valiosos comentarios de dos revisores anónimos.
2 University of Surrey, m.harraca@surrey.ac.uk, ORCID: 0000-0001-7894-793X.

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Abstract
Digital platforms have acquired enormous economic importance, creating markets, and
transforming established forms of economic and social coordination. The global presence
and importance of platforms contrast with the limited capabilities of public agencies and
governments to inuence them. In this context, extant research on platforms has great-
ly advanced our understanding of the phenomenon. However, we still lack a conceptual
synthesis that allows us to clearly connect our characterization of platforms with the pu-
blic policies being used to address their power and its limitations. This article oers three
contributions to this issue: rst, by discussing how platforms redene economic relations,
provides an original denition of platform based on their political economy. Second, it
identies and details ve fundamental dimensions that explain platform rms’ dominan-
ce. Lastly, it provides and overview of the main areas of public policy by which platform
dominance has been addressed and, discussing its limitations, introduces the notion of
mission-oriented platforms as public policy tools.
Keywords: Digital Platforms; Platform Capitalism; Public Policy; Mission-Oriented Platforms.
Los signos de una época
Las plataformas digitales han adquirido una enorme importancia económica, creando
mercados y más generalmente transformando formas establecidas de coordinación eco-
nómica y social (Cusumano etal., 2019; Parker etal., 2016). A su vez, las empresas que con-
trolan las grandes plataformas han logrado constituirse como una élite, con tasas de creci-
miento, rentabilidad, e innovación que opacan al resto (Manyika etal., 2018; Ringel etal.,
2019). Esto ha quedado claramente expresado en la crisis generada en 2020 por la pande-
mia del COVID-19: en contraste con una recesión que se propagó por todo el mundo a una
velocidad sin precedentes, arrojando a decenas de millones de personas al desempleo y
la pobreza, un grupo de empresas obtuvo los mejores resultados de su historia. Apple, en
agosto de 2020, fue la primera empresa en la historia en alcanzar una cotización bursátil
de USD 2 billones (trillones de EUA), luego de duplicar su valor en solo 2 años.3 Facebook/
Meta tuvo un récord de ganancias, que se incrementaron en un 53% respecto a 2019(Face-
book, 2021). Amazon no sólo alcanzó su (hasta entonces) récord histórico de ventas (USD
385000 millones), sino también de ganancias, que se incrementaron un 83% respecto a
2019, totalizando USD 23000 millones (Amazon, 2021). En Latinoamérica, Mercado Libre
tuvo también el mejor año de su historia, incrementando su cantidad de usuarios en 78%,
3 Bursztynsky, Jessica: “Apple becomes rst U.S. company to reach a $2 trillion market cap”, CNBC, 19/8/2020, https://www.cnbc.
com/2020/08/19/apple-reaches-2-trillion-market-cap.html

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sus ventas un 73%, sus ganancias un 55%, y rozando un valor de mercado de USD 100.000
millones, récord para una empresa argentina (Mercadolibre, 2021).
Lejos de ser una observación coyuntural, la preeminencia de las empresas de platafor-
ma puede conceptualizarse en el marco más general de una transformación del capitalis-
mo. Tanto las hipótesis del capitalismo de plataformas (Srnicek, 2016) como las más am-
plias del capitalismo informacional (Zukerfeld y Yansen, 2021) y el capitalismo cognitivo
(Miguez, 2020) ubican a las plataformas en un rol fundamental en las nuevas dinámicas de
creación y acumulación de valor. Estas tendencias también se verican empíricamente en
el desempeño económico de las empresas: Cusumano etal. (2019) muestran que entre 1995
y 2015, dentro de las 2000 principales rmas globales, las empresas basadas en platafor-
mas superaron sistemáticamente en crecimiento de ventas, resultado operativo, valuación
de mercado, e inversión en investigación y desarrollo a las que no lo son, contando solo con
la mitad de los empleados. Al mismo tiempo, estos cambios han estado acompañados por
la creación de nuevas formas de poder y control, y el fomento de dinámicas de polarización
social y discursos de odio (Stigler report, 2019; Zubo, 2019).
Por su parte, la presencia e importancia global de las plataformas digitales contrasta
con las limitadas capacidades tanto de agencias públicas y gubernamentales como de or-
ganizaciones sociales de inuir sobre ellas (Lehdonvirta, 2022). El mundo que construyen
las plataformas es de una enorme asimetría de poder, diálogo entre partes que no guardan
proporción, y de una capacidad unilateral de planicación (Rikap y Lundvall, 2020). Plan-
tean un conicto que incluye, pero también excede, la problemática del rol del Estado en el
proceso de desarrollo económico: constituyen un tipo de infraestructura particular que las
posiciona como condición de posibilidad de soberanía.
En este contexto, la investigación sobre plataformas ha permitido un avance sustantivo
en nuestra comprensión sobre sus dinámicas y estructuras de poder. Estudios previos han
analizado el impacto de las plataformas sobre la competencia de mercado (Jacobides, 2021;
Khan, 2018), descrito los mecanismos de control asociados a las tecnologías digitales que
utilizan (Orlikowski y Scott, 2015; Stark y Pais, 2020), e identicado las dinámicas de acu-
mulación y concentración por las que se constituyen en actores críticos en la etapa actual
del capitalismo (Srnicek, 2021; Vasudevan, 2022).
No obstante, carecemos aún de síntesis conceptuales que permitan vincular con clari-
dad el entendimiento sobre las plataformas y sus características, con las políticas públicas
vinculadas a ellas que se están ensayando y sus limitaciones. Este artículo ofrece tres apor-
tes a esta problemática: en primer lugar, brinda una discusión del concepto de plataforma
y de cómo redene las relaciones económicas entabladas por medio de ellas, arribando a
una denición original de plataforma basada en su economía política. En segundo lugar,
identica y detalla cinco dimensiones que resultan fundamentales para explicar el predo-
minio de las plataformas digitales. Por último, el artículo resume los diversos ángulos de
actuación que se han discutido y ensayando desde la política pública frente al avance de

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las plataformas y, discutiendo sus limitaciones, introduce la noción de plataformas orien-
tadas a misiones como una herramienta de política pública.
De la delimitación de la plataforma a su economía política
Las investigaciones que sistematizan la literatura sobre plataformas (Gawer, 2014; Rietveld
y Schilling, 2020) coinciden en la existencia de tres enfoques generales para caracterizarlas:
como arquitectura tecnológica, como facilitadora de mercado, y como forma organizacional.
La noción básica de plataforma como arquitectura tecnológica está intrínsecamen-
te ligada a la idea de modularidad: un diseño modular se basa en la existencia de un
grupo de componentes o funciones fundamentales y estables (denominados el “centro”
o “núcleo” de la plataforma), que pueden ser utilizados y recombinados en conjunción
con componentes complementarios o periféricos para generar una amplia variedad de
funcionalidades adicionales (Gawer, 2014). Las interfaces son las reglas que regulan la
interacción entre las partes. Esto implica que, para acceder al centro de la plataforma,
un componente periférico solo necesita conocer la interface (en lugar de la totalidad
del sistema), lo que reduce su complejidad y facilita el desarrollo de nuevos componen-
tes (Gawer, 2014). El grado de apertura de las interfaces definirá el ámbito de operación
de la plataforma: puede estar limitado al ámbito de una empresa (plataforma interna,
como un software de gestión), a una cadena de valor (como una plataforma compar-
tida para coordinar la logística), o bien estar abierta en general a otras empresas y a
los consumidores (como a partir del uso de API,4 como ha hecho por ejemplo Twitter,
Facebook, o Android Play Store) (Gawer y Cusumano, 2014).
Las plataformas han sido también caracterizadas como creadoras de “mercados de múl-
tiples lados”, a partir de conectar grupos de actores heterogéneos y facilitar intercambios,
alineando incentivos de mercado (Caillaud y Jullien, 2003; Rochet y Tirole, 2003). El rol de
las plataformas se asocia en esta interpretación a reducir los costos de transacción que di-
cultarían los intercambios entre estos actores, ya sea de búsqueda y emparejamiento (por
ejemplo, matchear a los agentes), negociación y decisión (por ejemplo, establecer reglas de
precios), y aplicación de normas (por ejemplo, reglas de comportamiento).
El tercer abordaje, basado en los dos previos, conceptualiza a las plataformas como una
forma organizacional particular, que permite resolver el problema de coordinar múltiples
agentes autónomos hacia un objetivo común, sin la necesidad de autoridad jerárquica for-
mal (Gawer, 2014). En este enfoque, la plataforma se entiende como una estructura que
combina elementos de una organización y un mercado, utilizando una mezcla de mecanis-
mos de autoridad e incentivos (Kretschmer etal., 2022).
4 Application Programming Interfaces (interfaz de programación de aplicaciones), son un conjunto de deniciones y protocolos
que permiten integrar el software de distintas aplicaciones.

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Por su parte, si bien podemos distinguir a la plataforma como objeto, caracterizar su econo-
mía política supone comprender cómo estos aspectos se articulan con los derechos de propie-
dad y las relaciones de producción. Así, una empresa de plataforma es aquella que crea y con-
trola una infraestructura digital sobre la que conduce operaciones que realizan terceras partes.
Estas operaciones pueden estar orientadas a facilitar tipos de intercambio ya estipulados entre
oferentes y demandantes de productos o servicios (como Rappi, Uber o MercadoLibre), a pro-
veer una serie de componentes fundamentales para que terceras partes desarrollen y vendan
nuevos productos (como Apple iOS, Sony Playstation, o Amazon Web Services), o una combi-
nación de ambas (Cusumano etal., 2019). Asimismo, al controlar la infraestructura usada para
estas operaciones, las plataformas adoptan un rol fundamental en la organización, producción
y transformación de las prácticas económicas: el propietario de la plataforma diseña y controla
las operaciones, lo que involucra el cercamiento de dichas prácticas, y el establecimiento de de-
rechos de propiedad sobre las mismas (Harracá etal., 2023). Por lo tanto, el proceso de difusión
y adopción de las plataformas redene las relaciones económicas y actividades que se realizan
por medio de ellas: las expande hacia actividades humanas no tradicionalmente consideradas
como trabajo (Miguez, 2020), y las mediatiza y controla, en tanto introduce elementos nue-
vos (algoritmos, interfaces, codicaciones) que intermedian la relación y la regulan (Mallamaci
etal., 2020).
La economía política de las plataformas digitales consiste entonces en que constituyen
una nueva forma de coordinación económica, que posibilita controlar recursos y prácticas que
no son propios y obtener ganancias de ellos. Esto se basa en una infraestructura digital par-
cialmente abierta, que permite la coordinación y control virtual de una amplia gama de
actividades digitalizadas. Esta forma de interacción y supervisión sobre individuos y orga-
nizaciones es gobernada privadamente por las empresas de plataforma, lo que coloca a las
plataformas por encima de la disyuntiva clásica entre mercado y control jerárquico: como
toda empresa privada, las empresas de plataformas se basan en derechos de propiedad,
pero logran congurar una forma contractual y de operación que la emancipa de responsa-
bilidades claras y denidas (ya que se posicionan fundamentalmente como “intermedia-
rias”). Crean espacios estructurados jerárquicamente, pero donde la forma de membresía
y participación, en conjunto con el medio digital, vuelven opacas a las formas de control.
Más aún, las plataformas organizan jerárquicamente los mercados, colocándose allí donde
les resulte más conveniente. Para cualquier sociedad democrática resulta de interés enten-
der tanto su enorme potencial organizativo y productivo, como las libertades que reclaman
como necesarias para operar, y el creciente poder que detentan.
Un ejemplo puede servir para ilustrar el alcance de esta caracterización. Jerey Bezos
ha dicho que el servicio que provee Amazon para las empresas es tan ubicuo y simple como
la red eléctrica, algo a lo que una empresa simplemente se conecta y usa según necesite. Esa
lógica de infraestructura es precisamente parte de la esencia de la plataforma. Sin embar-
go, la analogía está incompleta: ¿Cómo cambiaría la decisión de adoptar la electricidad en

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una empresa si se sabe que, con su uso, el proveedor de energía (que resulta al mismo tiem-
po una competidora directa) obtendrá información en tiempo real sobre la producción, los
procesos de diseño y desarrollo, las ventas y el marketing, la estructura de costos y los re-
sultados nancieros? Esto es precisamente lo que ocurre para un vendedor en Amazon: la
plataforma posee toda la información sobre performance de ventas y distribución, manejo
de inventarios, estrategias de precios, comportamiento de clientes actuales y potenciales,
y la comunicación con estos. Al mismo tiempo, al determinar las reglas de participación
de forma unilateral, Amazon limita discrecionalmente su responsabilidad sobre productos
defectuosos, fraudes o incluso errores técnicos de la plataforma.
“Si hay humo, probablemente haya fuego”, dice el Stigler Report, un documento elabo-
rado por más de 30 expertos que evalúan los riesgos que suponen las plataformas para la
economía y la democracia en EUA: los resultados extraordinarios de estas empresas evi-
dencian que hay algo urgente que atender. El foco del informe está puesto en la necesidad
de actualizar la legislación antimonopólica, pero el trasfondo más profundo es que la em-
presa de plataforma ya no se ajusta al modelo de rma que contempla la ley, ya que carece
de bordes estables, integrando y desintegrando los vínculos según su conveniencia.
Cambiando las reglas de juego
Hay por lo menos cinco dimensiones que resultan fundamentales para explicar la supre-
macía de las empresas de plataformas. Cada una de ellas tiene una lógica particular, pero
al mismo tiempo interactúa con las restantes, reforzándose mutuamente.
El primer elemento es la presencia de los “efectos de escala de red” (network eects). Como
la plataforma permite la interacción entre toda la red de usuarios, frente a un crecimien-
to lineal de estos, las posibles interacciones crecen, en cambio, exponencialmente (Katz y
Shapiro, 1985). Esto se ejemplica en que, para sumarnos a una red social, elegiremos aque-
lla donde tengamos más vínculos. Para hacer una compra online, buscaremos la platafor-
ma con más variedad de productos. Y para vender o publicitar, aquella con la mejor llegada
a más consumidores (efectos de red “directos”). Al mismo tiempo, la plataforma actúa como
intermediaria entre estas acciones y otros grupos de usuarios, creando efectos de red “indi-
rectos” (Parker y Van Alstyne, 2005): cuando usamos Google para buscar información, o Fa-
cebook para contactar amistades, esto atrae a empresas que quieren publicitar productos
relacionados con nuestra búsqueda o contenido. Con mayor convergencia de los distintos
tipos de usuarios, la plataforma se vuelve cada vez más importante (las empresas tienen
más audiencia, los usuarios reciben información potencialmente más precisa o relevante).
Esto mismo ocurre en múltiples y diversos contextos, como Amazon o MercadoLibre (com-
pradores y vendedores), el Apple iOS Appstore o Windows (desarrolladores y usuarios de
software) y Uber o Lyft (conductores y pasajeros).
Los efectos de escala de red implican que cuando se cruza un umbral en el tamaño de la
red se produce un efecto viral de atracción de nuevos usuarios que se refuerza a sí mismo,

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llevando a la convergencia en una única plataforma. Desde un punto de vista económi-
co, implica que las plataformas tienden a conformar mercados fuertemente concentrados
o monopólicos (Evans, 2003). Esta posición monopólica se refuerza por el hecho que las
propias bases de usuarios y de datos se convierten en barreras a la entrada al mercado,
haciendo que disputar la posición del líder sea muy difícil (Furman, 2019). Por último, las
plataformas preservan su posición dominante por medio de los efectos encierro (lock-in
eects): conguraciones técnicas que impiden o hacen muy difícil a los usuarios participar
en varias plataformas que compiten de forma simultánea, o “mudarse” de una plataforma
a otra (Stigler report, 2019). Existen ejemplos de esto: un Youtuber o Instagramer que desee
cambiar de plataforma tendrá que establecer una nueva base de seguidores en la nueva
plataforma, un conductor de Uber deberá generar nuevas evaluaciones por parte de los
pasajeros; y un vendedor en MercadoLibre, evaluaciones de sus productos.
El segundo factor es que los propietarios de la plataforma tienen un enorme poder de
policía, derivado del hecho que diseñan, crean y controlan la infraestructura digital en la
que se realizan las interacciones, lo que les permite denir las normas de participación, y
observar su cumplimiento (Khan, 2018). Esto se maniesta de diversas maneras, como su
capacidad de establecer unilateralmente los Términos y Condiciones (que todos aceptamos
al sumarnos a cualquier plataforma) y determinar la exclusión de usuarios. Pero también
en aspectos más sutiles, como la denición de las diversas interfaces y, por lo tanto, qué es
lo que ve y lo que no cada usuario en la plataforma, o el orden y los ltros en los resultados
de las búsquedas (Faraj etal., 2018; Kelkar, 2018). Estas facultades, fundamentadas en la ne-
cesidad de garantizar un buen comportamiento que permita funcionar a la red, son usadas
también para condicionar y moldear el comportamiento de los usuarios, de acuerdo con
los intereses de la plataforma.
Un tercer aspecto es que al tratarse de entornos donde las operaciones se encuentran
completamente digitalizadas o informatizadas, el espacio para su automatización prác-
ticamente no tiene límites. El uso generalizado de algoritmos5 tiene numerosas impli-
cancias, aunque hay dos que destacamos aquí particularmente: en primer lugar, el hecho
que la gestión de las interacciones entre usuarios esté automatizada implica que su costo
marginal sea cercano a cero, requiriendo intervención humana solo frente a algún proble-
ma (Furman, 2019). Este hecho es fundamental para explicar el inédito volumen de ope-
raciones que manejan las plataformas, y su difusión a nivel global. La segunda cara de la
automatización es la llamada “gestión algorítmica”, y señala la asimetría que se produce
cuando una regla automática supervisa de forma permanente acciones humanas (Calo y
5 Se denen como una secuencia autocontenida de operaciones que se ejecutan automáticamente. Es decir, es una regla que se activa
frente a una determinada situación y ejecuta una serie de pasos preestablecidos sobre un conjunto de datos. Pueden ser muy simples
(acceso de usuario y contraseña a un sistema), o extremadamente complejos, como los que alimentan el motor de búsqueda de Google.

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Rosenblat, 2017; Stark y Pais, 2020). En otras palabras, implica la posibilidad de actuar so-
bre las operaciones en la plataforma como un capataz incansable, insensible, e inapelable
(Curchod etal., 2019). Un ejemplo bien documentado de esto son los patrones de asignación
de viajes a conductores de Uber, o de suspensión de publicaciones y cuentas a vendedores
en Amazon. La noción de que estas operaciones son gestionadas por algoritmos las asocia
a un predominio de la eciencia por sobre la burocracia, al tiempo que impersonaliza y
diere la responsabilidad sobre las mismas (Introna, 2016).
En cuarto lugar, las plataformas operan sobre dispositivos (computadoras, celulares, y
el creciente universo de artículos “inteligentes”) que les permiten apropiarse de un enorme
ujo continuo de datos sobre sus usuarios (Furman, 2019). Probablemente, la forma más
clara e inmediata de mostrar la importancia comercial de los datos es la existencia de los
productos supuestamente “gratuitos” (como Gmail, Facebook o WhatsApp): en realidad, los
datos que los usuarios proveemos son la contraprestación que obtiene la plataforma. Le
permiten aprender sobre nuestros comportamientos y venderlos como perles de consu-
midores para publicidad, entrar a otros mercados, desarrollar nuevos productos o hacer
competencia desleal, por mencionar algunos. Su monetización dio origen a las mayores
fortunas existentes en la actualidad (Zubo, 2019).
Es fundamental tener presente que los datos por sí solos no son especialmente valio-
sos, lo vital es la capacidad de procesarlos, y ponerlos al servicio de un objetivo o modelo
de negocio, que es en lo que se han especializado las grandes plataformas (Srnicek, 2016).
La universalidad que han ganado las plataformas se fundó en su revolucionaria capacidad
para ordenar y priorizar la información disponible, y presentarla de manera útil al usuario.
Pero la relación íntima y cotidiana que desarrollamos con nuestros dispositivos tecnoló-
gicos les permite ir más allá de una simple captación pasiva de datos, hacia formas sutiles
de modicación del comportamiento de los usuarios. Esto se realiza fundamentalmente a
partir de las noticaciones, o nudges, que constantemente envían las aplicaciones (Malla-
maci etal., 2020; Zubo, 2019). La compulsividad en el uso de plataformas (especialmente
redes sociales) es un hecho documentado, y ya dejó de ser un fenómeno exclusivo de niñxs,
adolescentes o jóvenes. La información consumida en estas aplicaciones es curada y sumi-
nistrada por algoritmos de los cuales solo las plataformas tienen las llaves. Otras formas
vericadas de inducción de comportamientos es el ltro en resultados de búsquedas o la
aparición de publicidades en momentos de necesidad o vulnerabilidad.
Finalmente, la quinta dimensión comienza a ser relevante una vez la plataforma ad-
quiere cierto desarrollo, y consiste en que está estructurada internamente en forma de ca-
pas superpuestas y articuladas de datos y procesos. Así, una vez tiene una posición con-
solidada en un mercado (una “capa”), el detallado conocimiento sobre el comportamiento
de sus usuarios le permite identicar un nuevo mercado objetivo (Khan, 2018). El carácter
virtual de las operaciones vuelve extremadamente sencillo utilizar y recombinar los proce-
sos existentes para crear nuevos servicios. De esta forma, la plataforma puede saltar a un

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mercado adyacente con increíble facilidad, apoyándose para esto sobre la red de usuarios
y datos ya existente, y el control del medio de interacción. Más aún, este control se expre-
sa en que en muchos casos los usuarios se ven forzados a adquirir estos nuevos servicios
(como por ejemplo en el caso del uso de MercadoPago para gestionar los pagos y cobros
para un vendedor de MercadoLibre). En esta estructura, las capas se refuerzan mutuamen-
te, y cimientan el dominio y la expansión de la plataforma hacia nuevos territorios.
Las estrategias actuales de política pública y sus límites
El crecimiento del dominio de las grandes plataformas es cada vez más claro: avanzan so-
bre nuevos ámbitos de la experiencia humana, organizando mercados sobre ellos (Srnicek,
2016; Zubo, 2019). También ocupan crecientemente funciones tradicionalmente asocia-
das a los Estados nacionales, como la gestión de registros de identidad o la vigilancia (Le-
hdonvirta, 2022; West, 2019), y tienen injerencia sobre derechos fundamentales, como la
libertad de expresión y la privacidad (Flyverbom etal., 2019; Trittin-Ulbrich etal., 2021).
Incluso posturas liberales concuerdan crecientemente con la necesidad de un cambio
drástico en el laissez faire a las plataformas. Marietje Schaake6, sostiene que no solo hay un
número creciente de dimensiones en las que estas compañías gobiernan nuestras vidas
sin regulación, sino que la brecha existente de información, talento y capacidad de análisis
entre el sector público y el privado en este aspecto se espiralizó fuera de control. En una
línea similar, otros estudios arman que las plataformas han alcanzado un status de “im-
portancia sistémica”, y que, por lo tanto, debe desarrollarse un marco regulatorio a la altura
de esa importancia (Jones y Samples, 2022).
¿Cuáles son los espacios para actuar desde la política pública frente a esta situación?
Con distinto grado de desarrollo, se vienen discutiendo y ensayando cuatro tipos distintos
de ángulos de intervención:
Regulación de la captura de datos y resguardo de la privacidad
Esta es una de las áreas donde más experiencia existe, en particular a partir de la imple-
mentación del Reglamento General de Protección de Datos por parte de la Unión Europea
en 2016. Establece mecanismos de protección en el tratamiento y circulación de los datos
personales de las personas físicas. Sin embargo, debido al vínculo directo entre las platafor-
mas y los usuarios, y el carácter virtual de los datos, la regulación desde este ángulo puede
ser fácilmente eludida o evadida. Como en buena medida los protocolos de transmisión
de datos se autorizan periódicamente desde cada dispositivo, termina primando el balan-
ce de poder y conocimiento entre las partes, que en este caso no guarda ningún tipo de
6 Miembro del parlamento europeo entre 2009 y 2019 por el Partido de la Alianza de los Liberales y Demócratas por Europa, actual
directora en el Centro de Ciber-Política, Universidad de Stanford.

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proporción. La experiencia existente muestra que es muy difícil redenir, aunque sea par-
cialmente, la lógica de captura de datos. Esto es así, aun cuando esta es la dimensión en la
que los usuarios están más sensibilizados, por los riesgos que presenta para su privacidad
o los asociados a la ciberseguridad (vulneración de cuentas, suplantación de identidades,
etc.). Al igual que con cualquier servicio público, si no existen mecanismos de auditoría e
instancias de mediación efectivas a las que pueda acudir el usuario, los abusos por parte
de las plataformas seguirán siendo la norma. Incluso así, en la medida que la captura de
datos es hoy una parte esencial del modelo de negocios, esto no deja de ser en el mejor de
los casos una medida parcial: la empresa buscará (como lo viene haciendo) nuevas formas
de eludir la supervisión, y nuevos ámbitos en donde capturar datos (Zubo, 2019).
Las estrategias más prometedoras son las que proponen un cambio en el régimen de pro-
piedad de los datos: así, en lugar de la plataforma, los datos permanecerían como propiedad del
usuario que los genera, lo que podría cambiar drásticamente el balance de poder. Esto presenta
importantes desafíos tanto técnicos (lograr una intervención efectiva sobre los numerosos sen-
sores y mecanismos de transmisión de datos, contar con un sistema público, seguro, y demo-
crático de almacenamiento y gestión de los datos), como de diseño regulatorio (armonización
internacional, regulación sobre datos de segundo orden -nueva información creada sobre los
datos primarios, que es en denitiva la más valiosa). En la medida que el uso de los datos es una
parte esencial de los modelos de negocios de las plataformas, esto podría modicar también el
balance distributivo económico y de poder actual.
Defensa de la competencia y regulación antimonopolio
Desde un punto de vista formal, las agencias de defensa de la competencia son el ámbito
natural que regulan y actúan frente a abusos derivados de la concentración de poder eco-
nómico, o para prevenirlo. Sin embargo, la doctrina que fundamenta su accionar en buena
parte del mundo, basada en principios establecidos en la década de los setenta del siglo XX,
carece de las herramientas necesarias para hacer frente a los abusos de las plataformas.
Lina Khan7 (2016, 2018) muestra cómo la Escuela de Chicago impulsó el abandono en Es-
tados Unidos de la doctrina legal basada en abordajes estructuralistas de la competencia
por otros basados en la teoría de los precios, fundamentados en la existencia de “mercados
ecientes” y “actores racionales”. En términos prácticos, esto implicó una denición más
limitada de qué constituye una barrera de entrada a un mercado8 (y, por lo tanto, menos si-
7 Profesora de derecho en la Facultad de Derecho de Columbia y actual Presidente de la Comisión Federal de Comercio de EUA,
reconocida como una de las principales críticas de Amazon, y portavoz de la necesidad de una reforma legal para enfrentar adecua-
damente el poder monopólico de las gigantes tecnológicas.
8 La Escuela de Chicago sostiene que las ventajas de las empresas ya instaladas en términos de economías de escala, requerimien-
tos de capital, o diferenciación de producto no constituyen barreras de entrada al mercado, sino que reejan los requerimientos
técnicos objetivos de producción y distribución.

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tuaciones en las que se contempla la existencia de poder de monopolio), y la presunción de
la existencia de conducta anticompetitiva solamente cuando pueda demostrarse un daño al
consumidor9 (en términos de precios o cantidades). Finalmente, esta reorientación afecta
en particular la actuación frente a dos conductas anticompetitivas que son especialmente
relevantes para las plataformas digitales: el uso de precios predatorios10, y abusos asocia-
dos a la integración vertical. Estos elementos doctrinarios constituyen el telón de fondo de
por qué las principales agencias de defensa de la competencia en el mundo no han actuado
de forma efectiva sobre el acelerado crecimiento del poder monopólico de las plataformas.
Frente a esto, existen dos grandes tipos de abordaje que se han propuesto para cambiar
la doctrina11 (Furman, 2019; Khan, 2016):
A) Gobernar el poder de mercado de las plataformas por medio de garantizar la com-
petencia. Este abordaje supone una variedad de alternativas, incluyendo: I) avanzar hacia
una regulación ex-ante, preventiva, en vez de actuar de forma reactiva frente a abusos. Esto
podría involucrar, por ejemplo, la presunción de la existencia de precios predatorios u otras
conductas anticompetitivas una vez que una plataforma supere un determinado umbral
de control de mercado, que genere automáticamente una investigación de la autoridad de
competencia. II) Cambiar la carga de la prueba: en lugar de tener la agencia reguladora que
demostrar la existencia de daño al consumidor frente a una acción cuestionada, la em-
presa tiene que demostrar positivamente que su acción no perjudica a los consumidores,
ni restringe deliberadamente la competencia. III) Uso de medidas de prolaxis que limi-
ten preventivamente la integración vertical de las plataformas, limitando su ingreso a los
mercados en los que proveen servicios de intermediación. Esto podría implicar asimismo
la desintegración vertical / separación estructural de empresas existentes para evitar que
empresas vendan sus propios productos en plataformas que controlan. IV) Forzar la inte-
roperabilidad de los usuarios entre plataformas, incluyendo el traslado de sus datos y con-
tactos. Esto implicaría limitar las tendencias monopólicas de los efectos de escala de red.
B) Aceptar su carácter monopólico u oligopólico, y enfocarse en regular su poder. La
principal herramienta asociada a esta estrategia es el uso de la institución de las facilida-
des esenciales. La misma está orientada a garantizar el acceso a una infraestructura de red
que sea considerada esencial para el público en general. Esta regulación suele establecer
cláusulas de no-discriminación en precio y servicio, jar límites en la jación de tarifas, y
denir restricciones a la capitalización y requerimientos de inversión.
9 Esto implica dejar de lado consideraciones tradicionales como el impacto sobre la innovación, el acceso al mercado, y otros efec-
tos no asociados a los precios.
10 Establecer precios signicativamente por debajo de la estructura de costos durante un período, con el objetivo de eliminar a la
competencia.
11 Las Actas de Mercados Digitales y de Servicios Digitales de la Unión Europea, con entrada en vigencia en Noviembre de 2022, se
basan en parte en ambos principios.

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Las limitaciones de este tipo de políticas, incluso frente a un cambio drástico de la doc-
trina, que provea un marco para una acción efectiva, es que sería necesaria una acción
coordinada entre las agencias regulatorias de los principales mercados digitales. Asimis-
mo, sería necesaria una fortísima readecuación de las capacidades de las agencias de regu-
lación para estar a la altura del problema (Lehdonvirta, 2022).
Regulación sectorial especíca
Otra estrategia de intervención clásica consiste en el desarrollo de una regulación es-
pecífica que establezca los lineamientos técnicos de actividad en el sector. De hecho,
uno de los factores que facilitaron enormemente el avance acelerado de las platafor-
mas es que su actuación se encontró con un marco regulatorio que era incapaz de con-
tenerlas (Culpepper y Thelen, 2020; Cusumano etal., 2021). Por su carácter de interme-
diadoras, las plataformas lograron eludir sistemáticamente la regulación tocante a las
actividades que se desarrollan en su seno: ejemplos de esto son Uber y la regulación
aplicable al transporte de pasajeros, Airbnb y la regulación para la industria hotelera,
Amazon y los impuestos específicos al comercio entre estados en EUA (por desarrollar
la actividad virtualmente), o Facebook y Twitter respecto a la regulación sobre medios
de contenidos periodísticos. Al mismo tiempo, esta capacidad de eludir regulación se
extiende particularmente en lo tocante a la clasificación de los trabajadores que pres-
tan sus servicios por medio de las plataformas: si bien las empresas de plataforma ar-
gumentan que son “usuarios” y la inexistencia de una relación laboral, las plataformas
operan en sus funciones como empleadores, y los trabajadores dependen económica-
mente de ellas (Pereyra etal., 2022).
Los principales desafíos para este tipo de intervención es la correcta delimitación del
alcance industrial de las plataformas y de las actividades que se realizan por medio de
ellas. Si bien todas son empresas de plataformas, las actividades de Amazon, Microsoft,
Google/Alphabet o Facebook/Meta son muy distintas entre sí, lo que llevaría a la necesidad
de diversos marcos regulatorios para cada una de ellas. Al mismo tiempo, su naturaleza les
permite expandirse en la industria tanto vertical como horizontalmente, y operar en esos
mercados de forma integral, conformando un ecosistema digital.
Algunas propuestas que se han formalizado en el Reino Unido y la Unión Europea
incluyen la creación de un organismo o autoridad que se ocupe específicamente de
supervisar y regular aquellos aspectos que son común denominador entre ellas (Cré-
mer etal., 2019; Furman, 2019). Esto abarca aspectos como los datos (cubiertos pre-
viamente en el punto 1), la supervisión sobre los llamados “daños digitales” (“online
harms”, consistentes en la difusión de fake news, discursos de odio, acoso a personas
vulnerables, etc.), la posibilidad de instrumentar auditorías sobre los algoritmos para
limitar sus diversos sesgos, y la capacidad de imponer la interoperabilidad entre las
plataformas.

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Impuestos
Asegurar la tributación de las grandes empresas a nivel global presenta un desafío que an-
tecede largamente a la aparición de las plataformas, pero que se diculta aún más con ellas
(Nuccio y Guerzoni, 2019). A los problemas existentes con rmas transnacionales con pro-
ducción física, se suma que aquí se trata de la provisión de servicios digitales, alojados en
los propios servidores de las empresas. La auditoría de estas operaciones digitales es una
tarea casi imposible. Al mismo tiempo, las discrepancias internacionales en materia tribu-
taria favorecen enormemente las prácticas de “optimización impositiva”, por las que se de-
ne la localización de casas matrices y la declaración de comercio intrarma. En la medida
que este comercio es de bits de información, tampoco existen aduanas propiamente dichas
para controlarlo. Un informe sobre las seis grandes empresas de Silicon Valley –Google,
Amazon, Apple, Facebook, Microsoft y Netix– estima que por medio de estas prácticas
lograron eludir el pago de USD 155000 millones entre 2010 y 2019 (Fair Tax Mark, 2019).
La principal medida impositiva especíca ya implementada en la actualidad por di-
versos países es el establecimiento de un impuesto a los servicios digitales (Pantazatou,
2018). Consiste en una tasa especíca sobre la facturación derivada de la prestación de
servicios en el país. Esto presenta una serie de dicultades: por el diseño del impuesto,
resulta sencillo para las empresas trasladarlo a los consumidores. La tasa establecida y el
alcance de la imposición varían signicativamente país a país (según cómo dena servicio
digital), dicultando la armonización. Más aún, esto ha generado tensiones comerciales y
amenazas de represalias entre países. Esto demuestra que la coordinación internacional
es fundamental en esta dimensión. El frente más avanzado en este sentido es una coordi-
nación a nivel OECD, iniciada en 2008 luego de la crisis subprime.12 La reforma propuesta
se basa en dos pilares: i) Asegurar que los países puedan cobrar a empresas que no cuentan
con activos físicos en el país, pero donde realizan operaciones (como la captura de datos
por medio de plataformas); y ii) Limitar la capacidad de las empresas de trasladar ganan-
cias a paraísos scales, estableciendo un impuesto mínimo global para todas las empresas
multinacionales, sean digitales o no.
En resumen, esta dimensión es sumamente compleja porque requiere acción coordina-
da a nivel internacional, al mismo tiempo que no modica la lógica de negocios y la forma
de operación de las plataformas. Aun así, puede ser muy relevante desde un punto de vista
de justicia distributiva, y parte de un movimiento más general de rebalance de poder entre
los gobiernos nacionales y las plataformas.
12 Borret, Amy: “Consensus is emerging on taxing tech companies”, Tech Monitor, 4/3/2021, https://techmonitor.ai/boardroom/stra-
tegy/consensus-emerging-on-taxing-big-tech-companies

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Creación de contrapesos y capacidades públicas: hacia plataformas orientadas a misiones
Las soluciones planteadas previamente están orientadas fundamentalmente a la limita-
ción de los posibles abusos y daños derivados de las plataformas, incluyendo el aspecto
distributivo. Si bien estos objetivos son relevantes, no alcanzarían para modicar en sí los
pilares que sostienen la estructura de poder de las plataformas. Más aún, obedecen a un
enfoque de política pública circunscrito a corregir fallas de mercado. Este enfoque focaliza
la acción del Estado a corregir las externalidades y los problemas de información incom-
pleta, para lo cual basta con estimar ex ante los costos de las fallas, y los potenciales bene-
cios de una política paliativa, y ex post vericar los resultados (Mazzucato, 2018).
Frente a este enfoque, una alternativa son las denominadas políticas orientadas a mi-
siones, que buscan la solución a grandes desafíos sociales mediante la formulación y con-
ducción de proyectos estratégicos de largo plazo y con perspectivas de innovación y trans-
formación productiva (Kattel y Mazzucato, 2018). Para cumplir estos roles, esta perspectiva
jerarquiza como un elemento fundamental el desarrollo de capacidades públicas dinámi-
cas (Lavarello etal., 2020). Las mismas consisten en la capacidad tanto de conducir la par-
ticipación de actores públicos y privados hacia la concreción de objetivos ambiciosos, pero
concretos, como de crear las condiciones que garanticen una agencia distribuida para la
experimentación y el aprendizaje (Kattel y Mazzucato, 2018).
Este énfasis en el desarrollo de las capacidades dinámicas de las agencias públicas
delinea un espacio con potencial de contribución de las plataformas digitales en cuanto
tecnología organizacional. En este contexto, propongo la noción de plataformas orientadas
a misiones, como una herramienta de política pública para coordinar actores autónomos
tanto públicos como privados hacia objetivos estratégicos denidos socialmente, por me-
dio de una combinación de reglas de interacción y el diseño de incentivos para la partici-
pación. Esta herramienta de política posibilita la agencia distribuida entre los actores - en
contraste con los sesgos típicamente top-down que caracterizan a las políticas orientadas
a misiones (Lavarello etal., 2020) -, pero conservando la capacidad de alinear su accionar
hacia los objetivos estratégicos mediante el gobierno y diseño de las prácticas en la plata-
forma, y combinando lógicas de cooperación y competencia según sea necesario.
La implementación de plataformas orientadas a misiones abre un desafío tanto para
las agencias públicas como para la investigación académica. Requiere en primer lugar la
identicación de diseños que puedan equilibrar modelos de negocio exitosos con otras for-
mas de creación de valor no económico (Katsamakas etal., 2022). Esto implica comprender
cómo dar voz y articular la constelación especíca de actores involucrados en diferentes
objetivos de desarrollo, manteniendo al mismo tiempo el potencial de interacción abier-
ta y crecimiento que caracteriza a las plataformas (Bonina etal., 2021; Chamakiotis etal.,
2021). Además, requiere comprender cómo las plataformas pueden abordar las diferencias
entre los desafíos especícos de los países desarrollados y en desarrollo, y ofrecer nuevas
formas situadas de crear valor, algo que la investigación académica apenas ha comenzado

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a reconocer (Filipetto y Harraca, 2022; Jia y Kenney, 2021; Zhang, 2020). En general, re-
quiere explorar cómo canalizar las capacidades únicas de resolución de problemas de las
plataformas digitales y nuestros conocimientos actuales sobre las prácticas de diseño y
gobernanza de plataformas hacia la creación de plataformas orientadas a misiones.
Conclusiones
Cuesta imaginar un escenario en el futuro cercano donde las plataformas no sean limita-
das en alguna medida, por lo menos en los grandes centros de poder global. Los diversos
frentes abiertos en Estados Unidos de América, la Unión Europea y el Reino Unido son se-
ñales de esto. Sin embargo, dentro de ese escenario general se abren muchas posibilidades,
donde lo que predomina es la perspectiva de una continuidad de la asimetría de poder sin
grandes alteraciones. Dejar estas capacidades en manos privadas y sin una capacidad efec-
tiva de contrapeso es aceptar el peligro que las plataformas pueden signicar para la vida
democrática. El abordaje de la situación requiere una comprensión profunda de las lógicas
particulares que están en juego, y una actuación de política pública que combine cambios
del marco regulatorio como el desarrollo de infraestructura y capacidades. En este contex-
to, este artículo introduce la noción de plataformas orientadas a misiones, y argumenta su
importancia como herramienta de política pública en esta etapa histórica.

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