Estado de Bienestar en América Latina: Regímenes de bienestar, trayectorias históricas y arquitecturas de política social

Abstract

Este capítulo incorpora una discusión sobre las principales características de los Estados de Bienestar en América Latina, a partir de las cuales se revisan las diferentes tipologías de los Estados de Bienestar en la región y se analiza la arquitectura de la política social. Posteriormente, se discuten las trayectorias de su desarrollo histórico desde una perspectiva comparada. Finalmente, se presentan las conclusiones y desafíos futuros para los Estados de Bienestar de la región.

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1
Capítulo de libro publicado en Estado de Bienestar en la Encrucijada:
Políticas sociales en perspectiva comparada (Tercera Edición) 2024
Citar: Cruz-Martínez, Gibrán Luis Vargas-Faulbaum y Juan Jacobo
Velasco (2024) “Estado de Bienestar en América Latina: Regímenes
de bienestar, trayectorias históricas y arquitecturas de política
social”. En Eloísa del Pino y María Josefa Rubio Lara (Eds.) Estado de
Bienestar en la Encrucijada: Políticas sociales en perspectiva
comparada. Madrid: Tecnos
ESTADO DE BIENESTAR EN AMÉRICA LATINA:
REGÍMENES DE BIENESTAR, TRAYECTORIAS
HISTÓRICAS Y ARQUITECTURAS DE POLÍTICA
SOCIAL
Gibrán Cruz-Martínez
Luis Vargas-Faulbaum
Juan Jacobo Velasco
1. INTRODUCCIÓN
Para desarrollar la discusión sobre los Estados de Bienestar en América Latina
desde su evolución histórica y su interacción con los procesos económicos,
sociales y políticos que ha experimentado la región, utilizamos el concepto de
Estado de Bienestar como un tipo ideal, en sentido weberiano. Desde esta
perspectiva, lo que encontramos en la realidad es un continuo de sistemas
de bienestar con diversidad de políticas sociales, gasto social, cobertura y
adecuación de las prestaciones. Siguiendo a Esping-Andersen (1996)
podemos hablar de Estados de Bienestar en transición para referirnos a
aquellos que aún no tienen un nivel de desarrollo consolidado análogo a los
países europeos. Otros autores se refieren a Estados de Bienestar
emergentes para referirse a aquellos que aún no tienen consolidado un nivel
de gasto, cobertura y calidad de cobertura (Huber y Niedzwiecki, 2015; Cruz-
Martínez, 2021).
La literatura latinoamericana ha utilizado el concepto de régimen de bienestar
como sustituto del concepto de Estado de bienestar (Antía, 2018). El
razonamiento de diversos autores es el siguiente: en la región
latinoamericana no hay un grado de desarrollo similar del Estado Social al
existente en Europa. Por lo tanto, es necesario utilizar otro concepto como el
de régimen de bienestar. Sin embargo, siguiendo a Martínez-Franzoni (2007;
2008) entendemos que el régimen de bienestar se refiere a la manera en que
diferentes actores sociales y políticos producen bienestar para satisfacer
riesgos sociales a través del clásico triunvirato (Estado, mercado, familia) y
actores alternativos produciendo bienestar por otros medios (Seelkopf y
Starke, 2019). Por lo tanto, régimen de bienestar y Estado de bienestar no
son conceptos sustitutivos. Cuando hagamos referencia al primero

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aludiremos a cómo diferentes actores participan en el welfare-mix, y cuando
tratemos del Estado de bienestar nos referimos a un Estado social con
políticas sociales, que en Europa lo podríamos considerar como consolidado
y en América Latina como emergente (Huber & Stephens, 2012).
A su vez, mirado desde una perspectiva histórica y estructural, el sistema de
protección social latinoamericano se caracteriza por su dualidad. Pese a que
los países latinoamericanos implementaron políticas sociales a gran escala
antes que algunos países de alto ingreso como Estados Unidos (Mesa Lago
1986), estructuralmente una minoría de la población se beneficia de los
programas del Estado de bienestar ―principalmente a través de mejoras en
los programas de seguridad social para los trabajadores del sector formal―,
mientras que la mayoría de los residentes latinoamericanos sólo acceden a
programas de asistencia social focalizados, condicionados y estigmatizados.
Este factor estructural ha marcado la dinámica de los Estados de Bienestar
en la región, en donde coexisten sistemas de protección social que han
cubierto tradicionalmente a los trabajadores del sector formal (insiders),
junto con programas de asistencia social que apoyan a las personas de bajos
ingresos y a los trabajadores del sector informal (outsiders). En consecuencia,
los sistemas de protección social en América Latina son fragmentados e
inequitativos, lo que ―junto a la mercantilización y privatización progresiva
de los sistemas de salud y pensiones, guiados por el lucro― han impactado
negativamente en la desigualdad y el bienestar social (Sojo, 2017).
Estos elementos son centrales para el análisis que se presenta a continuación
y que incorpora una discusión sobre las principales características de los
Estados de Bienestar en América Latina, a partir de las cuales se revisan las
diferentes tipologías de los Estados de Bienestar en la región y se analiza la
arquitectura de la política social. Posteriormente, se discuten las trayectorias
de su desarrollo histórico desde una perspectiva comparada. Finalmente, se
presentan las conclusiones y desafíos futuros para los Estados de Bienestar
de la región.
2. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LOS ESTADOS DE BIENESTAR
EN AMÉRICA LATINA
2. 1 TIPOLOGÍAS DE ESTADOS DE BIENESTAR EN AMÉRICA LATINA
El régimen de bienestar nos informa sobre cómo el Estado, el mercado, la
familia, las ONG, las comunidades y otros actores alternativos se combinan
para producir bienestar (Marcel y Rivera, 2008). Podemos identificar tres
grupos de investigadores que han tipificado los regímenes de bienestar para
la región latinoamericana. En primer lugar, aquellos que agrupan a todos los
países latinoamericanos en un régimen de bienestar regional. En segundo
lugar, un grupo más amplio que ha identificado regímenes de bienestar
intrarregionales en América Latina. En tercer lugar, y más recientemente,
otro grupo ha propuesto una categoría de regímenes de bienestar
subnacionales o intranacionales.

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Gough (2013: 205) "reconceptualiza el paradigma del régimen de bienestar
desarrollado en los estudios de política social del Norte para comprender la
naturaleza y la diversidad de las políticas sociales en el Sur". Basándose en
una investigación previa con Geoff Wood, propone un régimen informal de
(in)seguridad para el Sur global como un modelo análogo de régimen de
Estado de bienestar de tipo ideal weberiano (Wood y Gough, 2006).
Barrientos (2004) sigue una lógica similar a la de Gough (2013), ampliando
el enfoque de Esping-Andersen para incluir a América Latina.
Su principal argumento es que "hay suficientes puntos en común en la
provisión de bienestar entre los países latinoamericanos como para proponer
que comparten un régimen de bienestar común" (2004: 122). Los cambios
en las instituciones económicas y sociales tras el Consenso de Washington
trajeron consigo una mayor dependencia del mercado para la provisión de
bienestar, así como una mayor carga sobre el individuo. Barrientos sostiene
que la falta de una red de seguridad básica contribuye a la caracterización
"informal" de los regímenes de bienestar latinoamericanos.
Los críticos de la tipificación de un único régimen de bienestar
latinoamericano sostienen que no hace justicia a las disparidades
intrarregionales. Durante las últimas dos décadas, los estudiosos de la política
social latinoamericana han concentrado sus esfuerzos en examinar el
panorama nacional de los regímenes de bienestar. Filgueira (1999), Barba
Solano (2009), Huber y Stephens (2020), Pribble (2011), Martínez Franzoni
(2008) y Marcel y Rivera (2008) han propuesto tipologías de regímenes de
bienestar que muestran la variedad intrarregional de las matrices de
bienestar. A continuación, se expondrán las diferentes clasificaciones
mencionadas para explicar la heterogeneidad de los Estados de Bienestar en
la región.
La tipología de Filgueira da como resultado tres regímenes. La principal
diferencia entre ellos es el grado de exclusión de la población de los
programas de bienestar ―alrededor de la mitad de la población en los
regímenes duales, la gran mayoría en los regímenes excluyentes y niveles
relativamente bajos de exclusión en los regímenes de universalismo
estratificado― aunque con una calidad y un acceso diferenciados a las
prestaciones sociales según la clase social.
Al igual que Filgueira, Barba Solano (2003) propone tres regímenes de
bienestar bajo el paraguas del paradigma de la seguridad social: el
universalista, el dualista y el excluyente. Los regímenes universalistas son
similares a los regímenes corporativistas en Europa, con Estados activos en
aspectos de bienestar social que desarrollaron un sistema de protección social
siguiendo una expansión gradual bismarckiana con beneficios particulares
vinculados a la clase, la afiliación sindical y el estatus en el mercado formal
(por ejemplo, Chile, Argentina, Uruguay y Costa Rica). Los regímenes duales
de Brasil, México, Colombia y Venezuela son similares al universalista, pero
con una mayor proporción de la población sin cobertura de seguridad social.
Los regímenes excluyentes de Ecuador, Perú, Bolivia, Paraguay, Honduras,
Nicaragua, Guatemala y El Salvador tienen un grado aún más débil de
participación del Estado en la provisión de bienestar ―con un rasgo
regresivo― y con un alto grado de familiarización (es decir, el bienestar

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depende en gran medida de la familia). Las diferencias entre los regímenes
de bienestar radican principalmente en el grado de cobertura y la calidad de
las prestaciones sociales, más que en la naturaleza de los programas de
bienestar.
Huber y Stephens (2020) identifican cinco grupos de regímenes de política
social en América Latina y el Caribe. Examinaron la cobertura, la magnitud,
las normas para la concesión de derechos y los modos de financiación de los
programas de bienestar social que proporcionan transferencias monetarias y
prestaciones en especie. En línea con Barba Solano y Filgueira, la principal
diferencia entre conglomerados es el grado de cobertura y esfuerzo. Sin
embargo, destacaron un quinto régimen en el que los países del Caribe
anglófono y Costa Rica mostraban una diferencia sustancial con los cuatro
primeros (una mayor importancia del gasto en sanidad y educación en
relación con las pensiones de jubilación).
Pribble (2011) identificó cuatro regímenes de política social en la región,
agrupando a los países a lo largo de dos dimensiones de la cobertura de las
políticas de protección social. La primera de las dimensiones es la prevención
de riesgos, entendida como la inversión social en educación y atención
sanitaria. La segunda dimensión hace referencia a la política de pensiones de
los trabajadores del sector formal e informal.
Aunque Filgueira, Barba Solano, Pribble, Huber y Stephens identificaron
diferentes regímenes de bienestar en la región, en realidad éstos retratan
diferencias en el grado de cobertura, gasto y resultados de bienestar y no
necesariamente diferencias en su naturaleza. Por lo tanto, todos los
investigadores anteriores han considerado los regímenes de bienestar
latinoamericanos bajo la tradición bismarckiana del bienestar. Este amplio
panorama nos ayuda a comprender las generalizaciones en la provisión de
bienestar por parte de los múltiples actores del welfare-mix. Sin embargo, no
hace justicia a la hora de presentar los diferentes mundos del bienestar entre
los países y dentro de ellos.
Martinez-Franzoni (2008) va más allá de la distinción de países basada en los
diferentes grados de cobertura, gasto social y resultados de bienestar para
demostrar empíricamente los diferentes roles cualitativos desempeñados por
los actores en el welfare-mix. Su clasificación examina la interacción y la
asignación de recursos entre las políticas públicas, el mercado laboral y el
trabajo familiar/no remunerado. Martinez-Franzoni distingue tres regímenes
de bienestar: el estatal-productivista, estatal proteccionista y el no-estatal
familiarista. Según el primero, la política pública hace hincapié en la
productividad en el mercado laboral y enfatiza la mercantilización del trabajo
laboral con transferencias monetarias focalizadas. En el proteccionista, la
política pública proporciona bienestar principalmente a través de la protección
social vinculada al empleo formal y gravita sobre la desmercantilización del
bienestar mediante prestaciones públicas estratificadas. Por último, el papel
de las políticas públicas del régimen no estatal-familiarista para proporcionar
bienestar es débil o inexistente y, por lo tanto, existe un alto nivel de
dependencia de la familia; su eje es la desfamiliarización del bienestar con
programas de asistencia social básicos, condicionados y focalizados.

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El tercer grupo de académicos sobre regímenes de bienestar propone la
necesidad de ir más allá del ámbito nacional para explorar posibles regímenes
de bienestar intranacionales y mostrar la dinámica territorial de la política
social. Esto es particularmente importante cuando hacemos análisis
comparativo y trabajamos países descentralizados (Niedzwiecki y Pribble,
2023). Los regímenes de bienestar en países con Estados de Bienestar
robustos, como los examinados por Esping-Andersen (1990), dan cuenta de
variaciones significativas entre sectores de política social. Gough (2013, p.
207) lo puso de manifiesto al destacar que la llamada "Gran Bretaña liberal
aún conserva un Servicio Nacional de Salud universal". Ratigan (2017)
mostró una variación subnacional sistemática con distintos mundos del
bienestar entre las provincias chinas. Tillin (2022) hace lo mismo para el caso
indio y confirma la existencia de distintos tipos de regímenes de bienestar
subnacional. Cruz-Martínez (2017b, 2020) confirmó recientemente la
existencia de regímenes de bienestar intranacionales en un país
latinoamericano. Aún falta mucho por recorrer para confirmar y comprender
la variación de regímenes de bienestar subnacionales a través de las áreas
de política social y de las regiones geográficas de los países latinoamericanos.
Ahora bien, una mirada nacional que no contemple las variaciones
subnacionales en la producción y distribución del bienestar es incompleta.
La Tabla 1, a continuación, resume las ideas presentadas en esta sección.
Hay cierto consenso en la ubicación de algunos países en los modelos, pero
a diferencia de los países europeos no hay un claro consenso sobre el modelo
de régimen de bienestar que mejor caracteriza a cada uno de los países.
TABLA 1: Selección de modelos de regímenes de bienestar en la
literatura
Autor
Modelos
Países característicos
de cada modelo
Principal
diferencia entre
los modelos
Barrientos
(2004)
1.Conservador-
informal
Toda la región
No Aplica
Filgueira
(1999)
1.Universalismo
estratificado
2.Duales
3.Excluyentes
1.Argentina, Chile,
Uruguay
2.Mexico y Brazil
3.Bolivia, Ecuador y
países
centroamericanos
excepto a Costa Rica
Grado de
exclusión de la
población de los
programas de
bienestar
Barba
Solano
(2003)
1.Universalista
2.Dual
3. Excluyente
1.Chile, Argentina,
Uruguay, Costa Rica
2. Brazil, México,
Colombia, Venezuela
3. Ecuador, Perú,
Bolivia, Paraguay,
Honduras, Nicaragua,
Guatemala y El
Salvador
Grado de
cobertura y la
calidad de las
prestaciones
sociales

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Huber y
Stephens
(2020)
Cinco modelos que
no nombran
1.Chile, Argentina,
Uruguay y Costa Rica
2.Brazil y México
3.Bolivia, Colombia,
Ecuador, Paraguay,
Perú y Venezuela
4.Republica
Dominicana, El
Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua,
Panamá
5. Bahamas, Barbados,
Guyana, Jamaica,
Trinidad and Tobago.
Grado de
cobertura y
esfuerzo entre los
primeros cuatro
grupo de países, y
una diferencia
sustancial con el
quinto grupo
(esfuerzo de
bienestar en
Sanidad y
Educación)
Pribble
(2011)
1.Industrialistas de
incorporación
movilizadora
2.Industrialistas de
incorporación
corporativa
3.Agrarios de
incorporación
interrumpida
4.Agrarios
excluyentes
1.Argentina, Chile,
Costa Rica y Uruguay
2.Brazil, México y
Panamá
3.Colombia, Ecuador,
Paraguay, Perú
4.El Salvador,
Guatemala, Nicaragua,
Republica Dominicana
Dos dimensiones:
prevención del
riesgo y hacer
frente a los
riesgos
Martínez
Franzoni
(2008)
1.Estatal-
productivista
2.Estatal
proteccionista
3.No-estatal
familiarista
1. Argentina y Chile
2.Costa Rica, Brazil,
México, Panamá y
Uruguay
3.Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Colombia,
Venezuela, Peru,
Republica Dominicana,
Honduras, Nicaragua,
Bolivia y Paraguay
Diferentes roles
cualitativos
desempeñados
por los actores en
el welfare-mix
Marcel y
Rivera
(2008)
1.Potencial Estado
de bienestar
2.Informal-
desestatizado
3.Conservadores
4.Duales
1.Argentina, Chile,
Costa Rica, Brasil y
Uruguay
2.El Salvador,
Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Perú y
Paraguay
3. Ecuador, México y
Venezuela
4. Bolivia, Colombia y
Panamá
Forma en que se
produce y
distribuye
bienestar en una
sociedad, y los
patrones de
cohesión social
que se desarrollan
Nota: En la primera línea se utiliza el no aplica ya que no hay diferencia entre
modelos al haber un solo régimen para toda la región.
2.2 ARQUITECTURA DE POLÍTICA SOCIAL
En la literatura sobre política social y regímenes de bienestar, se hace mucho
hincapié en los legados políticos, pero los estudios carecen de definiciones de
arquitectura política. Los debates en torno a las trayectorias y los legados

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deben abordar la cuestión del momento fundacional que determina esa
dinámica y las posibilidades de cambio (Vargas Faulbaum, 2022).
Independientemente del futuro legado político, Filgueira (2007b) propone un
concepto relacional de arquitectura de protección social (APS), que trata de
un conjunto de riesgos que los individuos pueden enfrentar a lo largo de su
trayectoria vital. Sostiene que los cambios en la familia y los mercados
también provocarán una transformación en la distribución, el tipo y la
cantidad de riesgos sociales y en la APS que desarrollará la sociedad.
El trabajo innovador llevado a cabo por Martínez-Franzoni y Sánchez-
Ancochea (2016) se basó en estos avances, pero añadiendo una definición
propia de arquitectura política que tiene implicaciones analíticas considerando
su papel a corto y largo plazo; salvando así la brecha entre la arquitectura
fundacional y su dinamismo. Según estos autores, las APS en lugar de
centrarse en los riesgos y en su dinámica se identifican con la organización
para la satisfacción de los riesgos, la cual afecta a la cobertura, criterios de
elegibilidad y financiación de las prestaciones sociales. A continuación, se
detallarán cuatro componentes aplicados a los sistemas de pensiones de la
región
La elegibilidad hace referencia a los criterios por los que los posibles
beneficiarios tienen derecho a recibir servicios o transferencias públicas.
Éstos varían desde la ciudadanía (acceso amplio) hasta la necesidad
económica verificada (relacionada con las prestaciones asistenciales). En el
caso de pensiones contributivas, las reglas de elegibilidad pueden basarse en
el cumplimiento del tiempo de cotización (como 15 o 20 años) en combinación
con una edad mínima de jubilación que podría ser similar para todos o
diferenciada por sexos (por ejemplo, 65 años para los hombres y 60 para las
mujeres). Brasil es un caso en el que los trabajadores tienen derecho a
percibir una pensión de vejez cuando sólo cumplen las condiciones de tiempo
de cotización. Sólo si la persona no cumple los criterios de tiempo de
cotización, puede optar por una jubilación basada en la edad (Cruz-Martínez,
Vargas Faulbaum, & Velázquez Leyer, 2021). Para el caso de las pensiones
no contributivas o pensiones sociales, el requisito principal es haber
alcanzado una determinada edad (entre 60 y 70 años). Luego existen un
sinnúmero de combinaciones diferentes de medidas de focalización. Por
ejemplo, uno de los más comunes en adición a la edad, es no tener derecho
a una pensión contributiva. Además, existe un criterio de focalización en
función del nivel de ingresos o bienes del beneficiario, que puede adoptar una
prueba de recursos (Pensión Universal para el Adulto Mayor de Argentina, el
Benefício de Prestação Continuada de Brasil, Pensión 65 de Perú, o Pensión
Garantizada Universal de Chile). Tambien se utilizan criterios de selección
geográfica para focalizar los recursos en áreas geográficas vulnerables como
en el caso de Previdência Rural en Brasil, la cual está destinada a población
residente en el área rural. Sin embargo, existen casos de pensiones sociales
universales a las que se accede como un derecho de ciudadanía y residencia
por lo que la elegibilidad no utiliza algún método de selección más allá de la
ciudadanía y residencia, como en el caso de Bolivia.
En segundo lugar, la fuente de financiación puede proceder de los impuestos
generales o de las contribuciones patronales y/o de los trabajadores Los
regímenes contributivos se basan principalmente en las cotizaciones pagadas

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por los trabajadores, pero existen regímenes bipartitos o tripartitos. El caso
costarricense es un ejemplo de financiación basada en una cotización
tripartita. Es decir, el empleador, el empleado y el Estado, contribuyen al
régimen público de reparto administrado por la Caja Costarricense de Seguro
Social. El tipo de cotización global es del 8,5% del salario bruto, del cual el
2,84% procede del trabajador, el 0,58% del Estado y el 5,08% es aportado
por el empresario. La capitalización individual complementaria se financia con
aportaciones bipartitas del empresario (3,25%) y del trabajador (1%)
(Arenas de Mesa, 2019). Por lo tanto, este caso considera una mezcla de
fuentes que difieren de los casos en que los aportes sólo son pagados por el
trabajador a sus cuentas individuales, como el caso chileno.
Sin embargo, las pensiones no contributivas son pensiones financiadas por el
Estado, en su mayoría mediante los ingresos públicos. El reto actual de la
financiación es la sostenibilidad fiscal de los sistemas de pensiones. Por lo
tanto, para aliviar la presión presupuestaria futura, las reformas fiscales
tienen que ir de la mano de las necesidades fiscales futuras vinculadas a un
aumento de la cobertura y la adecuación de los regímenes de pensiones,
tanto contributivas como no contributivas. En resumen, la financiación
sostenible es crucial para proporcionar seguridad y reducir los riesgos
económicos y las incertidumbres generadas a lo largo del ciclo de vida
(Arenas de Mesa, 2019).
En tercer lugar, el componente de las prestaciones establece la definición de
quién participa en la arquitectura, y de qué manera participa de la misma.
Aun así, los organismos públicos tienen la obligación principal de determinar
si todas las prestaciones se incluyen por defecto o de detallar todo lo que se
incluye o solo lo que se excluye (Martínez-Franzoni y Sánchez-Ancochea,
2016). En la región, la cobertura y la suficiencia de las prestaciones son
increíblemente heterogéneas, existiendo países con coberturas
significativamente superiores al 50% de la población de referencia (por
ejemplo, población en edad avanzada de los económicamente activos). Sin
embargo, otros no superan la cota del 30% de cotizantes entre la población
activa (Perú, El Salvador, Guatemala, Bolivia, Honduras y Paraguay) (Cruz-
Martínez, Vargas Faulbaum, & Velázquez Leyer, 2021). En cuanto a las
pensiones no contributivas, el caso boliviano destaca por ofrecer una pensión
universal para todos los ciudadanos y residentes mayores de 60 años. Esta
prestación se inició en 2008, y la cuantía de la pensión representa en torno
al 15% del salario mínimo. La experiencia boliviana demuestra que las
prestaciones no contributivas pueden tener una cobertura universal,
proporcionando una fuente de ingresos fiable para las personas mayores. Sin
embargo, carece de la adecuación del monto para brindar seguridad
económica que permita afrontar los costos de vida necesarios de los adultos
mayores, lo que se torna crucial con una combinación de acceso a la salud
(Cruz-Martínez, Vargas Faulbaum, & Velázquez Leyer, 2021).
En cuarto lugar, hay unan diversidad de proveedores en términos de la
naturaleza de las entidades, ya que estos organismos pueden ser públicos o
privados (con o sin fines de lucro). Por un lado, los organismos públicos que
gestionan los planes de pensiones contributivos obligatorios denominados de
reparto, hasta el extremo de empresas privadas que controlan la gestión de
las cuentas de capitalización individual. Los sistemas de reparto siguen el

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modelo bismarckiano. Diez países de la región tienen un sistema de reparto
( por ejemplo, Argentina, Brasil, Cuba, Haití y Venezuela). En el otro extremo
tenemos los esquemas de capitalización individual. El caso chileno es el
clásico ejemplo de este modelo. En el país compiten las empresas del sector
privado como única opción a elegir para el esquema contributivo, buscando
atraer clientes mediante la oferta de tasas de retorno.
Asimismo, existen regímenes hibridos que se denominan como paralelos o
mixtos. En los mixtos, conviven proveedores públicos y privados que actúan
de manera complementaria en función de la regulación y cuantía de las
aportaciones. En este último, los trabajadores en activo contribuyen al
sistema de reparto y a los fondos de capitalización individual en busca de
aumentar el nivel de prestaciones cuando se jubilen. El caso de Uruguay
(previo a la última reforma de Lacalle Pou) es destacable, ya que existe un
régimen mixto con participación directa de representantes de los sindicatos
en el consejo de administración del Banco de Previsión Social (BPS), que
gestiona el sistema público de reparto. Además, el BPS participa como
accionista de la gestora pública de pensiones de capitalización individual
(Arenas de Mesa, 2019).
En los paralelos, existe la opción de elegir la naturaleza del proveedor (público
de reparto o fondos de capitalización individual) ya que ambos conviven y
compiten entre sí. Es decir, el sistema de reparto y de capitalización individual
son mutuamente excluyentes. Colombia y Perú son casos representativos del
esquema paralelo de previsión, ya que el régimen contributivo ofrece la
opción a los trabajadores de optar por el sistema público de reparto o por el
sector privado para administrar sus fondos de jubilación.
La provisión de pensiones no contributivas no está aislada del resto del
sistema de pensiones, ya que son parte central de la base solidaria para
ampliar la cobertura y proveer una pensión de vejez a quienes no cumplen
con los requisitos de un régimen contributivo, independientemente de la
naturaleza del proveedor (Arenas de Mesa, 2019).
3. TRAYECTORIAS EN EL DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTADO DE
BIENESTAR
3.1 ETAPAS DEL DESARROLLO EN PERSPECTIVA COMPARADA
Los trabajos de Heclo (1981) y Graziano y Jessoula (2018) construyen un
marco histórico comparativo entre Europa y América Latina. Este marco nos
permite analizar las trayectorias de los desarrollos de Estados de bienestar
en ambas regiones para prestar especial atención a las fases de emergencia,
consolidación, expansión y recortes (retrenchment). Como puede observarse
en la Tabla 2, la región latinoamericana comienza a desarrollar sus Estados
de Bienestar después de la región europea. Ambas regiones continuaron con
una segunda fase de consolidación donde experimentaron una extensión
limitada de los programas de protección social (cobertura y beneficios). Sin
embargo, mientras Europa vivía los treinta años gloriosos de la expansión del
Estado de Bienestar desde los años cuarenta del siglo XX, la región
latinoamericana comenzó un periodo de austeridad y recortes en su tercera
fase. El haber experimentado la fase de recortes antes de la expansión, podría

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fácilmente ser una de las razones del desigual desarrollo del Estado de
Bienestar entre Europa y América Latina. Europa vive en la cuarta fase la era
neoliberal de recortes que podemos situar en las última dos décadas del siglo
XX. La quinta fase más que de recortes es de reformas y recalibración y
temporalmente se ubicaría en las primeras dos décadas del siglo XXI y antes
de la pandemia. Por otro lado, durante la primera década del siglo XXI,
América Latina experimenta un crecimiento económico sin precedentes, un
giro a la izquierda que se llegó a denominar la marea rosa y la era de
expansión de la política social. Aunque es difícil apuntar un año en particular,
lo cierto es que a mediados de la segunda década del siglo XXI ya se hablaba
de un giro a la derecha en la región latinoamericana que tendría sus impactos
también en la evolución de la política social. Finalmente, ambas regiones
experimentan la crisis del COVID-19 que evidencia tanto fortalezas y
debilidades de los Estados de Bienestar, y, sobre todo, trae aprendizajes para
futuras transformaciones de la política social. En el resto de esta sección se
abordan las diferentes fases del desarrollo de los Estado de Bienestar en
Latinoamérica.
TABLA 2: Fases del desarrollo del Estado de Bienestar en América Latina y
Europa
Periodo
Europa
América Latina
1880s-1920s
Emergencia
---
1920s-1940s
Consolidación
Emergencia
1950s-1970s
Expansión
Consolidación
1980s-2000s
Recortes
Recortes
2000s-2019
Recortes/Recalibración
Expansión
2020-
Post-Covid
Post-Covid
Fuente: Graziano y Jessoula (2018) con pequeñas modificaciones
3.2 ORIGEN Y CONSOLIDACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE BIENESTAR (1920-
1980)
Mesa-Lago (1994) clasificó a los países latinoamericanos en función de la
fecha de creación del primer programa de protección social. Clasifica a los
países en tres grupos ―pioneros (Argentina, Brasil, Chile, Cuba y Uruguay),
intermedios (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá,
Paraguay, Perú y Venezuela), y rezagados (República Dominicana, El
Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua)― prestando especial
atención a la importancia de la experiencia histórica para el correcto
funcionamiento de las instituciones de bienestar. Los pioneros crearon el
primer programa de bienestar en los años 1920-1930, el grupo intermedio
en los años 1940-1950, y los rezagados después de los años 1950. Sin
embargo, si observamos la creación de las primeras legislaciones de
seguridad social nos tenemos que remontar a las primeras dos décadas del
siglo XX. Podemos destacar los ejemplos de la ley de pensiones a militares
en Cuba (1913), seguro de compensación para obreros en Puerto Rico
(1916), y la pensión no contributiva en Uruguay (1919) (CISS, 2020).
La consolidación de los programas e instituciones de bienestar tuvo lugar
durante la era de la industrialización estado-céntrica (1920-1980), donde la
mayoría de los países latinoamericanos desarrollaron sus sistemas de
protección social (Graziano y Jessoula, 2018). Los programas de seguridad

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social se extendieron a la gran mayoría de los países latinoamericanos
siguiendo el modelo de régimen de bienestar corporativista-estatista, en el
que se beneficiaron principalmente los trabajadores formales urbanos
sindicados y los militares (de manera secuencial y fragmentada). Los
primeros sistemas de salud eran financiados por contribuciones de
trabajadores formales, y el resto quedaba excluido o era atendido con
servicios mínimos estatales (Haggard & Kaufman, 2008). Se comenzó a
masificar la educación a nivel primario, incluso se logró la universalización
en los países pioneros (Filgueira, 2015).
Barba Solano (2009) retrata el régimen latinoamericano durante la era de la
industrialización estado-céntrica (es decir, 1940-1970) de forma muy similar
a los regímenes corporativistas europeos. Durante este período los beneficios
de los programas de seguridad social estaban vinculados a la clase y al
estatus en el mercado laboral, y la familia desempeñaba un papel primordial
en el welfare-mix (matriz de bienestar). Siguiendo a Marshall (1950),
podemos argumentar que los Estados de Bienestar emergentes de América
Latina durante este período garantizaban el bienestar en relación con
derechos sociales exclusivos para unos pocos en lugar de derechos sociales
de ciudadanía. Las altas tasas de informalidad, el subdesarrollo de las
instituciones fiscales para la recaudación y los sistemas tributarios regresivos
fueron ―y siguen siendo― razones para entender el rasgo evolutivo de los
sistemas de bienestar latinoamericanos.
3.3 RETROCESO Y ÉPOCA NEOLIBERAL (1980-2000)
Barba Solano (2019) realiza un buen resumen de las reformas en los años
1980s y 1990s en la región. Los ejes de la agenda liberal en los 1980s fueron
la creación de programas focalizados para reducir la pobreza y la
descentralización y mercantilización de los servicios sociales. A mediados de
los 1990s, aún dentro de la era neoliberal, se comenzaron a realizar reformas
que buscaban la inclusión de la mayoría de los sectores de la población en
situación de pobreza monetaria en el sistema de protección social, la
universalización del acceso a la cobertura sanitaria y el desarrollo de
instituciones políticas y sociales responsables de la prestación de cuidados.
Este conjunto de reformas a partir de los 1990s se ha materializado en la
construcción de pilares no contributivos, que, en mayor o menor medida, han
buscado la desmercantilización del bienestar social, pero que han tenido un
alcance y repercusión desigual a nivel regional.
Barrientos (2019) argumenta que las reformas de 1990 supusieron una
ruptura del modelo bismarckiano al surgir y expansionarse la asistencia social
como componente separado del modelo tradicional. Por lo tanto, de un
modelo truncado (Fiszbein, 2005) con protección restringida a trabajadores
en el sector formal (insiders) se pasa a un modelo dual con seguridad social
para trabajadores en el sector formal y asistencia social para trabajadores en
el sector informal y población de bajos ingresos (anteriormente considerados
outsiders).
Siguiendo a Sottoli (2000) y los regímenes de bienestar latinoamericanos de
Barrientos (2004), podemos identificar las coyunturas críticas del siglo XX en
relación con la política social y el régimen de bienestar dominante. Antes de
la aparición de los sistemas de protección social en las primeras décadas del

12
siglo XX, la política social imperante era la caridad debido a la ausencia de
programas estatales de bienestar social (Dixon y Scheurell, 1990). La década
de 1930 podría considerarse entonces como una coyuntura crítica en la que
el Estado adquirió la responsabilidad de proporcionar seguridad social a la
población del mercado formal, a los militares y a los trabajadores urbanos
sindicados. Esta coyuntura crítica da como resultado la política social
tradicional bismarckiana. La idea de ciudadanía social estaba en estado
embrionario. La crisis económica y de la deuda de los años 1980-1990
podrían considerarse otra coyuntura crítica, ya que propiciaron una nueva
política social dominante con la llegada del Consenso de Washington y la era
neoliberal.
La nueva política social incrementó el papel de las fuerzas del mercado y la
responsabilidad individual, aunque también incorporó a la gran mayoría de la
población que antes no se beneficiaba de los sistemas de protección social,
en concreto los outsiders se beneficiaron de los programas de asistencia
social (por ejemplo, programas de transferencia condicionadas, pensiones no
contributivas, subsidios familiares). Sin embargo, la mayoría seguía
careciendo de los programas de seguridad social, relativamente superiores y
generosos, reservados a determinados trabajadores del sector formal. Por lo
tanto, podemos argumentar que durante el siglo XX América Latina ha pasado
de un régimen de bienestar informal a un régimen de bienestar
corporativista-informal como consecuencia de la aparición de los programas
de protección social a principios del siglo XX, y a un régimen liberal-informal
a partir del período del Consenso de Washington (Powell y Barrientos, 2004;
Wood y Gough, 2006). Los excluidos empezaron a beneficiarse de la nueva
política social asistencial, focalizada y condicionada, aunque muchos deseen
acceder a la política social tradicional dirigida por el Estado, entendida como
un derecho social ciudadano (Haworth-Walsh, 2019).
Podemos comprar el grado de desarrollo relativo del Estado de Bienestar en
la región aludiendo a los clásicos indicadores de esfuerzo de bienestar (gasto
social) o a indicadores multidimensionales como el Índice de Bienestar
Multidimensional (MWI, por sus siglas en inglés). Este último combina
indicadores de tres dimensiones diferentes: gasto social, cobertura de los
programas de bienestar y resultados de las instituciones de bienestar. La
Tabla 3 presenta los resultados del gasto social y del índice de bienestar
multidimensional entre 1970-2000. Si bien hay tendencias claras (los países
con un mayor desarrollo del Estado de Bienestar presentan cifras superiores
a la media en todos los indicadores), esta tabla muestra la necesidad utilizar
más de un indicador para medir un concepto multidimensional como lo es el
Estado de Bienestar.

13
TABLA 3: Esfuerzo de Bienestar versus desarrollo multidimensional del Estado
de Bienestar entre 1970-2000
Gasto
Social
(%PIB)a
Gasto
Social
per
cápita
(dólares
de
1995) a
Gasto
social
(%
Gasto
público)
a
Población
cubierta
por un
programa
de
seguridad
social
(%)b
Empleados
con
cobertura
de
pensionesc
Camas
hospitalarias
por 10k
habitantesd
Índice de
Bienestar
Multidimensional
Argentina
14.70
836
53
78.9
60.1
41
0.841
Bolivia
6.50
123
41
25.4
31.3
11
0.094
Brazil
12.50
459
65
48
67.4
24
0.54
Chile
13.80
581
57
67.3
77.9
21
0.714
Colombia
9.80
146
48
11.6
45.7
10
0.287
Costa Rica
10.50
533
66
76
69.6
12
0.628
Ecuador
4.80
103
37
7.9
34.7
15
0.204
El Salvador
5.10
112
32
6.2
52.2
11
0.162
Guatemala
3.10
77
32
14.2
38.2
6
0.009
México
5.60
334
46
53.4
41.4
16
0.357
Panamá
11.10
165
35
50.3
61
22
0.444
Paraguay
4.00
117
39
18.2
28
13
0.111
Perú
5.30
108
28
17.4
35.3
15
0.17
Puerto Rico
15.40
825
57
72
87.1
32
0.975
Republica Dominicana
4.30
115
29
7.9
61.6
10
0.166
Uruguay
13.50
950
66
68.5
76.6
29
0.79
Venezuela
7.20
281
34
45.2
62.2
13
0.362
Notas: Los países sombreados son aquellos que presentan una cifra superior al promedio en el respectivo
indicador.
a) Los datos de gasto social son medias del periodo 1973-2000, e incluyen el gasto público en sanidad,
educación y seguridad social.
b) Se refiere a la población cubierta por algún programa de seguridad social hacia 1980.
c) Media de los trabajadores en activo con derecho a pensión en la primera década del siglo (2000-2010).
d) Promedio de camas hospitalarias por cada diez mil habitantes en la primera década del siglo (2000-
2010).
Fuente: Cruz-Martínez (2014)
3.4 GIRO A LA IZQUIERDA, BOOM ECONÓMICO Y EXPANSIÓN DE LA
POLÍTICA SOCIAL (2000- 2010s)
Siguiendo las etapas de desarrollo del Estado de Bienestar de Heclo (1981),
podemos argumentar que la región latinoamericana ha vivido durante las
primeras décadas del siglo XXI un proceso de expansión de las políticas
sociales, o lo que Garay (2016) denomina el "giro inclusivo". Desde principios
de siglo, gran parte de la región ha sido gobernada por partidos de
centroizquierda o izquierda. El auge de las materias primas y el aumento
exponencial de los precios de los productos primarios crearon las condiciones
para un crecimiento económico excepcional en la región (Aravena et al.,
2015). Además, la incorporación de políticas de asistencia social a los ya
existentes programas de seguridad social creó una vía de inclusión para los
denominados outsiders ―población de las zonas rurales, trabajadores del
sector informal y desempleados― en los sistemas de protección social
(Cecchini et al., 2015).
En el siglo XXI se produjo un aumento del gasto social, una ampliación de la
generosidad y la cobertura de los programas de asistencia social, así como
mejoras en los movimientos hacia la universalización equitativa de las
políticas sociales (Cruz-Martínez, 2015; Martínez-Franzoni y Sánchez-
Ancochea, 2016). Pribble y Huber (2013) destacan el papel desempeñado por

14
los gobiernos de izquierda en las reformas del Estado del Bienestar de
carácter socialdemócrata de Chile y Uruguay. Sin embargo, en análisis
comparados de la región se cuestiona el efecto de la izquierda como condición
suficiente que explique la expansión del bienestar en este periodo (Altman y
Castiglioni, 2020; Ewig, 2016; Cruz-Martínez, 2021). Como se puede ver en
la Figura 2, la región experimentó un aumento considerable del gasto social.
A principios de siglo el gasto social per cápita era de 497,58 dólares y en
2021 pasó a ser de 1160,15 dólares. Esto representa un crecimiento del
133,15 por ciento. Además, ese aumento se materializó en gran parte de los
países. La Figura 3 muestra la evolución en 23 países de la región de América
Latina y el Caribe entre 1990, 2000, 2010 y 2020. Entre los países con datos
disponibles en 1990 y 2020, podemos destacar los crecimientos
exponenciales de Colombia (crecimiento del 448,84%), El Salvador
(379,65%), Bolivia (225,96%), Paraguay (263,17%) y Republica Dominicana
(211,10%). Cuba es el único país que presenta un crecimiento negativo entre
el primer y último dato disponible (bajada del 17,61% en 2010 a 12,70% en
2020).
En cuanto al giro inclusivo, Garay (2016, p. 16) confirma que la democracia
es una condición necesaria para la expansión de las políticas sociales y
distingue "dos procesos impulsados políticamente: uno 'desde arriba'
motivado por la competencia electoral por los votantes outsiders (...) y otro
'desde abajo' impulsado por la movilización social". En estrecha relación con
la variable de la izquierda, Garay encuentra que cuando los partidos
conservadores y de centroderecha son fuertes y la expansión se negocia entre
los partidos políticos en la cámara legislativa, las políticas sociales resultantes
tienden a ser restrictivas (es decir, la inclusión de un pequeño número de
outsiders y con bajos niveles de prestaciones). Sin embargo, cuando los
movimientos sociales participan en la negociación de la expansión de la
política social, se posibilita una expansión inclusiva (es decir, la inclusión de
un gran número de outsiders y con un nivel de prestaciones relativamente
generoso).
FIGURA 2: Aumento del gasto social durante el siglo XXI
Fuente: CEPALSTAT
8.00
9.00
10.00
11.00
12.00
13.00
14.00
15.00
400.00
500.00
600.00
700.00
800.00
900.00
1000.00
1100.00
1200.00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Gasto social (en porcentajes del PIB)
Gasto social (per cápita en dólares a precios constantes)
Gasto social (per cápita en dólares a precios constantes). Gasto social (en porcentajes del PIB)

15
FIGURA 3: Evolución del gasto social como porcentaje del PIB entre 1990,
2000, 2010 y 2020 en 23 países de la región
Fuente: CEPALSTAT
Uribe Gómez (2018) argumenta que los gobiernos progresistas de la región
comparten la idea de fortalecer las políticas sociales más redistributivas que
las desarrolladas durante la era neoliberal (programas de asistencia social
con un enfoque de aseguramiento individual). Por ejemplo, reformas en los
sistemas de pensiones como en Argentina, que regresó al sistema público de
reparto en 2008, y la de Chile que buscaba integrar las pensiones
contributivas y no contributivas con miras a resolver el gran problema de
población mayor sin seguridad económica. Podemos entonces considerar el
giro a la izquierda y el boom económico como un periodo que marca una
coyuntura crítica en la política social latinoamericana y que facilita la
expansión de la cobertura mediante programas asistenciales. Es decir, se
acentúa ese dualismo característico de la región.
Sin embargo, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
confirmó que las mejoras de la inclusión social y laboral durante los primeros
15 años del nuevo milenio han sido insuficientes (por ejemplo, solo el 28,6%
de los hogares de la región han alcanzado un nivel mínimo de doble inclusión,
social y laboral) (CEPAL, 2017). Sin embargo, los avances en reducción de
pobreza desde 2003 a 2014 son innegables. En este periodo la región
experimentó una reducción de la pobreza monetaria en un 39 por ciento y de
pobreza extrema en un 33 por ciento (ver Figura 4).
0
5
10
15
20
25
América Latina
Argenti na
Bahamas
Barbados
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Caribe
El Salvador
Guatemala
Guyana
Honduras
Jamaica
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Dominica na
Trinidad y Tabago
Uruguay
Venezuela
Gasto social (% PIB)
1990 2000 2010 2020

16
FIGURA 4: Evolución de la pobreza monetaria y pobreza monetaria extrema
Nota: Porcentaje del total de la población cuyo ingreso per cápita medio está por
debajo de la línea de pobreza e indigencia (pobreza extrema).
Fuente: CEPALSTAT
El desarrollo de programas e instituciones de bienestar social en la década de
oro de la expansión de la política social (2000-2010) contribuyó a la reducción
de las privaciones individuales que sufren las personas en situación de
pobreza en la región. Sin embargo, el desarrollo del Estado de Bienestar en
este período no guarda relación y no parece ser significativo para explicar las
reducciones de desigualdad de ingresos que se experimentaron en este
periodo (Cruz-Martínez, 2017c).
La figura 5 muestra el grado de desarrollo de los Estados de Bienestar en la
región durante 2000-2015. A la izquierda se encuentran los resultados del
Índice de desarrollo del Estado de Bienestar y a la derecha una visualización
de los datos. Estos resultados se sitúan en una escala dónde el máximo
desarrollo queda representado por un uno y el mínimo desarrollo por un cero.
Podemos observar que ningún Estado de Bienestar presenta un nivel muy
alto, aunque el caso de Uruguay se acerca a este nivel. Chile, Brazil, Argentina
y Costa Rica son, junto con Uruguay, los países que presentan un nivel de
desarrollo superior. Uruguay, Chile, Argentina, Brasil y Costa Rica
experimentan durante este periodo una combinación de dos factores: una
alta capacidades de recaudar ingresos y un alto grado de fortaleza
democrática. Ambas son condiciones necesarias, pero no suficientes, para un
desarrollo medio o alto del Estado del Bienestar (Cruz-Martínez, 2021).
Aunque las mejoras en el desarrollo del Estado de Bienestar durante el siglo
XXI son incuestionables, aún queda un largo camino por recorrer para
garantizar una calidad de vida digna con igualdad de oportunidades reales
para todos los residentes en América Latina.
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
50.0
2001 2002 20032004 2005 2006 2007 2008 20092010 2011 2012 2013 2014 20152016 2017 2018 2019 2020 2021
Pobreza (%)
Pobreza (%) Pobreza extrema (%)

17
FIGURA 5: Desarrollo del Estado de bienestar en América Latina entre
2000-2015
Índice de desarrollo del
Estado de Bienestar
(WeSDI) (máx = 1; min =
0)
Desarrollo Muy Alto
Ninguno
Desarrollo Alto
Uruguay
0,7527
Desarrollo Medio
Chile
0,6899
Brazil
0,6701
Argentina
0,6587
Costa Rica
0,6015
Desarrollo Bajo
Panamá
0,5895
Venezuela
0,5783
México
0,5627
Bolivia
0,5599
Colombia
0,5452
República Dominicana
0,5030
Ecuador
0,5029
Desarrollo Muy Bajo
Paraguay
0,4910
Perú
0,4887
Guatemala
0,4820
Honduras
0,4709
Nicaragua
0,4518
El Salvador
0,4437
Nota: El índice de desarrollo del Estado de bienestar (WeSDI) es un índice compuesto y
multidimensional construido para 18 países entre 2000-2015. Está compuesto por cuatro
dimensiones: magnitud del gasto social, el alcance de la cobertura de los programas de
bienestar, la calidad de la cobertura de los programas de bienestar y los resultados de las
instituciones de bienestar. Al igual que el Índice de Desarrollo Humano, el WeSDI utiliza metas
(es decir, ceros naturales y objetivos aspiracionales) para normalizar los índices individuales y
evitar los "problemas de relatividad" de los resultados.
Fuente: Cruz-Martínez (2021)
3.5 CRISIS FINANCIERA, FIN DEL BOOM Y GIRO A LA DERECHA A PARTIR DE
2014
Las crisis bancarias tienen un efecto negativo en el gasto social de los países
latinoamericanos, pero esta no es uniforme en todos los programas de
bienestar. Gautman (2015) encuentra que las crisis financieras tienen un
efecto negativo en el gasto sanitario y en educación, pero un efecto positivo
en el gasto en pensiones y desempleo. Sin embargo, la crisis financiera de
2008 no es la que mayor impacto negativo ha tenido en la evolución de la
política social en el Sur Global (McBride et al, 2015). México por ejemplo si
se vio afectado por su integración a los Estados Unidos y Canadá mediante el
Tratado de Libre Comercio (NAFTA). Los países exportadores de materias
prima también se vieron afectados por la crisis ya que sus compradores en el
norte global sí se afectaron.
El denominado ciclo progresista se debilitó a partir de 2014 y se evidenció
con la llegada de gobiernos de derecha a tres de las grandes economías de
la región: Macri en Argentina (2015), Temer en Brazil (2016) y Piñera en
Chile (2018). Las investigaciones han demostrado que los partidos de derecha
son menos propensos a implantar políticas que promuevan el Estado de
Bienestar (Amable, Gatti y Schumacher, 2006) y favorecen prestaciones
© Australian Bureau of Statistics, GeoNames, Geospatial Data Edit, Microsoft, Microsoft Crowdsourced Enrichments, Navinfo, OpenStreetMap, TomTom, Wikipedia, Zenrin
Con tecnología de Bing
Título del gráfico
0.4437
0.7527
Serie1
Menor
WeSDI
Mayor
WeSDI

18
sociales más modestas que los gobiernos de izquierda o centroizquierda
(Pribble, 2013). Sin embargo, Niedzwiecki y Pribble (2017) han demostrado
recientemente que los gobiernos de derechas de Argentina y Chile no han
acometido profundos recortes del gasto social. Parece que:
"los legados políticos y la fuerza de la oposición ayudan a explicar estos
resultados, lo que sugiere que el contexto político de América Latina se
ha transformado por la consolidación de la democracia y la experiencia
de gobiernos de partidos de izquierda" (Niedzwiecki y Pribble, 2017, p.
72).
Si observamos la Figura 2 más arriba podemos confirmar que efectivamente
aún con la llegada de los gobiernos de derecha a la región, se continuó
aumentando el gasto social agregado. Sin embargo, pudieron realizarse
reformas que afectaron el rumbo de la política social. Una de las más
significativas fue la del gobierno de Temer en Brazil. Luego de una reforma
constitucional se aprobó un nuevo régimen fiscal que limitaba el crecimiento
del gasto público del gobierno federal a la inflación durante dos décadas
(Satyro, 2021).
3.6 POLÍTICA SOCIAL EN TIEMPOS DE COVID-19: GESTIÓN DE LA CRISIS Y
REFORMAS
Durante la pandemia, la innovación más destacada fue la ampliación vertical
y horizontal de los instrumentos de protección social. La gravedad de sus
consecuencias económicas y sociales desencadenó enfoques casi universales
y nuevos límites de elegibilidad de los programas existentes, así como
innovaciones en los registros y los pagos electrónicos (Costella et al., 2023;
Palomo et al., 2022). Desde esta perspectiva, hay tres lecciones principales
de esta experiencia: 1) las grandes expansiones de las respuestas de
protección social no contributivas son un nivel importante para que los
sistemas integrales gestionen los riesgos complejos; 2) la naturaleza y la
propagación de la crisis como factor desencadenante de las respuestas en
comparación con las dificultades que encuentran las crisis locales
relacionadas con el clima; y 3) las respuestas a gran escala fueron necesarias
teniendo en cuenta los bajos niveles de cobertura prepandémicos, pero aún
no está claro si significarán cambios estructurales debido a su insostenibilidad
en el tiempo (Costella et al., 2023).
La gran parte de las medidas adoptadas para reducir los efectos adversos de
la crisis económica fueron las transferencias en efectivo y en especie (Atuesta
& Van Hemelryck, 2023; Blofield et al., 2020; Robles & Rossel, 2022). En
cuanto a la cobertura, el 50,2% de la población regional recibió una
transferencia de emergencia, más del doble de la cobertura regular de las
transferencias monetarias condicionadas (22,7% de la población regional).
Esta cifra equivale a 422 millones de personas, pero su número total
disminuyó en 2021, con 16,6 millones menos que en 2020. A pesar de esta
reducción, la cobertura de los programas de emergencia en 2021 sigue siendo
"más del doble que la de los programas de transferencias condicionadas y
otros programas de transferencias monetarias continuas" (CEPAL, 2022a, p.
129).

19
La cobertura no es suficiente para evaluar la situación de la asistencia social
ni para superar la crisis económica derivada de la COVID-19 en la región. Es
imprescindible también considerar la suficiencia de los montos de las
transferencias monetarias. Sólo 4 (Brasil, Chile, Panamá y República
Dominicana) de 16 países latinoamericanos reportaron montos mensuales
per cápita superiores a la línea nacional de pobreza extrema (CEPAL, 2022a).
Para 2021 se observaba una tendencia a la baja con un potencial impacto
negativo en la pobreza crónica, acentuada por la crisis de precios
desencadenada por el conflicto en Ucrania (CEPAL, 2022a).
Cabe destacar que los países latinoamericanos desarrollaron varias
adaptaciones e innovaciones en los diferentes programas de protección social
para satisfacer las necesidades de la población durante los momentos más
difíciles de la pandemia de COVID-19. Estas innovaciones fueron valiosas a
la hora de identificar y registrar a los beneficiarios para proceder a
ampliaciones horizontales con el fin de proteger a los hogares de las pérdidas
de ingresos y de los choques externos (CEPAL, 2022b; OIT, 2022). Para ello,
las tecnologías de la información y las comunicaciones son cruciales, pero
"teniendo especial cuidado en proteger la información de las personas bajo
un enfoque basado en los derechos (Atuesta & Van Hemelryck, 2023, 70).
Además, el seguimiento y la evaluación proporcionan información útil a los
responsables de la toma de decisiones para realizar nuevos ajustes y
minimizar el deterioro de los derechos sociales y las consecuencias
socioeconómicas (CEPAL, 2022b; CEPAL/OIT, 2023).
Por último, las innovaciones y ajustes relacionados con las ampliaciones
verticales (aumentos de los importes de las transferencias de efectivo),
horizontales (programas similares para una parte más amplia de la población)
y la duración de estas medidas durante los cierres, son esenciales para la
aplicación de las medidas de emergencia. Esto se volvió más crítico por la
mayor probabilidad de eventos o shocks que perjudiquen los ingresos de las
familias pobres y vulnerables (CEPAL, 2022b). Por lo tanto, la principal lección
de la respuesta de COVID-19 es que, a medio y largo plazo, "deben
establecerse nuevos instrumentos, o ajustarse los existentes, de forma que
se interrelacionen y complementen en el marco de sistemas de protección
social universales, integrales, sostenibles y resilientes" (Atuesta & Van
Hemelryck, 2023, 93).
4. FACTORES EXPLICATIVOS DEL DESARROLLO DEL ESTADO DE
BIENESTAR EN LA REGIÓN
La literatura ha encontrado factores políticos, económicos, sociales, así como
locales y externos para explicar las transformaciones de la política social y de
los Estados de Bienestar en la región latinoamericana. La Tabla 3 aspira a
resumir los factores más relevantes según diferentes investigaciones
empíricas, en las que se identifican y describen estos factores, su impacto y,
además, se citan algunos de los autores que lo han confirmado en sus
trabajos.

20
TABLA 3: Factores explicativos del desarrollo del Estado de
bienestar en América Latina
Factor
explicativo
Descripción
Autores
Globalización;
Apertura
comercial
Dos visiones opuestas. La hipótesis de la eficiencia
argumenta el impacto negativo en el desarrollo del
Estado de bienestar por la búsqueda de la
competitividad y atracción de inversión. Por el
contrario, la hipótesis de la compensación
argumenta que el estar expuesto a shocks externos
hace más vulnerable a la población que demanda
más protección social.
Segura Ubiergo,
2007; Kurtz &
Brooks, 2008;
Cruz-Martínez,
2017a
Crecimiento
económico;
Endeudamiento;
Capacidad de
recolectar
ingresos
El endeudamiento público reduce el espacio fiscal
para invertir en gasto social. Menos ingresos se
traducen en limitaciones para financiar el Estado de
bienestar. La fragilidad de las instituciones que
recaudan impuestos limita el gasto social. El
aumento de la riqueza de un país, de la renta
individual puede incrementar los recursos del
sistema político para financiar el bienestar social
Lora y Olivera,
2007; Tanzi y
Zee, 2000;
Democracia
La democracia es una condición necesaria, aunque
no suficiente para el desarrollo del Estado de
bienestar. Por el lado de la demanda facilita la
movilización de actores sociales para demandar
más y mejor seguridad social. Por el lado de la
oferta permite que los políticos utilicen el juego
electoral para atraer votantes que busquen más
política social. La democracia permitió a la izquierda
implementar políticas redistributivas después del
Consenso de Washington, creó el espacio para la
competencia electoral y de grupos de interés y
facilitó la inclusión de outsiders en los sistemas de
protección social.
Huber y
Stephens, 2012;
Haggard y
Kaufman, 2004;
Garay, 2016;
Cruz-Martínez
2021
Legados
políticos;
Experiencia
histórica de las
instituciones de
bienestar;
Arquitecturas
institucionales.
Existe una fuerte relación positiva entre la
experiencia histórica de los sistemas de seguridad
social y el desarrollo del Estado de bienestar en la
región. El momento fundacional del Estado de
bienestar determina el desarrollo futuro.
Mesa-Lago,
1978; Sánchez
de Dios, 2019;
Martínez Franzoni
and Sánchez-
Ancochea, 2016
Sindicatos;
Movimiento
obrero
La teoría de los recursos de poder muestra la
importancia de los movimientos obreros en el
desarrollo del Estado de bienestar. La literatura ha
demostrado la importancia de la fuerza sindical
para explicar el gasto social, así como la
implementación de reformas de carácter
socialdemócrata.
Niedzwiecki,
2015; Pribble y
Huber, 2013
Izquierda;
Ideología
Existen desacuerdos en la literatura
latinoamericana sobre política social acerca del
papel de la izquierda en la adopción y expansión de
la política social. Mientras que algunos han
confirmado el papel positivo de la izquierda, otros
han encontrado poca evidencia de los efectos
causales de los partidos de izquierda.
Pribble, 2013;
Fairfield y Garay,
2017; Sirén,
2021
Difusión de la
política social
La literatura ha señalado el papel desempeñado por
actores como las instituciones financieras
internacionales (por ejemplo, el Banco Mundial, el
Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo
Monetario Internacional), las redes transnacionales,
las asociaciones comerciales, los vínculos
económicos con otros países y las organizaciones
Artaraz, 2011;
Sugiyama, 2011;
Heimo, 2019

21
internacionales. Esto se ha confirmado con la rápida
difusión de los PTC, así como reformas
estructurales y políticas sociales neoliberales como
requisito para préstamos.
Competencia
electoral
Una creciente competencia electoral puede llevar a
la oposición y al Gobierno a respaldar la expansión
de la política social para ampliar su base electoral
y ganar las elecciones
Altman &
Castiglioni, 2020;
Ewig, 2016;
Garay, 2016;
Niedzwiecki &
Pribble, 2023
Movilización
social
Los partidos políticos adaptan las posiciones y
prioridades de política pública en respuesta de las
formas de articulación de intereses de movimientos
sociales. La literatura demuestra el impacto de las
movilizaciones en la expansión de la política social y
derechos sociales.
Anria &
Niedzwiecki,
2016; Dorlach,
2021; Blofield,
2012
5. CONCLUSIONES Y DESAFÍOS FUTUROS PARA LOS ESTADOS DE
BIENESTAR EN AMERICA LATINA
Como se ha discutido en este capítulo, varios son los elementos que han
definido la estructura, capacidades y énfasis de política de los Estados de
Bienestar en América Latina. Por una parte, su infraestructura es el resultado
de una amalgama en la que confluyen puntos de partida, arquitecturas y
desarrollos socioeconómicos diversos, destacándose variaciones importantes
entre subregiones o entre grupos de países. Por otra parte, América Latina
en su conjunto ha experimentado diferentes periodos vinculados tanto a
ciclos económicos como a la prevalencia de diversos énfasis de políticas
socioeconómicas -bajo la influencia partidista- que han influido en la mayor
o menor disposición para ampliar/reducir los ámbitos de acción y la cobertura
de los Estados de Bienestar.
A ello se añade que los ciclos políticos se han generado en contextos
diferentes: la región en su conjunto transitó desde regímenes políticos
autoritarios en una parte importante de países en los 1970s hasta la
implantación de regímenes democráticos en los 1990s. Esta transición implicó
de alguna manera la promesa simbólica de que con el arribo de la democracia
mejoraría la capacidad de los Estados de Bienestar para ser más inclusivos.
Sin embargo, el proceso de (re)construcción democrática y la dinámica de los
sistemas políticos marcados por una impronta progresivamente menos
institucional y cada vez más personalista, sumado a la espada de Damocles
de la corrupción, han ido erosionando tanto la percepción de los ciudadanos
como la capacidad real de los Estados de Bienestar para dar respuestas a las
demandas ciudadanas. El descontento frente a la promesa simbólica gatilló a
fines de la segunda década del siglo XXI una ola de protestas y demandas
para reformular los términos del contrato social de varios de los países de la
región (Chile, Cuba, Perú, Colombia, Haití, Bolivia, Nicaragua, entre otros) en
lo que constituye un desafío crucial para el futuro de corto y mediano plazo.
Por otra parte, la pandemia por COVID-19 también significó un parteaguas
simbólico a nivel global, del que América Latina no estuvo ajena. La respuesta
a la pandemia significó una revalorización del rol de los Estados Bienestar
para atender a una crisis multidimensional: la crisis sanitaria se transformó

22
rápidamente en una crisis económica, laboral y social sin precedentes en los
últimos cien años a nivel regional (CEPAL, 2022a; CEPAL/OIT, 2023). Si bien
las respuestas de los países fueron contingentes a su capacidad institucional,
a nivel regional, en términos generales, se apreció que los instrumentos que
se han ido desarrollando previamente tanto para la implementación de
políticas sociales como para la registración de los beneficiarios fueron
sumamente útiles para brindar algún nivel de protección social durante la
pandemia (CEPAL, 2022b; CEPAL/OIT, 2023). En ese sentido, a juzgar por
los resultados en la transición hacia la postpandemia, los Estados de
Bienestar en la región tuvieron un rol protagónico para atenuar el impacto de
una crisis de características inéditas, pero con consecuencias potencialmente
aún más devastadoras. Este antecedente marcará el diseño y construcción
institucional venideros de los Estados de Bienestar considerando los
potenciales impactos de crisis sanitarias similares y/o crisis ambientales
vinculadas al cambio climático (Bertranou et al., 2019; Cruz-Martínez et al.,
2023; Costella et al., 2023).
Las sociedades latinoamericanas también están enfrentando cambios
estructurales significativos que impactarán la capacidad de respuesta de los
Estados de Bienestar de este siglo. Por un lado, América Latina dejará de ser
considerada un continente “joven” porque en las próximas dos décadas
experimentará una transición en que más de la mitad de la población será
mayor de 40 años, con una creciente presencia de mayores de 60 años y
tasas de dependencia más altas (CEPAL, 2022b; OIT, 2018; Bertranou et al.,
2019). Además, en un continente con brechas deficitarias en términos de
productividad, innovación e inversión (CEPAL, 2022b, CEPAL/OIT, 2023)
existe un campo fértil para la irrupción de nuevas tecnologías que ya están
generando nuevas dinámicas productivas, laborales, educativas, y que
transforman aceleradamente cómo las personas trabajan, se relacionan e
interactúan con el Estado de Bienestar. Las transiciones demográfica y
tecnológica suponen un reto importante para el diseño y arquitectura de las
políticas de bienestar, así como para su financiación (Díaz-Tendero y Cruz-
Martínez, 2023). Algo similar ocurre con la participación laboral de las
mujeres. A nivel regional, ésta aumentó de manera constante en las últimas
tres décadas, pero todavía subsisten brechas importantes respecto de los
hombres (OIT, 2018). La reducción de dicha brecha es una tarea pendiente
que supone la continuidad de las políticas que buscan impulsar los sistemas
públicos de cuidado y facilitar un balance entre vida familiar y trabajo, así
como una mejor distribución de las tareas de cuidado al interior del hogar
(CEPAL, 2022b; OIT, 2018; Bertranou et al., 2019).
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