ChapterPDF Available

Kogukondlik haldus ja kohalik omavalitsus – side ajalooga teel tulevikku

December 2023

In book: Riigikogu Toimetised (pp.29-64)
Publisher: Riigikogu Kantselei

Authors:

Sulev Laane

Tallinn University

Katri-Liis Lepik

Tallinn University

Show all 7 authorsHide

The article examines the historical experience of Estonian statehood and the role of local government in today’s world of crises, as well as future directions. Historical events, like the birth of the democratic republic in 1918, the reform of 1938 that changed the boundaries and structure of municipalities, and the Congress of Local Self-Government in 1924 influenced the development of Estonian local governments and strengthened their role in the state. Historical experience, together with learning about the practice of other countries, was also very important in the restoration and development of the Estonian system of local government, including the relations of local governments with the state. Over time, there has been a search for a balance between the state and local governments. The article highlights the positive effects of reforms, such as the development of cooperation and the strengthening of democracy. The administrative reform of 2016-2017 significantly reduced the number of local governments, creating a so-called scale effect in many areas, while at the same time generating opposition to it and not solving many important problems. Issues of regional development, funding and the distribution of tasks remain topical. Partnerships between central government and local governments will be increasingly important in the provision of public services. The authors express concern about the limited financial autonomy of local governments that is mainly due to the impact of tax reforms. In the opinion of the authors, the new reform should focus on the development of democracy and cooperative action, together with the elaboration of a model for effective providing of services and funding based on local autonomy, and not on the size of local governments. The authors also emphasise the importance of innovation, new technologies and data-based governance and co-creation, as well as the need to continue more systemic and meaningful planning of local government activities, and development of resources, including human resources.

Content uploaded by Sulev Laane

Content may be subject to copyright.

Riigikogu Toimetised 48/2023

www.riigikogu.ee/rito

48/2023

RIIGI-

REFORMI

VÄLJA-

KUTSE

Väike Eesti Vabariik peab

oma riigi toimimist jooksvalt

reformima. See ei tähenda üksnes

efektiivsust, see tähendab ka

innovatsiooni, mõne asja tegemist

hoopis teisiti, kui on tehtud seni.

Fookus

Jüri Raidla

EESTI EI TOHI TARDUDA

Eesti riik vajab edasiarendust

ja kaasajastamist, vajab

moderniseerimist, et teenida

meid tulevikus sama hästi

või veel paremini, kui ta on

seda seni teinud. Riigireformi

saab teha ainult Riigikogu ja

seda saab temalt nõuda ainult

rahvas.

Sulev Lääne jt

OMAVALITSUSTE

REFORMIST

Kogukondlik haldus on

eestlastele olnud sajandeid

omane elukorralduse vorm.

Uue reformi sisuks peaks

saama just teenuste ja

rahastuse küsimus, mitte

niivõrd omavalitsuste

suurus. Osa küsimusi ei ole

riigi ja KOVide vahel selgelt

ära jaotatud.

Karl Lembit Laane

2023 RIIGIKOGU

VALIMISTEST

Selle asemel et mõelda

1920. aasta põhiseadusest

kui läbikukkunust, võiksime

seda hinnata rohkem

kui teed rajavat katset

vabariiklikus teoorias

ja praktikas, kuidas

Asutava Kogu liikmed

püüdsid kujundada Eesti

iseärasustele vastavat

riigikorda.

Andrus Rumm

DROONIDE MÄNG

Ukraina sõjaväelased on

avaldanud arvamust, et

Eesti kaitseväelased ja

drooniehitajad peaksid juba

ammu „elama ja hingama“

Ukrainas, et õppida tundma

Venemaa elektroonilise

võitluse taktikat ja droonide

tehnilist suutlikkust.

RiTo 48/2023

www.riigikogu.ee/rito

Riigikogu

Toimetised

2Riigikogu Toimetised 48/2023

RIIGIKOGU TOIMETISED

Riigikogu Kantselei väljaanne

Ilmub aastast 2000

Riigikogu Toimetised (RiTo) on parlamendi põhiseaduslikke ja ühiskondlikke ülesandeid mõtestav perioodiline ajakiri,

mis ilmub kaks korda aastas – juunis ja detsembris. RiTo on ajakiri poliitikutele, teadlastele, õppejõududele, õpetajatele

ja üliõpilastele, ametnikele, äri- ja mittetulundusühingute liikmetele ning kõigile poliitikahuvilistele. RiTo missioon on

edendada dialoogi teadlaste ja riigitegelaste vahel.

Uuringute ja arvamuste rubriigis avaldatakse ka eelretsenseeritud heatasemelisi teadusartikleid, mis käsitlevad

nüüdis ühiskonna, riigivalitsemise ja poliitika huvipakkuvaid probleeme. Eesmärk on sotsiaalteaduste originaalsete

uurimistulemuste abil mõtestada teaduspõhiselt praktilist valitsemiskogemust.

Oodatud on Eesti autorite välismaistes teadusajakirjades avaldatud artiklite eestindused.

The Riigikogu Toimetised (RiTo) = the Journal of the Estonian parliament is a forum for discussing the constitutional

tasks of the Parliament and it is oriented towards politicians, scholars, teachers of universities, students, civil servants

and representatives of business and non-prot associations, and everybody interested in politics. It also publishes peer

reviewed research papers that deal with the issues of interest in modern society, governance and politics.

TOIMETUSKOLLEEGIUM:

Enn Eesmaa – Riigikogu liige (Eesti Keskerakond)

Peeter Tali – Riigikogu liige (Eesti 200)

Raul Narits – Tartu Ülikooli emeriitprofessor

Tiina Randma-Liiv – Tallinna Tehnikaülikooli professor, akadeemik

Anu Toots – Tallinna Ülikooli sotsiaalpoliitika teenekas professor

Kaire Põder – Estonian Business Schooli professor

Priit Suve – Sisekaitseakadeemia professor

Kaido Jõgeva – Riigikogu Kantselei õigus- ja analüüsiosakonna juhataja

Karmen Linask – Eesti Rahvusraamatukogu sotsiaalia ja parlamendiraamatukogu juhataja

Ivo Juurvee – Rahvusvahelise Kaitseuuringute Keskuse teadur

Tea Danilov – Arenguseire Keskuse juhataja

Karin Jaanson – Eesti Teadusagentuuri tegevjuht

TOIMETUS:

Peatoimetaja: Mart Raudsaar | Mart.Raudsaar@riigikogu.ee

Tegevtoimetaja: Einar Ellermaa

Keeletoimetaja: Katrin Ringo

Tõlkijad: Mari Ets, Helve Trumann, Mari Vihuri

Kujundaja: Ahto Meri

Nimeregistri koostaja: Tiina Tammiksalu

Kirjastamise projektijuht: Piret Pärgma, Eesti Rahvusraamatukogu | Piret.Pargma@nlib.ee

Küljendaja: Tarmo Rajamets

Trükk: Print Best OÜ

Riigikogu Toimetiste aadress:

Riigikogu Kantselei, Lossi plats 1a, 15165 Tallinn, Eesti/Estonia

Telefon +372 631 6382; faks +372 631 6354; e-post RiTo@riigikogu.ee

Autoriõigus: Riigikogu Kantselei 2023

Riigikogu Toimetiste koduleht veebis: rito.riigikogu.ee

ISSN 1406-5665

Riigikogu Toimetised 48/2023 29

Kogukondlik haldus

ja kohalik omavalitsus

– side ajalooga teel

tulevikku

Meedia on täis uudiseid,

mis viitavad, et väärtus- ja

reeglipõhine maailm on

murenemas. Uued kriisid

lisavad ebakindlust nii riigi sise- kui

ka välispoliitikas: kas kliimamuutus

on pöördumatu või siis sama kindel

on rohepöörde ja kogu eelnevaga

kaasnev elukalliduse tõus ning

vaesuse kasv. Sellest kõigest veel ei

piisa – tehisintellekt lisab segadust

nii inimese enda kui kogu ühiskonna

jätkusuutliku toimimise osas.

Kas siiski on inimkond ja tegelikult meist

igaüks valmis ja suuteline mõistma, mis

on inimeseks oleku vastutus kiiresti

muutuvas, mis siis, et kriiside puretud

maailmas? Kas digimaailm ning tehnoloo-

gia- ja tööstusrevolutsioon annavad meile

SULEV LÄÄNE

MTÜ Polis president,

Tallinna Ülikooli õppejõud

SULEV MÄELTSEMEES

Tallinna Tehnikaülikooli

emeriitprofessor

KATRI-LIIS LEPIK

Tallinna Ülikooli

ühiskonnateaduste dotsent

MIKK LÕHMUS

Regionaal- ja põllumajandus-

ministeeriumi kohalike

omavalitsuste poliitika

osakonna nõunik

INNAR LIIV

Tallinna Tehnikaülikooli

tarkvarateaduse instituudi

multidistsiplinaarsete

suurandmete kaasprofessor,

senati liige

JAN TREI

Eesti Linnade ja Valdade Liidu

asedirektor

JÜRI RATAS

XV Riigikogu II aseesimees

Fookuses

30 Riigikogu Toimetised 48/2023

võimsa „tööriistakasti“ uute väljakutsetega

toimetulemiseks? Vast ongi normaalne,

et suured riigid võtavad enam vastutust

kriiside ennetamise ja lahendamise ning

lõpuks ka nende tekitamise eest. Võib-olla

tulebki leppida tõsiasjaga, et näiteks

Saksamaa, Prantsusmaa ja Itaalia jõudsid

kokkuleppele, kuidas tuleks tulevikus

tehisintellekti (AI) reguleerida, ning alles

siis saavad Euroopa Komisjon, Euroopa

Parlament ja Euroopa Liidu (EL) nõukogu

otsustada, kuidas peaks blokk end selles

uues valdkonnas positsioneerima.

Eelnev ei tähenda arusaadavalt, et meie

peame keerukate teemade lahendamisest

kõrvale jääma, aga vast peame senisest

tunduvalt täpsemalt püüdma deﬁneerida,

kus ja millises ulatuses on meil materiaal-

set ja inimressurssi, oskusi, kogemusi,

võimekust jne, et sisuliselt kõikides

valdkondades lahenduste ettevalmistami-

sel, otsustamisel ja nende realiseerimisel

kaasa rääkida.

Kas tuleks teha enam (seejuures kohati

väga raskeid) valikuid – keskenduda

olulisematele teemadele, mille lahendami-

seta meid enam riigina ja rahvana olemas

ei ole –, ning seda nii riigisiseselt kui ka

väljapoole? Arvestada tuleks siis palju

enam meie riikluse loomise ja taastamise

kogemust, sealhulgas avaliku võimu ja

rahvale kõige lähemal oleva kohaliku

omavalitsuse kohta selles ning tehtud (või

tegemata jäänud) reforme.

Aluseks on siin jätkuvalt kõige kõrgema

võimu poolt rahvahääletuse tulemusena

28. juunil 1992 vastu võetud põhiseadus.

Lühidalt on meie riigi järjepidevus,

eesmärk ja toimimise alused kokku võetud

selle preambulis: „Kõikumatus usus ja van-

kumatus tahtes kindlustada ja arendada

riiki, mis on loodud Eesti rahva riikliku

enesemääramise kustumatul õigusel ja

välja kuulutatud 1918. aasta 24. veebruaril,

mis on rajatud vabadusele, õiglusele ja

õigusele, mis on kaitseks sisemisele ja

välisele rahule ning pandiks praegustele ja

tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus

edus ja üldises kasus, mis peab tagama

eesti rahvuse ja kultuuri säilimise läbi

aegade – võttis Eesti rahvas 1938. aastal

jõustunud põhiseaduse § 1 alusel 1992.

aasta 28. juuni rahvahääletusel vastu

järgmise põhiseaduse“ (Eesti Vabariigi

põhiseadus, 1992). Kohaliku omavalitsuse

sisu on aga kõige paremini avatud põhisea-

duse XIV peatükis.

Tulenevalt ELi subsidiaarsuse põhi-

mõttest täidab kohalik omavalitsus

avaliku võimu ülesandeid inimestele

kõige madalamal tasandil. Lähimuse

põhimõttest lähtub ka Euroopa Nõukogu

kohaliku omavalitsuse harta, mille Eesti

ratifitseeris 1994. aastal. Just võimu

detsentraliseerimine ja kohaliku autonoo-

mia tagamine on olnud üks olulisemaid

taasvaba Eesti haldusreformide eesmärke,

mis on ka üks suuremaid „vahendeid“

ühiskonna stabiilsuse tagamiseks ning

rahva võimust võõrandumise vältimiseks.

Kohalikul omavalitsusel (KOV) on täna-

päeval oma territooriumil keskne koht

elanike kaasamisel ja omavalitsusliku

elukorralduse tagamisel, samas on ta ka

üks avalike teenuste peamine korraldaja.

Eelnev tähendab omakorda ühelt poolt

traditsioonide ja ajaloolise kogemuse

tundmist ning arvestamist, teisalt aga

üha efektiivsemat juhtimismudelit ning

kaasaegset avaliku võimu toimimist

kõikidel tasanditel.

Mitmed põhimõttelised muudatused

on KOVi ja riigi suhetes möödapääsmatud

– seejuures vajab kaalumist, kas alati

on vaja reforme või saame tõusetunud

Kogukondlik haldus

on eestlastele olnud

sajandeid omane

elukorralduse vorm.

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 31

probleeme lahendada koostoimeliselt

evolutsioonilisel teel? Olgu üheks näiteks

ﬁskaalautonoomia või praktiliselt selle

väga väike osa. Eelnevale viitab ka äsjane,

25. oktoobri 2023 Euroopa Nõukogu

Euroopa kohaliku omavalitsuse harta

liikmesriikide kohustuste ja kohustuste

austamise komitee (järelevalvekomitee)

raport, mille kohaselt Eesti KOVid

saavad 1,5 protsenti kogu valitsussektori

maksutuludest, mis on OECD riikidest

väikseim (OECD keskmine on 20 prot-

senti). Mõõdetuna osakaaluna SKTst on

Eesti KOVide osakaal 0,3 protsenti, mis

on jällegi kõige väiksem OECD riikidest

(OECD keskmine on viis protsenti).

Vestluspartnerid viitasid sageli rahasta-

mise ebapiisavusele (Report CPL 2023:

26). Joonis 1 näitabki, kui suur on KOVide

sõltuvus keskvalitsuse toetustest, millest

paljud on ette nähtud delegeeritud

funktsioonide täitmiseks.

Sarnaselt Põhjamaadega oleme asunud

kaaluma asümmeetrilise KOVi süsteemi

võimalikkust ja sellega kaasnevaid

väljakutseid. Demokraatia arengu ning

samas ressursside piiratuse kontekstis

püüame paremini mõista AI rolli ning

koos sellega teaduspõhise, andmetele

tugineva poliitikakujundamise ja otsuste

tegemise mehhanisme.

Järgnevalt analüüsivad artikli autorid

KOVi toimimise ja reformide ajaloolisi

juuri ning püüavad leida vastuseid

mitmele praegusele väljakutsetele.

KOGUKONDLIKU HALDUSE NING

KOHALIKU OMAVALITSUSE JA

HALDUSREFORMI JUURED

Kogukondlik haldus on eestlastele olnud

sajandeid omane elukorralduse vorm ning

seega võiks väita, et KOV peaks samuti

olema meile igati mõistetav. Tallinna

Tehnikaülikooli professor Wolfgang

Drechsler on näiteks öelnud, et Eesti riik

on ajalooliselt välja kasvanud kohalikest

omavalitsustest ja eestlased on elanud

kogukondlikus iseorganiseerimises kui

ühiselu struktuuris sajandeid kauem

peaaegu kõigist Euroopa rahvastest

(Schöber 2003: 224).

Põhimõtteliselt samale seisukohale on

asunud ka teadlane ja õppejõud Eerik-

Juhan Truuväli (Eesti Vabariigi õigus-

kantsler 1993–2000; MTÜ Polis president

2004–2019) (Ludvig et al. 2017: 21): „Meie

ei tule õiguslikus ja praktilises mõttes

„tühjalt kohalt“ ega toimi „sõltumatuna“

ümbritsevast maailmast. Esiteks oleme n-ö

suures plaanis seotud ajaloolise kogu-

kondliku haldusega, mida võib nimetada

kohaliku omavalitsuse eellaseks, senise

kogemusega ning eriti arusaamadega,

mis valitsevad selles valdkonnas Euroopa

demokraatlikes maades ning mille kont-

sentraadiks võib pidada Euroopa Nõukogu

Kohaliku Omavalitsuse Hartat. Teisalt

oleme aga oma kogukondliku halduse

juuri taas üles otsimas ning püüame

JOONIS 1. Kohalike omavalitsuste tuluallikad Eestis.

Allikas: autorite koostatud Report CPL 2023, 26 põhjal

Osa üksikisiku tulumaksust

Sihtotstarbelised grandid

Tulud kaupadelt ja teenustelt

Tasandusfond

Muud grandid

Maamaks

Muud opereerimistulud

Muud maksutulud

57%

23%

3% 1%

Fookuses

32 Riigikogu Toimetised 48/2023

koos professor Jüri Uluotsaga mõista

eestlase olemust ning tema kollektiivse

tegevuse üht alustala just kogukondliku

halduse – kohalike omavalitsuste kaudu.

Seepärast ei saa me kuidagi mööda

muinasmaakondade, kihelkondade ega

külade imepärastest ajaloolistest seostest

tänase päevani, rääkimata sellest rollist,

mis kohalikel omavalitsustel on olnud nii

Eesti Vabariigi sünni kui ka tema taasloo-

mise juures. Olid ju kogukondlik haldus ja

kohalikud omavalitsused ning nende juhid

nii rahvuse, riikluse kui ka kultuuri, sh

õiguskultuuri üheks peamiseks lähtealu-

seks ja kandjaks [---].“

Põhjalikumalt on teemat käsitletud

ka Olle et al. (2018) artiklis „Kohalikust

omavalitsusest Eesti Vabariigis 1918–1940“

(Ludvig et al. 2018: 24). Artikli kohaselt

andsid Eesti omavalitsused erakordse

panuse omariikluse ettevalmistami-

seks, mis päädis 24. veebruaril 1918

„Manifestiga kõigile Eestimaa rahvastele“,

millega Eestimaa tema ajaloolistes ja

etnograaﬁlistes piirides kuulutati iseseis-

vaks demokraatlikuks vabariigiks. Edasine

areng oli loogiline, kuna koos Eesti riigi

loomisega toimus ka KOVi süsteemi areng.

Koos riigi ja selle õigussüsteemiga olid

asutatud ka juba toimivate valdade ja

linnade ning maakondade ühenduslülid

– omavalitsuste liidud: 1920 Eesti Linnade

Liit (ELL) ja 1921 Eesti Maaomavalitsuste

Liit (EMOL). KOVide ja liitude areng toimus

kahjuks vaid 1940. aastani. Samas oli

nende roll KOVide arengus ning haldus-

reformi ettevalmistamises ja läbiviimises

väga oluline.

KOVide ja liitude loomisest, arengust,

nende likvideerimisest 1940. aastal ning

taastamisest 1989.–1990. aastal saab

lugeda mitmetest valdkonna tegevust

analüüsivatest artiklitest (Mäeltsemees et

al. 1995: 32–33; Lääne et al. 2018: 66).

Tuleb tunnistada, et meil on ka praegu

nii mõndagi varasemast kogemusest

õppida. Nii analüüsiti artiklis „Kohalikust

omavalitsusest Eesti Vabariigis

1918–1940“ ka KOVide õigusakte, sh

põhiseadusi, ning 1938. aastal toimunud

haldusreformi.

Siinjuures asjakohane väljavõte artiklist

„Kohalikust omavalitsusest Eesti Vabariigis

1918–1940“ (Lääne et al. 2018: 24).

„Kohalike omavalitsuste reformi,

sealhulgas valdade ümberkujundamise üle

toimusid pikema aja vältel tulised diskus-

sioonid. Juba 1920. a Asutava Kogu päevil

esitas omavalitsuskomisjon Eesti oma-

valitsuse seaduse eelnõu Asutavale Kogule.

Valla keskmiseks suuruseks soovitati võtta

2000 elanikku. 1922. a esitas Vabariigi

Valitsus Riigikogule uue vallaseaduse

projekti, milles valla minimaalseks suu-

ruseks oli arvestatud 2500 elanikku. Seegi

algatus jäi Riigikogus seisma. Sama saatus

tabas ka Kohtu- ja Siseministeeriumi poolt

1930. a koostatud projekti, kus normaalse

valla suurusena nähti ette vähemalt 2000

elanikku. Hiljemgi kaaluti erinevates valit-

susasutustes valdade ümberkujundamist

ja arutati seda küsimust Maaomavalitsuste

Liidus ning maaomavalitsustegelaste

kongressil (1933. a), kuid erinevatel

põhjustel konkreetse lahenduseni ikka ei

jõutud. Küsimus aktualiseerus uuesti 1935.

a mais, mil eriteadlased Siseministeeriumi

ülesandel asusid valdade territoriaalse

ümberkorraldamise kava koostamisele.

Kava valmis 1. novembriks 1935 ja pärast

arutelusid maavalitsustes ning nõupida-

misi Siseministeeriumis oli see 1935. a

detsembris informatsiooni korras läbivaa-

tamisel Vabariigi Valitsuses, kes kiitis selle

heaks. Siis jäi kava ajutiselt seisma, kuid

ministeerium jätkas selle viimistlemist. 7.

aprillil 1937 andis Riigivanem dekreedina

Vallaseaduse (edaspidi: VS), mille § 3 sätes-

tas: „Valdade piiride määramisel ja muut-

misel peetakse silmas: 1) et valla maa-ala

oleks tervikuna kokkukuuluv; 2) et

tervikuna kokkukuuluvat, tihedalt asusta-

tud maa-ala ei tükeldataks kahe või mitme

valla piiresse; 3) et valla elanike arv oleks

selline, mis võimaldab vallaoma valitsusel

edukalt areneda ja korralikult täita temale

pandud ülesandeid.“ Valda määratleti

kui maakonna halduslikku alljaotist (§

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 33

1). Seadus sätestas, et valdade asutamise,

kaotamise, liitmise ning valdade piiride

muutmise küsimused otsustab Vabariigi

Valitsus Siseministri ettepanekul (§ 2).

Valla elanikeks tunnistas seadus kõik valla

piires elavad isikud, valla kodanikuks aga

Eesti Vabariigi kodaniku, kes on vähemalt

18 aastat vana ja omab valla piires 2 aasta

kestel püsivat elukohta või töökohta, kui

ta vallavalitsuse sellekohasel teadaandel ei

ole avaldanud soovi edasi jääda oma endise

püsiva elukoha või töökoha omavalitsuse

kodanikuks (§ 7 lg-d 1 ja 2). 8. aprillil

1938 andis Riigihoidja dekreedina valdade

piiride ühekordse korraldamise seaduse,

mis sätestas, et Vabariigi Presidendi

otsusega võetakse ette valdade piiride

üldine ühekordne korraldamine. Vabariigi

Presidendi otsusega võis muuta olemas-

olevate valdade piire, liita ning kaotada

olemasolevaid valdu ning asutada uusi

valdu. Antud seaduse alusel valdade piiride

korraldamisel kuulusid kohaldamisele

VS vastavad eeskirjad (§-d 4–6). Vabariigi

Presidendi 7. oktoobri 1938 otsusega

määrati valdadele uued piirid alates 1.

aprillist 1939. Senise 365 valla asemel

loodi 248 uut valda, kusjuures piirid jäeti

muutmata vaid 20 vallal. Nende 20 valla

hulgas oli aga 11 valda, millel muudeti

nimed. Seega jäi ainult 9 valda nii piiride

kui ka nime suhtes endisteks. Alla 2000

elanikuga valdu jäi Eestisse pärast reformi

vaid 19 ja see oli tingitud nende erilistest

geograaﬁlistest tingimustest. 191 valda

248st oli 2000–4000 elanikuga, 4001–5000

elanikuga oli 26 valda, 5001–7000 elani-

kuga oli 9 valda ja 7001–9000 elanikuga 3

valda.

Linnad kui kohaliku omavalitsuse

üksused tegutsesid õiguslikus mõttes

lisaks põhiseadusele eelkõige Vene 1892.

a Linnaseaduse alusel, mida nii Vene rii-

givõimu Eestis toimimise perioodil kui ka

Eesti iseseisvuse ajal vastavalt vajadusele

muudeti. [---] Uue, juba nn Eesti oma linna-

seaduse kehtestamisega 1938 muudeti 15

alevit linnadeks. Seaduse kohaselt toimus

asulate nimetamine linnadeks Vabariigi

Presidendi otsusega, linna administra-

tiivpiiride määramine ja muutmine aga

Vabariigi Valitsuse otsusega. Asula linnaks

nimetamise ja linna administratiivpiiride

määramise ning muutmise ettepaneku

esitas Siseminister, olles ära kuulanud

omavalitsuste volikogude arvamused

(§ 3). Linnad klassiﬁtseeriti pealinnaks

ning esimese, teise ja kolmanda astme

linnadeks. Esimese astme linnadeks loeti

linnu elanike arvuga üle 50000, teise

astme linnadeks – linnu elanike arvuga

10 000 kuni 50 000 ja kolmanda astme

linnadeks – linnu elanike arvuga alla 10

000 (§ 6 lg. 1). Kolmanda astme linnad olid

maakonnalinnad ja maakonnalinnade

hulka mittekuuluvad linnad (§ 81).

Maakonnas asuvad linnad, välja arvatud

pealinn ja esimese astme linnad, arvati

maakonna piiresse (Maakonnaseaduse

§1lg. 2). Linnade liigitamine elanike arvu

järgi esimese, teise ja kolmanda astme

linnadeks, samuti nende üleviimine ühest

liigist teise, toimus Vabariigi Presidendi

otsusega (§ 6 lg. 2).“

Eelnev haldusreformi kogemus näitab

selgelt, et ka siis oli tegemist väga keeruka

poliitilise, õigusliku, majandusliku ja

haldusliku probleemiga. Rahuolematus

Eesti omavalitsuste tegevusega oli esile

kutsunud reformiliikumise juba Asutava

Seaduse kohaselt

toimus asulate

nimetamine linnadeks

Vabariigi Presidendi

otsusega, linna

administratiivpiiride

määramine ja muutmine

aga Vabariigi Valitsuse

otsusega.

Fookuses

34 Riigikogu Toimetised 48/2023

Kogu ajal. Oluliseks sündmuseks, kus

riigi ja kohaliku omavalitsuse esindajad

arutasid kriitiliselt omavalitsuste arengut

ja suhteid riigi institutsioonidega, oli 1924.

aastal korraldatud esimene üleriigiline

Eesti omavalitsustegelaste kongress, mille

tulemusena moodustati omavalitsusliitude

koostöökogu.

Samas püüti riigi ja KOVide suhetes

leida koostöö kaudu tasakaal. Koos avaliku

võimu esindajatega oli protsessi osapoo-

leks ka akadeemiline kogukond. Teisalt

võttis reformi ettevalmistamine ja realisee-

rimine aastaid, kuid osapoolte kaasamine

ja detailne läbirääkimine andis kõigile

suhteliselt vastuvõetava tulemuse. Oluline

on seejuures, et koos reformiga kehtestati

lisaks vallaseadusele uued, seekord juba

eelkõige Eesti riigi uuest põhiseadusest

ja tervikuna õiguskorrast ning praktikast

lähtuvad linnaseadus ja maakonnaseadus.

Oluline oli samuti, et koos linnade kate-

goriseerimisega välditi nende osas otsese

haldusterritoriaalse reformi läbiviimist

– ka see ajalooline kogemus oleks võinud

olla näiteks taasvaba Eesti haldusreformi

ettevalmistamise üks võimalik osa.

Samuti on praegu jätkuvalt teemaks nn

pealinnaseaduse teema. Oluline oli ka

maakonnatasandi õigusliku regulatsiooni

ja praktilise tegevuse arendamine. Seega

on tegemist teemaga, mis ka tänases Eestis

vajab tasakaalustatud regionaalse juhti-

mise kontekstis edasist nii õiguslikku kui

ka praktilist analüüsi ja kaasajastamist.

Kahjuks ei võimaldanud järgnevad

ajaloosündmused reformi praktilisi

tulemusi põhjalikult analüüsida ja sellega

koos võimalikke järeldusi teha.

Eelnevaga seondub lisaks riigi ja KOVide

koostööle, kus esines samuti mitmeid

probleeme, teadlaste ja ekspertide

osalemine õigusloomes ja reformide

ettevalmistamisel.

Haldusterritoriaalse reformi puhul on

tegemist iga meie inimest puudutavate

muutustega ja siit ka see erakordne

vastutus selle reformi õnnestumise eest.

Meie esimese iseseisvuse ajal 1938 lausus

Eesti geograaf ja majandusteadlane, Tartu

Ülikooli ajutine rektor aastatel 1941–1944

Edgar Kant: „Kogukondlike omavalitsus-

üksuste reformimine on kõikjal raskemaid

küsimusi valitsemise alal.“

Väga sisukas oli ka õigusteadlaste

diskussioon. Näiteks õigusteadlaste

päevadel arutati nii tsiviilõigust, tsi-

viilprotsessi, kriminaalõigust, eraõigust

kui ka maksureformi ja omavalitsuste

reformi. Nii arutati X õigusteadlaste

päeval 1931 maksureformi kõrval ka

omavalitsuste reformi ning Baltimaade

õiguste ühtlustamist. Oma referaadis

märgib S. Csekey, et „omavalitsus on

rahva enesemääramise õigus halduses,

mis tunnustatud riigi poolt. Omavalitsus

tähendab demokraatlikult moodustuvat

riigihaldust“.

Samas tuuakse välja omavalitsuse

rakenduse ja tegevuse puudused, nagu

ebakindel võimkonnapiiritelu riigi

ja omavalitsuste vahel, seaduste sage

tungimine omavalitsuste võimkonda,

mille tõttu tekib vankumisi võimkonnas.

Seadustes pole alati täpselt ette nähtud,

missugusteks haldusfunktsioonideks

omavalitsused õigustatud on, kas ja

kuivõrd riiklikud keskorganid omavalitsus-

organitele halduseeskirju ja teenistuskäske

anda võivad, kui omavalitsused tegutsevad

riigivõimu kohalike täiteorganitena.

Suurimaks puuduseks on aga omavalit-

suste politiseerumine parteipoliitiliste

mõjude tõttu, eriti maaomavalitsustes.

Poliitika ja haldus on kaks erinevat asja.

Kogu Eesti riiklik olemus kannatab kil-

lustava parteivaimu surve all. Puudusena

toodi välja ka omavalitsuse ametnike

puudulikku kvaliﬁkatsiooni. Teadlik

angloameerika süsteemi järeleaimamine,

millega paigutatakse juhtivatele kohtadele

lühikesteks ajavahemikeks võhikuid,

on tunduvalt alandanud Eesti halduse

tasapinda omavalitsuste läbi. Osakondade

juhid omavalitsustes pole asjatundjad,

vaid poliitikategelased, kes mängivad

miniatuuris ministrite osa. Tollane Eesti

Riigiteenistuse seadus 18. detsembrist

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 35

1924 nõudis ainult, et ametnik pidi olema

vähemalt algkooli kuueaastasele kursusele

vastava haridusega ja vähemalt 20 aastat

vana. Omavalitsusametnikele polnud isegi

lugemis- ja kirjutamisoskust ette kirjuta-

tud. Puuduseks omavalitsuste tegevuses

toodi välja puudulikud sissetulekuallikad,

seejuures uute kohustustega koormamist

vastavate toetusteta ja sissetulekuallikateta

(Csekey 1931: 57–60).

Nagu eelmise õigusteadlaste päeva

resolutsioonis öeldud, pühendatigi

järgmine, XI õigusteadlaste päev 1932.

aastal peaasjalikult küsimustele, mis

puudutasid omavalitsuste ja riigi

vahekorda, maaomavalitsuste korraldust

ja vallaomavalitsuste korraldust. A.-K.

Kliimann keskendus oma referaadis

omavalitsuse kui juriidilise struktuuri

määratlemisele ja teoreetilisele mõistele.

Oluliseks omavalitsuse iseloomujooneks

nimetas ta demokraatlikkust ja

detsentraliseeritust. Ta rõhutas,

et omavalitsus ei saa sõltuda tema

kohaorganitest ega keskvalitsusest,

omavalitsus on põhimõtteliselt sõltumatu

administratiivvõimu ühik, mille välised

kontuurid ja funktsioneerimisviisid

määrab kindlaks riigivõim. E. Madisson

püüdis lahti mõtestada põhiseaduse

§75. Tema tõlgenduse kohaselt tähendas

see, et kohalik valitsus on omavalitsus,

detsentraliseeritud, mitte aga dekont-

sentreeritud valitsus. Samuti lükkab ta

ümber päevakorral oleva maakondade

kaotamise, kuna peab sellist kavatsust

ennatlikuks. Ta pakub välja maaoma-

valitsuste (maakondade) vähendamist

11-lt seitsmele, millega seoses muutuks

ka vabariigi administratiivjaotus.

Põhiseadusest tulenevalt selleks takistusi

ei ole, kuna §-s 2 leiduv loend määrab

ainult lähemalt vabariigi maa-ala.

Pöördeline muudatus saabus koos

21.juunil 1940. aastal alanud sündmus-

tega, mis olid jätkuks MRP salaprotokolli-

dele. Koos Eesti Vabariigi likvideerimisega

asuti 1940. aasta suvest likvideerima ka

KOVe. Paljud endised valdade, linnade ja

maakondade juhid küüditati. 17. augustil

1940 lõpetati J. Varese valitsuse määrusega

ka ELLi ja EMOLi tegevus.

Vaadeldes eelnevat ning kõrvutades

tänaste probleemidega, tuleb nentida,

et sarnasust on üksjagu. Seda enam on

asjakohane varasema kogemuse põhjali-

kum tundmaõppimine ning selle sobi-

vusel arvestamine, loomulikult lähtudes

kaasaegsetest teadmistest ja kogemustest.

Sarnaselt toimisime võimaluste piires

ka Eesti KOVide süsteemi taastades ning

tulemused osutusid igati positiivseks.

REFORMIDEST AASTAIL 1989–2016 JA

KOOSTÖÖ ARENDAMISEST – KOV-IDE

JA LIITUDE TAASTAMISEST

KOVide ja üleriigiliste omavalitsusliitude

taastamine algas 1980. aastate lõpus.

Põhjalik analüüs on toodud artiklis

„Kohaliku omavalitsuse taastamine“

(Lääne, et al. 2018: 38): „Kuidas luua uus

demokraatlik avalik haldus – see oligi

üks 1980ndate lõpu ja 1990ndate alguse

arutluste olulisemaid küsimusi. Lähtusime

algselt just varasemast kogemusest, sh

Eesti Vabariigi 1920. ja eriti 1938. aasta

põhiseadusest ning vallaseadusest (1937),

samuti linna- ja maakonnaseadustest

(1938). [---] Loomulikult ei õnnestunud teha

kõike nii, nagu kirjatükkidest sai loetud ja

nüüd tundub toona teada saadud „eelnev

aeg“ isegi teatud idealiseerimise jälgi kand-

vat, kuid eesmärgina oli kuni 1940. aastani

tehtu siiski lummav. Samuti oli vaja teada

saada, mida möödunud aastakümnete

jooksul on teinud meid ümbritsev demo-

kraatlik maailm. Loomulikult asusime

looma kontakte teiste, eriti lähima piir-

konna demokraatlike riikidega. Eeskujuks

kujunesid eelkõige Soome, Rootsi ja Taani.

Võimaluste piires arendati koostööd ka

teiste riikidega ja rahvusvaheliste organi-

satsioonidega – eriti Euroopa Nõukogu ja

tolleaegse IULA-ga (Ülemaailmne Kohalike

Omavalitsuste Liit).“

Arvestades eelnevat, asuti nüüd

võimalusi ja uusi arenguid arvesse võttes

kuni 1940. aastani toiminud asjakohaste

Fookuses

36 Riigikogu Toimetised 48/2023

institutsioonide ja koostöövormide

taastamisele ja arendamisele.

Ülemnõukogu 8. augusti 1989 otsuses

„Haldusreformi läbiviimisest Eesti NSVs“

seati kaks eesmärki – avaliku võimu

detsentraliseerimine, sh omavalitsusliku

juhtimistasandi väljaarendamine, ning

territoriaalse haldusstruktuuri reorgani-

seerimine. Seega sisaldus selles otsuses

ka haldusterritoriaalne reform, aga seda

eesmärki ei seadnud me teadlikult esiko-

hale. Faktiliselt oli ka siis mitmeid piiride

muutmise soove, kuid need olid väga

erilaadsed. Enamasti taheti küll taastada

1939. aasta vallareformi järgseid piire,

aga kohati taheti taastada 1920. aastate

vallapiire ning üksikutes paikkondades

meeldisid inimestele koguni 1970.–80.

aastatel suhteliselt edukalt tegutsenud

majandite (kolhooside, sovhooside) piirid.

Võib veendunult väita, et kui siis oleks

kõigepealt piiritulpade ümberpaiguta-

misega tegeldud, oleks KOVide sisuline

taastamine, sh nende õiguslik ja majan-

duslik sisustamine jäänud tagaplaanile.

Ülemnõukogu presiidiumi, hiljem koos

uue põhiseaduse vastuvõtmisega valitsuse

juurde moodustatud haldusreformi eks-

pertkomisjon (esimees Sulev Mäeltsemees,

aseesimehed Sulev Lääne ja Raivo Vare)

püüdles kohaliku omavalitsemise sisulise

taastamise poole. Julgeme väita, et sellega

saavutati silmapaistvat edu. Mõne aastaga

taastati meil pool sajandit varem likvi-

deeritud KOVid, millel oli ka hindamatu

panus omariikluse taastamisel. Esimestena

omistati omavalitsuslik staatus 1. oktoobril

1990 Muhu vallale ja Kuressaare linnale.

Eelneva efektiivne realiseerimine

oli aga võimalik üksnes kõigi osapoolte

koostöös. Vaatamata keerukustele, taastati

KOVide koostöö tagamiseks 1989–1990

ajaloolise järjepidevuse alusel ELL ja

EMOL. Väga oluline oli seejuures jällegi

Põhjamaade, eriti Soome kogemuste

arvestamine. Samas mitmed asjaolud, sh

haldusreformi läbiviimisel tõusetunud

probleemid, viisid osa vallajuhte arvamu-

sele, et vajalik on ka valdade seisukohtade

vahetu esiletoomine (olukord ka selles osas

sarnane kuni 1940. aastani toimunuga).

Selle protsessi kulminatsiooniks kujunes

1990. aastal Eesti Valdu Asutava Liidu

(EVAL) loomine Pärnus. Samuti hakati

looma maakondlikke omavalitsusliite

jne. KOVide ja omavalitsusliitude roll

oli sellel perioodil erilise tähendusega,

kuna riiklus oli taastamisel. Eelnimetatud

kolm liitu – ELL, EMOL, EVAL – tegutsesid

aktiivselt oma liikmete huve esindades nii

riigisiseselt, sealhulgas haldusreformiga

seonduvalt, kui ka olemasolevaid olusid

arvestades laiemalt rahvusvahelises

suhtlemises.

1991. aasta 11. veebruaril moodustati

Vabariigi Valitsuse haldusreformi

komitee ja reformi oluliste valdkondade

probleemide läbitöötamiseks kuus

komitee komisjoni. Komitee esimees oli

riigiminister R. Vare, esimehe asetäitja

valitsuse nõunik S. Lääne, liikmed

liitudest: EVAL – J. Allikalt ja M. Kaldmäe;

ELL – T.Mendelson ja V. Sassi; EMOL –

R.Närska, T. Vilosius ja H. Oidermaa. Koos

osaleti aktiivselt õigusloomeprotsessis, sh

uue omavalitsusseaduse, nn KOVi aluste

seaduse ning uue põhiseaduse eelnõu ette-

valmistamises. Aktiivset koostööd KOVide

esindajatega tegid Põhiseaduse Assamblee

liikmed Liia Hänni, Kalle Jürgenson, Vello

Saatpalu jt ning assamblee eksperdid Sulev

Lääne, Sulev Mäeltsemees ja Eerik-Juhan

Truuväli, kes olid assamblee omavalitsuse

valdkonna eksperdid. Ühise mõttetegevuse

Mõne aastaga taastati

meil pool sajandit varem

likvideeritud KOVid,

millel oli ka hindamatu

panus omariikluse

taastamisel.

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 37

ja diskussioonide tulemusel sündis

põhiseaduse XIV peatükk ja mitmed

põhiseaduse teised sätted, mis annavad

vajaliku aluse kohaliku demokraatia

arenguks Eestis ja garantii kogukondliku

halduse toimimiseks. Demokraatliku

ühiskonna loomisel oli loomulik, et nii

liitudes endis, nendevahelistes suhetes kui

ka arvamuste vahetuses riigi esindajatega

esines erinevaid seisukohti. Valdavalt

püüti siiski leida ühist keelt, mis küll alati

ei õnnestunud, näiteks ka mõnes põhisea-

dust puudutavas küsimuses. Tõusetunud

probleeme analüüsiti põhjalikult, räägiti

läbi osapooltega ja kavandatu viidi mak-

simaalselt ka ellu, loomulikult arvestades

ümbritsevate oludega. Näiteks loobuti

jällegi eelkõige Põhjamaade kogemusele

tuginedes põhiseaduses ja edaspidises

õigusloomes kuni 1940. aastani kehtinud

ja ka aluste seaduses viidatud linna-, valla-

ja maakonnaseaduse koostamisest. Selle

asemel võeti aluseks nn universaalne KOVi

mõiste. Arvestades eelnevat, valmistati

koostöös ette ka senini kehtiv kohaliku

omavalitsuse korralduse seadus.

KOVi õiguslikul sisustamisel on väga

oluline tähtsus põhiseadusel, eriti selle

XIV peatükil (§ 154–160). 1992. aastal

oli Euroopa Nõukogus heaks kiidetud

Euroopa kohaliku omavalitsuse harta,

mille Riigikogu ratiﬁtseeris 28. septembril

1994. Aga juba kaks aastat varem vastu

võetud põhiseaduse eelnimetatud

peatükk oli väga tugevalt seotud hartaga

(Mäeltsemees et al. 2006: 18–41).

Selgituseks, et harta teksti olime

eelnevalt saanud oma Soome kolleegidelt

Heikki Telakivilt ja Jussi-Pekka Alanenilt.

Hartat on nüüdseks märgitud Riigikogu

mitmesajas erinevas stenogrammis,

riigikohtu mitmekümnes erinevas

lahendis, sh riigikohtu 16.03.2010 otsuses

3-4-1-8-09 ning seda on palju kordi

kasutanud õiguskantsler ja riigikontroll.

Hartaga seoses tuleb märkida, et neli

korda on Euroopa Nõukogu Kohalike ja

Regionaalsete Omavalitsuste Kongress

(CLRAE) viinud Eestis läbi harta

monitooringu. Harta realiseerimisest

Eestis on koostatud mitu analüüsi, üks

põhjalikumaid ajakirjas Lex Localis (Lääne

et al. 2018).

Eeltoodut iseloomustab 23. septembril

2010 Riigikogus olulise tähtsusega riikliku

küsimuse „Riigi ja kohalike omavalitsuste

partnerlusest“ tehtud Eesti teadlaste ja

üleriigiliste kohalike omavalitsuste liitude

ühises ettekandes professor Georg Sootla

öeldu: „1990. aastate alguses töötati Eestis

välja ja viidi poliitikute koostöö ja rahva

aktiivse toetuse tulemusena ellu Ida- ja

Kesk-Euroopa ühe autonoomsema ja

edukama omavalitsussüsteemi poliitika“

(Riigikogu 2010).

Haldusreformi mõiste kasutamise

arengus näib kahjuks olevat unustatud

Mart Laari valitsuse 1992.–1995. aasta

koalitsioonilepe. Hinnatav on, et seal

kasutati haldusreformi laias tähenduses.

Vähese tuntuse tõttu toome siinkohal

sellest dokumendist pikema väljavõtte:

„Kiire haldusreform on Eesti riikluse

tugevdamiseks ning majandusuuen-

duste teostamiseks möödapääsmatu.

Haldusreformi käigus määratletakse riigi

ning omavalitsuse ülesanded, õigused ja

kohustused. Valitsuse poliitika aluseks

on võimu detsentraliseerimine, otsuste

langetamise viimine võimalikult lähedale

rahvale. Vajalik on võtta vastu haldus-

reformi teostamiseks tarvilikud seadused

(kohaliku omavalitsuse seadus, haldus-

piiride muutmise seadus, omavalitsuse

eelarve seadus, …) määratleda täpsemalt

omavalitsuste õigused ja kohustused. Eri

tähelepanu tuleb pöörata omavalitsuslike

institutsioonide tekkele suurlinnades.

[---] Paralleelselt haldusreformiga ja uute

haldusüksuste tekkega tuleb võimalikult

kiiresti korraldada uued valimised valla-

volikogudesse. Enne seda (mitte pärast

valimisi! – autorid) tuleb omavalitsustele

tagada kindel tulude baas, mille võiks

moodustada üksikisiku tulumaks, osa

ettevõtte tulumaksust (1990–1993

laekus kohalikesse eelarvetesse 35

protsenti ettevõtte tulumaksust – autorid),

Fookuses

38 Riigikogu Toimetised 48/2023

käibemaksust ning nn ressursimaksudest.

Suurendada tuleb kohalike omavalitsuste

osa maksude määramisel ja soodustuste

tegemisel“ (ERSP koalitsioonilepe 1992).

Arvestades artikli mahtu, on välja

toodud reformide väga kontsentreeritud

ülevaade nende fookusest ja tulemustest.

Erinevaid taasvaba Eesti haldusreforme

on analüüsitud ka artiklis „Kohaliku

oma valitsuse õigusruumi taastamisest,

arengust ning autonoomiast ja hal-

dusreformist“, eriti selle VII peatükis

„Haldusreformiga seonduvast“ (Lääne

et al. 2018: 140). 2016. aastal alanud

haldusreformi on analüüsitud lühidalt

järgnevalt ning põhjalikult eraldi kogumi-

kus „Haldusreform 2017“ (Valner 2018).

Oluline tegevus haldusreformi valdkonnas

oli aastatel 1996–1998 avaliku halduse

aluste kontseptsiooni väljatöötamine.

See oli kõiki avaliku halduse tasandeid

ja peamisi võtmeprobleeme käsitlenud

dokument. Oluline on ka haldusreformi

mõiste seisukohalt meenutada, et algselt

moodustati valitsuse asjatundjate komis-

jon, kelle ülesandeks seati haldusreformi

kontseptsiooni väljatöötamine. Aga juba

esimestel aruteludel jõudis see veerandsaja

liikmega (sh Riigikogu liikmeid, minist-

reid, maavanemaid, KOVide ja nende

liitude esindajaid, teadlasi) komisjon

seisukohale, et haldusreformi märksõna

on juba piisavalt „leierdatud“ ja pole

ka kindel, kui n-ö reformimeelseks

kavandatav kontseptsioon kujuneb,

mistõttu asutigi välja töötama dokumenti

pealkirjaga „Avaliku halduse arendamise

alused“. Kontseptsioonis kujunes oluline

koht regionaalhalduse korraldusel. Olime

juba asunud ju ELiga liitumise teele. Pole

tähtsusetu, et just samal ajal, st 1990.

aastate teisel poolel oli Euroopa Nõukogus

aktuaalne Euroopa regionaalse omavalit-

suse harta. Teatavasti toimus 2018. aasta

alguses regionaaltasandil radikaalne

muudatus ja maavalitsused likvideeriti.

Nüüd on maakondlikud omavalitsusliidud

väga erineva staatusega ning mõnes

maakonnas pole neid hoopis. Praegu

toimub aga regionaalsete pilootprojektide

elluviimine.

Oluline õiguslik mõju põhiseaduse

§156 muutmisele oli Abja-Paluoja linna

ja Abja valla ühendamisel 1998. aastal,

mis toimus KOVide volikogude korraliste

valimiste vahelisel ajal.

2000. aastal valmis siseministeeriumis

minister Tarmo Looduse eestvedamisel

strateegia „Haldusreform kohaliku omava-

litsuse valdkonnas“. Valitsuse 24.04.2001

istungil heaks kiidetud „Vabariigi Valitsuse

haldusreformi programm“ (protokoll nr

20, päevakorrapunkt nr 27) sätestas, et

haldusreformi eesmärk on optimaalsete

kulutuste juures saavutada kodanike huve

ja õigusi arvestav uuenduslik, paindlik,

kvaliteetne ja mõjus avalike funktsioonide

täitmine.

KOVide haldusterritoriaalse korralduse

muutmise ettepanekute väljatöötamise

aluseks kehtestas valitsus ka kriteeriumid.

2001. aastal välja pakutud uus halduster-

ritoriaalse korralduse lahendusvariant

langes põhijoontes kokku ajalooliste

kihelkondade piiridega ning oli vastavuses

politsei- ja päästeasutuste paiknemi-

sega, arvesse olid võetud ka koolide

(gümnaasiumide) asukohad. Arvestati

eelnevate uuringute käigus selgunud ja

viimaste aastate jooksul omavalitsustest

saabunud soovidega üksikute külade

haldusterritoriaalse kuuluvuse kohta.

Nüüd on maakondlikud

omavalitsusliidud väga

erineva staatusega ning

mõnes maakonnas pole

neid hoopis.

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 39

18.jaanuaril 2002 sõlmitud koalit-

sioonilepinguga otsustati soodustada

omavalitsuste vabatahtlikku liitumist,

kindlustades otseste liitumiskulude

katmise riigieelarvest.

Siseminister Tarmo Looduse juhtimisel

jõuti haldusterritoriaalse reformi etteval-

mistustega üsna kaugele, aga protsessi

katkestas Vabariigi Presidendi valimisvõit-

lus ja uue valitsuse moodustamine.

Võrreldes varasemaga tekkis Eestis

paljuski uus olustik pärast 14. septembri

2003 referendumit ja eriti mais 2004

pärast ELiga liitumist. Nüüd ei ole

subsidiaarsuse printsiip enam üksnes

harta põhimõte, vaid üks ELi toimimise

olulisemaid alustalasid. Möödapääsmatu

on riigi ja KOVi institutsioonide laialdane

koostöö. Jätkuvalt oli aktuaalne võimu

detsentraliseerimise – tsentraliseerimise

temaatika.

Aastal 2004 võeti minister Jaan

Õunapuu algatusel vastu kohaliku om a-

valitsuse üksuste ühinemise soodustamise

seadus (KOÜSS, 2017). Sellest tulenevalt

on edaspidi pööratud olulist tähelepanu

omavalitsuse vabatahtliku ühinemise

igakülgsele soodustamisele. Siseministri

03.12.2003. a käskkirjaga nr 533 moo-

dustati töögrupp, mille ülesandeks oli

Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse

muutmise seaduse eelnõu väljatöötamine.

Eelnõuga nähti muu hulgas ette ühine-

miskriteeriumid ja garantiid ühinevatele

omavalitsustele. Regionaalminister Jaan

Õunapuu esitas 2003. aastal regionaalhal-

duse ümberkorraldamiseks mitu mudelit.

Tasakaalustatud regionaalhalduse mudeli

üldpõhimõtete hulka kuulus maakonna

tasandi regionaalhalduse jagunemine

riiklikuks regionaalhalduseks (maavanem

ja tema valitsemisala + eraldiseisvad

kohahaldusüksused) ja omavalitsuslikuks

regionaalhalduseks (maakondlik omava-

litsusliit). Selle regionaalhalduse reformi

eesmärk oli kvaliteetsema avaliku teenuse

pakkumine, regionaalse arengu tõhusta-

mine maakonnas ja demokraatia suurene-

mine, järgides subsidiaarsusprintsiipi ning

Euroopa riikides üldtunnustatud põhimõt-

teid. Välja töötati regionaalhalduse reformi

kontseptsiooni projekt. Toimusid mitmed

foorumid ja arutelud, millest tuntuim on

nn Toila konverents, kus kõik osapooled

– nii riigi kui ka omavalitsuste ja teadlaste

esindajad – reformikavaga nõustusid

(Õunapuu 2003).

Regionaalhalduse reformi kontsept-

sioon pidi eeldatavalt olema lähtealuseks

regionaalhalduse reformi strateegia

väljatöötamisel. Kontseptsioonis nenditi,

et maakonnad on aastasadu olnud

osalised võimu teostamisel ja identiteedi

kandmisel, mistõttu nähti otstarbekana,

et regionaalset võimu teostatakse tollase

maakonna tasandil. Reformi käigus pidi

selgemaks muutuma omavalitsuste ja riigi

funktsioonide jaotus ning kasvama haldus-

suutlikkus, täpsustuma ﬁnantseerimise

põhimõtted jne. Ministri eestvedamisel

koostati ka KOVide üleriigiliste liitude kui

tööandja funktsioonidega seonduv seaduse

eelnõu, töötati välja omavalitsuste haldus-

territoriaalse reformi läbiviimiseks vajalik

õiguslik baas, koostati vastava reformi

läbiviimiseks vajalik nn soodustuste pakett

jm. Võeti ette rida ﬁnantsmeetmeid, mis

pidid suurendama riigi tasakaalustatud

regionaalset arengut ja omavalitsuste

ﬁnantsvõimekust, sealjuures suurendati

omavalitsuste tulubaasi. Reformi elluvii-

mine oleks võimaldanud väga oluliste

muutuste läbiviimist regionaalse tasakaa-

lustatud arengu valdkonnas.

Koalitsiooni ja teiste osapoolte esialgne

koostöö siiski ei jätkunud ja reform jäi

kavandatud kujul ellu viimata.

Regionaalminister Vallo Reimaa

eesmärk oli omavalitsuste tegevuse ja

regionaalhalduse korrastamine (Reimaa

2007). Minister Reimaa regionaalhalduse

korrastamise kontseptsioon lähtus

olukorrast, et lahendus, kuidas tekib regio-

naalpoliitiline otsus ehk kuidas kujunevad

regiooni huvid, mis kaal on regionaalsetel

otsustustel ning kuidas neid riigi ees

kaitsta, on jäänud poolikuks. Pakutud

mudel pidi võimaldama lahendada

Fookuses

40 Riigikogu Toimetised 48/2023

mitmeid omavalitsuste tegevuse ja

regionaalkorralduse probleeme. Määratleti

otsustusfunktsioonid ja -pädevused jne.

Kontseptsioonis hinnati regionaalset

juhtimistasandit avaliku halduse kolmest

tasandist keerulisimaks, sest just siin

saavad kokku riiklik ja omavalitsuslik

juhtimine. Eelnõuga juhiti tähelepanu, et

regionaaltasandil peavad sõlmuma koha-

like poliitikate koordineerimine ja riigi

valdkondlike harupoliitikate elluviimine

ning peab sündima nende omavaheline

sidusus.

Reformikava ei teostunud, kuna selle

realiseerimiseks ei jätkunud poliitilist

toetust.

Regionaalminister Siim Valmar Kiisler

esitas 2009. aastal haldusterritoriaalse

korralduse reformi kava (Vabariigi Valitsus

2009). Eelnõu seletuskirjas nenditi, et

vaatamata Eesti territooriumi väiksusele

on regionaalsed erinevused küllaltki

suured ning viimase 10–15 aasta jooksul

ei ole toimunud märkimisväärset arengu

ühtlustumist edukamate ja mitte nii

hästi toimivate piirkondade ning linna- ja

maapiirkondade vahel. Seega nägi reformi-

kava ette valitsuse algatatud omavalitsuste

liitmisi, mille käigus oleks omavalitsustena

määratletud viis suuremat linna (Tallinn,

Tartu, Narva, Kohtla-Järve, Pärnu) ning 15

maakondade piiresse jäävat omavalitsust.

Reformikava ei realiseerunud, kuna ei

leidnud toetust.

2013. aastal töötati regionaalminister

Siim Valmar Kiisleri juhtimisel välja

omavalitsuskorralduse reformi seaduse

eelnõu (Vabariigi Valitsus 2013). Seaduse

eelnõu seletuskirjas nenditi taas, et Eesti

on kahaneva ja vananeva rahvastikuga

riik, kus vaatamata territooriumi väiksu-

sele on regionaalsed erinevused küllaltki

suured. Viimase 10–15 aasta jooksul ei

ole toimunud märkimisväärset arengu

ühtlustumist edukamate ja mitte nii

hästi toimivate piirkondade ning linna- ja

maapiirkondade vahel. Arengu erine-

vused pealinna regiooni ja Eesti muude

piirkondade vahel kasvavad. Eeldatavalt

pidi antud tõmbekeskuste Eesti mudel

toetama tasakaalustatud regionaalset

arengut ning olema regionaalpoliitiliselt

otstarbekas. Toodi esile, et ametkondlik

killustatus maakondlikul tasandil ja

erineva suurusega omavalitsuste erinevad

huvid on peamine takistus regionaalpolii-

tika juurutamiseks ja põhjus regionaalsete

toetuste killustatud jaotamiseks. Seetõttu

pidi omavalitsuste ühinemine looma palju

soodsamad eeldused regionaalpoliitika

detsentraliseeritud korraldamiseks. Nähti,

et piirkondlik areng on seda tugevam,

mida rohkem toetub see elujõulistele

ja sidusatele kogukondadele ja nende

tublidele eestvedajatele. Kahjuks ei

leidnud eelnevalt kirjeldatud reformikavad

piisavat poliitilist toetust, mistõttu jäid

need realiseerimata.

Riigihalduse ministri Arto Aasa

eestvedamisel koostatud HRS võeti vastu

2016. aastal ning sisuliselt jätkas selle

rakendamist ka Jüri Ratase valitsus. Vastu

võetud HRSi üheks põhialuseks oli uue

kohalike omavalitsuste süsteemiga tagada

Eesti regionaalpoliitiliste eesmärkide

saavutamine, mille üldeesmärk vastavalt

regionaalarengu strateegiale 2014–2020

on olukorra saavutamine, kus igas toime-

piirkonnas on inimestele kättesaadavad

head töökohad, kvaliteetsed teenused ning

mitmekesiseid tegevusi võimaldav meeldiv

Viimase 10–15 aasta

jooksul ei ole toimunud

märkimisväärset

arengu ühtlustumist

edukamate ja mitte

nii hästi toimivate

piirkondade ning linna-

ja maapiirkondade vahel.

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 41

elukeskkond. On oluline, et iga piirkond

oleks võimeline oma eripäradele vastavalt

panustama Eesti kui terviku konkurent-

sivõime kasvule, saades omakorda osa

sellega kaasnevatest hüvedest.

Haldusreformi seaduse eelnõu kiideti

heaks (Haldusreformi seadus 2016) ning

see leidis erinevalt eelnevalt toodud

kavadest ja veel mitmetest valdkonnas

tehtud projektidest, olgugi et osaliselt,

realiseerimist. Eelkõige realiseeriti „hal-

dusreformipuu“ haldusterritoriaalne osa.

Kokkuvõtvalt aitab taasvaba Eesti

haldusreformide dünaamikat ja tehtud

muudatuste olulisust mõtestada pro-

fessor Wolfgang Drechsleri seisukoht:

„Vaatamata mõningatele püüetele reforme

jätkata, on praeguseks 1989.–1992. aastate

reformide ning muudatuste hoog ja ind

Eestis suuresti raugenud, ning seda mitte

ainult riigiasjades. Siiski ei ole ka mõttekas

läheneda asjadele nii, et tuleb jätkata kõi-

gest hoolimata, sest – jättes kõrvale Eesti

peaaegu uskumatud edusammud ja selle,

et ka Läänes ei ole kõik mitte nii väga

suurepärane – asjad ei ole siin nii hästi,

nagu nad peaksid ja mis kõige tähtsam,

nagu nad võiksid olla. Kõige olulisem

ülesanne, mis Eesti ees seisab, on taastada

või uuesti luua riigikontseptsioon, riigi kui

polise, kui inimkoosluse kontseptsioon.

Eesti valitud tee, demokraatia, peab saama

tõelise sisu ja tähenduse ning ka valitud

moodus majanduselu korraldamiseks –

(enam-vähem vaba) turumajandus – ei

toimi ilma hästi toimiva riigita. Väidetavalt

on kõik suuremad probleemid, mille

ees Eesti praegu seisab, seotud küsimus-

tega, mis või milline peaks olema riik“

(Drechsler 1998).

HALDUSREFORM 2016–2017

NING SELLEGA SEONDUV

Demokraatlikus ühiskonnas on üldjuhul

loomulik soov luua midagi uut ja senisest

paremat. Oluline on rõhutada, et reformid

vajavad alati võimalikult selget eesmär-

kide määratlemist, asjakohast analüüsi

ja läbirääkimist reformi osapooltega.

Möödapääsmatu on avaliku halduse

valdkonnas kavandatavate reformide ja

koostöö vajaduse selgitamine ühiskonnas

ja inimeste toetuse laia toetuse saamine

ja maksimaalse poliitilise konsensuse

leidmine. Vastasel korral kas reforme ei

õnnestu realiseerida või valimiste tulemu-

sena moodustatava uue koalitsiooni liik-

med, kes seni protsessist kõrvale jäetud,

võivad kasutada võimalust juba ellu viidud

või realiseeritavad reformid kas katkestada

või siis hoopis tagasi pöörata. Oluline on

samuti reformide läbiviimise õigusliku

aluse täpne määratlemine ning nende

realiseerimiseks vajalike mehhanismide ja

vahendite olemasolu kindlustamine. Koos

korrektse juhtimise, tegevuse koordinee-

rimise ja tagasisidemehhanismide loomi-

sega peaks olema tagatud ka püstitatud

eesmärkide saavutamine.

Teadaolevalt kujunes 2016–2017 haldus-

reform eelkõige haldusterritoriaalseks

reformiks. „Haldusreformi puus“ toodud

eesmärgid olid kõik väga asjakohased

ning nende realiseerimise korral oleks

olnud tegemist väga suure põhimõttelise

muudatusega Eesti avaliku võimu ja eriti

KOVi, tegelikult suure osa ühiskonna

toimimises. Paraku on tegemist olnud

poolikute või suures osas vaid kavandatud

muudatustega.

Riigikontrolli nõunik Airi Mikli on

kirjutanud (Juridica 2019: 24–29): „Kui

lugeda alguseks regionaalminister Peep

Aru kava „Avaliku halduse arendamise

alused“ 1999. aastast, on Eesti haldus-

reformi lugu vähemalt kaks aastakümmet

pikk. 2017. aastal tulemuseni jõudnud

Arto Aasa, Mihhail Korbi ja Jaak Aabi

sooritus oli selle aja jooksul lausa seitsmes

katse.“ Kahtlemata sõltub hinnang palju

aga sellest, millist tegevust me haldus-

reformiks nimetame. Väga õigesti märgib

Mikli seejärel: „Selleks, et pidada omavalit-

suste reformi Eesti elu edulooks või jõuda

veendumusele, et sellist reformi poleks

kindlasti pidanud tegema, on vaja süva-

analüüsi.“ 2022. aastal koostati rahandus-

ministeeriumi algatusel „Haldusreformi

Fookuses

42 Riigikogu Toimetised 48/2023

seireraport. Viis aastat hiljem“ (Jõgi et al.

2022). Aga ilmne on, et selle radikaalse

piirireformi tulemuste sügavamat analüüsi

vajame ka mõne aasta pärast.

Radikaalset reformi ei suudetud

varem teha poliitilistel kaalutlustel ning

KOVide vastuseisu tõttu (samas oli ka

vastupidi – toetavaid seisukohti), kuigi

alates 2004. aastast pakkus riik valdadele

ühinemistoetust (nagu tavatseti öelda –

präänikut või porgandit). Peamiselt omal

initsiatiivil liitusid seejärel ka mitmed

KOVid. Aastail 1997–2008 ühines 47 KOVi

20 KOViks. Aktiivsem liitumine algas 2015.

aastal, aga kulmineerus 2017. aasta koha-

like volikogude valimistega. Selle tagas

haldusreformi seaduse (HRS) vastuvõtmine

(Haldusreformi seadus 2016).

HRS sätestas haldusreformi eesmärgi

saavutamiseks valdade ja linnade haldus-

territoriaalse korralduse muutmise alused

ja korra, sealhulgas haldusterritoriaalse

korralduse muutmiseks vajalike otsuste

ja toimingute tegemise tähtajad, reformi

aluseks oleva KOVi elanike arvust lähtuva

omavalitsusüksuse miinimumsuuruse

kriteeriumi, erandite kohaldamise

tingimused selle kriteeriumi rakendamisel

ning KOVi haldusterritoriaalse korralduse

muutmisega kaasnevad üldise õigused ja

kohustused.

2016.–2017. aasta haldusreformi

käigus toimusid Eestis 2017. aastal

KOVide vabatahtlikud ühinemised, aga ka

sundliitmised ning külanimede ja maakon-

napiiride muutmised. Tulemusena jäi meil

senise 213 KOVi asemel alles 79 (15 linna

ja 64 valda). Haldusreformi käigus muudeti

paljude külade nimesid (enamik neist

Saare- ja Võrumaal), sest samas omavalit-

suses ei või olla mitut samanimelist küla.

Kokku muutus 50 küla nimi, üheksa küla

kadus täiesti pärast liitmist mõne teise

külaga.

26 KOVi pöördus riigikohtusse seisuko-

haga, et HRS rikub KOVile põhiseadusega

ettenähtud tagatisi ja et sundühendamine

on lubamatu. Kaebuse esitanud

vallad ja linnad palusid tunnistada

põhiseadusvastaseks ja kehtetuks HRS

§ 3, § 7 lõiked 4 ja 5, § 8 ning valitsuse

algatatud haldusterritoriaalse korralduse

muutmist reguleerivad HRS §-d 9–13 (sea-

duse 3. peatükk), samuti HRS § 20 lõike 1,

§ 24 ja § 28 punkti 2. Kaks omavalitsust

palusid taotluse ühes alternatiivis tunnis-

tada põhiseadusvastaseks ja kehtetuks HRS

tervikuna.

20. detsembril 2016 tunnistas riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

kehtetuks HRSi § 24 lõike 1 osas, mis näeb

ette, et valitsuse algatatud ühinemise

kulude ülempiir on 100 000 eurot. Muus

osas riigikohus põhiseadusega vastuolu

ei leidnud. Kuna haldusterritoriaalse

korralduse muutmine on riigielu küsimus,

nõuab põhiseadus, et sellega seotud kulud

peab täies ulatuses kandma riik. Muus

osas jättis riigikohus taotlused rahulda-

mata. Riigikohus leidis, et põhiseadus

lubab muuta KOVide piire, kui see ei

toimu meelevaldselt ning kolleegiumi

hinnangul HRS meelevaldsuse keeldu

ei riku. Haldusterritoriaalse korralduse

muutmine on ette nähtud seaduses, mis

on korrakohaselt vastu võetud ja mille

sätted on hoolimata keerukusest ka

piisavalt mõistetavad. KOVide halduster-

ritoriaalse korralduse muutmise eesmärk

on parandada KOVide võimekust osutada

2016.–2017. aasta

haldusreformi

käigus toimusid

Eestis 2017. aastal

KOVide vabatahtlikud

ühinemised, aga

ka sundliitmised

ning külanimede ja

maakonnapiiride

muutmised.

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 43

avalikke teenuseid ja selline eesmärk

on põhiseadusega kooskõlas. KOVide

osutatavad teenused on seotud põhiõiguste

ja -vabadustega, mille kaitsmine on

riigivõimu kohustus. Kolleegiumi arvates

aitab HRS nimetatud eesmärki saavutada,

kuna eeldatavasti suudavad suuremad

KOVid neile pandud ülesandeid paremini

täita kui väiksema elanike arvuga omava-

litsusüksused. Kolleegium selgitas lisaks,

et 5000 elaniku kriteerium ei ole ainus,

mida haldusterritoriaalse korralduse muut-

misel arvestada tuleb. Seadus võimaldab

valitsusel jätta ka alla 5000 elanikuga

KOV ühendamata, kui selleks on kaalukad

põhjused. Riigikohus tõdes, et HRSis

ette nähtud tähtajad on küll lühikesed,

kuid ei ole ebapiisavad selleks, et KOVid

saaksid teha ühinemise jaoks vajalikud

toimingud ja otsustused, sealhulgas

volikogude 2017. aasta valimistega seotud

toimingud. Kuna haldusterritoriaalne

reform toimub vahetult enne kohalike

volikogude 2017. aasta valimisi, võib

see tekitada põhiseaduslikke probleeme

valijatele ja valitavatele, kuid nende

õiguste kaitseks ei saa omavalitsusüksused

riigikohtusse pöörduda. Põhiseadusega ei

ole vastuolus kolleegiumi arvates ka see, et

omavalitsusüksusi koheldakse ühinemise

rahastamisel erinevalt sõltuvalt sellest, kas

ühinemise algatavad KOVide volikogud või

valitsus. Selliseks erinevaks kohtlemiseks

on põhiseaduspärane põhjus – soodustada

omavalitsusüksuste volikogusid ühinemist

algatama.

Autorite arvates peaks haldusreformi

ettevalmistus olema võimalikult järjepidev

protsess. Ei tohiks olla ühekordseid

kampaaniataolisi tegevusi, mis võivad

teenida küll poliitilisi eesmärke, kuid

mitte ühiskonna tervikarengut. Tõsi küll,

varem toimuski see ettevalmistus osaliselt

järjepidevalt, kuid kahjuks suures osas

haldusterritoriaalsele reformile (piirirefor-

mile) keskendudes. Palju räägiti olulistest

sisulistest probleemidest nagu ülesannete

ja rahastamise jaotus avaliku halduse

eri tasandite vahel ning isegi riigikohtu

asjakohane 16. märtsi 2010. aasta otsus

nõudis seda (Riigikohtu otsus, 2010), kuid

teema on jätkuvalt aktuaalne. Omaette

teema on piirkondlik tasakaalustatud

areng, regionaalhalduse korraldus jne.

Haldusreformi ettevalmistamisel tutvuti

ka erinevate riikide kogemustega, sh

Põhjamaades. Teadaolevalt on näiteks

Rootsi ja Taani haldusreformi raames läbi

viinud ka haldusterritoriaalse reformi.

Seevastu Soomes on sel teemal küll

diskuteeritud, aga praktikas on jäädud

kindlaks vabatahtliku ühinemise põhimõt-

tele ja riik ei ole otseselt liitumisprotsessi

sekkunud. Lähtudes eelnevast on Tampere

ülikooli professori Arto Haveri seisukoht,

et nende kogemuste kohaselt kujutab

diskussioon valdade arvu üle pelgalt

sõnade mängu (Haveri & Laamanen 2006:

324). Küll aga on Soomes hiljuti läbi viidud

nende ajaloo suurim avaliku halduse,

nn SOTE reform, mille raames on ellu

kutsutud otsevalitavad sotsiaal-tervishoiu

ning päästega tegelevad heaolu piir-

konna nõukogud koos sellega seonduva

õigusruumi, ﬁnantseerimise, riigi ja

KOVide suhete jms muutmisega. Soomes

on praegu toimumas ka diskussioon nn

asümmeetrilise KOVi teemal. Tegemist on

võimaliku väga olulise muudatusega KOVi

sisu ja korralduse käsitluses. Praegune

valitsus on teema võtnud ka oma valitsus-

programmi. Teemat käsitleb täpsemalt

ka Soome Omavalitsusliidu (Kuntaliitto)

ajakirjas 1.11.2023 avaldatud arvamus-

artikkel „Omavalitsuse uus kontseptsioon

– murrang ühtse omavalitsuse mudelist“

(Kuntalehti 2023).

Asjakohane tsitaat annab olukorrast

järgmise ülevaate: „Kohalikud omavalit-

sused tegelevad praegu järgmise aasta

eelarvete ja plaaniaastate ﬁnantsidega.

Paljudes omavalitsustes on eelarve

tegemine väljakutse, valla rahandus ei

ole tasakaalus. Sihtasutus Kaks avaldatud

dr Eero Laesterä värsked uurimused

omavalitsuste rahandusest pärast

hoolekandepiirkondade rajamist on väga

õigeaegsed.

Fookuses

44 Riigikogu Toimetised 48/2023

Ühtsuse kontseptsiooni tulemusena

on Soome omavalitsuste põhistruktuur ja

ülesanded olnud samad, olenemata sellest,

kas omavalitsus oli suur või väike, kas selle

majandus oli tasakaalus või mitte ning kus

iganes see Soomes asus. Omavalitsustele

seatud arendusnõuded ning

põhikirjalised ülesanded ja kohustused

on puudutanud kõiki omavalitsusi,

sõltumata nende suurusest, asukohast või

majandusstruktuurist. Samuti hõlmab

mudel põhiteenuste rahastamist. Valla

omavalitsuse põhiseaduslikust kaitsest

lähtuvalt on riigi kohustus hoolitseda

omavalitsuste tegelike rahaliste tingimuste

eest neile seadusega ettenähtud

ülesannete täitmiseks.

Ühisvalla mudeli olulisus on valdade

arenguloos olnud erinev. Hetkel on ühtne

vallamudel lagunemas ja valdade mõiste

muutub pluralistlikuks. Omavalitsustel

on väljakutseid praegu ja tulevikus

nii majanduses kui ka vabatahtlike ja

põhikirjaliste ülesannete ja kohustuste

korraldamisel ja pakkumisel. Rahvastik

vananeb ja tööjõu kättesaadavus on juba

väga raske. Rahvastiku kasv on koondunud

väikesesse ossa valdadest, mis omakorda

tekitab nendes omavalitsustes kasvavaid

teenuse- ja investeeringuvajadusi. Samas

on märkimisväärses osas omavalitsustes

elanike keskmine vanus kõrge ja sündi-

mus langeb kiiresti.

Omavalitsuste diferentseerumise aren-

damisega kaasnenud väljakutseid on riigi

valitsused püüdnud lahendada erinevate

reformide ja projektidega. Olulisemad

neist on olnud Vapaakunta kokeilu

1988, regionaaltoetusprojekt 2000–2005,

Kainuu provintsi eksperiment 2004–2012,

munitsipaal- ja teenuste struktuurireform

ehk Paras projekt 2006–2011, munitsi-

paalreform 2011–2015, provintsivalitsus- ja

sotsiaalkindlustusreform 2015–2019,

tuleviku valla projekt 2016–2019 ning

kõige värskem sotsiaal- ja tervishoiureform

ehk hoolekandepiirkondade rajamine

2019–2023 ja TE2024 reform 2021–2024.“

Kahetsusväärselt oli Eestis ainus

seadus, mis haldusreformi seaduse kõrval

2016.aasta 7.juunil vastu võeti, Riigikogu

liikme staatuse seaduse ja kohaliku oma-

valitsuse korralduse seaduse muutmise

seadus (nn kahe tooli seadus), mis jõustus

16.oktoobril2017. Asuti ette valmistama

ka kohaliku omavalitsuse korralduse sea-

duse suuremat muutmist, kuid selle osas

ei ole saavutatud vajalikku konsensust ja

menetlemine on Riigikogus takerdunud.

Haldusreformil, st praktiliselt halduster-

ritoriaalsel reformil oli ka tulemusi, mida

saab käsitleda paremuse poole liikumisena

– olgu selleks siis näiteks mastaabiefektist

lähtuv teatud osas suurem rahaline

võimekus, parem avalike teenistujate spet-

sialiseerumise võimalus jms. Täpsemalt

käsitletakse teemat juba eespool viidatud,

haldusreformi tulemusi käsitlevas kogumi-

kus „Haldusreform 2017“ (Valner 2018).

HRSi seletuskirjas toodud kohaliku

omavalitsuse reformi eesmärgipuu on

tegelikult väga ülevaatlik eesmärkide

ﬁkseerimine. Samas on suur osa eesmär-

kidest saavutamata või on seda tehtud

osaliselt (Vabariigi Valitsus 2015).

HRSi seletuskirjas märgitakse muu

hulgas: „Käesolev seadus on suunatud

reformi protsessi ja haldusterritoriaalse

korralduse muudatuste elluviimisele, üle-

jäänud reformi alaeesmärkide täitmiseks

Rahvastiku kasv on

koondunud väikesesse

ossa valdadest, mis

omakorda tekitab

nendes omavalitsustes

kasvavaid teenuse- ja

investeeringuvajadusi.

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 45

(s.o muudatused KOV rahastamiskorral-

duses, ülesannetes või KOV teostamise

vormides) kavandatavad regulatsioonid

sätestatakse haldusreformi seaduse raken-

dusseaduses. Haldusreformi põhifookus on

kohaliku omavalitsuse reformil, kuid selle

raames on plaanis pakkuda lisaks lahen-

dused ka maavalitsustelt omavalitsuslike

ülesannete üleandmiseks KOVidele või

nende koostööorganitele, maavalitsuses

KOVide üle teostatava järelevalve

kaasajastamiseks ning maakondade

harukondliku ja territoriaalse juhtimise

ühtlustamiseks. Valdavalt on nimetatud

ülesannete näol, mis kavandatakse haldus-

reformi rakendamise seadusega lahen-

dada, tegemist Rahandusministeeriumi

initsiatiiviga, st nende ülesannete lahen-

damine ei tulene VVTPst ega koalitsiooni-

leppest. Muudatused peavad rakenduma

alles hetkest (alates 01.01.2018), kui

käesoleva eelnõu seadusena jõustumisel

JOONIS 2. KOVi reformi eesmärgipuu ning KOVide haldusterritoriaalse jaotuse muutmise koht

selles.

Allikas: Haldusreformi seaduse eelnõu seletuskiri 18.12.2015, lk 6

Mõistlikum,

demokraatlikum ja

säästlikum riigivalitsemine

KOVi suurem roll

ühiskonnaelu

korraldamisel

Suuremad valiku-

võimalused kohaliku

elu korraldamisel

KOVi nants

autonoomia

kasv

Muudatused

KOVi

rahastamis-

korralduses

Muudatused

KOVi

professio-

naalse

võimekuse

nõuetes või

soovitustes

Muudatused

KOVi

ülesannetes

Muudatused

KOVi

teostamise

vormides:

koostöö

Muudatused

KOVi haldus-

territoriaalses

korralduses:

piirid

Strateegilise ja

korraldusliku

juhtimise

tugevnemine

KOVi teostamise

subsidiaarsuse

suurenemine

Teenuste osutamise

ja korraldamise ning

osalusdemokraatia

teostamiseks piisava

rahvastikuga ja sidu-

sate valdade-linnade

moodustumine

Suurem

demokraatlik

vastutus

Suurem territoriaalne

kooskõla

asustussüsteemiga

Tasakaalustatum kohalik ja

regionaalne areng: demograaline,

majanduslik

Kõigi KOVi üksuste parem

kohaliku elu korraldamise

võimekus

Fookuses

46 Riigikogu Toimetised 48/2023

on saavutatud kvalitatiivne vahe senise

omavalitsuskorraldusega ehk on moodus-

tatud vähemalt 5000 elanikuga kohaliku

omavalitsuse üksused.

Lisaks haldusreformile on Vabariigi

Valitsus kavandanud ka riigireformi ellu-

viimise, mis on suunatud enam keskvalit-

suse asutuste ümberkorraldustele, näiteks

valitsussektori asutuste ülesannete ja

paiknemise analüüsimisele ja põhimõtete

väljatöötamisele, et korrastada riigihal-

dust, tagada avalike teenuste kvaliteet ja

kättesaadavus ning kulude kokkuhoid.“

Kesksed probleemid seonduvadki riigi

ja kohaliku omavalitsuse ülesannete ning

rahastamise problemaatikaga. Jätkuvalt on

probleemiks Eesti regionaalne ebaühtlane

areng, regionaalne haldus ning horison-

taalne ja vertikaalne koostöö tervikuna,

kohaliku tasandi poliitikute ja ametnike

ehk siis laiemalt inimvara arendamisega

seonduv, andmete kasutamine, poliitika

kujundamine ja otsustusmehhanismid

tervikuna. Eraldi teema on KOVi poliitika

kujundamine ning selle seos pikka aega

päevakorras olnud riigireformiga.

Arutelu vajadusest tulenevalt toimus

Koostöövõrgustik MTÜ Polise ja Tallinna

Ülikooli algatusel 14. mail 2018 Tallinna

Ülikoolis foorum „Riik ja omavalitsus

täna ning vaade tulevikku 10 teesi – mis

edasi?” (Ludvig et al. 2018: 100). Eesmärk

oli ette valmistada ja analüüsida teese, mis

sisaldaks olulisemaid KOVi jätkusuutliku

arengu teemasid. Tõsteti esile jätkuvat

vajadust omavalitsuslikele ülesannetele

vastava õigusliku, poliitilise, korraldusliku

ja ﬁnantsilise süsteemi väljaarendamise

järele. Rõhutati vajadust analüüsida teiste

riikide (eelkõige lähiriikide Läti ja Soome)

kogemusi, eksperimente ja pilootprojekte.

Rõhutati ORTK raames tõstatatud teema-

dega jätkamise vajadust, nagu demokraa-

tia ja detsentraliseerimise põhimõtete

tagamine ning subsidiaarsuse printsiibi

rakendamine; KOVi ﬁnantsautonoomia

oluline suurendamine; KOVi üksuste oma-

vaheliste ja riigi institutsioonidega koos-

tööpõhiste suhete loomine; riigi regionaal-

selt tasakaalustatud arengu tagamine ja

ääremaastumise pidurdamine; regionaal-

halduse ja -juhtimise ümberkorraldamine,

vähendades seejuures ametkondlikku

killustatust ning parandades regionaalset

koordinatsiooni; efektiivselt toimiva

üleriigilise omavalitsusliidu kujundamine;

omavalitsuste üleriigilise ja regionaalse

koostöö mehhanismide loomine ühiste

probleemide lahendamiseks; omavalitsus-

tele sisulise rolli ja ka vastutuse määratle-

mine ettevõtluskeskkonna kujundamises

koostöös riigi kesktasandiga; institut-

sionaalse ja sisulise võimekuse loomine

omavalitsuste analüüsiks ja tuleviku

kavandamiseks, võttes seejuures arvesse

info- ja kommunikatsioonitehnoloogiate,

virtuaalmaailma ja e-teenuste arengut

ning innovatsiooniga seonduvat ning

noorte kaasatust.

Teeside teemad on olnud arutelu

objektiks erinevatel foorumitel ja

kohtumistel, samuti on neid käsitletud

omavalitsuspäevade kontekstis, MTÜ

Polis ja Tallinna Ülikooli ning partnerite

kollokviumitel, erinevates uuringutes,

õppetöö käigus jne. Väga olulised olid

samuti arutelud Riigikogu maaeluko-

misjonis ning Riigikogu suures saalis 20.

novembril 2018 toimunud olulise tähtsu-

sega riikliku küsimuse (OTRK) menetle-

misel teemal „Elu võimalikkusest maal“.

Sarnaselt 2010. aastal olnud OTRKga

tõdeti, et just võimekas KOV on põhilisi

HRSi eesmärk

on mõistlikum,

demokraatlikum

ja säästlikum

riigivalitsemine ning

tasakaalustatud kohalik

ja regionaalne areng.

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 47

riigi toimimise ja arengu aluseid. 2010.

aastal oli põhiteemaks riigi ja KOVide

partnerlus. 2018. aasta arutelu ajal oli just

möödunud aasta 2017. aasta kohalikest

valimistest, millega samaaegselt toimus

ka haldusterritoriaalne reform. 2018.

aasta arutelul tõdeti, et reform pole

andnud väga häid sisulisi tulemusi. HRSi

eesmärk on mõistlikum, demokraatlikum

ja säästlikum riigivalitsemine ning tasa-

kaalustatud kohalik ja regionaalne areng

(nii demograaﬁline kui ka majanduslik).

Just majanduslikust vaatevinklist lähtub

suur erinevus maakondade panuse vahel

SKTsse. Vahed on suured, sest 12 maakon-

nas on vastavad näitajad alla 80 protsendi

Eesti keskmisest. See omakorda tähendab

inimeste liikumist eeskätt Harjumaale

ja Tartumaale, kus töökohtade leidmise

võimalused on tunduvalt suuremad. Need

demograaﬁlised muutused toovad kaasa

muudatused haridusvõrgus, aktiivse

kultuurielu vähenemise ja teenuste

sulgemise.

Eesti on Euroopas KOVi autonoomia

indeksis 17. kohal. Eesti puudujääk on

eelkõige nõrgas ﬁnantsautonoomias ja

puuduvad formaalsed sisendid riigi kesk-

tasandi poliitika kujundamisse. Arutelu

raames tõstatati viis olulist muudatust,

milleks olid muudatused omavalitsussüs-

teemi rahastamise korralduses, kohaliku

omavalitsuse süsteemi ülesannetes,

professionaalse võimekuse nõuetes ja

soovitustes, teostamise vormides ja koos-

töös ning haldusterritoriaalne muudatus.

Tehti ka ettepanek, et parlamendil tuleks

vastu võtta regionaal- ja KOVi poliitika

aluspõhimõtted, mille sisuks oli, et valitsus

koos sidusrühmadega töötaks välja KOVi

arendamise strateegia.

Reformierakonna, Keskerakonna,

Vabaerakonna, Sotsiaaldemokraatliku

Erakonna ja Eesti Konservatiivse

Rahvaerakonna fraktsiooni esindajad

esitlesid omi seisukohti sel teemal.

Poliitikud tõid esile kogukonnapõhised

mahepiirkonnad, innovatsiooni, maa-

kondliku tasuta ühistranspordi, mis ei

ole oma eesmärki täitnud, kohalike teede

alarahastatuse, avaliku sektori töökohtade

väljaviimise pealinnast ja nende loomise

maakonnakeskustesse, internetiühenduse,

energeetika ning külade õiguste teemad.

Toodi välja Ida-Virumaa ja Kagu-Eesti

piirkonnad, mis vajaksid erilist tähelepanu

just regionaalpoliitiliselt. Sellise arutelu

lõppemisel Riigikogu otsust vastu ei võta,

kuid arutelu mõte on just see, et vastutav

komisjon võtab ettekannetes ja läbirää-

kimistes olnud ideed ja hakkab nendega

edasi töötama. Tegelik elu näitab pigem

seda, et sellist terviklikku lähenemist

peale OTRK arutelu ei tule ja eeskätt

jääb see pidama poliitilise otsustamatuse

taha. Artikli autorite arvates on sellised

detailsed arutelud KOVide teemades väga

vajalikud ja peaksid toimuma sagedamini

kui kaheksa aasta tagant. Nendes arutelu-

des on oluline hinnata ka eelmise arutelu

ettepanekuid ja tulemusi, kuhu on jõutud.

Lisaks eeltoodutele on oluliseks

foorumiks kujunenud omavalitsuspäev kui

riiklik tähtpäev. Koostöövõrgustik, kuhu

kuuluvad nii riigi, KOVide ja nende liitude

ning kolmanda ja erasektori, sh MTÜ

Polis esindajad, on püüdnud aktiivselt

päevakajalisi teemasid tõstatada ning

koostöös uutele väljakutsetele ka võima-

likke lahendusteid leida. Seejuures on

omavalitsuspäev saanud alguse just KOVi

enda arengu lätetest. Omavalitsuspäevaga

väärtustatakse senisest tunduvalt enam

Eesti kogukondliku halduse ja omava-

litsuste ajalugu ja kogemust, kuna Eesti

riik kasvas välja omavalitsustest, millele

omakorda pandi alus 1.oktoobril 1866,

kui jõustus meie esimene avaliku halduse

seadus, „Makoggukonna Seadus Baltia-

merrekubbermangudele. Ria-, Tallinna- ja

Kura-male“.

Kaasaegse Eesti KOVide taastamisel

oli üheks väga oluliseks kuupäevaks

1.oktoober1990, kui esimestena omistati

omavalitsuslik staatus Muhu vallale ja

Kuressaare linnale. Arvestades eelnevat,

toimuski 2016. aastal Riigikogus Eesti I

omavalitsuspäev, kus tehti Riigikogule

Fookuses

48 Riigikogu Toimetised 48/2023

ettepanek muuta 1.oktoober riiklikuks

tähtpäevaks – omavalitsuspäevaks.

29.mail2018 võttis Riigikogu vastu

pühade ja tähtpäevade seaduse muutmise

seaduse, mille alusel on 1.oktoober riiklik

tähtpäev, omavalitsuspäev (Riigi Teataja

2018). See on hea võimalus korraldada

erinevaid üritusi kõikides omavalitsuste

tegevusega seotud kohtades. Teadaolevalt

toimus II omavalitsuspäev Tallinnas, III

Narvas, IV Pärnus, V Saaremaal, VI Tartus,

VII Viljandis, VIII Rae vallas ning 2024.

aasta omavalitsuspäev Võrus. Täpsemalt

saab omavalitsuspäevast ning sellega

seonduvast lugeda mahukast kogumikust

„Eesti omavalitsuspäev. Ajaloost sündinud

– teel tulevikku“ (2021).

Endiselt on aktuaalsed 2017. aastal

toimunud omavalitsuste ühinemiste/

ühendamiste tulemused. Reformiga seon-

duvad teemad on jätkuvalt diskussiooni

objektiks.

RIIGI JA KOHALIKU OMAVALITSUSE

PARTNERLUSEST

Riigi ja KOVide läbirääkimised, sh

riigi ja KOVide ülesanded, tulubaas

ning rahastamine.

Üheks peamiseks ja unikaalseks Eesti

Linnade ja Valdade Liidu (ELVL) tege-

vusvaldkonnaks on KOVide esindamine

riigi eelarveläbirääkimistel. Riigieelarve

läbirääkimiste eesmärk on, et KOVidele

oleks tagatud stabiilne tulubaas ja ﬁnants-

autonoomia, et põhiseaduses sätestatud

KOVide laialdane enesekorraldamise õigus

saaks ka maksunduse vallas tugevama sisu.

Riigieelarve läbirääkimistel osalemisega

saame kujundada omavalitsuspoliitikaid

ning kaitsta omavalitsuste huvisid riigi

tasandil.

Riigieelarve läbirääkimiste poolteks on

valitsuse moodustatud valitsuskomisjon,

kuhu kuuluvad valdkondlike ministeeriu-

mide esindajad ja ELVLi töörühm, mille

koosseisus on liidu juhatuse liikmed ja

liidu büroo juhtkond. Läbirääkimiste

korraldamise eest vastutab regionaal- ja

põllumajandusminister, kes on ühtlasi

valitsuskomisjoni juht.

Läbirääkimistel juhindutakse oma

tegevuses Euroopa kohaliku omavalitsuse

harta põhimõtetest, põhiseaduse §-st 154

ja 157, Eesti seadustest, poolte kinnitatud

läbirääkimiste töökorrast, riigi eelarvestra-

teegia läbirääkimistel arutatust ja läbirää-

kimiste käigus vastu võetud otsustest.

ELVLi ja valitsuskomisjoni läbirääki-

miste põhieesmärk on KOVidele stabiilse,

seadustele ja Euroopa kohaliku omavalit-

suse hartale põhineva tulubaasi kindlus-

tamine, mis tagaks KOVidele seadustega

ja seaduste alusel pandud ülesannete

täitmiseks vajaliku tulubaasi ning või-

maldaks kohalikuks arenguks vajalikud

investeeringud ja omavalitsuste jätkusuut-

liku arengu. Riigieelarve läbirääkimised

toimuvad valitsuskomisjoni koosolekutena

ja valdkondlikes töörühmades. Riik on

läbirääkimiste töörühmade moodustamisel

lähtunud eelkõige KOVide jaoks oluliste

valdkondade (omavalitsuse ülesanded)

katmisest ja nende probleemkohtade

toomisest läbirääkimistesse.

Läbirääkimistel esitab ELVL oma

ettepanekud järgmise aasta riigieelarve

projekti ja pikema vaate riigieelarve

strateegiasse, mille kohta valitsuskomisjon

esitab omad seisukohad ja ettepanekud.

Eelarve läbirääkimiste tulemusi kajastav

lõpp-protokoll esitatakse iga-aastaselt

koos riigieelarve eelnõuga ja selle juurde

kuuluva seletuskirjaga Riigikogule.

Paraku ei andnud läbirääkimised nii

2023. aasta kui ka 2024. aasta riigieelarve

kohta ELVLile soovitud tulemusi ning

protokoll on jäänud allkirjastamata.

Lähiajalugu on näidanud, et kui

eelkõige peaministri erakond ja teised koa-

litsiooni liikmed mõistavad KOVi olemust,

tema osa riigi elanikele kvaliteetse teenuse

osutamisel, siis on läbirääkimistel mõiste-

tud KOVide kitsaskohti ja võimaluste piires

on see leidnud kajastust riigieelarves.

Heaks näiteks oli COVID-19 pandeemia,

kui majanduse elavdamiseks eraldati raha

investeeringute tegemiseks, ja Ukraina

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 49

põgenike kriisiga seotud erakorraliste

kulude hüvitamine.

KOVide rahastamise süsteem

Kohaliku omavalitsuse korralduse seadu-

sest tulenevalt peab riik oma ülesannete

üleandmisel omavalitsusele tagama ka pii-

sava raha. Kahjuks alati ei kipu riik temale

seadusega pandud kohustust täitma. Heaks

näiteks saab tuua üldhooldusreformi, mis

oma olemuselt on õilis, kuid ei täitnud

paraku valimiseelset lubadust, et pensioni

eest saab hooldekodukoha, mida ei ole

omavalitsustel võimalik täita. Kuidas nii?

Seegi kord peab tõdema, et nii ulatuslikku

reformi ei saa teha ainult kvantitatiivselt

Exceli-põhiselt, vaid on vaja kaasata kvali-

tatiivsetel näitajatel põhinev mõjuanalüüs.

KOVi teooriast tulenevalt on omava-

litsus otsuste tegemisel ja kohaliku elu

korraldamisel iseseisev. Seda saab tagada

ﬁnants- ja maksuautonoomsus, mis Eesti

omavalitsustes on pea olematu.

Maksuautonoomiat saab kohalik

volikogu teostada kohalike maksude

kehtestamisega. Hetkel kehtiv kohalike

maksude seadus annab võimaluse keh-

testada reklaamimaksu, teede ja tänavate

sulgemise maksu, mootorsõidukimaksu,

loomapidamismaksu, lõbustusmaksu ja

parkimistasu, nende maksude osakaal

KOVide kogu maksutulust 2022. aastal

oli kokku kõigest 1,17 protsenti. Keegi

ei vaidle vastu, et pea 30 aasta tagune

seadus ei tööta soovitult pea kõigis

omavalitsustes.

Probleemile viitab ka eeltoodud

Euroopa Nõukogu Euroopa kohaliku oma-

valitsuse harta liikmesriikide kohustuste ja

kohustuste austamise komitee (järelevalve-

komitee) 25.10.2023 raport, mille kohaselt:

„Eesti põhiseaduse paragrahv 157 sätestab,

et omavalitsustel on seaduse alusel õigus

kehtestada ja koguda makse ning määrata

koormisi. Kohalike omavalitsuste maksude

kehtestamise õiguse tunnustamisele

vastavalt Euroopa kohaliku omavalitsuse

harta artiklile 9.3 viitas riigikohus oma

otsuses kohtuasjas 3-3-1-48-16 (p 45).

Samas on kohalike omavalitsuste oma-

vahendid Eestis äärmiselt piiratud. Umbes

3% kohaliku omavalitsuse tuludest tuleb

Eestis maksudest (2017. aasta olukord).

OECD-s moodustasid maksud SNG tuludest

35% (kaaluta keskmine) ja 44% (kaalutud

keskmine).“ Kokkuvõttes nenditakse

raportis: „(145.) Raportöörid märgivad

valmisolekut kaaluda kohalike maksude

laiendamist, kuid kohalikest maksudest

saadavate ressursside nappus viib järeldu-

sele, et artikli 9 lõiget 3 Eestis praegu ei

järgita“ (Report CPL 2023: 28–29).

Kindlasti on siin mõttekoht ja viimane

aeg teadlaste kaasamiseks, saamaks ettepa-

nekuid omavalitsuste tervikliku tulubaasi

mudeli loomiseks. Saamaks muidugi ka

vastust hüpoteesile, et Eesti-suguses avatud

majandusega riigis on möödapääsmatu

suurendada omavalitsuste tulubaasi ilma

keskvalitsuse sekkumiseta.

Finantsautonoomia instrument

omavalitsuste tulubaasis on füüsilise

tulumaksu laekumine, mille arvestuse

aluseks on kehtiv tulumaksu määr

(alates 2020. a 11,96 protsenti). Füüsilise

isiku tulumaks moodustas 2022. aastal

omavalitsuste maksutulust 95 protsenti.

Samas on keskvalitsusel õigus ühepoolselt

tulumaksu määra langetada (2009. aastal

langetati määra 11,93 protsendilt 11,4-le)

või kergitada, mis ei anna pikas plaanis

võimalust tegevusi ja kulutusi planeerida.

Selle ilmekaks näiteks on rahandus-

ministeeriumi poolt 2022. aastal pakutud

mõte omavalitsuste ﬁnantsautonoomia

suurendamiseks, mis seisnes selles, et

alates 2024. aastast tõsta asendus- ja

järelhoolduse ning matusetoetuse raha

toetusfondist ümber omavalitsuste

tulubaasi. Selle tulemusena oleks tõusnud

üksikisiku tulumaksu määr seniselt 11,96

protsendilt 12,06-le, mis võimaldaks saada

rohkem raha tulubaasi. Sellega kaasnes

KOVide õigustatud ootus keskvalitsusele.

Kahjuks asus uus valitsuskoalitsioon

tasandama omavalitsuste tulubaasi, mille

tulemusena vähendati 2024. aastast

kehtima hakkava tulumaksuseadusega

Fookuses

50 Riigikogu Toimetised 48/2023

üksikisiku tulumaksu määra 11,89

protsendile, lisaks vähendati tulubaasi

nn edukamate omavalitsuste arvelt 8,3

miljoni ulatuses. Tõsi, seadusemuudatu-

sega suurendati riiklikelt pensionidelt

arvestuslikku tulumaksu 1,88 protsendilt

2,5-le. Samas jäeti mainimata, et 1,88

protsenti on kaetud ülhooldusreformi

kohustusega, millest mitmel omavalitsusel

ei pruugi 2,5 protsendist piisata. Reaalselt

ei laeku riiklikelt pensionidelt maksutulu

riigieelarvesse, toimub raha ümberjaga-

mine üksikisiku tulumaksu arvelt. Selle

muudatusega peaks suurenema nende

omavalitsuste tulubaas, kus omavalitsuse

demograaﬁlises struktuuris on rohkem

pensionil olevaid elanikke.

Kõigi praeguseks tehtud ja kavanda-

tavate muudatuste kohta puudub mõju-

analüüs, eelkõige mis hakkab juhtuma

nn edukamates omavalitsustes, kus juba

praegu on surve lasteaia- ja koolikoh-

tadele, kui järgnevatel aastatel peaks

toimuma nende tulubaasi vähendamine,

samas on nendes omavalitsuse üksustes

rohkem töötavaid elanikke, kui pensionil

olevaid.

Eelnevat reaalsust oponeerides saab

viidata tasandusfondile, mille üldine

eesmärk on tasandada, hetkel 90 protsendi

ulatuses, arvestuslikku tulude (tulumaks ja

maamaks) ja peamiselt demograaﬁa põhjal

arvestatud kulude vahet. Fondi maht on

aastaid sisuliselt muutumatuna püsinud

u 107 miljoni euro juures ja pole olnud

poliitilist tahet seda suurendada. Eespool

mainitud raha ümberjagamise käigus

suunatakse sinna lisaraha 28 miljoni

ulatuses.

Lisaks tasandusfondile on veel

toetusfond, mille puhul on tegemist

riigieelarveliste toetustega, 2023. aastal oli

toetuste maht 748 miljonit eurot. Suurema

osa sellest moodustab üldhariduskoolide

pidamiseks antav toetus 468 miljonit

eurot.

Autorid on jätkuvalt seda meelt, et

KOVide tulude süsteem vajab lahti võtmist,

sisukat analüüsi ja korrastamist. Ei tohiks

karta lennukaid ideid ja diskussioone, mis

aitavad edasi liikuda. Tulude ümberjaga-

misega saab leevendada osa omavalitsuste

mahajäämust, kuid see ei ole instrument,

millega korrastada regionaalpoliitikat.

Tuleb teha julgeid otsuseid ja asuda ellu

viima haldusreformi järgmist etappi,

eesmärgiga tagada omavalitsustele piisav

tulubaas, sh maksutulud, ikka selleks,

et pakkuda kvaliteetseid kodulähedasi

avalikke teenuseid ja teha investeeringuid.

Riigi ja KOVide koostöö haridusvald-

konna kollektiivläbirääkimiste näitel

Kohalike omavalitsuste ﬁnantsautonoomia

seisu ja ka sotsiaaldialoogi õigusliku

baasi, mehhanismide ning praktilise

kogemuse toimimine on seotud suures

osas riigi ja KOVide suhete valdkonnaga.

Seda ilmestab hästi Tallinna Ülikooli

riigiteaduste magistri Mikk Tarrose

lõputöö „Kollektiivläbirääkimistest

haridusvaldkonnas kohalike omavalit-

suste, riigi ja sotsiaalpartnerite esindajate

näitel“ raames tehtud uuring. Magistritöö

uurimuses koguti andmeid ankeet-

küsitlusega, kus uuriti KOVide esindajatelt

kollektiivläbirääkimiste formaadi vajadust

ning nende võimekust ja eelistusi formaa-

dis kaasa rääkida.

Vastajad hindasid näiteks, et praegune

riigieelarve läbirääkimiste formaat ELVLi

ja haridus- ja teadusministeeriumi vahel

ei arvesta KOVide arvamustega piisavalt.

Vastajate kaalutud keskmine oli siinkohal

4,24 punkti 10st (joonis 3).

Järgnevalt tutvustati põgusalt kollektiiv-

läbirääkimiste formaati Soomes ja Taanis,

kus anti lühiülevaade vastajatele kollek-

tiivläbirääkimiste protsessist haridusvald-

konnas, sinna kaasatud osapooltest ja

sisust. Seejärel uuriti, kas nad on sellisest

läbirääkimiste formaadist kuulnud. 36st

vastajast 21 ehk 58 protsenti ei olnud vara-

semalt kuulnud kollektiivläbirääkimiste

formaadi kohta haridusvaldkonnas, 15 ehk

42 protsenti vastajatest olid teadlikud kol-

lektiivläbirääkimiste formaadi kasutamise

kohta rahvusvahelisel tasandil (joonis 4).

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 51

Võib öelda, et teadlikkus sellisest formaa-

dist ei ole jõudnud kõigi osapoolteni.

Samuti uuriti, kas oleks huvi niisugust

läbirääkimiste formaati rakendada ka

Eestis. Kaheksa vastajat leidis, et väga

oluline oleks kollektiivläbirääkimiste

formaati rakendada haridusvaldkonna

läbirääkimistel ka Eestis, 11 vastajat pidas

formaadi rakendamist pigem oluliseks või

oluliseks. Vastajate keskmine oli siinjuures

7,7 punkti 10st ehk vastajad pigem

eelistasid kollektiivläbirääkimiste formaati

(joonis 5).

Küsimusele, miks ei ole teie hinnangul

senini kollektiivläbirääkimiste formaati

riigieelarve läbirääkimistel haridusvald-

konnas Eestis kasutatud, vastati järgmiselt:

24 vastajat ehk 66,67 protsenti leidis, et

formaati pole kasutatud, kuna puudub

poliitiline tahe formaadi kasutusele

võtmiseks. 20 vastajat ehk 55,56 protsenti

tõid välja, et üks mitte rakendamise

põhjuseid on teadlikkuse puudumine

kollektiivläbirääkimiste protsessist (joonis

6).

Nii siin kui teistes peatükkides käsit-

letud väljakutsetega toimetulekuks on

oluline pidev pädevuste suurendamine

ametnikkonna ja poliitikute hulgas.

Järgnevalt anname ülevaate KOVi

valdkonna väljakutsetest ja võimalikest

lahendusteedest.

JOONIS 3. Kui palju on teie hinnangul kohalike

omavalitsuste arvamusi ja soove riigieelarve

läbirääkimiste käigus haridusvaldkonnas

arvestatud? 0–10 skaala: 0 – väga vähe, 10 –

väga palju, 11 – ei oska öelda.

Allikas: Mikk Tarros

JOONIS 5. Kuivõrd oluline on teie hinnangul,

et kollektiivläbirääkimiste formaat toimuks ka

Eestis? 0–10 skaala: 0 – väga ebaoluline, 10 –

väga oluline, 11 – ei oska öelda.

Allikas: Mikk Tarros

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Väga vähe

Väga ebaoluline

Vastajate arv n=36

Väga palju

Väga oluline

2 2 2

00 0

42%,

58%,

JOONIS 4. Kas olete olnud varasemalt tuttav

kollektiivläbirääkimiste formaadi (Soome/

Taani) kasutamisega riigieelarve läbirääkimistel

rahvusvahelisel tasandil?

Allikas: Mikk Tarros

Fookuses

52 Riigikogu Toimetised 48/2023

REGIONAALSE JUHTIMISE

TULEVIKUSUUNDADEST

Eesti regionaalne tasakaalustatud areng

on olnud üks olulisemaid, kuid samas ka

keerukamaid valdkondi. Teemat käsitleti

väga põhjalikult näiteks ühisprojekti

„Eesti regionaaltasandi arengu analüüs“

raames, mille viisid läbi Tallinna Ülikooli,

Tartu Ülikooli ja osaühing Geomedia

teadlased. Uuringu eesmärk oli analüüsida

regionaalse valitsemise alternatiive ja selle

tulemustest lähtuvalt esitada konkreetsed

ettepanekud regionaalseks valitsemiseks.

Analüüsi käigus selgitati välja Eesti

regionaaltasandi olukord, mille käigus

kirjeldati maakondlikke ja regionaalseid

arendusorganisatsioone, neile seatud

ülesandeid ja nende kasutatavaid res-

sursse. Tutvuti teiste riikide regionaalse

juhtimise kogemustega ning kujundati

Eesti regionaalse valitsemise korralduse

sisukomponendid. Regionaalse valitse-

misena käsitleti juhtimistasandit, mis

paikneb kesk- ja kohaliku tasandi vahel.

Regionaalne valitsemine ei välista juhti-

mistasandi riiklikku ega omavalitsuslikku

olemust ja eelistati selle kujundamist kesk-

ja kohaliku tasandi partnerluses. Analüüsi

tulemusena töötati välja regionaalse

valitsemise mudelite alternatiivid (Kattai et

al. 2020). Sõnastatud poliitikaettepanekuid

regionaalse valitsemise korraldamiseks

tutvustati Riigikogu ja valitsuse

esindajatele Riigikogus 17.06.2020

toimunud kollokviumil „Eesti regionaalse

arengu väljakutsed ning võimalikud

tulevikutrendid“.

Väga oluliseks võib pidada samuti

Riigikogus 10. veebruaril 2020 suure osa-

lusega toimunud omavalitsuste foorumit

„Eesti regionaalne tasand – kas praktiline

vajadus või saab ka teisiti?“. Teemadena

käsitleti omavalitsuste territoriaalset ula-

tust, omavalitsuste mastaapi regionaalseks

valitsemiseks ja/või avalike ülesannete

täitmiseks. Arutelu all olid regionaalse

tasandi valitsemine ja organisatoorne

koostöö ning milline võiks välja näha

regionaalse otsustuskogu mandaat, samuti

valitsemisstruktuuri või koostöö õiguslik

vorm. Peatuti ka potentsiaalse koostöö

kohustuslikkuse, otsuste vastuvõtmise

Mitte ükski 36,11%

Osapoolte

võimekus

protsessi

panustada

on väike

55,56%

Puudub

teadmine

kollektiiv -

läbirääki-

miste

protsessist

5,56%

Muu (palun

täpsusta)

50%

Puudub

vajalik

regulatsioon

36,11%

Puuduvad

vajalikud

teadmised

66,67%

Puudub

poliitiline

tahe

Vastajate arv n=36

JOONIS 6. Miks ei ole teie hinnangul senini kollektiivläbirääkimiste formaati riigieelarve läbirääki-

mistel haridusvaldkonnas Eestis kasutatud (vali vähemalt üks)?

Allikas: Mikk Tarros

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 53

mehhanismide ning regionaalse tasandi

ülesannete täitmise tulubaasi teemadel

(Tallinna Ülikool 2020).

Arengulepe ja regionaalne nõukogu

2021. aastal algatas valitsus regionaalsete

arengulepete ja regionaalsete nõukogude

pilootprojekti, mis osaliselt tugines ka

eelnimetatud regionaaltasandi arengu

analüüsile, aga valis täpsema sihituse.

OECD liikmesriikide seas on trend

regionaalse valitsemise ümberkujunda-

miseks, et toetada senisest tõhusamalt

regionaalarengut ja piirkondlikku

konkurentsivõimet, seniste regionaalsete

haldustasandite asemel rakendatakse enim

kesk- ja kohaliku tasandi ühiseid struk-

tuure ja tegevusi regionaalsete poliitikate

suunamiseks.

Eesti kandev probleem on regionaalne

ebavõrdsus, mille üheks indikaatoriks

on suur vahe Harjumaa ja väljaspool

Harjumaad saavutatavas SKTs võrreldes ELi

keskmisega.

Kui soovida, et ka mujal kui pealinna

regioonis elu areneks ja SKT kasvaks,

tuleb otsida ja toetada iga piirkonna

konkurentsivõimet ja arengueeldusi.

Pilootprojekti eesmärk on välja selgitada,

kas ühest maakonnast suurema regiooni

majanduse (ettevõtluse) arengule suunatud

arengulepe oleks tõhusam viis piirkondade

vajadusi teadvustada ja konkurentsivõimet

tõsta.

Pilootprojekt põhineb eeldusel, et

senised poliitikakujundamise instrumen-

did ei anna regionaalse arengu tagamisel

ja ebavõrdsuse vähendamisel ühiskonna

ootustele vastavaid tulemusi ning ilma

tegudeta jäävad strateegiadokumentides

(eeskätt Eesti 2035, TAIE 2021–2035 jt) ja

tegevuskavades (RETK) sätestatud eesmär-

gid täitmata.

Arengulepe ja regionaalne nõukogu

oli valik mitme alternatiivi hulgast

(kooskõlastamisprotsess, riigi ja KOVi

eelarveläbirääkimised, maakondlikud

arengustrateegiad). Valikut toetas omava-

litsusliitude tellimusel läbi viidud ja ESFi

rahastatud uuring „Eesti regionaaltasandi

arengu analüüs“ (Kattai et al. 2020: 7).

Pilootprojektidega testime ühtlasi tead-

laste ja ekspertide pakutud mudelit.

Arengulepped on regionaalpoliitilise

instrumendina kasutusel ka teistes

riikides, nt Soome MAL-kokkulepped

linna regioonide ja valdkondlike ministee-

riumide vahel (Tampereen Kaupunkiseutu

n.d.).

Arenguleppega lepivad keskvalitsus

(ministeeriumid), KOV ja partnerid

(ettevõtjad, ülikoolid jt) riiklikest stratee-

giadokumentidest lähtudes koosloomes

kokku regiooni fookusvaldkonnad

(prioriteetsed ettevõtlusvaldkonnad) ning

nutika spetsialiseerumise fookused.

Arengulepe on sisendiks valdkonna-

poliitikate edasisele kujundamisele ja

meetmete disainimisele ning ka osapoolte

tegevuse pikaajalisele suunamisele, sh

investeeringute rahastamisele.

Seega on arenguleppe eesmärkideks

sisustada ja suunata:

Triigieelarve raha valdkonnapoliitikate

ja ministeeriumite programmide

kaudu, mis on mõeldud vastava piir-

konna majanduse konkurentsivõime

arendamiseks,

Tkõiki ELi struktuurifondide käesoleva

perioodi (2021–2027) piirkondade ette-

võtluse konkurentsivõime toetamise

meetmeid selles osas, mida erinevad

ministeeriumid oma valdkonnas veel

kujundada/mõjutada saavad,

Tjärgmise ELi rahastusperioodi

(2028–…) prioriteetide ja meetmete

kujundamist, mis puudutavad

Eesti kandev

probleem on

regionaalne

ebavõrdsus.

Fookuses

54 Riigikogu Toimetised 48/2023

regionaalse ettevõtluse konkurentsi-

võime arendamist,

TKOVide (nt maakondlikult) rahastata-

vaid tegevusi regiooni majanduse ja

ettevõtluskeskkonna arendamiseks,

Tteiste arenguleppe partnerite rahasta-

tavaid tegevusi regiooni majanduse ja

ettevõtluskeskkonna arendamiseks.

Leppe ettevalmistamise ja hilisema täit-

mise seirega tegeleb regionaalne nõukogu

koos oma tugistruktuuriga.

Regionaalse nõukogu kui aruteluareeni

roll on korraldada ja koordineerida

arenguleppe koosloomelist koostamist ja

kokkulepete saavutamist, regiooni väär-

tuspakkumise väljatöötamist ning arengu-

leppe seiret ja vajadusel uuendamist.

Nõukogusse kuuluvad ministeeriumide,

MAROde (maakonna arenguorganisat-

sioon), ülikoolide esindajad ja eksperdid,

kokku u 15 inimest. Nõukogu koosseisu

täpne disain sõltub regioonist ja selle

kinnitab riigihalduse minister käskkirjaga.

Nõukogu disainil lähtutakse põhimõttest,

et keskvalitsuse, KOVi ja teiste osapoolte

vahekord nõukogus on samaväärne,

nõukogu liige ei ole seotud oma organisat-

siooni esindamisega.

Pilootprojekti eestvedaja on regionaal-

ja põllumajandusministeerium ning

selle KOVide poliitika osakond koostöös

regionaalarengu osakonnaga.

Arenguleppe pilootpiirkonnad

Esialgu on lähtudes kohapealsest tahtest

välja valitud kaks pilootpiirkonda, kuhu

kuuluvad järgmised tervikmaakonnad.

TKesk-Eesti: Järva, Lääne-Viru, Viljandi

ja Rapla maakond

TLõuna-Eesti: Jõgeva, Põlva, Tartu, Valga

ja Võru maakond

Piirkondade moodustamise aluseks on

NUTS 3 piirkonnad, kuid Viljandi puhul

arvestasime maakonna MARO soovi

kuuluda Kesk-Eesti piirkonda.

Mõlema pilootpiirkonna osas koostab

projektijuht konkreetse piirkonnapõhise

pilootprojekti kava.

Esialgu jäävad kõrvale järgmised piir-

konnad: 1) Lääne-Eesti: Hiiu, Lääne, Pärnu

ja Saare maakond, 2) Ida-Virumaa, kuna

Ida-Viru programmi, Ida-Viru tegevuskava

ning õiglase ülemineku kava kõrvale

veel regionaalse arenguleppe tegemise

idee võib seal praegu segadust tekitada

ning 3) Harjumaa, mis ei vaja tingimata

riigilt lisatähelepanu, kuna on niigi kõige

kõrgema SKTga piirkond.

Praeguseks on regionaalsed nõukogud

moodustatud (Rahandusministeerium

2023a; 2023b), toimuvad arutelud,

eesmärk on regionaalsete arengulepeteni

jõuda 2024. aastaks.

ANDMED JA POLIITIKA

KUJUNDAMINE NING OTSUSTAMINE

KOVide kontekstis on infotehnoloogia,

digiteenuste ja andmepõhise otsusta-

mise roll muutumas üha olulisemaks.

Andmepõhine juhtimine on protsess,

kus otsuste tegemine põhineb andmetel

ja faktidel, mitte ainult intuitsioonil,

kõhutundel või isiklikel eelistustel. Seega

on andmed ja andmepõhine poliitika

kujundamine ning otsustamine eriti

oluline KOVide kontekstis, kus ressursid

on väga piiratud ja otsused mõjutavad

vahetult kogukonna heaolu. Eesti, olles

tehnoloogiliste lahenduste eestvedajana

maailmas tuntud, seisab silmitsi välja-

kutsega, kuidas viia edasi andmepõhist

juhtimist oma KOVides.

KOVi sektori andmepõhise otsustamise

teema on muutunud üha aktuaal-

semaks, kuna see võimaldaks teha

Personaalse riigi

arengute edukal

juurutamisel on KOVidel

vähemalt sama oluline

roll kui keskvalitsusel.

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 55

informeeritumaid otsuseid, mis põhinevad

faktidel ja analüüsidel. Kuid selle rakenda-

mine on keeruline, eriti arvestades KOVide

IT-juhtimise ja arendamise väljakutseid.

Loomulikult on oluline ka mõista, et

tehnoloogia ja andmed ei ole poliitiliselt

neutraalsed (Winner 1980). Iga tehnoloo-

giline valik, olgu see andmete kogumise

meetod või ühel või teisel moel üles ehita-

tud infosüsteem, kajastab teatud poliitilisi

eelistusi ja väärtusi. Näiteks see, milliseid

andmeid kogutakse ja kuidas neid

analüüsitakse, võib mõjutada, milliseid

probleeme peetakse oluliseks ja milliseid

lahendusi eelistatakse. Globaalne trend

näib liikuvat ka sügavaid ühiskondlikke

debatte nõudvas suunas (Tsamados 2021),

kus ühiskonna automaatne mõõtmine ja

nügimine IT-vahendite abil on muutumas

peamiselt kuluefektiivsuse argumentidel

üha vältimatumaks. Sarnaselt ei saa

arutelud personaalse riigi kontseptuaalse

olemuse ja sisustamise üle jääda puutu-

mata tehnoloogiliste küsimuste kõrval

poliit- ja õigusﬁlosooﬁast. Personaalse riigi

arengute edukal juurutamisel on KOVidel

vähemalt sama oluline roll kui keskvalitsu-

sel. Selline areng esitab uusi väljakutseid,

eriti arvestades, et omavalitsuste ressursid

on piiratud.

KOVide peamiste infosüsteemide

analüüs on näidanud (ELVL 2022), et

paljudes omavalitsustes on baassüsteemid

vananenud või ebapiisavad. See seab

kahtluse alla andmete kvaliteedi ja

kättesaadavuse, mis on andmepõhise

otsustamise jaoks hädavajalikud. Kui

baassüsteemid on nõrgad, on keeruline

koguda usaldusväärseid andmeid, mis on

vajalikud informeeritud otsuste tegemi-

seks. KOVide infosüsteemide puudulikkus,

nagu on märgitud värskes deklaratsioonis

(OVP 2023) ning sellele eelnenud põhjali-

kus infosüsteemide analüüsis (ELVL 2022),

on kindlasti üheks peamiseks takistuseks

andmepõhise poliitikakujundamise ja

automatiseeritud otsustega edasimine-

kuks. Sageli on infosüsteemid piiratud

funktsionaalsusega ega vasta andmekaitse

ja -turvalisuse nõuetele. Selleks, et

JOONIS 7. Regionaalsete arengulepete piirkonnad Eestis.

Allikas: Mikk Lõhmus

Kesk-Eesti

arenguleppe

piirkond

Lõuna-Eesti

arenguleppe

piirkond

Fookuses

56 Riigikogu Toimetised 48/2023

edendada andmepõhist juhtimist, peavad

omavalitsused investeerima kaasaegsetesse

infosüsteemidesse, mis on ühtlasi turvali-

sed ja kasutajasõbralikud.

IT-arenduse kulude kasv ja ressursside

vähenemine sunnivad KOVe otsima

kuluefektiivsemaid lahendusi. Üks võima-

lus on tegevuste tsentraalne lahendamine

või detsentraalne koostöö väiksemates

gruppides. See võimaldaks jagada kulusid

ja ressursse, samuti tõsta efektiivsust ja

parandada teenuste kvaliteeti.

KOVide IT-juhtimise väljakutsed ja

andmepõhine otsustamine on omavahel

tihedalt seotud. Paljudes KOVides on

IT-süsteemid vananenud ja personali

ressursid piiratud. See teeb keeruliseks

andmete kogumise ja analüüsimise, mis

on andmepõhise otsustamise alustala.

Väikeste omavalitsuste puhul võib olla kee-

ruline rahastada „rätsepatöö“ IT-lahendusi,

mis vastaksid nende spetsiiﬁlistele

vajadustele. Tööjõukulude kiire kasvu

tõttu muutub tegelikult üha võimatumaks

„rätsepatöö“-infosüsteeme luua ka suurtel

ja võimekamatel omavalitsustel – alter-

natiivsed standardlahendused tulevad

oma probleemidega, kuid võrreldes

paarikümne aasta taguse ajaga saab pinge

nende kahe põhimõttelise valiku vahel

ainult kasvada.

Seega peavad omavalitsused leidma

tasakaalu tehnoloogia võimaluste ja nende

enda ressursside piirangute vahel. On

oluline, et omavalitsused tunnistaksid

vajadust investeerida IT-süsteemidesse ja

andmehaldusse, samas otsides võimalusi

ressursside optimeerimiseks ja koostööks.

See nõuab strateegilist planeerimist

ja innovaatilist lähenemist, et ületada

olemasolevad väljakutsed ja parandada

teenuste osutamist kogukondadele.

Arusaadavalt mängivad KOVide

IT-lahenduste kujundamisel olulist rolli ka

seadused ja poliitika. Seadused ja regulat-

sioonid võivad piirata, kuidas ja milliseid

andmeid saab koguda ja kasutada. Eesti

VIII omavalitsuspäeva paneelides tuli

korduvalt esile, et eesrindlikumad

omavalitsused oleksid nõus väga suurt

hulka tegevusi automatiseerima, kuid

kehtiv õigusraamistik seab piiranguid.

Samuti võivad poliitilised otsused

mõjutada, millistele valdkondadele

suunatakse IT-investeeringuid.

Eelneva põhjal on ilmne, et andme-

põhine poliitikakujundamine ja

otsustamine KOVides on kompleksne ja

mitmetahuline väljakutse, mis nõuab nii

tehnilist innovatsiooni kui ka poliitilist

teadlikkust ja oskust navigeerida kee-

rulisel seadusandlikul maastikul. Selles

kontekstis on oluline, et omavalitsused

mõistaksid nii tehnoloogia võimalusi kui

ka piiranguid ning teeksid koostööd eri-

nevate huvigruppidega, et leida parimad

lahendused oma kogukondadele. Positiivse

inspireeriva näitena võib välja tuua

riigikantselei värske DDDM pilootprojekti

(data driven decision making – andmete-ju-

hitud otsustamine) (Riigikantselei 2022),

kuidas sealseid kogemusi ei saa üks ühele

laiendada KOVidele. Alustades sellega, et

otsuste ettevalmistamise loogika on erinev

ning lõpetades sellega, et iga omavalitsus

on unikaalne oma vajaduste, ressursside ja

väljakutsetega.

Riigikohtu hiljutine otsus tühistada

algoritmi poolt tehtud automaatne otsus

rõhutab vajadust kriitiliselt suhtuda

tehnoloogia rolli otsustusprotsessides

(Riigikohus 2023). See juhtum toob veelgi

jõulisemalt lauale küsimusi algoritmide

läbipaistvusest, õiglusest ja vastutusest.

Omavalitsused peavad olema teadlikud

nendest riskidest, eriti kui neil pole

võimalusi keerukaid IT-lahendusi välja

töötada ja hallata.

Andmepõhise juhtimise kontekstis on

oluline põhjalikumaks mõtlemiseks esile

tõsta värske Riigikohtu lahendi (3-21-979,

28. september 2023) kaks tsitaati.

T„[…] Ärireegli BR07 kui halduseeskirja

alusel toimiv automaatsüsteem ei

näinud ette võimalust rohevõrgusti-

kuga seotud asjaolude juhtumipõhi-

seks hindamiseks ja ohu välistami-

seks.“ (3-21-979, p. 47)

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 57

T„Kõik automaatsüsteemi tööparameet-

rid on seadistanud vastustaja ning allu-

vad tema vahetule kontrollile. Neid

muudetakse ja täiendatakse pidevalt.

Automaatregister ei tee iseseisvat

otsust.“ (3-21-979, p. 7.2.)

Kiirelt igapäevatöösse kanda kinnitavad

uue põlvkonna AI-lahendused (ChatGPT

jt) esitavad samuti KOVidele nii välja-

kutseid kui ka võimalusi, potentsiaalselt

ka alternatiivseid lahendusteid. Need

tehnoloogiad lubavad küll tõsta efektiiv-

sust ja produktiivsust (Dell’Acqua et al.

2023), kuid samal ajal tekitavad sõltuvust

suurtest tehnoloogiaettevõtetest. See

sõltuvus võib omavalitsuste jaoks tähen-

dada veelgi rohkem kontrolli kaotamist

oma andmete ja IT-infrastruktuuri üle.

Välisriikide kogemuse (Daae 2023) näitel

saab öelda, et KOVi töötajate teadmatus

uute tehnoloogiate osas ja nende

koolitusvajadused on kindlasti olulised

aspektid, mida tuleb arvesse võtta.

Tehisintellekti rakenduste kasutuselevõtt

nõuab töötajatelt uusi oskusi ja teadmisi,

mis omakorda nõuab ulatuslikke

koolitusprogramme.

Keskvalitsuse roll KOVide digivõime-

kuse tõstmisel on samuti kriitiline. On vaja

luua erinevaid raamistikke, mis toetaksid

omavalitsusi digipöörde protsessis. Selleks

võiks kaaluda ühtsete andmehalduse põhi-

mõtete ja andmete kasutamise mudelite

ning ühiste „sõnastike“ väljatöötamist,

mis tagaksid järjepidevuse ja ühtsuse eri

tasanditel. Lisaks on loomulikult vajalik

suurendada tehnoloogiasse tehtavate

investeeringute proportsioone, mis aitab

ületada praeguseid takistusi ja soodustab

innovatsiooni.

Kokkuvõttes nõuab andmepõhise juh-

timise edendamine KOVides terviklikku

lähenemist. See hõlmab tehnoloogiliste

vahendite arendamist, ametnike pädevuse

tõstmist, tugevamate omavalitsuste ja

keskvalitsuse tuge ning väga laiapõhjalist

koostööd. Eesti, tuntud oma digitaalse

edumeelsuse poolest, peab jätkama inves-

teeringuid ja uuendusi tagamaks, et kõik

omavalitsused, olenemata nende suurusest

või ressurssidest, suudavad pakkuda

kvaliteetseid digiteenuseid ja teha andme-

põhiseid otsuseid. Selline lähenemine

mitte ainult ei tugevda KOVide võimekust,

vaid aitab kaasa ka riigi üldisele digitaal-

sele arengule ja innovatsioonile.

KOOSLOOMELINE VALITSEMINE

Mitmete riigireformide püüded näitavad,

et avalike poliitikate ja teenuste parenda-

miseks, keerukate ühiskondlike problee-

midega toimetulekuks ning kogukondade

tugevdamiseks ja tõhusamaks demokraatia

realiseerimiseks vajame uusi toimimisviise

ja lahendusi valitsemises. Üheks selliseks

uuenduslikuks viisiks on moesõnaks

kujunenud „koosloome“. Koosloome

pakub atraktiivse teostatava viisi, kuidas

valitsused võiksid kaasata nii teenusloo-

messe kui poliitikakujundusse rahvast ja

huvigruppe.

Termin ise tuleneb erasektorist, kus

kliendid või lõppkasutajad võivad olla

kaasloojateks, kelle kogemused toodete

või teenustega võivad pakkuda lisaväärtust

ettevõtetele. Seega on lõppkasutajad ka

toote- ja teenuseinnovatsiooni allikaks

(Prahalad ja Ramaswamy 2000; Vargo ja

Lusch 2004). Avalikus sektoris on nendeks

lõppkasutajateks inimesed. Avaliku

sektori innovatsioon liigitub üha enam

sotsiaalseks innovatsiooniks, mille puhul

Koosloome pakub

atraktiivse teostatava

viisi, kuidas valitsused

võiksid kaasata nii

teenusloomesse kui

poliitikakujundusse

rahvast ja huvigruppe.

Fookuses

58 Riigikogu Toimetised 48/2023

on eesmärk parandada inimeste heaolu,

tõugata tagant suhete evolutsiooni ja

luua parem tasakaal ühiskonnana koos

eksisteerimiseks. See väljendub tegevus-

tes ja muutustes, mis viivad ülalt alla

majanduse ja ühiskonna korraldusest alt

üles, kaasava ja loomingulise ühiskonnani

(Lepik ja Kangro 2020). Euroopa Komisjoni

(European Commission 2011: 30) sõnul

„mobiliseerib sotsiaalne innovatsioon iga

inimest aktiivselt osa saama innovatsioo-

niprotsessist“. Sotsiaalne innovatsioon on

pikaajaliste tulemuste loomine, mis püüa-

vad lahendada ühiskondlikke vajadusi,

muutes põhjalikult suhteid, positsioone

ja reegleid osalevate sidusrühmade vahel,

avatud osalemise, vahetu suhtluse ja

koostöö protsessi kaudu asjakohaste sidus-

rühmadega, sealhulgas lõppkasutajatega,

ületades seeläbi organisatsioonilisi piire

(Voorberg et al. 2017). Poliitikakujundajad

on hakanud omistama rahva osalusele

sotsiaalses innovatsioonis aina suuremat

tähtsust. Osborne ja Strokosch (2013)

märgivad, et eri osalisi, sh lõppkasutajaid

siduv ning osaliste ühist vastutust rõhutav

koosloome käsitlus on avaliku sektori

reformide debattides olulisel kohal.

Koosloomel ei ole ühte selget ühist

määratlust, see võib tähendada nii

arendustegevust, suhtlemist kui ka ühist

väärtuse loomist (Lepik ja Kangro 2020).

Sellegipoolest on olemas ühine arusaam,

et koosloome kõige olulisem komponent

on lõppkasutaja/rahva aktiivne kaasamine.

Poliitika kujundamine ei ole enam pelgalt

ülalt-alla või ühesuunaline protsess;

samamoodi ei osuta teenuseid enam vaid

professionaalid ja avalike asutuste juhtiv-

töötajad, kuid kasutajad ja nende kogu-

konnad mängivad otsuste ja tulemuste

kujundamisel suurt rolli (Bovaird 2007).

Voorbergi jt (2014) järgi võib koos-

tootmises (co-production) ja koosloomes

(co-creation) eristada kolme tasandit:

1. kodanik kui avaliku poliitika koosra-

kendaja (co-implementer),

2. kodanik kui kooskujundaja (co-designer)

3. kodanik kui algataja (initiator).

Voorberg jt käsitlevad koosloomet rahva

kaasamiseks kooskujundaja ja algataja

tasanditel. Koosdisaini viise ja areene

võib olla väga palju, ulatudes digiteh-

noloogiaplatvormidest kuni füüsiliste

kohtumisteni. Kolmandal tasandil on

rahval proaktiivne roll, kus nad võtavad

ise initsiatiivi, selgitavad välja rahuldamata

vajadused ja loovad täiesti uusi teenuseid.

Koosloome takistused

Koosloomel on mitmeid väljakutseid ja

takistusi. Organisatsioonide vaates maini-

takse akadeemilises kirjanduses tegureid,

mis näivad olevat sõltumatud konkreetsest

poliitika valdkonnast, nagu näiteks tead-

mised või tervis. Viidatakse avaliku sektori

organisatsioonide koosloome areenide,

struktuuride, protseduuride ja infrastruk-

tuuri puudumisele. Koosloomet mõjutava-

teks teguriteks on ametnike ja poliitikute

suhtumine koosloomesse, sest poliitikud

ja juhid peavad seda ebatõhusaks ning

kardavad kaotada oma staatust ja kont-

rolli (Voorberg et al. 2017). Koosloomet

on võimalik ära kasutada näilise rahva

kaasatuse ja legitiimsuse suurendamise

huvides. Avaliku võimu asutused võivad

kaasata rahvast ebapiisavatesse koosloome

protsessidesse, millega püütakse jätta

mulje osalemise võimalusest poliitikaku-

junduses. Takistusena nähakse ka riski-

pelglikku, konservatiivset halduskultuuri,

kus rahvast ei peeta piisavalt usaldusväär-

seks ressursiks ega võrdseks partneriks.

Edukaks koosloomeks on vajalikud selged

stiimulid. Sageli pole aga ametnikele

üheselt selge, mil määral saab avalikke

teenuseid parendada inimeste kaasamise

kaudu, kuidas koosloome loob eelarvekasu

või suurendab sidusrühmade huvi.

Rahva vaates võib olla takistuseks

isiklik valmisolek koosloomeks, stiimuliks

aga sisemised väärtused nagu lojaalsus,

kodanikukohus ja soov valitsust positiiv-

selt parendada, isiklikud omadused, nagu

haridus, aga ka perekondlik koosseis.

Haritumad on teadlikumad kogukonna

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 59

vajadustest ja seega suudavad ka paremini

sõnastada oma vajadusi. Lisaks on vajali-

kud teadmised, kuidas ja kus on võimalik

avalike teenuste üle otsustada, ning peab

olema ka vastutustunnet ja vajalikku

sotsiaalset kapitali (Voorberg et al. 2017).

Organisatsioonide puhul saaks takistusi

ületada koosloomet toetava selge polii-

tikaga või inimressursiga, nt konkreetse

ülesandega koosloome algatuste vahendaja

abil. Rahva jaoks on vajalik koosloomes

osalemise hõlbustamine, nt sobilike koos-

loome areenide loomine, osalemiskulude

katmine jne. Oluline on osapoolte vastu-

tuse võtmine ka koosloomeliste tulemuste

realiseerimise eest.

Koosloome ja digitehnoloogia

Uued tehnoloogiad saavad anda võimaluse

otsuseid tõhusalt vastu võtta väljaspool

neid organisatsioone, kes kavandavad ja

kontrollivad standardiseeritud (automa-

tiseeritud) otsuste tegemise protsesse.

Nii valitsustel kui rahval on tehnoloogia

kasutamiseks otsuste tegemisel üsna palju

paindlikkust. Valik, millist kommunikat-

sioonitehnoloogiat kasutada, muudab

koosloome digiteerimise oma olemuselt

poliitiliseks küsimuseks, sest see valik

määrab ka selle, kellel on kontroll koos-

loome protsesside üle (Lember et al. 2019).

Sageli teevad valikud uute tehnoloogiate

kohta kolmandad osapooled, mitte need,

kes koosloomes osalevad. Omavalitsuste

tsentraliseeritud IKT osakonnad võivad

kehtestada ranged reeglid, milliseid

tehnoloogiaid saab avalike teenuste osu-

tamisel kasutada ja kuidas. Samas võivad

omavalitsused olla kammitsetud erasektori

tehnoloogiapakkuja poolt, kes on valikud

teinud (Reimann, 2018). Digitehnoloogiad

võivad seega piirata koosloome disaini

valikuid, aga ka võimaldada koosloomet

üle geograaﬁliste, ajaliste ja organisatsioo-

niliste piiride. Digitehnoloogiad võivad

mitmekesistada koosloome praktikaid,

kuid saavad koosloomet ka asendada, kui

otsuste tegemine jääb vaid algoritmidel

või kollektiivsetel andmetel põhinevaks

(Lember et al. 2019). Valikute tegemine

sõltub taas kord koosloome eesmärkidest.

Koosloome areenid

Ansell ja Torﬁng (2021) on pakkunud välja

koosloome kontseptuaalse mudeli, rõhuta-

des vajadust kaaluda eelnevaid tingimusi

koosloomeuuringutes. Metavalitsemine

tähendab teadlikku pingutust mõjutada

interaktiivseid juhtimisprotsesse, mis

võib toimida nn käed-vabad-meetodil ehk

ilma et kasutataks traditsioonilist ülevalt

alla suunatud kontrolli, vaid vastava

institutsionaalse disaini ja partnerluse

raamistike kaudu. See võib toimuda ka nn

käed-küljes-meetodil ehk koosloomeliste

protsesside eestvedamise abil. Koosloome

osas koosneb metavalitsemine kolmest

omavahel seotud komponendist: platvor-

mid, areenid ja protsessid. Platvormid on

kestvad struktuurid, mis pakuvad võima-

lusi areenide loomiseks, mis on ajutised

institutsioonid vastastikuse suhtluse

eesmärgiga.

Koosloomeprotsessid on keerukad, hõl-

mates algatust, kujundamist, rakendamist,

konsolideerimist, mõõtmist ja levitamist.

Nende eesmärk on luua avalikku väärtust,

olgu need seotud konkreetsete teenuste,

poliitikate või laiemate ühiskondlike

küsimustega, mis nõuavad kollektiivset

tegutsemist.

Kuna koosloome on teenuste või

ühiskondlike muutuste tööriist, peab seda

Nii valitsustel kui

rahval on tehnoloogia

kasutamiseks otsuste

tegemisel üsna palju

paindlikkust.

Fookuses

60 Riigikogu Toimetised 48/2023

toetav valitsemine ja uuenduste juhtimine

olema nutikam ning rohkem vestlus- ja

koostöövõimeline, selle asemel et tugineda

suuresti etteantud eesmärkidel (väljundi-

tel) põhinevale juhtimisele ja saavutuste

mõõtmisele ainuüksi statistika abil.

Koosloomeline valitsemine läheb kauge-

male struktuuride ümberkorraldamisest,

pelgalt määruste ja ettekirjutuste või uute

ﬁnantsmeetmete loomisest ning muutub

pigem huvirühmade-vahelise suhtluse

korraldamiseks, kus püütakse mõtestada

poliitikate ja teenuste eesmärkidest,

rollidest ja suhetest ning nende väärtusest.

Koosloome eeldab tagasisidestamist ning

õppimisele avatud valitsemist.

KOKKUVÕTTEKS

Artiklis ei olnud võimalik käsitleda kõiki

haldusreformi ja KOVi loomise ja arengu

kogemusi ning toimimise väljakutseid.

Tehtud valik lähtus siiski põhimõttest, et

omavalitsuslik elukorraldus on Eestis väga

pika ajalooga ning omanud ka riikluse

tekke ja taastamise, samuti arengu aspek-

tist väga suurt tähendust. Põhiseaduse

kommentaarides märgitakse: „Eesti riik-

luse tekkes, selle taastamises ja arengus on

KOVil olnud ja on täita väga oluline roll.

Demokraatlikus ühiskonnas seob KOV riigi

tsiviilühiskonnaga, ta on üks tänapäevase

demokraatliku valitsemisviisi alustugesid.

Seega on KOVi kaitse ja tugevdamine

ühtlasi panus demokraatia ja avaliku

võimu detsentraliseerimise põhimõte-

tesse. Samuti märgitakse põhiseaduse

kommentaarides, et KOVidele suurema

otsustusõiguse andmine ja sellele vastava

tugeva tulubaasi kujundamine on aga

haldusterritoriaalsetest muudatustest pike-

maajalisem protsess (Justiitsministeerium

2020: 1034).“

Artikli autorid nõustuvad eeltooduga

ning koos sellega peaks ka haldusre-

formi jätkutegevuste ettevalmistus

ja realiseerimine olema võimalikult

süsteemne, teaduspõhisel lähenemisel

toimuv järjepidev protsess. Ei tohiks olla

ühekordseid kampaaniataolisi tegevusi,

mis võivad teenida küll konkreetseid

poliitilisi eesmärke, kuid mitte ühiskonna

terviklikku arengut.

Ajalooline kogemus koos õigusriigi

põhimõtete ja kaasaegsete tehnoloogiliste

lahenduste ja andmepõhise poliitikaku-

jundamisega peaksid looma uue aluse

KOVide strateegiliste arengusuundade

ja realiseerimise mehhanismide lahti-

mõtestamiseks. Küsimus on paljuski

selles, kuidas saavutada tasakaal KOVi

enesekorralduse põhimõtte ning vajalike

teenuste efektiivse osutamise eesmär-

giga. Koos viimati toodud standarditele

vastava (mida veel paljudes valdkondade

JOONIS 8. Koosloome kontseptuaalne mudel.

Allikas: Ansell, C., Torng, J. (2021)

Eelnevad

tingimused

Avaliku

väärtuse

tulemused

Metavalitsemine

Institutsionaalne

disain

Eestvedamine

Koosloome

ProtsessidAreenidPlatvormid

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 61

ei ole) korraldamisega ei tohiks kõrvale

jätta inimeste ajaloolist mälu, kogukon-

naidentiteeti ning KOVi ja riigi suhete

olemuse tunnetust. Põhiseaduses ja hartas

sisalduvad KOVi autonoomia ning subsi-

diaarsuse põhimõtted peaksid olema kõigi

valdkonnapoliitikate ja õigusnormide

keskmes. KOVi autonoomia ei ole siiski

ajas muutumatu. Eelnevat iseloomustab ka

järgmine tsitaat: „Niisiis hakkas traditsioo-

niliste kaitsva autonoomia põhimõtete

kinnistumine ja süvenemise Eestis (ja

ka teistes Kesk- ja Ida-Euroopa riikides)

looma tõsiseid takistusi demokraatliku

omavalitsuse edenemiseks. Samas on

Euroopas kujunenud arengusuunad, mis

võimaldavad sisse lülitada kvalitatiivselt

uusi autonoomia ja võimekuse allikaid

ja mehhanisme. Kindlasti kohanevad

erinevad kultuuriruumid ja riigid nende

võimalustega väga erinevalt, st pole mingit

ideaalmudelit või ühist võiduvalemit

kõikide jaoks“ (Sootla ja Lääne 2012: 317).

Väga oluline on jätkata ka 2017. aasta

haldusreformi tulemuste analüüsi ning

koos sellega KOVi reformi eesmärgipuus

toodu realiseerimist. Arusaadavalt on

arvestades sise- ja välistegurite, sealhulgas

erinevate kriiside mõju, muudatused nii

riigi kui ka KOVi toimimises väga dünaa-

milised. Seda enam aga tuleks pöörata

tähelepanu riigi ja KOVi partnerlussuhete

efektiivsele toimimisele ja arengule –

üheks märksõnaks on siin seejuures

õiguste, kohustuste ja vastutuse tasakaal.

Põhiseaduse § 14 sätestab: „Õiguste ja

vabaduste tagamine on seadusandliku,

täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike

omavalitsuste kohustus.“

Riigi ja KOVide koostöö on muutunud

üha aktuaalsemaks ning selles osas on

olulisi arenguid. Regionaal- ja põlluma-

jandusministeeriumi koordineerimisel

on moodustatud kohaliku omavalitsuse

inimvara (KOV IVA) juhtrühm, kuhu

kuuluvad ministeeriumide, ELVLi ja

ülikoolide esindajad. Juhtrühma tegevus

on üsna laiapõhjaline ning muutub üha

sisukamaks. Valdkonnas on tehtud ka

mitmeid uuringuid ning asjakohaseid

foorumeid. Näiteks võib väga õnnestunuks

pidada 1.10.2021 toimunud Harjumaa

I omavalitsuspäeva Rae vallas teemal

„Täienduskoolitus ja tasemeõpe ning

nutikas kohalik omavalitsus“. Heaks

kiidetud deklaratsioonis sätestatakse

seejuures: „Eesti riigi pikaajaline strateegia

„Eesti 2035“ seab riigivalitsemise arengute

sihiks muuhulgas valitsemiskorralduse

muutmise vajaduspõhiseks ja paindlikuks.

Selle muutuse saavutamiseks on olulisel

kohal tagada vajalike oskustega töötajad,

arendada organisatsioone ja inimesi

muutustega kohanemiseks ning strateegi-

lise planeerimise võimekuse tõstmiseks.

Samuti tuleb edendada Eestit digiriigina,

sealhulgas kohaliku omavalitsuse (KOV)

tasandil. Avalikud teenused peavad olema

tõhusalt ja paindlikult korraldatud ning

inimestele kättesaadavad ka digiruumis.

Avaliku võimu teostamise ja avalike tee-

nuste tagamisega töötava personali ning

digilahenduste kasutamise arendamist

avalikus sektoris ei saa edukalt tagada ilma

kohalike omavalitsusteta, sest kohalike

omavalitsuste teenistustes töötab enam

kui viiendik Eesti avalikest teenistujatest

ning omavalitsuste vastutusala elanikele

avalike teenuste tagamisel hõlmab enam

kui veerandit valitsussektori kuludest.“

KOVide ja ülikoolide koostöö on

muutunud järjest sisukamaks. Eeltoodud

deklaratsiooni realiseerimiseks alustati

näiteks Rae valla, Tallinna Ülikooli ja

Harjumaa Omavalitsuste Liidu koostöös

mikrokraadi pilootprojektiga „Kohalik

KOVide ja ülikoolide

koostöö on muutunud

järjest sisukamaks.

Fookuses

62 Riigikogu Toimetised 48/2023

valitsemine“. Samal aastal olid osapooled

ühiste aruteludega huviringi laiendanud

ning riigi, KOVide, ülikoolide ja MTÜ

Polis esindajate koostöövõrgustik kutsus

22.12.2021 Tallinna Ülikoolis eraldi kokku

kollokviumi teemal „Ülikool ja kohalik

omavalitsus – ühised inimvara arendajad“

(Tallinna Ülikool 2021).

Teema olulisust näitab ka asjaolu,

et eeltoodud mikrokraad valiti Eesti

VII omavalitsuspäeval Viljandis aasta

teoks. Märgiliseks võib pidada ka

asjaolu, et kõik mikrokraadi lõpetajad

avaldasid soovi edasi õppida. Harjumaa

Omavalitsuste Liidu ja Tallinna Ülikooli

koostöös alustas juba teine kursus ning

edaspidi analüüsitakse võimalust uute

lisanduvate mikrokraadide baasil ka

üheaastase valdkonna magistrikraadi loo-

mist. Loomulikult on see pikem protsess,

kuid arvestades jällegi Soome, seekord

Tampere ülikooli kogemust, oleks tege-

mist väga suure sammuga muutmaks ka

Eestis kohaliku omavalitsuse valdkonnas

inimvara arendamist süsteemsemaks ja

sisulisemaks.

KOVide ja riigi suhted muutuvad üha

mitmetahulisemaks ning oma osa on selles

ka riigireformiga seonduval. Eelnev eeldab

aga ka paindlikumaid koostöösuhteid, sh

mitmetasandilise valitsemise laiemat ja

toimivamat rakendamist. Keskseks aga

peaks jääma kogu avaliku võimu tegevuse

suunatus inimeste mõtestatumale kaasa-

misele uutele väljakutsetele vastamiseks

ning koos sellega nende huvide ja vaja-

duste suuremaks arvestamiseks.

Riigi keskvalitsuse ja KOVide partnerlus

saab olema järjest olulisem avalike

teenuste pakkumisel. Artikli autorite

arvates peab uue reformi sisuks saama just

teenuste ja rahastuse küsimus, mitte nii-

võrd omavalitsuste suurus. Praegu on hulk

küsimusi, mis ei ole riigi keskvalitsuse ja

KOVide vahel selgelt ära jaotatud. Nendeks

on haridus, eeskätt gümnaasiumitasemel,

erinevad palgatasemed haridusvald-

konnas, ﬁnantsautonoomia küsimus ja

haldusreformi edasine käekäik. Poliitilisel

tasandil võiks selliste suurte muutuste

ajaaken tekkida pärast järgmisi, 2027.

aasta Riigikogu valimisi, siis möödub ka

viimasest haldusterritoriaalsest reformist

kümme aastat. See eeldab, et ühiskonnas

on piisav vajadus ja huvi, et erakonnad

vastavad lahendused oma platvormidesse

kirja panevad.

Teadus- ja andmepõhiselt ning koosloo-

meliselt toimimiseks on põhimõtteliselt

võimalused ka praegu olemas, kuid

vastastikuste paremate suhete ja usalduse

kasvatamisele on veel ruumi.

KASUTATUD ALLIKAD

ANSELL, C., TORFING, J. (2021). Public governance as co-creation: A strategy for revitalizing the public sector and rejuvena-

ting democracy. Cambridge University Press.

BOVAIRD, T. (2007). Beyond engagement and participation – user and community co-production of public services. –

Public Administration Review, 67 (5), 846–860.

CSEKEY, C. (1931). S. Csekey referaat. X õigusteadlaste päeva protokollid.

DELL’ACQUA, F., MCFOWLAND, E., MOLLICK, E. R., LIFSHITZ-ASSAF, H., KELLOGG, K., RAJENDRAN, S., KRAYER, L., CANDE-

LON, F., LAKHANI, K. R. (2023). Navigating the jagged technological frontier: Field experimental evidence of the eects of

AI on knowledge worker productivity and quality. – Harvard Business School Technology & Operations Mgt. Unit Working

Paper 24-013. – https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4573321

DAAE, E. (2023). Generative AI in government: The Netherlands experience, From data-driven decision making in govern-

ment and risk assessment to automated decisions and the resilience of essential services: The experience across OECD

countries, OECD.

DRECHSLER, W. (1997). Avaliku halduse alused: valimlik Euroopa esseid. Tartu. Tartu Ülikooli kirjastus.

EESTI VIII OMAVALITSUSPÄEVA DEKLARATSIOON (2023). Andmepõhine juhtimine – kood eduka kohaliku omavalitsu-

seni. – https://konverents.rae.ee/omavalitsuspaev/wp-content/uploads/sites/17/2023/09/OVP-Andmepohine-juhtimi-

ne-kood-eduka-omavalitsuseni-DEKLARATSIOON.pdf

EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS. – RT I, 15.05.2015, 2.

EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE (2020). – https://pohiseadus.ee/

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 63

ELVL (2022). KOV-ide poolt elanikele teenuste osutamiseks kasutatavate peamiste infosüsteemide analüüs. –

https://www.elvl.ee/kov-infosusteemide-analuus

EUROPEAN COMMISSION. (2011). Empowering People, Driving Change: Social Innovation in the European Union.

Luxembourg: Publications of the European Union.

HALDUSREFORMI SEADUS. – RT I, 21.12.2016, 34.

HALDUSREFORMI SEIRERAPORT 2022. VIIS AASTA HILJEM. (2022). Haridus- ja teadusministeerium.

HARIDUS- JA TEADUSMINISTEERIUM, MAJANDUS- JA KOMMUNIKATSIOONIMINISTEERIUM (2022). Teadus- ja arendustege-

vuse, innovatsiooni ning ettevõtluse (TAIE) arengukava 2021–2035. – https://www.hm.ee/et/TAIE-2035

HARJUMAA OMAVALITSUSPÄEV RAE VALLAS. (2021). Täienduskoolitus ja tasemeõpe ning nutikas kohalik omavalitsus. –

aaaa1bc4-68a7-4825-8ded-a600af41c477 (rae.ee)

HAVERI, A & LAAMANEN, E. (2006). Boundaries, Size and Perfomance – a Delphi Study on the Development of Local

Government Structure in Finland. – Finnish Local Government Studies, (4), 324.

KATTAI, K., LÄÄNE, S., SOOTLA, G., LEPIK, K-L., VIKS, A., SAAR, I., SEPP, V., MÄELTSEMEES, S., NOORKÕIV,

R., OLLE, V., LÕHMUS, M. (2020). Eesti regionaaltasandi arengu analüüs. –

https://www.hol.ee/docs/le/hol%20reganal%C3%BC%C3%BCs%20210x297mm%20web.pdf

KOHALIKE MAKSUDE SEADUS. – RT I, 07.06.2013, 5.

KOHALIKU OMAVALITSUSE ÜKSUSTE ÜHENDAMISE SOODUSTAMISE SEADUS. – RT I, 04.07.2017, 101.

KOOK, U. (2017). Haldusreform ametnike arvu Saaremaal ei vähendanud. –

https://www.err.ee/641420/haldusreform-ametnike-arvu-saaremaal-ei-vahendanud

KRIIT, K. (2021). Ülikool ja kohalik omavalitsus – ühised inimvara arendajad. –

https://www.tlu.ee/yti/meediavarav/blogid/ulikool-ja-kohalik-omavalitsus-uhised-inimvara-arendajad

KUNTALEHTI. (2023). Mielipide: Uusi kuntakäsitys – yhtenäiskuntamallin murros. Kuntalehti. Helsinki. – https://kuntalehti.

/mielipide/mielipide-uusi-kuntakasitys-yhtenaiskuntamallin-murros/?fbclid=IwAR2uUVpjLtsMo3y4JFAhPhcB4aQOaOyH-

Mc-RPk8f8FfgjeKeubLo_-qcLa4

LEMBER, V., BRANDSEN, T. TÕNRIST, P. (2019). The potential impacts of digital technologies on co-production and co-crea-

tion. – Public Management Review, 21 (11), 1665–1686. – https://doi.org/10.1080/14719037.2019.1619807

LEPIK, K.-L., KANGRO, K. (2020). Avalike teenuste korraldamisest ja nende innovatsioonist koosloome abil. –

Acta Politica Estica, 11, 137−152.

LUDVIG, S., LÄÄNE, S., MÄELTSEMEES, S. (toim) (2017). Eesti kohalik omavalitsus ja liidud – taastamine ning areng

1989–2017. Tallinn. Eesti Maaomavalitsuste Liit.

LUDVIG, S., LÄÄNE, S., MÄELTSEMEES, S. (toim) (2018). Eesti kohalik omavalitsus ja liidud 100. Minevik, tänapäev ja tulevik.

Tallinn. Eesti Maaomavalitsuste Liit.

(LUDVIG, S., LÄÄNE, S., MÄELTSEMEES, S. (toim) (2018). Kohaliku omavalitsuse õigusruumi taastamisest, arengust ning

autonoomiast ja haldusreformist. Eesti kohalik omavalitsus ja liidud 100. Minevik, tänapäev ja tulevik (koost. Ludvig, S.,

Lääne, S., Mäeltsemees, S.). Tallinn. Trükikoda Dipri OÜ.

LÄÄNE, S., MERUSK, K., MÄELTSEMEES, S., OLLE, V., TRUUVÄLI, E.-J. (2006). Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ja tema

mõju Eesti kohaliku omavalitsuse õigusruumile ja toimimisele. 20 aastat Euroopa kohaliku omavalitsuse hartat ja selle

tähendus Eestile. Tallinn: Infotrükk OÜ.

LÄÄNE, S., MÄELTSEMEES, S., OLLE, V. (2018). Challenges of the Implementation of the European Charter of Local Self-Go-

vernment in Estonian Legislation. – Lex Localis – Journal of Local Self-Government, 16 (4). DOI:10.4335/16.4.983-1002.

MIKLI, A. (2019). Haldusreformi õppetunnid. – Juridica (1).

MONITORING OF THE APPLICATION OF THE EUROPEAN CHARTER OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN ESTONIA (2023).

Report CPL(2023)45-03 nal. Congress of Local and Regional Authorities.

MÄELTSEMEES, S., LÄÄNE, S., KIRSS, T. (1995). Eesti Linnade Liit 1920–1995. Eesti Linnade Liit ja Eesti Haldusjuhtimise

Instituut.

OSBORNE, S. P., STROKOSCH, K. (2013). It takes Two to Tango? Understanding the Co-production of Public Services by

Integrating the Services Management and Public Administration Perspectives. – British Journal of Management, 24 (S1),

31–47. DOI: https://doi.org/10.1111/1467-8551.12010

PRAHALAD, C. K., RAMASWAMY, V. (2000). Co-Opting Customer Competence. – Harvard Business Review 78 (1): 79–90.

PÜHADE JA TÄHTPÄEVADE SEADUSE MUUTMISE SEADUS. – RT I, 12.06.2018, 2.

RAHANDUSMINISTEERIUM (2017). Haldusreform artiklikogumik. Haldusreform. Tallinn. –

https://haldusreform.n.ee/static/sites/3/2018/07/haldusreform-2017.pdf

RAHANDUSMINISTEERIUM (2021). Regionaalse arengu tegevuskava. – https://www.n.ee/media/7012/download

RAHANDUSMINISTEERIUM (2023a). Kesk-Eesti regionaalse arenguleppe nõukogu moodustamine. Tallinn. –

https://adr.rik.ee/ram/dokument/13807010

Fookuses

64 Riigikogu Toimetised 48/2023

RAHANDUSMINISTEERIUM (2023b). Lõuna-Eesti regionaalse nõukogu moodustamine. Tallinn. –

https://adr.rik.ee/ram/dokument/13812071/

REIMAA, V. (2007). Regionaalhalduse korrastamine [Seletuskiri]. Haldusreform. Tallinn. – https://haldusreform.n.ee/

static/sites/3/2012/09/2007_reimaa_regionaalhalduse-korrastamine-seletuskiri-22-10-07.pdf

REIMANN, K-L. (toim) (2018). Innovatsiooni vastuvõtuvõime parendamine avalikus sektoris. Tallinna Ülikool.

REPORT CPL45-03 nal (2023). BERGMANN, H., SCHUMACHER, S. Monitoring of the application of the European Charter of

Local Self-Government in Estonia. Congress of Local and Regional Authorities of Europe.

RIIGIKANTSELEI (2022). Government data-driven decision-making (DDDM) framework implementation. Test case: crisis

management. – https://www.riigikantselei.ee/media/2339/download

RIIGIKOGU (2010). Riigi ja kohaliku omavalitsuse partnerlus. Tallinn. –

https://www.riigikogu.ee/istungi-ulevaated/riigikogus-toimus-arutelu-riigi-ja-kohalike-omavalitsuste-partnerlusest/

RIIGIKOGU (2021). Strateegia „Eesti 2035“. – https://valitsus.ee/strateegia-eesti-2035-arengukavad-ja-planeering/stratee-

gia

RIIGIKOHTU ÜLDKOGU (2010). Resolutsioon. Otsus 3-4-1-8-09. – https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-8-09

RIIGIKOHUS (2023). Riigikohtu lahend 3-21-979, 28. september 2023. –

https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-21-979/44

SCHÖLBER, P. (2003). Kohalik omavalitsus: tänapäevase kohaliku omavalitsuse idee. Eesti Keele Sihtasutus.

SOOTLA, G., LÄÄNE, S. (2012). Keskvalitsuse ja kohaliku omavalitsuse suhted. – Eesti poliitika ja valitsemine 1991–2011

(koost R. Vetik). Tallinn: TLÜ kirjastus.

SPIGEL, B. (2017). The Relational Organization of Entrepreneurial Ecosystems. – Entrepreneurship Theory and Practice, 41

(1), 49–72. DOI: 10.1111/etap.12167.

TALLINNA ÜLIKOOL. (2020). Omavalitsuste foorum Riigikogus: „Eesti regionaalne tasand – kas praktiline vajadus või saab

ka teisiti?“. – https://www.tlu.ee/yti/uudised/omavalitsuste-foorum-riigikogus-eesti-regionaalne-tasand

TALLINNA ÜLIKOOL, MTÜ POLIS, EESTI LINNADE JA VALDADE LIIT (2021). Eesti omavalitsuspäev. Ajaloost sündinud – teel

tulevikku. Tallinn: OÜ Koopia Niini & Rauam.

TAMPEREEN KAUPUNKISEUTU. (n.d.). MAL-sopimus. – https://tampereenseutu./tulevaisuus/mal-sopimus/

TSAMADOS, A., AGGARWAL, N., COWLS, J., MORLEY, J., ROBERTS, H., TADDEO, M., FLORIDI, L. (2021). The ethics of algo-

rithms: key problems and solutions. – Ethics, Governance, and Policies in Articial Intelligence, 97–123.

VABARIIGI VALITSUS (2009). Seletuskiri haldusterritoriaalse korralduse reformi seaduse eelnõu juurde. Haldusreform.

Tallinn. – https://haldusreform.n.ee/static/sites/3/2012/09/haldusterritoriaalse_korralduse_reformi_seletuskiri.pdf

VABARIIGI VALITSUS (2013). Omavalitsuskorralduse reformi seadus. Haldusreform. Tallinn. –

https://haldusreform.n.ee/static/sites/3/2012/09/2013_kiisler_omavalitsuskorralduse-reformi-seadus_en.pdf

VABARIIGI VALITSUS (2015). Haldusreformi seaduse eelnõu seletuskiri. Rahandusministeerium. Tallinn. –

https://www.n.ee/media/5773/download

VALNER, S. (toim) (2018). Haldusreform 2017. Artiklikogumik. Tallinn. – https://www.n.ee/media/5782/download

VARGO, S., LUSCH, R. (2004). Evolving to a New Dominant Logic for Marketing. – Journal of Marketing 68 (1): 1–17.

DOI:10.1509/jmkg.68.1.1.24036.

VOORBERG, W. H., BEKKERS, V. J. J. M. and TUMMERS, L. G. (2017). A Systematic Review Of Co-Creation And Co-Produc-

tion. Embarking on the social innovation journey. – Public Management Review, 17 (9), 1333–1357. –

http://dx.doi.org/10.1080/14719037.2014.930505

ÕUNAPUU, J. (2003). Regionaalhalduse reformi kontseptsioon [Projekt]. Haldusreform. Tallinn. –

https://haldusreform.n.ee/static/sites/3/2012/09/2003_c3b5unapuu_regionaalhalduse_reformi_projekt.pdf

WINNER, L. (1980). Do Artifacts Have Politics? – Daedalus, 109 (1), 121–136. – http://www.jstor.org/stable/20024652

Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Katri-Liis Lepik, Mikk Lõhmus, Innar Liiv, Jan Trei, Jüri Ratas

Riigikogu Toimetised 48/2023 241

Summaries

Life is becoming more complicated, and

regulations are becoming more complica-

ted because of that.

As regards the tasks of local govern-

ments, there should be no “holy cows”.

The situation should be reviewed if life has

changed. However, we have obstacles in

going on with these changes.

JAAK VALGE: At the ﬁrst opportu-

nity, let us make amendments to the

Constitution to allow direct election of the

President of the Republic and to introduce

the popular initiative to organise referen-

dums. If this opportunity existed now, we

would have no crisis of parliamentarism or

the need for obstruction. The current cor-

relation of political forces in the parliament

that does not remotely correspond to the

support of society makes it possible to push

through decisions that are totally contrary

to the attitudes of the majority of society.

In order to improve the quality of the

work of the state sector, understandable

selection criteria and actual competition

will have to be ensured in the selection of

higher state ofﬁcials. It will be necessary to

reduce the share of people working in the

government sector which is dramatically

higher than in Europe on the average. In the

case of the laws and regulations proposed

by European Union institutions, it will be

necessary to use a ﬁner sieve and to refuse to

adopt the ones that are unsuitable to us.

FOCUS

State Reform Is Serving

the Future of Statehood

JÜRI RAIDLA

Attorney-at-Law, founder

of Ellex Raidla Law Firm

Foundation for State Reform,

Chairman of Supervisory Board 2018–2019

The Constitution has served Estonia well,

there has been no constitutional crisis.

However, a parliamentary crisis is obvious

in 2023. The Estonian state reform in the

current meaning of the term has been

spoken about since 25November 2009.

In 2018, 27 entrepreneurs founded the

Foundation for State Reform that prepared

a concise concept for state reform together

with speciﬁc proposals.

In order to solve the crisis of parliamen-

tarianism, the Riigikogu Rules of Procedure

and Internal Rules Act should set out precise

parameters for limiting obstruction, while

at the same time giving the opposition the

right to apply to the Supreme Court for

review of the constitutionality of Acts that

have been passed but have not entered into

force. In order to reduce administrative

burden and bureaucracy, it is recommended

to follow the successful experience of the

Netherlands. In the longer perspective, a

system of two public hearings should be

introduced for ministerial candidates to

improve the quality of governance – one

hearing in a committee of the Riigikogu and

the other before the plenary of the Riigikogu.

In order to improve the exercise of power by

the people, it would be expedient to repeal

Article105(4) of the Constitution, which

would give the Riigikogu the opportunity to

better organise referendums.

Community-based

Administration and

Local Government –

Link with History on the

Road to the Future

SULEV LÄÄNE

President of NPO Polis; Lecturer, Tallinn University

JÜRI RATAS

Second Vice-President of the 15th Riigikogu

KATRI-LIIS LEPIK

Ph.D., Associate Professor of Social Sciences,

Tallinn University

INNAR LIIV

Ph.D., Associate Professor of Data Science,

School of Information Technologies, Member of

the Senate, Tallinn University of Technology

SULEV MÄELTSEMEES

242 Riigikogu Toimetised 48/2023

Professor Emeritus,

Tallinn University of Technology

MIKK LÕHMUS

Ph.D., Adviser, Local Government

Policy Department,

Ministry of Regional Affairs and Agriculture

JAN TREI

Deputy Director, Association of Estonian Cities

and Municipalities

The article examines the historical expe-

rience of Estonian statehood and the role

of local government in today’s world of

crises, as well as future directions. Historical

events, like the birth of the democratic

republic in 1918, the reform of 1938 that

changed the boundaries and structure of

municipalities, and the Congress of Local

Self-Government in 1924 inﬂuenced the

development of Estonian local governments

and strengthened their role in the state.

Historical experience, together with learn-

ing about the practice of other countries,

was also very important in the restoration

and development of the Estonian system of

local government, including the relations of

local governments with the state.

Over time, there has been a search for a

balance between the state and local govern-

ments. The article highlights the positive

effects of reforms, such as the development

of cooperation and the strengthening of

democracy. The administrative reform of

2016-2017 signiﬁcantly reduced the number

of local governments, creating a so-called

scale effect in many areas, while at the

same time generating opposition to it and

not solving many important problems.

Issues of regional development, funding

and the distribution of tasks remain topical.

Partnerships between central government

and local governments will be increasingly

important in the provision of public

services. The authors express concern

about the limited ﬁnancial autonomy of

local governments that is mainly due to

the impact of tax reforms. In the opinion

of the authors, the new reform should

focus on the development of democracy

and cooperative action, together with

the elaboration of a model for effective

providing of services and funding based

on local autonomy, and not on the size

of local governments. The authors also

emphasise the importance of innovation,

new technologies and data-based gover-

nance and co-creation, as well as the need

to continue more systemic and meaningful

planning of local government activities, and

development of resources, including human

resources.

Challenges and

Opportunities for

Estonian State Renewal

LEIF KALEV

Professor of Political Studies, Tallinn University

GEORG SOOTLA

Professor of Public Policy, Tallinn University

KERSTEN KATTAI,

Lecturer of Public Administration,

Tallinn University

The analysis of the state reform by the

Ministry of Finance in 2023 provides a

good opportunity to reﬂect on its progress,

developments, challenges, and future

possibilities. This is done primarily based

on the expert opinion on state reform

(Kalev et al., 2023). The discussion covers

what can be learned from the ongoing

reform process and what are the needs

and opportunities for state renewal.

Compared to other countries, Estonia’s

concept of state reform is comprehensive

and, as such, relatively unique. Its goal is to

fundamentally organize units and activities

across the entire public sector. In addition

to conventional executive and public admi-

nistration reforms typically seen in various

states, it also encompasses a broader scope,

including state institutions like parliament,

the judiciary, local governments, as well as

the issues of democracy and citizenship.

This implies that parliament, public

Kohalik demokraatia ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta

Chapter

Full-text available

Dec 2024

Kohaliku omavalitsuse mõte on selles, et kohaliku elu küsimusi lahendaks kogukond ise just sellele linnale või vallale sobival moel. Riik võib kohalikule omavalitsusele seaduse alusel panna ka riiklikke ülesandeid, ent nende täitmiseks tuleb anda riigieelarvest piisavalt raha. Kuidas on Eesti omavalitsuste roll kujunenud alates Euroopa Nõukogu kohaliku omavalitsuse harta ratifitseerimisest Riigikogu poolt 1994. aastal ja millised on murekohad.

AVALIKE TEENUSTE KORRALDAMISEST JA INNOVATSIOONIST KOOSLOOME ABIL

Article

Full-text available

Nov 2020

Innovatsioonist ja avatud innovatsioonist rääkimine ja kirjutamine on tavapärane eelkõige erasektoriga seoses. Ometi on tänapäeva avalikus sektoris hakatud üha enam huvi tundma erasektoris kasutatavate innovatsiooni soodustavate meetodite vastu, et muuta ka avalikke teenuseid vajadustele paremini vastavaks ning luua poliitiline, juriidiline ja organisatoorne keskkond, mis tagab tulemuslikumalt koha-nemise muutustega ning parandab sekkumise tulemuslikkust ja jätkusuutlikkust. Sotsiaalsed väljakutsed muutuvad pidevalt sedamööda, kuidas areneb ühiskond. Teadmised ühiskonnaprobleemide keerulisest olemusest ja kompleks-susest üha paranevad ning see sunnib üle vaatama ka senised, peamiselt valdkon-napõhised ja kitsas ringis väljatöötatud lahendused. Eri alasid ja tahke hõlmavad väljakutsed sunnivad pilgu pöörama osaliste tihedamale koostööle alates protses-side algatamisest, samuti teemade ja tasandite sidustamisele. Osborne ja Strokosch (2013) märgivad, et eri osalisi, sh lõppkasutajaid siduv ning osaliste ühist vastutust rõhutav koosloome käsitlus on avaliku sektori reformide debattides olulisel kohal. Eesti inimarengu aruandes tõdeti, et Eestis ei ole ümbritseva ruumi koosloome vormid veel välja kujunenud. Aruandes keskenduti peamiselt avalikku ruumi puudutavatele debattidele, kuid koosloomet kui kokkuleppeliste tulemuste saavutamise vajadust eri osaliste vahel saab laiendada avalikele teenustele üldiselt. Eestis kasutusel olevad meetodid, mille abil osalust soodustatakse, esindavad tava-liselt näilist kaasamist ja pigem avaliku sektori poolset teavitustööd. Kuna avalikus sektoris juhindutakse vähempakkumise loogikast, siis jääbki aja-ja ressursimahu-kas koosloome enamasti rakendamata (Eesti inimarengu aruanne 2019/2020). Siinse artikli eesmärk on aidata mõtestada ja analüüsida avaliku sektori uuen-dustega seonduvat, tutvustada rahvusvahelisi käsitlusi, mis võiksid leida koha Eesti praktikas. Artiklis tutvustatakse esmalt innovatsiooni eripära avalikus sektoris võrreldes erasektoriga ning analüüsitakse innovatsiooni uue avaliku juhtimise ja avaliku valitsetuse paradigma võtmes. Samuti mõtestatakse innovatsiooni vajadust ja barjääre avalikus sektoris. Seejärel tutvustatakse lähemalt koosloome mõistet.

The Ethics of Algorithms: Key Problems and Solutions

Article

Full-text available

Jan 2020

The Relational Organization of Entrepreneurial Ecosystems

Article

Full-text available

Jun 2015
ENTREP THEORY PRACT

Ben Spigel

Entrepreneurial ecosystems have emerged as a popular concept to explain the persistence of high-growth entrepreneurship within regions. However, as a theoretical concept ecosystems remain underdeveloped, making it difficult to understand their structure and influence on the entrepreneurship process. The article argues that ecosystems are composed of 10 cultural, social, and material attributes that provide benefits and resources to entrepreneurs and that the relationships between these attributes reproduce the ecosystem. This model is illustrated with case studies of Waterloo, Ontario, and Calgary, Alberta, Canada. The cases demonstrate the variety of different configurations that ecosystems can take.

A Systematic Review of Co-Creation and Co-Production: Embarking on the Social Innovation Journey

Article

Full-text available

May 2014
PUBLIC MANAG REV

This article presents a systematic review of 122 articles and books (1987-2013) of co-creation / co-production with citizens in public innovation. It analyses a) the objectives of co-creation and co-production, b) its influential factors and c) the outcomes of co-creation and co-production processes. It shows that most studies focus on the identification of influential factors, while hardly any attention is paid to the outcomes. Future studies could focus on outcomes of co-creation/co-production processes. Furthermore, more quantitative studies are welcome, given the qualitative, case study, dominance in the field. We conclude with a research agenda to tackle methodological, theoretical and empirical lacunas.

Evolving to a New Dominant Logic

Article

Full-text available

Jan 2004
J MARKETING

Marketing inherited a model of exchange from economics, which had a dominant logic based on the exchange of "goods," which usually are manufactured output. The dominant logic focused on tangible resources, embedded value, and transactions. Over the past several decades, new perspectives have emerged that have a revised logic focused on intangible resources, the cocreation of value, and relationships. The authors believe that the new per- spectives are converging to form a new dominant logic for marketing, one in which service provision rather than goods is fundamental to economic exchange. The authors explore this evolving logic and the corresponding shift in perspective for marketing scholars, marketing practitioners, and marketing educators.

Navigating the Jagged Technological Frontier: Field Experimental Evidence of the Effects of AI on Knowledge Worker Productivity and Quality

Article

Jan 2023

Public Governance as Co-creation: A Strategy for Revitalizing the Public Sector and Rejuvenating Democracy

Book

May 2021

We need new governance solutions to help us improve public policies and services, solve complex societal problems, strengthen social communities and reinvigorate democracy. By changing how government engages with citizens and stakeholders, co-creation provides an attractive and feasible approach to governance that goes beyond the triptych of public bureaucracy, private markets and self-organized communities. Inspired by the successful use of co-creation for product and service design, this book outlines a broad vision of co-creation as a strategy of public governance. Through the construction of platforms and arenas to facilitate co-creation, this strategy can empower local communities, enhance broad-based participation, mobilize societal resources and spur public innovation while building ownership for bold solutions to pressing problems and challenges. The book details how to use co-creation to achieve goals. This exciting and innovative study combines theoretical argument with illustrative empirical examples, visionary thinking and practical recommendations.

Co-Opting Customer Competence

Article

Jan 2000
HARVARD BUS REV

Major business trends such as deregulation, globalization, technological convergence, and the rapid evolution of the Internet have transformed the roles that companies play in their dealings with other companies. Business practitioners and scholars talk about alliances, networks, and collaboration among companies. But managers and researchers have largely ignored the agent that is most dramatically transforming the industrial system as we know it: the consumer. In a market in which technology enabled consumers can now engage themselves in an active dialogue with manufacturers-a dialogue that customers can control - companies have to recognize that the customer is becoming a partner in creating value. In this article, authors C.K. Prahalad and Venkatram Ramaswamy demonstrate how the shifting role of the consumer affects the notion of it company's core competencies. Where previously, businesses learned to draw on the competencies and resources of their business partners and suppliers to compete effectively, they must now include consumers as part of the extended enterprise, the authors say. Harnessing those customer competencies won't be easy. At a minimum, managers must come to grips with four fundamental realities in co-opting customer competence: they have to engage their customers in an active, explicit, and ongoing dialogue; mobilize communities of customers; manage customer diversity; and engage customers in cocreating personalized experiences. Companies will also need to revise some of the traditional mechanisms of the marketplace - pricing and billing systems, for instance-to account for their customers' new role.

Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services

Article

Sep 2007
PUBLIC ADMIN REV

Tony Bovaird

In recent years, there has been a radical reinterpretation of the role of policy making and service delivery in the public domain. Policy making is no longer seen as a purely top-down process but rather as a negotiation among many interacting policy systems. Similarly, services are no longer simply delivered by professional and managerial staff in public agencies but are coproduced by users and their communities. This article presents a conceptual framework for understanding the emerging role of user and community coproduction and presents several case studies that illustrate how different forms of coproduction have played out in practice. Traditional conceptions of service planning and management are now outdated and need to be revised to account for coproduction as an integrating mechanism and an incentive for resource mobilization—a potential that is still greatly underestimated. However, coproduction in the context of multipurpose, multistakeholder networks raises important public governance issues that have implications for public services reform.

S. Csekey referaat. X õigusteadlaste päeva protokollid

Jan 1931

C Csekey

CSEKEY, C. (1931). S. Csekey referaat. X õigusteadlaste päeva protokollid.

Kogukondlik haldus ja kohalik omavalitsus – side ajalooga teel tulevikku

Abstract

Recommended publications

Wirtschaftliche und soziale Ziele der kommunalen Gebietsreform

Inter-municipal cooperation: Possibility for advancing local democracy and subsidiarity in Estonia

Challenges of the Implementation of the European Charter of Local Self-Government in Estonian Legisl...

Local Self-Government in Estonia