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Título do capítulo CAPÍTULO 5 – INFRAESTRUTURA E PRODUTIVIDADE NO BRASIL:
ANÁLISE E RECOMENDAÇÃO DE POLÍTICAS
Autores
Luis Claudio Kubota
Edison Benedito da Silva Filho
Rogério Diogne de Souza e Silva
Frederico Araujo Turolla
José Mauro de Morais
Mauricio Benedeti Rosa
Maria Eduarda de Paula-Fernandes
DOI http://dx.doi.org/10.38116/978-65-5635-061-5/capitulo5
Título do livro EFICIÊNCIA PRODUTIVA: ANÁLISE E PROPOSIÇÕES PARA
AUMENTAR A PRODUTIVIDADE NO BRASIL
Organizadores
Edison Benedito da Silva Filho
João Maria de Oliveira
Bruno Cesar Pino Oliveira de Araújo
Volume -
Série -
Cidade Brasília
Editora Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
Ano 2023
Edição -
ISBN 978-65-5635-061-5
DOI http://dx.doi.org/10.38116/978-65-5635-061-5
CAPÍTULO 5
INFRAESTRUTURA E PRODUTIVIDADE NO BRASIL:
ANÁLISE E RECOMENDAÇÃO DE POLÍTICAS1,2
Luis Claudio Kubota3
Edison Benedito da Silva Filho4
Rogério Diogne de Souza e Silva5
Frederico Araujo Turolla6
José Mauro de Morais7
Mauricio Benedeti Rosa8
Maria Eduarda de Paula-Fernandes9
1 INTRODUÇÃO
A infraestrutura inadequada é uma das principais barreiras ao crescimento e ao de-
senvolvimento econômico do Brasil. Diante dessa constatação, a agenda prioritária
do Estado brasileiro inclui hoje a ampliação dos investimentos em infraestrutura,
em face das necessidades de promoção da competitividade e do próprio progresso
social e ambiental do país.
Houve, nos últimos anos, um notável esforço de modernização de marcos
regulatórios pelo governo brasileiro, incluindo tanto a introdução e revisão da
legislação transversal em vários campos quanto instrumentos setoriais de grande
alcance. O papel transversal assumido pela Secretaria de Desenvolvimento da
Infraestrutura (SDI) é o pilar para os avanços em bases técnicas e informadas,
1. Os autores agradecem as valiosas informações sobre internet das coisas (IoT) fornecidas por Guilherme Correa e Karina
Vidal (Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação – MCTI), Alaercio Silva e Pedro Veillard (Ministério da Agricultura
e Pecuária – Mapa), Dario Thober (Wernher von Braun), Bruno Sousa (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial de
São Paulo – Senai-SP), Júlio Martorano (Trópico) e Luis Lucinger (Universidade de Brasília – UnB). Quaisquer erros e
omissões são de responsabilidade dos autores.
2. A contribuição dos autores por conteúdo se deu conforme segue: Luis Kubota e Mauricio Rosa – IoT; Rogério Silva –
energia elétrica; Frederico Turolla e Maria Eduarda de Paula Fernandes – maturidade dos mecanismos de participação
do setor privado (PSP) para o desenvolvimento da infraestrutura; Edison Benedito da Silva Filho – transporte rodoviário
e petróleo e gás; e José Morais – petróleo e gás.
3. Pesquisador na Diretoria de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (Diset/Ipea). E-mail: <luis.kubota@ipea.gov.br>.
4. Pesquisador na Diset/Ipea. E-mail: <edison.benedito@ipea.gov.br>.
5. Pesquisador bolsista do Subprograma de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diset/Ipea; e professor
da Universidade Federal Rural do Semiárido (Ufersa). E-mail: <rogerio.silva@ipea.gov.br>.
6. Pesquisador bolsista do PNPD na Diset/Ipea; e pesquisador do PSP Hub. E-mail: <fredturolla@psphub.org>.
7. Pesquisador na Diset/Ipea. E-mail: <jose.morais@ipea.gov.br>.
8. Pesquisador bolsista do PNPD na Diset/Ipea. E-mail: <mauricio.rosa@ipea.gov.br>.
9. Sócia da Pezco Economics; e pesquisadora do PSP Hub. E-mail: <mariaeduarda@pezco.com.br>.
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
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enquanto a Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos (Seppi)
contribui com ações e políticas de forma mais concreta, integrando o trabalho antes
desconectado e, muitas vezes, conitante dos múltiplos órgãos setoriais e subnacio-
nais (Silva Filho e Pompermayer, 2022). Não se pode, portanto, ignorar a grande
magnitude e amplitude dos esforços de melhoria institucional já implementados,
bem como seu efetivo potencial para uma decisiva ampliação dos investimentos
em infraestrutura econômica e social do Brasil nos próximos anos.
O setor de infraestrutura pode ser denido como o conjunto de serviços e
insumos produtivos essenciais ao desenvolvimento econômico e social de um país.
O conceito do Banco Mundial, trazido por Straub (2008), dene a infraestrutura
econômica como aquela que abrange os setores de: energia, transportes, telecomu-
nicações, água e saneamento, habitação e hidrocarbonetos. O conceito do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social(BNDES) engloba os setores
de energia elétrica, telecomunicações, saneamento e logística, o que nessa última
inclui o setor de transportes e seus segmentos de rodovias, ferrovias e portos (Borça
Junior e Quaresma, 2010). Para Sánchez (2009), o termo infraestrutura abrange os
setores de: abastecimento de água, energia elétrica, gás natural, coleta de resíduos,
tecnologias de informação e comunicação (TICs), transportes (rodovias, ferrovias,
portos e aeroportos), drenagem e irrigação. Em função de limitações de tempo e
recursos, do ponto de vista setorial, este capítulo concentra-se nos setores de energia
elétrica, transporte rodoviário, TICs – mais especicamente IoT e petróleo e gás.
De um ponto de vista mais horizontal, o capítulo analisará a participação do setor
privado (PSP) no investimento em infraestrutura.
Um alicerce fundamental da nova linha seguida pelo Estado brasileiro, desde
a segunda metade da década de 2010, é a ampliação do papel da PSP como um
elemento central do ambiente necessário à ampliação da oferta e qualidade de
infraestrutura no país, promovendo a modernização do ambiente institucional
nesse sentido, o que está plenamente em linha com os resultados da literatura
especializada e das melhores práticas internacionais que podem ser colecionadas
sobre o assunto nos melhores think tanks do mundo atual. Nesse sentido, o aumento
da PSP nos diversos segmentos dos setores de infraestrutura é, provavelmente, o
principal instrumento para modernizar os setores nela inseridos, tendo em vista
a incapacidade do setor público de promover plenamente o nanciamento e a
execução dos investimentos nesse setor, bem como sua vericada diculdade na
operação adequada dos projetos.
De acordo com Rocha (2022), em média, nos últimos dez anos, os in-
vestimentos públicos e privados em infraestrutura econômica no Brasil foram
da ordem de 0,75% e 1,10% do produto interno bruto (PIB) ao ano (a.a.),
respectivamente. São valores inferiores ao que seria requerido para ganhos de
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competitividade necessários, mas já mostrando o potencial de prevalência do
canal privado diante dos investimentos públicos diretos. A ampliação da força da
PSP em termos relativos, suplantando as ineciências largamente vericadas no
investimento público, passa pela avaliação dos instrumentos de cooperação do
setor privado na promoção e no nanciamento desses investimentos, bem como
na operação eciente dos projetos resultantes, sob marcos institucionais mais
modernos, endereçando assuntos como planejamento, regulação, concorrência,
nanciamento e estruturação de projetos.
O capítulo está organizado em mais seis seções, além desta introdução.
A seção 2 apresenta tópicos relevantes para a redução do custo com energia elétrica
e impacto na eciência produtiva: abertura do mercado livre de energia elétrica,
o papel dos recursos energéticos distribuídos (REDs) e a digitalização do setor de
distribuição de eletricidade e os novos modelos de negócio. A seção 3 traz uma
análise a respeito do transporte rodoviário. A seção 4 apresenta as iniciativas para a
IoT no Brasil. A seção 5 traz uma análise sobre petróleo e gás. A seção 6 traz uma
caracterização do ambiente atual de contratualização da prestação dos serviços de
infraestrutura no Brasil. A seção 7 contém as recomendações de políticas referentes
à energia elétrica, ao transporte rodoviário, à IoT, ao petróleo e gás e à PSP.
2 SETOR ELÉTRICO
O setor elétrico brasileiro consiste em uma complexa estrutura de geração de energia
elétrica de grande porte, com 178,55 GW de potência instalada de geração, 169.914
km de linhas de transmissão, um sistema de distribuição que atende a milhões de
unidades consumidoras que, desde 2012, também podem gerar a própria energia
elétrica e compartilhá-la com a rede elétrica.
Atualmente, o sistema encontra-se em um processo de abertura gradual do
mercado na direção de um modelo com livre contratação entre consumidores e dis-
tribuidores de energia. Entretanto, a presença de diversos mecanismos de subsídios
cruzados para benefício de determinados grupos socioeconômicos e para equalização
do custo da energia no território nacional torna esse processo mais lento e comple-
xo, uma vez que enseja a criação de novas regulações que assegurem a viabilidade
nanceira das empresas e a proteção adequada aos consumidores, sobretudo aqueles
denominados “cativos” (baixa tensão), de acordo com Gomes, Villas Boas e Munhoz
(2022). São esses consumidores os mais penalizados pelo atual modelo de subsídios,
consolidados na Conta de Desenvolvimento Energético (CDE), que atingiu em 2022
o montante de R$ 30,6 bilhões. Desse montante, R$ 10,3 bilhões foram direciona-
dos para despesas com sistemas isolados, R$ 10,1 bilhões correspondem a descontos
tarifários na distribuição e transmissão, R$ 7,0 bilhões para descontos tarifários a
famílias de baixa renda e mais de R$ 1,0 bilhão para iniciativas de universalização
do acesso à energia elétrica no país (Fase, 2022).
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
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Pari passu à abertura de mercado, o setor de distribuição de energia elétrica
no Brasil vivencia ainda uma revolução em termos tecnológicos que afeta a pró-
pria disposição dos agentes no mercado. Tal revolução está em plena evolução,
impulsionada por vários fatores, com destaque para o surgimento da geração
distribuída, em linha com as preocupações da sociedade quanto à utilização de
energias renováveis para redução das emissões de gases de efeito estufa (GEEs) e
aumento da eciência energética, bem como a introdução de novas tecnologias
e soluções de controle, automação e eletrônica de potência (Aguero, Khodaei e
Masiello, 2016). Futuramente, o protagonismo dos consumidores será ampliado
por meio de dispositivos de automação e controle, já as edicações inteligentes
integrarão o sistema de distribuição de forma ativa (MIT Energy Initiative, 2016),
além dos ganhos sociais oriundos da transição energética para um sistema com
baixas emissões.10
A geração distribuída cresceu rapidamente nos últimos anos no Brasil: atualmente
existem 1,29 milhão de unidades consumidoras gerando eletricidade, capazes de
acrescentar até 13,7 GW de potência ao sistema elétrico nacional – um aumento
de aproximadamente 700% da capacidade instalada apenas nos últimos três anos.11
O cenário internacional de preços elevados de energia – aliado à inovação tecnológi-
ca, que barateou componentes, e às condições regulatórias favoráveis no país – explica
esse crescimento acelerado. Contudo, esse aumento também provocou a necessidade
de rever as resoluções normativas (RNs), tendo como referência principal a RN
no 482/2012, em face do risco da viabilidade dos sistemas de distribuição de energia
elétrica com alta injeção de geração distribuída.12
Por seu turno, a eciência energética constitui um recurso com grande poten-
cial e baixo custo, que pode reduzir em torno de 20% o uso nal de energia, com
custos substancialmente menores que a implantação de novas fontes de geração,
além de ser um excelente mecanismo de redução de emissões de carbono (EPA,
2009; IEA, 2015). No entanto, um desao fundamental para ampliar sua adoção
no setor de distribuição reside no fato de que o modelo tradicional de negócios
do fornecedor de energia baseia-se na recuperação de investimentos por meio da
comercialização de quantidades crescentes de energia, em detrimento de sua eco-
nomia. É necessária uma mudança regulatória para que a energia seja precicada
pela escassez, e não apenas pela disponibilidade do serviço, de modo a evidenciar
10. Segundo estudo da Deloitte e Enel Brasil (2022), em um cenário com emissões próximas a zero (net zero) no setor
elétrico brasileiro até 2050, haverá geração de 8 milhões de empregos relacionados ao mercado de transição energética,
resultando no aumento do PIB de 3%.
11. Disponível em: https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiY2VmMmUwN2QtYWFiOS00ZDE3LWI3NDMtZDk0NGI4M-
GU2NTkxIiwidCI6IjQwZDZmOWI4LWVjYTctNDZhMi05MmQ0LWVhNGU5YzAxNzBlMSIsImMiOjR9. Acesso em: 3 out. 2022.
12. Isso ocorre porque as empresas de distribuição têm custos fixos e variáveis embutidos na sua tarifa que deixam de ser
repassados aos consumidores que aderem à autogeração (mini ou micro), mas esses ainda utilizam a infraestrutura do sistema
de distribuição, sendo, portanto, subsidiados pelos demais consumidores, que devem arcar com esses custos (Brasil, 2020).
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aos atores do mercado a vantagem na adoção de práticas mais ecientes no seu
uso e fornecimento.
O Brasil possui histórico de políticas públicas envolvendo eciência e con-
servação energética (Brasil, 2011). Atualmente, há dois grandes programas para
o incentivo à utilização eciente de energia elétrica: o Programa Nacional de
Conservação de Energia Elétrica (Procel) e o Programa de Eciência Energética
(PEE). Ambos são executados pelas concessionárias de distribuição e regulados
pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). Na busca por um sistema
elétrico com menores emissões de poluentes, o incentivo à eciência energética é
fundamental, sobretudo pela resposta da demanda. A estrutura tarifária deve ser
projetada de tal forma que envie sinais de preços apropriados, tais como tarifas
dinâmicas e tarifas por tempo de utilização, para prover adequada sinalização de
preços aos consumidores nais de energia elétrica, permitindo que esses possam
responder a variações no custo da energia (Deloitte e Enel Brasil, 2022).13
Outro tema que merece destaque nas mudanças em curso no setor elétrico
é a eletromobilidade. Na análise do Plano Nacional de Energia (PNE) 2050, para
penetração de veículos leves, considerando um cenário de referência com transição
energética longa, em 2050 os veículos híbridos serão protagonistas, representando
61% dos licenciamentos, seguidos dos veículos à combustão interna, com 28%
e 11% de veículos puramente elétricos. Mesmo em um cenário mais otimista de
transição energética curta, com maior eletromobilidade, os veículos híbridos em
2050 ocupariam 85%, enquanto os veículos elétricos, 15% (Brasil, 2018). Segundo
Deloitte e Enel Brasil (2022), a mobilidade elétrica é atualmente mais competitiva
no transporte público e vem gerando economias signicativas no transporte priva-
do. No entanto, já a partir do ano de 2025, os carros elétricos devem passar a ser
uma opção mais barata do que os carros tradicionais movidos a combustível fóssil.
Finalmente, a rápida transformação tecnológica propiciada pela digitaliza-
ção no setor de distribuição de energia elétrica no Brasil deverá levar ao aumento
do ritmo de implantação de geração distribuída e armazenamento distribuídos,
além de soluções inteligentes para gerenciamento de carga ativa e minirredes que
permitirão a otimização do consumo de eletricidade pelo lado da demanda, ou
seja, a redução da energia consumida na rede pública. Entretanto, essa redução na
taxa de ocupação pode causar queda nas receitas das concessionárias se as tarifas
forem baseadas apenas na quantidade de energia elétrica que passa pela rede, e
13. Um exemplo de tarifa horária que estimula a resposta da demanda no Brasil é a tarifa branca, uma opção tarifária
para as unidades consumidoras atendidas em baixa tensão (127, 220, 380 ou 440 volts), o denominado grupo B. A tarifa
consiste em três postos horários: ponta, com a tarifa mais elevada; intermediário, com tarifa de valor intermediário; e fora
ponta, com tarifa de valor menor, mais baixo que a tarifa convencional. Como exemplo, uma unidade consumidora do grupo
B que opera no horário fora ponta atendida pela Equatorial Pará pode alcançar uma economia de até 22,41%. Disponível
em: https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiMTEzZDgyMzctNGQzZS00MTVkLTg3M2UtOGMwNjBjMzM2MGVmIiwidCI6I-
jQwZDZmOWI4LWVjYTctNDZhMi05MmQ0LWVhNGU5YzAxNzBlMSIsImMiOjR9. Acesso em: 11 out. 2022.
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justo no momento em que essas mesmas concessionárias tenham de fazer grande
volume de investimentos para substituir a infraestrutura obsoleta por outra capaz
de comportar as novas solicitações dos consumidores e operadores em tempo real
(Rosseto e Reif, 2021).
Ainda, os desaos para as concessionárias de eletricidade incluem também
o provável aumento da complexidade de garantir a operação contínua e segura
de seus sistemas. Se a coordenação com os novos provedores de serviços e inter-
mediários não for garantida, pode acontecer que seus uxos de energia produzam
desequilíbrios ou congestionamentos na rede, tornando cada vez mais difícil para
os operadores executar atividades de previsão e gerenciamento do sistema.
3 PETRÓLEO E GÁS
A importância do setor de petróleo e gás no Brasil pode ser mais bem-compreendida
ao se analisar sua contribuição para o nanciamento do setor público, do investi-
mento produtivo e da acumulação de divisas para a economia nacional. Em 2021,
o setor arrecadou R$ 104 bilhões em impostos, taxas e deduções (Abespetro, 2022).
Ainda nesse ano, o país registrou a maior receita de sua história como exportador
de petróleo, alcançando a cifra de US$ 30,6 bilhões, valor 56% superior ao do
ano anterior. O principal destino das exportações brasileiras de óleo foi a China,
responsável por 46,7% desse total, ou o equivalente a US$ 14,3 bilhões.14 Ainda,
são esperados investimentos da ordem de quase US$ 200 bilhões para os próximos
dez anos no setor de óleo e gás no Brasil, ou cerca de R$ 100 bilhões por ano,
com geração de até 525 mil empregos nessa indústria até 2025 (Abespetro, 2022).
No desenvolvimento das atividades de exploração e produção de petróleo
e gás, as empresas do setor geram rendas para diversos agentes da cadeia produ-
tiva. São beneciados centros de pesquisa e universidades, indústrias de bens e
equipamentos, prestadores de serviços, construtores de plataformas de petróleo
e de embarcações, prossionais em diversas atividades, além do recolhimento de
impostos. A arrecadação da União, dos estados e dos municípios com royalties
(R$ 37,8 bilhões) e com a participação especial (R$ 39,7 bilhões) sobre a produção
de petróleo e gás natural foi recorde em 2021 (ANP, 2022).
Os royalties recebidos pela União são redistribuídos a diversos destinatários.
Em 2021, os valores recolhidos foram destinados à Marinha (R$ 1,3 bilhão), ao
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações – MCTI (R$ 0,9 bilhão), ao Fun-
do Social (R$ 5,0 bilhões), às áreas educação e saúde (R$ 3,9 bilhões), ao Fundo
Especial (R$ 3,2 bilhões), a onze estados (R$ 10,4 bilhões) e a centenas de muni-
cípios (R$ 13,0 bilhões). As duas últimas esferas de governo, por sua vez, também
14. Disponível em: http://comexstat.mdic.gov.br/pt/home. Acesso em: 10 out. 2022.
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redistribuem os valores recebidos para uma variada gama de beneciários sociais e
da área econômica. Também os recolhimentos da participação especial pela União,
relativa aos campos com alta produção, são redistribuídos para diversos beneciários:
Ministério do Meio Ambiente, Ministério de Minas e Energia, áreas da educação e
saúde, o Fundo Social e para nove estados e dezenas de municípios (ANP, 2022).
O excepcional crescimento da produção de petróleo no pré-sal vem permitindo
aumentos nas arrecadações de tributos e a geração de excedentes para exportação.
Em 2021, a produção de petróleo no pré-sal (2,1 milhões de barris/dia) represen-
tou 74% da produção total (2,9 milhões de barris/dia), comparado com 770 mil
barris/dia no pré-sal, em 2015. O excedente para exportação, nesse mesmo ano, foi
de 1,32 milhão de barris/dia, proporcionando a maior receita desde que o Brasil
começou a exportar petróleo. Em 2015, a exportação havia sido de 736 mil barris/
dia. Também o aumento do preço médio do barril contribuiu para a receita recorde,
ao passar de US$ 39,20 o barril, em 2020, para US$ 63,38, em 2021, com alta de
61,7% (ANP, 2022).15
Não obstante o expressivo crescimento ao longo do tempo, há hoje novos
desaos para a expansão do setor de óleo e gás no país. De um lado, há o imperativo
colocado pela necessidade de enfrentamento das mudanças climáticas, que exige
uma transição energética na direção de fontes mais limpas e renováveis. Embora
isso implique o declínio gradual da utilização de combustíveis fósseis ao longo das
próximas décadas, essas fontes permanecerão essenciais para manter a segurança
energética dos países até a adoção de maiores proporções de energia limpa. Nes-
se sentido, o gás natural destaca-se como grande aposta, uma vez que o avanço
tecnológico permite seu aproveitamento de forma cada vez mais eciente e com
menores emissões de GEEs.
De outro lado, a pandemia da covid-19 e os conitos armados no Oriente Mé-
dio, e até na Europa, com a guerra da Ucrânia, produziram uma crise internacional
sem precedentes na história recente, em termos de disrupção das cadeias produtivas
e do fornecimento de petróleo e gás, com impactos econômicos e políticos em
âmbito global. Embora distante desses conitos, o Brasil também foi afetado pelo
encarecimento dos preços das commodities e dos insumos internacionais, e buscou
mitigar esses impactos no mercado doméstico por meio de reduções no principal
tributo que incide sobre o preço dos combustíveis, o Imposto sobre Operações
Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte
Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) e a redução a zero da
alíquota do Programa de Integração Social/Contribuição para o Financiamento
da Seguridade Social (PIS/Cons).16
15. Disponível em: http://comexstat.mdic.gov.br/pt/home. Acesso em: 10 out. 2022.
16. Lei Complementar no 192/2022 e Lei Complementar no 194/2022.
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Desaos mais imediatos e concretos para proporcionar o aumento da pro-
dução de petróleo e gás recaem no enfrentamento da exploração da Margem
Equatorial e na revitalização das explorações no pré-sal. As grandes descobertas
de jazidas na Guiana por petroleira multinacional, a partir de 2015, despertaram
novamente a atenção da Petrobras para o potencial da região equatorial, depois
de sete anos do último poço perfurado no local. A região inclui as bacias da
foz do Amazonas, do Pará-Maranhão, de Barreirinhas, do Ceará e de Potiguar.
A companhia planeja iniciar perfurações na costa do Amapá brevemente, assim
que receber a autorização do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis (Ibama), podendo alcançar até onze poços em águas profundas
e ultraprofundas nos próximos anos. Quanto ao pré-sal, para atrair novamente
a atenção das empresas petroleiras, ao lado da Petrobras, há necessidade urgente
de mudanças nas normas legais, como será tratado na seção de proposições de
aprimoramento de políticas públicas.
4 TRANSPORTE RODOVIÁRIO
Apesar dos esforços do governo federal, ao longo das últimas décadas, para diver-
sicar a matriz logística no Brasil, o transporte rodoviário ainda ocupa posição de
proeminência, concentrando cerca de 65% do volume de mercadorias e 95% do
de passageiros movimentados no território nacional (CNT, 2021). Por um lado,
somente no primeiro semestre de 2022, o transporte de cargas nas rodovias do país
gerou a cifra de R$ 49 bilhões em fretes, um aumento de mais de 38% em relação
ao mesmo período do ano anterior (Fretebras, 2022). Por outro lado, o país desem-
bolsa cerca de R$ 811 bilhões anuais com transporte, armazenamento e estocagem
de mercadorias, o que equivale a mais de 12% do PIB brasileiro, uma participação
superior inclusive à da indústria no PIB (Rotta, 2018). Esses dados evidenciam a
magnitude da dimensão logística do “custo Brasil”17 e a necessidade de priorização
de investimentos setoriais para superar os gargalos existentes e aumentar a competi-
tividade do país. O desempenho do setor de transportes é, pois, fundamental para
determinar a trajetória futura da produtividade da economia brasileira.
Contudo, a realidade das rodovias no Brasil é cada vez mais preocupante.
Além dos impactos negativos decorrentes da concentração da malha rodoviária
pavimentada nas regiões mais ricas do país, que restringem oportunidades eco-
nômicas e prejudicam a competitividade das empresas nas regiões mais pobres, a
própria qualidade das rodovias como um todo tem evoluído em um ritmo muito
17. O “custo Brasil” é uma denominação comumente usada para exprimir os efeitos dos entraves estruturais, burocráticos
e econômicos que encarecem a atividade produtiva no país, de modo a dificultar o investimento e a inovação, aumentar
o desemprego estrutural e o trabalho informal e incentivar ilícitos, como o contrabando, a sonegação de impostos e a
evasão de divisas. Esse conjunto de fatores compromete a competitividade e a eficiência da indústria nacional diante
do mercado internacional.
Infraestrutura e Produtividade no Brasil: análise e recomendação de políticas
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aquém das necessidades da economia brasileira. O Brasil ocupa a 93a posição no
ranking global de qualidade da malha rodoviária e apenas a 69a no de conectividade.
A Confederação Nacional dos Transportes (CNT) estimou, em 2018, em cerca de
R$ 500 bilhões o volume de investimentos necessário para adequar a infraestrutura
rodoviária nacional; mas, entre 2011 e 2020, o governo federal investiu apenas
21,3% desse montante (CNT, 2021). São números que reetem a realidade de um
país que não apenas investe pouco no setor, mas, em pleno século XXI, ainda não
logrou integrar com eciência seus polos econômicos, agravando as desigualdades
econômicas e assimetrias regionais e setoriais.
Não obstante o esforço do governo federal, nos últimos anos, para aperfeiçoar
os mecanismos de concessão e regulação de projetos de infraestrutura, visando
ampliar a PSP na infraestrutura rodoviária do Brasil, permanecem entraves institu-
cionais que inibem a entrada de capital no setor. A ausência de critérios consistentes
e transparentes para avaliação de projetos diculta não apenas sua priorização por
parte dos ministérios setoriais, mas, também, as atividades dos órgãos de regulação
e controle. A gravidade da situação scal do país favorece a escolha por modelos de
concessão que privilegiam o ingresso de recursos no caixa dos estados e da União,
em detrimento da viabilidade econômica dos projetos e outras nalidades sociais.
A esses fatores somam-se novos desaos a serem superados no esforço para
a recuperação e expansão da malha rodoviária nacional. Em primeiro lugar, a su-
peração da pandemia da covid-19 e a recuperação econômica global intensicam
a demanda por transportes no país, pressionando ainda mais a infraestrutura já
deciente do setor. Ainda, essa recuperação reete-se no aumento signicativo do
preço dos combustíveis fósseis, em especial o diesel, que possui grande volume
importado no Brasil, gerando impactos diretos para os custos do transporte ro-
doviário de cargas.
Finalmente, essas tendências ocorrem em um contexto de necessidade de en-
frentamento das mudanças climáticas por meio da transição da matriz energética do
país, que até agora não possui infraestrutura minimamente adequada para atender
às novas soluções tecnológicas que surgem para a substituição dos veículos à com-
bustão, tais como motores elétricos e movidos à hidrogênio. Embora o Brasil seja
pioneiro no desenvolvimento e na incorporação do etanol e biodiesel ao mercado
interno de combustíveis, grande parte dos benefícios oriundos dessas iniciativas
é desperdiçada por força da má-qualidade da infraestrutura rodoviária nacional.
5 INTERNET DAS COISAS
Ao contrário de TICs de gerações anteriores, cuja implantação em grande parte era mais
restrita ao ambiente corporativo, a tríade de tecnologias IoT, computação em nuvem
e na borda e inteligência articial (IA) é aplicável às mais variadas áreas da atividade
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
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humana. Desde a segurança pública (monitoramento de imagens para prevenção de
crimes e acidentes), passando pela saúde (sensoriamento remoto de pacientes para
reduzir tempo de internação), agricultura (otimização no uso de fertilizantes e defensi-
vos) e infraestrutura (otimização logística e monitoramento de estruturas críticas), são
diversas as potencialidades dessa nova tecnologia para ampliar a eciência produtiva
e o bem-estar na sociedade.
Se o Brasil perdeu oportunidades em décadas anteriores no setor de eletro-
eletrônicos, existem notícias alvissareiras que permitem um maior otimismo no
que diz respeito à IoT. Em primeiro lugar, o país possui um sólido sistema setorial
de inovação, com capacidade para gerar e implementar as tecnologias necessárias.
O Brasil desenvolveu também um plano de IoT bem-elaborado e com uma boa
governança de acompanhamento. Finalmente, várias iniciativas de classe mundial
já são realidade, como os caminhões autônomos nas minas da Vale, a rede móvel
privativa no grupo São Martinho, a tag de ultra-alta frequência utilizada por mi-
lhões de veículos nos pedágios brasileiros, desenvolvida pelo Centro de Pesquisas
Avançadas Wernher von Braun, o serviço Sigpark desenvolvido pelo município de
São José dos Campos, primeira cidade inteligente certicada no Brasil18 (FIEMG,
2022; São Martinho, 2020; e Technology Headlines, 2019).
O desenvolvimento das bases para o Plano Nacional de IoT teve início no
nal de 2016 com a assinatura de um acordo de cooperação entre o então MCTIC
e o BNDES, os quais avaliaram um conjunto de iniciativas em parceria com o
consórcio formado pela Consultoria McKinsey, pela Fundação Centro de Pesquisa
e Desenvolvimento em Telecomunicações (CPqD) e pelo escritório Pereira Neto
& Macedo Advogados, que conduziu amplo estudo para realizar diagnóstico
detalhado e propor políticas públicas no âmbito da IoT.19 Esse estudo foi a base
a partir da qual se estabeleceu o Decreto no 9.854, de 25 de junho de 2019, que
institui o Plano Nacional de Internet das Coisas e dispõe sobre a Câmara de Gestão
e Acompanhamento do Desenvolvimento de Sistemas de Comunicação Máquina
a Máquina e Internet das Coisas.
Segundo esse decreto (Brasil, 2019), são objetivos do Plano Nacional de IoT:
i) melhorar a qualidade de vida das pessoas e promover ganhos de eciência nos
serviços, por meio da implementação de soluções de IoT; ii) promover a capacita-
ção prossional relacionada ao desenvolvimento de aplicações de IoT e a geração
de empregos na economia digital; iii) incrementar a produtividade e fomentar
a competitividade das empresas brasileiras desenvolvedoras de IoT, por meio da
promoção de um ecossistema de inovação neste setor; iv) buscar parcerias com os
18. Disponível em: https://tiinside.com.br/29/04/2021/com-o-titulo-de-cidade-inteligente-sao-jose-dos-campos-investe-
em-iot/. Acesso em: 26 out. 2022.
19. Disponível em: https://www.gov.br/mcti/pt-br/acompanhe-o-mcti/transformacaodigital/internet-das-coisas-estudo-
-repositorio. Acesso em: 3 out. 2022.
Infraestrutura e Produtividade no Brasil: análise e recomendação de políticas
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129
setores público e privado para a implementação da IoT; e v) aumentar a integração
do país no cenário internacional, por meio da participação em fóruns de padro-
nização, da cooperação internacional em pesquisa, desenvolvimento e inovação e
da internacionalização de soluções de IoT desenvolvidas no país.
Os projetos mobilizadores, sugeridos pelo estudo de 2016, também foram
instituídos no art. 6o do Decreto no 9.854/2019. Contudo, a ampliação do escopo
tanto das áreas de aplicação da nova legislação quanto das competências regulatórias
do MCTIC acabou dicultando a concretização dessas iniciativas. Por exemplo,
no que concerne ao Observatório de IoT, Lacerda (2020, p. 82) ressalta que, na
prática, tal projeto mobilizador inicialmente tomou proporção mais ampla “abar-
cando ferramentas para acompanhamento e monitoramento das ações de políticas
públicas relacionadas à economia digital em geral em curso no país, dentre as quais
o Plano Nacional de IoT”. Porém, a autora já alertava que a última atualização
havia sido em 2018. Atualmente, o endereço virtual que consta em Lacerda (2020)
não existe, reforçando a falta de continuidade de tal projeto mobilizador.
6 MATURIDADE REGULATÓRIA E PSP EM INFRAESTRUTURA
A PSP em serviços de infraestrutura envolve tipicamente a contratualização da
prestação, processo que dene como as partes envolvidas no estabelecimento de
um contrato irão realizar tal serviço. São poucos os casos em que não há efetiva-
mente uma contratualização, mas a privatização ou liberalização de um serviço,
com transferência do direito de propriedade de ativos e atuação do setor público
restrita à regulação do mercado. No Brasil, o leque potencial de formas de PSP
nos diversos setores de infraestrutura incluem:
• concessão comum: disciplinada pela Lei no 8.987/1995, refere-se a
projetos que apresentam viabilidade econômica para cobrança de tarifas
dos usuários;
• concessão administrativa (parceria público-privada – PPP administrativa):
disciplinada pela Lei no 11.179/2004, refere-se a projetos cujo tomador
dos serviços é a própria administração pública;
• concessão patrocinada (PPP patrocinada): também disciplinada pela Lei
no 11.179/2004, refere-se a projetos que admitem cobrança de tarifas, mas
não apresentam viabilidade econômica apenas com essa fonte de recursos;
• concessão do direito real de uso;
• contratos de locação de ativos ou build-to-suit, normalmente disciplinados
pelo regime diferenciado de contratações públicas (RDC);
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
130
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• contratos curtos: disciplinados pela Lei no 8.666/1993, atualmente limi-
tados ao prazo de sessenta meses, mas que devem passar a ter limite de
duração de 120 meses com o advento da Lei no 14.133/2021;20
• autorização, permissão; e
• privatização em ambiente não contratualizado (regime privado).
A escolha do tipo contratual depende das características e da falha de mercado
em cada setor de atividade e em cada situação especíca, não havendo um tipo
desejável para todas as situações. O principal elemento relevante para análise de
maturidade da PSP é a possibilidade de inserção do ciclo completo de investimen-
tos e operação, no âmbito de um contrato devidamente licitado, com obrigações
claras de parte a parte. Dessa forma, quando há elevados investimentos de capital
envolvidos, claramente a contratualização por meio de uma concessão é uma
solução superior a um contrato de curto prazo. A utilização, nesse caso, de uma
concessão comum ou administrativa depende da natureza do serviço (individu-
alizável ou difuso) e das externalidades envolvidas (mais externalidades ensejam
maior potencial de participação pública na remuneração contratual), entre outros
fatores. Normalmente, o estudo de value-for-money poderia indicar o tipo contra-
tual mais adequado no ambiente da estruturação de cada projeto de PSP, mas há
considerações anteriores que podem ser inseridas no próprio marco regulatório
ou na legislação setorial.
A remuneração estável dos serviços públicos é crítica para o seu resultado, em
função dos incentivos econômicos envolvidos. Note-se que os recursos podem
vir tanto de fontes públicas quanto de fontes privadas.21 Essas fontes podem ser
identicadas, de maneira geral, com os bolsos que sensibilizam: no caso das fontes
públicas, a cobrança é feita do bolso do contribuinte, via impostos, taxas e contri-
buições. No caso das fontes privadas, entretanto, há duas possibilidades. Podem
20. Conforme a Lei no 14.133/2021: “a Administração poderá celebrar contratos com prazo de até 10 (dez) anos nas
hipóteses previstas nas alíneas ‘f’ e ‘g’ do inciso IV e nos incisos V, VI, XII e XVI do caput do art. 75 desta Lei” (Brasil,
2021b, art. 108).
21. Quando a fonte orçamentária é pública, no caso de serviços individualizados, a cobrança de taxa é a principal
fonte de remuneração, enquanto no caso dos serviços difusos, para os quais a natureza sinalagmática da taxa não
permite a sua aplicação, a opção preferencial de remuneração tem recaído sobre as contribuições. O caso de sucesso
mais frequentemente apontado tem sido a Contribuição para o Financiamento da Iluminação Pública – CIP (também
denominada de Contribuição para Custeio da Iluminação Pública – Cosip e Contribuição para o Custeio dos Serviços de
Iluminação Pública – CCIP), que gerou uma fonte de financiamento estável e que, inclusive, permite a constituição
de fontes de garantias para projetos de PPP que se espalharam pelo país. Em função desse caso de sucesso, já se verificam
propostas legislativas para a criação de contribuições específicas para outros serviços difusos, voltadas a segmentos
dos resíduos sólidos e da mobilidade urbana, por exemplo. Entretanto, a natureza distinta desses serviços deverá ser
cuidadosamente avaliada na criação dessas novas contribuições especializadas. Já no conjunto que se pode chamar
de “fonte privada”, a principal remuneração para serviços individualizáveis é a tarifa, que pode ser complementada
com receitas acessórias e, no caso de inviabilidade econômica, sob a presença de externalidades positivas relevantes,
utilizando as próprias contraprestações na modalidade de concessão patrocinada. Já no caso de serviços difusos, a
remuneração deve ser baseada em contraprestações, aportes e receitas acessórias, não fazendo sentido a cobrança de
tarifas em concessão comum, tampouco patrocinada.
Infraestrutura e Produtividade no Brasil: análise e recomendação de políticas
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131
ser sensibilizados os bolsos de usuários do serviço na cobrança de tarifas e outros
preços públicos, bem como de outros pagantes de receitas acessórias, mas também
pode haver a remuneração via contraprestações e aportes, que são derivados de
fontes tributárias e apenas repassados pelo setor público ao prestador de serviços
em contratos de concessão administrativa ou patrocinada.
Para que se considere a situação de um setor de infraestrutura como “madura”
para a atração de parceiros privados, é necessário que haja a previsão contratual de
eventos tarifários automáticos, permitindo a criação de estruturas de nanciamento
do tipo project nance. Em outras palavras, mesmo em contratos de longo prazo
de concessão ou de PPP, sem a segurança de pelo menos a realização de reajustes
anuais ou em prazos contratualmente estabelecidos com regularidade, não há como
se falar em maturidade da PSP.
Outro requisito para a avaliação das condições de maturidade da PSP em
mercados de infraestrutura é a existência de competidores especializados para de-
sempenhar as atividades complexas exigidas por esse tipo de serviço público, no
contexto de um ambiente econômico por vezes instável e de um marco regulatório
em contínua evolução. É fato que a disputa de contratos de concessão por meio
de editais públicos requer competências altamente especícas da parte dos players
(Williamson, 2012). Assim, o desenvolvimento do mercado de PSP pressupõe a
presença de empresas que desenvolvam as competências especícas para participação
em licitações públicas. Em um estágio mais avançado, a tendência é a consolidação
dos players setoriais, criando grupos econômicos ou holdings setoriais ou multisse-
toriais com atuação na captação ou aquisição de novos contratos de infraestrutura
e na operação desses contratos. O estágio de consolidação das empresas do setor
pode, portanto, ser considerado como um indicador de maturidade da PSP.22
A tendência, em muitos setores de infraestrutura, é de competição oligopo-
lística entre um número reduzido de empresas em ambiente rival. Nesse ambiente,
a entrada de players estrangeiros – por meio de investimento direto estrangeiro
(foreign direct investment – FDI), ou mesmo por meio de alianças com incumbentes
locais – pode ser uma força capaz de dinamizar e disciplinar mercados, introduzin-
do novas técnicas de produção e gestão ao mesmo tempo que diminuem o poder
22. Um fenômeno de particular interesse para estudos futuros é a possível formação de empresas ou grupos econômicos
voltados para concessão em geral, com interesse setorial relativamente amplo. Esse tipo de operador pode disputar leilões
de vários setores próximos. Sua principal competência estaria na avaliação de novos projetos e na formação das estruturas
societárias (Sociedades de Propósito Específico – SPEs) e de governança para a aquisição do objeto e o seu desenvolvimento.
É possível que alguns desses players se especializem no que se pode chamar de mercado primário de concessões – ou seja,
atuam na aquisição até o leilão e, em determinado momento do contrato, repassam esse ativo a outros competidores no
mercado secundário. É interessante que, se esse player de mercado primário consegue atravessar a fase pré-operacional
em ativos que exigem grandes volumes de investimento (projetos Capex-intensivos – do inglês capital expenditure),
mobilizando a estrutura de financiamento e as garantias requeridas, repassará no mercado secundário um ativo com risco
fortemente mitigado, o que implica dizer que sua competência estará também em assumir riscos para o desenvolvimento
do ativo greenfield e obter no mercado secundário os proventos relativos a essa redução de riscos que foi capaz de suportar.
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
132
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de mercado e, dessarte, práticas colusivas dos competidores nacionais. Também a
entrada de grupos de origem nanceira – como fundos de investimento, em geral
associados a operadores setoriais – denota um grau de evolução importante da
maturidade de mercado. Uma vez que os grupos nanceiros são bastante sensíveis
a riscos políticos, dicilmente atuariam em ambientes em que predomina a incer-
teza regulatória, e as competências de relação com o governo concedente são mais
relevantes que as próprias características do plano de negócios na determinação
dos lances competitivos.
O modelo de regulação setorial também desempenha papel-chave na pro-
moção de serviços públicos de qualidade, a preços adequados aos interesses de
usuários e empresas. Os principais modelos regulatórios aplicados aos setores de
infraestrutura no Brasil são identicados com a regulação discricionária (RD) e a
regulação contratual (RC). Por envolver um risco regulatório bem mais alto, em
geral decorrente de situações em que não houve competição pelo contrato, a RD
tem sido a modalidade preferida no Brasil. Nesse caso, o combate às ineciências
econômicas típicas do monopólio natural deve se dar por meio de instrumentos
regulatórios mais fortes, como uma metodologia tarifária de emulação de preços de
mercado, que envolve a determinação de uma base de ativos e da taxa de retorno
justa sobre essa base, com revisão tarifária periódica (RTP), e com instrumentos de
promoção de eciência e compartilhamento de ganhos de produtividade com os
usuários, como a complexa metodologia do Fator X, que reforça a discricionarie-
dade no processo regulatório e amplia os riscos à remuneração do ativo subjacente.
Por sua vez, a RC enfatiza o papel do ordenamento contratual e visa apenas ao
cumprimento do que foi contratualmente estabelecido, devendo esses parâmetros
serem monitorados e compensados quando desviam do pactuado. O substrato
teórico dessa abordagem é exatamente a competição ex ante (ou competição de
Demsetz), que prevê a extração das rendas econômicas em um ambiente de mo-
nopólio natural no momento da disputa pela franquia do direito de operar esse
monopólio. Costuma-se estipular um retorno contratual na licitação do contrato e
apresentar uma matriz de riscos que indica a alocação de materialização de eventos
extraordinários (riscos) para os parceiros público e privado. Nesse modelo, não há
a gura da RTP,23 mas, sim, a do reequilíbrio econômico-nanceiro (REF), que
restaura as condições originais de remuneração do contrato a partir de um plano de
negócios vinculante ou de uma referência de remuneração licitada. A adoção desse
modelo regulatório sinaliza, a princípio, um grau mais elevado de maturidade da
PSP, uma vez que as empresas estão menos sujeitas à discricionariedade regulatória
23. Em alguns casos, os contratos preveem uma RTP, eventualmente executada por uma agência reguladora, mas esse
procedimento, na prática, tem características efetivas de um REF.
Infraestrutura e Produtividade no Brasil: análise e recomendação de políticas
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133
e, ao mesmo tempo, devem assumir maior responsabilidade na gestão dos ativos
e no relacionamento com os usuários.
Finalmente, a atividade de alocação de riscos está no coração da estruturação
de todo projeto de PSP (Yescombe e Farquharson, 2018). Em um projeto de in-
fraestrutura, a adequada alocação de riscos é uma pré-condição para que o projeto
assegure o melhor valor pelo dinheiro (value for money), que seja nanciável e que
cumpra a sua função econômica e social (Turolla, Takeda e Cattani, 2019; OECD,
2008; e World Bank, 2017; Hovy, 2015). A capacidade de transferir riscos via
PSP é um elemento de estabilização dos orçamentos públicos, evitando impactos de
alguns fatores extraordinários sobre os contribuintes. Conforme Turolla, Takeda e
Cattani (2019), quando os riscos não são adequadamente atribuídos, os incentivos
contratuais não geram o desempenho esperado das partes na execução contratual,
produzindo resultados subótimos à sociedade ou evitando que sejam cumpridos
os objetivos de política pública que deram origem à priorização do projeto, não
encorajando os comportamentos desejados. Nessa situação, a PSP não atinge seu
potencial, gerando descrédito quanto ao próprio instrumento.
Nesse sentido, a maturidade dos instrumentos de PSP diz respeito à exis-
tência de desenhos de alocação de riscos que efetivamente transferem ao parceiro
privado a ocorrência de determinadas situações extraordinárias que poderiam, de
outra forma, inuenciar o orçamento público. Alguns riscos apresentam papéis
bastante relevantes: a alocação do risco de demanda, por exemplo, é essencial em
vários contratos, mas também há riscos de natureza socioambiental, entre outros,
que têm papel central em arranjos de PSP. Entretanto, alguns setores apresentam
maior maturidade quanto às alocações ideais desses riscos principais, já havendo
algum consenso quanto aos formatos mais apropriados de matriz de risco, enquanto
outros segmentos ainda não desenvolveram essas percepções, oferecendo menos
segurança aos contratantes.
7 RECOMENDAÇÕES DE POLÍTICAS
7.1 Energia elétrica
A abertura do mercado livre é essencial, por dois aspectos principais: o primeiro, a
respeito da redução da discrepância existente atualmente entre os ambientes livre
e regulado, ocasionados em grande parte pelos subsídios para uso dos sistemas
de distribuição e transmissão; e o segundo, relativo à oportunidade de escolha
do fornecedor de energia para todas as unidades consumidoras. Em relação aos
REDs, há uma grande atratividade de mercado. Devem ser priorizados os projetos
com elevada taxa interna de retorno (o próprio mercado irá priorizar tais serviços),
além de ações que gerem impacto de políticas ambientais e environmental, social
and corporate governance (ESG). A separação da atividade de operação da rede de
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
134
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distribuição da atividade de comercialização e, até mesmo, o acesso a um mercado
livre varejista contribuirão para fomentar o modelo de negócio do fornecimento
da energia como um serviço. O aumento da digitalização do setor elétrico e,
consequentemente, o acesso aos dados disponíveis permitem melhor adequação
entre os serviços ofertados no mercado de energia e a demanda dos consumidores.
Partindo desse princípio, a utilização dos diversos recursos distribuídos, incluindo
ações de eciência energética, torna-se relevante. Em tal cenário, um novo mercado
de energia elétrica surgirá no Brasil, com novas tecnologias e modelos de negócios,
demandando formação de mão de obra qualicada. Com base nesse contexto,
recomendam-se, a seguir, temas de políticas públicas que contribuam para a redução
dos custos com energia e o aumento da eciência produtiva.
7.1.1 Instrumentos regulatórios com especificações objetivas para abertura total do
mercado livre de energia
As observações feitas na subseção 2.1 do relatório convergem, em grande parte,
para o texto atual do Projeto de Lei (PL) no 414/2021. As portarias parciais com
os cronogramas de abertura do mercado podem ser complementadas futuramente
com o texto do referido PL, dada a janela de abertura total entre 2023 e 2028. No
entanto, sugerem-se especicamente:
• os acessantes do mercado livre devem adquirir energia do conjunto de
fontes ofertadas, não apenas das incentivadas, para garantir a operacio-
nalização do sistema interligado nacional, sobretudo em um cenário de
aumento na oferta de energia eólica e de esgotamento do potencial hídrico;
• separação entre a atividade de distribuição (o) e a comercialização de
energia elétrica, incluindo denição da função de operador do sistema
de distribuição, não limitada à função de supridor de última instância
(SUI) citada na Portaria GM/MME no 690/2022;
• ações e atribuições em relação ao ônus da atividade de distribuição, por
exemplo: perdas comerciais; locação equilibrada dos custos da conabilida-
de e segurança entre os dois mercados; e redução dos subsídios existentes;
• regulação complementando a Portaria GM/MME no 690/2022 para
publicação e divulgação adequada das comercializadoras que atuarão no
mercado varejista, suas ofertas de serviços e preços, para a melhor tomada
de decisão do consumidor; e
• regulação complementando a Portaria GM/MME no 690/2022, denin-
do novas atribuições à Aneel em relação a monitoramento, regulação e
scalização do mercado varejista.
Infraestrutura e Produtividade no Brasil: análise e recomendação de políticas
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135
7.1.2 Políticas para utilização dos REDs
Em relação aos REDs, observa-se que, em razão do rápido avanço tecnológico, do
aumento da produção e da redução de custo de aquisição dessas tecnologias, que
podem ser utilizadas atrás do medidor, ou seja, no interior das unidades consumi-
doras, o seu uso tende a avançar antes de denições e regulamentos especícos. No
entanto, o acesso dos REDs à rede elétrica no Brasil deve ocorrer em breve, como
já ocorre em outros países. A exemplo do que ocorre com a geração distribuída
fotovoltaica, haverá um grande mercado de prestadores de serviço para atender
a esse setor, vendendo energia como serviço, em um cenário competitivo com
oportunidades de redução de custo ao usuário nal.
Os tópicos de armazenamento de energia e veículos elétricos exigem atenção
para a agenda regulatória. Por exemplo, concretizando-se a previsão de que, a partir
de 2025, o custo do veículo elétrico se equiparará ao veículo a combustão, deve-se
observar um aumento signicativo de carga na rede elétrica em curto período. Nesse
sentido, sugestionam-se como temas para políticas de inserção de REDs no Brasil:
• denição de padrões técnicos e operacionais e estabelecimento de estru-
turas de avaliação e remuneração claras, para permitir que os operadores
do sistema de distribuição obtenham serviços de exibilidade com base
no mercado de recursos de energia distribuída;
• inclusão do armazenamento de energia na Lei no 14.300/2022, com
denição de critérios para acesso de unidades consumidoras com arma-
zenamento de energia e fornecimento de excedentes à rede elétrica para
fontes com potência instalada inferior a 5 MW;
• tomada de subsídios para elaboração de regulamento para utilização de
fornecimento de excedente de energia oriunda de armazenamento em
veículos elétricos para rede de distribuição; e
• tomada de subsídios para elaboração de regulamento, estabelecendo os
critérios da função do agregador de energia, com capacidade de atuar
gerenciando grupo de micro e minigeradores de energia, fornecendo
serviços de operação ao sistema de distribuição de energia elétrica.
7.1.3 Políticas para sinais de preço com base em resposta da demanda
Estratégias de resposta da demanda objetivam a utilização de tarifas que possam
reetir a necessidade do sistema elétrico, atingindo benefícios ao sistema de distri-
buição e aos consumidores. Atualmente, com o aumento no número de medidores
de energia digitais nas redes de distribuição, o acesso aos dados de como e/ou em
que horário a eletricidade é consumida é a informação básica e mais simples de
resposta da demanda, mesmo para os consumidores em baixa tensão. Com essas
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
136
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informações, as unidades consumidoras podem tomar a decisão sobre tarifas horárias,
atualmente já disponíveis, como a tarifa branca, uma opção para consumidores
do grupo B, destacando-se pequenas e médias empresas, sobretudo as que não
trabalham no horário de ponta.
Do ponto de vista regulatório, deve-se buscar associar as necessidades do
sistema elétrico para estabelecer os critérios e horários de resposta da demanda,
bem como a inserção dos REDs, provendo benefícios para operação do sistema de
distribuição e para todos os usuários do setor elétrico. Nesse sentido, sugerem-se
as ações a seguir.
• Política para disseminação de medidores de energia digitais nas unida-
des consumidoras de baixa tensão, grupo B. Deve-se avaliar a escala de
prioridade de implantação, com destaque para unidades consumidoras
da classe de comércio e serviço, subgrupo B3.
• Disponibilização dos dados de medição horária para o consumidor tomar
decisão em relação às tarifas horárias bem como às ações de gestão do
uso da energia de acordo com o horário com menor preço de energia.
• Tomada de subsídios para elaboração de regulamento para avaliar, a partir
de projeto-piloto, a utilização de tarifas dinâmicas de eletricidade, tarifas
por tempo de utilização para prover adequada sinalização de preços aos
consumidores nais de energia elétrica, permitindo que esses possam
responder a variações no custo da energia.
7.1.4 Revisão das leis nos 9.991/2000 e 10.295/2001
Em relação à redução do custo com energia elétrica, e não especicamente com o
mercado e o preço da energia, destacam-se as ações de eciência energética e res-
posta da demanda, com possibilidades claras de aplicação em curto prazo. Ações de
eciência energética são voltadas, essencialmente, “atrás do medidor” (no interior da
unidade consumidora), e os programas existentes no Brasil devem ser mantidos; no
entanto, recomenda-se o direcionamento dos recursos para áreas com maior potencial
e menor custo com a energia economizada, conforme apresentado na subseção 2.2.3.
Considerando as leis nos 9.991/2000 e 10.295/2001 (conhecida como a Lei da
Eciência Energética), recomendam-se suas revisões por um conjunto de políticas
atualizadas voltadas à utilização da eciência energética como recurso energético
distribuído, com destaque para:
• compulsoriedade da certicação de desempenho energético de edicações
e sistema de gestão da energia; estabelecer critérios para compulsoriedade,
tais como edicações de prédios públicos, serviços públicos, empresas
beneciadas com recursos oriundos de programas de eciência energética;
ou que sejam beneciados com recursos da CDE;
Infraestrutura e Produtividade no Brasil: análise e recomendação de políticas
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137
• programa nacional de eciência energética para o setor industrial, in-
cluindo a realização de diagnósticos energéticos, com denição de índices
e metas de desempenho energético, reaproveitamento de resíduos de
processos; recuperação de calor e cogeração de energia;
• direcionamento dos recursos da chamada pública de projetos do PEE
para ações com melhor desempenho; e
• instituição do leilão de eciência energética como mecanismo para co-
mercialização de serviços e resultados de ações de eciência energética.
7.1.5 Formação e qualificação de recursos humanos nos diversos temas relacionados à
gestão de energia e transição energética
Considerando o cenário apresentado e havendo a execução de políticas para
acelerar a modernização do setor elétrico brasileiro, a formação e a qualicação
de recursos humanos nas áreas envolvidas são imprescindíveis. A capacitação de
gestores e técnicos das unidades consumidoras é uma ação estratégica em relação
a cenários de compulsoriedade de certicação energética, de políticas de redução
de emissões e de transição energética:
• ações de formação de recursos humanos nos níveis técnico, tecnólogo
e nível superior, nas áreas de eciência energética, energias renováveis,
automação aplicada a sistemas de energia, telecomunicações, sistemas de
informação, ciência de dados, entre outras áreas correlatas, nas diversas
regiões do país; e
• disseminação da certicação de técnicos nas principais metodologias
adotadas para diagnóstico energético, gestão energética, medição e veri-
cação de desempenho de ações de eciência no uso de energia e água,
entre outras.
7.2 Petróleo e gás
7.2.1 Utilização do regime de concessão em substituição ao de partilha nas explorações
na área do pré-sal
O primeiro leilão de áreas exploratórias de petróleo e gás ocorreu em 1999, após
a eliminação, pela Emenda à Constituição no 9/1995, do monopólio da Petrobras
(Brasil, 1995). Na contratação das empresas petroleiras, vem sendo aplicado, desde
então, o regime de concessão, instituído pela Lei do Petróleo de 1997 (Lei no 9.478),
que regulamentou a abertura do setor a outras empresas além da Petrobras (Brasil,
1997). De 1999 até 2021, foram realizadas dezesseis rodadas de licitações de áreas
sob contratos de concessão, incluindo as rodadas de 2000 e de 2001, realizadas
em áreas onde seriam descobertas as jazidas do pré-sal.
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
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Em 2006, começaram as descobertas de petróleo nas rochas sedimentares
do pré-sal, inicialmente no campo de Tupi, o primeiro campo classicado como
supergigante no Brasil, com mais de 5 bilhões de barris de reservas de óleo e gás.
Ao vericar a elevada produtividade dos campos recém-descobertos na nova fron-
teira exploratória, o governo federal adotou o regime de partilha de produção (Lei
no 12.351/2010), com o objetivo de aumentar a parcela do governo nas rendas propor-
cionadas pela produção de petróleo e gás naquela área e exercer maior controle sobre
a gestão dos contratos de exploração com as petroleiras (Brasil, 2010c). Foram ainda
aprovadas nas reformas das políticas para o petróleo em 2010 duas outras leis: i) a Lei
no 12.304, que autorizou a criação da empresa pública Pré-sal Petróleo S.A. (PPSA)
para se associar em consórcio às empresas vencedoras dos leilões, gerir os respectivos
contratos de partilha de produção e comercializar a parte da produção de petróleo
que cabe à União – parcela do excedente ou lucro em óleo (Brasil, 2010b); e ii) a
Lei no 12.276, que autorizou a União a ceder à Petrobras os direitos de exploração
de sete áreas do pré-sal, sob o contrato de cessão onerosa (Brasil, 2010a). As novas
leis tornaram as políticas para o petróleo mais centralizadoras, transferindo parte
importante das decisões sobre as explorações e a produção de petróleo para a Pe-
trobras e a órgãos do governo federal.
Os dois regimes apresentam diferenças importantes quanto a regras de
mercado. No regime de concessão, a União não tem ingerência sobre a gestão dos
contratos de exploração. Para o acompanhamento das atividades de exploração,
as petroleiras garantem à Agência Nacional do Petróleo o livre acesso às áreas sob
concessão, às operações em curso, aos equipamentos e às instalações utilizadas,
bem como a todos os registros, estudos e dados técnicos disponíveis. O petróleo
extraído pertence à empresa ou ao consórcio explorador, que recolhe à União os
royalties sobre a produção e a participação especial, esta segunda devida nos casos
de campos de petróleo com elevada produção.
No regime de partilha, as empresas não têm a propriedade do petróleo que
produzem; elas têm direito aos volumes em óleo e gás produzidos corresponden-
tes ao custo em óleo das atividades de exploração e produção e a um percentual
do lucro em óleo; a outra parte do lucro, ou excedente em óleo, é paga à União.
O percentual do lucro em óleo partilhado com a União corresponde ao ofertado no
leilão, que dene o consórcio vencedor do certame. Outro aspecto que caracteriza
a partilha é que a petroleira vencedora da licitação deve necessariamente formar
consórcio com a empresa pública PPSA, que passa a gerir o contrato de partilha.
Na gestão do contrato, a PPSA monitora as atividades de exploração e de produção
de petróleo e gás natural do consórcio explorador, registrando os gastos realizados
pelos contratados na execução dessas atividades e computando-os na conta de
custo em óleo, de acordo com as regras estabelecidas pela Lei no 12.351/2010 e
pelo contrato de partilha de produção (Brasil, 2010c). Na gestão do contrato, a
Infraestrutura e Produtividade no Brasil: análise e recomendação de políticas
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139
PPSA possui participação majoritária no comitê operacional que dirige o consórcio,
por meio da indicação da metade dos integrantes do comitê e do presidente, que
tem o poder de veto e o voto de qualidade. O modelo de partilha caracteriza-se,
portanto, pela complexidade, pela burocracia em sua gestão e pela menor liberdade
da petroleira em conduzir as atividades de exploração e produção.
Passados doze anos da aprovação da Lei de Partilha, a área geológica do pré-sal
não atrai tanto as empresas, como ocorreu até a 5a Rodada de Licitações, em 2018.
O menor interesse tem sido debitado ao fato de que as petroleiras têm de se submeter
ao burocratizado regime de partilha e, ainda, aceitar a preferência concedida à Pe-
trobras por lei para ser a operadora dos blocos exploratórios colocados em licitação,
em que ela pode exercer a preferência. Como exemplo do menor interesse pelas
licitações de áreas no pré-sal, cita-se a 6a Rodada de Partilha, em 2019, na qual dos
cinco blocos ofertados apenas um despertou interesse, tendo sido arrematado por
consórcio formado pela Petrobras com a empresa estatal chinesa CNODC Brasil
Petróleo e Gás. Em outros dois leilões posteriores, houve participação de maior
número de empresas petroleiras apenas porque foram relativos aos excedentes da
cessão onerosa, isto é, áreas em que já se conhecia o grande potencial produtivo,
pois vinham sendo exploradas pela Petrobras desde 2010.
O pré-sal ainda tem potencial para atrair empresas – em razão do sucesso
exploratório da Petrobras na área –, desde que se simplique o regime de explo-
ração, com a revogação do atual modelo de partilha e a adoção do regime de
concessão naquela área. Esse regime, se aplicado em licitações no pré-sal, tem
ainda a perspectiva de aumentar a arrecadação da participação especial, além do
pagamento de royalties.
7.3 Transporte rodoviário
7.3.1 Subsídios cruzados por meio do modelo “filé com osso”
Uma política pública de subsídios cruzados poderia viabilizar a expansão dos
investimentos em rodovias federais no Brasil, com economia de recursos públi-
cos, melhoria da qualidade dos serviços e incremento da eciência regulatória
setorial. Sua motivação pauta-se no fato de que a malha rodoviária concedida ao
setor privado se limita a trechos com alta lucratividade, restando negligenciadas
as áreas que, apesar de relevante interesse social, não são nanceiramente viáveis
sem aportes externos.
A diculdade na manutenção e expansão da malha rodoviária é agravada pelas
severas restrições orçamentárias que o país enfrenta atualmente, ensejando a busca
por fontes alternativas de nanciamento. Uma vez que é esperado para os próxi-
mos anos o m do prazo de concessão de diversos trechos com alta lucratividade
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
140
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e interesse por parte da iniciativa privada, há uma oportunidade de se desenvolve-
rem projetos de elevado impacto socioeconômico, porém inviáveis sem subsídios,
por meio de sua concessão em conjunto (bundles, ou “pacotes”) com outros mais
lucrativos, em um mecanismo de subsídios cruzados conhecido como “lé com
osso”. Na prática, o governo federal abriria mão de receitas esperadas com outorga
dos projetos de maior interesse do setor privado, que seriam, então, direcionadas
para custear outros projetos socialmente relevantes (Sousa e Silva Filho, 2022).
De forma subsidiária ao modelo de subsídios cruzados, uma vez que ainda
será necessário aporte direto de recursos públicos para viabilizar nanceiramente
determinados projetos, as PPPs constituiriam marco jurídico mais adequado para
avançar esses últimos. Uma vez estabelecidos parâmetros consistentes de monitora-
mento e avaliação dos projetos, o modelo de contratação por PPP, em especial por
meio de vinculação orçamentária explícita, a exemplo do Plano Plurianual (PPA),
permitiria mais transparência e credibilidade no cronograma de desembolsos e,
concomitantemente, melhor alinhamento de incentivos entre o setor público e o
concessionário privado.
A exemplo de outros países, o Brasil já possui experiências de políticas de
subsídios cruzados no setor de infraestrutura por meio de licitação em pacotes (“lé
com osso”), em especial no setor aeroportuário, mas também na área de transporte
terrestre. Nesse último, destaca-se o estado de São Paulo, considerado o mais avança-
do em termos de incorporação de melhores práticas nos modelos de concessão e de
qualidade de rodovias (CNI, 2018). O estado inaugurou o modelo de concessão em
bloco de rodovias a partir da licitação do corredor Piracicaba-Panorama (Pipa), em
2020, com investimentos previstos de R$ 3,8 bilhões. O governo federal pretendeu
replicar essa experiência bem-sucedida com a concessão da rodovia Presidente Dutra
(BR-116) em 2021, cujo novo contrato passou a incorporar também a manutenção
e operação da rodovia Rio-Santos (BR-101).
7.3.2 Modelo de compartilhamento de riscos de demanda e cambial
A alocação do risco de demanda é parte essencial da estruturação econômica e
jurídica do contrato de concessão de um serviço público para construção, manu-
tenção e/ou operação por um ente privado. A má-alocação desse risco pode causar
consequências indesejáveis para governos, concessionários e usuários, tais como:
inviabilização do projeto, diculdade de nanciamento, incremento dos incenti-
vos à renegociação, falências e necessidade de bailouts (resgates) governamentais
(OECD, 2017).
Em qualquer contrato, a alocação dos riscos de qualquer natureza deve seguir
o princípio geral de que os riscos controláveis (endógenos ao contrato) devem ser
alocados, preferencialmente, à parte com maior capacidade de geri-lo. Além disso,
Infraestrutura e Produtividade no Brasil: análise e recomendação de políticas
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141
os incentivos devem estar alinhados de forma que a parte a quem incumbe a gestão
do risco não tenha interesse em aumentá-lo além do desejável pela outra parte, isto
é, que o moral harzard (risco moral)24 seja minimizado. Já os riscos incontroláveis
(exógenos ao contrato) devem ser alocados à parte com maior capacidade para
suportá-lo, no que se inclui a capacidade para diversicá-lo (Burns e Estache,
1999; OECD, 2017).
No caso de projetos de infraestrutura de transportes terrestres que apresentam
elevada volatilidade de tráfego, porém, também alta rentabilidade esperada para
o capital investido, a literatura sugere a adoção de modelos de compartilhamento
de risco de demanda entre setor público e concessionário (Burns e Estache, 1999).
O objetivo é assegurar a viabilidade de investimentos privados, por meio de garan-
tias de receita mínima que diminuam os riscos para o concessionário oriundos de
utuação da demanda ao longo do período de concessão – usualmente bastante
correlacionada ao comportamento da economia, portanto fora da capacidade de
gestão do agente privado.
Assim, o Estado pode economizar recursos para serem destinados a outras
nalidades sociais mais urgentes, assumindo, em contrapartida, obrigações com o
parceiro privado que não necessariamente impactarão o orçamento público. Isso
porque seu adimplemento pode ser realizado tanto por meio da extensão do prazo
de concessão quanto da postergação dos investimentos em expansão de capacidade
da infraestrutura.
O mesmo modelo de compartilhamento de riscos de demanda pode ser ainda
aprimorado para incluir também a proteção ao concessionário quanto aos efeitos
da variação cambial ao longo da vigência do contrato. Essa garantia é relevante
nos casos em que o agente privado busca nanciamento denominado em moeda
estrangeira, posto que suas receitas estão denominadas na moeda nacional.
Para muitos países emergentes, predomina a escassez de instrumentos de
nanciamento para projetos de longo prazo a custos compatíveis com a rentabi-
lidade esperada dos projetos. Os recursos captados no exterior apresentam custos
usualmente mais atrativos e favorecem a participação de empresas estrangeiras no
setor de infraestrutura, aumentando a concorrência e permitindo a incorporação
de novas tecnologias e experiências de gestão nesses mercados. Porém, também
24. Em termos econômicos, risco moral corresponde à uma situação em que um agente tem incentivo para aumentar sua
exposição ao risco às expensas da outra parte na transação porque não arca com os custos totais desse risco, seja por
força de condições contratuais assimétricas, mal especificadas ou incompletas, ou mesmo por sua posição privilegiada
em termos de informação sobre o objeto do contrato e os riscos envolvidos na sua execução. Uma consequência do risco
moral é que, após a transação ser iniciada (contrato formalizado), a parte privilegiada tende a mudar seu comportamento
em detrimento da outra, agindo de forma oportunística para extrair renda adicional da parte prejudicada (rent seeking),
o que não seria possível em uma situação de plena simetria de informação e contratos completos. Por isso constitui
um elemento importante para explicar a existência de custos de transação no sistema econômico (Kotowitz, 1989).
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
142
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embutem o risco de descasamento entre receitas e obrigações ao longo da concessão
por força da utuação do câmbio.
Para solucionar esse dilema, os governos podem oferecer proteção contra os
efeitos da depreciação cambial, tanto por meio da indexação das tarifas quanto
por inclusão desses impactos em um modelo de compartilhamento de risco de
demanda com garantias de receitas mínimas. Dado que a indexação tarifária pode
penalizar em excesso os usuários e acarretar redução da demanda, além de impactos
inacionários, a opção de mitigação do risco cambial por meio de sua inclusão no
modelo de compartilhamento de risco de demanda parece ser a mais eciente na
busca pelo incremento do capital estrangeiro privado para o setor de infraestrutura
em geral, em especial no caso dos transportes (Pompermayer e Silva Filho, 2016).
7.3.3 Sistema de livre passagem/pedágio aberto (free-flow) para tarifação nas rodovias
A Lei no 14.157, sancionada em 1o de junho de 2021, permite a mudança do modelo
convencional de cobrança em praças de pedágio para um sistema de Rodovia de
Pedágio Aberto (RPA), ou seja, um modelo eletrônico sem canalização (free-ow)
e com identicação automática dos usuários (Brasil, 2021a). No seu art. 2o, § 10o,
determina-se que o Conselho Nacional de Trânsito (Contran) estabeleça critérios
técnicos para garantir a identicação dos veículos, enquanto à Agência Nacional
de Transportes Terrestres (ANTT) compete promover a modalidade tarifária que
mantenha maior proporcionalidade com o trecho da via efetivamente utilizado.
Entre as vantagens do sistema de RPA, destacam-se a exibilidade e a maior
isonomia na cobrança dos usuários, uma vez que a tarifa passa a reetir mais el-
mente o trajeto efetivamente percorrido na rodovia, em contraposição ao modelo
vigente no país, com preço xo por intervalo entre as praças físicas de pedágio.
Além disso, diminui-se o tempo gasto nas praças físicas para pagamento das
tarifas e os consequentes congestionamentos de veículos, de modo a aumentar a
uidez do tráfego e reduzir o risco de acidentes, que se reetem em ganhos para
os usuários. Finalmente, há possibilidade da redução da tarifa média, tanto por
meio do aumento da base de usuários pagantes quanto da redução dos custos de
construção e operação de praças de pedágio, sobretudo em áreas metropolitanas
e conurbadas (CNT, 2020).
Diversas tecnologias estão disponíveis hoje para viabilizar a adoção do modelo
de RPA no Brasil (Goes e Bravo, 2022):
• identicação por radiofrequência: uso de ondas de rádio (normalmente
operando a 900 MHz) para identicar um transponder (tag), que pode
ser ativo (quando emite o próprio sinal) ou passivo (quando responde
ao sinal enviado pela base transmissora);
Infraestrutura e Produtividade no Brasil: análise e recomendação de políticas
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143
• câmeras de reconhecimento óptico de caracteres: uso de câmeras de vídeo
para identicação automática de veículos;
• navegação global por satélite: uso de dados de posição do veículo (via tag)
para medir a distância percorrida a m de determinar a tarifa de pedágio;
• smartphones: uso de tecnologia GSM (global system for mobile) ou NFC
(near eld communication) dos smartphones para medir a distância per-
corrida a m de determinar a tarifa de pedágio;
• hodômetro/tacógrafo: registro da quilometragem percorrida pelo usuário
por meio de uma unidade on-board (OBU) conectada eletronicamente
ao hodômetro do veículo;
• comunicações dedicadas de curto alcance: comunicação de rádio (nor-
malmente operando entre 5,8 GHz e 5,9 GHz) bidirecional entre uma
unidade de beira de estrada e uma tag ativa instalada no veículo; e
• decodicação por quick response (QR) code: uso de QR code, sem neces-
sidade de tag, para identicação de veículos.
Cada tecnologia elencada possui vantagens e desvantagens próprias em seu
emprego, para além da complexidade e dos custos para instalação e operação de seus
sistemas. Essas características devem ser consideradas atentamente pelo formulador
de políticas públicas, a m de determinar quais soluções melhor se adaptam às
condições socioeconômicas de cada região ou país, sem incorrer em ônus excessivo
aos usuários ou aumento dos riscos de inadimplência para os concessionários.
O Brasil caracteriza-se por ser um país de dimensões continentais, com ex-
tensos trechos rodoviários interurbanos, porém com concentração de tráfego nas
regiões do Centro-Sul, onde proliferam áreas de concentração urbana sobrepostas
e integradas ao tráfego rodoviário convencional. Há, portanto, amplas oportuni-
dades para adoção de sistemas de RPA nas rodovias do país, com vantagens para
usuários, concessionários e poder público.
Contudo, as profundas desigualdades sociais do país também se reetem nesse
cenário: muitos dos usuários de rodovias em regiões conturbadas possuem menor
poder aquisitivo e residem mais afastados de seus locais de trabalho, de modo que
a cobrança de tarifa de pedágio, ainda que proporcional ao trecho percorrido, lhes
penalizaria em demasia. Ainda, grande parte da frota de veículos do país está en-
velhecida e inadimplente com obrigações de licenciamento, seguros e multas com
o poder público, também reexo da realidade social do Brasil. Como muitas das
tecnologias de RPA impõem custos signicativos aos usuários para sua instalação
e operação, é irrealista supor que a adoção desses sistemas seja generalizada a curto
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
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prazo no país, ou mesmo que a inadimplência esperada dos usuários permaneça
em patamares baixos e estáveis no tempo.
Considerando essas questões bem como as experiências internacionais mais
bem-sucedidas em países com características econômicas e institucionais similares
às do Brasil, nossa proposta é que seja adotado um modelo híbrido para a incor-
poração dos sistemas de RPA às rodovias nacionais. Sua adoção deverá ocorrer de
forma gradual e escalonada, privilegiando de início regiões metropolitanas com
maior poder aquisitivo, em especial na região Centro-Sul do país. Ainda, convém
ao Estado oferecer ao setor privado maior liberdade para escolha das tecnologias
e aos usuários também maior exibilidade para adaptação à nova modalidade
tarifária, sobretudo a curto prazo, permitindo que ganhos de escala determinem
quais opções tecnológicas são mais promissoras antes de estabelecer critérios mais
rígidos de regulação setorial.
7.4 “Internet das coisas” (IoT)
7.4.1 Regulação
A comunicação maciça do tipo máquina (mMTC),25 ou IoT massivo, pode ser
viabilizada com as novas especicações de rádio de 5G. Ela será viabilizada com o
uso de dispositivos com baterias de longa duração, podendo comportar a ordem
de grandeza de milhões de dispositivos em um quilômetro quadrado.
Nesse contexto, há dois aspectos de extrema relevância a serem considerados.
O primeiro é a falta de adequação regulatória à realidade da economia digital.
O contexto de 16 de julho de 1997, quando foi promulgada a Lei no 9.472, que
criou a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), é completamente diferente
do atual. Os serviços de telecomunicações strictu sensu se tornam cada vez menos
relevantes, ao passo que os serviços de internet e dados são de primeira impor-
tância. Trata-se de fato reconhecido pela própria agência.26 Um novo arcabouço
regulatório e uma nova denição de competências e responsabilidades devem ser
analisados pelo mais alto escalão do governo federal, para submissão de proposta
ao Congresso Nacional.
7.4.2 Proteção dos dados
Essa espécie de vácuo regulatório apresentado na subseção anterior impõe extrema
cautela aos entes governamentais e privados. Se “os dados são o novo petróleo”,
como diz o clichê, vários cuidados devem ser tomados. Por suposto, deve-se cuidar
25. Para mais detalhes, consultar: https://especiais.zh.clicrbs.com.br/infograficos/2020/maio/estrategia-brasileira-de-
-redes/abranet.pdf.
26. Disponível em: https://www.convergenciadigital.com.br/Telecom/Anatel-articula-propostas-ao-proximo-gover-
no-sobre-regulacao-da-internet-61432.html?UserActiveTemplate=mobile. Acesso em: 17 out. 2022.
Infraestrutura e Produtividade no Brasil: análise e recomendação de políticas
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145
de toda a infraestrutura de segurança cibernética.27 Ao contrário do petróleo, os
dados em nuvem podem se tornar inacessíveis com um simples clicar de botão. É
importante lembrar que a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD), Lei
no 13.709, de 14 de agosto de 2018, versa exclusivamente sobre o tratamento de
dados pessoais.
7.4.3 Formação e contratação de talentos28
Segundo várias organizações setoriais, existe uma falta expressiva de prossionais
qualicados de tecnologias da informação e comunicação (TICs) no Brasil. Análise
desenvolvida pelos autores, com base em dados da Relação Anual de Informações So-
ciais (Rais), indica que o salário dos programadores teve valorização acima da inação
no período 2010 a 2020, o que parece conrmar a demanda acima da oferta nesse
mercado. Os setores público e privado devem atuar em conjunto para solucionar, ou,
ao menos, minimizar o problema.
Várias empresas têm promovido cursos de formação. Algumas rmas têm se
queixado que prossionais brasileiros têm sido contratados – virtual ou presen-
cialmente – por empresas estrangeiras. Nesse quesito, deve-se avaliar a facilitação
da contratação de prossionais latino-americanos, assumindo que eles conseguem
compreender o idioma português, e em outros países onde o câmbio seja favorável
para essa contratação. Deve-se também desenvolver programas para aumentar a
formação e contratação de prossionais do sexo feminino, que são minoria no setor.
Em prazo mais longo, existem programas bem-estruturados de identicação
de talentos de raciocínio lógico-quantitativo em tenras idades no Brasil: as Olim-
píadas do Conhecimento, em particular da Olimpíada Brasileira Matemática das
Escolas Públicas (OBMEP)29 e a Olimpíada Brasileira de Informática.30 A OBMEP
promove um programa de iniciação cientíca (o Programa de Iniciação Cientíca
Júnior – PIC Jr.), oferecido a todos os vencedores de medalhas no certame. Uma
bolsa de R$ 100,00 e aulas são oferecidas aos bolsistas. Programa semelhante vol-
tado para as TICs poderia ser oferecido aos medalhistas da OBMEP e Olimpíada
Brasileira de Informática, desenvolvendo competências para futuros prossionais
que utilizarão tais conhecimentos em suas trajetórias prossionais, no próprio setor
de TICs ou em outros setores.
Deve-se incentivar também na educação básica – especialmente com a
oportunidade dada pelos itinerários formativos da nova Base Nacional Comum
27. Para mais detalhes, consultar: https://spectrum.ieee.org/sensor-cybersecurity-standards. Acesso em: 10 nov. 2022.
28. O Ipea está desenvolvendo uma pesquisa sobre trajetórias ocupacionais de profissionais de tecnologia da informação.
29. Para mais detalhes, consultar: http://www.obmep.org.br/. Acesso em: 10 nov. 2022.
30. Para mais detalhes, consultar: https://olimpiada.ic.unicamp.br/. Acesso em: 10 nov. 2022.
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
146
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Curricular (BNCC) do Ensino Médio – o ensino com base em metodologias
ativas e o desenvolvimento de espaços maker.31
7.4.4 Fomento à demanda
Conforme apresentado na seção 5, existe um sistema setorial de inovação con-
solidado, com a oferta de um grande leque de programas de apoio à produção
tecnológica. Ademais, como já é de pleno conhecimento no que diz respeito à
inovação no Brasil, os indicadores das pesquisas de inovação tecnológica não são
favoráveis, especialmente com relação às empresas médias e pequenas.
A Jornada de Transformação Digital, desenvolvida pelo Sistema S de São Paulo,
é uma proposta muito abrangente e bem-desenhada de apoio à adoção das TICs
pelas empresas.32 Há subsídios referentes aos custos de consultoria, dependendo
do porte da empresa. O surgimento de casos de sucesso, a partir de iniciativas
como essa, pode ter um efeito de demonstração para que outras empresas busquem
melhorar suas atividades. Trata-se de um programa que merece ser replicado e
expandido pelo país.
A expansão da adoção da IoT vai depender, em grande medida, da atuação
das organizações setoriais do próprio setor privado, mas o governo federal pode
criar um portal de divulgação de boas iniciativas. Um excelente exemplo – do setor
agrícola, mas que serve também a outros setores – a ser considerado é o do Internet
of Food & Farm 2020, da União Europeia.33 O portal apresenta diferentes casos
de aplicação de IoT no campo, como o monitoramento analítico da criação de
suínos e aves, a rastreabilidade de alimentos e a otimização da tomada de decisão na
cadeia de suprimentos de bovinos, viabilizando também o contato com as equipes
desenvolvedoras da solução.
É necessário notar dois pontos nesse quesito. Existe uma diculdade técni-
ca, em função de vários aspectos que devem ser considerados na implantação de
projetos de IoT: o hardware (dispositivos); a conectividade; a interoperabilidade;
a rede; e a segurança da informação. Em muitos casos, há necessidade de atuação
das chamadas integradoras. Ou seja, deve-se ampliar a ênfase na inovação de pro-
cessos, quando historicamente as políticas privilegiaram a inovação de produtos.
O segundo ponto a ressaltar é que a metodologia do Sistema S de São Pau-
lo pressupõe uma evolução em etapas. Ou seja, primeiro é necessário efetuar o
trabalho de base, de análise da estratégia, dos produtos, para depois se escalar os
projetos tecnológicos. É fundamental que os fornecedores de soluções desenvolvam
31. Há um interessante programa para desenvolvimento de espaços maker paulistas: https://makerspaceiot.febrace.
org.br/. Acesso em: 16 dez. 2022.
32. Ver casos de implementação em: https://jornadadigital.sp.senai.br/. Acesso em: 10 nov. 2022.
33. Consultar: https://www.iot-catalogue.com/. Acesso em: 26 out. 2022.
Infraestrutura e Produtividade no Brasil: análise e recomendação de políticas
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147
diferentes modelos de negócio, propiciando a opção entre maior gasto de capital
ou de custeio, de modo a atender às necessidades dos clientes.
7.4.5 Conectividade no campo34
A falta de conectividade no campo obviamente é um obstáculo à expansão das
tecnologias de IoT no agro brasileiro. Mesmo no estado de São Paulo, o mais rico
do país, trata-se de uma realidade que deve ser tratada com atenção. Uma alterna-
tiva promissora capaz de acelerar a mudança desse cenário refere-se à utilização de
recursos do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust) para
ampliação da cobertura no campo.35 Conforme a regulamentação da Lei no 9.998,
de 17 de agosto de 2000 (Brasil, 2022), que instituiu o Fust, um dos objetivos para
os quais passam a destinar-se os recursos do fundo contempla a inovação tecnológica
de serviços de telecomunicações no meio rural. Tal iniciativa tem apoio político36
e do meio empresarial – por exemplo, Associação ConectarAgro,37 além de estar
sendo discutida e fomentada por fóruns e grupos de trabalho da Câmara Agro 4.0.
É importante que os recursos do Fust não sejam contingenciados.
Está em processo nal de tramitação no Congresso Nacional o PL no 149/2019,38
que cria a Política Nacional de Incentivo à Agricultura e Pecuária de Precisão.
O texto prevê uma série de medidas que pode beneciar a introdução das tecnologias
de IoT no campo, tais como: criação de redes de pesquisa direcionadas ao acesso
dos pequenos e médios proprietários à agricultura e pecuária de precisão; a criação
de instrumentos de nanciamento; e o estímulo a investimentos que permitam a
cobertura de internet nas áreas rurais do país.39
7.5 Maturidade regulatória para PSP no investimento em infraestrutura
7.5.1 Liberação da capacidade de contratação para a possibilidade de um espectro
mais amplo de PSP
A análise realizada mostra que há vários setores que vêm sendo objeto de PSP no
Brasil. Entretanto, é nítido que há uma vedação legal a que um mesmo ente contra-
tualize, a longo prazo, uma porção signicativa de seus serviços públicos, tendo em
34. Conforme visto na seção 4, há outras verticais objeto da Política Nacional de IoT. Os autores estão focando inicial-
mente a vertical do agro.
35. Disponível em: https://www.telesintese.com.br/ministerio-da-agricultura-pretende-atrair-conectividade-por-meio-
-de-beneficio-fiscal/. Acesso em: 26 out. 2022.
36. Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/896973-deputado-quer-garantir-aplicacao-de-recursos-do-fus-
t-para-conectar-meio-rural/. Acesso em: 26 out. 2022.
37. Disponível em: https://teletime.com.br/06/05/2022/conectaragro-quer-toda-area-agricola-do-brasil-coberta-em-
-seis-anos/. Acesso em: 26 out. 2022.
38. Para maiores detalhes, consultar: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/140314. Acesso
em: 10 nov. 2022.
39. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/140314. Acesso em: 26 out. 2022.
Eficiência Produtiva: análise e proposições para aumentar a produtividade no Brasil
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vista o atual limite de 5% da receita corrente líquida (RCL) para despesas de caráter
continuado em contratos de PPP. Como proposição de política, recomenda-se a
avaliação da revisão do art. 28 da Lei no 11.079/2004, cujo limite de 5% de RCL,
permitindo a substituição de custeio público por Opex40 da SPE em concessões
sem consumo de limite de RCL, ou seja, fazendo com que despesas de caráter
continuado na forma de contraprestações possam não contar no limite de RCL
quando substituem despesas correntes da administração pública que já ocorriam no
ambiente orçamentário e que passam, então, a um ambiente contratualizado de PPP.
Note-se que um contraponto a essa proposição seria a criação de uma vinculação
orçamentária, a qual, em nossa opinião, se torna desejável por separar blocos do
orçamento público em que se criem diretrizes objetivas de eciência (leilão compe-
titivo e eventuais mecanismos contratuais ou regulatórios de compartilhamento de
produtividade onde for o caso) e que consolidem o nível de despesa com um nível
de qualidade desejável. Da mesma forma, é desejável exigir que a contratualização
dessas despesas não sujeitas ao atual limite de 5% se dê sob observação do plane-
jamento plurianual do ente, o que assegura que as despesas vinculadas ao projeto
estejam em linha com o planejamento global de despesas.
7.5.2 Mecanismos de estruturação de projetos com interação com o mercado
Os mecanismos (facilities) de estruturação de projetos disponíveis no Brasil são clara-
mente insucientes para dar conta do volume necessário para um avanço signicativo
nos diversos serviços públicos. Nos mecanismos existentes é preciso incorporar mais
elementos de interação com os mercados, o que poderá contribuir para o próprio
desenvolvimento da maturidade desses mercados. Nesse sentido, um novo protocolo
de estruturação de projetos foi endossado pela SDI, o Modelo de 5 Dimensões (M5D),
que constitui uma versão adaptada ao Brasil do modelo britânico Five Case Model,
utilizado pela Autoridade de Infraestrutura e Projetos (IPA) do Reino Unido. Esse
protocolo poderá trazer um impulso signicativo aos processos de PSP, por conter
uma interação estrutural, transparente e organizada com os players e as instituições
de mercado em todo o processo de estruturação dos projetos. Uma proposta nesse
sentido é promover a disseminação do uso do M5D.
7.5.3 Aprimoramento e consolidação de marcos regulatórios
O esforço de modernização de marcos regulatórios nacionais se mostrou pervasivo
entre os setores de infraestrutura e efetivo quanto a mudanças de grande magnitude,
a exemplo do que pode ser visto com a Lei das Agências (Lei no 13.848/2019), Lei
de Liberdade Econômica (Lei no 13.874/2019), Lei de Ambiente de Negócios
(Lei no 14.195/2021), Novo Marco de Telecomunicações (Lei no 13.879/2019),
40. Opex é uma sigla derivada de operational expenditure (despesas operacionais).
Infraestrutura e Produtividade no Brasil: análise e recomendação de políticas
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149
Desoneração de IoT (Lei no 14.108/2020 e Decreto no 9.854/2019), Aperfeiço-
amento do Leilão do 5G, Norma sobre Antenas (Decreto no 10.480/2020), Lei
do Novo Regime de Outorga de Ferrovias (Lei no 14.273/2021), BR do Mar ou
Lei da Cabotagem (Lei no 14.301/2022), Lei de Liberalização do Setor Aéreo (Lei
no 13.842/19), Lei do Gás (Lei no 14.134/2021), Lei de Venda Direta do Pro-
dutor de Etanol (Lei no 14.292/2022), a Lei Pró-Consumidor do Setor Elétrico
(Lei no 14.120/2021) e a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (a Lei
no 14.133/2021), sem falar em inúmeras iniciativas infralegais e regulatórias. Prati-
camente todos os segmentos receberam atenção quanto à promoção de mudanças
legislativas que conduzem a mais investimentos, mais concorrência e maior efeti-
vidade das ações setoriais. A elaboração de marcos legais com regras claras e maior
segurança jurídica atrai capital privado e investidores nacionais e estrangeiros para
destravar os investimentos em infraestrutura no país.
Pode-se mencionar ainda, entre os avanços relevantes, o desenvolvimento e
a promoção de novas metodologias referenciais de avaliação ex ante e ex post de
projetos de infraestrutura; e o desenvolvimento do Monitor de Investimentos,
que inclui os setores de infraestrutura. A própria operação de desestatização da
Eletrobras com aprovação de lei especíca é também, em si, um marco de grande
importância para o ambiente institucional da infraestrutura.
O planejamento integrado recebeu uma contribuição decisiva, com a insti-
tuição do Plano Integrado de Longo Prazo da Infraestrutura (Pilpi) 2021-2050,
de responsabilidade do Comitê Interministerial de Planejamento da Infraestrutura
(CIP-Infra), que integra vários órgãos e instituições de governo, em um inédito
esforço integrado de planejamento intersetorial.
Como proposição de política, a principal recomendação é preservar o gigantesco
esforço já realizado, de modo a defender esse legado e evitar retrocessos que, em larga
medida, têm sido propostos por atores incumbentes beneciários do status quo ante.
É preciso, entretanto, incluir mais setores no âmbito da PSP, bem como trabalhar
no aperfeiçoamento dos setores em que esses mecanismos já estão em andamento.
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