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REVISTA ESTUDIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS VOLUMEN 9, NÚMERO 2
http://doi.org/10.5354/0719-6296.2023.72913
REVISTA ESTUDIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
VOLUMEN 9, NÚMERO 2, pp. 1-5
DOSSIER:“Conocimiento experto y la formulación de polı ticas públicas en América Latina”
1. Conocimiento y acción pública |
El análisis de políticas públicas nació como un cam-
po de conocimiento de creación deliberada en la
década de 1950 en los Estados Unidos, en un contexto
de redenición de las relaciones entre Estado y socie-
dad. Sin embargo, desde la crisis de la década de 1930
la intervención pública empezó a experimentar cambios
profundos en torno al rol de los gobiernos, la noción de
esfera pública y los límites de la acción estatal. La idea
de “nuevo liberalismo” (Parsons, 2007) condensa la coe-
xistencia del capitalismo con una racionalidad económica
coordinada por los gobiernos que supere el laissez faire
que planteó la escuela económica neoclásica. Dentro
de los elementos que podemos incluir en este blend de
diferentes tradiciones encontramos las concepciones
wilsonianas y weberianas sobre la capacidad técnica de
la burocracia, el énfasis en la maximización del trabajo
que proveyeron las ciencias de la administración, y el for-
talecimiento de la intervención estatal producto de las
sucesivas crisis y las guerras.
Los sucesos posteriores a la Gran Guerra (1914-1918)
plantearon nuevas cuestiones en torno a la complejidad
de los problemas públicos y los alcances de las políticas
para resolverlos. Se suele mencionar como punto de in-
flexión la Gran Depresión que siguió al crack de la bolsa
de Wall Street en 1929, pero para poder tener una mirada
más amplia, todo el período anterior con el surgimiento
de nuevos mercados nacionales como el Imperio Alemán,
Italia o Rusia pusieron de relieve el papel del Estado no
solo en el fortalecimiento de un poder despótico del Es-
tado, es decir, el mantenimiento del orden, sino también
en la conformación de un mercado dentro de un espacio
nacional y la creación de una estatidad (Oszlak, 2012).
Al mismo tiempo, el período de entreguerras mostró
nuevas posibilidades sobre la racionalidad e inteligencia
estatal, a partir del nacimiento de experiencias novedosas
impulsadas por los totalitarismos. Así, el socialismo con
su economía planicada que se erigió tras la revolución
bolchevique y la formación de la Unión Soviética, junto
con el fascismo italiano que triunfó luego de la marcha
sobre Roma, mostraron alternativas reales al capitalis-
mo y la democracia liberal. Otros de los “aprendizajes”
que tuvo la acción gubernamental fue los intentos de
regulación de la conducta individual, como la Ley Seca
estadounidense, que durante la década de 1920 mostró
sus consecuencias no deseadas con el crecimiento del
crimen organizado, la economía ilegal y la corrupción de
las instituciones públicas.
2. La orientación hacia las políticas públicas
como proyecto intelectual orientado a la in-
tervención |
Las políticas públicas o análisis de políticas públicas
como área del conocimiento interdisciplinaria o sub-área
EDITORIAL DOSSIER
Nelson Cardozo
Universidad Argentina de la Empresa, Argentina
Rodolfo Canto Sáenz
Universidad Autónoma de Yucatán, México
André Marenco
Universidade Federal de Rio Grande do Sul, Brasil
Dirección de correspondencia: nelsoncardozo@gmail.com
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REVISTA ESTUDIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS VOLUMEN 9, NÚMERO 2
de la ciencia política, se consolidó luego de la Segunda
Guerra mundial y el nuevo rol del Estado en desarrollo
económico y social (Fontaine, 2015; Roth-Deubel, 2010).
Este proyecto político de hegemonía estadounidense
incluyó a Europa como área de influencia, bajo el deno-
minado “pacto de posguerra” fue conocido como Estado
de Bienestar. Partiendo de una racionalidad técnica, po-
sitivista y tecnocrática la acción gubernamental debería
buscar la mejor manera de resolver los problemas so-
ciales, bajo una idea de planicación, ingeniería social y
optimismo del conocimiento humano en los fenómenos
sociales (Lasswell, 1992).
El supuesto básico subyacente era la conanza en la
ciencia como discurso capaz de explicar los fenómenos
sociales, y la ingeniería social como forma de intervenir en
situaciones no deseadas. Durante los años de posguerra,
la conanza en el sector público también tuvo su asidero
en las ideas económicas de orientación keynesiana, res-
paldado por el “auge de posguerra” que puso al bloque
occidental como epicentro del desarrollo humano, los
avances tecnológicos y el crecimiento económico.
La producción académica en este campo se desarrolló
desde la década de 1950 bajo esta impronta racionalista
y basada en la ingeniería social. A nivel teórico, la idea de
“ciclo de las políticas” fue central para entender la acción
gubernamental, compartimentalizando el proceso de po-
líticas en etapas con sus propios desarrollos teóricos. En
esta formulación originaria el análisis de políticas públicas
se pensó como una disciplina fuertemente orientada a
“conocer” cómo funciona la intervención del gobierno en
las sociedades democráticas. Pero al mismo tiempo buscó
ser una “guía de acción” para los expertos y las autorida-
des públicas para abordar estas cuestiones relevantes.
En esta primera etapa se habla de la idea de “ciclo” de
las políticas, “heurística por etapas” o “enfoque de ma-
nual de texto”, que iba planteando diferentes y sucesivos
momentos en los problemas y la acción gubernamental.
Esta noción de “flujo” de “issues” y acciones tiene una in-
fluencia de diversas tradiciones y enfoques que explican
el comportamiento social. Algunas de estas teorías de las
que se nutre el análisis de políticas públicas tradicional
son el funcionalismo de Talcott Parsons (1902-1979), la
teoría general de los sistemas desarrollada por el biólo-
go Ludwig von Bertalanf (1901-1972), la concepción de
sistema político de David Easton (1917-2014), la epis-
temología neopositivista, la economía keynesiana, la
política social de William Henry Beveridge (1879-1963),
o la planicación económica. Todas estas nociones es-
tarán muy presentes en las primeras etapas del análisis
de políticas públicas y moldearán las categorías que se
fueron produciendo.
Los trabajos de la posguerra incluyeron una serie de
desarrollos que plantearon un ciclo de vida de las polí-
ticas públicas. Este describía un recorrido cronológico
desde la problematización hasta su (eventual) resolución
y reformulación en otras cuestiones. Esta idea presupo-
ne una visión sistémica, organicista, racionalista que será
discutida por otras miradas que apuntarán más hacia
la complejidad de las decisiones en las sociedades de-
mocráticas. Enfoques como el pluralismo, la eciencia
administrativa, la racionalidad limitada o la teoría de la
elección pública irán sucesivamente cuestionando esta
idea lineal y cientíca del proceso de políticas.
A medida que avanzaba el siglo XX, el campo de
políticas públicas experimentó adaptaciones y transfor-
maciones signicativas. La crisis de la década de 1970,
que marcará el n de los años dorados de posguerra,
traerá cuestionamientos a la acción gubernamental y
tendrá impactos teóricos. Durante la década de 1970,
el estancamiento económico y las críticas al interven-
cionismo estatal llevaron a la emergencia de políticas
neoliberales. Este enfoque, impulsado por guras como
Milton Friedman, abogaba por la reducción del papel del
Estado en la economía, la privatización de empresas pú-
blicas y la promoción de la libre competencia.
En la década de 1980, la administración de Ronald Re-
agan en los Estados Unidos y la de Margaret Thatcher en
el Reino Unido llegaron al poder con un claro discurso an-
tiestatista, que orientó muchas de sus políticas públicas.
Se priorizó la eciencia del mercado sobre la intervención
estatal, y se promovió la idea de que el sector privado
podía ser más ecaz en la provisión de servicios que tra-
dicionalmente eran responsabilidad del Estado. A nivel
teórico, encontramos un correlato en el auge de teorías
como la elección pública, las corrientes gerencialistas,
el neoinstitucionalismo, que pusieron otros elementos
a considerar más allá del enfoque legalista de la heurís-
tica por etapas. En la décadas siguientes, veremos que
nuevos enfoques (Sabatier, 2010) intentarán buscar una
mirada comprensiva de todo el proceso de políticas ha-
ciendo coexistir elementos objetivos y simbólicos, como
así también la importancia de las ideas y los discursos.
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EDITORIAL | Nelson Cardozo, Rodolfo Canto Sáenz,
3. Conocimiento experto y políticas públicas
en América Latina |
Las políticas públicas como área del conocimiento en
América Latina tuvieron un surgimiento décadas más
tarde de su formulación originaria en Estados Unidos.
Sin embargo, las ciencias sociales en América Latina
mostraron una profusa producción en los años de pos-
guerra, aunque distaron mucho de los patrones que se
dieron en los países del Norte Global. Durante gran parte
del siglo XX, muchos países latinoamericanos adoptaron
estrategias de desarrollo económico basadas en la indus-
trialización y la sustitución de importaciones al calor de
nuevo rol del Estado que se acuñó tras la crisis de la dé-
cada de 1930.
Esto tuvo impactos en la reflexión teórica y la hechu-
ra de las políticas públicas. Uno de los aportes más ricos
fue el pensamiento económico asociado a la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que
buscaba reducir la dependencia de las economías lati-
noamericanas de las exportaciones de materias primas.
El carácter dependiente de las formaciones estatales de
la región fue un factor explicativo del proceso de políticas
públicas.
Por otro lado, existieron trabajos que consideraron
las diferencias de régimen político de América Latina y
pusieron el énfasis en los autoritarismos. Algunos de
los aportes más interesantes son las ideas de “anillos
burocráticos” (Cardoso, 1985) o “Estado burocrático au-
toritario” (O’Donnell, 1982) que mostraron la vinculación
entre las elites económicas y el aparato estatal. Las visio-
nes críticas de la teoría de la modernización y la sociología
política marxista también tuvieron una gran influencia
para pensar las políticas públicas en la región. Proba-
blemente, el primer antecedente que formuló la idea de
ciclo de las políticas públicas ha sido el texto de Oszlak y
O’Donnell “Estado y políticas estatales en América Lati-
na: hacia una estrategia de investigación” publicado en
el año 1976 como documento del CEDES, que combinó
de la teoría del ciclo de las políticas públicas con todos
los aportes mencionados más arriba. Este escrito se con-
virtió en una referencia para expertos latinoamericanos,
ya que además de su originalidad, fue por varias décadas
uno de los pocos trabajos en idioma castellano que estu-
vo accesible para académicos que intentaron pensar en
forma teórica la acción pública.
El modelo de desarrollo “hacia adentro” de las eco-
nomías latinoamericanas marcará su agotamiento en la
década de 1980, lo que se manifestó en crisis económi-
cas que llevaron a adoptar medidas de ajuste estructural
en la década de 1990. Muchos países implementaron
políticas de apertura económica, privatización de empre-
sas estatales y reformas en los sectores de educación y
salud. Estas decisiones fueron influenciadas por las re-
comendaciones “importadas” de organismos nancieros
internacionales como el Fondo Monetario Internacional
(FMI) y el Banco Mundial, en un contexto de auge de
las ideas de mercado tras el colapso de los socialismos
reales. Esto implicó una rearticulación de las relaciones
entre los gobiernos y la sociedad, marcando el pasaje de
una matriz Estadocéntrica a una mercadocéntrica (Cava-
rozzi et al., 2004).
Así, la década de 1990 traerá nuevos impulsos a las
políticas públicas como enfoque en la región y la pro-
ducción de conocimiento experto. Aquí se articularán
dos elementos centrales: por un lado, el crecimiento de
los trayectos formativos vinculado a las maestrías en
administración y políticas públicas, y por el otro lado, la
publicación de obras en castellano (impulsado en una
primera etapa por la llamada Antología de las políticas
editada por Aguilar Villanueva con sus cuatro volúmenes)
y actividad editorial de la Escola Nacional de Adminis-
tração Pública brasileña (Cardozo, 2020).
Este período estuvo marcado por un diálogo intergu-
bernamental canalizado por el Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo (CLAD). Este espa-
cio nucleó a funcionarios, practitioners y académicos de
la región, y desde el año 1994 edita la revista Reforma y
Democracia, pionera en la discusión de las políticas pú-
blicas América Latina. Sin embargo, este período estuvo
muy ligado a la concepción teórica de la “ciclo de las po-
líticas” que se convirtió en la mirada central para analizar
las políticas públicas.
El nuevo milenio estará marcado por la crisis de las
experiencias neoliberales y la llegada al poder de los go-
biernos progresistas en muchos países de la región. Con
independencia del signo político de las administraciones,
en las últimas décadas, ha habido un giro la mayoría paí-
ses latinoamericanos hacia enfoques más inclusivos. Se
ha prestado mayor atención a la reducción de la pobreza,
la promoción de la igualdad de género y la participación
ciudadana en la formulación de políticas. América Lati-
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na también ha experimentado con nuevos modelos de
bienestar social, aunque la efectividad y sostenibilidad
de estos programas a menudo han sido objeto de debate.
En este contexto, las políticas públicas como área de
investigación se seguirá consolidando y veremos un cre-
cimiento de la movilidad entre los países del área que
tendrá como resultado la formación de redes temáticas
de políticas públicas. Al mismo tiempo, durante las dos
primeras décadas del nuevo milenio se introdujeron las
nuevas teorías de las políticas públicas y se consolidaron
las comunidades epistémicas ligadas a las políticas sec-
toriales (salud, educación, seguridad pública, gobiernos
locales, pensiones, niñez, vivienda, etc.).
Actualmente, América Latina enfrenta desafíos signica-
tivos en el ámbito de acción gubernamental. La persistente
desigualdad económica, la corrupción, la inestabilidad po-
lítica y los problemas ambientales requieren respuestas
efectivas y sostenibles. Latinoamérica se encuentra en un
momento crucial para replantear sus estrategias, equi-
librando la necesidad de desarrollo económico con la
promoción de la equidad social y la sostenibilidad ambien-
tal. Este número especial coordinado por tres editores
invitados de diferentes países de la región y que contó con
el apoyo del Grupo de Investigación en Políticas Públicas
Comparadas en América Latina de la Asociación Latinoa-
mericana de Ciencia Política (GIPPC-ALACIP), busca a
través de sus cinco artículos abonar la discusión y propor-
cionar herramientas empíricas y conceptuales para pensar
los retos que atraviesa la región.
La llegada de la pandemia de COVID-19 en 2020 puso a
prueba la capacidad de los países latinoamericanos para
formular y aplicar políticas públicas efectivas. La res-
puesta a la crisis evidenció desafíos estructurales, como
la desigualdad en el acceso a la salud y la fragilidad de los
sistemas de protección social. El saber experto demos-
tró ser central para enfrentar estos retos y su producción
un insumo indispensable. En este sentido, el artículo
de Adolfo Garcé hace una evaluación de las respuestas
a la pandemia a partir de la idea de régimen político de
conocimiento” que ilustra la vinculación virtuosa que
existió entre los expertos y los hacedores de políticas en
el combate a la crisis del COVID-19. Por su parte, Luciano
Andrenacci plantea la aplicación de la “perspectiva arte-
factual” de Barzelay para poder evaluar las reacciones
frente a la pandemia en la Argentina.
En el nuevo milenio se ha destacado en particular el
enfoque de la gobernanza y la atención a la participación
ciudadana. Siguiendo esta línea de indagación, Alejandro
Estévez, estudia la importancia de las redes colabo-
rativas de políticas siguiendo los pasos de unos de los
desarrollos conceptuales y empíricos más fértiles de los
últimos años: el policy learning, que considera la mirada
en diferentes contextos y escenarios del mismo proble-
ma para enfrentar soluciones. Horacio Cao y Melina Levy,
por su parte, se adentran en la gobernanza en la admi-
nistración pública nacional argentina desde una mirada
comparativa para poder analizar el rol de los órganos
rectores desde un enfoque organizacional. En su estu-
dio comparado se focaliza en tres agencias: la Auditoría
General de la Nación (AGN), el Ministerio de las Mujeres,
Géneros y Diversidad, y el Tribunal de Tasaciones de la
Nación (TTN).
Además, la adaptación a las nuevas realidades, como
la revolución tecnológica y los cambios en los patrones
demográcos, se tornó esencial para el diseño de polí-
ticas públicas que sean efectivas a largo plazo. Verónica
Soto Pimentel, vuelve a uno de los temas más robustos
de las políticas sociales en América Latina, la reforma a
las pensiones, que ha sido objeto de debate permanente
en la agenda pública. Su artículo, sin embargo, introduce
elementos discursivos y conceptuales a partir de la mira-
da decolonial, para indagar las ideas subyacentes en la
formulación de la reforma previsional en el gobierno de
Mauricio Macri en Argentina (2015-2019).
En este contexto de transformaciones políticas, socia-
les y económicas en América Latina, el presente dossier
se erige como una contribución al análisis de las políticas
públicas en la región y su relación con el conocimiento
experto. En sus páginas no solo examinan las políticas
públicas desde diversas perspectivas teóricas y meto-
dológicas, sino que también invita a reflexionar sobre
los desafíos y oportunidades que Latinoamérica enfrenta
en la postpandemia. La lectura de estos cinco artículos
ofrece unos trazos sobre casos empíricos y miradas teó-
ricas novedosas, invitando a académicos, profesionales
y estudiantes a sumergirse en un análisis profundo y
contextualizado de las dinámicas políticas y sociales que
denen la región en la actualidad.
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EDITORIAL | Nelson Cardozo, Rodolfo Canto Sáenz & André Marenco
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