Content uploaded by Robert Susło
Author content
All content in this area was uploaded by Robert Susło on Nov 09, 2023
Content may be subject to copyright.
Zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego jest jednym z podsta-
wowych zadań współczesnego państwa. Przedmiotem działania organów
administracji publicznej, a w jej ramach różnego rodzaju służb, inspekcji
oraz straży, jest m.in. ochrona ludności przed zagrożeniami mogącymi
naruszyć takie stany jak porządek i bezpieczeństwo publiczne, a także
takie dobra chronione przez prawo jak życie, zdrowie i mienie. [...]
Artykuły składające się na treść publikacji zostały przygotowane
przez przedstawicieli nauki zajmujących się problematyką bezpieczeń-
stwa jako zadaniem administracji rządowej i samorządowej. Jednakże
wyjątkowość całokształtowi pracy nadaje udział w niej przedstawicieli
służb, praktyków bezpieczeństwa, dzielących się z czytelnikiem reeksja-
mi bazującymi na bogatym doświadczeniu zdobytym przez lata pracy na
rzecz szeroko rozumianej ochrony ludności.
Z Wprowadzenia
Powszechna ochrona ludności. Krajowy system ratowniczy. Ochotnicze straże pożarne
ISBN ???????????????
pod redakcją
Tadeusza Kocowskiego i Michała Raduły
Powszechna ochrona ludności.
Krajowy system ratowniczy.
Ochotnicze straże pożarne
pod redakcją
Tadeusza Kocowskiego
i Michała Raduły
Wrocław 2023
Powszechna ochrona ludności.
Krajowy system ratowniczy.
Ochotnicze straże pożarne
Powszechna ochrona ludności.
Krajowy system ratowniczy.
Ochotnicze straże pożarne
pod redakcją
Tadeusza Kocowskiego
Uniwersytet Wrocławski
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
ORCID: 0000-0002-4086-8803
Michała Raduły
Uniwersytet Wrocławski
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
ORCID: 0000-0002-9527-966X
Wrocław 2023
prof. dr hab. Leonard Górnicki – przewodniczący
dr Julian Jezioro – zastępca przewodniczącego
mgr Aleksandra Dorywała – sekretarz
mgr Bożena Górna – członek
mgr Aleksandra Lassota – członek
Stan prawny na 29 października 2021 r.
Recenzenci: dr hab. Sebastian Bobowski, prof. UEW; dr hab. Henryk Nowicki, prof. UMK
Korekta: Magdalena Wojcieszak
Projekt i wykonanie okładki: Karolina Drozd
Skład i opracowanie techniczne: Aleksandra Kumaszka, eBooki.com.pl
Opracowanie redakcyjne i graczne
E-Wydawnictwo. Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa.
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego
Wydawca
Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego sp. z o.o.
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7
ISBN 978-83-229-3802-7
Spis treści
Wprowadzenie ................................................................................................... 7
Problematyka regulacji prawnej ochrony ludności w Polsce ............................ 10
Powszechny system ochrony ludności i krajowy system ratowniczy w zapew-
nieniu bezpieczeństwa wewnętrznego ............................................................... 19
Jednostka w systemie bezpieczeństwa powszechnego – zagadnienia wybrane .. 34
Zapobieganie zagrożeniom epidemicznym i ich zwalczanie oraz organizacja
pomocy medycznej na przykładzie działalności jednostek administracji pu-
blicznej z uwzględnieniem doświadczeń zwalczania epidemii COVID-19 –
uwagi wstępne .................................................................................................... 46
Ratownictwo medyczne w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa ... 66
Prawne warunki wyposażenia ochotniczej straży pożarnej w składniki rzeczo-
we przez gminę .................................................................................................. 82
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych –
wybrane aspekty (wg stanu prawnego na 31.08.2021 r.) ................................... 91
Dolnośląska Sieć Szerokopasmowa. Teleinformatyka jako element integracyj-
ny w systemie bezpieczeństwa .......................................................................... 119
Ratownictwo górnicze w podziemnych zakładach górniczych ‒ zawodowe czy
ochotnicze? ........................................................................................................ 133
Charakterystyka zagrożeń górniczych w polskim prawie – wybrane aspekty .... 149
6Spis treści
Sens edukacji antyterrorystycznej. Rola, zadania oraz inicjatywy Centrum Pre-
wencji Terrorystycznej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ...................... 162
Przemiany w otoczeniu człowieka a aksjologiczny punkt odniesienia w eduka-
cji dla bezpieczeństwa ....................................................................................... 182
Edukacja dla bezpieczeństwa – spotkanie uniwersyteckiej teorii i aktualnej
praktyki .............................................................................................................. 196
Czas na nowe horyzonty. Ochotnicze straże pożarne a ochrona ludności ......... 204
Jednostka operacyjno-techniczna ochotniczej straży pożarnej – uwagi na tle
projektu ustawy o ochotniczych strażach pożarnych ......................................... 211
Ochotnicze straże pożarne zasługują na odrębną ustawę .................................. 215
Wprowadzenie
Zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego jest jednym z podstawowych zadań
współczesnego państwa. Przedmiotem działania organów administracji publicznej, a w jej
ramach różnego rodzaju służb, inspekcji oraz straży jest m.in. ochrona ludności przed
zagrożeniami mogącymi naruszyć takie stany jak porządek i bezpieczeństwo publiczne,
a także takie dobra chronione przez prawo jak życie, zdrowie i mienie. Wskazanie ro-
dzajów i form działań podmiotów je podejmujących, jak również roli jednostek będących
przedmiotem ochrony, zarówno w stanie pokoju, w stanach nadzwyczajnych, jak i w sta-
nie wojny, stanowi kluczowe zagadnienie przedstawianego zbioru.
Proces ten będzie wykonywany na szczeblu centralnym oraz lokalnym, co wyni-
ka z dualizmu organów administracji publicznej zaangażowanych w jego realizację. Na
szczeblu centralnym proces ten będzie przebiegał bez potrzeby tworzenia nowych wy-
specjalizowanych organów i jednostek organizacyjnych. Nowe będą kompetencje przy-
znane tym podmiotom celem skuteczniejszego wykonywania posiadanych uprawnień
i obowiązków związanych z zarządzaniem stworzonym systemem.
W procesie tym, na poziomie lokalnym, poczesne miejsce zajmuje administracja
samorządowa oraz różnego rodzaju społeczne organizacje samorządowe. Ich usytuowa-
nie i aktywność w dużej mierze uzależnione są od położenia terytorialnego danej gminy.
Niewątpliwie szczególną rolę wśród tych społecznych służb (GOPR, TOPR, WOPR,
PCK) odgrywają działające niemal we wszystkich gminach w naszym kraju ochotnicze
straże pożarne. Stąd też zainteresowanie autorów zamieszczonych w publikacji artyku-
łów działalnością tych formacji, ich rolą w systemie ochrony ludności i ich współpracą
z Państwową Strażą Pożarną.
To ochotnicze straże pożarne, jednostki społeczne o statusie stowarzyszeń, jed-
nocześnie spełniające kryterium niezbędnej fachowości, stanowić będą bardzo istotne
ogniwo w działaniach prewencyjnych nakierowanych na zapewnienie ogólnego bezpie-
czeństwa, a także w pełni profesjonalny komponent ratowniczy, przygotowany do współ-
pracy z profesjonalnymi inspekcjami i służbami. Jednostki te dodatkowo usadowione są
w gminach i mają najszerszy zasób wiedzy z jednej strony o potencjalnych zagrożeniach,
z drugiej zarówno o terenie, jak i kondycji ludności, której udzielają pomocy.
Artykuły składające się na treść publikacji zostały przygotowane przez przedsta-
wicieli nauki zajmujących się problematyką bezpieczeństwa jako zadaniem administra-
cji rządowej i samorządowej. Jednakże wyjątkowość całokształtowi pracy nadaje udział
w niej przedstawicieli służb, praktyków bezpieczeństwa, dzielących się z czytelnikiem
reeksjami bazującymi na bogatym doświadczeniu zdobytym przez lata pracy na rzecz
8Wprowadzenie
szeroko rozumianej ochrony ludności. W tym zakresie wskazać należy w szczególności
na teksty autorstwa przedstawicieli Państwowej Straży Pożarnej – Komendy Głównej
PSP oraz Komendy Wojewódzkiej PSP we Wrocławiu. Ponadto podkreślenia wymaga
udział w publikacji osób zaangażowanych w funkcjonowanie ochotniczych straży po-
żarnych, przede wszystkim członków Zarządu Głównego Związku Ochotniczych Straży
Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Pierwsza część publikacji dotyczy problematyki realizacji zadań przez admini-
strację publiczną na rzecz powszechnej ochrony ludności i ratownictwa. Druga część
poświęcona jest zagadnieniom edukacji dla bezpieczeństwa jako elementu niezbędnego
do prawidłowego realizowania zadań w zakresie bezpieczeństwa powszechnego, ze
wskazaniem na niezmiernie istotną rolę, jaką spełniać ona powinna w systemie ochrony
ludności, oraz przygotowanie jednostki do odpowiednich zachowań w stanach ewentu-
alnych zagrożeń. Część trzecia stanowi ukazanie roli ochotniczych straży pożarnych
w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa.
Redaktorzy
Część I
Administracja publiczna
w powszechnym systemie
ochrony ludności i ratownictwa
nadbryg. dr inż. Adam Konieczny
Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej
ORCID: 0000-0002-1702-1866
Problematyka regulacji prawnej
ochrony ludności w Polsce
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.1
Artykuł ma charakter informacyjny z wykorzystaniem wcześniej prowadzonych
przez autora prac w zakresie kierunków doskonalenia działań administracji publicznej na rzecz
bezpieczeństwa powszechnego. Kilkunastoletnie problemy dotyczące skutecznego uregulowania
dziedziny ochrony ludności wymagają analizy i pilnego wyciągnięcia wniosków z dotychczaso-
wych działań i kontroli prowadzonych przez uprawnione podmioty. Autor w artykule dokonał
syntetycznego wprowadzenia w tematykę zawartą w całej publikacji, odnosząc się do wypraco-
wanych obecnie kierunków zmian, dla których punktem wyjścia oprócz wspomnianych badań
była i jest Strategia Bezpieczeństwa Narodowego.
administracja publiczna, bezpieczeństwo, krajowy system ratowniczo-gaśni-
czy, ochrona ludności, ratownictwo, zagrożenia
Issues of legal regulation of civil protection in Poland
The article is informative using the author’s previous work on the directions for im-
proving the public administration’s activities in the eld of public security. Several years of prob-
lems concerning the eective regulation of the eld of civil protection require analysis and urgent
drawing of conclusions from previous activities and inspections carried out by authorized enti-
ties. In the article, the author made a synthetic introduction to the topics contained throughout the
publication, referring to the directions of change currently being developed, for which the starting
point, in addition to the aforementioned research, was and is the National Security Strategy.
public administration, security, reghting and rescue system, civil protection, re-
scue, hazards
1. Wprowadzenie
Ochrona ludności w Polsce nie jest do dzisiaj uregulowana ustawowo. Rozumiana
jest ona jako zespół przedsięwzięć zmierzających do ochrony życia, zdrowia oraz środo-
wiska egzystencji człowieka i jest realizowana przez organy administracji publicznej,
służby, organizacje pozarządowe oraz przez samych obywateli. W denicji tej, choć bardzo
11
Problematyka regulacji prawnej ochrony ludności w Polsce
ogólnej, zawarta jest kwintesencja zadań, za które odpowiedzialna jest tak naprawdę ad-
ministracja publiczna, przy szerokim udziale obywateli. Udział obywateli jako adresatów
aktów prawnych przy czynnym udziale mieszkańców powinien stanowić o jej powszech-
ności, ponieważ tylko wtedy będzie ona efektywna.
Bezpieczeństwo jest dobrem wspólnym. Wyrazem dobra wspólnego – jak podkre-
ślał Jan Boć – jest zasięg ochrony interesu publicznego. Im więcej adresatów ma ta
ochrona, tym dobro wspólne jest powszechniejsze. Określone dobro wspólne nie musi
dotyczyć jednocześnie wszystkich obywateli, ale też nie może być dzielone i nie może
działać wybiórczo. Dobro wspólne jest taką wartością, która istnieje lub ma istnieć rze-
czywiście. Oznacza to, że dobro to może być konsumowane realnie. Ostatecznym i je-
dynym konsumentem tego dobra jest człowiek: obywatel państwa, państwa państw (za
które można uznać Unię Europejską) albo też bezpaństwowiec czy wreszcie obywatel
świata – zawsze jednostka ludzka, której zagwarantowano korzystanie z dobra wspól-
nego niezależnie od jego związku z określonym państwem, ale najpierw obywatel gmi-
ny, powiatu czy województwa1.
W Polsce od wielu lat trwają prace nad ustawową regulacją problematyki ochrony
ludności, która pozwoli określić system zintegrowanych działań podejmowanych na rzecz
bezpieczeństwa ludności cywilnej zarówno w czasie pokoju, jak również w czasie stanów
nadzwyczajnych i wojny. Prace nad projektem pozwolą, w przypadku jego uchwalenia, na
prawne określenie pojęcia „ochrony ludności”, a przede wszystkim doprowadzenie do
stworzenia kompleksowej regulacji aktualnego systemu jej ochrony, co jest niezwykle istot-
ne także z uwagi na sytuację geopolityczną, szczególnie w obliczu agresji Rosji na Ukrainę.
Powszechność, integracja działań, jednolitość to cechy bardzo ważne dla zarzą-
dzania bezpieczeństwem powszechnym, które znalazły się również w Strategii Bezpie-
czeństwa Narodowego, zatwierdzonej 12 maja 2020 r. w drodze postanowienia przez
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Andrzeja Dudę. Strategia opracowana została dwa
lata po informacji o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli – „Ochrona ludności
w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej”2. Zdaniem NIK w Polsce nie
funkcjonuje skuteczny system ochrony ludności, a organy odpowiedzialne za realizację
zadań z zakresu zarządzania kryzysowego oraz obrony cywilnej nie stworzyły struktur
adekwatnych do występujących zagrożeń, nie wdrożyły skutecznych procedur oraz nie
zapewniły niezbędnych zasobów, umożliwiających właściwe zarządzanie w przypadku
wystąpienia sytuacji kryzysowych. NIK podkreśla, że w polskim systemie prawnym,
pomimo powtarzanych od wielu lat zapowiedzi, dotychczas nie został uchwalony jeden
1 J. Boć, O bezpieczeństwie wewnętrznym, [w:] A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Bezpieczeństwo
wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej, Wrocław 2009, s. 21.
2 Informacja o wynikach kontroli NIK – KPB.430.009.2017, Nr ewid. 147/2018/P/17/039/KPB.
12 Adam Konieczny
akt prawny, który w sposób kompleksowy regulowałby całokształt zagadnień związanych
z szeroko rozumianą ochroną ludności, a uregulowania w zakresie zadań i struktur roz-
proszone są obecnie w różnych aktach prawnych3. Co ważne, NIK zauważa pozytywnie
duże zaangażowanie służb takich jak straż pożarna, policja, wojsko i inne, co jednak
przy słabej wymianie informacji w ramach struktur zarządzania kryzysowego nie przy-
nosi planowanych efektów. Szczególnego podkreślenia wymaga również aspekt dotyczą-
cy struktur obrony cywilnej, której funkcjonowanie, a w zasadzie jej brak ocenione
zostały jako anachroniczne.
Okres, w którym jest opracowywana obecna publikacja, kiedy jako państwo mie-
rzyliśmy się z pandemią COVID-19 oraz z problemem migracyjnym na naszych dwóch
wschodnich granicach, a także i przede wszystkim w obliczu masowej pomocy huma-
nitarnej niesionej przez nasz kraj dla oar międzynarodowego koniktu zbrojnego, jest
tym momentem, w którym należy zadać sobie wiele pytań. Podstawowe jest pytanie, czy
prawo nie powinno dogonić rzeczywistości tworzonej przez ludzi, ponieważ w środowi-
sku międzynarodowym w kwestii ochrony ludności nasze państwo i jego obywatele są
postrzegani i oceniani bardzo pozytywnie. Polacy potraą się zorganizować, działać
profesjonalnie i wymieniać informacje na poziomie międzynarodowym.
W sytuacji, w której brak jest legalnej denicji „ochrony ludności”, administracja
publiczna powinna posiłkować się dorobkiem naukowym, szczególnie z obszaru nauk
o bezpieczeństwie i nauk prawnych, a także powinna dynamicznie wyciągać wnioski
z dotychczasowych działań oraz prób ustawowego uregulowania tej materii. Publikacja
ta ma na celu wspomóc te działania.
2. Ochrony ludności stan obecny
Ale wcześniej, aby wejść w problematykę ochrony ludności, należy uwzględnić
zakres i podział zagrożeń, tym samym zakres bezpieczeństwa, w ramach polityki bez-
pieczeństwa wewnętrznego odpowiedzialnego za ochronę ludności. To ważne z punktu
widzenia podziału zadań, z jednoczesną ich integracją oraz aktywnością administracji
publicznej, służb, inspekcji i straży. Ochrona ludności dotyczy zagrożenia obejmującego
spokój i pewność bytu ludzi w ujęciu czysto zycznym, czyli powodującego utratę zdro-
wia, życia, mienia jednostki i społeczności lub zagrożenia środowiska w ujęciu rozwoju
cywilizacyjnego, sił natury i działalności człowieka, a więc dotyczy właśnie bezpieczeń-
stwa powszechnego. Pojęcie bezpieczeństwa powszechnego występuje rzadziej w litera-
turze przedmiotu i często charakteryzowane jest poprzez możliwości przeciwdziałania
3 Ibidem, s. 7-9.
13
Problematyka regulacji prawnej ochrony ludności w Polsce
zagrożeniom powodowanym siłami natury lub działaniami człowieka w celu ochrony
życia i zdrowia ludzi oraz ich środowiska egzystencji. Dotyczy czasu pokoju, stanów
nadzwyczajnych i czasu wojny. System bezpieczeństwa powszechnego tworzą wszyst-
kie organy państwowe, organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego,
formacje i służby4.
Cele działania systemu bezpieczeństwa powszechnego5 określił Waldemar Kitler
i pokrywają się one z tymi, które określają funkcjonowanie ochrony ludności. Należy
zaliczyć do nich:
1) ochronę ludności, dóbr, środowiska przed skutkami klęsk żywiołowych, awarii
technicznych i innych zagrożeń i niebezpieczeństw spowodowanych działaniem
sił natury lub człowieka,
2) przezwyciężanie następstw zagrożeń,
3) zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania6.
Szukając zatem kierunków dla budowy ochrony ludności, należy przytoczyć obec-
nie mocno rozproszony stan prawny, przede wszystkim uchwalone w ostatnich trzydzie-
stu latach ustawy: o ochronie przeciwpożarowej7, o Państwowej Straży Pożarnej8, o za-
rządzaniu kryzysowym9, o Państwowym Ratownictwie Medycznym10, o systemie
powiadamiania ratunkowego11, o wojewodzie i administracji rządowej w województwie12,
o działach administracji rządowej13. Wsz ystkie te ustawy, z zadaniami tożsamymi na rzecz
ochrony ludności, powstawały rozdzielnie, bez skutecznej integracji, a najgorsze, że
w czasie obowiązującej od 1967 r. ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypo-
spolitej Polskiej (realizowana na podstawie jej przepisów pozamilitarna ochrona ludności
i obrona cywila funkcjonowały do kwietnia 2022 r.). Porażki należy upatrywać w całko-
wicie rozproszonym systemie prawnym, a potem – w konsekwencji – w nieskutecznych
4
B. Kuc, Z. Ścibiorek, Zarys metodologii nauk o bezpieczeństwie, Toruń 2018, s. 29.
5 Szerzej A. Konieczny, Bezpieczeństwo powszechne i zagrożenia w nie godzące. Racjonalizacja za-
rządzania jednolitymi formacjami umundurowanymi odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo wewnętrzne,
„Zeszyty Naukowe SGSP” 2020, t. V, s. 60.
6
W. Kitler, Obrona cywilna (niemilitarna) w obronie narodowej, Warszawa 2001, s. 114; zob. także
B. Wiśniewski, S. Zalewski (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne RP w ujęciu systemowym i zadań admini-
stracji publicznej, Bielsko-Biała 2006, s. 35.
7 Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 1991 r. Nr 81, poz. 351).
8 Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 88, poz. 400).
9 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590).
10 Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2006 r.
Nr 191, poz. 1410).
11 Ustawa z dnia 22 listopada 2013 r. o systemie powiadamiania ratunkowego (Dz. U. z 2013 r.
poz. 1635).
12 Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U.
z 2009 r. Nr 31, poz. 206).
13 Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 1997 r. Nr 141,
poz. 943).
14 Adam Konieczny
działaniach administracji publicznej. Oczywiście nie można pominąć również ustaw
samorządowych, które w swej ogólności co do zakresu odpowiedzialności za bezpieczeń-
stwo na administrowanym terenie nie poprawiały współdziałania opartego na wszystkich
fazach zarządzania kryzysowego. A przecież pierwszą fazą zapobiegania są głównie
zadania administracji samorządowej i obywateli wokół niej skupionych. Oprócz jednak
braku spójności działań administracji publicznej, służb, inspekcji i straży mieliśmy do
czynienia z wzajemnym powielaniem się pewnych elementów zadań, co dodatkowo
wprowadzało dublowanie rozwiązań, powodując dodatkowe koszty do poniesienia.
Rozproszony system prawny, nakładający się zakres zadań administracji publicz-
nej oraz dotychczasowe próby budowania systemu ochrony ludności, w tym obrony
cywilnej w oparciu o zagrożenia sprzed pięćdziesięciu lat, bez wskazania na zasoby, przy
użyciu których należy realizować zadania, zdecydowały o problemach, mimo że rzeczy-
wistość poszukuje metod, a nawet narzuca sprawdzone rozwiązania.
3. Kierunki zmian
Konstruując „mapę drogową” dla ochrony ludności w Polsce, należy przede wszyst-
kim wyciągnąć wnioski z dotychczasowych działań administracji publicznej i nieudanych
prób ustawowego uregulowania jej zakresu zadań. Od 2020 r. w ramach kolejnych prac
nad projektem nowej ustawy dokonano w Komendzie Głównej Państwowej Straży Po-
żarnej analizy stanu prawnego. Okazało się, że aż ponad 120 aktów prawnych nawiązu-
je do zadań w zakresie ochrony ludności. Jednocześnie w Ministerstwie Spraw Wewnętrz-
nych i Administracji powołano zespół, który w obliczu nowych zagrożeń,
w szczególności pandemii, dokonał ponownej analizy rzeczywistości oraz funkcjonują-
cych i sprawdzonych rozwiązań systemowych. Przede wszystkim zdaniem autora należy
pochylić się nad dość istotnym wnioskiem z przytoczonej wcześniej kontroli NIK, który
w ocenie autora jest punktem wyjścia. Na stronie 95 informacji o wynikach kontroli14
możemy przeczytać, że „[…] jednym z celów nowej ustawy ma być stworzenie nowo-
czesnych regulacji dotyczących obrony cywilnej, m.in. poprzez uchylenie dotychczasowych
przepisów dotyczących tej problematyki, ze względu na ich nieadekwatność do współ-
czesnych wyzwań i zagrożeń. Miały zostać one zastąpione rozwiązaniami polegającymi
na przekształceniu funkcjonujących w czasie pokoju służb ochrony ludności w podmio-
ty obrony cywilnej działające w czasie wojny i mające uprawnienie do używania mię-
dzynarodowego znaku obrony cywilnej oraz do ochrony wynikającej z Protokołów
Dodatkowych do Konwencji Genewskich […]”.
14 Informacja o wynikach kontroli NIK – KPB.430.009.2017, Nr ewid. 147/2018/P/17/039/KPB, s. 95.
15
Problematyka regulacji prawnej ochrony ludności w Polsce
Powyższy wniosek jest jak najbardziej trafny w kontekście chociażby oceny na-
szego państwa w zakresie wykonywanych zadań ochrony ludności, w tym w ramach
unijnego mechanizmu, a także zbudowanej struktury administracji publicznej. Biorąc
również pod uwagę pozytywne wyniki innej kontroli NIK15 z 2021 r. w zakresie funk-
cjonowania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (ksrg), należy uwzględnić ten
system jako zasób w szeroko pojętej ochronie ludności z przypisaniem zadań obrony
cywilnej w stanach nadzwyczajnych. Należy tego dokonać, integrując zadania z samo-
rządem terytorialnym, na zasadach już sprawdzonych w ramach ustawy o ochronie
przeciwpożarowej16.
Rozwiązania strukturalno-organizacyjne ksrg pozwalają na efektywne wykorzy-
stanie potencjałów organizacyjnych, technicznych i intelektualnych różnych podmiotów
ratowniczych i współdziałających, co prowadzi do tego, że system ten nie stanowi wy-
izolowanego składnika bezpieczeństwa wewnętrznego, lecz jego ważny czynnik, żywo
reagujący na wszelkie zmiany i w wysokim stopniu współdziałający z otoczeniem, co
sprawdziło się wcześniej przy wielu akcjach i w sytuacjach kryzysowych. Stąd też gra-
nice, w których działa system, są bardzo elastyczne, co przejawia się gotowością do
wypeł niania zadań w każdych warunkach. Może on być więc nie tylko systemem ratow-
niczym, ale również systemem ochrony ludności. Budowany od ponad 25 lat potencjał
pozwala dzisiaj wypełniać szereg zadań, które stawiane są w coraz większym stopniu
jednostkom ochrony przeciwpożarowej. Może się to jednak odbywać tylko przez jego
ciągłą modernizację oraz przez zwiększanie etatyzacji i zaangażowania nansowego, co
pozwoli na uniknięcie pogorszenia wydolności systemu17.
Czy ochrona ludności i obrona cywilna, biorąc pod uwagę obecną strukturę ad-
ministracji publicznej i funkcjonujące zasoby ratownicze, powinna być odrębnym sys-
temem? Zdaniem autora nie, ponieważ przypisanie zadań w istniejącym stanie struktu-
ry administracji publicznej i zasobów ratowniczych daje gwarancje uregulowania tej
kwestii, z zastrzeżeniem pełnej i kontrolowanej integracji zadań w ramach jednego aktu
prawnego.
Dodatkowym dowodem jest fakt uchylenia ustawy z dnia 21 listopada 1967 r.
o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta oraz akty wy-
konawcze do niej nie wytrzymywały próby czasu przemian ustrojowych oraz nie wy-
czerpywały wszystkich obszarów zadaniowych obrony cywilnej wymienionych przez
Pierwszy Protokół Dodatkowy do Konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r.
15 Informacja o wynikach kontroli NIK – KPB.430.001.2021, Nr ewid. 7/2021/P/20/035/KPB.
16 Art. 14 ust. 3-5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2022 r.
poz. 2057).
17 A. Konieczny, Potrzeby badań podstawowych problemów współpracy krajowego systemu ratowni-
czo-gaśniczego z samorządem terytorialnym, „Zeszyty Naukowe PWSZ w Legnicy” 2018, t. 3, s. 235-242.
16 Adam Konieczny
dotyczący ochrony oar międzynarodowych koniktów zbrojnych. Przepisy z wymie-
nionej wyżej ustawy oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych dotyczące
obrony cywilnej uznać należało za przestarzałe i nieprzystające do współczesnych wa-
runków. Przepisy te nie określały jednoznacznie zadań ochrony ludności realizowanych
w czasie pokoju, ograniczając się wyłącznie do zadań obejmujących działalność plani-
styczną, organizacyjną, szkoleniową i upowszechniającą wiedzę na temat problematyki
obrony cywilnej. Co najważniejsze, jej uchylenie nie wprowadziło zapaści w działaniach
państwa, oczywiście poza rozwojem i utrzymaniem budownictwa ochronnego, które
zostało zlekceważone i powinno być pilnie konkretnie uregulowane.
Zadania z zakresu obrony cywilnej pomieszczone są w dziale spraw wewnętrznych,
ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej18. Poza tym, przyj-
mując w 2020 r. pewne i konkretne kierunki przyszłych zmian, Komendant Główny
Państwowej Straży Pożarnej (ówczesny Szef Obrony Cywilnej Kraju), poza dokonaniem
analizy stanu prawnego, wydał wytyczne do działalności w dziedzinie ochrony ludności,
ochrony przeciwpożarowej i obrony cywilnej w 2021 i 2022 r., ukierunkowane na roz-
budowę krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, dzięki któremu realizowane mają
być zadania niezbędne do zapewnienia optymalnego poziomu ochrony ludności we
wszystkich stanach funkcjonowania państwa. Oznaczało to również skorzystanie z upraw-
nień Komendanta Głównego PSP, ustanowionych w delegacji ustawowej do określania
m.in. zadań ksrg19.
Korzystając także z dotychczasowej współpracy z Uniwersytetem Wrocławskim,
wszystkie prace i wnioski wykorzystywane na dalszym etapie prac były konsultowane
i wspierane przez Interdyscyplinarny Zespół Badawczy, który na wniosek Komendanta
Głównego Państwowej Straży Pożarnej / Szefa Obrony Cywilnej Kraju powołał Jego
Magnicencja Rektor Uniwersytetu Wrocławskiego. Do współpracy zaproszono przed-
stawicieli środowiska naukowego, posiadających doświadczenie w analizach i tworzeniu
prawa. Wreszcie wszystkie obecne działania ksrg w obliczu trwającego koniktu zbroj-
nego za naszą wschodnią granicą to zadania w dużej mierze wynikające z przytaczane-
go wcześniej Protokołu Dodatkowego do Konwencji genewskich, a więc zadania tożsa-
me z zadaniami obrony cywilnej.
Pierwsze kroki ku potrzebnym zmianom są już wdrażane. Po pierwsze uchwalona
została ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych20, która
zintegrowała wspólne działania samorządu terytorialnego ze stowarzyszeniami wyko-
nującymi w imieniu gminy zadania ochrony przeciwpożarowej oraz Państwową Strażą
18 Art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U.
z 1997 r. Nr 141, poz. 943 ze zm.).
19 Art. 14 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
20 Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490).
17
Problematyka regulacji prawnej ochrony ludności w Polsce
Pożarną, odpowiedzialną za proces wyszkolenia i przygotowania operacyjnego. Po drugie
rozpoczęto już intensywne działania wzmacniające struktury ksrg w zakresie rozbudowy
ratownictwa medycznego. Przedsięwzięcie to ma na celu wzmocnienie współpracy z Pań-
stwowym Ratownictwem Medycznym, ale przede wszystkim zabezpieczenie działań
systemu i budowanie właściwego potencjału przyszłych formacji obrony cywilnej.
4. Podsumowanie
Na potrzeby tego artykułu w wielkim skrócie autor przedstawił stan prac nad
uregulowaniem ochrony ludności w Polsce z podkreśleniem realizacji już dzisiaj szere-
gu działań na rzecz bezpieczeństwa, z wyprzedzeniem stanu prawnego w zakresie
ochrony ludności. Należy rzeczywistość dostosować do ukształtowanej w ciągu ostatnich
30 lat struktury administracji publicznej oraz ratownictwa, posiadających odpowiednią
hierarchię, zasoby i kompetencje. Wyzwania ostatnich lat jasno pokazały, że nadszedł
czas na dopełnienie formalności i przygotowanie prawa spójnego, odpowiedzialnego
i możliwego natychmiast do wdrożenia. Ochrona ludności, w tym obrona cywilna, to
wspólne zadanie administracji publicznej, ratownictwa z podległymi zasobami oraz
samych obywateli. Realizowana jest ona w sposób permanentny, od fazy zapobiegania
(np. plan zagospodarowania przestrzennego) z naciskiem na samorząd terytorialny, po-
przez fazy przygotowania i reagowania, w ścisłej kooperacji administracji rządowej
i samorządowej, po usuwanie klęsk żywiołowych w fazie odbudowy. Zatem integracja
wspólnych działań z przeznaczeniem określonego budżetu w oparciu o PKB jest dzisiaj
koniecznym, pilnym i przede wszystkim możliwym rozwiązaniem do wdrożenia.
Bibliograa
Literatura
Boć J., O bezpieczeństwie wewnętrznym, [w:] A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Bezpieczeń-
stwo wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej, Wrocław 2009.
Kitler W., Obrona cywilna (niemilitarna) w obronie narodowej, Warszawa 2001.
Konieczny A., Bezpieczeństwo powszechne i zagrożenia w nie godzące. Racjonalizacja zarządza-
nia jednolitymi formacjami umundurowanymi odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo we-
wnętrzne, „Zeszyty Naukowe SGSP” 2020, t. V.
Konieczny A., Potrzeby badań podstawowych problemów współpracy krajowego systemu ratow-
niczo-gaśniczego z samorządem terytorialnym, „Zeszyty Naukowe PWSZ w Legnicy”
2018, t. 3.
18 Adam Konieczny
Kuc B., Ścibiorek Z., Zarys metodologii nauk o bezpieczeństwie, Toruń 2018.
Wiśniewski B., Zalewski S. (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne RP w ujęciu systemowym i zadań
administracji publicznej, Bielsko-Biała 2006.
Inne źródła
Informacja o wynikach kontroli NIK – KPB.430.009.2017, Nr ewid. 147/2018/P/17/039/KPB.
Informacja o wynikach kontroli NIK – KPB.430.001.2021, Nr ewid. 7/2021/P/20/035/KPB.
Akty prawne
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 88, poz. 400).
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2057).
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 1997 r. Nr 141,
poz. 943 ze zm.).
Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2006 r.
Nr 191, poz. 1410).
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590).
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie
(Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206).
Ustawa z dnia 22 listopada 2013 r. o systemie powiadamiania ratunkowego (Dz. U. z 2013 r.
poz. 1635).
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz 2490).
prof. dr hab. Tadeusz Kocowski
Uniwersytet Wrocławski
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
ORCID: 0000-0002-4086-8803
Powszechny system ochrony ludności
i krajowy system ratowniczy w zapewnieniu
bezpieczeństwa wewnętrznego
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.2
Artykuł dotyczy problematyki powszechnego system ochrony ludności i krajowe-
go systemu ratowniczego w zapewnieniu bezpieczeństwa wewnętrznego. Analiza materiału nor-
matywnego ukazuje istnienie systemu ochrony ludności, jego aktualną strukturę, zadania oraz
rolę, jaką odgrywają w nim organy administracji publicznej, a także inne podmioty w nim uczest-
niczące, w szczególności ochotnicze straże pożarne.
ochrona ludności, bezpieczeństwo wewnętrzne, administracja publiczna, ochot-
nicze straże pożarne
The universal system of civil protection and the national
rescue system in ensuring internal security
The article deals with the issues of the general system of civil protection and the na-
tional rescue system in ensuring internal security. The analysis of the normative material shows
the existence of the civil protection system, its current structure, tasks, and the role played by
public administration bodies, as well as other entities participating in it, in particular voluntary
re brigades.
civil protection, internal security, public administration, voluntary re brigades
1. Wstęp
Określając zadania państwa, przepisy art. 5 Konstytucji RP stanowią, że „Rzecz-
pospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia
wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzic-
twa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważone-
go rozwoju”. Zgodnie zaś z treścią art. 74 ust. 1 władze publiczne prowadzą politykę za-
pewniającą także bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom,
20 Tadeusz Kocowski
zaś zgodnie z art. 68 ust. 4 zobowiązane są do zwalczania chorób epidemicznych i zapo-
biegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Zadania te w dużej
mierze koncentrują się wokół ochrony ludności kraju, czyli zapewnienia jej stanu okre-
ślanego mianem bezpieczeństwa.
Wszelkie działania w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej podejmują jej ustrojowe
władze, o czym mowa w przepisie art. 10 Konstytucji RP, stanowiącym, że „ustrój Rze-
czypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej,
władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm
i Senat, wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a sądow-
niczą sądy i trybunały”. Dokonany podział władz oznacza równocześnie różnice w ukształ-
towaniu przynależnych im zadań.
Gdy idzie o problematykę zapewnienia bezpieczeństwa, przepisy Konstytucji RP
stanowią, że zakwalikowana do władzy wykonawczej Rada Ministrów, zgodnie z prze-
pisem art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8, zobowiązana jest w zakresie i na zasadach określonych
w Konstytucji i ustawach do zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku pu-
blicznego oraz bezpieczeństwa zewnętrznego państwa. Działania władz publicznych mają
więc na celu zapewnienie dobrostanu ludności. Jednym z jego elementów jest zapewnie-
nie jej ochrony. Ochrony, przez którą rozumieć należy podejmowanie przez właściwe
organy, w szczególności zaś organy administracji publicznej oraz inne podmioty niezali-
czane do tej grupy, zintegrowanej działalności mającej na celu ochronę życia i zdrowia
ludności znajdującej się na terytorium Rzeczypospolitej, jej mienia oraz środowiska
i dziedzictwa kulturowego w przypadku wystąpienia jakichkolwiek zagrożeń. Idzie więc
o stworzenie warunków pozwalających na zapewnienie bezpieczeństwa publicznego.
Celem opracowania jest dokonanie analizy materiału normatywnego oraz litera-
tury przedmiotu, tak by można było ustalić ewentualne istnienie systemu ochrony lud-
ności, jego aktualną strukturę, zadania oraz rolę, jaką odgrywają w nim organy admini-
stracji publicznej oraz inne podmioty w nim uczestniczące.
2. Administracja publiczna koncepcyjno-organizatorska
W literaturze przedmiotu problematyka bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa
ludności, stanowi przedmiot szerokiej analizy. Podkreśla się, że „troska o bezpieczeństwo,
ład społeczny i gospodarczy, obrona przed wrogiem to wszakże takie zadania admini-
stracji publicznej, które mają charakter uniwersalny, niezależny od typu państwa i okre-
su historycznego”1. Ochrona ludności to w dużej mierze proces mający na celu
1 A. Błaś, Zadania administracji publicznej, [w:] J. Boć (red.), Nauka administracji, Wrocław 2013,
s. 131.
21
Powszechny system ochrony ludności i krajowy system ratowniczy…
zapewnienie jej bezpieczeństwa, czyli niedopuszczenie w miarę możliwości do powsta-
nia stanu zagrożenia określanego mianem niebezpieczeństwa. Wskazuje się, że bezpie-
czeństwo może być rozumiane jako idealny stan braku zagrożenia w życiu zbiorowości
i jednostek. W praktyce społecznej we współczesnym państwie stan taki realnie nie
istnieje; występują natomiast w szerokiej skali dążenia do ochrony wartości i dóbr zbio-
rowych i indywidualnych. Te właśnie dążenia do ochrony lub nawet sama ochrona są
pojęciowo utożsamiane z bezpieczeństwem publicznym. W tym więc sensie bezpieczeń-
stwo publiczne oznacza najogólniej stan gotowości właściwych organów administracji
publicznej do przeciwdziałania zagrożeniom oraz do bezzwłocznego i skutecznego po-
wstrzymywania działań godzących w dobro państwa, porządek publiczny oraz życie,
zdrowie i mienie obywateli2.
Bezpieczeństwo odnosi się do wszystkich sfer życia człowieka i „[...] zawsze łą-
czone jest z zagrożeniem, czyli niebezpieczeństwem. Swoista dychotomia tych pojęć
wynika z faktu, że zagrożenie czy niebezpieczeństwo ma charakter pierwotny, zaś bez-
pieczeństwo ma wtórny charakter, albowiem, aby można mówić o bezpieczeństwie,
muszą zaistnieć pozytywne zmiany w otaczającej rzeczywistości oddalające lub stymu-
lujące potencjalne niebezpieczeństwo”3.
Problem zapewnienia bezpieczeństwa publicznego wyraźnie odnoszony jest do
administracji określanej mianem publicznej. Najprostszą denicję tej administracji znaj-
dujemy w pracach Tadeusza Bigi, który odwołuje się do części działalności organów
władzy państwowej nazywanej administracją. Czyni to mianowicie negatywnie, wska-
zując, że: „[...] administracją jest działalność państwa z wyłączeniem sądownictwa
i ustawodawstwa”4. Denicje pozytywne są trudne do jednoznacznego sformułowania.
W literaturze wskazuje się, że administracja to przejęte przez państwo i realizowane
przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie
zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi
w społecznościach5. Podkreśla się także, że oznacza ona strukturę obsadzoną ludźmi,
która ma realizować dobro wspólne w sposób aktywny, planowy, stały, systematyczny
i wyposażona jest we władztwo6. Możemy więc stwierdzić, że na system organów ad-
ministracji określanej mianem publicznej składają się przede wszystkim organy admi-
nistracji rządowej oraz samorządowej.
2 J. Jeżewski, Bezpieczeństwo publiczne, [w:] U. Kalina-Prasznic (red.), Encyklopedia prawa, War-
szawa 2007, s. 56.
3 S. Pieprzny, Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w prawie administracyjnym, Rzeszów
2007, s. 13-14.
4
Por. T. Bigo, Prawo administracyjne. Część I. Instytucje ogólne. Opracowane przez Dr. Władysława
Kawkę, Adiunkta U.Wr. na podstawie wykładów uniwersyteckich prof. dr. T. Bigo, Wrocław 1948, s. 4.
5 J. Boć, [w:] idem (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 15.
6
Z. Cieślak (red.), Nauka administracji, Warszawa 2012, s. 28.
22 Tadeusz Kocowski
Pojęcie organu administracji rządowej oznacza organ znajdujący się w strukturze
podporządkowania Radzie Ministrów. Dzielą się one na naczelne i centralne oraz orga-
ny terenowe administracji rządowej zespolonej i niezespolonej. Administracja zespolona
oparta jest na zasadach zespolenia i zwierzchnictwa wojewody, warunkującego skutecz-
ne wykonywanie zadań tej administracji. Administracja niezespolona to terenowe orga-
ny administracji rządowej podporządkowane właściwym ministrom bądź kierownikom
państwowych osób prawnych i kierownikom innych państwowych jednostek organiza-
cyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze wojewódz-
twa, wobec której wojewoda posiada uprawnienia koordynacyjne, opiniodawcze i w pew-
nym zakresie – kontrolne.
Administracja samorządowa to wynik reaktywowania instytucji samorządu tery-
torialnego. Powstanie wspólnot samorządowych warunkują dwie przesłanki: terytorium
i mieszkańcy. Tworzone są one z mocy prawa, a tym prawem, gdy idzie o tworzenie
wspólnot gminnych, jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym7 (obec-
na nazwa od 1998 r., zaś pierwotna to ustawa o samorządzie tery torialnym) oraz w przy-
padku pozostałych wspólnot ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym8
i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim9, będące podstawą dzia-
łania powiatów i województw samorządowych.
O ile administracja rządowa występuje na szczeblu ogólnokrajowym oraz częścio-
wo wojewódzkim i powiatowym, o tyle samorządowa występuje w terenie i jest zwią-
zana ze wspólnotami samorządowymi województwa, powiatu i gminy. To właśnie orga-
ny województwa samorządowego (zarząd, sejmik), powiatu (zarząd powiatu, rada
powiatu) oraz gminy (prezydent, burmistrz lub wójt, rada gminy) stanowią organy ad-
ministracji samorządowej. Wskazać też należy, że pomiędzy tymi organami brak jakie-
gokolwiek podporządkowania hierarchicznego. Wskazane powyżej organy administracji
publicznej odgrywać będą zasadniczą rolę w procesie ochrony ludności, czyli w procesie
zapewnienia jej bezpieczeństwa, a także niezbędnej dla prawidłowego egzystowania
infrastruktury.
Konstytucyjne zadania ochrony porządku i bezpieczeństwa wewnętrznego, a więc
ochrony ludności na zasadach określonych w ustawach, realizuje Rada Ministrów i pod-
porządkowane jej organy. Zadania te określone są zarówno w ustawach przedmiotowych,
jak i podmiotowych, a także tych regulujących tzw. stany specjalne. Podstawową rolę
w zapewnieniu bezpieczeństwa odgrywać będzie przede wszystkim Rada Ministrów,
stąd też rola ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów10, a także ustawy z dnia
7 T.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.
8 Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm., dalej: u.s.p.
9 Dz. U. z 2018 r. poz. 913 ze zm., dalej: u.s.w.
10 T.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 178, 1192.
23
Powszechny system ochrony ludności i krajowy system ratowniczy…
4 września 1997 r. o działach administracji rządowej11. Przepisy ustawy o Radzie Mini-
strów w art. 2 stanowią, że Rada Ministrów, wykonując ustanowione dla niej w Konsty-
tucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawach zadania i kompetencje, rozpatruje sprawy
i podejmuje rozstrzygnięcia na posiedzeniach. W dużej mierze jej przepisy regulują jej
problemy organizacyjno-funkcjonalne. Natomiast ustawa o działach administracji rzą-
dowej określa zakres określonych działów administracji rządowej oraz właściwość mi-
nistra kierującego danym działem.
Minister kierujący działem administracji rządowej jest właściwy w sprawach okre-
ślonych w ustawie, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych w odrębnych przepisach do kompe-
tencji innego organu. Zgodnie z przepisem art. 5 u.dz.a.rz. istotne z punktu widzenia
ochrony ludności są działy: administracji publicznej oraz dział spraw wewnętrznych,
a współcześnie także informatyzacja. Dział administracja publiczna zgodnie z art. 24
u.dz.a.rz. obejmuje przeciwdziałanie skutkom klęsk żywiołowych i innych podobnych
zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu powszechnemu, także usuwanie skutków klęsk
żywiołowych i innych podobnych zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu powszechnemu.
Sprawy wewnętrzne zaś obejmują m.in. sprawy ochrony bezpieczeństwa i porządku pu-
blicznego; ochrony granicy państwa, kontroli ruchu granicznego i cudzoziemców oraz
koordynacji działań związanych z polityką migracyjną państwa; zarządzania kryzysowego;
obrony cywilnej; ochrony przeciwpożarowej; nadzoru nad ratownictwem górskim i wodnym.
Dział informatyzacja to coraz istotniejsze sprawy rozwoju społeczeństwa informacyjnego,
przeciwdziałania wykluczeniu cyfrowemu, a także bezpieczeństwa cyberprzestrzeni w wy-
miarze cywilnym. Wskażmy tu także na dział zdrowie, gdyż zgodnie z art. 33 obejmuje on
sprawy organizacji i nadzoru nad systemem Państwowego Ratownictwa Medycznego.
Minister właściwy do spraw wewnętrznych sprawuje nadzór nad działalnością
Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, a także organizacją Obrony
Cywilnej Kraju. Podporządkowane są mu formacje biorące bezpośredni udział w dzia-
łaniach odnoszących się do zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego, służby bezpo-
średnio zaangażowane w realizację zadań związanych z utrzymaniem porządku publicz-
nego oraz mające na celu zadania ratownicze wynikające z konieczności zapobiegania
lub podejmowane w wyniku powstania nadzwyczajnych zdarzeń obejmujących całą
sferę infrastruktury, a stwarzające zagrożenie ludności, a także te przygotowujące ochro-
nę ludności w sytuacji innej niż sytuacja określana popularnie mianem pokoju.
Sfera ochrony ludności stanowi także przedmiot działania administracji terenowej
samorządowej, a więc niepodporządkowanej administracji rządowej, realizującej zada-
nia należące do tych wspólnot samorządowych, których są organami. Tak więc do zadań
własnych gminy zgodnie z przepisami art. 6 i 7 u.s.g. w szczególności należą sprawy:
11 T.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1220 ze zm., dalej u.dz.a.rz.
24 Tadeusz Kocowski
ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; wodociągów i zaopatrzenia
w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czy-
stości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów
komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; działalności w za-
kresie telekomunikacji; porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony
przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej; utrzymania gminnych obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych.
Zgodnie z art. 4.ust.1 u.s.p. do zadań własnych powiatu w szczególności należą
zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w zakresie: gospodarki wodnej; ochro-
ny środowiska i przyrody; porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; ochrony
przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu prze-
ciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom
życia i zdrowia ludzi oraz środowiska; utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych; a także obronności. Do zadań
publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach
zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.
Zgodnie zaś z ar t. 14 u.s.w. wykonuje on zadania o charakterze wojewódzkim, w szcze-
gólności w zakresie: ochrony środowiska; transportu zbiorowego i dróg publicznych, obron-
ności; bezpieczeństwa publicznego oraz działalności w zakresie telekomunikacji. Ponadto
ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania
z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa, przedmiotem
których mogą być zadania z zakresu bezpieczeństwa, a więc dotyczące ochrony ludności.
Tak więc także organy jednostek samorządu terytorialnego włączone są w poważ-
nym stopniu w proces ochrony ludności, gdyż jest ona elementem kreatywnym owych
wspólnot. Proces, który analizując funkcje państwa, jakie realizowane są przez jego
organy, zakwalikować można do funkcji zwanej policją administracyjną. Wszakże
celem działalności organów państwa i innych podmiotów publiczno-prawnych określa-
nych mianem policji jest przecież ochrona porządku i bezpieczeństwa publicznego (życia,
zdrowia, moralności publicznej, mienia i środowiska). Zadaniem jej jest ochrona stanu
istniejącego (porządku i bezpieczeństwa), w miarę możliwości niedopuszczenie do po-
wstania jakiegokolwiek dla niego zagrożenia, mogącego powstać w wyniku działalności
człowieka lub w sił przyrody, a w przypadku jego powstania ‒ doprowadzenie do przy-
wrócenia naruszonego stanu bezpieczeństwa, porządku, ładu i spokoju publicznego,
mienia oraz stanu środowiska (infrastruktury). W dużej mierze środkiem służącym do
osiągnięcia tego celu jest możliwość stosowania przymusu12.
12 Por. S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946, s. 139; współcześnie: W. Małecki,
Policja gospodarcza w prawie gospodarczym. Ujęcie teoretyczne, Warszawa 2019.
25
Powszechny system ochrony ludności i krajowy system ratowniczy…
Realizacja celu policji, czyli ochrona stanów porządku i spokoju publicznego oraz
dóbr, takich jak życie, zdrowie i mienie, powoduje, że w swej działalności policja zmie-
rza w zasadzie do ochrony owych stanów i dóbr poprzez usuwanie tego wszystkiego, co
może lub mogłoby im zagrażać. Rzeczą policji jest bowiem usunięcie zagrożenia lub
niedopuszczenie do jego powstania (odwrócenie niebezpieczeństwa). Działalność ta, jak
to podkreślano, ma więc w zasadzie charakter negatywny. Organy publiczne realizujące
funkcję policyjną nie aranżują bowiem (nie są animatorami) działań mających na celu
bezpośrednie lub pośrednie zaspokajanie potrzeb publicznych. Ich rzeczą jest jedynie
ocena, czy działania podejmowane przez animatorów tego rodzaju poczynań nie mają
na celu naruszenia stanów i dóbr, dla ochrony których organy te zostały powołane13.
Pewne działania podejmowane także w sferze ochrony ludności będą miały cha-
rakter organizacyjny związany z zaspokajaniem różnorodnych potrzeb ludności, czyli
będą niewątpliwie spełniać wymogi pozwalające zakwalikować je do działalności
zwanej pieczą administracyjną14. W odróżnieniu od policji administracyjnej piecza ma
bowiem na celu bezpośrednie lub pośrednie zaspokajanie potrzeb publicznych, ma więc
zatem, jak to podkreślano, charakter pozytywny15.
Wskazane powyżej organy administracji publicznej wykonują więc w pierwszej
fazie działania organizacyjno-prewencyjne w ramach posiadanych przez siebie kompe-
tencji. Idzie bowiem o stworzenie, z jednej strony, odpowiedniej infrastruktury pozwa-
lającej zaspokajać potrzeby społeczne, z drugiej strony, utworzenie, wyposażenie i pro-
fesjonalne wyszkolenie odpowiednich inspekcji, straży i służb, bezpośrednio
zaangażowanych w działania pomocowo-ratunkowe w stanach zagrożenia, a także ma-
jące na celu likwidację ich najbardziej niepożądanych skutków. To też zadanie admini-
stracji wymagające dodatkowo jej odpowiedniego zorganizowania i skoordynowania.
3. Administracja wykonawcza
Ochrona ludności oraz niezbędnej do jej prawidłowego funkcjonowania infrastruk-
tury wymaga podejmowania działań w sytuacjach obarczonych ryzykiem, związanych
z występowaniem różnorodnych zagrożeń. Powstałe z różnorakich przyczyn zagrożenia,
sytuacje kryzysowe (wywołane w dużej mierze działalnością człowieka lub sił przyrody)
wymagają podjęcia akcji realizowanych poprzez dokonywanie działań określanych mia-
nem ratowniczych. Działania we wskazanym zakresie przeprowadzane są zarówno przez
odpowiednio zorganizowane organy administracji publicznej, jak i w ramach działań
13 S. Kasznica, Polskie prawo..., s. 138.
14 T. Bigo, Prawo administracyjne. Część I. Instytucje ogólne…, s. 6.
15 Ibidem, s. 16.
26 Tadeusz Kocowski
stricte ratowniczych przede wszystkim przez podporządkowane im formacje. Podejmo-
wane akcje i działania wymagały będą zadysponowania dla ich skuteczności odpowiednich
sił i środków pozwalających skutecznie zwalczyć powstałe zagrożenie oraz w odpowied-
ni sposób zapewnić bezpieczeństwo ludności objętej skutkami występującego zagrożenia,
także medyczne.
Organizacja organów administracji utworzonych w tym celu wynika aktualnie
z przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym16, które okre-
ślają organy właściwe w sprawach zarządzania kryzysowego, a także ich zadania i za-
sady działania. Zgodnie z art. 2 tej ustawy idzie o działalność organów administracji
publicznej będącą elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega
na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi
kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji
kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury kry-
tycznej. Samo zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej
będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która ma na celu zapobie-
ganie sytuacjom kryzysowym, przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli w dro-
dze zaplanowanych działań, reagowanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych,
usuwanie ich skutków oraz odtwarzanie zasobów i infrastruktury krytycznej. Warto
zaznaczyć, że utworzono strukturę obejmującą zarówno administracją rządową, jak
i samorządową.
W przypadku administracji samorządowej podstawowe zadania nałożone zostały
na administrację gminy i powiatu. Na szczeblu województwa główną rolę odgrywa
wojewoda będący terenowym organem administracji rządowej. Zarząd województwa
samorządowego uczestniczy w realizacji zadań z analizowanego zakresu w ramach
posiadanych kompetencji. Natomiast w przypadku powiatu kompetencje w tej dziedzinie
przyznane zostały jednoosobowo staroście jako przewodniczącemu zarządu powiatu.
Cały system konstruowany jest od szczebla centralnego. Zgodnie z przepisami
art. 8 u.z.k. przy Radzie Ministrów tworzy się Rządowy Zespół Zarządzania Kryzyso-
wego jako organ opiniodawczo-doradczy właściwy w sprawach inicjowania i koordyno-
wania działań podejmowanych w zakresie zarządzania kryzysowego. W składzie znaj-
dują się: Prezes Rady Ministrów jako przewodniczący; Minister Obrony Narodowej
i minister właściwy do spraw wewnętrznych jako zastępcy przewodniczącego; minister
właściwy do spraw administracji publicznej; Minister Spraw Zagranicznych; Minister
Koordynator Służb Specjalnych – jeżeli został powołany. W posiedzeniach Zespołu, na
prawach członka, biorą udział wyznaczone przez przewodniczącego, w zależności od
potrzeb, następujące organy administracji rządowej: ministrowie kierujący działami
16 T.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1398 ze zm., dalej: u.z.k.
27
Powszechny system ochrony ludności i krajowy system ratowniczy…
ad ministracji rządowej, określonych w przepisie oraz wskazane w ustawie o zarządzaniu
kryzysowym (w większości centralne organy administracji), takie jak: Główny Geodeta
Kraju; Główny Inspektor Ochrony Środowiska; Główny Inspektor Sanitarny; Główny
Lekarz Weterynarii; Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej; Komendant
Główny Policji; Komendant Główny Straży Granicznej; Prezes Państwowej Agencji
Atomistyki; Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego; Szef Agencji Bezpieczeństwa We-
wnętrznego; Szef Agencji Wywiadu; Szef Obrony Cywilnej Kraju; Szef Służby Kontr-
wywiadu Wojskowego; Szef Służby Wywiadu Wojskowego; a także Pełnomocnik Rzą-
du do Spraw Cyberbezpieczeństwa.
Do zadań Zespołu w szczególności należy przygotowywanie propozycji użycia
sił i środków niezbędnych do opanowania sytuacji kryzysowych; doradzanie w zakresie
koordynacji działań organów administracji rządowej, instytucji państwowych i służb
w sytuacjach kryzysowych; oraz opiniowanie i przedkładanie Radzie Ministrów Krajo-
wego Planu Zarządzania Kryzysowego. Obsługę w sprawach zarządzania kryzysowego
zapewnia Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, które pełni funkcję krajowego centrum
zarządzania kryzysowego. Centrum informuje Komisję Europejską i państwa członkow-
skie Unii Europejskiej o środkach zastosowanych w sytuacji kryzysowej w celu zabez-
pieczenia prawidłowego działania publicznej sieci telekomunikacyjnej oraz stacji nadaw-
czych i odbiorczych używanych do zapewnienia bezpieczeństwa, w zakresie dotyczącym
systemu łączności i sieci teleinformatycznych.
Ministrowie, kierujący działami administracji i kierownicy urzędów centralnych,
zgodnie z art. 12 u.z.k. tworzą zespoły zarządzania kryzysowego, w skład któr ych wcho-
dzą kierujący właściwymi komórkami organizacyjnymi urzędu obsługującego ministra
lub kierownika. Ministrowie i centralne organy administracji rządowej, do których za-
kresu działania należą sprawy związane z zapewnieniem bezpieczeństwa narodowego,
w tym ochrony ludności lub gospodarczych podstaw bezpieczeństwa państwa, tworzą
centra zarządzania kryzysowego, do zadań których należy w szczególności:
1) pełnienie całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informacji na
potrzeby zarządzania kryzysowego;
2) współdziałanie z centrami zarządzania kryzysowego organów administracji pu-
blicznej;
3) nadzór nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania oraz systemu
wczesnego ostrzegania ludności.
Organem właściwym na terenie województwa, zgodnie art. 14 u.z.k., jest wojewo-
da, do zadań którego między innymi należy:
1) kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków
zagrożeń na terenie województwa;
28 Tadeusz Kocowski
2) realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego, w tym:
a) wydawanie starostom zaleceń do powiatowych planów zarządzania kryzyso-
wego,
b) zatwierdzanie powiatowych planów zarządzania kryzysowego,
c) przygotowywanie i przedkładanie do zatwierdzenia ministrowi właściwemu
do spraw administracji publicznej wojewódzkiego planu zarządzania kryzyso-
wego.
Organem pomocniczym wojewody jest wojewódzki zespół zarządzania kryzyso-
wego, powoływany przez wojewodę, który określa jego skład, organizację, siedzibę oraz
tryb pracy. Do zadań zespołu wojewódzkiego należy w szczególności:
1) ocena występujących i potencjalnych zagrożeń mogących mieć wpływ na bezpie-
czeństwo publiczne i prognozowanie tych zagrożeń;
2) przygotowywanie propozycji działań i przedstawianie wojewodzie wniosków
dotyczących wykonania, zmiany lub zaniechania działań ujętych w wojewódzkim
planie zarządzania kryzysowego;
3) przekazywanie do wiadomości publicznej informacji związanych z zagrożeniami;
4) opiniowanie wojewódzkiego planu zarządzania kryzysowego.
W województwach tworzy się wojewódzkie centra zarządzania kryzysowego, do
zadań których w szczególności należy pełnienie całodobowego dyżuru w celu zapew-
nienia przepływu informacji na potrzeby zarządzania kryzysowego.
Organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na obszarze powiatu
jest zgodnie z art. 17 u.z.k. starosta jako przewodniczący zarządu powiatu, do którego
zadań w szczególności należy:
1) kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków
zagrożeń na terenie powiatu;
2) realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego;
3) zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakre-
su zarządzania kryzysowego;
4) wykonywanie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania
powiatów i miast na prawach powiatu;
5) zapobieganie, przeciwdziałanie i usuwanie skutków zdarzeń o charakterze terro-
rystycznym;
6) współdziałanie z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie
przeciwdziałania, zapobiegania i usuwania skutków zdarzeń o charakterze terro-
rystycznym;
7) organizacja i realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej.
29
Powszechny system ochrony ludności i krajowy system ratowniczy…
Starosta wykonuje zadania zarządzania kryzysowego przy pomocy powiatowego
zespołu zarządzania kryzysowego. Tworzone są także powiatowe centra zarządzania
kryzysowego zapewniające przepływ informacji na potrzeby zarządzania kr yzysowego.
Organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie gminy,
zgodnie z art. 19 u.z.k., jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, do zadań którego należy:
1) kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków
zagrożeń na terenie gminy;
2) realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego.
Także w gminie mogą być tworzone gminne (miejskie) centra zarządzania kryzy-
sowego.
Obowiązek podjęcia działań w zakresie zarządzania kryzysowego spoczywa na
tym organie właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego, który pierwszy otrzymał
informację o wystąpieniu zagrożenia. Organ ten niezwłocznie informuje o zaistniałym
zdarzeniu organy odpowiednio wyższego i niższego szczebla, przedstawiając jednocze-
śnie swoją ocenę sytuacji oraz informację o zamierzonych działaniach.
Praktyczne działania z zakresu ochrony życia zdrowia, mienia lub środowiska
poprzez walkę z pożarami lub innymi klęskami żywiołowymi; ratownictwo techniczne;
ratownictwo chemiczne; ratownictwo ekologiczne; ratownictwo medyczne; współpracę
z jednostkami systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego, o których mowa w art. 32
ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownict wie Medycznym17 oraz
systemem powiadamiania ratunkowego, zgodnie z przepisami art. 14 ustawy z dnia
24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej18, realizują podmioty należącego do
krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (ksrg).
Krajowy system ratowniczo-gaśniczy w ramach posiadanych sił i środków współ-
pracuje z właściwymi organami i podmiotami podczas zdarzeń nadzwyczajnych wywo-
łanych zagrożeniem czynnikiem biologicznym, w tym podczas zdarzeń o charakterze
terrorystycznym, a także bierze udział w likwidacji zagrożenia, w tym w działaniach
ratowniczych w przypadku wystąpienia zdarzenia radiacyjnego. Szczegółową organiza-
cję krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego minister właściwy do spraw wewnętrznych
określa w drodze rozporządzenia19.
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, wojewoda lub starosta, odpo-
wiednio na obszarze kraju, województwa lub powiatu, określają zadania krajowego sys-
temu ratowniczo-gaśniczego, koordynują jego funkcjonowanie i kontrolują wykonywanie
wynikających stąd zadań, a w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń życia, zdrowia lub
17 Dz. U. z 2019 r. poz. 993.
18 T.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.o.ppoż.
19 Zob. przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2017 r. w spra-
wie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1319 ze zm.).
30 Tadeusz Kocowski
środowiska kierują tym systemem. Wojewoda i starosta wykonują swoje zadania przy
pomocy odpowiednio wojewódzkiego i powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego,
wójt (burmistrz, prezydent miasta) koordynuje funkcjonowanie krajowego systemu ra-
towniczo-gaśniczego na obszarze gminy w zakresie ustalonym przez wojewodę. Zadanie
to może być wykonywane przy pomocy komendanta gminnego ochrony przeciwpożaro-
wej, jeżeli komendant taki został zatrudniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta),
albo przy pomocy komendanta gminnego związku ochotniczych straży pożarnych.
Podmiotami ksrg są przede wszystkim jednostki ochrony przeciwpożarowej, do
których zgodnie z przepisem art. 15u.o.ppoż. zalicza się: jednostki organizacyjne Pań-
stwowej Straży Pożarnej; jednostki organizacyjne Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej;
zakładową straż pożarną; zakładową służbę ratowniczą; gminną zawodową straż pożar-
ną; powiatową (miejską) zawodową straż pożarną; terenową służbę ratowniczą; ochot-
nicze straże pożarne; związek ochotniczych straży pożar nych oraz inne jednostki ratow-
nicze. Zasadniczym trzonem systemu ratownictwa są więc jednostki organizacyjne
Państwowej Straży Pożarnej jako, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r.
o Państwowej Straży Pożarnej20, zawodowej, umundurowanej i wyposażonej w specja-
listyczny sprzęt formacji, przeznaczonej do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi
i innymi miejscowymi zagrożeniami.
4. Obrona cywilna
Zapewnienie ochrony ludności związane jest także z pewnym elementem tempo-
ralnym, wynikającym ze specyki stanów, w jakich jest ono dokonywane. Ochrona ta
odbywa się zarówno w tzw. stanie pokoju, stanie wojennym, jak i stanie wojny. Zgodnie
z art. 116 Konstytucji RP „Sejm decyduje w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej o stanie
wojny i o zawarciu pokoju”. Może on podjąć uchwałę o stanie wojny jedynie w razie
zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umów międzynaro-
dowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Natomiast w razie
zewnętrznego zagrożenia państwa, w tym spowodowanego działaniami o charakterze
terrorystycznym lub działaniami w cyberprzestrzeni, zbrojnej napaści na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do
wspólnej obrony przeciwko agresji, Prezydent RP może, na wniosek Rady Ministrów,
wprowadzić stan wojenny na części albo na całym terytorium państwa21.
20 T.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1123.
21 Zobacz przepis art. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach
Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospoli-
tej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 156, poz. 1301).
31
Powszechny system ochrony ludności i krajowy system ratowniczy…
Ochrona ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej, dóbr kul-
tury, ratowanie i udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie wojny oraz współdziała-
nie w zwalczaniu klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków
zgodnie z przepisami art. 137 ustawy z dnia z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym
obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej należy do obrony cywilnej22.
Zadania obrony cywilnej określone są także w przepisach art. 61 lit. a pierwszego
protokołu dodatkowego do Konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r., dotyczącego
ochrony oar międzynarodowych koniktów zbrojnych sporządzonego w Genewie dnia
8 czerwca 1977 r. W rozumieniu tego protokołu określenie „obrona cywilna” oznacza
wypełnianie wszystkich lub niektórych zadań humanitarnych wymienionych niżej,
mających na celu ochronę ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi
z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych, i przezwyciężanie ich bezpośrednich na-
stępstw, jak też zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania. Te zadania to:
służba ostrzegawcza; ewakuacja; przygotowanie i organizowanie schronów; obsługa
środków zaciemnienia; ratownictwo; służby medyczne, włączając w to pierwszą pomoc
oraz opiekę religijną; walka z pożarami; wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych;
odkażanie i inne podobne działania ochronne; dostarczanie doraźnych pomieszczeń
i zaopatrzenia; doraźna pomoc dla przywrócenia i utrzymania porządku w strefach
dotkniętych klęskami; doraźne przywrócenie działania niezbędnych służb użyteczności
publicznej; doraźne grzebanie zmarłych; pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych dla
przetrwania.
Zgodnie z przepisem art. 17 ustawy o powszechnym obowiązku obrony centralnym
organem administracji rządowej w sprawach obrony cywilnej jest Szef Obrony Cywilnej
Kraju, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do
spraw wewnętrznych, któremu podlega (warto wskazać, że obecnie szefem Obrony Cy-
wilnej Kraju jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej). Terenowymi orga-
nami obrony cywilnej są wojewodowie, starostowie, wójtowie lub burmistrzowie (pre-
zydenci miast). Do ich zakresu działania jako szefów obrony cywilnej województw,
powiatów i gmin należy kierowanie oraz koordynowanie przygotowań i realizacji przed-
sięwzięć obrony cywilnej przez instytucje państwowe, przedsiębiorców i inne jednostki
organizacyjne oraz organizacje społeczne działające na ich terenie. Bez głębszej analizy
wskazać również można, że zadania, jakie mają być wykonywane przez formacje ochro-
ny cywilnej w przypadku wojny, w dużej mierze pokrywają się z zadaniami wykony-
wanymi przez formacje obrony cywilnej, które w określonym stopniu też stanowią
jednostki kwalikowane do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego.
22 T.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.
32 Tadeusz Kocowski
Generalnie wskazać należy na fakt, że funkcje „organów” obrony cywilnej pełnią
„organy” będące organami ksrg, podobnie w przypadku jednostek organizacyjnych
uczestniczących w tych sferach, co stawia pytanie o relacje pomiędzy tymi obydwoma
sferami.
5. Aktywność obywatelska
Wskazać należy na jeszcze jeden element bardzo istotny z punktu widzenia sys-
temu ochrony ludności, którego udział w tym systemie zawdzięczamy w dużej mierze
aktywności obywatelskiej, dodatkowo głęboko zakorzenionej w historii, czyli działające
na terenie gmin ochotnicze straże pożarne. Są to umundurowane jednostki, wyposażone
w specjalistyczny sprzęt, przeznaczone w szczególności do walki z pożarami, klęskami
żywiołowymi lub innymi miejscowymi zagrożeniami. Ochotnicze straże pożarne są
stowarzyszeniami, czyli dobrowolnymi, samorządnymi, trwałymi zrzeszeniami o celach
niezarobkowych posiadającymi w swej większości osobowość prawną, przy czym, co
należy podkreślić, są one także jednostkami organizacyjnymi ochrony przeciwpożarowej,
a znaczna część z nich stanowi element ksrg.
Realizacji tych celów podporządkowana jest struktura organizacyjna stowarzy-
szenia, przede wszystkim powołanie w jej ramach jednostki operacyjno-technicznej, na
czele której stoi naczelnik będący równocześnie wiceprezesem zarządu stowarzyszenia
‒ ochotniczej straży pożarnej. Tworzenie jednostek operacyjno-technicznych ochotniczej
straży pożarnej należy do kompetencji zarządu. Jednostką operacyjno-techniczną jed-
noosobowo kieruje naczelnik, do kompetencji którego należy między innymi wniosko-
wanie do zarządu OSP o wyznaczenie członków OSP do wykonania zadań operacyjno-
-technicznych, organizowanie i prowadzenie podstawowego szkolenia pożarniczego
członków OSP, drużyn młodzieżowych i kobiecych OSP, kierowanie przeciwpożarową
działalnością zapobiegawczą oraz w przeprowadzanych akcjach ratowniczo-gaśniczych,
dysponowanie sprzętem i urządzeniami pożarniczymi OSP oraz nadzorowanie ich pra-
widłowej eksploatacji i konserwacji.
Te zasygnalizowane sprawy związane z działalnością OSP związaną z udziałem
tych jednostek w ksrg powinny zostać uregulowane w ustawie, gdyż obecnie w dużej
mierze opierają się one na wewnętrznej regulacji statutowej. Regulacji wymagałyby
także problemy profesjonalizacji działalności ochotników, sytuacji prawnej sprzętu,
a także spraw socjalnych związanych z uczestnictwem strażaków ochotników w akcjach
ratowniczych.
33
Powszechny system ochrony ludności i krajowy system ratowniczy…
6. Zakończenie
Aktualnie obowiązujący system ochrony ludności, choć generalnie spełniający
swe zadania, wymaga niewątpliwie pewnych korekt, pozwalających na większą jego
konsolidację, szczególnie gdy idzie o rozproszone regulacje prawne, będące podstawą
działań jego podmiotów. Idzie też o podniesienie rangi prawnej istniejących regulacji
merytorycznych, gdyż regulacja dotycząca działalności podstawowego elementu tego
systemu, czyli ksrg, zawarta jest w przepisach rozporządzenia. Dodatkowych regulacji
wymaga także określenie sytuacji prawnej pewnych jego elementów, jak choćby ochot-
niczych straży pożarnych, które posiadają status stowarzyszeń, czyli podmiotów będących
samodzielnymi i samorządnymi, trwałymi zrzeszeniami. Nie naruszając więc tego sta-
tusu, należałoby udoskonalić regulacje związane z zadaniami tych jednostek, kwestie
wykonywania zadań w skrajnych warunkach bezpieczeństwa, wyposażenie w sprzęt,
a także nansowania działalności, dokonywanej w ramach ochrony ludności.
Bibliograa
Bigo T., Prawo administracyjne. Część I. Instytucje ogólne. Opracowane przez Dr. Władysława
Kawkę, Adiunkta U.Wr. na podstawie wykładów uniwersyteckich prof. dr. T. Bigo, Wro-
cław 1948.
Błaś A., Zadania administracji publicznej, [w:] J. Boć (red.), Nauka administracji, Wrocław
2013.
Boć J., [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010.
Cieślak Z. (red.), Nauka administracji, Warszawa 2012.
Jeżewski J., Bezpieczeństwo publiczne, [w:] U. Kalina-Prasznic (red.), Encyklopedia prawa, War-
szawa 2007.
Kasznica S., Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946.
Małecki W., Policja gospodarcza w prawie gospodarczym. Ujęcie teoretyczne, Warszawa 2019.
Pieprzny S., Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w prawie, Rzeszów 2007.
dr Justyna Mielczarek-Mikołajów
Uniwersytet Wrocławski
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
ORCID: 0000-0001-8706-2930
e-mail: justyna.mielczarek-mikolajow@uwr.edu.pl
Jednostka w systemie bezpieczeństwa
powszechnego – zagadnienia wybrane
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.3
Pojęcie bezpieczeństwa powszechnego jest ujmowane jako stan w społeczeństwie
warunkujący jego prawidłowe funkcjonowanie i ukierunkowany na ochronę takich wartości, jak
m.in. życie, zdrowie, mienie obywateli, ustroju czy suwerenności państwa. Zadania w tym zakre-
sie są wykonywane przede wszystkim przez organy administracji publicznej. Należy jednak za-
uważyć, że ochrona tych wartości stanowi także obowiązek jednostki. Z tego względu autorka
zwróci uwagę na wybrane przepisy Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz niektórych
ustaw, a także konieczność kształtowania kultury bezpieczeństwa wśród społeczeństwa.
bezpieczeństwo powszechne, jednostka, bezpieczeństwo publiczne, zadanie
publiczne
An individual in the universal security system –
selected issues
The concept of general security is understood as a condition in society that conditions
its proper functioning and is aimed at the protection of such values as, inter alia, life, health,
property of citizens, political system or state sovereignty. Tasks in this area are performed primar-
ily by public administration bodies. It should be noted, however, that the protection of these val-
ues is also the responsibility of the individual. Due to this, the author will draw attention to se-
lected provisions of the Constitution of the Republic of Poland on the 2 of April of 1997 and
certain acts, as well as the need to shape a safety culture among the society.
universal safety, individual, public safety, public task
1. Wstęp
Dominująca w literaturze przedmiotu perspektywa badawcza zwraca uwagę na
rolę państwa i jego organów w sferze zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Z tego
powodu narastała w doktrynie konieczność skupienia uwagi na sytuacji prawnej
35
Jednostka w systemie bezpieczeństwa powszechnego – zagadnienia wybrane
jednostki, co stanowiło przyczynę wyboru prezentowanego tematu. Jest to o tyle ważne,
że jednostka swoim zachowaniem może zniwelować skutki działań organów publicznych.
Należy zatem zbadać zakres i charakter właściwych regulacji, poszukując odpowiedzi
na pytanie, czy działania w sferze zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego można
ujmować również jako indywidualny obowiązek.
2. Pojęcie bezpieczeństwa powszechnego
Pojęcie bezpieczeństwa powszechnego nie jest deniowane jednolicie1. Przez
długi czas było identykowane ze stanem gwarantującym pewność istnienia i przetrwa-
nia2. Bezpieczeństwo powszechne określa się jako stan społeczeństwa umożliwiający
jego sprawne funkcjonowanie. Odnosi się ono do szerokiego zakresu przejawów życia
codziennego człowieka w postaci zagrożeń spowodowanych wystąpieniem czynników
ekonomicznych, społecznych, politycznych czy kulturowych3. Bezpieczeństwo dotyczy
zatem szeregu warunków, spełnienie których zapewnia ochronę takich wartości, jak
życie, zdrowie, mienie obywateli, stabilność ustroju czy suwerenność państwa, a także
szeroko pojętego ładu publicznego i prawnego.
3. Wykonywanie zadań w zakresie bezpieczeństwa powszechnego
W literaturze podkreśla się, że utrzymanie bezpieczeństwa powszechnego i pu-
blicznego jest uznawane za jedno z najstarszych zadań, ściśle związanych z podstawową
funkcją władzy publicznej4. Z tego powodu jest ono określane jako zadanie publiczne
organów administracji publicznej. Mówiąc precyzyjniej – organy zarówno administracji
państwowej, jak i samorządowej są opisywane jako podmioty zobowiązane do zapew-
nienia bezpieczeństwa obywatelom i realizowania w tym zakresie zadania publicznego5.
1 P. Gromek, Istota bezpieczeństwa powszechnego w Polsce, „Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej
Służby Pożarniczej” 2018, nr 68 (4), s. 163.
2 P. Majer, W poszukiwaniu uniwersalnej denicji bezpieczeństwa wewnętrznego, „Przegląd Bezpie-
czeństwa Wewnętrznego” 2012, t. 4, nr 7, s. 11.
3 P. Gromek, Istota bezpieczeństwa…, s. 162.
4
J. Filaber, Pojęcie bezpieczeństwa publicznego w prawie administracyjnym (wybrane uwagi), „Wro-
cławskie Studia Erazmiańskie. Studia Erasmiana Wratislaviensis”, Wrocław 2009, s. 244-245.
5 Zob. np. L. Nikolski, Dialog społeczny i obywatelski jako element zarządzania bezpieczeństwem
wewnętrznym, [w:] T. Szmidtka, J. Kozioł (red.), Zarządzanie bezpieczeństwem państwa – wyzwania i ryzy-
ka, Warszawa 2014, s. 394; A. Gołębiowska, P.B. Zientarski, Organy administracji rządowej i samorządo-
wej w sferze bezpieczeństwa i porządku publicznego, [w:] eidem (red.), Administracja publiczna w systemie
bezpieczeństwa państwa, Warszawa 2017, s. 22-25; M. Zdyb, J. Stelmasiak, K. Sikora (red.), System bezpie-
czeństwa i porządku publicznego. Organy i inne podmioty administracji, Warszawa 2015.
36 Justyna Mielczarek-Mikołajów
Szczególne ujęcie tej zasady prezentuje Konstytucja RP, która w art. 56 nakłada na pań-
stwo polskie obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa swoim obywatelom7. Także Rada
Ministrów, zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8 Konstytucji RP, jest zobowiązana do za-
pewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego państwa oraz porządku pu-
blicznego. Co ważne, bezpieczeństwo stanowi wartość mocno akcentowaną również
w innych miejscach ustawy zasadniczej, np. w art. 26 ust. 1, art. 126 ust. 2 czy art. 136,
co może świadczyć o nadaniu mu przez ustrojodawcę szczególnej rangi8. Działania władz
publicznych służą wzmocnieniu w jednostce poczucia bezpieczeństwa, co uprawnia
obywateli do oczekiwania na odpowiednią reakcję.
Należy jednak zauważyć, że bezpieczeństwo stanowi wartość wielorodzajową
i złożoną9. Bezpośrednimi lub pośrednimi benecjentami bezpieczeństwa są zbiorowo-
ści społeczne oraz poszczególne jednostki, podobnie jak podmioty publiczne i prywatne
wykonujące w tej dziedzinie ustawowe zadania należące do państwa10. Jednostka powin-
na dążyć do zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb11. W tym kontekście warto
przypomnieć, że w piramidzie potrzeb, opracowanej np. przez Abrahama Maslowa czy
Claytona Alderfera, potrzeba bezpieczeństwa jest ujmowana szeroko i jej zaspokojenie
powinno być uznane za jeden z podstawowych warunków dobrego funkcjonowania
człowieka12. Zatem także działania jednostki muszą zmierzać do stworzenia i utrzyma-
nia odpowiedniego dla niej poziomu bezpieczeństwa.
4. Analiza przepisów Konstytucji RP
Co ważne w kontekście ochrony bezpieczeństwa powszechnego, Konstytucja RP
i ustawy nakładają na jednostkę z góry określone obowiązki. Jednym z najważniejszych
jest uregulowany w art. 85 ust. 1 Konstytucji RP obowiązek obrony Rzeczypospolitej
Polskiej. Pojęcie obrony nie zostało zdefiniowane w Konstytucji RP, ale choćby
6
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.),
dalej jako Konstytucja RP.
7 M. Florczak-Wątor, Komentarz do art. 5, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP, t. 1. Ko-
mentarz do art. 1–86, Warszawa 2016, s. 257-262.
8 L. Garlicki, K. Wojtyczek, Komentarz do art. 31, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2016, s. 84.
9 J. Szmyd, Bezpieczeństwo jako wartość. Reeksja aksjologiczna i etyczna, [w:] P. Tyrała (red.), Za-
rządzanie bezpieczeństwem. Międzynarodowa konferencja naukowa. Kraków, 11–13 maja 2000, Kraków
2000, s. 46-47.
10 A. Osierda, Prawne aspekty pojęcia bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, „Studia
Iuridica Lublinensia” 2014, nr 23, s. 89.
11 D. Ambroży, T. Ambroży, Aktywność zyczna człowieka jako realizacja potrzeby bezpieczeństwa,
[w:] T. Szmidtka, J. Kozioł (red.), Zarządzanie bezpieczeństwem…, s. 61.
12 A. Chrisidu-Budnik, Motywowanie, [w:] A. Chrisidu-Budnik, J. Korczak, A. Pakuła, J. Supernat,
Nauka organizacji i zarządzania, Wrocław 2005, s. 404-407.
37
Jednostka w systemie bezpieczeństwa powszechnego – zagadnienia wybrane
z ogólnego kontekstu można wnioskować, że z jednej strony odnosi się ono do umacnia-
nia obronności Rzeczypospolitej, przygotowania ludności i mienia narodowego na wy-
padek wojny, co jest zadaniem każdego obywatela, a nie tylko władz państwowych,
z drugiej zaś strony dotyczy zorganizowanych działań zbrojnych13. Zapewnienie bezpie-
czeństwa państwa stanowi jeden z zasadniczych i fundamentalnych obowiązków oby-
wateli, co wynika już z art. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym Polska jest „dobrem
wspólnym wszystkich obywateli”14. W tym aspekcie należy rozpatrywać konstytucyjny
obowiązek wyłącznie w odniesieniu do obywateli polskich (a więc nie każdego człowie-
ka), bez względu na płeć. Trzeba podkreślić, że ma on charakter powszechny i oznacza
zakaz przerzucania ciężarów związanych z obronnością wyłącznie na określoną grupę
społeczną15.
Konstytucja RP najczęściej używa pojęcia bezpieczeństwa w kontekście ograni-
czenia praw jednostki, na co wskazuje m.in. art. 31 ust. 316. W tym znaczeniu bezpie-
czeństwo publiczne określa się jako stan, w którym ochronie podlegają podstawowe
wolności oraz prawa człowieka w postaci takiej jak życie i zdrowie, a także zasady
określające konstytucyjną aksjologię. Pojęcie bezpieczeństwa zastosowane we wskazanym
przepisie należy rozumieć szeroko jako stan zagrożenia bezpieczeństwa oceniany sytu-
acyjnie17. Istotny pozostaje fakt, że wartość w postaci bezpieczeństwa została ujęta na
pierwszym miejscu w katalogu zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co podkreśla
jej zasadniczy charakter18. Punktem wyjścia tej wartości konstytucyjnej jest racja stanu19.
Przesłanka ochrony bezpieczeństwa stwarza więc możliwość ograniczenia lub pozba-
wienia jednostki wolności, która jest uosobieniem jej dobra osobistego20.
13 Szerzej: K. Działocha, A. Łukaszczuk, Komentarz do art. 85, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.),
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz…, s. 989-1000.
14 M. Haczkowska, Komentarz do art. 85, [w:] eadem (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, Warszawa 2014, s. 450.
15 Wyrok TK z dnia 25 listopada 2003 r., K 37/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 96.
16 Zgodnie z przywołanym przepisem: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wol-
ności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym
państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i mo-
ralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności
i praw”.
17 P. Tuleja, Komentarz do art. 31, [w:] idem (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
Warszawa 2019, s. 119; wyrok TK z dnia 30 września 2008 r., K 44/07, Legalis nr 106699.
18 L. Garlicki, K. Wojtyczek, Komentarz do art. 31…, s. 84.
19 K. Complak, Komentarz do art. 31, [w:] M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Pol-
skiej. Komentarz..., s. 49-50.
20 L. Bosek, M. Szydło, Komentarz do art. 31, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP..., t. I,
s. 787.
38 Justyna Mielczarek-Mikołajów
5. Regulacje ustawowe
Obowiązek określony w art. 85 Konstytucji RP został uszczegółowiony w ustawie
z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej21.
Przykładowo art. 4 tej ustawy nakazuje uwzględnienie stanu zdrowia przy nakładaniu
obowiązków związanych z obronnością. Dodatkowo prawo międzynarodowe wyklucza
rekrutowanie czy wcielanie do sił zbrojnych osób poniżej 18. roku życia, co reguluje
Protokół fakultatywny do Konwencji o prawach dziecka w sprawie angażowania dzieci
w konikty zbrojne z 25 maja 2000 r.22 Omawiany obowiązek powinien być realizowa-
ny zarówno w czasie koniktu zbrojnego, jak i w okresie pokoju, z uwagi na potrzebę
umacniania obronności23. W konsekwencji zobowiązania z zakresu obronności są akty-
wowane nie tylko w razie zagrożenia niepodległości (bezpośredniego zagrożenia ze-
wnętrznego w razie wojny lub agresji zbrojnej bez jej wypowiedzenia), ale także w cza-
sie pokoju dla zapewnienia właściwego funkcjonowania Sił Zbrojnych24. W związku
z tym trzeba uznać, że obowiązek obrony może być wykonywany nie tylko przez służbę
wojskową, ale również przy spełnianiu tzw. świadczeń osobistych. Jak już zostało wyżej
wspomniane, realizacja omawianego obowiązku może wiązać się z ograniczeniem in-
dywidualnych praw i wolności obywateli czy innych podmiotów, w szczególności w sy-
tuacji konieczności ochrony bezpieczeństwa, „która w każdym demokratycznym po-
rządku prawnym może, w granicach wyznaczonych niezbędnością, uzasadniać
wkroczenie w prawa jednostki, nawet w prawa podstawowe”25.
Idąc dalej, należy zaznaczyć, że omawiana problematyka ma szerszy kontekst
znaczeniowy, gdyż potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego jest związana
z nakazaniem jednostce odpowiednich zachowań i sankcjonowaniem innych zachowań,
zakazanych w przepisach prawa26. W związku z tym łączy się ona w oczywisty sposób
z obowiązkiem określonym w art. 82 i 83 Konstytucji RP, zgodnie z którymi obywatel
polski powinien m.in. troszczyć się o dobro wspólne oraz przestrzegać prawa Rzeczy-
pospolitej Polskiej, co przyczynia się także do zapewnienia bezpieczeństwa prawnego.
Obowiązki związane z bezpieczeństwem publicznym mogą być regulowane rów-
nież na podstawie innych szczegółowych ustaw. Jednym z takich obowiązków jest za-
pewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Realizują go nie tylko władze
publiczne, zobligowane do podejmowania rozmaitych działań, ale także poszczególne
jednostki, a szerzej – całe społeczeństwo. Chodzi tu np. o zachowanie dobrego stanu
21 T.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 372 z późn. zm.
22 P. Grzebyk, Komentarz do art. 85, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP..., t. I, s. 1889.
23 Zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2005 r., II SA/WA 1216/05, Legalis/el.
24 Wyrok TK z dnia 25 listopada 2003 r., K 37/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 96.
25 Wyrok TK z dnia 16 lutego 1999 r., SK 11/98, OTK 1999, nr 2, poz. 22.
26 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 902/17, Legalis nr 1730129.
39
Jednostka w systemie bezpieczeństwa powszechnego – zagadnienia wybrane
technicznego pojazdu, właściwe przygotowanie uczestników ruchu oraz przestrzeganie
przepisów prawa m.in. w zakresie utrzymania nakazanej prędkości27. Obowiązki te zo-
stały szeroko opisane w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym28.
Przykładowo art. 16 tej ustawy statuuje m.in. obowiązek kierującego pojazdem ruchu
prawostronnego poruszania się możliwie blisko prawej krawędzi jezdni czy też ustąpie-
nia miejsca nadjeżdżającemu pojazdowi szynowemu w sytuacji, gdy kierujący pojazdem
znajduje się na części jezdni, po której jeżdżą takie pojazdy. Nieprzestrzeganie zasad
wynikających z tej ustawy w konsekwencji może oznaczać uruchomienie środków okre-
ślonych m.in. w ustawie z dnia 5 stycznia 2021 r. o kierujących pojazdami29, której celem
jest nie tyle sankcjonowanie zachowań kierowców, co ochrona bezpieczeństwa ruchu
drogowego30.
Część obowiązków nałożonych na obywateli została wprowadzona także na pod-
stawie ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej31, co dodatkowo jest
związane z ograniczeniem praw i wolności jednostki. Zawarty w art. 21 tej ustawy ka-
talog wspomnianych ograniczeń dotyczy szczególnie: zawieszenia działalności określo-
nych przedsiębiorców; ustanowienia nakazu lub zakazu prowadzenia działalności go-
spodarczej danego rodzaju albo też nakazu oddelegowania przez pracodawcę
pracowników do dyspozycji organu kierującego działaniami prowadzonymi celem za-
pobiegnięcia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia; całkowitej albo częściowej
reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły oraz zakazu okresowego
podwyższania cen na towary lub usługi określonego rodzaju; ustalenia obowiązku pod-
dania się kwarantannie lub innym obowiązkom określonym w przepisach – w postaci
badań lekarskich, leczenia i szczepień ochronnych oraz stosowania innych środków
prolaktycznych i zabiegów niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych oraz skutków
skażeń chemicznych i promieniotwórczych; obowiązku stosowania środków ochrony
roślin lub innych środków zapobiegawczych niezbędnych do zwalczania organizmów
szkodliwych dla ludzi, zwierząt lub roślin.
Jednostka może również zostać zobowiązana do rozmaitych świadczeń rzeczowych
i osobistych określonych art. 22 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej w postaci choć-
by udzielania pierwszej pomocy osobom, które uległy nieszczęśliwym wypadkom, czyn-
nego udziału w działaniu ratowniczym albo wykonywania innych zadań wyznaczonych
27 Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli, KPB-4101-03-00/2013, nr ewid.
148/2014/KPB, www.nik.gov.pl [dostęp 28.08.2021].
28 Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450
z późn. zm.).
29 T.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212.
30 Zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r., II SA/Po 623/18, Legalis nr 1890567
i wyrok WSA w Opolu z dnia 6 czerwca 2019 r., II SA/Op 151/19, Legalis nr 1975895.
31 T.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897 z późn. zm.
40 Justyna Mielczarek-Mikołajów
przez kierującego akcją ratowniczą czy też wykonywania określonych prac lub oddania
do używania posiadanych nieruchomości lub rzeczy ruchomych. Inne obowiązki obejmu-
ją zabezpieczenie zagrożonych zwierząt, a w szczególności dostarczanie im paszy i schro-
nienia, oraz zagrożonych roślin lub nasion, a także pełnienie wart. Są one nakładane
w sytuacji, w której siły i środki, którymi dysponuje wójt (a także burmistrz czy prezydent
miasta), starosta, wojewoda lub pełnomocnik, są niewystarczające32. Jak podkreśla się
w literaturze, obowiązek określonych świadczeń osobistych i rzeczowych może być na-
łożony jedynie po uprzednim wyczerpaniu wszelkich innych możliwości działania. Obo-
wiązki te są wymienione w sposób enumeratywny. Co ważne, nie jest dopuszczalne na-
kładanie innych świadczeń niż ujęte w przepisie33.
Jeszcze inne sytuacje regulują m.in. art. 5 i 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r.
o bezpieczeństwie imprez masowych34. Dotyczy ona ochrony porządku publicznego,
zabezpieczenia pod względem medycznym oraz zapewnienia odpowiedniego stanu
technicznego obiektów budowlanych, włącznie ze służącymi tym obiektom instalacjami
oraz urządzeniami technicznymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi.
Zakres obowiązków nakładanych na organizatora obejmuje spełnienie wymogów okre-
ślonych w szczególności w przepisach prawa budowlanego, w przepisach sanitarnych
i dotyczących ochrony przeciwpożarowej, zagwarantowanie udziału w imprezie służb
porządkowych, służb informacyjnych oraz kierującego tymi służbami kierownika do
spraw bezpieczeństwa, zorganizowanie pomocy medycznej czy też zapewnienie zaplecza
higieniczno-sanitarnego. W literaturze podkreślono, że katalog określony w art. 6 usta-
wy nie pozwala na kompleksowe oraz wyczerpujące odtworzenie zakresu obowiązków
nałożonych na organizatora imprezy masowej, gdyż ma on charakter otwarty35.
6. Kształtowanie kultury bezpieczeństwa
W zakresie kształtowania postawy jed nostki w systemie bezpieczeństwa powszech-
nego ważne miejsce zajmuje kreowanie odpowiedniej kultury bezpieczeństwa36, której
ewolucyjny kontekst dotyczy wzbudzenia świadomości zależności jednostki od
32 Zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, Legalis nr 2528646;
postanowienie SR w Siedlcach z dnia 17 maja 2021 r., II W 509/21, Legalis nr 2584274.
33 P. Ruczkowski, Stan klęski żywiołowej. Komentarz, Warszawa 2002, LEX/el.
34 T.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2171.
35 M. Dróżdż, Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych. Komentarz, Warszawa 2020, Legalis/el.
36 Zob. np. M. Cieślarczyk, A. Filipek, A.W. Świderski et al., Istota kultury bezpieczeństwa i jej zna-
czenie dla człowieka i grup społecznych, „Kultura Bezpieczeństwa” 2014, nr 1-2, s. 17-56, https://czasopis
ma.uph.edu.pl/kulturabezpieczenstwa/article/view/583 [dostęp 28.08.2021].
41
Jednostka w systemie bezpieczeństwa powszechnego – zagadnienia wybrane
przyrody i ścisłego z nią związku37. Pojęcie kultury oznacza „wszystko, co ludzie czynią,
myślą i posiadają jako członkowie społeczności”38. Niesie ono ze sobą różnorodność
będącą efektem homogeniczności zewnętrznej (pomiędzy rozmaitymi zbiorowościami)
oraz homogeniczności wewnętrznej, zapewniającej jednorodność i tym samym unifor-
mizującej zarówno działalność, jak i sposób działania każdej zbiorowości39.
Samo pojęcie „kultura bezpieczeństwa” pojawiło się po raz pierwszy w 1986 r.
w dokumentach Międzynarodowej Agencji ds. Energii Atomowej wskazujących właśnie
brak kultury bezpieczeństwa jako jedną z przyczyn awarii w elektrowni w Czarnobylu.
W tym znaczeniu kultura ta dotyczy kwalikacyjnego i psychologicznego przygotowa-
nia wszystkich osób, które mają obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa elektrowni
atomowych, uwarunkowanego samoświadomością, odpowiedzialnością i samokontrolą
przy realizacji prac wpływających na bezpieczeństwo40. W obecnym ujęciu pojęcie to
odnosi się do wartościowych postaw ludzi, motywów ich zachowania, osobistych i za-
wodowych celów oraz zdolności, od których zależy w określonym stopniu efektywność
działań służących zapewnieniu bezpieczeństwa oraz zmniejszeniu globalnych, społecz-
nych czy indywidualnych ryzyk. Kultura ta umożliwia osiągnięcie stanu organizacji
jednostki gwarantującego określony poziom jej bezpieczeństwa w procesie działalności
ludzkiej41. Celem takiego ujęcia jest opisanie procesu pozwalającego na utworzenie oraz
korekcję celów i zadań, opracowanie m.in. normatywno-prawnej bazy kultury bezpie-
czeństwa, a także efektywnego oddziaływania kulturowo-informacyjnego. Dlatego
kultura bezpieczeństwa jest tworzona na trzech poziomach: indywidualnym, organiza-
cyjnym i społeczno-państwowym, przy czym najważniejszy jest ostatni z nich. Stąd też
potrzeba bezpieczeństwa powinna stanowić podstawową i wewnętrzną potrzebę społe-
czeństwa. W tym celu, po pierwsze, należy dążyć do wypracowania osobistego systemu
wartości, ideałów i działań. Po drugie, trzeba propagować wiedzę o bezpiecznym funk-
cjonowaniu i rozwoju w społeczeństwie oraz formować pożądane zachowania w tej
sferze. Po trzecie, powinno się tworzyć warunki niezbędne do uformowania kultury
bezpieczeństwa42.
Zachowanie jednostki powinno się sprowadzać do utrzymania stanu bezpieczeń-
stwa, porządku i spokoju publicznego, co najczęściej oznacza pewne stany panujące
37 A. Giddens, Stanowienie społeczeństwa. Zarys teorii strukturacji, przeł. S. Amsterdamski, Poznań
2003, s. 67.
38 R. Bierstedt, The Social Order: An Introduction to Sociology, New York 1963, s. 129.
39 P. Sztompka, Socjologia, Kraków 2005, s. 233.
40 P. Sekuła, Czarnobyl. Społeczno-gospodarcze, polityczne i kulturowe konsekwencje katastrofy ją-
drowej dla Ukrainy, Kraków 2014, s. 387; J. Kozioł, Kultura bezpieczeństwa, [w:] J. Prońko, B. Wiśniewski
(red.), Zarządzanie instytucjami politycznymi i prywatnymi w kontekście niepewności, zagrożeń kryzysów
i ryzyka, Szczytno 2017, s. 24.
41 J. Kozioł, Kultura bezpieczeństwa…, s. 24-26.
42 Ibidem, s. 26-28.
42 Justyna Mielczarek-Mikołajów
w organizacji społecznej. Ich zachowanie daje szansę na uniknięcie pewnych szkód
zarówno przez całą społeczność, jak i poszczególne jednostki43. Chodzi więc o kształto-
wanie pewnych zachowań i nawyków, które pozwolą na zapewnienie bezpieczeństwa.
Ważną rolę odgrywa zatem świadomość jednostki, a także jej edukacja w omawianym
zakresie. Wypracowanie odpowiednich modeli zachowań pozwala zminimalizować
wystąpienie potencjalnych czy realnych zagrożeń. W obrębie działań dotyczących bez-
pieczeństwa publicznego wyróżnia się tzw. obszar obywatelski, obejmujący postulowa-
ne przez jednostki sposoby podwyższenia bezpieczeństwa w miejscach publicznych
i zamieszkania, a także podejmowane w tym zakresie inicjatywy obywatelskie. Należy
zauważyć, że to obywatele tworzą wspólnoty lokalne gminy czy powiatu, przede wszyst-
kim poprzez kształtowanie popytu w zakresie m.in. ochrony osób i mienia, usług pu-
blicznych i oferty edukacyjnej, zaś będąc członkami określonych organizacji, mogą
inicjować rozmaite działania lokalne, regionalne czy krajowe, wspierając w tym zakresie
działania organów administracji publicznej44.
7. Podsumowanie
Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, warto podkreślić, że pojęcie
bezpieczeństwa powszechnego jest niezwykle szerokie i obejmuje różnorodne obszary
życia jednostki i funkcjonowania całego społeczeństwa. Omawiane zagadnienie wyma-
ga nie tylko podjęcia analizy realizacji zadań organów administracji publicznej w zakre-
sie zapewnienia tego bezpieczeństwa, ale także zwrócenia uwagi na obowiązki i posta-
wę jednostki, które powinny przyczynić się do realizacji celów wyznaczonych
w przepisach prawa. Jest to zupełnie inne spojrzenie na prezentowane zagadnienie, gdyż
jednostka jest nie tylko podmiotem, który może czegoś od państwa skutecznie żądać,
ale powinna też stanowić podmiot realizujący określone cele i obowiązki. To właśnie jej
działania niejednokrotnie przesądzają o rozprzestrzenianiu się lub ograniczaniu rozprze-
strzeniania się rozmaitych zagrożeń.
W tym kontekście nie można zapominać, że ustrojodawca i ustawodawca nakłada-
ją na obywateli szereg obowiązków związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa po-
wszechnego, do których należy choćby obowiązek obrony Rzeczypospolitej Polskiej czy
działania w zakresie zabezpieczenia imprez masowych lub zapewnienia bezpieczeństwa
w ruchu drogowym. Perspektywa jednostki jako podmiotu zobowiązanego pozwala na
43 K. Rajchel (red.), Zarządzanie ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego w państwie. Wybra-
ne prawno-organizacyjne aspekty działania Policji, Rzeszów 2005, s. 39.
44 M. Gikiewicz, R. Wróbel, P. Gromek, Określenie obszarów bezpieczeństwa oraz ustalenie ich roli
w zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego, „Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Służby Pożar-
niczej” 2013, nr 46 (2), s. 133.
43
Jednostka w systemie bezpieczeństwa powszechnego – zagadnienia wybrane
wprowadzenie pewnych konsekwencji w przypadku nierealizowania przez obywateli
swoich obowiązków. Podstawowym celem tych obostrzeń nie jest sankcjonowanie zacho-
wań jednostki, ale dbałość o jedną z najważniejszych wartości społecznych, czyli bezpie-
czeństwo powszechne. Podejmowane działania powinny koncentrować się na kształtowa-
niu kultury bezpieczeństwa, bowiem od poziomu świadomości i jej uzewnętrzniania
zależy w znacznym stopniu ochrona bezpieczeństwa powszechnego.
Bibliograa
Literatura
Ambroży D., Ambroży T., Aktywność zyczna człowieka jako realizacja potrzeby bezpieczeń-
stwa, [w:] P. Tyrała (red.), Zarządzanie bezpieczeństwem. Międzynarodowa konferencja
naukowa. Kraków, 11–13 maja 2000, Kraków 2000.
Bierstedt R., The Social Order: An Introduction to Sociology, New York 1963.
Bosek L., Szydło M., Komentarz do art. 31, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP,
t. I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016.
Chrisidu-Budnik A., Motywowanie, [w:] A. Chrisidu-Budnik, J. Korczak, A. Pakuła, J. Supernat,
Nauka organizacji i zarządzania, Wrocław 2005.
Cieślarczyk M., Filipek A., Świderski W. et al., Istota kultury bezpieczeństwa i jej znaczenie dla
człowieka i grup społecznych, „Kultura Bezpieczeństwa” 2014, nr 1-2, https://czasopisma.
uph.edu.pl/kulturabezpieczenstwa/article/view/583
Complak K., Komentarz do art. 31, [w:] M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, Warszawa 2014.
Dróżdż M., Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych. Komentarz, Warszawa 2020, Legalis/el.
Działocha K., Łukaszczuk A., Komentarz do art. 85, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytu-
cja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2,Warszawa 2016.
Filaber J., Pojęcie bezpieczeństwa publicznego w prawie administracyjnym (wybrane uwagi),
„Wrocławskie Studia Erazmiańskie. Studia Erasmiana Wratislaviensis” 2009.
Florczak-Wątor M., Komentarz do art. 5, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP, t. 1.
Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016.
Garlicki L., Wojtyczek K., Komentarz do art. 31, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2016.
Giddens A., Stanowienie społeczeństwa. Zarys teorii strukturacji, przeł. S. Amsterdamski, Po-
znań 2003.
44 Justyna Mielczarek-Mikołajów
Gikiewicz M., Wróbel R., Gromek P., Określenie obszarów bezpieczeństwa oraz ustalenie ich roli
w zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego, „Zeszyty Naukowe Szkoły Głów-
nej Służby Pożarniczej” 2013, nr 46 (2).
Gołębiowska A., Zientarski P.B., Organy administracji rządowej i samorządowej w sferze bezpie-
czeństwa i porządku publicznego, [w:] A. Gołębiowska, P.B. Zientarski (red.), Administra-
cja publiczna w systemie bezpieczeństwa państwa, Warszawa 2017.
Gromek P., Istota bezpieczeństwa powszechnego w Polsce, „Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej
Służby Pożarniczej” 2018, nr 68 (4).
Grzebyk P., Komentarz do art. 85, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP, t. I. Komen-
tarz do art. 1–86, Warszawa 2016.
Haczkowska M., Komentarz do art. 85, [w:] M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospoli-
tej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2014.
Kozioł J., Kultura bezpieczeństwa, [w:] J. Prońko, B. Wiśniewski (red.), Zarządzanie instytucja-
mi politycznymi i prywatnymi w kontekście niepewności, zagrożeń kryzysów i ryzyka,
Szczytno 2017.
Majer P., W poszukiwaniu uniwersalnej denicji bezpieczeństwa wewnętrznego, „Przegląd Bez-
pieczeństwa Wewnętrznego” 2012, t. 4, nr 7.
Nikolski L., Dialog społeczny i obywatelski jako element zarządzania bezpieczeństwem we-
wnętrznym, [w:] T. Szmidtka, J. Kozioł (red.), Zarządzanie bezpieczeństwem państwa –
wyzwania i ryzyka, Warszawa 2014.
Osierda A., Prawne aspekty pojęcia bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, „Studia
Iuridica Lublinensia” 2014, nr 23.
Rajchel K. (red.), Zarządzanie ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego w państwie. Wy-
brane prawno-organizacyjne aspekty działania Policji, Rzeszów 2005.
Ruczkowski P., Stan klęski żywiołowej. Komentarz, Warszawa 2002, LEX/el.
Sekuła P., Czarnobyl. Społeczno-gospodarcze, polityczne i kulturowe konsekwencje katastrofy
jądrowej dla Ukrainy, Kraków 2014.
Szmyd J., Bezpieczeństwo jako wartość. Reeksja aksjologiczna i etyczna, [w:] P. Tyrała (red.),
Zarządzanie bezpieczeństwem. Międzynarodowa konferencja naukowa. Kraków, 11–13 maja
2000, Kraków 2000.
Sztompka P., Socjologia, Kraków 2005.
Tuleja P., Komentarz do art. 31, [w:] P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ko-
mentarz, Warszawa 2019.
Zdyb M., Stelmasiak J., Sikora K. (red.), System bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy
i inne podmioty administracji, Warszawa 2015.
45
Jednostka w systemie bezpieczeństwa powszechnego – zagadnienia wybrane
Akty prawne
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
Konwencja o prawach dziecka w sprawie angażowania dzieci w konikty zbrojne z dnia 25 maja
2000 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 91, poz. 608).
Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej
(t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 372 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450
z późn. zm.).
Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450
z późn. zm.).
Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (t.j. Dz. U. z 2019 r.
poz. 2171).
Ustawa z dnia 5 stycznia 2021 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212).
Orzeczenia
Wyrok TK z dnia 25 listopada 2003 r., K 37/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 96.
Wyrok TK z dnia 16 lutego 1999 r., SK 11/98, OTK 1999, nr 2, poz. 22.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2005 r., II SA/WA 1216/05, Legalis.pl.
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 902/17, Legalis nr 1730129.
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r., II SA/Po 623/18, Legalis nr 1890567.
Wyrok WSA w Opolu z dnia 6 czerwca 2019 r., II SA/Op 151/19, Legalis nr 1975895.
Wyrok WSA w Szczecinie z dni 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, Legalis nr 2528646.
Postanowienie SR w Siedlcach z dnia 17 maja 2021 r., II W 509/21, Legalis nr 2584274.
dr n. med. Robert Susło
Uniwersytet Medyczny we Wrocławiu
Wydział Nauk o Zdrowiu
Zakład Epidemiologii i Edukacji Zdrowotnej, Katedra Zdrowia Populacyjnego
ORCID: 0000-0002-2680-7617
dr Mateusz Paplicki
Uniwersytet Medyczny we Wrocławiu
Wydział Lekarski
Zakład Traumatologii i Medycyny Ratunkowej Wieku Rozwojowego
ORCID: 0000-0002-4169-9298
Zapobieganie zagrożeniom epidemicznym
i ich zwalczanie oraz organizacja pomocy
medycznej na przykładzie działalności jednostek
administracji publicznej z uwzględnieniem
doświadczeń zwalczania epidemii COVID-19 –
uwagi wstępne
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.4
Rozpoznawanie pojawiających się zagrożeń oraz możliwie wczesne wykrycie
i skuteczne raportowanie ryzyka wystąpienia danego zagrożenia zdrowotnego może stanowić
o skuteczności walki z różnego typu epidemiami. Efektywność działań przeciwepidemicznych
powiązana jest z efektywnością systemu opieki zdrowotnej oraz nadzoru epidemiologicznego.
Efektywnie prowadzony nadzór epidemiologiczny pozwala na wczesne wykrywanie występowa-
nia epidemii chorób zakaźnych oraz wczesne wprowadzenie działań i procedur wypracowanych
przez jednostki administracji publicznej. Wydarzenia lat 2020-2021 boleśnie przypomniały świa-
tu o tym, jak choroby zakaźne wpływają na codzienne funkcjonowanie, a nawet zyczne prze-
trwanie społeczeństwa, a raczej sprawność w zapobieganiu ich występowania i ograniczaniu ich
zasięgu, gdy już wystąpią. Statystyki zgonów z powodu rozpoznanych zachorować na COVID-19
podają w wątpliwość skuteczność i sprawność doczasowych rozwiązań w zapobieganiu, ograni-
czenia zasięgu i leczeniu chorób zakaźnych.
epidemia, COVID-19, organizacja, planowanie, administracja publiczna
47
Zapobieganie zagrożeniom epidemicznym i ich zwalczanie oraz organizacja pomocy medycznej…
Preventing and combating epidemic threats and organizing
medical assistance on the example of the activities of public
administration units, taking into account the experience
of combating the COVID-19 epidemic – introductory remarks
Recognition of emerging threats and possibly early detection and eective reporting
of the risk of a given health threat may determine the eectiveness of the ght against various
types of epidemics. The eectiveness of anti-epidemic measures is related to the eectiveness of
the health care system and the eectiveness of epidemiological supervision. Eectively con-
ducted epidemiological supervision allows for early detection of epidemics of infectious diseases
and early introduction of activities and procedures developed by public administration units. The
events of 2020-2021 have painfully reminded the world of how infectious diseases aect the
daily functioning and even the physical survival of society, or rather the eciency in preventing
their occurrence and limiting their spread when they occur. The statistics of deaths due to diag-
nosed COVID-19 cases question the eectiveness and eciency of the current solutions in pre-
venting, limiting the range and treating infectious diseases.
epidemic, COVID-19, organization, planning, public administration
1. Wstęp
Współczesny człowiek żyjący w którymkolwiek z krajów charakteryzujących się
co najmniej umiarkowanym stopniem rozwoju gospodarczo-cywilizacyjnego, począwszy
od lat 20. ubiegłego stulecia, znajdował się w coraz bardziej luksusowej sytuacji, pozwa-
lającej na stopniowe zacieranie w zbiorowej pamięci społeczeństw historycznie wysokiej
zachorowalności na choroby zakaźne oraz związanego z nią wysokiego udziału zgonów
wywoływanych przez nie w ogólnej liczbie zgonów, na rzecz chorób degeneracyjnych
i przewlekłych (tzw. transformacja epidemiologiczna)1. Działo się to głównie dzięki
dostępności zdobyczy cywilizacji, w tym zwłaszcza z powodu rozwoju nauki, umożli-
wiającego zarówno efektywne leczenie (farmakoterapię) zakażeń, jak i zapobieganie im
(szeroko pojęta higiena życia codziennego, szczepienia ochronne). Należy podkreślić, że
największy pożytek zdobycze cywilizacji przynoszą wtedy, gdy dostęp do nich staje się
w społeczeństwie powszechny, a niekiedy dopiero, gdy stosowanie ich staje się obowiąz-
kowe (np. szczepienia ochronne przy eradykacji ospy prawdziwej, badania pracowników
branży gastronomicznej w kierunku nosicielstwa bakterii Salmonella lub Shigella w ra-
mach zapobiegania występowaniu zbiorowych bakteryjnych zatruć pokarmowych) lub
1 M. Bryła, I. Maniecka-Bryła, Proces starzenia populacji wyzwaniem dla polityki zdrowotnej, „Ge-
rontologia Polska” 2011, nr 19(1), s. 44.
48 Robert Susło, Mateusz Paplicki
przeciwnie ‒ uregulowane, kontrolowane i ograniczone (np. dostęp do antybiotyków
w walce z szerzeniem się lekooporności wśród bakterii powodujących zakażenia) dla
wszystkich członków społeczeństwa. Powyższe wymaga uregulowań prawnych oraz
odpowiednich i wydolnych instr umentów organizacyjnych zapewniających ich efekt yw-
ne stosowanie w rozpoznawaniu pojawiających się zagrożeń oraz skutecznym im zapo-
bieganiu lub ograniczaniu ich, jeżeli już się zrealizują.
1.1. Metody rozpoznawania zagrożeń epidemicznych
Rozpoznawanie pojawiających się zagrożeń odbywa się na wielu poziomach, po-
czynając od studiów teoretycznych i modelowania, aż po system nadzoru epidemiolo-
gicznego dla bieżącego monitoringu sytuacji zdrowotnej społeczeństwa. Rozpoznanie
danego czynnika jako zagrożenia dla zdrowia społeczeństwa wymaga przeprowadzenia
badań, w tym epidemiologicznych, tak aby możliwe było zdeniowanie go w kategoriach
przyczyny choroby lub czynnika podatności na jej wystąpienie, poddającego się lub nie
próbom modykacji. Nie mniej ważne jest również możliwie wczesne wykrycie i sku-
teczne raportowanie ryzyka wystąpienia danego zagrożenia zdrowotnego w populacji
lub zrealizowania się takiego zagrożenia (uprzednio odpowiednio określonego, np. w po-
staci tzw. denicji przypadku), gdyż stanowi to obiektywną i mierzalną podstawę do
podjęcia odpowiednich działań. Należy podkreślić, że sama znajomość czynnika etiolo-
gicznego wywołującego daną chorobę nie decyduje jeszcze automatycznie o sukcesie
w jej zwalczaniu w społeczeństwie (np. wirus HPV jako czynnik przyczynowy raka
szyjki macicy) i przeciwnie ‒ skuteczne zwalczanie choroby bywa możliwe nawet, gdy
czynnik etiologiczny ją wywołujący nie został (jeszcze) zidentykowany, lecz określono
już jego cechy kluczowe z punktu widzenia charakteru koniecznych do podjęcia działań
ograniczających (np. zabezpieczenia podczas stosunków seksualnych jako głównej dro-
gi przenoszenia patogenu powodującego AIDS, we wczesnym okresie epidemii, kiedy
wirus HIV jako patogen wywołujący chorobę nie był jeszcze ustalony).
1.2. Drogi ograniczania zagrożeń epidemicznych
Skuteczne postępowanie ograniczające zagrożenia epidemiczne wymaga nie
tylko identykacji i charakterystyki odpowiadającego za nie patogenu, lecz również
wywołania racjonalnej i adekwatnej reakcji na nie odpowiednich członków społeczeń-
stwa w postaci dostosowania swych postaw i zachowań do wymogów aktualnej wiedzy
o sytuacji. Powyższe stanowi domenę działań z zakresu promocji zdrowia, a brak sku-
teczności działań w tej dziedzinie niejednokrotnie decyduje o sukcesie lub porażce
w walce z zagrożeniem epidemicznym (np. zorganizowana działalność przeciwników
szczepień w postaci tzw. ruchów antyszczepionkowych powodująca rosnącą liczbę
49
Zapobieganie zagrożeniom epidemicznym i ich zwalczanie oraz organizacja pomocy medycznej…
przypadków uchylania się od szczepień obowiązkowych2 oraz irracjonalny brak po-
wszechności partycypacji społeczeństwa również w dobrowolnych szczepieniach ochron-
nych3, w tym także tych nansowanych przez pracodawcę, jak w przypadku grypy, czy
zapewnianych bezpłatnie ze środków publicznych ‒ COVID-19).
1.3. Ograniczanie zagrożeń epidemicznych jako zadanie z dziedziny
zdrowia publicznego
Efektywność działań przeciwepidemicznych powiązana jest z efektywnością sys-
temu opieki zdrowotnej, w obrębie którego klasycznie wyróżnić można dwa główne
bloki funkcjonalno-organizacyjne: blok zorientowany na potrzeby zdrowotne całej zbio-
rowości (służby tzw. zdrowia publicznego, którego zadania realizują w większości jed-
nostki zależne od rządu państwa lub samorządów) oraz blok zorientowany na zdrowie
indywidualne poszczególnych osób (jednostki medyczne, realizujące swe zadania głów-
nie dzięki wysiłkom podmiotów prywatnych). Podział ten staje się mniej lub bardziej
zaburzony w sytuacji, gdy również potrzeby warunkowane zdrowiem indywidualnym
są w znacznej części zabezpieczane przez system świadczeń zdrowotnych nansowany
ze środków publicznych. Niezależnie od tego należy uznać za niezmiennie aktualną
denicję zdrowia publicznego sformułowaną przez Charlesa-Edwarda Amory’ego Win-
slowa już w roku 1920: „[...] nauka i sztuka zapobiegania chorobom, przedłużania życia
i promocji zdrowia zycznego poprzez wysiłek społeczności, higienę środowiska, kon-
trolę zakażeń, nauczanie zasad higieny indywidualnej, organizację służb medycznych
i pielęgniarskich ukierunkowaną na zapobieganie chorobom i wczesną diagnozę, rozwój
mechanizmów społecznych zapewniających każdemu indywidualnie i społeczności,
warunki życia pozwalające na utrzymanie zdrowia”, a krócej, według nowej denicji
ukształtowanej około roku 1970: „nauka i sztuka zapobiegania chorobom, przedłużania
życia, promowania zdrowia, poprzez zorganizowane wysiłki społeczne”4.
Potrzeba nadania wysiłkom społecznym postaci zorganizowanej znajduje swe
pełniejsze odbicie w innej jeszcze denicji zdrowia publicznego: „troska o zachowanie
i umacnianie zdrowia w wymiarze makrospołecznym, lokalnym i środowiskowym,
polegająca na naukowym rozpoznawaniu stanu zdrowia i potrzeb zdrowotnych zbioro-
wości oraz inicjowaniu i organizowaniu skoordynowanych wysiłków instytucji rządowych,
2 M. Paplicki, R. Susło, A. Benedikt, J. Drobnik, Eectively enforcing mandatory vaccination in Po-
land and worldwide, “Family Medicine & Primary Care Review” 2020, Vol. 22(3), s. 252-256.
3 M. Paplicki, R. Susło, N. Najjar, P. Ciesielski, J. Augustyn, J. Drobnik, Conict of individual freedom
and community health safety: legal conditions on mandatory vaccinations and changes in the judicial ap-
proach in the case of avoidance, “Family Medicine & Primary Care Review” 2018, Vol. 20(4), s. 389-395.
4
M. Miller, A. Zieliński, Zdrowie publiczne ‒ misja i nauka, „Przegląd Epidemiologiczny” 2002,
nr 56, s. 552.
50 Robert Susło, Mateusz Paplicki
samorządowych i pozarządowych w celu osiągania pożądanych standardów zdrowia”5.
W celu zagwarantowania skuteczności działań zapobiegających potencjalnym zagroże-
niom epidemicznym lub służących zwalczaniu tych, które już występują, a zwłaszcza
powszechności i czasowości podejmowanych działań (czy to ze względu na konieczność
zapewnienia niedostępnych indywidualnym osobom środków lub ich nansowanie, czy
to rozwiązań organizacyjno-koordynacyjnych, ze stosowaniem przymusu administra-
cyjnego, karnego czy osobistego włącznie) niezbędne jest, na podstawie obowiązujących
przepisów prawa i w ich ramach, zaangażowanie państwa i jego organów, a zwłaszcza
jednostek administracji publicznej.
Głównym celem opracowania jest zebranie informacji dotyczących wybranych
praktycznych aspektów postępowania przeciwepidemicznego w kontekście działań jed-
nostek administracji publicznej uwzględniających planowanie na wypadek wystąpienia
epidemii oraz znanych następstw pandemii COVID-19, w tym „nadmiarowych zgonów”.
2. Wybrane praktyczne aspekty postępowania przeciwepidemicz-
nego
Jednym z kluczowych aspektów postępowania w przypadku zagrożenia choroba-
mi zakaźnymi szerzącymi się epidemicznie jest nadzór epidemiologiczny deniowany
jako „ciągłe, systematyczne zbieranie danych dotyczące chorób lub zakażeń w określonej
populacji”, a pełniej jako „bieżące, systematyczne zbieranie, analiza i interpretacja danych
zdrowotnych niezbędnych do planowania, wdrażania i oceny działań z dziedziny zdrowia
publicznego, ściśle związane z pilnym dostarczaniem tych danych osobom, które powin-
ny je znać”, w celu wykorzystania do zapobiegania i zwalczania chorób6. Nadzór epide-
miologiczny wymaga ustalenia jednolitych denicji raportowanych zdarzeń (tzw. de-
nicja przypadku jest oparta na objawach, badaniach dodatkowych i prawdopodobieństwie
kontaktu ze źródłem zakażenia, z uwzględnieniem stopnia pewności ustalonego rozpo-
znania w podziale na przypadki potwierdzone, prawdopodobne i możliwe)7 i przyjmuje
najczęściej postać nadzoru biernego (w postaci indywidualnego lub zbiorczego raporto-
wania do odpowiedniej jednostki zdrowia publicznego o stwierdzonych zachorowaniach
lub wynikach badań laboratoryjnych, realizowanego w założeniu rutynowo przez jed-
nostki, w których dokonano takich stwierdzeń, bez potrzeby dodatkowego zabiegania
o to ze strony jednostki zdrowia publicznego gromadzącej dane), rzadziej nadzoru
czynnego (w postaci aktywnego pozyskiwania przez odpowiednią jednostkę zdrowia
5 Ibidem.
6
A. Zieliński, Nadzór epidemiologiczny, „Przegląd Epidemiologiczny” 2002, nr 56, s. 499.
7 Słowniczek terminów epidemiologicznych, „Przegląd Epidemiologiczny”, http://www.przeglepidemiol.
pzh.gov.pl/slowniczek-terminow-epidemiologicznych [dostęp 5.09.2021].
51
Zapobieganie zagrożeniom epidemicznym i ich zwalczanie oraz organizacja pomocy medycznej…
publicznego danych o zachorowaniach lub wynikach badań laboratoryjnych od jednostek,
które je mogą posiadać). W praktyce zapewnienie efektywności bieżącego działania
systemu nadzoru epidemiologicznego jest zadaniem trudnym w realizacji, a jego opty-
malizacja opiera się na dążeniu do zapewnienia prostoty strukturalnej i funkcjonalnej
systemu, elastyczności reagowania systemu w przypadku zmiany warunków funkcjo-
nowania, akceptowalnego stopnia współpracy w ramach systemu ze strony jednostek,
od których pozyskiwane są dane, zadowalającej czułości systemu mierzonej jego zdol-
nością dostarczania danych o dynamice trendów zachorowań w populacji, ograniczone-
go udziału zgłoszeń fałszywie dodatnich w ogólnej uzyskiwanej liczbie zgłoszeń, a tak-
że ograniczania opóźnień w przepływie i analizie gromadzonych danych8.
2.1. Epidemie i ich ograniczanie
Efektywnie prowadzony nadzór epidemiologiczny pozwala na wczesne wykry-
wanie występowania epidemii chorób zakaźnych, czyli „wystąpienia w określonym
czasie, w określonej populacji lub obszarze zachorowań, zdarzeń związanych ze zdrowiem
lub zachorowań, mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi, w liczbie znacznie wyższej
niż tego można było oczekiwać na podstawie obserwacji z lat ubiegłych”9. W konsekwen-
cji w sytuacji choroby zakaźnej, która w ogóle nie była dotąd stwierdzana w określonej
populacji lub na danym obszarze, nawet pojedynczy przypadek może wyczerpywać
znamiona ogniska epidemicznego, na które składa się chora osoba i jej otoczenie, gdzie
występują warunki do przenoszenia patogenu ze źródła zakażenia na inne osoby na nie
wrażliwe. Dla wystąpienia takiego ogniska w populacji ludzkiej istotne są zatem nastę-
pujące czynniki (tzw. triada epidemiologiczna): patogen (nowy, o zwiększonej zjadliwo-
ści lub występujący w zwiększonej ilości w porównaniu do stanu poprzedniego), osoby
(podatne na zakażenie oraz narażone w wystarczającej liczbie na kontakt z patogenem)
oraz transmisja (efektywnie powodująca przeniesienie patogenu ze źródła zakażenia na
osobę na nie podatną).
Pojedyncza zakażona osoba (przypadek wyjściowy, „pacjent zero”) może w danym
miejscu i czasie spowodować zakażenie kilku innych osób, które nie spowodują przeka-
zania zakażenia na dalsze osoby, o ile ognisko epidemiczne zostanie odpowiednio wcze-
śnie wykryte, a drogi transmisji zakażenia przecięte dzięki wdrożeniu izolacji wszystkich
zakażonych osób (epidemia punktowa); jeżeli tak się nie stanie, np. w wyniku braku
ustalenia w toku dochodzenia epidemiologicznego wszystkich osób, które miały kontakt
z osobą pierwotnie zakażoną, lub braku wdrożenia izolacji (nieskuteczne przecięcie dróg
transmisji zakażenia), nastąpi dalsze przekazywanie patogenu pomiędzy osobami już
8 A. Zieliński, Nadzór epidemiologiczny..., s. 499.
9 Słowniczek terminów epidemiologicznych...
52 Robert Susło, Mateusz Paplicki
zakażonymi a osobami podatnymi na zakażenie (epidemia postępująca)10. Postępowanie
wymagane do przecięcia dróg transmisji (w praktyce często rodzaj izolacji osoby zaka-
żonej od innych osób) zależy od dróg przenoszenia danego patogenu ‒ częste jest zwłasz-
cza przenoszenie drogą kropelkową (przez znacznych rozmiarów krople wydzieliny
z dróg oddechowych, szybko opadające i przemieszczające się w otoczeniu na krótki
dystans) w kontraście do przenoszenia drogą powietrzną (przez drobne kropelki lub pył,
długo unoszący się w powietrzu i przemieszczający się w otoczeniu na znaczne odległo-
ści), przez kontakt bezpośredni, przedmioty, żywność, wodę ‒ a w warunkach placówek
opieki zdrowotnej ‒ przenoszenie przez krew11.
Dynamikę i oczekiwany czas trwania epidemii wyznacza szereg czynników, w tym
długość okresu wylęgania choroby (czas, który upływa pomiędzy momentem zakażenia
a wystąpieniem pierwszych objawów choroby) lub długość okresu upływającego pomię-
dzy momentem zakażenia a momentem, w którym osoba zakażona sama staje się źródłem
zakażenia dla innych osób (jeżeli okres ten jest krótszy od okresu wylęgania choroby),
długość okresu zaraźliwości (czas, przez który źródło zakażenia pozostaje aktywne ‒
osoba zakażona może być źródłem zakażenia dla innych osób), charakterystyka ekspo-
zycji, zwłaszcza czas jej trwania wymagany do transmisji patogenu, a także liczba osób
podatnych w narażonej populacji oraz ich udział w ogólnej jej liczbie. W konsekwencji,
wygaśnięcia epidemii należy spodziewać się dopiero, jeżeli usunięte zostanie źródło
zakażenia lub przerwane zostaną wszystkie drogi jego transmisji, wszystkie osoby po-
datne na zakażenie zostaną zakażone lub osób podatnych na zakażenie pozostanie
w populacji narażonej wystarczająco mało, by przy aktualnym stopniu mobilności człon-
ków populacji nie dochodziło już do umożliwiającego transmisję zakażenia spotkania
osób na nie podatnych z jego aktywnymi źródłami przez wystarczająco długi czas12.
Ostatnie z wymienionych powyżej uwarunkowań leży u podstaw zarówno tzw.
strategii kokonowej (otoczenie osoby podatnej na zakażenie jedynie osobami, które są na
nie odporne ‒ czy to w wyniku przebycia choroby, czy też zaszczepienia) stosowanej na
skalę lokalną, czy to tzw. odporności zbiorowiskowej lub inaczej odporności stadnej (uod-
pornienie za pomocą szczepień ochronnych wystarczająco dużej części całej populacji, by
wystarczająco mało prawdopodobna stała się transmisja zakażenia ze źródła zakażenia na
pozostałe osoby wciąż na nie podatne). Próg odporności stadnej (odsetek osób uodpornio-
nych w populacji wymagany do osiągnięcia odporności zbiorowiskowej) jest różny dla
chorób o różnym stopniu zaraźliwości ‒ czym większa zaraźliwość choroby, tym większy
10 Ibidem.
11 Ibidem.
12 A. Zieliński, Co rozumiemy pod pojęciem opracowania ogniska epidemicznego?, „Przegląd Epide-
miologiczny” 1999, nr 53, s. 257.
53
Zapobieganie zagrożeniom epidemicznym i ich zwalczanie oraz organizacja pomocy medycznej…
wymagany udział w populacji osób uodpornionych13. Należy pamiętać, że dla patogenów
nowych, jak koronawirus SARS-CoV-2, próg odporności zbiorowiskowej może być jedy-
nie szacowany, gdyż brak jeszcze danych wystarczających do jego ustalenia.
2.2. Podstawowe pojęcia i miary charakteryzujące epidemie
W komunikacji dotyczącej charakterystyki przebiegu epidemii stosuje się liczne
parametry, które bywają mylnie interpretowane lub mylone ze sobą. Chorobowość to
iloraz liczby wszystkich osób chorych na daną chorobę w analizowanej populacji w zde-
niowanym przedziale czasowym oraz liczebności tej populacji (ujmuje wszystkie oso-
by, które w analizowanym okresie były chore ‒ niezależnie od momentu, kiedy zacho-
rowały). Zapadalność to iloraz liczby nowych zachorowań, które wystąpiły w określonym
przedziale czasowym w danej populacji, w stosunku do liczebności tej populacji (dotyczy
tylko tych spośród osób chorych w analizowanym okresie, które zachorowały w tym
okresie ‒ nie uwzględnia natomiast osób, które zachorowały wcześniej i były nadal
chore w analizowanym okresie). Współczynnik reprodukcji wirusa (wskaźnik R) określa
efektywność transmisji patogenu w populacji (ile osób podatnych zostaje przeciętnie
zakażonych w wyniku kontaktu z pojedynczym źródłem zakażenia): wartości powyżej
1 wskazują na progresję epidemii, natomiast poniżej 1 ‒ na jej wygasanie. Śmiertelność
to liczba zgonów, do których doszło wśród osób chorych, podzielona przez liczbę wszyst-
kich osób chorych. Umieralność z określonej przyczyny jest natomiast ilorazem liczby
zgonów z powodu danej choroby oraz liczebności populacji, w której do nich doszło14.
3. Działalność jednostek administracji publicznej ‒ planowanie
na wypadek wystąpienia epidemii
Zgodnie z art. 44 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych
u ludzi15 dokumentem mającym zapewnić praktyczną operacyjną skuteczność działań
służących ochronie zdrowia publicznego przed zakażeniami i chorobami zakaźnymi jest
opracowywany na kolejne okresy trzyletnie indywidualnie dla każdego z województw plan
działania na wypadek epidemii. Z chwilą ogłoszenia stanu epidemicznego lub zagrożenia
epidemią chorób zakaźnych plan ten staje się wiążący dla wszystkich podmiotów i osób
objętych jego przepisami. Akcja przeciwepidemiczna jest organizowana i wdrażana przez
Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we współpracy z Urzędem Woje-
wódzkim, z wykorzystaniem podmiotów ujętych w planie.
13 Słowniczek terminów epidemiologicznych...
14 Ibidem.
15 Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
(Dz. U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570 ze zm.; t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845).
54 Robert Susło, Mateusz Paplicki
Analizowany konkretny plan dla województwa dolnośląskiego zawiera słowniczek
deniujący użyte w nim pojęcia, w tym w zakresie epidemiologii stosowanej, charak-
terystykę wybranych aspektów demograi regionu, potencjalnych zagrożeń dla życia
i zdrowia występujących na jego obszarze, na wypadek stwierdzenia lub podejrzenia
choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej precyzuje wynikające z ustawy
o zwalczaniu chorób zakaźnych zadania i kompetencje podmiotów i służb (w tym:
Wojewody, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Państwowego Po-
wiatowego Inspektora Sanitarnego, lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej lub szpi-
talnych izb przyjęć, starostów powiatów lub prezydentów miast, Wydziału Bezpieczeń-
stwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Wojewódzkiego, Wojewódzkiego
Koordynatora Ratownictwa Medycznego, Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży
Granicznej oraz Marszałka Województwa). Określa się również w planie działania
poszczególnych jednostek organizacyjnych (w tym: lekarzy i zespołów ratownictwa
medycznego ‒ z uwzględnieniem kierowników zespołów ratownictwa medycznego,
lekarzy pierwszego kontaktu oraz lekarzy skierowanych do pracy przez wojewodę,
Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Policji, Państwowej Straży Pożar-
nej, Starostów Powiatów oraz Oddziałów Obserwacyjno-Zakaźnych). Plan deniuje
zasady rządzące nadzorem nad pacjentem hospitalizowanym w ramach realizacji planu
(w tym: ścisłą izolację, określenie wymagań odnośnie do pomieszczenia, postępowania
personelu, postępowania z bielizną szpitalną oraz usuwanie odpadów) oraz postępowa-
niem w przypadku zgonu takiego pacjenta (w tym: postępowanie ze zwłokami oraz
sprzątanie i dezynfekcję). Plan reguluje również sposób postępowania w przypadku
konieczności stwierdzenia zgonu osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2
albo zakażonych tym wir usem poza szpitalem (w tym: obowiązek informacji o uzasad-
nionym podejrzeniu zgonu objętego zapisami planu, sposób koordynacji działań i dys-
ponowania lekarzy koronerów do stwierdzania zgonów, sposób postępowania lekarzy
koronerów oraz osób sprawujących opiekę nad zwłokami). Plan szczegółowo precyzu-
je również harmonogram działań związanych z ogłaszaniem stanu zagrożenia epide-
micznego lub stanu epidemii na terenie województwa (w tym działania podejmowane
kolejno przez: Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Wydział Zdrowia
i Polityki Społecznej oraz Wydział Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego, a także
Biuro Wojewody). Osobny rozdział planu poświęcony jest osobom skierowanym do prac
przy zwalczaniu epidemii (w tym: określeniu, kto może zostać skierowany do pracy
i kto takiemu skierowaniu nie podlega, sposobowi kierowania do pracy i trybowi od-
woławczemu od odpowiedniej decyzji, czasowi jej obowiązywania oraz związanym
z tym obowiązkom i uprawnieniom osób skierowanych do pracy przy zwalczaniu epi-
demii). W 15 załącznikach do planu doprecyzowano zagadnienia szczegółowe (w tym:
55
Zapobieganie zagrożeniom epidemicznym i ich zwalczanie oraz organizacja pomocy medycznej…
schemat podziału zadań poszczególnych podmiotów zaangażowanych w zwalczanie
epidemii, szczegółowe zasady postępowania osób powracających z krajów, gdzie od-
notowano przypadki gorączki krwotocznej ebola oraz w razie wystąpienia zachorowań
na odrę, szczegółowe zasady postępowania ze zwłokami osób zmarłych na choroby
wysoce zakaźne, wymagania dla obiektów kwarantanny zbiorowej i izolatoriów, zaso-
by ochrony zdrowia, które mogą być wykorzystane do walki z epidemią, wykaz osób,
które mogą zostać skierowane do działań służących ochronie zdrowia publicznego przed
zakażeniami i chorobami zakaźnymi na terenie województwa, a zatrudnionych we
wskazanych podmiotach leczniczych) oraz umieszczono projekty przewidzianych do
wydania dokumentów (w tym: projekty rozporządzeń Wojewody odpowiednio w spra-
wie ogłoszenia i odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii na terenie
województwa oraz obowiązku szczepień ochronnych w takim przypadku, wzór decyzji
Wojewody o skierowaniu osób do pracy przy zwalczaniu epidemii), a także wykazy
(w tym: wykaz aktów prawnych oraz wydanych przez Wojewodę decyzji i poleceń
w związku z ogłoszonym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanem epidemii
w związku z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, wykaz Powiatowych Stacji Sanitarno-
-Epidemiologicznych wraz z danymi kontaktowymi w sprawie COVID-19, wykaz
podmiotów udzielających świadczeń opieki zdrowotnej, w tym transportu sanitarnego,
w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, informacje Ministerstwa Zdrowia oraz
wytyczne dla poszczególnych zakresów i rodzajów świadczeń opieki zdrowotnej, w związ-
ku z przeciwdziałaniem COVID-19)16.
Opisany wojewódzki plan działania na wypadek wystąpienia epidemii dla woje-
wództwa dolnośląskiego jest dokumentem o charakterze kompleksowym, całościowo
i systematycznie ujmującym zagadnienia organizacyjno-koordynacyjne, na podstawie
obowiązujących przepisów prawa i w ich ramach, dotyczące zaangażowania państwa
i jego organów, a zwłaszcza jednostek administracji publicznej w działania przeciwepi-
demiczne. Należy podkreślić, że podczas działań wynikających z zagrożenia w postaci
trwającej od roku 2020 pandemii COVID-19 dokument ten oraz opisane w nim mecha-
nizmy zostały wielokrotnie z powodzeniem poddane sprawdzianowi praktycznemu,
a następnie dodatkowej werykacji i aktualizacji przepisów w lipcu 2021 r. Cały doku-
ment w aktualnej wersji jest dostępny w formie elektronicznej na stronach internetowych
Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego17, a część załączników planu (wykazy) ma postać
16 Dolnośląski Urząd Wojewódzki we Wrocławiu, Wydział Zdrowia i Polityki Społecznej, Wojewódz-
ki plan działania na wypadek wystąpienia epidemii dla województwa dolnośląskiego na lata 2021-2024,
30.07.2021.
17 Wojewódzki plan działania na wypadek wystąpienia epidemii, https://www.duw.pl/pl/urzad/zdrowie
-publiczne/wojewodzki-plan-dzialan/11744,Wojewodzki-plan-dzialania-na-wypadek-wystapienia-epidemii.
html [dostęp 5.09.2021].
56 Robert Susło, Mateusz Paplicki
treści dostarczanej dynamicznie, systematycznie uzupełnianej o kolejne pozycje w mia-
rę ich powstawania lub modykacji.
4. Doświadczenia płynące ze zwalczania epidemii COVID-19
Wydarzenia lat 2020-2021 boleśnie przypomniały światu o tym, jak istotne w kon-
tekście zapewnienia codziennego funkcjonowania, a nawet zycznego przetrwania
społeczeństw są choroby zakaźne, a raczej sprawność w zapobieganiu ich występowania
i ograniczaniu ich zasięgu, gdy już wystąpią. Pandemia COVID-19 trwa i zbyt wcześnie
jest na podsumowania, jednak możliwy jest już przegląd pojawiających się pierwszych,
nierzadko krytycznych, głosów reeksji.
4.1. Obostrzenia
Media podały, że agencja Bloomberg w grudniu 2020 r. oceniła 53 kraje pod kątem
ich skuteczności w zwalczaniu pandemii COVID-19. Poza bieżącą sytuacją epidemiczną
uwzględniono m.in. wpływ tzw. obostrzeń, czyli ograniczeń administracyjnych, na
funkcjonowanie gospodarki oraz dostępne zasoby systemu opieki zdrowotnej. Na czele
rankingu znajdowała się Nowa Zelandia, Stany Zjednoczone zajmowały w nim 37. miej-
sce, natomiast Polska zajęła w tym zestawieniu dalekie 47. miejsce ‒ za Polską znalazły
się tylko trzy inne europejskie kraje (Rumunia, Włochy i Grecja) oraz Peru, Argentyna
i Meksyk. Na niekorzystną pozycję Polski w rankingu miał wpływ zwłaszcza raporto-
wany w tym okresie wysoki odsetek pozytywnych wyników wśród wykonywanych testów
na COVID-19 (32,6%, sugerujący, że badania wykonywane były w znacznej części dla
potwierdzenia zakażenia SARS-CoV-2 w przypadkach zachorowań objawowych, a nie
wśród ustalonych na drodze dochodzeń epidemicznych osób z kontaktu z osobami za-
każonymi dla wczesnego wykluczenia u nich zakażenia). Analitycy agencji Bloomberg
zwracali ponadto uwagę na wysoką liczbę zakażeń przypadającą w analizowanym
okresie średnio w Polsce na 100 tys. mieszkańców (990 przypadków). Negatywnie oce-
niono również nałożone przez polskie władze obowiązujące wtedy liczne obostrzenia
oraz wynikający z nich dotkliwie odczuwane ograniczenie mobilności ludności18.
4.2. Klasykacje i statystyki
Bezpośrednie statystyczne określenie skali zgonów z powodu rozpoznanych za-
chorowań na COVID-19 jest możliwe, gdyż w związku z wybuchem pandemii WHO
w uzupełnieniu Międzynarodowej Statystycznej Klasykacji Chorób i Problemów
18 Jak państwa radzą sobie z epidemią koronawirusa? Polska na szarym końcu rankingu Bloomberga,
https://www.onet.pl/informacje/onetwiadomosci/koronawirus-polska-na-szarym-koncu-rankingu-
bloomberga/2syrh37,79cfc278 [dostęp 19.08.2021].
57
Zapobieganie zagrożeniom epidemicznym i ich zwalczanie oraz organizacja pomocy medycznej…
Zdrowotnych – Rewizja 10 (ICD-10) wprowadziła nowe oznaczenie kodowe U07 na
potrzeby określania przyczyn zgonów spowodowanych COVID-19 ‒ kod U07.1 ma za-
stosowanie, gdy wirus SARS-CoV-2 został zidentykowany na podstawie badania labo-
ratoryjnego, natomiast kod U07.2 stosowany jest, gdy COVID-19 rozpoznano na podsta-
wie objawów klinicznych lub kryteriów epidemiologicznych, zaś wynik badania
laboratoryjnego jest niejednoznaczny lub niedostępny19, 20 . Sprawozdawczość obejmowa-
ła również bezpośrednio uzyskane dodatnie wyniki badań laboratoryjnych w kierunku
wirusa SARS-CoV-2. Uzyskane dzięki temu statystyczne ujęcie ludzkiego aspektu bi-
lansu pandemii COVID-19 jest przygniatające: do dnia 19 sierpnia 2021 r. na świecie
zachorowało 210 161 539 osób, a zmarło 4 406 301 z nich, natomiast w Polsce od począt-
ku pandemii potwierdzono 2 886 079 przypadków zakażeń SARS-CoV-2, a zmarło
75 311 osób21.
4.3. Zjawisko „nadmiarowych zgonów”
Pojęcie „nadmiarowe zgony” wykorzystywane jest dla określenia liczby zgonów
w czasie szeroko zdeniowanego kryzysu, wykraczającej poza poziom szacowany na
podstawie ekstrapolacji danych z poprzednich lat, zwykle w odniesieniu do czynnika,
który kryzys wywołał, oraz bezpośrednich i pośrednich następstw jego oddziaływania.
W przypadku sytuacji kryzysowej, która wystąpiła w przebiegu pandemii COVID-19, na
liczbę nadmiarowych zgonów składają się nie tylko osoby zmarłe z powodu COVID-19,
ale również w wyniku powikłań występujących w przebiegu chorób przewlekłych, których
niejednokrotnie nie można było optymalnie leczyć z powodu spowodowanej pandemią
niewydolności systemu ochrony zdrowia, w tym utrudnionego dostępu do jego zasobów
skutkującego wymuszonym okolicznościami opóźnieniem diagnostyki, terapii lub pre-
wencji chorób, niejednokrotnie ich systemowym odraczaniem, a ostatecznie niekiedy
nawet całkowitym brakiem22. Widać to na przykładzie sytuacji z roku 2020, która spra-
wiła, że wobec zaangażowania jednostek systemu opieki zdrowotnej w zwalczanie epi-
demii COVID-19 oraz zmniejszenia ich wydolności na innych polach wiele osób zmuszo-
nych było korzystać z teleporad zamiast typowych osobist ych wizyt lekarskich, nie mogło
w ogóle uzyskać w typowo zakładanym zwykle czasie porady medycznej czy poddać się
hospitalizacji, zwłaszcza w trybie planowym, co opóźniało wymaganą diagnostykę lub
19 International Guidelines for Certication and Classication (Coding) of COVID-19 as Cause of
Death Based on ICD International Statistical Classication of Diseases (16 April 2020). WHO, https://www.
who.int/classications/icd/Guidelines_Cause_of_Death_COVID-19.pdf?ua=1 [dostęp 5.09.2021].
20 Aktualizacja wytycznych dotyczących kodowania zgonów związanych z epidemią koronawirusa wywo-
łującego COVID-19 na podstawie rekomendacji WHO z dnia 18.04.2020 r., https://www.pzh.gov.pl/wp-con
tent/uploads/2020/04/aktualizacja-wytycznych-do-karty-zgonu-wg-WHO-18.04.2020.pdf [dostęp 5.09.2021].
21 Raport na temat koronawirusa, https://www.medonet.pl/zdrowie/zdrowie-dla-kazdego,zasieg-korona
wirusa-covid-19--mapa-,artykul,43602150.html [dostęp 19.08.2021].
22 Ibidem.
58 Robert Susło, Mateusz Paplicki
rozpoczęcie leczenia, a w krańcowym przypadku nawet mogło powodować przerwanie
już rozpoczętej terapii. Należy przyjąć, że w najbardziej dotkliwy sposób zjawisko to
dotyczy osób cierpiących z powodu chorób przewlekłych, w tym nowotworowych i ukła-
du krążenia, oraz zaburzeń zdrowia psychicznego, a koszty związane z opóźnionym ich
rozpoznaniem i leczeniem rozpoczynanym w bardziej zaawansowanych niż typowo dotąd
stadiach będą w najbliższej przyszłości znacząco wyższe od typowo dotąd ponoszonych;
może też przełożyć się na skrócenie przeciętnej długości trwania życia w Polsce w kolej-
nych latach23.
4.4. „Nadmiarowe zgony” na świecie
Analizując wpływ pandemii COVID-19 na zgony wśród pacjentów, najłatwiej
odnieść się do okresu sprzed pandemii. W wielu krajach świata zaobserwowano, że w roku
2020 wystąpiła zwiększona względem lat poprzednich liczba zgonów spowodowanych
nie tylko COVID-19, ale również wynikających z innych chorób ‒ w samych jedynie 29
państwach OECD rok 2020 przyniósł niemal milion (979 tys.) nadmiarowych zgonów,
a Polska znalazła się w czołówce krajów z najbardziej niekorzystnymi pod ty m względem
statystykami24. Najwyższą bezwzględną liczbę nadmiarowych zgonów odnotowano w Sta-
nach Zjednoczonych (458 tys.), Wielkiej Brytanii (94,4 tys.), Włoszech (89,1 tys.) i Hisz-
panii (84,1 tys.), natomiast w znajdującej się w tym rankingu na piątym miejscu Polsce
wystąpiło 60,1 tys. nadmiarowych zgonów. Przy uwzględnieniu różnic wiekowych, w nie-
mal wszystkich badanych krajach wskaźnik nadmiarowych zgonów był większy wśród
mężczyzn niż u kobiet. Najwięcej nadmiarowych zgonów wśród mężczyzn w przeliczeniu
na 100 tys. mieszkańców odnotowano na Litwie (285) i w Polsce (191); w zestawieniu
następne najwyższe miejsca zajęły Hiszpania (179), Węgry (174) i Włochy (168)25.
4.5. „Nadmiarowe zgony” w Polsce
Powyższe dane zdają się wspierać tezę, że epidemia COVID-19 doprowadziła
systemy ochrony zdrowia wielu krajów świata do granic ich wydolności lub nawet spo-
wodowała przejściowe załamanie się ich działalności. Jak donosiły media, w przypadku
Polski statystyki liczby zgonów były w roku 2020 najgorsze od roku 1946, czyli od
momentu zakończenia II wojny światowej26, a pandemia COVID-19 kształtowała sytuację
23 Ibidem.
24 Raport: nadmiarowe zgony w 2020 r. Polska w ścisłej czołówce, https://www.medonet.pl/koronawi-
rus/koronawirus-w-polsce,nadmiarowe-zgony-w-2020-roku---raport--polska-w-scislej-czolowce,
artykul,49396199.html [dostęp 19.08.2021].
25 Ibidem.
26 Ukryte oary epidemii. Wiemy, w jakich regionach jest ich najwięcej, https://www.onet.pl/informa-
cje/onetwiadomosci/koronawirus-ukryte-ofiary-epidemii-pokazujemy-gdzie-jest-najgorzej/dvy6js4,
79cfc278 [dostęp 19.08.2021].
59
Zapobieganie zagrożeniom epidemicznym i ich zwalczanie oraz organizacja pomocy medycznej…
demograczną Polski27. W 2020 r. zmarło 477 335 osób – wzrost liczby zgonów w sto-
sunku do 2019 r. wyniósł prawie 68 tys.; największą różnicę odnotowano w IV kwarta-
le 2020 r. ‒ zarejestrowano ich o ponad 60% więcej niż w analogicznym okresie roku
poprzedniego. Szczególnie tragiczny okazał się 45. tydzień roku (przypadający na dni
od 2 do 8 listopada), w którym odnotowano ponad 16 tys. zgonów. Średnia tygodniowa
w 2020 r. wyniosła ponad 9 tys., było o ponad 1 tys. zgonów więcej niż w 2019 r.28 W re-
zultacie w listopadzie 2019 r. w Polsce zmarło 31 tys. osób, natomiast w listopadzie 2020 r.
zanotowano 62 tys. zgonów, około dwukrotnie więcej niż w analogicznym okresie przed
pandemią COVID-19, przy czym w ponad 50 tys. przypadków zgonów wykazano przy-
czyny zgonu inne niż COVID-19. Jako powód tego stanu rzeczy wskazywany jest w do-
niesieniach medialnych brak dostępu do świadczeń zdrowotnych albo co najmniej znacz-
ne ograniczenia dostępu do nich29. Analiza danych dotyczących zgonów w rozbiciu na
powiaty wskazuje, że zjawisko to wystąpiło w różnych częściach Polski z różnym natę-
żeniem, np. najwięcej zgonów odnotowano do połowy grudnia 2020 r. w Łodzi, regionie
wałbrzyskim i sosnowieckim, natomiast najmniej ‒ w regionie poznańskim i gdańskim30.
4.6. Poszukiwania przyczyn wystąpienia „nadmiarowych zgonów”
Wskazuje się, że zgony podczas okresu pandemii w części mogły wynikać nie
tylko z zachorowań na COVID-19 lub związanych z tym zaostrzeń przebiegu chorób
współistniejących, ale również z ograniczeń dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej
wynikających z wymogów zwalczania pandemii COVID-19. W roku 2020 w Polsce
zmarło o 16,5% więcej osób niż rok wcześniej, lecz tylko mniej niż połowa tego przyro-
stu znajduje swe odbicie w rejestrowanych statystykach zgonów z powodu COVID-19
‒ nadmiarowe zgony podczas pandemii wynikają nie tylko bezpośrednio z następstw
zakażeń SARS-CoV-2, ale pośrednio również z występującego decytu zajętych lub
ograniczonych w wyniku działań przeciwepidemicznych zasobów systemu opieki zdro-
wotnej i braku możliwości udzielania pomocy medycznej w typowym trybie31.
W powyższym kontekście pojawiają się głosy krytycznie oceniające decyzje ad-
ministracyjne, które kształtowały prol wydolności lokalnie dostępnych zasobów systemu
opieki zdrowotnej podczas pandemii COVID-19: „Umieszcza się oddziały covidowe
w szpitalu w centrum miasta, wsadzając (je) w środek szpitala, który rozwala wszystko
27 GUS, Umieralność w 2020 roku. Zgony według przyczyn – dane wstępne, s. 1, https://stat.gov.pl/
download/gfx/portalinformacyjny/pl/defaultaktualnosci/5746/10/1/1/umieralnosc_i_zgony_wedlug_
przyczyn_w_2020_roku._informacja_sygnalna_w_formacie_docx.docx [dostęp 19.08.2021].
28 Ibidem.
29 Ibidem.
30 Ukryte oary epidemii...
31 J. Frączyk, Poza szpitalem tyle osób nie umierało nawet w PRL-u. Pozamykana służba zdrowia
gorsza od koronawirusa, https://businessinsider.com.pl/nanse/makroekonomia/koronawirus-czy-sluzba-
zdrowia-na-dwie-trzecie-mocy-co-gorsze-zgonow-poza-szpitalem/sq80hzw [dostęp 19.08.2021],
60 Robert Susło, Mateusz Paplicki
maksymalnie, a w tym szpitalu, gdzie są pawilony w lesie, oddzielone, nie ma chorych.
To jest zarządzanie przez wojewodę. Gdzie tu jest rozsądek, […] gdzie tu jest dbałość
o chorych? To się przekłada na liczbę zgonów. To się przekłada na to, że potem szpital,
który jest budynkiem nieprzystosowanym do takich pacjentów, gdzie są ścieżki łączenia
się transportu z wszystkimi oddziałami poprzez ten oddział covidowy, po prostu nie może
przyjąć nikogo więcej, zostaje zablokowany. Jedna decyzja wojewody nie powoduje tego,
że powstaje tam 20-30 łóżek, tylko że się blokuje 200-300 łóżek, a jednocześnie szpitale
pawilonowe stoją wolne, puste, mogą przyjmować. Widać, że osoby wydające decyzje
administracyjne w sprawie pandemii, nie mają żadnego doświadczenia, żadnego rozezna-
nia i niczego nie rozumieją”32. Według przedstawianych w mediach wyliczeń w okresie
od marca do grudnia 2020 r. hospitalizacji było w Polsce tylko 2 769 tys., podczas gdy rok
wcześniej w analogicznym okresie ‒ 4 212 tys., czyli spadek rok do roku wynosił aż 34%.
Według doniesień medialnych Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ) miał okresowo wprost
zakazywać przyjmowania pacjentów w trybie planowym. Donoszono również o spadku
liczby przyjęć w trybie nagłym w wyniku przekazania przez zespół ratownictwa medycz-
nego ‒ w okresie od marca do grudnia 2020 r. spadek ten wynosił 18% rok do roku,
a w 2021 r. spadek wyniósł w pierwszych dwóch miesiącach aż 86% rok do roku. Nagła-
śniane przez media były problemy załóg karetek pogotowia ratunkowego z przekazaniem
chorych do szpitali. W jednym z relacjonowanych przypadków jeden z zespołów ratow-
nictwa medycznego w Warszawie wezwał nawet policję, żeby sforsowała drzwi szpitala
wobec odmowy przyjęcia pacjentów w przypadkach innych niż związane z epidemią
COVID-1933.
W doniesieniach medialnych przedstawione dane są niejednokrotnie interpretowa-
ne jako efekt niedostatków w alokacji dostępnych zasobów, a nie tylko ich decytu, w tym
braków kadry lekarzy czy pielęgniarek. Kwestionowana bywa zwłaszcza zasadność re-
zerwacji i utrzymywania w oczekiwaniu istotnej części jednostek systemu opieki zdro-
wotnej, w tym regulacje wydane przez wojewodów, które zapewniając gotowość danej
jednostki opieki zdrowotnej do przyjęcia danej liczby pacjentów cierpiących na COVID-19,
powodowały niejednokrotnie konieczność wyłączenia z rutynowej działalności znacznie
większej liczby łóżek szpitalnych niż tylko zarezerwowana przez wojewodę. W konse-
kwencji sugeruje się, że powyższe mogło przyczynić się do pewnej, trudnej do konkret-
nego określenia liczby zgonów, do których doszło poza szpitalami, a których w typowych
warunkach dostępności hospitalizacji potencjalnie można było uniknąć34.
32 Ibidem.
33 Ibidem.
34 Ibidem.
61
Zapobieganie zagrożeniom epidemicznym i ich zwalczanie oraz organizacja pomocy medycznej…
4.7. Kontrowersje wokół strategii lockdown
W Polsce, podobnie jak i na całym świecie, wyrażane są różne poglądy dotyczące
tzw. strategii lockdown – czasowego częściowego ograniczania lub nawet okresowego
zupełnego wyłączania działalności pewnych gałęzi gospodarki oraz ograniczania części
swobód obywatelskich, stosowanego w skali całych krajów lub jedynie regionalnie.
Przeciwnicy stosowania strategii lockdown wskazują, że powoduje ona znaczne koszty,
generujące na różnych poziomach zadłużenie, które stanowić będzie obciążenie budże-
tów zarówno pojedynczych podmiotów gospodarczych, jak i całych krajów na przestrze-
ni wielu kolejnych lat. Podkreśla się jednak, że jedyną konstruktywną alternatywą dla
strategii lockdown, pozwalającą na uniknięcie wystąpienia nagłej fali zachorowań na
COVID-19, zwłaszcza o ciężkim przebiegu, w liczbie przekraczającej wydolność syste-
mu opieki zd rowot nej i skutkujących falą nadmiarowych zgonów, są masowe szczepienia
ochronne przeciwko COVID-1935. Choć w prasie można znaleźć informacje o nadmia-
rowej liczbie zgonów oraz o niewydolności systemu ochrony zdrowia36 oraz że wobec
braku wystarczającego poziomu uodpornienia populacji polskiej zdecydowane działania
zapobiegające niekontrolowanemu rozwojowi pandemii COVID-19 były konieczne, to
jednak sytuacja powyższa bywa przez wielu Polaków oceniana bardzo gorzko: „Na je-
sieni 2020 r. w Polsce doszło do zawału systemu ochrony zdrowia. W skrócie można to
opisać w ten sposób, że paradygmatem podejścia do choroby wywołanej przez korona-
wirusa SARS-CoV-2 stała się maksyma «ani jednej łzy» ‒ czyli za wszelką cenę nie
dopuszczamy do zakażenia, zamykamy oczy na wszelkie problemy, dramaty ludzkie,
brak możliwości diagnostyki i terapii, przepisy blokujące większość normalnej aktyw-
ności ludzkiej, a w zamian uzyskujemy subiektywne poczucie, że coś kontrolujemy, że
jakoby zmniejszamy ilość zakażeń”37.
4.8. Ograniczenia wydolności systemu opieki zdrowotnej
Wyzwanie w postaci, nadal trwającej, pandemii COVID-19 obnażyło występujące
już wcześniej decyty kadr medycznych w Polsce. Podnosi się, że dodatkowo okres dy-
daktyki ograniczonej w znacznej części do form zdalnych pogłębił niedostatki w medycz-
nym kształceniu zawodowym, a nawet spowodował zaniżenie wymagań stawianych przy-
szłym profesjonalistom medycznym, w tym również przy werykacji ich kwalikacji lub
nawet dopuszczaniu ich do wykonywania zawodu, co praktycznie nie będzie już możliwe
do naprawienia w przyszłości. Okres pandemii COVID-19 był znacznym wyzwaniem dla
35 Prof. Piotr Kuna: Lockdown jest złem, skróci nasze życie, https://www.medonet.pl/koronawirus/
koronawirus-w-polsce,lockdown-w-polsce--prof--kuna--to-skroci-nasze-zycie,artykul,12639522.html [do-
stęp 19.08.2021].
36 J. Frączyk, Poza szpitalem...
37 Ibidem.
62 Robert Susło, Mateusz Paplicki
zdrowia psychicznego wielu osób, czemu zmuszona będzie stawić czoło już wyjściowo
niewydolna polska psychiatria, szczególnie psychiatria dziecięca. Innym istotnym i nabie-
rającym dodatkowego znaczenia w kontekście następstw COVID-19 w populacji Polski
zagadnieniem jest również decytowa rehabilitacja oddechowa38. Należy przypomnieć, że
pandemia COVID-19 przyniosła oary również w odniesieniu do pracowników polskiego
systemu ochrony zdrowia. Zestawienie Ministerstwa Zdrowia z dnia 15 grudnia 2020 r.
wskazuje, że od początku epidemii w Polsce zakażenie SARS-CoV-2 wykryto m.in. u 17 824
lekarzy, 45 612 pielęgniarek, 4218 położnych, 2742 ratowników, 1610 dentystów, 1845
farmaceutów i 1389 diagnostów laboratoryjnych. Zakażenie SARS-CoV-2 przyczyniło się
w 2020 r. do śmierci: 54 lekarzy, 44 pielęgniarek, 8 dentystów, 4 farmaceutów, 3 ratowni-
ków medycznych i 4 położnych39. W ciągu kolejnych 6 miesięcy zwiększyła się znacząco
zarówno liczba osób chorych, jak i zmarłych wśród personelu medycznego. Zgodnie ze
stanem na dzień 21 czerwca 2021 r. od początku epidemii w Polsce zakażenie SARS-CoV-2
wykryto u: 29 433 lekarzy, 72 410 pielęgniarek, 11 094 zjoterapeutów, 7207 położnych,
3630 farmaceutów, 3628 ratowników medycznych, 3281 dentystów i 2548 diagnostów la-
boratoryjnych. Z powodu zakażenia SARS-CoV-2 zmarło natomiast: 231 lekarzy, 185
pielęgniarek, 50 dentystów, 22 położnych, 19 farmaceutów, 6 ratowników, 6 diagnostów
i 5 zjoterapeutów40. Z punktu widzenia społeczeństwa śmierć członka personelu medycz-
nego w walce z pandemią COVID-19 to nie tylko osobista tragedia jego rodziny i bliskich,
ale również zwiększenie ryzyka wystąpienia osobistych tragedii licznych innych obywa-
teli, którzy potencjalnie jako pacjenci stracili dostęp do pewnego zakresu pomocy medycz-
nej, często w aspekcie zupełnie niezwiązanym z COVID-19. Publikacja niepokojących
danych statystycznych z 2020 r. sprawiła, że w Polsce pojawiło się wiele głosów postulu-
jących dokonanie zmian w systemie ochrony zdrowia w celu ograniczenia rosnącej liczby
oar pandemii COVID-19 i skali wynikających z tego tragedii41.
38 Co dalej z polskim systemem ochrony zdrowia? Lekarze mają ponure scenariusze, https://www.
medonet.pl/zdrowie,scenariusz-jest-ponury--lekarze-mowia--co-bedzie-z-ochrona-zdrowia-w-polsce,
artykul,90930873.html [dostęp 19.08.2021].
39 Koronawirus przyczynił się do śmierci pond 100 pracowników służby zdrowia w Polsce, https://
www.onet.pl/informacje/onetwiadomosci/koronawirus-w-polsce-ilu-medykow-zmarlo-w-zwiazku-z
-epidemia/2934v34,79cfc278 [dostęp 19.08.2021].
40 Koronawirus wśród personelu medycznego. Ministerstwo Zdrowia publikuje dane, https://wiado
mosci.onet.pl/kraj/koronawirus-wsrod-personelu-medycznego-ministerstwo-zdrowia-publikuje-dane/
r5vt17d [dostęp 19.08.2021].
41 Dramatyczny wzrost liczby zgonów w Polsce. Lekarz: to oary braku dostępu do świadczeń zdro-
wotnych, https://www.onet.pl/informacje/onetwiadomosci/dramatyczny-wzrost-liczby-zgonow-w-polsce-
lekarz-komentuje-w-onet-rano/eelfzxp,79cfc278 [dostęp 19.08.2021].
63
Zapobieganie zagrożeniom epidemicznym i ich zwalczanie oraz organizacja pomocy medycznej…
5. Podsumowanie
Niniejszy tekst stanowi uwagi wstępne autorów dotyczące wybranych zagadnień,
które zostaną przedstawione w pełnym zakresie w opracowaniu w for mie raportu o ana-
logicznym tytule, powstającym w ramach prac Interdyscyplinarnej Grupy Roboczej ds.
Zagrożeń Epidemicznych i Organizacji Pomocy Medycznej, wchodzącej w skład Inter-
dyscyplinarnego Zespołu Badawczego przy Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytetu we Wrocławiu. Główne zasady postępowania przeciwepidemicznego po-
zostają niezmienne mimo upływu dziesięcioleci i znajdują one swe odbicie również
w aktualnym sposobie planowania przez jednostki administracji publicznej w Polsce
działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom epidemicznym i ich zwalczanie oraz
organizację odpowiedniej pomocy medycznej. Opracowane z wyprzedzeniem wojewódz-
kie plany działania na wypadek epidemii od roku 2020 są wykorzystywane w praktyce
w walce z pandemią COVID-19, a doświadczenia minionych dwóch lat jej trwania po-
zwoliły na dokonanie próby ich wstępnej werykacji. Choć efekty działań podjętych
dotąd przez jednostki administracji publicznej poddawane są, niekiedy bardzo krytycz-
nej, ocenie ze strony społeczeństwa, to jednak plany, które były ich podstawą, uznać
należy za rozwiązania, które się sprawdziły i stąd warte są utrzymania w arsenale in-
strumentów państwa polskiego służących ochronie zdrowia publicznego obywateli.
Bibliograa
Literatura
Bryła M., Maniecka-Bryła I., Proces starzenia populacji wyzwaniem dla polityki zdrowotnej,
„Gerontologia Polska” 2011, nr 19(1).
Miller M., Zieliński A., Zdrowie publiczne ‒ misja i nauka, „Przegląd Epidemiologiczny” 2002,
nr 56.
Paplicki M., Susło R., Benedikt A., Drobnik J., Eectively enforcing mandatory vaccination in
Poland and worldwide, “Family Medicine & Primary Care Review” 2020, Vol. 22(3).
Paplicki M., Susło R., Najjar N., Ciesielski P., Augustyn J., Drobnik J., Conict of individual
freedom and community health safety: legal conditions on mandatory vaccinations and
changes in the judicial approach in the case of avoidance, “Family Medicine & Primary
Care Review” 2018, Vol. 20(4).
Zieliński A., Co rozumiemy pod pojęciem opracowania ogniska epidemicznego?, „Przegląd Epi-
demiologiczny” 1999, nr 53.
Zieliński A., Nadzór epidemiologiczny, „Przegląd Epidemiologiczny” 2002, nr 56.
64 Robert Susło, Mateusz Paplicki
Inne źródła
Aktualizacja wytycznych dotyczących kodowania zgonów związanych z epidemią koronawirusa
wywołującego COVID-19 na podstawie rekomendacji WHO z dnia 18.04.2020 r., https://
www.pzh.gov.pl/wp-content/uploads/2020/04/aktualizacja-wytycznych-do-karty-zgonu
-wg-WHO-18.04.2020.pdf
Co dalej z polskim systemem ochrony zdrowia? Lekarze mają ponure scenariusze, https://www.
medonet.pl/zdrowie,scenariusz-jest-ponury--lekarze-mowia--co-bedzie-z-ochrona-
zdrowia-w-polsce,artykul,90930873.html
Dolnośląski Urząd Wojewódzki we Wrocławiu, Wydział Zdrowia i Polityki Społecznej, Woje-
wódzki plan działania na wypadek wystąpienia epidemii dla województwa dolnośląskiego
na lata 2021-2024, 30.07.2021.
Dramatyczny wzrost liczby zgonów w Polsce. Lekarz: to oary braku dostępu do świadczeń zdrowot-
nych, https://www.onet.pl/informacje/onetwiadomosci/dramatyczny-wzrost-liczby-zgonow
-w-polsce-lekarz-komentuje-w-onet-rano/eelfzxp,79cfc278
Frączyk J., Poza szpitalem tyle osób nie umierało nawet w PRL-u. Pozamykana służba zdrowia
gorsza od koronawirusa, https://businessinsider.com.pl/nanse/makroekonomia/korona
wirus-czy-sluzba-zdrowia-na-dwie-trzecie-mocy-co-gorsze-zgonow-poza-szpitalem/
sq80hzw
GUS, Umieralność w 2020 roku. Zgony według przyczyn – dane wstępne, https://stat.gov.pl/
download/gfx/portalinformacyjny/pl/defaultaktualnosci/5746/10/1/1/umieralnosc_i_zgony
_wedlug_przyczyn_w_2020_roku._informacja_sygnalna_w_formacie_docx.docx
International Guidelines for Certication and Classication (Coding) of COVID-19 as Cause of
Death Based on ICD International Statistical Classication of Diseases (16 April 2020).
WHO https://www.who.int/classications/icd/Guidelines_Cause_of_Death_COVID-19.
pdf?ua=1
Jak państwa radzą sobie z epidemią koronawirusa? Polska na szarym końcu rankingu Bloomberga,
https://www.onet.pl/informacje/onetwiadomosci/koronawirus-polska-na-szarym-koncu
-rankingu-bloomberga/2syrh37,79cfc278
Koronawirus przyczynił się do śmierci pond 100 pracowników służby zdrowia w Polsce, https://
www.onet.pl/informacje/onetwiadomosci/koronawirus-w-polsce-ilu-medykow-zmarlo
-w-zwiazku-z-epidemia/2934v34,79cfc278
Koronawirus wśród personelu medycznego. Ministerstwo Zdrowia publikuje dane, https://wiado
mosci.onet.pl/kraj/koronawirus-wsrod-personelu-medycznego-ministerstwo-zdrowia
-publikuje-dane/r5vt17d
Prof. Piotr Kuna: Lockdown jest złem, skróci nasze życie, https://www.medonet.pl/koronawirus/
koronawirus-w-polsce,lockdown-w-polsce--prof--kuna--to-skroci-nasze-zycie,artykul,
12639522.html
65
Zapobieganie zagrożeniom epidemicznym i ich zwalczanie oraz organizacja pomocy medycznej…
Raport na temat koronawirusa, https://www.medonet.pl/zdrowie/zdrowie-dla-kazdego,zasieg
-koronawirusa-covid-19--mapa-,artykul,43602150.html
Raport: nadmiarowe zgony w 2020 r. Polska w ścisłej czołówce, https://www.medonet.pl/korona
wirus/koronawirus-w-polsce,nadmiarowe-zgony-w-2020-roku---raport--polska-w-
scislej-czolowce,artykul,49396199.html
Słowniczek terminów epidemiologicznych, „Przegląd Epidemiologiczny”, http://www.przegl
epidemiol.pzh.gov.pl/slowniczek-terminow-epidemiologicznych
Ukryte oary epidemii. Wiemy, w jakich regionach jest ich najwięcej, https://www.onet.pl/infor
macje/onetwiadomosci/koronawirus-ukryte-ofiary-epidemii-pokazujemy-gdzie-jest
-najgorzej/dvy6js4,79cfc278
Wojewódzki plan działania na wypadek wystąpienia epidemii, https://www.duw.pl/pl/urzad/zdrowie
-publiczne/wojewodzki-plan-dzialan/11744,Wojewodzki-plan-dzialania-na-wypadek
-wystapienia-epidemii.html
Akty prawne
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych
u ludzi (Dz. U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570 ze zm.; t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845).
dr Mateusz Paplicki
Uniwersytet Medyczny we Wrocławiu
Wydział Lekarski
Zakład Traumatologii i Medycyny Ratunkowej Wieku Rozwojowego
ORCID: 0000-0002-4169-9298
prof. dr hab. Jan Godziński
Uniwersytet Medyczny we Wrocławiu
Wydział Lekarski
Zakład Traumatologii i Medycyny Ratunkowej Wieku Rozwojowego
ORCID: 0000-0001-9687-7146
Ratownictwo medyczne w systemie
bezpieczeństwa wewnętrznego państwa
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.5
Konstytucja RP nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia
bezpieczeństwa obywatelom. Organy wypełniają ten konstytucyjny obowiązek poprzez powołanie
oraz utrzymanie odpowiednich służb ratunkowych. W Polsce do udzielania pomocy medycznej oso-
bom znajdującym się w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego utworzony został system Państwo-
wego Ratownictwa Medycznego. Ratownictwo medyczne ma kluczowe znaczenie dla poczucia bez-
pieczeństwa obywateli, ponieważ niesie pomoc zarówno w przypadku pojedynczych zdarzeń
związanych z zagrożeniem życia i zdrowia, ale również w sytuacjach wystąpienia zdarzeń o charak-
terze masowym. Organy państwa stworzyły ten system i są bezwzględnie zainteresowane jego pro-
wadzeniem i efektywnym działaniem. Obecny system Państwowego Ratownictwa Medycznego,
w ocenie zarówno osób uczestniczących w jego funkcjonowaniu, jak i korzystających z jego usług,
nie jest instytucją doskonałą, ale wymagającą zmian. Problemy w funkcjonowaniu Państwowego
Ratownictwa Medycznego wynikają m.in. z ograniczonej dostępności do podstawowej i specjali-
stycznej opieki zdrowotnej oraz braku skutecznego mechanizmu, który jest w stanie ograniczyć
udzielanie świadczeń w szpitalnych oddziałach ratunkowych osobom, które tego nie wymagały.
ratownictwo medyczne, system Państwowego Ratownictwa Medycznego, bez-
pieczeństwo zdrowotne, bezpieczeństwo wewnętrzne
Medical rescue in the internal security system of the state
The Constitution of the Republic of Poland obliges public administration bodies to
ensure the security of citizens. The authorities fulll this constitutional obligation by establishing
and maintaining appropriate emergency services. In Poland the State Medical Rescue System was
creatied to provide medical assistance to people in a state of sudden health risk. Medical rescue
is crucial for the sense of security of citizens because it provides help in the case of individual
67
Ratownict wo medyczne w systemie bezpieczeńst wa wewnętrznego państwa
events related to a threat to life and health and also in situations of mass events. State authorities
have created this system and are absolutely interested in its operation and eective operation. The
current system of the State Medical Rescue is not a perfect institution but it requires change
according to the opinion of people participating in its operation and using its services. Problems
in the functioning of the State Medical Rescue Service result from, among others, limited access
to primary and specialist health care and the lack of an eective mechanism capable of limiting
the provision of services in hospital emergency departments to people who did not require it.
medical rescue, State Medical Rescue system, health safety, internal security
Wstęp
Według Janusza Trzcińskiego art. 1 Konstytucji RP określa państwo dobrem
wspólnym wówczas, gdy istnieje relacja pomiędzy jednostką a państwem1, a relacja ta
oparta jest na normach prawnych. Pojęcie dobro wspólne, jak pisał Antoni Kość2: „[…]
nie jest […] nigdy stanem doskonałym, lecz ciągle określonym celem. […] Jego konkre-
tyzacja zależy od potrzeb i oczekiwań obywateli w zakresie zagwarantowania społecz-
nego pokoju, ładu, wolności i bezpieczeństwa wewnętrznego każdego obywatela oraz
zewnętrznej suwerenności państwa”3.
Podstawowym zadaniem każdego państwa jest tworzenie, a następnie stałe dosko-
nalenie systemów bezpieczeństwa tak, aby system bezpieczeństwa nadążał za coraz
większymi, zmieniającymi się potrzebami obywateli zarówno w okresie względnej
stabilności, jak i zmiennych zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych4.
Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa zawsze jest wyznacznikiem jego rozwoju5
i odnosi się do procesu zaspokajania potrzeb i interesów społeczeństwa danego kraju6.
Obywatele w sytuacji nagłego zagrożenia zdrowotnego nie są w stanie sami zapewnić
sobie pomocy medycznej, to administracja publiczna powinna uzupełniać to, czego jed-
nostka nie może własnymi siłami i z własnej inicjatywy osiągnąć7. Celem opracowania
1 J. Trzciński, Rzeczpospolita Polska dobrem wspólnym wszystkich obywateli, [w:] J. Góral, R. Hau-
ser, J. Trzciński (red.), Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005,
Warszawa 2005, s. 453 i 454.
2 M. Dybowski, Cele prawowite w klauzuli limitacyjnej a dobro wspólne w polskim porządku kon-
stytucyjnym, [w:] M. Smolak (red.), Wykładnia konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, Warszawa
2016, s. 161.
3 A. Kość, Podstawy lozoi prawa, Lublin 2001, s. 144.
4
R. Rojek, Bezpieczeństwo publiczne w Polsce – wnioski z badań, Warszawa 2010, s. 8.
5 A. Żebrowski, Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa. Wybrane problemy, „Annales Universitatis
Paedagogicae Cracoviensis. Studia Politologica” 2012, t. 8, s. 7.
6
Encyklopedia administracji publicznej, hasło: Bezpieczeństwo wewnętrzne, http://encyklopediaap.
uw.edu.pl/index.php/Bezpiecze%C5%84stwo_wewn%C4%99trzne [dostęp 30.08.2021].
7 A. Pakuła, Bezpieczeństwo publiczne jako dobro wspólne (kilka uwag i reeksji), [w:] A. Chajbo-
wicz, T. Kocowski (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej,
68 Mateusz Paplicki, Jan Godziński
jest wykazanie, że tylko państwo i jego administracja dysponuje odpowiednią organiza-
cją i niezbędnym władztwem, aby m.in. zapewniać szeroko pojęte bezpieczeństwo, pomoc
socjalną, w tym ochronę zdrowia8. Obywatele nie są sobie w stanie zapewnić bezpie-
czeństwa czy opieki medycznej w sytuacji nagłego zagrożenia zdrowotnego, dlatego
jednostka musi istnieć i opierać swój byt na państwie9.
1. Bezpieczeństwo wewnętrzne
Bezpieczeństwo wewnętrzne jest przez wielu badaczy sprowadzane do zapewnie-
nia porządku i bezpieczeństwa wewnątrz kraju, co można osiągnąć poprzez odpowied-
nie działanie organów administracji państwa10. Pojęcie bezpieczeństwa wewnętrznego
zostało wprowadzone do porządku prawnego stosunkowo niedawno, m.in. przepisami
Konstytucji RP11, w myśl których na Radę Ministrów nałożono obowiązek zapewnienia
bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, przy czym nie określono materialnej treści
samego pojęcia. Bezpieczeństwo wewnętrzne – w znacznym uproszczeniu – oznacza
stabilność i harmonijność danego organizmu bądź systemu12 lub stan stabilności i rów-
nowagi wewnętrznej13. Bezpieczeństwo wewnętrzne (państwa) jest określane jako stan
struktur społecznych, ekonomicznych i politycznych wewnątrz państwa i takie ich
kształtowanie, aby poprzez swoje stabilne i harmonijne funkcjonowanie zapewniły po-
czucie pewności jego obywatelom oraz stwarzały odpowiednie warunki do realizacji
aspiracji tego państwa14. Stanowi ono fundament sprawnego funkcjonowania systemu
demokratycznego15.
Wrocław 2009, s. 33-34.
8 A. Błaś, Administracja publiczna w dobie globalizacji, [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administra-
cja publiczna, Wrocław 2003, s. 43-44.
9 E. Faguet, Le libéralisme, Paris 1902, s. 440, cyt. za: A. Błaś, Zagadnienie zakresu zadań socjalnych
administracji publicznej we współczesnym państwie liberalnym, Wrocław 2015, s. 15.
10 J. Jeż, Bezpieczeństwo publiczne, [w:] U. Kalina-Prasznic (red.), Encyklopedia prawa, Warszawa
2007, s. 22-24.
11 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie
Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja
1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz. U. z 1997 r.
Nr 78, poz. 483 ze zm.).
12 Zob. J. Stańczyk, Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996, s. 18.
13 J. Symonides, Problemy pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego we współczesnym świecie,
Wrocław 1984, s. 45.
14 Por. W. Fehler, O pojęciu bezpieczeństwa państwa, [w:] W. Śmiałek, J. Tymanowski (red.), Bezpie-
czeństwo państwa i narodów w procesie integracji europejskiej, Toruń 2002, s. 72; S. Zalewski, Bezpieczeń-
stwo wewnętrzne RP w dobie członkostwa w NATO. Aspekt społeczny i instytucjonalny, [w:] W. Fehler, J. Ty-
manowski (red.), Międzynarodowe i wewnętrzne aspekty członkostwa Polski w NATO, Toruń 1999, s. 70.
15 M. Kopczewski, J.M. Krawczyk, Wybrane elementy bezpieczeństwa wewnętrznego państwa na pod-
stawie założeń „Strategii bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej”, „Doctrina. Studia Spo-
łeczno-Polityczne” 2011, nr 8, s. 105.
69
Ratownict wo medyczne w systemie bezpieczeńst wa wewnętrznego państwa
Przeobrażenia współczesnego świata wyznaczają również administracji publicznej
nowe cele i zadania, które z czasem przybierają postać nowych form działania. Obok
funkcji policyjnej i reglamentacyjnej ujawniła się funkcja świadcząca. Ochrona życia
i zdrowia w sytuacji nagłego zagrożenia zdrowotnego nie może podlegać mechanizmom
rynkowym dlatego, że ci, których nie stać by było na zapłacenie za świadczenia zdrowot-
ne ratujące życie czy zdrowie, muszą mieć też zapewnioną przez państwo opiekę zdro-
wotną w takiej sytuacji, czyli muszą mieć zagwarantowane bezpieczeństwo zdrowotne16.
Należy pamiętać, że bezpieczeństwo jest jednocześnie celem i uzasadnieniem
administrowania, nie powinno być jednak aksjomatycznym pretekstem do sprawowania
władzy publicznej zarówno na etapie stanowienia prawa, jak i w fazie jego stosowania
czy przestrzegania17. Między innymi z racji rozmiarów i zasięgu normowania gałęzią
prawa najbardziej odnoszącą się do problematyki bezpieczeństwa jest prawo administra-
cyjne. Dominującą rolę w tym zakresie mają unormowania prawa materialnego, chociaż
wątek bezpieczeństwa wyraźnie także odnajdziemy w ustrojowej części prawa admini-
stracyjnego18.
Bezpieczeństwo, a ściślej rzecz ujmując jego ochrona, to niewątpliwie jedna z naj-
bardziej tradycyjnych sfer aktywności władzy publicznej, przede wszystkim zaś władzy
wykonawczej, czyli administracji publicznej. Administracji, która w demokratycznym
państwie prawnym wykonuje przede wszystkim zadania publiczne przewidziane w obo-
wiązującym porządku prawnym i ponoszącej z tego tytułu stosowną odpowiedzialność.
Zapewnienie bezpieczeństwa to jedno z podstawowych zadań tej administracji, realiza-
cji których domagać może się jednostka19.
2. Ratownictwo medyczne
Artykuł 5 Konstytucji RP nakłada na państwo obowiązek zapewnienia bezpieczeń-
stwa obywatelom20. Organy administracji publicznej wypełniają ten konstytucyjny obowią-
zek poprzez powołanie oraz utrzymanie odpowiednich sił i środków mających na celu
ochronę obywateli przed różnego typu zagrożeniami wynikającymi zarówno z działania sił
16 M. Paplicki, Bezpieczeństwo zdrowotne obywatela w polskim systemie ratownictwa medycznego,
Wrocław 2020, s. 127.
17 P. Lisowski, Pojęcie bezpieczeństwa w obowiązującym systemie prawa – kilka reeksji na temat
normatywizacji problematyki bezpieczeństwa, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3738, „Przegląd Prawa
i Administracji” 2016, t. CVI, s. 52.
18 Ibidem, s. 50 i n.
19 T. Kocowski, M. Gruszka, Ustawa o Państwowym Ratownictwie Medycznym a bezpieczeństwo zdro-
wotne obywateli na ratunek. Ratunek dla ratowników, „Menedżer Zdrowia” sierpień 2011, nr 6, s. 50 i n.
20 Artykuł 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. mówi, że obowiązkiem
państwa polskiego jest zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom.
70 Mateusz Paplicki, Jan Godziński
przyrody, jak i z działalności człowieka. Do działań ratowniczych zostały powołane etatowe
oraz ochotnicze wyspecjalizowane jednostki, których zadaniem jest udzielanie niezbędnej
i szybkiej pomocy. Do jednostek tych zaliczamy: pogotowie ratunkowe, pogotowie energe-
tyczne, straż pożarną, pogotowie gazowe, ratownictwo specjalistyczne (np. medyczne,
górskie, wodne, chemiczne), jak również policję i inne jednostki organizacyjne21.
Szeroko pojęte ratownictwo to zapewnianie pomocy w stanach zagrożeń w różnych
obszarach zadaniowości państwa, m.in. zdrowia i życia, katastrof i zdarzeń masowych
o różnym nasileniu, technicznych systemów teleinformatycznych. Ratownictwo jest
jedną z kilku służb funkcjonujących w systemie bezpieczeństwa państwa22. Według
Tadeusza Terlikowskiego jednym z najważniejszych zadań państwa jest zapewnienie
obywatelom jak najwyższego, pod względem efektywności i skuteczności, poziomu
bezpieczeństwa, m.in. przez należytą ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ich mienia przed
zagrożeniami wywoływanymi zarówno katastrofami naturalnymi, jak i katastrofami
technicznymi generowanymi zmianami cywilizacyjnymi23.
Ratownictwo medyczne ma kluczowe znaczenie dla poczucia bezpieczeństwa
obywateli, ponieważ niesie pomoc w przypadku pojedynczych zdarzeń związanych
z zagrożeniem życia i zdrowia, jak też w sytuacjach wystąpienia zdarzeń o charakterze
masowym. Obowiązkiem administracji publicznej jest stworzenie niezbędnych rozwią-
zań systemowych adekwatnych do każdego rodzaju zagrożenia24.
Dbanie o ludzkie zdrowie powinno stać się zasadniczym celem aktywności wszyst-
kich przedstawicieli wchodzących w skład systemu organów władzy publicznej. Pośród
rozlicznych zadań państwowych można także wyróżnić grupę obowiązków dotyczących
bezpieczeństwa osobistego jednostki. Podstawowym substratem bezpieczeństwa osobiste-
go jest bezpieczeństwo w kontekście korzystania jednostki z jej dobrostanu zdrowotnego,
gwarantowanego art. 68 Konstytucji RP. Na podstawie tego samego artykułu władza
publiczna jest zobowiązana do stworzenia instytucjonalnych gwarancji realizacji prawa
do ochrony zdrowia według określonych potrzeb zdrowotnych obywateli oraz prowadze-
nia właściwej polityki zdrowotnej25.
W Polsce w celu udzielania pomocy medycznej osobom znajdującym się w stanie
nagłego zagrożenia zdrowotnego utworzony został system Państwowego Ratownictwa
Medycznego. Światowa Organizacja Zdrowia określa system ratownictwa medycznego
„jako takie rozmieszczenie personelu, urządzeń i sprzętu, które zapewnia skuteczne
21 J.J. Skoczylas, Prawo ratownicze, Warszawa 2011, s. 48.
22 E. Cipora, Wstęp, [w:] eadem (red.), Ratownictwo w Systemie Bezpieczeństwa Państwa, Sanok
2014, s. 5.
23 T. Terlikowski, System ochrony ludności i ratownictwa, „Zeszyty Naukowe SGSP” 2018, nr 67/3, s. 88.
24 Najwyższa Izba Kontroli, Funkcjonowanie Systemu Ratownictwa Ratunkowego. Informacja o wyni-
kach kontroli, Warszawa 2020, s. 6.
25 R. Tabaszewski, Prawo do zdrowia w systemach ochrony praw człowieka, Lublin 2016, s. 173.
71
Ratownict wo medyczne w systemie bezpieczeńst wa wewnętrznego państwa
i skoordynowane działanie systemu w zakresie prewencji i zarządzania zagrożeniami
będącymi konsekwencjami nagłych zdarzeń, katastrof, klęsk żywiołowych lub podobnych
wydarzeń”26. Zadaniem tego systemu jest zapewnienie przedszpitalnych świadczeń me-
dycznych, realizowanych na miejscu zdarzenia i w czasie transportu, a także szpitalnych
świadczeń medycyny ratunkowej realizowanych na oddziałach ratunkowych będących
kontynuacją wcześniejszych działań ratowniczych27.
Proces powstawania systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego odbywał
się w Polsce wieloetapowo. Rozpoczął się uchwaleniem w dniu 25 lipca 2001 r. ustawy
o Państwowym Ratownictwie Medycznym28. Ustawa ta jednak nie pozwoliła stworzyć
sprawnie funkcjonującego ratownictwa medycznego ze względu na nie najlepiej zorga-
nizowany system nansów publicznych i kryzys, który dotknął tę sferę naszego państwa29.
Na początku 2006 r. zespół ekspertów opracował wstępny projekt ustawy, który został
następnie uchwalony jako ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie
Medycznym (ustawa o PRM)30. Wprowadzona ustawa przede wszystkim ma za zadanie
usprawnić i przyspieszyć procedury ratujące życie i zdrowie, ponadto kładzie nacisk na
podnoszenie kwalikacji przez pracowników poprzez ciągłe ich doskonalenie tak, aby
sprawniej nieść pomoc31.
Ratowanie życia i zdrowia ludzi w stanach nagłego zagrożenia zdrowotnego to
niewątpliwie zadanie publiczne, co zostało podkreślone w samej nazwie Państwowe
Ratownictwo Medyczne. Organy państwa stworzyły ten system i są bezwzględnie zain-
teresowane jego prowadzeniem i efektywnym działaniem. Obecny system Państwowego
Ratownictwa Medycznego, w ocenie zarówno osób uczestniczących w jego funkcjono-
waniu, jak i korzystających z jego usług, nie jest instytucją doskonałą, tylko instytucją
wymagającą zmian, mających na celu poprawę jego działania32 .
Nawet najlepiej zaplanowany system będzie działał tylko wtedy, gdy sprawne są
wszystkie jego elementy. Ratownictwo medyczne to szczególny rodzaj układanki, w któ-
rej wsz ystko działa na zasadzie ściśle powiązanych ze sobą sekwencji zdarzeń, tzw. ogniw
łańcucha ratunkowego: pierwsza pomoc, kwalikowana pierwsza pomoc, kwali kowany
transport, szpitalny oddział ratunkowy (SOR), specjalistyczne leczenie szpitalne i reha-
bilitacja. Poszczególne ogniwa „łańcucha ratunkowego” mają zapewnić pacjentowi w sta-
nie nagłego zagrożenia życia skuteczną i profesjonalną pomoc. Bezpośredni wpływ na
przeżycie poszkodowanego po ciężkim urazie jest czas, tzw. złota godzina, w którym
26 A. Bem, Organizacja i nansowanie ratownictwa medycznego, Wrocław 2013, s. 159.
27 Ibidem.
28 Dz. U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1207 ze zm.
29 J.J. Skoczylas, Prawo ratownicze..., s. 332.
30 T.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 882.
31 J.J. Skoczylas, Prawo ratownicze..., s. 333.
32 M. Paplicki, Bezpieczeństwo zdrowotne…, s. 172.
72 Mateusz Paplicki, Jan Godziński
poszkodowanemu zostanie udzielona pomoc. Termin „złota godzina” odnosi się do pierw-
szych 60 minut, począwszy od momentu zaistnienia urazu do czasu udzielenia specjali-
stycznego (najczęściej chirurgicznego) leczenia, które powinien taki pacjent otrzymać
w SOR. Pacjenci z ciężkimi obrażeniami ciała leczeni od początku w sposób fachowy
przez odpowiednio wyszkolony personel i przetransportowani do szpitala mają najwięk-
sze szanse na przeżycie. Szacuje się, że 85% oar śmiertelnych z powodu urazów mogło-
by przeżyć pod warunkiem otrzymania właściwej pomocy medycznej w okresie „złotej
godziny”, zwanej także godziną szansy. Każde kolejne 30 minut zwłoki w udzieleniu
pomocy zwiększa trzykrotnie śmiertelność pacjentów po urazach33. Obecnie próbuje się
również stosować pojęcie „złotej godziny” w przypadku innych stanów nagłych, takich
jak np.: udar mózgu, zawał mięśnia sercowego, stan astmatyczny, stan padaczkowy34.
Powołany system PRM jest zintegrowany, to znaczy istnieje połączenie sił i środ-
ków wszystkich podmiotów zajmujących się ratownictwem medycznym, czyli pogotowia
ratunkowego, pogotowia wodnego, górskiego, lotnictwa sanitarnego itp. oraz służb po-
zamedycznych – głównie straży pożarnej i innych grup specjalistycznych, takich jak
ratownictwo górnicze, techniczne, chemiczne, ekologiczne, służby energetyczne, a tak-
że w razie potrzeby – wojsko i policja35. System ten stał się jednostką wykonawczą zadań
państwa polegających na zapewnieniu pomocy każdej osobie znajdującej się w stanie
nagłego zagrożenia zdrowotnego. Nadzór nad systemem na terenie kraju sprawuje mi-
nister właściwy do spraw zdrowia, natomiast planowanie, organizowanie, koordynowa-
nie systemu oraz nadzór nad systemem na terenie województwa należy do wojewody.
Podstawowymi elementami systemu ratownictwa medycznego są36:
– medycyna ratunkowa będąca wyspecjalizowanym obszarem wiedzy medycznej;
– szpitalne oddziały ratunkowe jako specjalistyczna, docelowa baza szpitalna
przygotowana do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, polegających na
wstępnej diagnostyce oraz podjęciu leczenia w zakresie niezbędnym dla stabi-
lizacji funkcji życiowych osób (przetransportowanych przez: zespoły ratownic-
twa medycznego, jednostki współpracujące z systemem PRM, lotnicze zespoły
poszukiwawczo-ratownicze, podmioty realizujące transport sanitarny na pod-
stawie zlecenia lekarza albo felczera, w ramach udzielania świadczeń opieki
33 Ibidem, s. 153.
34 W. Gaszyński, Intensywna terapia i wybrane zagadnienia medycyny ratunkowej. Repetytorium,
Warszawa 2008, s. 115-116.
35 A. Ferenc, Zintegrowany system ratowniczy w Polsce, Warszawa 2006, s. 32.
36 Stanowisko Nadzoru Krajowego Medycyny Ratunkowej oraz Zarządu Głównego Polskiego Towa-
rzystwa Medycyny Ratunkowej w sprawie: – Bezpieczeństwa obywatelskiego w perspektywie medycyny ra-
tunkowej i jej zadań w ochronie zdrowia, – Wojewódzkiego Planu Działania Systemu Ratownictwa Medycz-
nego, [w:] Stanowiska Polskiego Towarzystwa Medycyny Ratunkowej, Wrocław 2011, s. 15 i n.
73
Ratownict wo medyczne w systemie bezpieczeńst wa wewnętrznego państwa
zdrowotnej nansowanych ze środków publicznych oraz zgłaszających się sa-
modzielnie), które znajdują się w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego37.
Kooperują z nimi inne jednostki szpitalne (takie jak: oddziały kardiologii in-
terwencyjnej, udarowe, obrażeń wielonarządowych, oparzeń, ostrych zatruć,
chirurgii dziecięcej itd.), które podejmują dalsze procedury specjalistyczne.
Należy również pamiętać, że SOR stanowi platformę wielospecjalistycznych
zadań dla zespołów zadaniowych pacjentów będących w nagłym zagrożeniu
zdrowotnym. Przykładem takich zespołów są: zespoły urazowe, zespoły wień-
cowe, zespoły udarowe itp.38
– zespoły ratownictwa medycznego, które mają podtrzymać funkcje życiowe
pacjenta oraz doprowadzić osoby w nagłym zagrożeniu zdrowotnym do szpi-
talnego oddziału ratunkowego w czasie nie dłuższym niż 30 minut od stwier-
dzenia nagłego zagrożenia zdrowia lub życia.
Aby poszkodowanemu pacjentowi będącemu w stanie nagłego zagrożenia zdro-
wotnego zapewnić standard „złotej godziny”, ustawodawca określił mediany czasu do-
tarcia do takiego pacjenta. Zgodnie z art. 24 ustawy o PRM to wojewoda został zobowią-
zany do podjęcia działań organizacyjnych zmierzających do zapewnienia odpowiednich
parametrów czasu dotarcia na miejsce zdarzenia dla zespołu ratownictwa medycznego od
chwili przyjęcia zgłoszenia przez dyspozytora medycznego. Przyjęto, że:
1) mediana czasu dotarcia – w skali każdego miesiąca – jest nie większa niż 8 minut
w mieście powyżej 10 tys. mieszkańców i 15 minut poza miastem powyżej 10 tys.
mieszkańców;
2) trzeci kwartyl czasu dotarcia – w skali każdego miesiąca – jest nie większy niż
12 minut w mieście powyżej 10 tys. mieszkańców i 20 minut poza miastem po-
wyżej 10 tys. mieszkańców;
3) maksymalny czas dotarcia nie może być dłuższy niż 15 minut w mieście powyżej
10 tys. mieszkańców i 20 minut poza miastem powyżej 10 tys. mieszkańców.
Przyjmuje się ponadto, że 0,5% przypadków o najdłuższych czasach dotarcia
w skali każdego miesiąca nie bierze się pod uwagę w naliczaniu parametrów
37 Zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału
ratunkowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1213), dalej: rozporządzenie w sprawie SOR, które określa: szczegóło-
we zadania szpitalnych oddziałów ratunkowych; szczegółowe warunki prowadzenia segregacji medycznej
w szpitalnych oddziałach ratunkowych; szczegółowe wymagania dotyczące lokalizacji szpitalnych oddzia-
łów ratunkowych w strukturze szpitala oraz warunków technicznych; minimalne wyposażenie, organizację
oraz minimalne zasoby kadrowe szpitalnych oddziałów ratunkowych.
38 J. Jakubaszko, M. Gruszka, Medycyna ratunkowa – ratownictwo medyczne a bezpieczeństwo pu-
bliczne, [w:] A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach nowej admini-
stracji publicznej, Wrocław 2009, s. 54.
74 Mateusz Paplicki, Jan Godziński
określonych powyżej, z zastrzeżeniem, że przypadki te nie podlegają kumulacji
pomiędzy miesiącami.
Zgodnie z przepisami art. 33a ust. 1-5 ustawy o PRM w szpitalnym oddziale ra-
tunkowym jest prowadzona segregacja medyczna, która ma przyczynić się do podnie-
sienia poziomu funkcjonowania systemu PRM, a w szczególności skrócenia czasu na
pierwszy kontakt z lekarzem w SOR. Segregacja przeprowadzana jest przez pielęgniar-
kę systemu, ratownika medycznego lub lekarza systemu. W wyniku przeprowadzonej
segregacji medycznej osobie w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego jest przydzielana
jedna z kategorii w pięciostopniowej skali. Do prowadzenia segregacji medycznej wy-
korzystuje się system zarządzający trybami obsługi pacjenta w szpitalnym oddziale ra-
tunkowym (zwany TOPSOR), w którym są przetwarzane dane osobowe, w tym dane
dotyczące zdrowia pacjenta, oraz dane o liczbie osób i czasie oczekiwania na udzielenie
świadczenia zdrowotnego w szpitalnym oddziale ratunkowym. Administrator zapewnia
bezpieczne przetwarzanie danych, w tym kontrolę dostępu użytkowników do danych,
oraz dokumentuje dokonywane przez nich zmiany. Informacja o czasie oczekiwania na
udzielenie świadczeń zdrowotnych osobom jest podawana na wyświetlaczu zbiorczym
umieszczonym w obszarze segregacji medycznej, rejestracji i izby przyjęć.
W wyniku przeprowadzonej segregacji medycznej osoba w stanie nagłego zagro-
żenia zdrowotnego jest przydzielana do jednej z pięciu kategorii zróżnicowanych pod
względem stopnia pilności udzielenia jej świadczeń zdrowotnych, gdzie:
1) kolor czerwony oznacza natychmiastowy kontakt z lekarzem;
2) kolor pomarańczowy oznacza czas oczekiwania na pierwszy kontakt z lekarzem
do 10 minut;
3) kolor żółty oznacza czas oczekiwania na pierwszy kontakt z lekarzem do 60 minut;
4) kolor zielony oznacza czas oczekiwania na pierwszy kontakt z lekarzem do 120 minut;
5) kolor niebieski oznacza czas oczekiwania na pierwszy kontakt z lekarzem do
240 minut39.
Ponadto osoby, które zostały przydzielone do kategorii pilności oznaczonej ko-
lorem zielonym lub niebieskim, mogą być kierowane z oddziału do miejsc udzielania
świadczeń zdrowotnych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej. Zasady kierowania
osób, którym przydzielono kategorie pilności oznaczone kolorem zielonym lub niebie-
skim, do miejsc udzielania świadczeń zdrowotnych z zakresu podstawowej opieki
zdrowotnej są określone w regulaminie organizacyjnym podmiotu wykonującego dzia-
łalność leczniczą, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r.
o działalności leczniczej40, i podane do publicznej wiadomości przez zamieszczenie na
39 § 6 ust. 9 rozporządzenia w sprawie SOR.
40 T.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 711.
75
Ratownict wo medyczne w systemie bezpieczeńst wa wewnętrznego państwa
stronie internetowej tego podmiotu i wywieszenie na tablicy ogłoszeń w obszarze se-
gregacji medycznej, rejestracji i przyjęć41.
System segregacji pacjentów TOPSOR ma ujednolicić zasady rejestracji i segre-
gacji pacjentów oraz usprawnić pracę SOR poprzez monitorowanie czasu oczekiwania
pacjentów na świadczenia zdrowotne i poddawanie osób przebywających na terenie
oddziału ciągłej ocenie ich stanu klinicznego, przez co z założenia ma przyczynić się do
zmniejszenia kolejek pacjentów w SOR dzięki możliwości przekierowania części z nich
do podstawowej opieki zdrowotnej42.
3. Elementy systemu PRM wymagające modykacji
Zapewnienie każdej osobie znajdującej się w stanie nagłego zagrożenia zdrowot-
nego opieki medycznej na najwyższym poziomie, a więc zagwarantowanie jej bezpie-
czeństwa zdrowotnego43, czyli realizacja celu, który przyświecał utworzeniu systemu
PRM, wymaga skutecznego współgrania ze sobą wszystkich elementów składających
się na ten system (ludzi ‒ lekarzy medycyny ratunkowej, pielęgniarek ratunkowych
i ratowników medycznych, urządzeń oraz usług). Ponadto skład osobowy systemu PRM
powinien posiadać odpowiednie kwalikacje i wykształcenie (lekarze posiadający spe-
cjalizację z medycyny ratunkowej, ratownicy medyczni po studiach I stopnia ‒ ratow-
nictwo medyczne oraz pielęgniarki ze specjalizacją w dziedzinie pielęgniarstwa ratun-
kowego). Oprócz kwalikacji zawodowych bardzo ważna jest także odpowiednia ilość
personelu medycznego; zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie SOR minimalne
zasoby kadrowe oddziału stanowią: ordynator oddziału (lekarz kierujący oddziałem)
będący lekarzem posiadającym tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny ratunkowej;
lekarze w liczbie niezbędnej do zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania oddziału,
w tym do spełnienia warunków dotyczących czasu oczekiwania na pierwszy kontakt
z lekarzem w poszczególnych kategoriach pilności, przy czym co najmniej jeden lekarz
przebywający stale na oddziale będący lekarzem systemu; pielęgniarki lub ratownicy
medyczni w liczbie niezbędnej do zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania oddzia-
łu, rejestratorki medyczne oraz personel pomocniczy oddziału.
Ważna również jest integracja systemu PRM ze służbami, takimi jak np. straż
pożarna czy policja, których sprawna współpraca powinna dać gwarancję osiągnięcia
celu, dla którego system ten został stworzony. Jednak każde osłabienie poszczególnych
jego elementów czy też zakłócenie związane z ich zmianą czy modykacją może
41 § 6 ust. 11 i 12 rozporządzenia w sprawie SOR.
42 Najwyższa Izba Kontroli, Funkcjonowanie Systemu Ratownictwa…, 2020, s. 13.
43 Na temat bezpieczeństwa zdrowotnego zobacz: M. Paplicki, Bezpieczeństwo zdrowotne...
76 Mateusz Paplicki, Jan Godziński
spowodować jego wadliwe działanie, uniemożliwiające realizację założonego celu, jakim
jest skuteczna pomoc medyczna osobą w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego44.
Raport Najwyższej Izby Kontroli (dalej: NIK) z grudnia 2020 r. miał dać odpowiedź
na pytanie, czy system ratownictwa medycznego zapewnia sprawne podejmowanie
działań medycznych wobec osób w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego. W tym celu
sprawdzono funkcjonowanie 1/3 oddziałów SOR w pięciu województwach, stacje pogo-
towia ratunkowego, pięciu wojewodów, centralę Narodowego Funduszu Zdrowia i jego
regionalne oddziały45.
Według NIK ustalenia z przeprowadzonej kontroli funkcjonowania SOR w latach
2011-201246 pozostały aktualne do dzisiaj. Kontrolerzy ustalili wówczas, że SOR-y udzie-
lały świadczeń zdrowotnych również osobom, które nie znajdowały się w stanie nagłego
zagrożenia zdrowotnego. W kontrolowanych szpitalach takie osoby stanowiły szacun-
kowo od 30 do 80 proc. zgłaszających się. Sytuacja ta stwarzała zagrożenie dla pacjentów,
którzy faktycznie znajdowali się w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego i potrzebo-
wali pomocy ze strony SOR. Najwyższa Izba Kontroli apelowała wówczas o ogranicze-
nie wykorzystywania SOR do celów niezwiązanych z ratownict wem medycznym i wska-
zywała, że realizacja tego postulatu jest możliwa dzięki zmianom systemowym
poprawiającym organizację i funkcjonowanie podstawowej oraz ambulatoryjnej opieki
zdrowotnej. Doraźną poprawę sytuacji mógłby przynieść sprawny system selekcji pa-
cjentów w ramach samego oddziału pozwalający na natychmiastowe udzielenie pomocy
osobom w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego i sprawne wyodrębnienie grupy osób,
którym stan zdrowia pozwala na oczekiwanie na taką pomoc47.
Ponadto zalecenia wskazane w raporcie z 2012 r. nie w pełni zostały zrealizowane.
Między innymi system segregacji pacjentów TOPSOR nie został w pełni wdrożony.
Wskutek błędów popełnionych przez Lotnicze Pogotowie Ratunkowe (dalej: LPR) (jed-
nostka odpowiedzialna na terenie kraju za wdrażanie systemu TOPSOR48) na etapie
44 T. Kocowski, M. Paplicki, Opinia dotycząca projektu ustawy o zmianie ustawy o Państwowym Ra-
townictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw w wersji z dnia 14 października 2016 roku, Wrocław
15.09.2016, s. 1 i 2, http://www.medycynaratunkowa.wroc.pl/wp-content/uploads/2019/11/Opinia-dotycza
%CC%A8ca-projektu-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-PRM-Wydzia%C5%82-PRawa-Administracji-i-
Ekonomii-Instytut-Nauk-Administracyjnych-2016.pdf [dostęp 30.08.2021].
45 NIK na ratunek systemowi ratownictwa medycznego, https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-na
-ratunek-systemowi-ratownictwa-medycznego.html [dostęp 30.08.2021].
46 Zob. Najwyższa Izba Kontroli, Funkcjonowanie Systemu Ratownictwa. Informacja o wynikach kon-
troli, Warszawa 2012.
47 NIK na ratunek systemowi…
48 Zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 grudnia 2018 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie
zmiany nazwy Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Lotnicze Pogotowie Ratunkowe
oraz nadania mu statutu (Dz. Urz. Min. Zdr. z 2018 r. poz. 118) zmieniono statut LPR, wprowadzając w § 12
ust. 3 pkt 8 przepis, że LPR prowadzi wydzieloną działalność w zakresie wykonywania zadań zleconych
przez ministra właściwego do spraw zdrowia.
77
Ratownict wo medyczne w systemie bezpieczeńst wa wewnętrznego państwa
przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na realizację tego
projektu (nieprawidłowy opis przedmiotu zamówienia i specykacja istotnych warunków
zamówienia), konieczne było unieważnienie rozpoczętego w lipcu 2019 r. przetargu.
Termin wdrożenia projektu został przesunięty na 1 lipca 2021 r.49
Ponadto w naszej ocenie Ministerstwo Zdrowia w 2018 r. podjęło być może nie-
optymalną decyzję, dopuszczając do sytuacji, gdzie jednostka systemu PRM, jaką jest
LPR (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o PRM), kontroluje jakość funkcjonowania tego systemu,
a w ten sposób samą siebie. Jednostka, która tworzy ten system, nie powinna weryko-
wać samej siebie, czy prawidłowo funkcjonuje w ramach tego systemu. Do tej sytuacji
doprowadziło zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2018 r. zmieniające za-
rządzenie w sprawie zmiany nazwy Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdro-
wotnej Lotnicze Pogotowie Ratunkowe oraz nadania mu statutu50, które w § 1 dokonało
zmiany w załączniku do zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2016 r. w spra-
wie zmiany nazwy Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Lotnicze
Pogotowie Ratunkowe oraz nadania mu statutu51, wprowadzając w pkt 1 następującą
zmianę: LPR realizuje zadania Krajowego Centrum Monitorowania Ratownictwa Me-
dycznego wynikające z ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie
Medycznym – zadania te są określone w art. 27a ust. 2 ustawy o PRM.
Według kontrolerów NIK szpitalne oddziały ratunkowe i zespoły ratownictwa
medycznego wyposażone są w niezbędny do udzielania świadczeń sprzęt i leki, jednak
stan zatrudnienia lekarzy w systemie PRM nie był dostosowany do potrzeb zdrowotnych
społeczeństwa. W efekcie lekarze systemu pracowali po kilkaset godzin miesięcznie (do
625 h) i pełnili dyżury nieprzerwanie przez kilkadziesiąt godzin (do 144 h), a specjali-
styczne zespoły ratownictwa medycznego (w skład których wchodzi lekarz oraz dwóch
ratowników medycznych) wyjeżdżały do osób będących w stanie poważnego zagrożenia
zdrowotnego bez lekarza. Taki stan rzeczy ogranicza pacjentom będącym w stanie na-
głego zagrożenia zdrowotnego dostęp do niezwłocznej i adekwatnej dla ich stanu zdrowia
opieki medycznej (niezapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego) oraz stwarza ryzyko
obniżenia standardów realizowanych świadczeń. Niedobór lekarzy systemu będzie się
prawdopodobnie nasilał, ponieważ w kolejnych latach zmniejsza się liczba lekarzy chęt-
nych do podejmowania specjalizacji w medycynie ratunkowej52.
Od wielu lat Polskie Towarzystwo Medycyny Ratunkowej reprezentujące środo-
wisko lekarzy medycyny ratunkowej w Polsce nawołuje Ministerstwo Zdrowia do wpro-
wadzenia zmian i zachęt dla lekarzy, aby chcieli wybierać tę trudną, wymagającą
49 Najwyższa Izba Kontroli, Funkcjonowanie Systemu Ratownictwa…, 2020, s. 13.
50 Dz. Urz. Min. Zdr. z 2018 r. poz. 48.
51 Dz. Urz. Min. Zdr. z 2016 r. poz. 121.
52 Najwyższa Izba Kontroli, Funkcjonowanie Systemu Ratownictwa…, 2020, s. 9 i 16.
78 Mateusz Paplicki, Jan Godziński
specjalizację z medycyny ratunkowej53. Nie przyniosły efektów podejmowane w 2018 r.
przez Ministra Zdrowia działania naprawcze, polegające na umożliwieniu lekarzom ze
specjalizacją z medycyny ratunkowej uzyskanie, w trybie tzw. krótkiej ścieżki, specja-
lizacji w 14 innych dziedzinach medycyny. Podobnie mało skuteczna okazała się aktu-
alizacja programów szkoleń specjalizacyjnych, tak aby lekarze szkolący się w dziedzinie
pediatrii, chorób wewnętrznych czy chirurgii mogli pełnić dyżury w SOR lub izbie
przyjęć w ramach odbywania w danym szpitalu szkolenia specjalizacyjnego54.
Nie rozwiązano też problemu udzielania świadczeń zdrowotnych w SOR wszyst-
kim zgłaszającym się osobom, również takim, które nie znajdowały się w stanie nagłego
zagrożenia zdrowotnego. Pacjenci SOR, którzy nie byli w stanie nagłego zagrożenia
zdrowotnego, stanowili, w zależności od źródła danych, w 2018 r. – od 28% do 71%
i w pierwszym półroczu 2019 r. odpowiednio: od 29% do 69%. Obciążenie SOR pacjen-
tami, którzy nie wymagali ratunkowej opieki medycznej (natychmiastowych świadczeń
zdrowotnych), wydłużało czas oczekiwania na pilną pomoc medyczną pacjentów, którzy
takiej pomocy wymagali. W ocenie NIK ten stan rzeczy jest konsekwencją ograniczonej
dostępności do podstawowej i specjalistycznej opieki zdrowotnej oraz braku skuteczne-
go mechanizmu, który jest w stanie ograniczyć udzielanie świadczeń w szpitalnych
oddziałach ratunkowych osobom, które tego nie wymagały55.
4. Wnioski
Odpowiedni sprzęt oraz leki to zbyt mało, aby system PRM funkcjonował na
poziomie, który zapewnia skuteczną pomoc medyczną pacjentom w sytuacji nagłego
zagrożenia zdrowotnego i spełnia oczekiwania pacjentów. Może się okazać, że będziemy
mieli sprzęt, w tym karetki, a nie będzie komu w nich jeździć i udzielać świadczeń ra-
tunkowych pacjentom.
Od kilku lat utrzymuje się spadek liczby zespołów specjalistycznych przy jedno-
czesnym wzroście liczby zespołów podstawowych oraz przy jednoczesnym wzroście
wyjazdów56, co dla pacjentów w ciężkim stanie, z obrażeniami wielonarządowymi, nie
53 Na ten temat wielokrotnie wypowiadało się Polskie Towarzystwo Medycyny Ratunkowej w swoich
opiniach i uwagach, np. Stanowisko Polskiego Towarzystwa Medycyny Ratunkowej w sprawie projektu
„Ustawy o Ratownictwie Medycznym” (wersji z 1 marca 2006 r.); ocena projektu ustawy o zmianie ustawy
o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw, jak również protest przeciwko
poselskiemu projektowi ustawy o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym z 25.10.2012 r.
http://www.medycynaratunkowa.wroc.pl/stanowiska-ptmr/ [dostęp 30.08.2021].
54 Najwyższa Izba Kontroli, Funkcjonowanie Systemu Ratownictwa…, 2020, s. 16.
55 Ibidem, s. 16 i 17.
56 Źródło danych: GUS, Pomoc doraźna i ratownictwo medyczne w 2020 r., Kraków 2021, s. 1, https://
stat.gov.pl/download/gfx/portalinformacyjny/pl/defaultaktualnosci/5513/14/5/1/pomoc_dorazna_i_ratow
nictwo_medyczne_w_2020_roku.pdf [dostęp 30.08.2021].
79
Ratownict wo medyczne w systemie bezpieczeńst wa wewnętrznego państwa
jest dobrą wiadomością, ponieważ może się okazać, że zostaną bez pomocy lekarskiej.
Dlatego jeżeli administracja publiczna chce, aby każdy obywatel w każdym momencie
otrzymał niezbędną pomoc medyczną, musi wprowadzić szereg zmian rozwojowych,
które zapewnią prawidłowe funkcjonowanie systemu PRM. Obok sprawnego nadzoru
oraz właściwego zarządzania przez Ministra Zdrowia potrzebne są pilne działania, któ-
re zachęcą lekarzy do pracy w tym systemie.
Bibliograa
Literatura
Bem A., Organizacja i nansowanie ratownictwa medycznego, Wrocław 2013.
Błaś A., Administracja publiczna w dobie globalizacji, [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Admini-
stracja publiczna, Wrocław 2003.
Błaś A., Zagadnienie zakresu zadań socjalnych administracji publicznej we współczesnym pań-
stwie liberalnym, Wrocław 2015.
Cipora E., Wstęp, [w:] E. Cipora (red.), Ratownictwo w Systemie Bezpieczeństwa Państwa, Sanok
2014.
Dybowski M., Cele prawowite w klauzuli limitacyjnej a dobro wspólne w polskim porządku kon-
stytucyjnym, [w:] M. Smolak (red.), Wykładnia konstytucji. Aktualne problemy i tenden-
cje, Warszawa 2016.
Faguet E., Le libéralisme, Paris 1902.
Fehler W., O pojęciu bezpieczeństwa państwa, [w:] W. Śmiałek, J. Tymanowski (red.), Bezpie-
czeństw państwa i narodów w procesie integracji europejskiej, Toruń 2002.
Ferenc A., Zintegrowany system ratowniczy w Polsce, Warszawa 2006.
Gaszyński W., Intensywna terapia i wybrane zagadnienia medycyny ratunkowej. Repetytorium,
Warszawa 2008.
Jakubaszko J., Gruszka M., Medycyna ratunkowa – ratownictwo medyczne a bezpieczeństwo pu-
bliczne, [w:] A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne w działa-
niach nowej administracji publicznej, Wrocław 2009.
Jeż J., Bezpieczeństwo publiczne, [w:] U. Kalina-Prasznic (red.), Encyklopedia prawa, Warszawa
2007.
Kocowski T., Gruszka M., Ustawa o Państwowym Ratownictwie Medycznym a bezpieczeństwo
zdrowotne obywateli na ratunek. Ratunek dla ratowników, „Menedżer Zdrowia” sierpień
2011, nr 6.
80 Mateusz Paplicki, Jan Godziński
Kopczewski M., Krawczyk J.M., Wybrane elementy bezpieczeństwa wewnętrznego państwa na
podstawie założeń „Strategii bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej”,
„Doctrina. Studia Społeczno-Polityczne” 2011, nr 8.
Kość A., Podstawy lozoi prawa, Lublin 2001.
Lisowski P., Pojęcie bezpieczeństwa w obowiązującym systemie prawa – kilka reeksji na temat
normatywizacji problematyki bezpieczeństwa, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3738,
„Przegląd Prawa i Administracji” 2016, t. CVI.
Pakuła A., Bezpieczeństwo publiczne jako dobro wspólne (kilka uwag i reeksji), [w:] A. Chajbo-
wicz, T. Kocowski (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej admini-
stracji publicznej, Wrocław 2009.
Paplicki M., Bezpieczeństwo zdrowotne obywatela w polskim systemie ratownictwa medycznego,
Wrocław 2020.
Rojek R., Bezpieczeństwo publiczne w Polsce – wnioski z badań, Warszawa 2010.
Skoczylas J.J., Prawo ratownicze, Warszawa 2011.
Stańczyk J., Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996.
Symonides J., Problemy pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego we współczesnym świecie,
Wrocław 1984.
Tabaszewski R., Prawo do zdrowia w systemach ochrony praw człowieka, Lublin 2016.
Terlikowski T., System ochrony ludności i ratownictwa, „Zeszyty Naukowe SGSP” 2018, nr 67/3.
Trzciński J., Rzeczpospolita Polska dobrem wspólnym wszystkich obywateli, [w:] J. Góral,
R. Hauser, J. Trzciński (red.), Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw
obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005.
Zalewski S., Bezpieczeństwo wewnętrzne RP w dobie członkostwa w NATO. Aspekt społeczny
i instytucjonalny, [w:] W. Fehler, J. Tymanowski (red.), Międzynarodowe i wewnętrzne
aspekty członkostwa Polski w NATO, Toruń 1999.
Żebrowski A., Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa. Wybrane problemy, „Annales Universitatis
Paedagogicae Cracoviensis. Studia Politologica” 2012, nr 8.
Inne źródła
Encyklopedia administracji publicznej, hasło: Bezpieczeństwo wewnętrzne, http://encyklopediaap.
uw.edu.pl/index.php/Bezpiecze%C5%84stwo_wewn%C4%99trzne
GUS, Pomoc doraźna i ratownictwo medyczne w 2020 r., Kraków 2021, https://stat.gov.pl/down
load/gfx/portalinformacyjny/pl/defaultaktualnosci/5513/14/5/1/pomoc_dorazna_i_
ratownictwo_medyczne_w_2020_roku.pdf
Kocowski, T., Paplicki, M., Opinia dotycząca projektu ustawy o zmianie ustawy o Państwowym
Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw w wersji z dnia 14 października
2016 roku, Wrocław 15.09.2016, http://www.medycynaratunkowa.wroc.pl/wp-content/
81
Ratownict wo medyczne w systemie bezpieczeńst wa wewnętrznego państwa
uploads/2019/11/Opinia-dotycza%CC%A8ca-projektu-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-PRM-
Wydzia%C5%82-PRawa-Administracji-i-Ekonomii-Instytut-Nauk-Administracyjnych
-2016.pdf
Najwyższa Izba Kontroli, Funkcjonowanie Systemu Ratownictwa Ratunkowego. Informacja
o wynikach kontroli, Warszawa 2012.
Najwyższa Izba Kontroli, Funkcjonowanie Systemu Ratownictwa Ratunkowego. Informacja
o wynikach kontroli, Warszawa 2020.
NIK na ratunek systemowi ratownictwa medycznego, https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-na
-ratunek-systemowi-ratownictwa-medycznego.html
Stanowisko Nadzoru Krajowego Medycyny Ratunkowej oraz Zarządu Głównego Polskiego To-
warzystwa Medycyny Ratunkowej w sprawie: – Bezpieczeństwa obywatelskiego w per-
spektywie medycyny ratunkowej i jej zadań w ochronie zdrowia, – Wojewódzkiego Planu
Działania Systemu Ratownictwa Medycznego, [w:] Stanowiska Polskiego Towarzystwa
Medycyny Ratunkowej, Wrocław 2011.
Akty prawne
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie
Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym
w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu
16 lipca 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Ustawa z dnia 25 lipca 2001 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2001 r.
Nr 113, poz. 1207 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (t. j. Dz. U. z 2020 r.
poz. 882).
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 711).
Zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2016 r. w sprawie zmiany nazwy Samodzielne-
go Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Lotnicze Pogotowie Ratunkowe oraz nadania
mu statutu (Dz. Urz. Min. Zdr. z 2016 r. poz. 121).
Zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2018 r. zmieniające zarządzenie w sprawie
zmiany nazwy Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Lotnicze Pogoto-
wie Ratunkowe oraz nadania mu statutu (Dz. Urz. Min. Zdr. z 2018 r. poz. 48).
Zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 grudnia 2018 r. zmieniające zarządzenie w sprawie zmia-
ny nazwy Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Lotnicze Pogotowie
Ratunkowe oraz nadania mu statutu (Dz. Urz. Min. Zdr. z 2018 r. poz. 118).
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ra-
tunkowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1213).
dr hab. Maciej Błażewski
Uniwersytet Wrocławski
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
ORCID: 0000-0003-2812-8199
Prawne warunki wyposażenia ochotniczej straży
pożarnej w składniki rzeczowe przez gminę
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.6
Gmina oraz ochotnicza straż pożarna współpracują w celu zapewnienia ochrony
przeciwpożarowej. Formami współpracy są: użyczenie gminnej nieruchomości lub ruchomości,
dotacja celowa oraz bonikata przy nabyciu nieruchomości. Ochotnicza straż pożarna powinna
korzystać z ruchomości oraz nieruchomości w celu zapewnienia ochrony przeciwpożarowej.
Gmina posiada środki prawne zabezpieczające prawidłowość korzystania z nich.
:gmina, ochotnicza straż pożarna, ochrona przeciwpożarowa, zadanie publiczne
Legal conditions for equipping the volunteer re brigade with
material components by the community
The community and the voluntary re brigade cooperate to ensure re protection. The
forms of cooperation are: a lending communal real estate or movable property, a subsidy and
a discount on the purchase of real estate. The volunteer re brigade should use movable property
and real estate to ensure re protection. The commune has legal means to ensure the correct use
of them.
:community, Volunteer Fire Department, re protection, public task
Wstęp
Gmina oraz ochotnicza straż pożarna posiadają częściowo zbieżne zadania zwią-
zane z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej. Ze względu na tę zbieżność możliwe
jest osiągnięcie efektu synergii związanego z wykorzystaniem zasobów nansowych
i rzeczowych gminy oraz zasobów organizacyjnych ochotniczych straży pożarnych.
Podmioty te mogą zastosować szereg form prawnych umożliwiających realizację tej
współpracy. Formami tymi są: użyczenie gminnej nieruchomości lub ruchomości, dota-
cja celowa oraz bonikata przy nabyciu nieruchomości. Służą one wyposażeniu ochot-
niczej straży pożarnej w składniki rzeczowe obejmujące ruchomości i nieruchomości.
83
Prawne warunki wyposażenia ochotniczej straży pożarnej w składniki rzeczowe przez gminę
Ochotnicza straż pożarna może nabyć lub posiadać możliwość korzystania z zasobów
rzeczowych umożliwiających jej wykonywanie działalności związanej z zapewnieniem
ochrony przeciwpożarowej. Celem artykułu jest wykazanie, że prawodawca dopuścił
zróżnicowany katalog form współpracy, umożliwiając jej dostosowanie do możliwości
nansowych i rzeczowych gminy, jak również do potrzeb ochotniczej straży pożarnej.
Celem artykułu jest także wykazanie, że model współpracy gminy z ochotniczą strażą
pożarną obejmuje środki prawne zabezpieczające prawidłowości wykonywania ochrony
przeciwpożarowej z zastosowaniem środków rzeczowych i nansowych pochodzących
od gminy1.
1. Zagadnienia ogólne
Podstawową płaszczyzną współpracy gminy z ochotniczą strażą pożarną jest ich
wspólny cel, jakim jest zapewnienie ochrony przeciwpożarowej. Jednym z zadań własnych
gminy jest zapewnienie ochrony przeciwpożarowej2. Z kolei jednym z zadań ochotniczej
straży pożarnej jest walka z pożarami, klęskami żywiołowymi lub innymi miejscowymi
zagrożeniami3. Każdy z tych podmiotów posiada odrębne zasoby. Gmina posiada zaso-
by nansowe lub rzeczowe, które powinna przeznaczyć na wykonanie jej zadań własnych.
Ochotnicze straże pożarne dysponują zasobami organizacyjnymi, obejmującymi wykwa-
likowanych członków lub pracowników posiadających odpowiednie wykształcenie oraz
doświadczenie. Synergia tych zasobów umożliwia sprawne wykonanie działań związa-
nych z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej. Prawodawca umożliwia osiągnięcie
efektu synergii, ustanawiając formy współpracy pomiędzy gminą oraz ochotniczymi
strażami pożarnymi. Część z tych form odnosi się do zapewnienia ochotniczym strażom
1 Artykuł został przygotowany według stanu prawnego aktualnego na dzień 1 października 2021 r.
2 W świetle art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U.
z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., gmina powinna wykonywać zadania własne służące zaspokojeniu
zbiorowych potrzeb wspólnoty, a jedne z tych zadań obejmuje sprawy związane z ochroną przeciwpożaro-
wą. Zob. N. Czechowski, Przekazywanie środków nansowych Ochotniczym Strażom Pożarnym przez gmi-
ny, [w:] T. Kocowski, M. Błażewski (red.), Ochotnicze straże pożarne. Zadania, samorząd, bezpieczeństwo.
Raport z badań, Wrocław 2018, s. 126; M. Barański, Obowiązki gminy w zakresie ochrony przeciwpożaro-
wej, [w:] T. Kocowski, M. Błażewski (red.), Ochotnicze straże pożarne..., s. 105.
3 Art. 19 ust. 1a zd. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U.
z 2020 r. poz. 961 ze zm.), dalej: u.o.p. Zadania ochotniczej straży pożarnej obejmują także obowiązki po-
średnio związane z ochroną przeciwpożarową, które mają prewencyjny charakter. W świetle art. 19 ust. 1a
zd. 2 pkt 3-5 u.o.p. są one związane ze współpracą ochotniczej straży pożarnej z ich społecznym otocze-
niem. Jej zadaniem jest także: organizowanie przedsięwzięć oświatowo-kulturalnych propagujących wiedzę
i umiejętności w zakresie ochrony przeciwpożarowej; upowszechnianie i wspieranie form współdziałania
między lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi w zakresie ochrony przeciwpożarowej; propa-
gowanie zasad udzielania pierwszej pomocy poszkodowanym w wyniku pożaru, klęski żywiołowej lub in-
nego miejscowego zagrożenia.
84 Maciej Błażewski
pożarnym ruchomości lub nieruchomości niezbędnych do wykonania działań związanych
z ochroną przeciwpożarową. Formami tej współpracy są: użyczenie gminnej nierucho-
mości lub ruchomości, dotacja celowa oraz bonikata przy nabyciu nieruchomości.
Gmina posiada swobodę nawiązania tej współpracy oraz wyboru jej formy. Gmina może
dostosować tę współpracę do swoich możliwości nansowych oraz rzeczowych, a także
do potrzeby wykonania zadania publicznego związanego z zapewnieniem ochrony prze-
ciwpożarowej na jej terytorium. Ochotnicza straż pożarna również posiada swobodę
nawiązania tej współpracy. Może ona uzależnić nawiązanie tej współpracy od swoich
możliwości organizacyjnych i nansowych. Ochotnicza straż pożarna może nie podjąć
się tej współpracy, gdy jej potrzeby rzeczowe są zaspokojone ze względu na ograniczo-
ne zasoby organizacyjne. Ochotnicza straż pożarna może także nie podjąć współpracy,
która wiąże się z koniecznością posiadania części środków nansowych na zakup rucho-
mości lub nieruchomości, z uwagi na jej ograniczone możliwości nansowe.
W każdej z tych form prawodawca pozostawił gminie środki prawne umożliwia-
jące zabezpieczenie prawidłowości wykonywania ochrony przeciwpożarowej. Ochotni-
cza straż pożarna, użytkując ruchomość lub nieruchomość, nie może jej przeznaczyć na
cel niezwiązany z ochroną przeciwpożarową bez zgody gminy. Zabezpieczający środek
prawny, który jest dostępny dla gminy, zależy od podmiotu własności. Jeżeli ruchomość
lub nieruchomość pozostaje własnością gminy, zabezpieczającym środkiem prawnym
jest odebranie prawa do korzystania z tej własności, co ma miejsce w przypadku umowy
użyczenia. Gdy ruchomość lub nieruchomość jest przedmiotem własności ochotniczej
straży pożarnej, zabezpieczającym środkiem prawnym jest odebranie jej przyznanych
korzyści nansowych, co ma miejsce w przypadku odebrania dotacji celowej lub żądania
przyznanej bonikaty. Zaznaczenia wymaga, że gmina może wyrazić zgodę na korzy-
stanie przez ochotniczą straż pożarną z ruchomości lub nieruchomości w sposób wykra-
czający poza działania służące zapewnieniu ochrony przeciwpożarowej. Gmina może
wyrazić zgodę w umowie użyczenia lub w umowie w przedmiocie udzielenia dotacji.
Gmina może także wskazać, że umowa sprzedaży nieruchomości z udzieleniem boni-
katy będzie wskazywała większą liczbę celów wykraczających poza ochronę przeciw-
pożarową. W przypadku sprzedaży nieruchomości z bonikatą zgoda może być udzie-
lona także następczo. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może odstąpić od żądania
zwrotu udzielonej bonikaty za zgodą rady gminy4.
Zakres współpracy jest zależny od właściwości miejscowej gminy. Może ona
wspierać ochotniczą straż pożarną, której działalność związana jest z zapewnieniem
ochrony przeciwpożarowej na jej obszarze. Gmina, wykonując zadania publiczne,
4
Art. 68 ust. 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r.
poz. 1990 ze zm.), dalej u.g.n.
85
Prawne warunki wyposażenia ochotniczej straży pożarnej w składniki rzeczowe przez gminę
powinna zapewnić zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty jej mieszkańców5. Przed-
miotem współpracy powinna być zatem ochrona przeciwpożarowa członków wspólnoty
określonej gminy. Ze względu na specykę wykonywania działalności przez ochotniczą
straż pożarną wykorzystania ruchomości lub nieruchomości nie można ograniczyć do
terytorium jednej gminy. Ochotnicza straż pożarna może podejmować działania zwią-
zane z ochroną przeciwpożarową w sąsiednich gminach, gdy na ich terenie będą miały
miejsce zdarzenia wymagające zaangażowania większej liczby jednostek. Szersze wy-
korzystanie ruchomości oraz nieruchomości nie może skutkować zastosowaniem wobec
ochotniczej straży pożarnej środków prawnych zabezpieczających prawidłowe wykona-
nie ochrony przeciwpożarowej.
2. Użyczenie gminnej nieruchomości lub ruchomości
Formą wsparcia rzeczowego ochotniczej straży pożarnej przez gminę jest użycze-
nie gminnej nieruchomości lub ruchomości. Taka forma wsparcia powinna mieć podsta-
wowy charakter6. Przedmiotem użyczenia są nieruchomości lub ruchomości, które sta-
nowią własność gminy, w tym niezbędna infrastruktura, taka jak samochód strażacki
lub budynek strażnicy strażackiej.
Należy zaznaczyć, że tryb użyczenia nieruchomości lub ruchomości ochotniczej
straży pożarnej może składać się z jednego lub dwóch etapów, w zależności od tego, czy
przedmioty te stanowią aktualnie własność gminy. Jeżeli gmina jest ich właścicielem,
procedura oddania w użyczenie dotyczy tylko jednego etapu obejmującego zawarcie
umowy użyczenia. Gdy gmina nie jest ich właścicielem, procedura ta obejmuje dwa
etapy: nabycie nieruchomości lub ruchomości, a następnie zawarcie umowy użyczenia.
Gmina nabywa nieruchomość lub ruchomość, a później wpisuje ją do gminnych
ksiąg rachunkowych. Gdy przedmiotem użyczenia jest ruchomość o nieznacznej warto-
ści, która nie jest środkiem trwałym, może ona zostać zakupiona ze środków nansowych,
które gmina przekazała ochotniczej straży pożarnej, a później rozliczyła na podstawie
przedstawionych rachunków i faktur7.
Gmina, zawierając umowę użyczenia, zobowiązuje się zezwolić ochotniczej stra-
ży pożarnej na bezpłatne używanie oddanej jej nieruchomości lub ruchomości. Umowa
5 W świetle art. 7 ust. 1 zd. 1 u.s.g. wykonanie zadań własnych gminy stanowi zaspokajanie zbioro-
wych potrzeb wspólnoty.
6
D.P. Kała, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja
2013 r. (V SA/Wa 39/13), „Samorząd Terytorialny” 2014, nr 11, s. 86.
7 D.P. Kała, Glosa do wyroku…, s. 86; M. Błażewski, Wsparcie nansowe i rzeczowe działalności
ochotniczych straży pożarnych przez gminę, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3861, „Prawo” 2018,
t. CCCXXVI, s. 90.
86 Maciej Błażewski
użyczenia powinna określać czas oraz cel użyczenia. Może być ona zawarta na czas
oznaczony lub nieoznaczony8. Celem użyczenia może być zapewnienie prowadzenia
działalności ochotniczej straży pożarnej związanej z wykonywaniem ochrony przeciw-
pożarowej, w tym zapewnienie gotowości bojowej9. Ochotnicza straż pożarna powinna
używać nieruchomości lub ruchomości jedynie w celu wskazanym w umowie użyczenia.
Jeżeli jednak przedmiot tej umowy jest używany w sposób sprzeczny z umową, gmina
może żądać jego zwrotu, choćby umowa była zawarta na czas oznaczony10. Sankcja
zakończenia umowy użyczenia stanowi dla gminny zabezpieczenie, że przekazana nie-
ruchomość lub ruchomość będą właściwie używane. Umowa użyczenia nie przewiduje
oddania użyczanego przedmiotu osobie trzeciej, może być on użytkowany jedynie przez
ochotniczą straż pożarną będącą stroną tej umowy11. Jeżeli ochotnicza straż pożarna
powierza użyczoną nieruchomość lub ruchomość innej osobie bez zgody gminy wyra-
żonej w umowie lub w osobnym oświadczeniu woli, gmina może żądać zwrotu rzeczy,
chociażby umowa była zawarta na czas oznaczony12. Po zakończeniu użyczenia ochot-
nicza straż pożarna ma obowiązek zwrócić gminie użyczaną nieruchomość lub ruchomość
w stanie niepogorszonym. Jednak nie ponosi ona odpowiedzialności za zużycie rzeczy
będące następstwem prawidłowego używania13.
3. Dotacja celowa
Dr ugą formą wyposażenia ochotniczej straży pożarnej w składniki rzeczowe przez
gminę jest dotacja celowa. Forma ta ma charakter pośredni, ponieważ gmina przekazu-
je ochotniczej straży pożarnej środki nansowe m.in. w celu nabycia ruchomości
8 Art. 710 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.),
dalej: k.c.
9 W świetle art. 3531 k.c. strony posiadają swobodę zawierania umów, jednakże jej treść i cel nie mogą
sprzeciwiać się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Przepisem
prawa ograniczającym swobodę zawierania umów jest m.in. art. 32 ust. 2 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem
gmina ponosi koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej
straży pożarnej. W myśl interpretacji tych dwóch przepisów swoboda umowy użyczenia zawarta pomiędzy
gminą a ochotniczą strażą pożarną jest ograniczona w zakresie określenia jej celu, który powinien być zgod-
ny z art. 32 ust. 2 u.o.p. Zob. M. Barański, Obowiązki gminy…, s. 109-110.
10 W świetle art. 716 k.c. jeżeli biorący używa rzeczy w sposób sprzeczny z umową, użyczający może
żądać zwrotu rzeczy, chociażby umowa była zawarta na czas oznaczony. Zob. M. Białas, Przekazywanie
mienia Ochotniczej Straży Pożarnej przez gminę, [w:] T. Kocowski, M. Błażewski (red.), Ochotnicze straże
pożarne..., s. 139.
11 W świetle art. 712 § 2 k.c. bez zgody użyczającego biorący nie może oddać rzeczy użyczonej osobie
trzeciej do używania.
12 Zgodnie z art. 716 k.c. jeżeli biorący powierza rzecz innej osobie, nie będąc do tego upoważnionym
przez umowę ani zmuszonym przez okoliczności, użyczający może żądać zwrotu rzeczy, chociażby umowa
była zawarta na czas oznaczony.
13 Art. 718 § 1 k.c.
87
Prawne warunki wyposażenia ochotniczej straży pożarnej w składniki rzeczowe przez gminę
potrzebnych do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej14, takie jak umundurowanie
ochotniczej straży pożarnej lub niezbędna infrastruktura, w tym samochód pożarniczy15.
Ochotnicza straż pożarna po otrzymaniu dotacji celowej samodzielnie nabywa
ruchomość zgodnie z umową dotacji. Nabyta ruchomość stanowi zatem własność ochot-
niczej straży pożarnej. W literaturze podkreśla się, że dotacja może pokrywać jedynie
część inwestycji. Przedmiotem dotacji jest bowiem donansowanie, a nie nansowanie
nabycia składnika rzeczowego16.
Ze względu na nieprecyzyjność przepisów regulujących procedurę udzielania
dotacji celowej praktyka wyodrębniła dwa odrębne stanowiska dotyczące przekazania
tej dotacji17. Przedmiotem różnicy pomiędzy tymi dwiema procedurami jest uznanie za
konieczne podjęcia przez radę gminy uchwały dotacyjnej.
Zgodnie z pierwszym stanowiskiem procedura udzielania dotacji celowej obejmu-
je trzy etapy, jakimi są: podjęcie uchwały dotacyjnej, podjęcie uchwały budżetowej oraz
zawarcie umowy w przedmiocie udzielania dotacji. Pierwszym etapem jest podjęcie przez
radę gminy uchwały dotacyjnej (uchwały w sprawie przekazania środków nansowych
ochot niczej straży pożarnej). Przed miotem tej uchwały jest określenie trybu postępowa-
nia o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleco-
nego przez gminę zadania18 . Drugim etapem jest uwzględnienie przez radę gminy w uchwa-
le budżetowej środków nansowych, które mają być przeznaczone na dotację celową19.
Trzecim etapem jest zawarcie umowy w przedmiocie udzielenia dotacji pomiędzy gmi-
ną reprezentowaną przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) a ochotniczą strażą
pożarną. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera umowę zgodnie z trybem postępo-
wania o udzielenie dotacji określonym w uchwale dotacyjnej.
W świetle drugiego stanowiska procedura udzielania dotacji celowej ochotniczej
straży pożarnej obejmuje dwa etapy: podjęcie uchwały budżetowej oraz zawarcie umowy
w przedmiocie udzielania dotacji. Pierwszym etapem jest określenie przez radę gminy
14 Zgodnie z art. 32 ust. 3 pkt 1 u.o.p. gmina ma obowiązek bezpłatnego umundurowania członków
ochotniczej straży pożarnej. Zob. M. Błażewski, Wsparcie nansowe…, s. 91.
15 M. Błażewski, Wsparcie nansowe…, s. 91. Zdaniem D.P. Kały przekazanie dotacji celowej służą-
cej zakupowi niezbędnej infrastruktury powinno mieć miejsce w wyjątkowo. D.P. Kała, Glosa do wyro-
ku…, s. 86.
16 M. Białas, Przekazywanie mienia…, s. 138.
17 M. Błażewski, Wsparcie nansowe…, s. 91.
18 W świetle 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o nansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r.
poz. 305) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę regulującą tryb postę-
powania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie o nansach publicznych, sposób jej
rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania. Organ stanowiący w uchwale powinien
uwzględnić konieczność zapewnienia jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.
19 Zgodnie z art. 29 pkt 2 w zw. z art. 15 pkt 6 u.o.p. jednostki samorządu terytorialnego powinny po-
krywać ze swoich środków budżetowych koszty funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych, które po-
siadają status jednostki ochrony przeciwpożarowej.
88 Maciej Błażewski
w uchwale budżetowej środków nansowych, które powinny zostać przeznaczone na
dotację w celu zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. W drugim etapie wójt (burmistrz,
prezydent miasta), reprezentując gminę, zawiera umowę w przedmiocie udzielenia do-
tacji ochotniczej straży pożarnej. Podstawą tego stanowiska jest uznanie, że regulacje
ustawy o ochronie przeciwpożarowej określające tryb udzielenia dotacji celowej ochot-
niczej straży pożarnej stanowią przepis szczególny względem ustawy o nansach pu-
blicznych. Stosowanie tych regulacji powinno mieć charakter niezależny względem
przepisów ustawy o nansach publicznych. Udzielenie dotacji ochotniczej straży pożar-
nej ma miejsce w trybie uproszczonym, ze względu na szczególny charakter zadania
związanego z ochroną przeciwpożarową, co znalazło odbicie w regulacjach ustawy
o ochronie przeciwpożarowej20.
Umowa w przedmiocie udzielenia dotacji powinna określać m.in. tryb kontroli
wykonywanych zadań oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Sankcją w przypadku
niewykorzystania lub nieprawidłowego wykorzystania dotacji celowej jest zwrot jej
całości lub części.
4. Bonikata przy nabyciu nieruchomości
Kolejną formą wsparcia ochot niczej straży pożar nej jest udzielenie bonikaty prz y
nabyciu gminnej nieruchomości. Forma ta ma bezpośredni charakter, ponieważ odnosi
się ona do konkretnej nieruchomości, która powinna służyć zapewnieniu ochrony prze-
ciwpożarowej. Ochotnicza straż pożarna może uzyskać pomoc nansową w postaci
bonikaty przy nabyciu nieruchomości, jeżeli posiada ona status organizacji pożytku
publicznego21. Procedura udzielenia bonikaty obejmuje dwa etapy: podjęcie uchwały
dotyczącej udzielenia bonikaty oraz zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości.
Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały dotyczącej udzielenia bonikaty. Rada
gminy, przyjmując tę uchwałę, określa warunki udzielania bonikaty i wysokość stawek
procentowych22. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy
generalne i abstrakcyjne23. Drugim etapem jest zawarcie umowy sprzedaży nieruchomo-
ści w trybie bezprzetargowym. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), reprezentując gminę,
20 M. Błażewski, Wsparcie nansowe…, s. 91-92; D.P. Kała, Glosa do wyroku…, s. 89.
21 W świetle art. 20 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 ze zm.), dalej: u.d.p.p.w., jednym z warunków,
jakie powinno spełniać stowarzyszenie, aby uzyskać status organizacji pożytku publicznego, jest prowadze-
nie działalności społecznie użytecznej w sferze zadań publicznych określonych w tej ustawie. Zgodnie
z art. 4 ust. 1 pkt 20 u.d.p.p.w. sfera tych zadań publicznych obejmuje m.in. zadania w zakresie porządku
i bezpieczeństwa publicznego.
22 Art. 68 ust. 1b zd. 1 u.g.n.
23 Art. 68 ust. 1b zd. 2 u.g.n.
89
Prawne warunki wyposażenia ochotniczej straży pożarnej w składniki rzeczowe przez gminę
zawiera umowę sprzedaży nieruchomości z ochotniczą strażą pożarną. W umowie po-
winna być określona podstawowa cena nieruchomości ustalona w wysokości nie niższej
niż jej wartość oraz wysokość bonikaty w cenie określonej na podstawie stawki pro-
centowej wskazanej w uchwale rady gminy. Ochotnicza straż pożarna, zawierając umo-
wę sprzedaży, zobowiązuje się zapłacić cenę pomniejszoną o bonikatę24. Umowa sprze-
daży powinna także określać cel uzasadniający udzielenie bonikaty.
Ochotnicza straż pożarna powinna użytkować zakupioną nieruchomość w sposób
zgodny z celami określonymi w umowie sprzedaży. Jeżeli ochotnicza straż pożarna
w ciągu 10 lat zbyła nieruchomość lub wykorzystywała ją na inne cele niż te, które uza-
sadniają udzielanie bonikaty, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zażądać kwoty
równej udzielonej bonikacie po jej waloryzacji25. Jednak wójt (burmistrz, prezydent
miasta) może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonikaty za zgodą rady gminy26.
Sankcja zwrotu bonikaty zapewnia gminie zabezpieczenie, że nieruchomość sprzeda-
na ochotniczej straży pożarnej będzie przez nią wykorzystana w celu realizacji zadania
publicznego w postaci zapewnienia ochrony przeciwpożarowej.
Zakończenie
Przedmiotem współpracy gminy i ochotniczej straży pożarnej może być m.in.
wyposażenie w składniki rzeczowe. Gmina, wykorzystując swoje zasoby nansowe oraz
rzeczowe, może przekazać je ochotniczej straży pożarnej, zwiększając jej zdolność do
wykonywania zadania związanego z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej. Forma-
mi prawnymi umożliwiającymi tę współpracę są: użyczenie gminnej nieruchomości lub
ruchomości, dotacja celowa oraz bonikata przy nabyciu nieruchomości. Każda z tych
form obejmuje środki prawne zabezpieczające prawidłowości wykonywania ochrony
przeciwpożarowej. Ochotnicza straż pożarna bez zgody gminy nie może użytkować
ruchomości lub nieruchomości w sposób wykraczający poza zapewnienie ochrony prze-
ciwpożarowej lub z pominięciem wykonania tego zadania.
24 Zgodnie z art. 67 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przy sprzedaży
nieruchomości w drodze bezprzetargowej na rzecz osób prawnych prowadzących działalność charytatywną,
opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową
lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego
na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niż-
szej niż jej wartość. Ochotnicza straż pożarna ma możliwość nabycia nieruchomości, płacąc cenę pomniej-
szoną o bonikatę, jeżeli posiada status organizacji pożytku publicznego.
25 Art. 68 ust. 2 u.g.n.
26 Art. 68 ust. 2c u.g.n.
90 Maciej Błażewski
Bibliograa
Literatura
Barański M., Obowiązki gminy w zakresie ochrony przeciwpożarowej, [w:] T. Kocowski, M. Bła-
żewski (red.), Ochotnicze straże pożarne. Zadania, samorząd, bezpieczeństwo. Raport
z badań, Wrocław 2018.
Białas M., Przekazywanie mienia Ochotniczej Straży Pożarnej przez gminę, [w:] T. Kocowski,
M. Błażewski (red.), Ochotnicze straże pożarne. Zadania, samorząd, bezpieczeństwo. Ra-
port z badań, Wrocław 2018.
Błażewski M., Wsparcie nansowe i rzeczowe działalności ochotniczych straży pożarnych przez
gminę, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3861, „Prawo” 2018, t. CCCXXVI.
Czechowski N., Przekazywanie środków nansowych Ochotniczym Strażom Pożarnym przez
gminy, [w:] T. Kocowski, M. Błażewski (red.), Ochotnicze straże pożarne. Zadania, sa-
morząd, bezpieczeństwo. Raport z badań, Wrocław 2018.
Kała D.P., Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja
2013 r. (V SA/Wa 39/13), „Samorząd Terytorialny” 2014, nr 11.
Akty normatywne
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.).
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.).
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 961 ze zm.).
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990
ze zm.).
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.
Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 ze zm.).
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o nansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305).
dr inż. Jan Ziobro
Uczelnia Państwowa im. Jana Grodka w Sanoku
ORCID: 0000-0002-7520-4265
e-mail: jziobro@poczta.onet.pl
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej
i ochotniczych straży pożarnych – wybrane
aspekty (wg stanu prawnego na 31.08.2021 r.)
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.7
Współczesne środowisko egzystencji człowieka charakteryzuje nasilenie występo-
wania niebezpiecznych sytuacji (zdarzeń), powodujących zagrożenie dla jego życia, zdrowia, dóbr
materialnych, jak również środowiska, w którym funkcjonuje i z którego czerpie niezbędne do
życia składniki. Coraz liczniejsze pożary, powodzie, wichury, awarie techniczne, wypadki, o któ-
rych nieustannie informują media, to zagrożenia codziennie dotykające ludzi, powodujące śmierć,
obrażenia czy też straty materialne i środowiskowe. Różnorodność charakteru wspomnianych za-
grożeń oraz skali ich oddziaływania i negatywnych skutków sprawia, że skuteczne zwalczanie
wymaga wielopłaszczyznowej i wielowymiarowej współpracy wszystkich organów i instytucji
odpowiedzialnych za zapewnianie i utrzymanie bezpieczeństwa powszechnego. Niesieniem po-
mocy we wspomnianych sytuacjach kryzysowych w Polsce zajmują się różne podmioty (publicz-
ne, gospodarcze, społeczne). Specyczną ich grupę stanowią jednostki ochrony przeciwpożaro-
wej, których głównym celem działania jest zapobieganie ich powstawaniu i rozprzestrzenianiu
oraz organizowanie i prowadzenie działań ratowniczych w chwili ich materializacji. Szczególną
rolę odgrywają Państwowa Straż Pożarna, która jako podmiot publiczny odpowiada za całokształt
ochrony przeciwpożarowej w kraju (zapobieganie i zwalczanie), oraz ochotnicze straże pożarne,
które we współpracy z tą formacją podejmują różne działania nakierowane na zapewnienie ocze-
kiwanego przez społeczeństwo poziomu bezpieczeństwa powszechnego.
W opracowaniu zaprezentowano diagnozę obszarów współpracy (współdziałania) wy-
mienionych podmiotów oraz problemów w synergicznym jej przebiegu, a także propozycję roz-
wiązań umożliwiających jej zacieśnianie w celu doskonalenia uzyskiwanych efektów.
bezpieczeństwo powszechne, zagrożenia, współpraca, współdziałanie, ratownic-
two, Państwowa Straż Pożarna, ochotnicza straż pożarna, krajowy system ratowniczo-gaśniczy
92 Jan Ziobro
Cooperation of the State Fire Service
and the Volunteer Fire Brigade – selected aspects
(according to the legal status as at August 31, 2021)
The contemporary environment of human existence is characterized by the intensica-
tion of the occurrence of dangerous situations (events), causing a threat to his life, health, material
goods, as well as the environment in which he functions and from which he draws the necessary
ingredients for life. More and more numerous res, oods, storms, technical failures, accidents
about which the media constantly informs, are threats that aect people on a daily basis, causing
death, injury, as well as material and environmental damage. Due to the variety of the nature of
these threats and the scale of their impact and negative eects, eective combating requires multi-
dimensional cooperation of all authorities and institutions responsible for ensuring and maintain-
ing public safety. Various entities (public, economic, social) are involved in helping in the above-
mentioned crisis situations in Poland. Fire protection units constitute their specic group, the main
purpose of which is to prevent their formation and spread, and to organize and conduct rescue
operations at the time of their materialization. A special role is played by the State Fire Service,
which as a public entity is responsible for the entirety of re protection in the country (prevention
and combating), and Voluntary Fire Brigades, which, in cooperation with this formation, undertake
various activities aimed at ensuring the level of general safety expected by the societal safety.
The study presents a diagnosis of the areas of cooperation of the above-mentioned entities
and problems in its synergistic course, as well as a proposal of solutions enabling its tightening in
order to improve the eects obtained.
societal safety, threats, cooperation, rescue, State Fire Service, Voluntary Fire Briga-
de, National Fireghting and Rescue System
Wprowadzenie
Współczesne bezpieczeństwo to antropocentryczna i abstrakcyjna kategoria, wie-
lowymiarowa i wieloaspektowa, ściśle powiązana z otoczeniem, w którym człowiek
(podmiot bezpieczeństwa) egzystuje, oraz zmianami zachodzącymi wokół niego (poli-
tycznymi, gospodarczymi, społecznymi, technologicznymi, prawnymi, kulturowymi,
klimatycznymi itp.). Przeobrażenia te z jednej strony przyczyniają się do poprawy wa-
runków bytu człowieka, z drugiej zaś do generowania różnorakich zagrożeń, powodu-
jących zakłócenia stanu tego otoczenia, obniżając lub wręcz pozbawiając podmiot zdol-
ności do przetrwania w danych warunkach. Słuszność powyższego niemal codziennie
potwierdzają informacje medialne „o rozgrywających się w różnych częściach naszego
globu tragediach”1, powodowanych oddziaływaniem sił przyrody i/lub niezamierzoną
1 B. Wiśniewski, J. Prońko, P. Lubiewski, Instytucje publiczne i prywatne w systemie zarządzania
kryzysowego, Warszawa 2018, s. 7.
93
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
bądź zamierzoną działalnością człowieka, których negatywne skutki dotykają zamiesz-
kującą tam ludność. Zagrożenia te klasykowane są m.in. jako: pożary, klęski żywioło-
we, katastrofy, awarie, wypadki (komunikacyjne, techniczne, chemiczne, ekologiczne,
kosmiczne itp.), epidemie, plagi, nieprawe działania (przestępstwa, wykroczenia, wy-
stępki), terroryzm, wojny itp.
Mając na względzie rozliczność zagrożeń, jakie czyhają na współczesnego czło-
wieka, a także fakt, że bezpieczeństwo stanowi dla niego swoisty fundament, na którym
opiera się całe jego życie (we wszystkich przejawach)2, warto zauważyć, że uzyskanie
i utrz ymanie oczekiwanego poziomu bezpieczeństwa to spore wyzwanie dla państwa i jego
organów władzy3. To skomplikowany i złożony proces, w którym działania podejmuje sam
podmiot, a także administracja publiczna oraz wiele innych podmiotów (publicznych,
społecznych, gospodarczych), które wraz ze zbiorem norm i gwarancji prawnych (stano-
wiących podstawę ich funkcjonowania) tworzą system bezpieczeństwa. Nadrzędnym celem
wszelkich działań winno być stworzenie formalnych i praktycznych warunków „ochrony
obywateli przed zjawiskami groźnymi dla życia i zdrowia lub powodującymi zniszczenie
środowiska, straty materialne oraz minimalizowania ich skutków i kształtowania otoczenia
sprzyjającego harmonijnemu i zrównoważonemu rozwojowi społeczeństwa”4.
Rozległość problematyki bezpieczeństwa sprawia, że ze względów praktycznych
dokonuje się jego podziału według różnych kryteriów. Spośród rozlicznych taksonomii
bezpieczeństwa najczęściej stosuje się ujęcia podmiotowe i przedmiotowe.
Jedną z przedmiotowych kategorii stanowi bezpieczeństwo powszechne, które
traktowane jest jako jedna ze sfer bezpieczeństwa wewnętrznego i deniowane jako „stan
zapewniający ochronę życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed skutka-
mi klęsk żywiołowych i katastrof technicznych”5. Jest to bardzo ogólne wyjaśnienie,
które ukazuje istotne wartości do ochrony oraz identykuje zagrożenia, które na nie na-
stają. Szerzej wspomnianą materię wyjaśniają Rafał Kuc i Zbigniew Ścibiorek, którzy
postrzegają je jako „stan otoczenia cywilizacyjnego i środowiska naturalnego, w którym
obywatele i ich wspólnoty nie odczuwają zagrożenia swego istnienia, ani podstawowych
interesów życiowych, ze względu na zapewnienie przez państwo formalnych, instytucjo-
nalnych i praktycznych gwarancji ochrony […] życia, zdrowia, dóbr i środowiska w sy-
tuacjach zagrożeń”6. Analizując przywołane denicje, stwierdzić należy, że w obu
2 S.J. Rysz, Zarządzanie kryzysowe zintegrowane, Warszawa 2016, s. 14.
3 B. Wiśniewski, J. Ziobro, T. Zwęgliński (red. nauk.), Racjonalizacja zarządzania jednolitymi forma-
cjami umundurowanymi odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo wewnętrzne, t. IX, Warszawa 2021, s. 6.
4
Z. Ścibiorek, B. Wiśniewski, R.B. Kuc, A. Dawidczyk, Bezpieczeństwo wewnętrzne. Podręcznik
akademicki, Toruń 2015, s. 39-40.
5 B. Wiśniewski, J. Prońko, Bezpieczeństwo wewnętrzne RP w ujęciu systemowym i zadań administra-
cji publicznej, Bielsko-Biała 2006, s. 35.
6
B.R. Kuc, Z. Ścibiorek, Podstawy metodologiczne nauk o bezpieczeństwie, Warszawa 2013, s. 18.
94 Jan Ziobro
wyjaśnieniach katalog wartości do ochrony jest tożsamy, zagrożenia zaś obejmują obszer-
ny zbiór różnorakich i niekorzystnych sytuacji będących efektem interakcji zachodzących
pomiędzy elementami specycznej triady, złożonej z: człowieka/ludzi wraz z całym
katalogiem jego/ich aktywności i działań; otoczenia cywilizacyjnego (efektu materialnej
działalności człowieka) oraz środowiska przyrodniczego (naturalnego), w którym podmiot
egzystuje, czerpiąc z niego niezbędne do życia składniki7. Katalog niebezpiecznych sy-
tuacji powstających w wyniku wspomnianych interakcji „jest niezwykle zróżnicowany
pod względem rodzaju (charakteru) zagrożeń, jak i skali oddziaływania i wyrządzanych
szkód. Obejmuje on zdarzenia punktowe i przestrzen ne, pojedyncze i masowe, wywołane
siłami przyrody oraz prowokowane przez działalność i zachowania człowieka m.in.:
trzęsienia ziemi, tsunami, powodzie, podtopienia, lawiny, huragany, susze, pożary, wy-
padki i katastrofy (komunikacyjne, techniczne, chemiczne, ekologiczne), terroryzm, nagłe
zachorowania itp.”8. Ich materializacja może skutkować:
– obrażeniami u ludzi i innych istot żywych, powodując utratę życia lub zdrowia;
– stratami materialnymi w dobrach indywidualnych i majątku publicznym;
– degradacją środowiska naturalnego.
Bezpieczeństwo powszechne to rozległa dziedzina, w której działania na rzecz
jego zapewniania podejmuje wiele podmiotów. Jedną z jego sfer jest ochrona przeciw-
pożarowa, której naczelnym celem jest ochrona życia, zdrowia, mienia lub środowiska
przed pożarem9, klęską żywiołową10 lub innym miejscowym zagrożeniem11. Jego osią-
ganie sprowadza się do realizacji przez uprawnione i odpowiedzialne podmioty szeregu
przedsięwzięć, w szczególności polegających na12:
7 J. Ziobro, P. Lubiewski, Podstawowe problemy powszechności zagrożeń dla ludzi i środowiska,
[w:] B. Wiśniewski (red.), Racjonalizacja zarządzania jednolitymi formacjami umundurowanymi odpowie-
dzialnymi za bezpieczeństwo wewnętrzne, t. 3, Warszawa 2018, s. 26.
8 J. Ziobro, Ratownictwo transgraniczne jako forma współpracy i integracji międzynarodowej oraz
środek w procesie zapewniania bezpieczeństwa powszechnego – wybrane aspekty organizacji transgranicz-
nych działań ratowniczych, „Zeszyty Naukowe SGSP” 2020, nr 73/1, s. 172.
9 Pożar – niekontrolowany proces palenia w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Por. KG PSP, Zasa-
dy ewidencji zdarzeń w zmodernizowanym SWD-ST, Warszawa 2012, s. 21.
10 Klęska żywiołowa – rozumie się przez to katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki
zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacz-
nych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych
środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działają-
cych pod jednolitym kierownictwem. Por. ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j.
Dz. U. z 2017 r. poz. 1897), art. 3.
11 Miejscowe zagrożenie – zdarzenie wynikające z rozwoju cywilizacyjnego i naturalnych praw przy-
rody niebędące pożarem ani klęską żywiołową, stanowiące zagrożenie dla życia, zdrowia, mienia lub środo-
wiska, któremu zapobieżenie lub którego usunięcie skutków nie wymaga zastosowania nadzwyczajnych
środków. Por. ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 1991 r. Nr 81,
poz. 351 z późn. zm.), art. 2, dalej: u.o.p.
12 Art. 1 u.o.p.
95
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
– zapobieganiu powstawaniu i rozprzestrzenianiu się wymienionych zagrożeń13,
– zapewnieniu sił i środków niezbędnych do ich zwalczania,
– organizowaniu i prowadzeniu działań ratowniczych14 w chwili ich materializacji.
Zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi zapewnianie bezpieczeństwa
w zakresie ochrony przeciwpożarowej należy do kompetencji administracji państwowej
i samorządowej oraz osób (zycznych i prawnych) korzystających ze środowiska, bu-
dynku, obiektu lub terenu, które są obowiązane zabezpieczyć je przed wspomnianymi
zagrożeniami15. Patrząc z perspektywy wspomnianego głównego celu ochrony przeciw-
pożarowej, należy zauważyć, że szczególną rolę w tym procesie odgrywają jednostki
ochrony przeciwpożarowej16, które w określonych przestrzeniach społeczno-gospodar-
czych (instytucjach, obiektach, terenach itp.), samodzielnie oraz w ramach wzajemnej
współpracy realizują różne zadania mające zapewnić oczekiwany przez społeczeństwo
poziom bezpieczeństwa w tej materii.
W ogólnokrajowym ujęciu podmiotem wiodącym w procesie zapewniania bezpie-
czeństwa w sferze ochrony przeciwpożarowej jest Państwowa Straż Pożarna, której po-
wierzono sprawowanie nadzoru nad tą dziedziną bezpieczeństwa. Zgodnie
z postanowieniami ustawy o Państwowej Straży Pożarnej17 Komendant Główny pełni
funkcję centralnego organu administracji rządowej w sprawach ochrony przeciwpożaro-
wej oraz organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (krsg). Należy podkreślić,
że ksrg stanowi ważny podsystem w całym systemie bezpieczeństwa wewnętrznego
państwa, którego głównym celem działania jest ratowanie życia, zdrowia, mienia lub
środowiska poprzez prognozowanie, rozpoznawanie i zwalczanie pożarów, klęsk żywio-
łowych lub innych miejscowych zagrożeń. Za osiąganie przywołanych celów ochrony
przeciwpożarowej i ksrg odpowiadają formalne i przestrzenne struktury PSP. Według
stanu na koniec 2019 r. w strukturze PSP funkcjonowały: Komenda Główna, 16 komend
wojewódzkich, 335 komend powiatowych/miejskich, 496 jednostek ratowniczo-gaśniczych,
13 Zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, klęsk żywiołowych oraz innych miej-
scowych zagrożeń polega na zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom
i ruchomościom oraz tworzenie warunków organizacyjnych i formalnoprawnych zapewniających ochronę
ludzi i mienia, a także przeciwdziałających powstawaniu lub minimalizujących ich skutki. Por. art. 2 u.o.p.
14 Działania ratownicze – rozumie się przez to każdą czynność podjętą w celu ochrony życia, zdrowia,
mienia lub środowiska, a także likwidację przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub
innego miejscowego zagrożenia. Por. u.o.p.
15 Art. 3 u.o.p.
16 Według obowiązujących regulacji prawnych jednostkami ochrony przeciwpożarowej są: jednostki
organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej; jednostki organizacyjne Wojskowej Ochrony Przeciwpożaro-
wej; zakładowa straż pożarna; zakładowa służba ratownicza; gminna zawodowa straż pożarna; powiatowa
(miejska) zawodowa straż pożarna; terenowa służba ratownicza; ochotnicza straż pożarna; związek ochot-
niczych straży pożarnych; inne jednostki ratownicze. Por. art. 15 u.o.p.
17 Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 1991 r. Nr 88, poz. 400
z późn. zm.), art. 9, dalej: u.PSP.
96 Jan Ziobro
5 szkół pożarniczych, Centrum Naukowo-Badawcze Ochrony Przeciwpożarowej – Pań-
stwowy Instytut Badawczy oraz Centralne Muzeum Pożarnictwa. W jednostkach tych
zadania związane z wypełnieniem ich misji realizowało ponad 32,8 tys. funkcjonariuszy
i pracowników cywilnych18.
Istotne miejsce w kształtowaniu bezpieczeństwa powszechnego zajmują ochotni-
cze straże pożarne, których w Polsce funkcjonuje ponad 16 tys. Jednostki te były two-
rzone i rozwijane „w lokalnych środowiskach w celu zapewnienia sobie ochrony przed
niszczącymi skutkami pożarów”19 oraz dla ochrony przed innymi zagrożeniami, które
w związku z rozwojem cywilizacyjnym oraz zmianami klimatycznymi pojawiały się
w ich otoczeniu. Ich rolę w systemie bezpieczeństwa powszechnego podkreśla fakt, że
obecnie ponad 4,5 tys. OSP funkcjonuje w strukturze ksrg, stanowiąc niemal 90% jego
potencjału ilościowego20.
Celem niniejszego opracowania była diagnoza współpracy/współdziałania wy-
mienionych podmiotów, podejmowanej na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa w zakresie
ochrony przeciwpożarowej. W szczególności obejmowała zidentykowanie możliwych
obszarów współpracy oraz problemów występujących w jej synergicznym przebiegu,
a także próbę poszukiwania rozwiązań umożliwiających jej doskonalenie.
1. Teoretyczne uwarunkowania współpracy i współdziałania
Przystępując do diagnozowania obszarów współpracy i współdziałania PSP i OSP
oraz problemów występujących w tym procesie, należy na wstępie wyjaśnić rozumienie
tych terminów oraz wskazać determinanty istotne w ich właściwym (synergicznym)
przebiegu.
Na początek warto zauważyć, że przywołane określenia w ogólnym ujęciu odnoszą
się do działań i relacji, jakie zachodzą pomiędzy dwoma lub większą liczbą podmiotów
(jednostek) oraz uzyskiwanych w ich trakcie efektów. W praktyce codzienna rzeczywistość
przepełniona jest wieloma przejawami i formami współdziałania, zachodzącymi pomię-
dzy różnymi podmiotami, będącymi uczestnikami życia politycznego, gospodarczego,
społecznego itp. Procesy te obejmują zbiory różnych czynności, ich formy oraz skutki.
W literaturze określane są za pomocą wielu synonimicznych terminów, m.in. jako wspo-
mniana już współpraca, a także kooperacja, koprodukcja, kolaboracja, rywalizacja, wal-
ka, partnerstwo, zaangażowanie, outsourcing itp. Jak zauważa Dariusz Nowak, wielość
18 Biuletyn Informacyjny Państwowej Straży Pożarnej za rok 2019, Warszawa 2020, s. 11-16.
19 B. Wiśniewski, J. Ziobro, Prawno-organizacyjno-społeczne uwarunkowania funkcjonowania ochotni-
czych straży pożarnych w systemie bezpieczeństwa powszechnego, [w:] B. Wiśniewski, A. Babiński, A. Osier-
da, P. Kobes (red.), Administracja bezpieczeństwa: wybrane problemy, t. 4, Bielsko-Biała 2017, s. 80.
20 Biuletyn Informacyjny…, s. 35-36.
97
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
przywołanych określeń oraz ich częste, zamienne używanie w różnych kontekstach i sy-
tuacjach przez praktyków i teoretyków, polityków, dziennikarzy „spowodował[y], że
zacierają się między nimi różnice, a meritum staje się nieostre”21.
Biorąc pod uwagę zakres opracowania, spośród przywołanych pojęć na uwagę
zasługują procesy określane jako współpraca czy też współdziałanie, mające „charakter
pozytywnie wartościujący, w przeciwieństwie do innych związków i pojęć, które mogą
przybierać charakter obojętny lub wrogi”22.
Próbując zdeniować termin współpraca, należy zauważać, że w literaturze odnaj-
dujemy wiele jego wyjaśnień. Słownik języka polskiego podaje, że jest to „praca wykony-
wana wspólnie z kimś, wspólna praca, działalność prowadzona wspólnie”23. Jest to dość
ogólne wyjaśnienie, wskazujące, że istotą współpracy jest wspólna praca, które jednak
nie charakteryzuje relacji ani stosunków, jakie zachodzą pomiędzy podejmującymi ją
podmiotami. Szerszego wyjaśnienia tego terminu dostarcza nam Jan Lichtarski, który
deniuje ją jako „podejmowanie działań wzajemnie zgodnych i uzupełniających się oraz
mających pozytywne znaczenie z punktu widzenia ich wpływu na osiąganie celów przed-
siębiorstw”24. Wyjaśnienie to wskazuje, że współpraca sprowadza się do realizacji szere-
gu czynności, obejmujących w szczególności: planowanie, organizowanie, realizowanie
prostych i złożonych czynności oraz procesów, kontrolowanie efektów i wprowadzanie
modykacji. Celem działań podejmowanych w ramach współpracy jest uzyskanie efektu
synergii pozwalającego na uzyskiwanie lepszych wyników i obniżanie kosztów przez
„łączenie funkcji, które dotychczas każdy podmiot realizował indywidualnie”25.
Reasumując, pojęcie współpraca oznacza wzajemne zobowiązanie do ścisłego
i wspólnego działania w zakresie wyznaczonym przez regulacje prawne. Z zasady win-
na ona dotyczyć spraw mieszczących się w ramach rzeczowej właściwości kontrahentów
i w granicach ich właściwości kompetencyjnych. Zdaniem teoretyków terminu współ-
praca winno się używać, gdy chcemy podkreślić długofalowość wspólnych działań.
Jak wyżej podnoszono, terminem synonimicznie stosowanym w teorii zarządzania
jest pojęcie współdziałanie. W jego wyjaśnieniu posłużono się eksplikacjami Tadeusza
Kotarbińskiego, jednego z pionierów rozwoju teorii sprawnego działania. Autor zauważa,
że „dwa podmioty współdziałają, jeżeli przynajmniej jeden z nich drugiemu pomaga lub
przeszkadza”26. Cytowana teza wskazuje, że współdziałanie może mieć charakter dodatni
21 D. Nowak, Wpływ współpracy i współdziałania na wybrane obszary funkcjonowania przedsiębior-
stwa – wyniki badań, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Finanse, Rynki Finansowe, Ubez-
pieczenia” 2012, nr 55, s. 685.
22 Ibidem.
23 M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, Warszawa 1992, s. 768.
24 J. Lichtarski, Współdziałanie gospodarcze przedsiębiorstw, Warszawa 1992, s. 13.
25 D. Nowak, Wpływ współpracy i współdziałania…, s. 686.
26 T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Wrocław-Warszawa 1975, s. 86.
98 Jan Ziobro
(kooperacja pozytywna) bądź ujemny (kooperacja negatywna). Jego pozytywny wymiar
charakteryzuje pomoc (umożliwianie, ułatwianie) w wykonaniu zadania bądź w osiągnię-
ciu celu. Zaś negatywny zakres może przybierać postać rywalizacji (nie niszczy zasobów
przeciwnika), kolaboracji (wykorzystanie zasobów drugiego do swoich celów niezgodnych
z jego celami), czy też walki (niszczenie zasobów przeciwnika)27. Autor podkreśla, że
„współdziałanie wielu podmiotów ze względu na określone ich czynności i ze względu na
określone ich cele zachodzi tylko wtedy, jeżeli każdy z tych podmiotów pomaga któremuś
innemu podmiotowi z tego samego grona lub jest wspomagany przez jakiś inny podmiot
z tegoż grona”28. Charakterystycznymi cechami współdziałania są:
– wspólny cel uczestników,
– autonomiczność uczestników (brak stosunku podległości),
– dobrowolne uzgodnienie zadań do realizacji,
– realizacja własnych zadań przez współdziałające podmioty, z których część
polega na udzielaniu wzajemnej pomocy dla osiągnięcia celu głównego29.
Jak wynika z dotychczasowych rozważań, współdziałanie oparte jest na zasadzie
dobrowolności, co nie oznacza jego niezgodności z obowiązującym porządkiem prawnym,
gdyż zasady i formy współdziałania regulowane są różnej rangi aktami normatywnymi.
Postrzegać je należy jako uporządkowane oddziaływanie o permanentnym charakterze,
obejmujące przepływ zasobów między organizacjami umożliwiający osiągnięcie celów i sił30.
Biorąc pod uwagę tematykę niniejszego opracowania, warto zauważyć, że wyja-
śniane powyżej terminy (współpraca, współdziałanie) odnajdujemy w wielu aktach
prawnych regulujących sferę bezpieczeństwa powszechnego, a także organizację ochro-
ny przeciwpożarowej i funkcjonowanie ksrg. Przy czym stosowanie w treści aktów
prawnych pojęcia współpraca, zdaniem wielu badaczy, oznacza zobowiązanie organów
do ściślejszej kooperacji, zaś współdziałanie kojarzone jest z dobrowolnością. Zauważyć
należy, że niewątpliwie w zakresie znaczeniowym pojęcia współpraca mieści się również
współdziałanie. Takie założenie pozwala sformułować tezę, że jeżeli jakieś podmioty
współpracują ze sobą, to z pewnością można również mówić o ich współdziałaniu.
Podsumowując, warto podkreślić, że istotą współpracy i współdziałania jest dążenie
do realizacji w tym samym czasie wspólnego celu bądź umożliwianie wzajemnego osią-
gania celów rozbieżnych. Pojęcia te mieszczą się w rzeczowych właściwościach podmiotów
je podejmujących, a także przebiegają w granicach ich właściwości kompetencyjnych.
Dlatego też priorytetem wspólnego działania jednostek ochrony przeciwpożarowej, w tym
PSP i OSP, winno być dążenie do sprawnego i skutecznego oraz efektywnego działania,
27 Ibidem, s. 86-89.
28 Ibidem, s. 89.
29 W. Lidwa, Współdziałanie w walce lądowej, Toruń 2000, s. 90.
30 B. Kożuch, Nauka o organizacji, Warszawa 2008, s. 211.
99
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
pozwalającego wspólnym wysiłkiem osiągać cele i realizować zadania, do których zosta-
ły one powołane. Oba pojęcia charakteryzują pewne cechy, tj.31:
– współzależność, wynikająca z powiązań personalnych oraz zasobowych (ma-
teriałowych i kapitałowych);
– różnorakie oddziaływanie wzajemnych sił, wynikające z władzy i kompetencji;
– zależności ekonomiczne (gospodarcze) tworzące się w ramach procesu wymia-
ny i transakcji;
– sformalizowane, wzajemne relacje przekładające się na podejmowane wspólnie
oraz samodzielnie działania.
Wspólne, zespołowe działanie to osobliwa forma relacji charakteryzująca się nie
tylko współzależnością w osiąganiu celów, ale także poczuciem współodpowiedzialno-
ści oraz zaufaniem powiązanym ze skuteczną komunikacją między członkami współ-
pracujących zespołów. W ujęciu personalnym współpraca zespołowa to jeden z istotnych
komponentów każdej organizacji, w szczególności w sferze bezpieczeństwa, gdzie sku-
teczne niesienie pomocy wymaga niejednokrotnie narażania własnego życia czy zdrowia.
Jak podkreśla Teresa Myjak, w takich warunkach o chęci jej podejmowania decydują
m.in.: wyrozumiałość, empatia, gotowość do niesienia pomocy, tolerancja czy cierpliwość.
Zaś o jej efektach rozstrzygają takie czynniki, jak32:
– wykwalikowana kadra, posiadająca poza odpowiednimi kwalikacjami za-
wodowymi wysokie umiejętności interpersonalne;
– umiejętność tworzenia zespołów projektowych (zadaniowych);
– kreatywność w rozwiązywaniu pojawiających się problemów;
– praktyka dialogu w czasie pracy zespołowej oraz wzajemny szacunek członków
zespołów;
– świadomy i odpowiedzialny menadżer (kierownik, dowódca), który aktywnie
wspomaga zespół, pozostawiając mu przestrzeń do działania, a wyznaczane
przez niego zadania są mierzalne i skonkretyzowane.
2. Rola i zadania PSP i OSP w dziedzinie ochrony przeciwpoża-
rowej
Aby podjąć próbę diagnozy obszarów kooperacji (współpracy i współdziałania)
PSP i OSP, należy na początek scharakteryzować zakres ich rzeczowego i kompetencyj-
nego działania. PSP to publiczna instytucja, do której kompetencyjnej właściwości
31 Szerzej: J. Polak, Współpraca i współdziałanie w telekomunikacji mobilnej, „Studia Ekonomiczne”
2016, nr 299, s. 284-287.
32 Szerzej: T. Myjak, Uwarunkowania skutecznej i efektywnej współpracy zespołowej, „Inżynieria za-
rządzania. Cyfryzacja produkcji. Aktualności badawcze” 2017, nr 2, s. 185-197.
100 Jan Ziobro
należy nadzór i dbałość o bezpieczeństwo w sferze szeroko rozumianej ochrony prze-
ciwpożarowej. To zawodowa, umundurowana i wyposażona w specjalistyczny sprzęt
formacja, przeznaczona do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejsco-
wymi zagrożeniami33. Do jej podstawowych zadań należy34:
– rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń;
– organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk ży-
wiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń;
– wykonywanie pomocniczych specjalistycznych czyn ności ratowniczych w cza-
sie klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń przez inne służby
ratownicze;
– kształcenie kadr dla własnych potrzeb i innych jednostek ochrony przeciwpo-
żarowej oraz powszechnego systemu ochrony ludności;
– nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych;
– prowadzenie prac naukowo-badawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej
oraz ochrony ludności;
– współpraca z Szefem Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych w zakre-
sie niezbędnym do realizacji jego zadań ustawowych;
– współdziałanie ze strażami pożar nymi i służbami ratowniczymi innych państw
oraz ich organizacjami międzynarodowymi na podstawie wiążących Rzeczpo-
spolitą Polską umów międzynarodowych oraz odrębnych przepisów;
– realizacja innych zadań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów
międzynarodowych na zasadach i w zakresie w nich określonych.
Z kolei ochotnicze straże pożarne to „organizacje pozarządowe, których misją jest
dobrowolne działanie na rzecz ochrony życia, zdrowia i mienia przed pożarami, klęska-
mi żywiołowymi oraz zagrożeniami ekologicznymi”35. Zasady ich organizacji i funkcjo-
nowania określają m.in.:
– ustawa – Prawo o stowarzyszeniach36, która normuje m.in. zasady i reguły
tworzenia OSP oraz ich funkcjonowania, nadzoru nad działalnością, tworzenia
majątku, a także likwidacji stowarzyszenia;
– ustawa o ochronie przeciwpożarowej, określająca w szczególności: zasady orga-
nizacji OSP jako jednostek ochrony przeciwpożarowej; misje i zadania; źródła
i sposoby nansowania działalności ratowniczej oraz zapewniania gotowości
33 Art. 1 u.PSP.
34 Ibidem.
35 J. Ziobro, Teoretyczne i praktyczne konteksty funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych w kra-
jowym systemie ratowniczo-gaśniczym. Aspekty prawno-organizacyjne i geograczno-przestrzenne.
Część 1, Warszawa 2019, s. 42.
36 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. ‒ Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 1989 r. Nr 20, poz. 104
z późn. zm.).
101
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
bojowej; uprawnienia członków OSP oraz świadczenia im przysługujące, a tak-
że organy i podmioty odpowiedzialne za ich realizację;
– statut, dokument o charakterze aktu prawa wewnętrznego stanowiony indywi-
dualnie dla każdej OSP (ustalany i przyjmowany przez walne zgromadzenie
członków), stanowiący zbiór uregulowań określających zadania i środki ich
realizacji przez osobę prawną oraz sposób reprezentacji.
Katalog zadań realizowanych przez jednostki OSP jest obszerny i obejmuje w szcze-
gólności:
– prowadzenie działalności nakierowanej na zapobieganie pożarom oraz współ-
działanie w tym zakresie z organami samorządu terytorialnego, PSP i innymi
podmiotami;
– udział w akcjach ratowniczych przeprowadzanych w czasie pożarów, zagrożeń
ekologicznych związanych z ochroną środowiska oraz innych klęsk i zdarzeń;
– informowanie ludności o istniejących zagrożeniach oraz sposobach ochrony
przed nimi;
– rozwijanie wśród członków kultury zycznej i sportu, prowadzenie działalno-
ści kulturalno-oświatowej i rozrywkowej;
– wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów o ochronie przeciwpo-
żarowej;
– podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska oraz wspierania rozwoju
lokalnych społeczności.
Porównując przywołane katalogi zadań PSP i OSP w kontekście tematyki niniej-
szego opracowania, dostrzegamy szereg spójnych przedsięwzięć, których realizacja
przyczynia się do uzyskania oczekiwanego poziomu bezpieczeństwa w sferze ochrony
przeciwpożarowej oraz sprawnego i skutecznego funkcjonowania ksrg. Wymienione
zadania w ogólnym ujęciu można w dychotomicznym podziale pogrupować, wyróżnia-
jąc sferę prewencyjną oraz interwencyjną.
Sfera prewencyjna (zapobieganie) obejmuje szereg działań kontrolno-rozpoznaw-
czych, nakierowanych na monitorowanie przestrzegania wymagań ochrony przeciwpo-
żarowej określonych w normach prawnych, w celu niedopuszczenia do powstania zagro-
żenia, a w przypadku jego materializacji ‒ ograniczania jego rozprzestrzeniania oraz
zapewnienia warunków przetrwania ludziom, a także minimalizację strat materialnych.
W tej dziedzinie mieszczą się również wszelkie działania informacyjno-propagandowe,
promujące w społeczeństwie zasady i warunki bezpieczeństwa powszechnego.
Z kolei sfera interwencyjna to obszerny katalog przedsięwzięć związanych z or-
ganizacją i przygotowaniem ksrg do podejmowania działań ratowniczo-gaśniczych oraz
reagowaniem w przypadku materializacji jakiegoś zagrożenia.
102 Jan Ziobro
3. Ogólne uwarunkowania kooperacji PSP i OSP
Dokonując diagnozy płaszczyzn współpracy/współdziałania PSP z jednostkami
OSP w opisanych powyżej sferach, podkreślić należy, że podmiotem odpowiedzialnym
za zapewnianie bezpieczeństwa w zakresie ochrony przeciwpożarowej jest PSP oraz
kierujące tą formacją organy. Zaś ochotnicze straże pożarne, jako podmioty społeczne,
mogą ją wspierać i uzupełniać, realizując uzgodnione zadania. Szczególne miejsce
w strukturze PSP ogrywa poziom powiatowy, na którym realizuje się większość dzia-
łań nadzorczych (kontrolno-rozpoznawczych), dotyczących przestrzegania przepisów
ochrony przeciwpożarowej oraz który skupia zasadniczy potencjał ratowniczy systemu.
Na szczeblu tym rozpoczyna się również organizowanie działań ratowniczych i reali-
zowane są wszystkie podstawowe czynności ratownicze, a także działania specjalistycz-
ne, w przypadku posiadania odpowiednich zasobów (osobowych i sprzętowych). Pozio-
my wojewódzki i krajowy (z racji posiadanych uprawnień i kompetencji) spełniają
funkcje koordynacyjne i wspomagające w sferze ratownictwa i odwoławcze w sferze
nadzorczej.
4. Współpraca PSP i OSP na rzecz sprawnego reagowania – kon-
teksty i uwarunkowania
Jako że sfera interwencyjna stanowi bardzo istotną i rozpoznawalną przez społe-
czeństwo dziedzinę ochrony przeciwpożarowej, na początek skupiono się na tym zakre-
sie. Jak zauważono wyżej, realizacja zadań w tej materii obejmuje dwa etapy. Pierwszy,
określany mianem fazy przygotowania, dotyczy właściwego zorganizowania ksrg, po-
zwalającego na zapewnienie niezbędnych sił i środków do zwalczania pożarów, klęsk
żywiołowych oraz miejscowych zagrożeń. Kooperacja w tej fazie obejmuje w szczegól-
ności: budowę struktur, organizację sieci, zapewnienie odpowiedniego (ilościowego
i jakościowego) potencjału osobowego i technicznego. Drugi zaś, określany mianem
reagowania, dotyczy wspólnego prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych podejmo-
wanych w chwili materializacji zagrożenia, na które składają się: alarmowanie i dyspo-
nowanie do działań, kierowanie tymi działaniami, realizacja czynności ratowniczych,
dokumentowanie i analizowanie działań.
Proces organizowania ksrg to wielopłaszczyznowe przedsięwzięcie, które winno
rozpoczynać analizowanie zagrożeń oraz zabezpieczenie operacyjne obszaru powiatu i wo-
jewództwa. Wyniki prac analitycznych stanowią bowiem punkt wyjścia w procesie organi-
zowania systemu i planowania jego funkcjonowania. Uwzględniając tematykę opracowania
oraz problematykę analizowania zagrożeń, należy zauważyć, że skupiony w jednostkach
103
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
OSP potencjał osobowy może stanowić cenne źródło informacji o charakterze i skali zagro-
żeń, jakie występują na terenie miejscowości czy gminy, w której ma ona siedzibę.
Z kolei biorąc pod uwagę organizację ksrg, która winna zapewnić odpowiednie
zasoby do zwalczania przypisanych mu zagrożeń, warto zauważyć, że zagrożenia te
stanowią obszerny zbiór niekorzystnych zjawisk i sytuacji. Ich wspólnymi, a zarazem
charakterystycznymi cechami są „zaskoczenie i nieprzewidywalność miejsca i czasu ich
materializacji, zmienność charakteru (rodzaju) oraz skali oddziaływania i powodowanych
niekorzystnych skutków”37. Cechy te stanowią także podstawowe determinanty, które
należy uwzględniać, organizując system ratowniczy, aby zapewnić jego sprawne i sku-
teczne funkcjonowanie. Efektywne niesienie pomocy w takich okolicznościach zależy
od wypełnienia czterech podstawowych warunków, określanych jako reguła (zasada)
4W38. Mówi ona, że oczekiwaną skuteczność działań ratowniczych może zapewnić ich
podjęcie we „łaściwym miejscu” i we „łaściwym czasie”, przez „łaściwą ilość”
oraz „łaściwą jakość” sił i środków, adekwatną do charakteru i skali niekorzystnego
zjawiska. Przy czym termin „jakość” należy rozumieć jako ogół cech podmiotu, przed-
miotu, produktu lub usługi itp. decydujących o ich zdolności do zaspokajania stwierdzo-
nych lub potencjalnych potrzeb39.
Podkreślić należy, że każdy z wymienionych czynników posiada swoją wartość
w końcowym sukcesie ratowniczym, jednak kluczowe znaczenie odgrywa szybkość reak-
cji, określana jako wymiar czasu upływający od powstania zdarzenia do przybycia na
miejsce jego zaistnienia adekwatnych zasobów ratowniczych40. To bowiem przybycie na
czas na miejsce katastrofy sił i środków w odpowiedniej ilości i o właściwej jakości w isto-
cie decyduje o możliwości uratowania życia czy zdrowia człowieka, ograniczeniu bólu czy
cierpienia, a także stwarza szansę na ograniczanie strat w mieniu i środowisku. Zgodnie
z obowiązującymi standardami prawnymi41 maksymalny czas dotarcia na miejsce zdarze-
nia jednostek ochrony przeciwpożarowej nie powinien przekroczyć 15 minut od chwili
powiadomienia o zdarzeniu. Mówiąc o odpowiedniej jakości, dodać należy, że w praktyce
funkcjonują minimalne standardy personalne i wyposażenia technicznego jednostek OSP
działających w ksrg, określone przez właściwego ministra42 oraz Komendanta Głównego
37 J. Ziobro, Ratownictwo transgraniczne…, s. 172.
38 Szerzej: J. Wolanin, Zarys teorii bezpieczeństwa obywateli. Ochrona ludności na czas pokoju, War-
szawa 2005, s. 23.
39 Por. R.W. Grin, Podstawy zarządzania organizacjami, przeł. M. Rusiński, Warszawa 2015, s. 689.
40 J. Prońko, J. Kielin, B. Wojtasiak, Model reagowania systemu ratowniczo-gaśniczego, „Bezpieczeń-
stwo i Technika Pożarnicza” 2016, nr 1, s. 117.
41 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie
szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1319), § 8.
42 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 września 2014 r. w sprawie zakresu,
szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu
ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1317).
104 Jan Ziobro
PSP43. Zgodnie z określonymi przez te organy wymogami każda jednostka OSP włączona
do ksrg powinna dysponować minimum 12 przeszkolonymi ratownikami oraz posiadać
na wyposażeniu:
– co najmniej jeden średni lub ciężki samochód ratowniczo-gaśniczy o okresie
eksploatacji poniżej 30 lat od daty produkcji, z podstawowym wyposażeniem
w sprzęt i środki gaśnicze oraz radiotelefon samochodowy;
– cztery komplety nadciśnieniowych aparatów ochrony układu oddechowego
(komplet – aparat plus maska);
– hydrauliczne narzędzia ratownicze, co najmniej jeden zestaw składający się
z pompy, nożyc i rozpieracza;
– co najmniej jeden zestaw ratowniczy do udzielania kwalikowanej pierwszej
pomocy (torba ratownicza z wyposażeniem R1, komplet szyn usztywniających,
nosze typu deska);
– agregat prądotwórczy o mocy minimum 2,2 kW;
– pompę do wody zanieczyszczonej (pompa szlamowa) o wydajności minimum
1000 l/min, co najmniej jedna sztuka na jednostkę;
– dwa radiotelefony nasobne.
Biorąc pod uwagę powyższe eksplikacje na temat skutecznego reagowania oraz
poszukując płaszczyzn współpracy pomiędzy PSP i OSP, zauważyć należy, że aby uzyskać
odpowiednią sprawność całego systemu gwarantującą wysoką skuteczność podejmowanych
działań, konieczne jest zorganizowanie odpowiedniej, przestrzennej sieci podmiotów
ratowniczych oraz zapewnienie przez nie ciągłej gotowości operacyjnej do niezwłoczne-
go podejmowania działań ratowniczo-gaśniczych. Pojęcie „gotowość operacyjna” należy
rozumieć jako zapewnienie wymaganej zdolności technicznej i osobowej, polegającej na
zagwarantowaniu niezbędnego wyposażenia transportowego i ratowniczego oraz wyma-
ganej liczby (adekwatnej do miejsc w pojeździe ratowniczym) odpowiednio wyszkolonych
i przygotowanych ratowników. Biorąc pod uwagę nieprzewidywalność miejsca i czasu
materializacji zagrożeń, niezwykle istotne jest ciągłe utrzymywanie gotowości operacyj-
nej przez wszystkie podmioty ratownicze, co pozwala maksymalnie skrócić czas podjęcia
działań ratowniczych przez dysponowanie jednostki najbliższej miejscu zdarzenia.
Analizując przestrzenną organizację sieci podmiotów ksrg, dostrzegamy istotną
rolę jednostek OSP w jej zagęszczaniu, co jednocześnie pozwala na skracanie czasu na
dotarcie zasobów ratowniczych na miejsce zdarzenia. Prowadząc w tej materii badania
(tabela 1), zauważamy jednak duże zróżnicowanie w liczbie jednostek funkcjonujących
43 Procedura P-23: Rozpatrywanie wniosku do Komendanta Głównego w sprawie włączenia jednostki
OSP do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz załącznika: Karta jednostki OSP, https://www.gov.
pl/web/kwpsp-poznan/krajowy-system-ratowniczo---gasniczy [dostęp 15.07.2021].
105
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
w poszczególnych województwach w kraju oraz zaangażowaniu lokalnych społeczności
w ich działalność. Najwięcej jednostek OSP w przeliczeniu na 100 km2 funkcjonuje
w województwach małopolskim (9), łódzkim i śląskim (8) oraz lubelskim, podkarpackim
i świętokrzyskim (7). Adekwatnie w tych samych województwach (z wyjątkiem śląskie-
go) dostrzegamy również najwyższe zaangażowanie lokalnych społeczności w funkcjo-
nowanie tych jednostek, co wyraża liczba strażaków-ochotników przypadających na
1000 mieszkańców.
Badając gęstość sieci ksrg, którą wypełniają jednostki ratowniczo-gaśnicze PSP
i odpowiednio przygotowane OSP włączone do systemu, dostrzegamy duże zróżnicowa-
nie powierzchni, jaka przypada do obsługi przez jedną jednostkę systemu w poszczegól-
nych województwach. Przy średniej krajowej 62,5 km2 na jednostkę największe zagęsz-
czenie występuje w województwach śląskim i małopolskim, gdzie przypada około 30 km2
na jednostkę. Z kolei najmniejsze zagęszczenie występuje w województwach warmińsko-
-mazurskim i zachodniopomorskim, w których obszar przypadający na jedną jednostkę
przekracza 100 km2.
Pozostając w tematyce gęstości sieci ksrg, należy dodać, że w jego strukturach
funkcjonują jednostki OSP dysponujące odpowiednim potencjałem osobowym i tech-
nicznym. Porównując liczbę wszystkich jednostek OSP funkcjonujących w poszczegól-
nych województwach do liczby jednostek włączonych w struktury systemu, również
dostrzegamy duże zróżnicowanie w tej sferze. W ujęciu procentowym zróżnicowanie to
zawiera się w przedziale od ok. 20% do 42%. Przy czym zauważyć należy, że mniejsze
procentowe zaangażowanie ogólnej liczby jednostek w struktury ksrg dotyczy woje-
wództw, w których gęstość sieci jednostek ksrg jest największa. Taki stan pozwala
wnioskować, że w tych województwach istnieje duże prawdopodobieństwo zapewnienia
sprawnego funkcjonowania ksrg. Z kolei w województwach o małym zagęszczeniu sie-
ci, gdzie w strukturze ksrg funkcjonuje niemal 50% ogólnego potencjału jednostek OSP,
mogą występować problemy w zapewnieniu przybycia pierwszych sił systemu na miej-
sce zdarzenia w zakładanym czasie do 15 minut.
Odpowiednio zorganizowana sieć przestrzenna ksrg to tylko jeden z warunków
wpływających na sprawne i skuteczne działanie systemu. Warunkami sine qua non są
jakość i ilość zasobów kierowanych do akcji ratowniczej. Spełnienie tych warunków
wymaga odpowiedniego wyposażenia technicznego jednostek, właściwego przygotowa-
nia (wyszkolenia) personelu oraz zapewnienia ciągłej dyspozycyjności wyjazdowej przez
wszystkie jednostki systemu. Badając wspomniane aspekty w kontekście tematyki
opracowania, stwierdzić należy, że są to istotne płaszczyzny wzajemnych relacji.
106 Jan Ziobro
-
-
-
-
Jedno-
stek
Człon-
ków 100 km2100 km21000 miesz-
kańców
1 2 3 4567 8 9 10 11 12 13
1dolnośląskie 19 947 2 908 457 730 13 341 4 67 4,6 44 269 63,7 36,85
2kujawsko-
-pomorskie 17 972 2 089 992 848 17 081 5 95 8,2 31 210 70,5 24,76
3lubelskie 25 122 2 147 746 1 760 40 830 7163 19,0 29 331 69,8 18,81
4 lubuskie 13 988 1 020 307 334 5 945 243 5,8 19 143 86,3 42,81
5łódzkie 18 219 2 504 136 1 430 35 060 8 192 14,0 34 340 48,7 23,78
6 małopolskie 15 183 3 368 336 1 348 33 496 9 221 9,9 33 405 34,7 30,04
7mazowieckie 35 558 5 334 511 1 849 39 189 5 110 7,3 61 542 59,0 29,31
8opolskie 9 412 1 000 858 524 12 847 6 136 12,8 17 165 51,7 31,49
9podkarpackie 17 846 2 129 187 1 267 35 981 7 202 16,9 27 323 51,0 25,49
10 podlaskie 20 187 1 191 918 686 14 952 374 12,5 18 195 94,8 28,43
11 pomorskie 18 310 2 302 077 582 14 370 3 78 6,2 30 230 70,4 39,52
12 śląskie 12 333 4 585 924 943 25 158 8 204 5,5 47 381 28,8 40,40
13 świętokrzy-
skie 11 711 1 263 176 876 18 863 7161 14,9 17 221 49,2 25,23
14 warmińsko-
-mazurskie 24 173 1 443 967 537 10 350 2 43 7,2 24 190 113,0 35,38
15 wielkopolskie 29 826 3 472 579 1 836 47 366 6 159 13,6 44 369 72,2 20,10
16 zachodnio-
-pomorskie 22 892 1 715 431 448 9 120 2 40 5,3 26 191 105,5 42,63
Razem 312 679 38 478 602 15 998 373 949 5 120 9,7 501 4 505 62,5 28,16
Źródło: opracowano na podstawie materiałów z KG PSP i danych statystycznych GUS44.
44 Główny Urząd Statystyczny, Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym w 2015 r., Warszawa 2015, s. 17.
107
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
Na początek przeanalizujmy sferę zdolności technicznej jednostek OSP. Zgodnie
z obowiązującymi regulacjami za zapewnienie gotowości operacyjnej OSP odpowiada
gmina, na terenie której jednostka ma swoją siedzibę. Do jej obowiązku należy m.in.
wyposażenie jednostki w sprzęt transportowy i ratowniczy, umundurowanie i środki
ochrony osobistej, ubezpieczenie strażaków i zapewnienie im badań lekarskich. Biorąc
pod uwagę fakt, że odpowiednie wyposażenie to kosztowne przedsięwzięcie, powinno
być ono poprzedzone dogłębną analizą zagrożeń i zabezpieczenia operacyjnego danej
gminy, w celu określenia potrzeb w zakresie niezbędnego wyposażenia. Zadanie anali-
zowania należy do kompetencji komendantów miejskich i powiatowych PSP, którzy
winni je realizować we współpracy z jednostkami OSP oraz gminami (w głównej mierze
nansującymi ich działalność), dążąc przy tym do optymalizacji wyposażenia jednostek,
pozwalającego zapewnić odpowiednią jakość zasobów kierowanych na miejsce zdarzenia.
Pozostając w tematyce zapewnienia potencjału technicznego w jednostkach OSP,
dodać należy, że PSP może przekazywać do jednostek OSP będący na jej wyposażeniu
zbędny, sprawny technicznie sprzęt ratowniczy. Poza tym w dyspozycji PSP pozostają
środki z budżetu państwa oraz z wpływów od rm ubezpieczeniowych, które rozdzie-
lane są pomiędzy jednostki OSP w formie dotacji na cele inwestycyjne oraz bieżące
funkcjonowanie. Zauważyć jednak należy, że wysokość przydzielanych na cele inwesty-
cyjne środków stanowi jedynie część kwoty niezbędnej na realizację planowanych zadań.
Przykładowo w 2017 r. donansowanie zakupu samochodów ratowniczo-gaśniczych dla
jednostek OSP w ksrg ze środków budżetu państwa wynosiło od 150 tys. do 200 tys. na
jednostkę45. Przyjmując, że wówczas koszt zakupu średniego samochodu ratowniczo-
-gaśniczego oscylował w przedziale pomiędzy 800 tys. a 1 mln złotych (w zależności od
wyposażenia), to wysokość dotacji pokrywała około 20% ceny pojazdu46. Tak więc aby
zadanie mogło być zrealizowane, konieczne było poszukiwanie innych źródeł współ-
nansowania. Zazwyczaj stanowiły je środki z: budżetu gminy, funduszu ochrony środo-
wiska, ubezpieczeniowe itp. Takie rozwiązania promują bogate samorządy, które są
w stanie z własnego budżetu wyasygnować niezbędne środki, natomiast dalsze jego
stosowanie będzie w przyszłości pogłębiało problem zapewnienia odpowiedniego wy-
posażenia jednostek OSP w ksrg w gminach mniej zamożnych. Prowadzone w latach
2014 i 2018 w województwie podkarpackim badania wieku pojazdów eksploatowanych
w jednostkach OSP włączonych do ksrg wskazywały, że w ok. 20% jednostek wiek
użytkowanego przez nie „najmłodszego” średniego lub ciężkiego samochodu ratowniczo-
-gaśniczego przekroczył 30 lat. Ponadto wyniki wspomnianych badań dowiodły, że nie
45 Na podstawie informacji z KW PSP Rzeszów.
46 Por. https://www.podkarpacie.straz.pl/2018/01/31/przekazanie-samochodu-jednostce-osp-stalowa-
-wola/ [dostęp 16.07.2021].
108 Jan Ziobro
wszystkie jednostki posiadają wymagane cztery aparaty ochrony układu oddechowego,
a także zestaw hydraulicznych narzędzi ratowniczych47. Aktualizacja przywołanych
wyników (wg stanu z 30.06.2021 r.) wskazuje, że w 45 (ok. 14%) jednostkach OSP funk-
cjonujących w ksrg wiek najmłodszego użytkowanego pojazdu przekracza 30 lat. Ponad-
to na 333 jednostki OSP zrzeszone w ksrg 59 (ok. 18%) nie posiada wymaganego zesta-
wu ratowniczych narzędzi hydraulicznych, zaś 2% ‒ aparatów ochrony układu
oddechowego48.
Dodać należy, że nieadekwatność środków na dotacje dla jednostek OSP włączo-
nych do ksrg w kontekście potrzeb sprawia, że w ich rozdysponowaniu poza kryterium
możliwości partycypacji gminy stosuje się również inne miary, np. preferencje politycz-
ne lokalnej społeczności czy przynależność partyjną lokalnej władzy. Ich wprowadzanie
budzi frustrację wśród strażaków ochotników, które niejednokrotnie przekładają się na
ich rezygnację ze społecznej działalności.
Uwzględniając powyższe, należy zauważyć, że konstytucyjnym obowiązkiem
państwa jest zapewnienie jednakowego poziomu bezpieczeństwa na terytorium całego
kraju. Dlatego też winno poszukiwać się rozwiązań, które będą umożliwiały wyposaże-
nie jednostek OSP w niezbędny sprzęt i urządzenia ratownicze według potrzeb wynika-
jących z zagrożeń występujących na danym obszarze oraz przydzielonych im zadań, a nie
tylko możliwości nansowych utrzymujących je gmin i preferencji politycznych. Jednym
ze sposobów rozwiązania problemu mogłoby być wdrożenie wieloletniego programu
inwestycyjnego, w którym mogłyby być kumulowane środki z różnych źródeł będących
w dyspozycji organów władzy (np.: MSWiA, funduszu sprawiedliwości, funduszu ochro-
ny środowiska, ubezpieczeniowe). Zgromadzone aktywa mogłyby być kierowane do
gmin w formie dotacji celowych na realizację zadań poprawiających kondycję technicz-
ną jednostek OSP. Zasadniczym kryterium ich przydziału winny być potrzeby wynika-
jące z analizy zagrożeń w kontekście stanu zdolności technicznej działających jednostek
OSP, a nie możliwości nansowych gminy czy też innych zależności.
Kontynuując rozważania dotyczące współpracy PSP i OSP w sferze zapewnienia
odpowiedniej zdolności technicznej jednostek OSP, warto zauważyć, że realizacja zaku-
pów inwestycyjnych, w szczególności pojazdów, wymaga prowadzenia postępowań
przetargowych. Zazwyczaj prowadzą je samorządy utrzymujące te jednostki. Jednym
z kluczowych etapów w postępowaniu przetargowym jest opisanie istotnych warunków
zamówienia, w tym parametrów technicznych planowanego do zakupu pojazdu. Jest to
skomplikowane przedsięwzięcie wymagające znajomości zagadnienia, które wprost
47 Szerzej: J. Ziobro, Teoretyczne i praktyczne konteksty funkcjonowania ochotniczych straży pożar-
nych w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym. Sprawność systemu – determinanty, diagnoza, koncepcja
doskonalenia. Część 2, Warszawa 2020, s. 87-99.
48 Dane pozyskane z KW PSP w Rzeszowie.
109
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
wiąże się z odpowiednią jakością techniczną jednostki. Dlatego też biorąc pod uwagę
obowiązki PSP w zakresie organizowania ksrg, z uwzględnieniem sprawnego reagowa-
nia OSP, zdaniem autora, proces ustalenia parametrów planowanego do zakupu pojazdu
oraz przygotowanie opisu przedmiotu zamówienia winny przebiegać w ścisłej współ-
pracy i pod nadzorem właściwej terenowo komendy powiatowej/miejskiej PSP.
Pozostając w tematyce technicznej, warto dodać, że istotnym elementem współ-
pracy w tej dziedzinie powinna być pomoc w realizacji wymaganych przeglądów,
konserwacji i drobnych napraw sprzętu ratowniczego, np. sprzętu ochrony układu
oddechowego, urządzeń łączności, pomp do wody itp., świadczona przez funkcjonu-
jące w jednostkach PSP zaplecza techniczne. Warto zauważyć, że takie rozwiązanie
przyczyniłoby się z pewnością do częstszych kontaktów personelu wykonawczego obu
podmiotów, a co za tym idzie, wzajemnego poznawania się i budowania zaufania. A jak
powszechnie wiadomo, zaufanie w ratownictwie odgrywa niezmiernie istotną rolę
i przekłada się na kształtowanie właściwych relacji zarówno międzyludzkich, jak
i międzyorganizacyjnych.
Poza zdolnością techniczną istotne znaczenie w utrzymywaniu wymaganej goto-
wości operacyjnej ma zdolność osobowa postrzegana jako zagwarantowanie wymaganej
liczby odpowiednio przygotowanych ratowników. Wyszkolenie członków OSP oraz ich
utrzymywanie w odpowiedniej sprawności to zadanie, którego realizacja wymaga wie-
lopłaszczyznowego współdziałania obu organizacji. Zgodnie z obowiązującymi przepi-
sami szkolenie członków OSP należy do zadań PSP49. Biorąc pod uwagę społeczny
charakter działalności jednostek OSP, których członkowie w większości są osobami
czynnymi zawodowo, „organizowanie kursów przez PSP winno uwzględniać dostępno-
ści druhów OSP, a jednocześnie umożliwiać realizację założeń programowych tych
szkoleń”50. Utrzymywanie odpowiedniej jakości personelu to nie tylko jego wyszkolenie,
to także utrzymanie go w odpowiedniej sprawności i wytrzymałości zycznej oraz
odporności psychicznej, jak również jego doświadczenie i kompetencje nabywane w cza-
sie służby. Jedną z form ich nabywania i doskonalenia przez strażaków indywidualnie,
jak również doskonalenia współdziałania instytucjonalnego, są organizowane ćwiczenia.
W ujęciu indywidualnym mogą służyć doskonaleniu lub/i werykacji wiedzy nabytej
przez personel w czasie szkoleń, zaś w kontekście organizacyjnym ‒ sprawdzeniu sku-
teczności obowiązujących planów, zasad, procedur, porozumień, umów, instrukcji me-
todycznych itp. dokumentów, na których podstawie są organizowane i prowadzone
działania ratowniczo-gaśnicze51.
49 Art. 35.1 u.o.p.
50 J. Ziobro, Teoretyczne i praktyczne konteksty…, cz. 1, s. 126.
51 Szerzej: J. Ziobro, Rola i znaczenie ćwiczeń w procesie zarządzania formacjami i podmiotami odpo-
wiedzialnymi za zapewnianie bezpieczeństwa wewnętrznego w wymiarze mikro i makro – wybrane aspekty,
110 Jan Ziobro
Ukazując istotę szkolenia i doskonalenia w kształtowaniu wymaganej jakości
personelu OSP, należy również zwrócić uwagę na pewne problemy w tej materii. Jednym
z istotniejszych, który wpływa też na dużą uktuację kadr w OSP, a także funkcjono-
wanie PSP, jest fakt, że realizowane na potrzeby OSP, zgodnie z obowiązującymi zasa-
dami52, kursy pożarnicze (podstawowe, specjalistyczne, dowódcze), uprawniające stra-
żaków OSP do uczestnictwa w działaniach ratowniczych, nie dają żadnych kwalikacji,
które uprawniałyby członka OSP do udziału w akcji ratowniczej w przypadku, gdy
podejmuje on służbę w jednostce PSP. Wprawdzie ukończenie wspomnianych kursów
jest punktowane (premiowane) w procesie naboru do PSP, lecz później nie jest ono ho-
norowane. Zważywszy na fakt, że ratownicy bez względu na przynależność (OSP czy
PSP) w czasie działań ratowniczych znajdują się w tym samym środowisku oraz reali-
zują te same lub bardzo zbliżone czynności ratownicze, jest to dość osobliwa zależność.
Zdaniem autora należałoby ten problem rozwiązać i w jakimś zakresie dać możliwość
pełnienia służby na podziale bojowym w JRG PSP przez strażaków OSP zatrudnianych
w PSP, zanim zostaną oni skierowani na kursy zawodowe.
Pozostając w tematyce współdziałania PSP i OSP, podkreślić należy, że szczegól-
ną płaszczyzną jest organizacja i prowadzenie działań ratowniczo-gaśniczych. Należy
je postrzegać jako sprawne funkcjonowanie zespołów ratowniczych na rzecz osiągania
wspólnych celów, które winny być podporządkowane osiągnięciu celu nadrzędnego,
jakim jest skuteczne niesienie pomocy i ratowanie życia, zdrowia osób, ich mienia i śro-
dowiska. Podejmowana w tej materii współpraca obejmuje m.in. wymianę informacji,
zapewnienie odpowiedniej ilości i jakości sił i środków oraz wspólne wykonywanie
czynności ratowniczych. Badając wspomnianą płaszczyznę współpracy PSP i OSP,
dostrzegamy wiele pozytywów, ale w jej przebiegu występują i pewne mankamenty,
które rzutują na sprawność funkcjonowania ksrg i skuteczność podejmowanych działań.
Patrząc z perspektywy pozytywnych aspektów, należy podkreślić pierwszopla-
nową rolę OSP, jaką te jednostki spełniają w zagwarantowaniu na miejscu akcji ratow-
niczej odpowiedniej ilości sił i środków. W szczególności podczas zdarzeń wielkopo-
wierzchniowych, długotrwałych czy masowych, których przykłady niemal codziennie
pokazują nam media. Wspomnieć tu należy akcje zwalczania powodzi, dużych pożarów,
skutków silnych wiatrów itp. Rokrocznie w skali kraju odnotowywanych jest ok. tysią-
ca takich zdarzeń53, których likwidacja bądź ograniczanie skutków wymaga użycia od
kilkunastu do kilkuset zastępów ratowniczych. Jednym z przykładów mogą być
[w:] B. Wiśniewski, T. Zwęgliński (red.), Racjonalizacja zarządzania jednolitymi formacjami umundurowa-
nymi odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo wewnętrzne, t. 4, Warszawa 2019, s. 26.
52 KG PSP, Zasady organizacji szkoleń członków ochotniczych straży pożarnych biorących bezpośred-
ni udział w działaniach ratowniczych, Warszawa 2015.
53 Biuletyn Informacyjny..., s. 55.
111
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
działania ratowniczo-gaśnicze związane z pożarem, jaki miał miejsce 20 czerwca 2021 r.
w Nowej Białej w Małopolsce. Jak podaje KG PSP, był to jeden z największych pożarów,
jaki miał miejsce w Polsce w ostatnich trzech dekadach. W wyniku oddziaływania
niszczycielskiej siły ognia rannych zostało 9 osób, a spaleniu uległo 49 budynków
mieszkalnych i gospodarczych. W działaniach ratowniczych uczestniczyło 111 pojazdów
ratowniczych, których załogi (zastępy) liczyły łącznie 459 strażaków. W tej liczbie dużą
część stanowiły zasoby OSP skierowane do działań z powiatu nowotarskiego, jak
i ościennych54.
Jeszcze większych zasobów wymaga prowadzenie np. akcji powodziowych. Jako
przykład można przywołać powódź, która dotknęła Podkarpacie w 2010 r. Aby zobra-
zować skalę potrzeb i podejmowanych działań w kontekście tematyki niniejszego opra-
cowania, posłużmy się wybranymi danymi i liczbami opisującymi to zdarzenie:
– pod wodą znalazło się ok. 34,5 tys. ha terenu oraz 8 tys. gospodarstw,
w których zamieszkiwało 38 tys. mieszkańców:
– akcja ratownicza prowadzona była ciągle przez 54 dni (od 14 maja do 6 lipca);
– realizowane przez jednostki PSP i OSP działania obejmowały m.in.: dozorowa-
nie wałów i monitorowanie sytuacji powodziowej oraz wymianę informacji
z ZK i innymi służbami, umacnianie, podwyższanie, naprawianie wałów prze-
ciwpowodziowych, zabezpieczanie gospodarstw przed zalaniem przez układa-
nie worków z piaskiem, zabezpieczanie zerwanych mostów i uszkodzonych
dróg, ewakuację (ludności, mienia i zwierząt), udrażnianie przepustów drogo-
wych, zabezpieczanie rozlewisk na szlakach komunikacyjnych, zabezpieczanie
budynków uszkodzonych przez napór wody i osuwiska, transport z zalanych
(i na odwrót) terenów (ludności, lekarzy, pracowników weterynarii i sanepidu),
dostarczanie żywności, wody pitnej, leków, otwieranie śluz na rzekach przez
grupy nurkowe PSP, wypompowywanie wody z zalanych obiektów, oświetlenie
terenu akcji, dostarczanie paszy dla zwierząt, usuwanie padłych zwierząt, pom-
powanie rozlewisk wielkoobszarowych, pomoc ludności w sprzątaniu i porząd-
kowaniu (posesji, budynków, gospodarstw);
– w działaniach uczestniczyło łącznie 11 387 strażaków PSP, 22 169 członków
OSP z ksrg i 29 138 pozostałych OSP, a także 10,5 tys. różnego rodzaju pojazdów
pożarniczych oraz wiele innego sprzętu ratowniczego (łodzie, pontony, pompy,
agregaty prądotwórcze i sprzęt oświetleniowy).
Przywołane liczby wskazują, że jednostki OSP odgrywają istotną rolę w zapew-
nieniu odpowiedniej ilości i jakości potencjału technicznego i osobowego w wielu akcjach
54 Bilans Pożaru w Nowej Białej, KG PSP, 21.06.2021, https://www.gov.pl/web/kgpsp/bilans-pozaru-
-w-nowej-bialej [dostęp 16.07.2021].
112 Jan Ziobro
ratowniczych. Ich rola jest niebagatelna również przy mniejszych zdarzeniach, które
powstają w powiatach, gdzie funkcjonuje tylko jedna JRG PSP, w której służbę na co
dzień pełni siedmiu strażaków. Taka liczebność zmiany służbowej pozwala na obsadze-
nie maksymalnie dwóch pojazdów ratowniczych. W takich jednostkach w przypadku
wyjazdu zastępu JRG powszechną praktyką jest dysponowanie OSP do siedziby JRG
lub postawienie jej w gotowości do wyjazdu w swojej siedzibie w celu zabezpieczania
powiatu w przypadku powstania następnego zdarzenia.
Prowadząc rozważania dotyczące współpracy OSP i PSP w działaniach ratowni-
czych, zauważyć należy, że ich organizowaniem zajmuje się stanowisko kierowania ko-
mendanta powiatowego/miejskiego PSP, które zgodnie z procedurami uwzględniającymi
osiągnięcie ustalonego kryterium czasowe podjęcia działań winno dysponować jednost-
kami o odpowiednim potencjale sprzętowym i osobowym oraz najbliższymi miejscu
zdarzenia. Prowadzone badania sondażowe (obejmujące: analizy informacji ze zdarzeń,
wyników kontroli NIK oraz doniesień medialnych, a także wywiady ze strażakami OSP)
wskazują, że nie zawsze się tak dzieje. Przyczyny takich sytuacji są zróżnicowane, leżą
po obu stronach i dotyczą zarówno problemów technicznych, jak i zależności ludzkich.
Biorąc pod uwagę uwarunkowania personalne, stwierdzić należy, że największą
bolączka OSP jest konieczność ciągłego utrzymywania zdolności wyjazdowej, powiąza-
nej z możliwością skompletowania zastępu ratowniczego. Prowadzone na terenie woje-
wództwa podkarpackiego badania, w których uczestniczyło 279 jednostek OSP z ksrg
oraz 5,5 tys. zrzeszonych w nich strażaków (którzy indywidualnie określali swą dostępność
w ciągu doby i dni tygodnia), dowodzą, że tylko 30% jednostek osiągało permanentną
możliwość skompletowania zastępu ratowniczego. Główną przeszkodą w tym zakresie
był brak odpowiedniej liczby wyszkolonych strażaków niezbędnych do skompletowania
zastępu w minimalnym składzie czterech ratowników oraz brak ratowników uprawnionych
do kierowania pojazdami ratowniczymi (uprzywilejowanymi), będącymi na wyposażeniu
tych jednostek. Aby temu zaradzić, należy poszukiwać rozwiązań prawno-organizacyjnych
zwiększających dostępność strażaków OSP w czasie pracy zawodowej oraz technicznych
pozwalających na bieżące monitorowanie przez stanowiska kierowania komendantów
miejskich i powiatowych PSP dostępności strażaków w poszczególnych OSP posiadających
uprawnienia do uczestnictwa w działaniach ratowniczych.
W zakresie prawno-organizacyjnym konieczne jest m.in. wprowadzanie różnych
rozwiązań (prawnych, społeczno-kulturowych, ekonomicznych, informacyjnych itp.)
zachęcających członków lokalnych wspólnot do wstępowania w szeregi OSP oraz dla
pracodawców, by umożliwiali oni swym pracownikom opuszczenie miejsca pracy i udział
w działaniach ratowniczych. Jednym z rozwiązań organizacyjnych mogłoby być prefe-
rowanie działalności w OSP przy zatrudnianiu pracowników w administracji
113
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
samorządowej i podległych jej jednostkach (np. zakłady wodno-kanalizacyjne, konser-
watorzy w szkołach itp.).
Pozostając w tematyce dysponowania do działań ratowniczych, zauważyć należy,
że poza wspomnianą dostępnością ratowników OSP również zdarzają się różne problemy
we właściwym przebiegu tego procesu, wynikającym z problemów technicznych w zakre-
sie łączności i sprawności urządzeń alarmowych, błędów w zgłaszanej lokalizacji miejsca
zdarzenia, co skutkuje błędnym dysponowaniem. Poza wymienionymi problemami, jak
zauważają strażacy OSP, zdarzają się także komplikacje zaburzające współpracę PSP i OSP
wynikające z indywidualnych decyzji funkcjonariuszy pełniących służbę w powiatowych
SK (podejmowanych na podstawie osobistych względów i preferencji), zdaniem członków
OSP nieracjonalnych i obniżających ich prestiż w lokalnej społeczności. Najczęściej zgła-
szanymi przez jednostki OSP przykładami takich sytuacji były:
– brak dysponowania jednostki OSP (niewłączonej w struktury ksrg) z miejsco-
wości, w której powstało zagrożenie, mimo że zgłaszała ona gotowość do wy-
jazdu;
– dysponowanie jednostek OSP (preferowanych przez służbę dyżurną z osobistych
względów) z pominięciem kryterium odległości od miejsca zdarzenia;
– brak zgody na wyjazd jednostki OSP do pomocy mieszkańcom, np. przy likwi-
dacji zagrożeń związanych z obecnością w ich otoczeniu niebezpiecznych owa-
dów (pszczoły, osy, szerszenie itp.) czy też innych niebezpiecznych zwierząt
oraz ich rejestracji w systemie ewidencji zdarzeń jako działania ratownicze (jak
podkreślają strażacy OSP, to praktyka, która podważa zaufanie społeczeństwa
do nich oraz zniechęca strażaków do aktywnego działania);
– odwoływanie dyspozycji po ogłoszeniu alarmu, które w lokalnej społeczności
traktowane jest jako słabość organizacyjna i obniża prestiż jednostki.
Mówiąc o współpracy OSP i PSP w kontekście organizacji działań ratowniczo-
-gaśniczych, zauważyć należy, że poza wskazanymi wyżej kolejną płaszczyzną jest
wykorzystywanie przez PSP obiektów strażnic OSP do organizacji miejsc pracy sztabów
akcji czy zapleczy socjalno-tech nicz nych dla uczestniczących w działaniach, szczególnie
w czasie akcji wielkopowierzchniowych i długotrwałych.
5. Wybrane aspekty współpracy PSP i OSP w sferze zapobiega-
nia zagrożeniom oraz edukacji społecznej
Poza działaniami stricte ratowniczymi istotną płaszczyzną współpracy OSP i PSP
są przedsięwzięcia związane z zabezpieczeniem różnego rodzaju imprez i uroczystości
gromadzących w jednym czasie wiele osób (religijnych, kulturalnych, rozrywkowych,
114 Jan Ziobro
sportowych itp.) oraz pomoc w realizacji zadań na rzecz lokalnych społeczności organi-
zowanych przez administrację czy też inne organy i podmioty. Jako przykład tego typu
działań można wskazać Światowe Dni Młodzieży, wizyty Papieża w Polsce, zabezpie-
czenie mistrzostw Euro 2012, a także realizowane w ostatnim czasie zadania związane
ze zwalczaniem pandemii COVID-19 (dystrybucja środków ochrony i materiałów infor-
macyjnych o szczepieniach, pomoc w transporcie do punktów szczepień, dostarczanie
żywności i wiele innych).
Poza działalnością interwencyjną i pomocową istotną sferą współpracy PSP i OSP
jest płaszczyzna prewencyjno-informacyjno-edukacyjna. Obejmuje ona szereg działań,
jakie w ramach kampanii społecznych prowadzonych przez PSP podejmują w lokalnych
społecznościach strażacy ochotnicy na rzecz propagowania zasad ochrony przeciwpo-
żarowej i bezpiecznych zachowań. Należy tu wskazać dystrybucję materiałów informa-
cyjnych dotyczących m.in. szkodliwości wypalania traw, zagrożeń związanych z tlenkiem
węgla (czad), prace z młodzieżą w ramach Młodzieżowych Drużyn Pożarniczych.
Badając współpracę PSP i OSP, nie wolno zapomnieć również o wielu innych
formach wspólnych działań, które nakierowane są m.in. na niesienie pomocy strażakom
i innym potrzebującym dotkniętym różnymi sytuacjami losowymi (kluby krwiodawstwa,
zbiórki funduszy itp.), podnoszenie sprawności zycznej strażaków (zawody sportowo-
-pożarnicze, turnieje itp.). Istotnym polem współdziałania są także różnego rodzaju
przedsięwzięcia służące budowaniu prestiżu i propagowaniu wartości strażackiej służby,
począwszy od corocznych obchodów Dnia Strażaka, przez wszelkiego rodzaju uroczy-
stości jubileuszowe, po nadania sztandarów, pielgrzymki strażackie itp., które gromadzą
zawodową i ochotniczą brać strażacką. Orkiestry, sztandary, kompanie i sprzęt OSP są
ich nieodłącznymi, wzbogacającymi i uatrakcyjniającymi elementami.
6. Konkluzje
Powyższe eksplikacje dobitnie dowodzą, że współczesna rzeczywistość, determi-
nowana różnorodnymi pod względem charakteru i skali zagrożeniami oraz ich wielo-
aspektowymi negatywnymi skutkami, powoduje, że zapewnianie bezpieczeństwa (za-
spokojenie istotnej potrzeby ludzkiej) wymaga wielopłaszczyznowej współpracy
uczestniczących w tym procesie podmiotów, zarówno w wymiarze krajowym, lokalnym,
jak i międzynarodowym. Ewolucja zagrożeń naturalnych i antropogenicznych, w tym
ich globalny charakter, wymuszają potrzebę stałej kooperacji podmiotów posiadających
możliwość wzajemnego wspierania się w ich zwalczaniu czy ograniczaniu ich skutków.
Przywołane zależności sprawiają, że we współczesnym świecie wzajemne wspieranie
się podmiotów (państw, organizacji, formacji itp.) w działaniach na rzecz bezpieczeństwa
115
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
staje się normą ich postępowania. Istotę współpracy w procesie zapewniania bezpieczeń-
stwa (szczególnie w stosunkach międzynarodowych) podkreśla Jarosław Prońko, twier-
dząc, że rozwój współczesnych społeczeństw jest ściśle związany ze wzrostem wzajem-
nych zależności55.
Podsumowując powyższe wywody, podkreślić należy, że współpraca i współdzia-
łanie PSP oraz OSP przebiega na wielu płaszczyznach, przyczyniając się do zapewniania
bezpieczeństwa powszechnego na oczekiwanym przez społeczeństwo poziomie jako celu
nadrzędnym. W ogólnym ujęciu sprowadza się ona do działań podejmowanych w sferze
informacyjnej, szkoleniowej, rzeczowej i zycznej. Współpraca w obszarze informacyj-
nym odnosi się do swobodnego „przepływu informacji wymaganych do realizacji po-
wierzonych zadań, zrozumienia intencji partnerów stanowiącego podstawę współdzia-
łania w osiąganiu założonych celów”56. Istotne przy tym znaczenie w tym procesie ma
wzajemne zaufanie partnerów57. Płaszczyzna szkoleniowa obejmuje przedsięwzięcia
mające na celu przygotowanie personelu do sprawnego i skutecznego organizowania
i prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych. Służące w szczególności przygotowaniu
do bezpiecznej realizacji czynności ratowniczych oraz umiejętnego wykorzystania w tym
procesie potencjału technicznego. Obejmuje ona wszelkie formy działań edukacyjnych
i doskonalących (kursy, szkolenia, ćwiczenia, manewry, testy, sprawdziany itp.), służące
nabyciu uprawnień i kompetencji przez personel współpracujących podmiotów, ich do-
skonalenie, a także przyczyniające się do budowania wymaganej sprawności zycznej
i nabywania odporności psychicznej. Współpraca w sferze rzeczowej odnosi się do wy-
korzystywania środków rzeczowych i nansowych będących w dyspozycji poszczegól-
nych partnerów. W relacjach PSP i OSP stanowi ona podstawę organizacji ksrg i budo-
wania potencjału technicznego w wymaganej ilości i jakości. Współdziałanie na
płaszczyźnie zycznej obejmuje wspólne kontakty i działania podejmowane przez per-
sonel wspomnianych podmiotów (kierowniczy i wykonawczy), nakierowane na zapobie-
ganie oraz zwalczanie zagrożeń, obejmujące m.in.: rozpoznanie, kontrolę, działania in-
formacyjne, przygotowanie zasobów, reagowanie, odbudowę.
By proces współpracy nakierowanej na zapewnienie oczekiwanego poziomu bez-
pieczeństwa powszechnego, w którym poza jednostkami PSP i OSP uczestniczy wiele
organów, instytucji i podmiotów oraz organizacji, przebiegał bez zakłóceń, niezbędne jest
właściwe rozdzielenie zadań pomiędzy poszczególne podmioty oraz ich synergiczne
55 J. Prońko, Teoretyczne aspekty współdziałania, [w:] E. Nowak, B. Wiśniewski (red.), Współdziała-
nie struktur organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych i administracji z pozostałymi elementami systemu
obronnego, Warszawa 2006, s. 46.
56 J. Ziobro, Teoretyczne i praktyczne konteksty…, cz. 1, s. 128.
57 J. Prońko, Współpraca w obszarze bezpieczeństwa, [w:] K. Jałoszyński, B. Wiśniewski, T. Wojtu-
szek (red.), Współczesne postrzeganie bezpieczeństw, Bielsko-Biała 2007, s. 32-33.
116 Jan Ziobro
współdziałanie, sprzyjające sprawnemu i skutecznemu reagowaniu oraz niesieniu niezbęd-
nej pomocy potrzebującym. Podstawę rozdzielenia zadań winny stanowić obowiązujące
normy prawne, które są fundamentem funkcjonowania każdej organizacji (podmiotu)
w państwie, w tym odpowiedzialnych za zapewnianie bezpieczeństwa powszechnego, jak
również świadczących na jego rzecz różne usługi.
Poza prawnym osadzeniem współpracy PSP i OSP, w jej właściwym przebiegu
niezbędne jest stosowanie przez wszystkich uczestników jednakowej wykładni
i interpretacji przepisów wykorzystywanych w jej urzeczywistnianiu. Konieczne jest
także precyzyjne określenie zasad, procedur itp. dokumentów dotyczących jej przebiegu,
które winny być uzgodnione z zainteresowanymi stronami przed ich wprowadzeniem.
Jednocześnie wspomniane uzgodnienia powinny odbywać się na szczeblu najwyższego
kierownictwa, które jednocześnie powinno angażować się w ich wdrażanie, bowiem
„strategiczne zaangażowanie najwyższego kierownictwa”58 stanowi podstawę w zarzą-
dzaniu jakością działania każdej organizacji. W szczególności wspomniane zaangażo-
wanie winno być nakierowane na wprowadzanie zmian (prawnych, organizacyjnych,
technologicznych itp.) oraz uświadomienie podległemu personelowi potrzeby współ pra-
cy w celu jego właściwego zaangażowania w ten proces. Podejmowane działania prawne,
organizacyjne, ekonomiczne i społeczne winny dążyć do integrowania środowiska po-
żarniczego i jego konsolidacji w działaniach podejmowanych na rzecz rozwoju powszech-
nego systemu ochrony ludności.
Bibliograa
Literatura
Grin R.W., Podstawy zarządzania organizacjami, przeł. M. Rusiński, Warszawa 2015.
Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, Wrocław–Warszawa 1975.
Kożuch B., Nauka o organizacji, Warszawa 2008.
Kuc B.R., Ścibiorek Z., Podstawy metodologiczne nauk o bezpieczeństwie, Warszawa 2013.
Lichtarski J., Współdziałanie gospodarcze przedsiębiorstw, Warszawa 1992.
Lidwa W., Współdziałanie w walce lądowej, Toruń 2000.
Myjak T., Uwarunkowania skutecznej i efektywnej współpracy zespołowej, „Inżynieria zarządza-
nia. Cyfryzacja produkcji. Aktualności badawcze” 2017, nr 2.
Nowak D., Wpływ współpracy i współdziałania na wybrane obszary funkcjonowania przedsię-
biorstwa – wyniki badań, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Finanse,
Rynki Finansowe, Ubezpieczenia” 2012, nr 55.
58 R.W. Grin, Podstawy zarządzania…, s. 691.
117
Współpraca Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych – wybrane aspekty
Polak J., Współpraca i współdziałanie w telekomunikacji mobilnej, „Studia Ekonomiczne” 2016,
nr 299.
Prońko J., Teoretyczne aspekty współdziałania, [w:] B. Wiśniewski, E. Nowak (red.), Współdzia-
łanie struktur organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych i administracji z pozostałymi
elementami systemu obronnego, Warszawa 2006.
Prońko J., Kielin J., Wojtasiak B., Model reagowania systemu ratowniczo-gaśniczego, „Bezpie-
czeństwo i Technika Pożarnicza” 2016, nr 1.
Rysz S.J., Zarządzanie kryzysowe zintegrowane, Warszawa 2016.
Szymczak M. (red.), Słownik języka polskiego, Warszawa 1992.
Ścibiorek Z., Wiśniewski B., Kuc R.B., Dawidczyk A., Bezpieczeństwo wewnętrzne. Podręcznik
akademicki, Toruń 2015.
Wiśniewski B., Prońko J., Bezpieczeństwo wewnętrzne RP w ujęciu systemowym i zadań admini-
stracji publicznej, Bielsko-Biała 2006.
Wiśniewski B., Prońko J., Lubiewski P., Instytucje publiczne i prywatne w systemie zarządzania
kryzysowego, Warszawa 2018.
Wiśniewski B., Ziobro J., Prawno-organizacyjno-społeczne uwarunkowania funkcjonowania
ochotniczych straży pożarnych w systemie bezpieczeństwa powszechnego, [w:] B. Wi-
śniewski, A. Babiński, A. Osierda, P. Kobes (red.), Administracja bezpieczeństwa: wybra-
ne problemy, t. 4, Bielsko-Biała 2017.
Wiśniewski B., Ziobro J., Zwęgliński T. (red. nauk.), Racjonalizacja zarządzania jednolitymi
formacjami umundurowanymi odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo wewnętrzne, t. IX,
Warszawa 2021.
Wolanin J., Zarys teorii bezpieczeństwa obywateli. Ochrona ludności na czas pokoju, Warszawa
2005.
Ziobro J., Teoretyczne i praktyczne konteksty funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych
w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym. Aspekty prawno-organizacyjne i geogracz-
no-przestrzenne, Część 1, Warszawa 2019.
Ziobro J, Teoretyczne i praktyczne konteksty funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych
w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym. Sprawność systemu – determinanty, diagno-
za, koncepcja doskonalenia, Część 2, Warszawa 2020.
Ziobro J., Ratownictwo transgraniczne jako forma współpracy i integracji międzynarodowej oraz
środek w procesie zapewniania bezpieczeństwa powszechnego – wybrane aspekty organi-
zacji transgranicznych działań ratowniczych, „Zeszyty Naukowe SGSP” 2020, nr 73/1.
Ziobro J., Rola i znaczenie ćwiczeń w procesie zarządzania formacjami i podmiotami odpowie-
dzialnymi za zapewnianie bezpieczeństwa wewnętrznego w wymiarze mikro i makro – wy-
brane aspekty, [w:] B. Wiśniewski, T. Zwęgliński (red.), Racjonalizacja zarządzania
118 Jan Ziobro
jednolitymi formacjami umundurowanymi odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo we-
wnętrzne, t. 4, Warszawa 2019.
Ziobro J., Lubiewski P., Podstawowe problemy powszechności zagrożeń dla ludzi i środowiska,
[w:] B. Wiśniewski (red.), Racjonalizacja zarządzania jednolitymi formacjami umunduro-
wanymi odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo wewnętrzne, t. 3, Warszawa 2018.
Inne źródła
Biuletyn Informacyjny Państwowej Straży Pożarnej za rok 2019, Warszawa 2020.
Główny Urząd Statystyczny, Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym w 2015 r., War-
szawa 2015.
KG PSP, Zasady ewidencji zdarzeń w zmodernizowanym SWD-ST, Warszawa 2012.
KG PSP, Zasady organizacji szkoleń członków ochotniczych straży pożarnych biorących bezpo-
średni udział w działaniach ratowniczych, Warszawa 2015.
https://www.podkarpacie.straz.pl/2018/01/31/przekazanie-samochodu-jednostce-osp-stalowa-
-wola/.
https://www.gov.pl/web/kwpsp-poznan/krajowy-system-ratowniczo---gasniczy.
https://www.gov.pl/web/kgpsp/bilans-pozaru-w-nowej-bialej
Akty prawne
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. ‒ Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 1989 r. Nr 20, poz. 104
z późn. zm.).
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 1991 r. Nr 81, poz. 351
z późn. zm.).
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 1991 r. Nr 88, poz. 400
z późn. zm.).
Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897).
Rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia z dnia 3 lipca 2017 r. w spra-
wie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2017 r.
poz. 1319).
mł. bryg. mgr Grzegorz Sobieraj
Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu
ORCID: 0000-0001-7840-8194
e-mail: g.sobieraj@kwpsp.wroc.pl
Dolnośląska Sieć Szerokopasmowa.
Teleinformatyka jako element integracyjny
w systemie bezpieczeństwa
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.8
Obserwowane obecnie zagrożenia bezpieczeństwa w stosunku do tych sprzed kil-
ku lat znacznie przybrały na sile i zajmują coraz większe obszary. Służby, których zadaniem jest
ratowanie życia, zdrowia i mienia, mają do czynienia z dużo bardziej dynamicznym procesem
dysponowania siłami, zarządzania akcją ratowniczą, a w jej następstwie analizą zdarzeń w celu
poprawienia efektywności.
Cały proces, służący ochronie obywateli czy reagowania na zagrożenia, coraz częściej jest
przez to wspomagany systemami teleinformatycznymi, które umożliwiają szybkie agregowanie,
przesyłanie, gromadzenie i analizę danych, a w efekcie końcowym podejmowanie szybszych decyzji.
Obecnie każda ze służb posiada systemy teleinformatyczne, które umożliwiają im auto-
matyzację procesów przetwarzania danych, przez co znacznie usprawnia się kierowanie akcją
ratowniczą. Zastosowane narzędzia, szczególnie w obliczu trwającej pandemii, pokazały, że ich
użytkowanie zdało egzamin i naturalne jest to, że cały czas są one usprawniane i modykowane.
Warunkiem wymiany informacji pomiędzy systemami teleinformatycznymi są stosowane rozle-
głe sieci teleinformatyczne, które zapewniają przesyłanie informacji w bardzo krótkim czasie na
nawet bardzo duże odległości.
Niestety coraz częściej, mówiąc o rozwoju systemów teleinformatycznych, wspomina się
wyłącznie o urządzeniach przetwarzających dane i aplikacjach wspomagających, zapominając
o medium transmisyjnym, dzięki któremu te systemy i aplikacje wymieniają się danymi. Okazu-
je się, że nie trzeba od początku budować sieci szkieletowych, a bardziej efektywne jest dobudo-
wanie ich do istniejących rozwiązań.
teleinformatyka, system bezpieczeństwa, ochotnicza straż pożarna, zagrożenia,
Państwowa Straż Pożarna, integracja systemów informatycznych, sieć szkieletowa, podmioty
ratownicze
120 Grzegorz Sobieraj
Lower Silesian Broadband Network. Teleinformatics
as an integration element in the security system
The currently observed security threats, compared to those from a few years ago,
have become much stronger and occupy larger areas. Services whose save lives, health and prop-
erty deal with a much more dynamic process of disposing of forces, managing a rescue operation,
and subsequent analysis of events in order to improve eciency.
The entire process, serving to protect citizens or respond to threats, is more often sup-
ported by ICT systems that enable quick aggregation, transmission, collection and analysis of
data and, as a result, making faster decisions.
Currently, each of the services has teleinformatic systems that enable them to automate
data processing, which is important for management of a rescue operation. The tools used, espe-
cially in pandemic, have shown that their application has worked well and it is natural that they
are constantly being modied. ICT networks are used to exchange information between ICT
systems. Unfortunately, more often the development of ICT systems mentions only data process-
ing devices and supporting applications, forgetting about the transmission medium through which
these systems and applications exchange data. It turns out that you do not need to build a back-
bone network from the beginning, and it is more eective to add them to the existing solutions.
teleinformatics, security system, Volunteer Fire Department, threats, State re briga-
de, Integration of ICT systems, broadband network, rescue entities
Wstęp
Celem niniejszego opracowania jest wskazanie możliwości technicznych, które
w optymalny sposób umożliwią integrację systemów teleinformatycznych. Jako główne
parametry zostały pod uwagę wzięte możliwości mediów komunikacyjnych oraz ich
wpływ na bezpieczeństwo obywateli.
Bezpieczeństwo jest wartością, która od dawna uważana jest za najwyżej chro-
nioną i cenioną. Poczucie bezpieczeństwa towarzyszy człowiekowi od zarania dziejów.
Jest ono ważne nie tylko dla pojedynczych jednostek, ale i całych skupisk ludzi czy
narodów. Bezpieczeństwo jest rozpatrywane zarówno lokalnie, jak i międzynarodowo.
„Zapewnienie bezpieczeństwa mieści się w związku z tym w katalogu podstawo-
wych potrzeb i zadań każdego państwa. Współcześnie pojęcie bezpieczeństwa ma szer-
szy wymiar niż w przeszłości. Obejmuje aspekty polityczne, wojskowe, czynniki gospo-
darcze i technologiczne, ekologiczne, społeczne i humanitarne. Do jego zakresu włącza
121
Dolnośląska Sieć Szerokopasmowa. Teleinformatyka jako element integracyjny…
się również zachowanie narodowej tożsamości oraz poszanowania podstawowych praw
i swobód obywatelskich”1.
Bezpieczeństwo i jego poczucie bardzo ściśle wiąże się z denicją zagrożenia,
które przyczynia się do braku poczucia bezpieczeństwa lub zaistnienia sytuacji niebez-
piecznych.
Zagrożenia i ich rodzaje zostały trafnie sklasykowane w książce Obrona naro-
dowa w tworzeniu bezpieczeństwa III RP Ryszarda Jakubczaka.
(woda, powietrze, ogień. ziemia, kosmos)
(komunikacyjne, technologiczne, budowlane, komunalne, nielegalne prze-
chowywanie materiałów niebezpiecznych)
(bezpośrednie użycie sił zbrojnych, akty terroru)
(także niektóre zdarzenia z zagrożeń technicz-
nych i militarnych o charakterze antropomorcznym)
(masowe zgony, głód, epidemie i pandemie)
(patologie społeczne ‒ przestępczość, narkomania, prostytucja, masowe
bezrobocie, zaburzenia zdrowia psychicznego)
(nadmierny przyrost fauny i ory)
(zniszczenie lub długotrwałe skażenie środowiska naturalnego ‒ klęska
ekologiczna, pomór zwierząt, zniszczenie dóbr niezbędnych do przeżycia)
Źródło: R. Jakubczak, Obrona narodowa w tworzeniu bezpieczeństwa III RP, Warszawa 2003,
załącznik 32 wg K. Przeworskiego.
Powyższe zestawienie ma na celu zobrazowanie mnogości i różnorodności zagro-
żeń przede wszystkim pod kątem sposobów działań prewencyjnych podejmowanych
wobec wszystkich rodzajów zagrożeń i neutralizacji ich skutków. Wiążąc to zestawienie
z opisywaną wcześniej powinnością zapewnienia przez państwo bezpieczeństwa, można
dojść do wniosku, że każde państwo musi zatrudnić oraz wyposażyć odpowiednie służ-
by w sprzęt w celu neutralizacji zagrożenia. Każda służba z kolei ma swoją specykę
funkcjonowania, a co za tym idzie, ma inny sprzęt i inaczej szkoli swoich pracowników.
Ma też inne potrzeby w zakresie pozyskiwanych informacji, które są jej potrzebne do
walki z poszczególnymi rodzajami zagrożeń. Na samym końcu tej układanki znajdują
się ludzie, mienie i zwierzęta. To właśnie te trzy wartości mają obowiązek chronić
1 Z. Ciekanowski, Rodzaje i źródła zagrożeń bezpieczeństwa, „Bezpieczeństwo i Technika Pożarni-
cza” 2010, nr 1.
122 Grzegorz Sobieraj
odpowiednio powołane do tego celu służby. Posługując się wcześniejszymi założeniami,
funkcjonariusze muszą zneutralizować zagrożenia oddziałujące na ludność cywilną, jej
mienie i zwierzęta.
W zależności od rodzaju powstałego zagrożenia informowane są odpowiednie
służby, których sprzęt i wyszkolenie umożliwia jego neutralizację. Dla przykładu: jeże-
li zagrożeniem jest pożar, wzywamy straż pożarną, natomiast widząc złodzieja przy-
właszczającego sobie czyjeś mienie, informujemy o tym policję.
Takich jednoznacznych zdarzeń, gdzie obywatel wie, na podstawie obserwacji,
jakie służby należy poinformować, niestety jest coraz mniej. Obecnie mamy do czynie-
nia z bardziej skomplikowanym mechanizmem materializacji różnego rodzaju zagrożeń,
który z biegiem czasu komplikuje się coraz bardziej.
To głównie rozwój technologiczny pociąga za sobą coraz większą złożoność po-
wstawania i neutralizacji sytuacji niebezpiecznych. Przyczynia się to do konieczności
zaangażowania większej liczby osób czy instytucji niż podana w przykładzie straż po-
żarna czy policja. Dlatego też powstają nowe struktury organizacyjne, które skupiają
w swoich zasobach kilka służb, posiadając dodatkowo możliwości alarmowania o zda-
rzeniach również osoby cywilne. Wszystko ze względu na to, że obecnie niektóre zagro-
żenia wymagają pomocy wąskiej grupy dobrze wyszkolonych dziedzinowo osób. Takim
systemem, który skupia w swoich strukturach różne specjalistyczne służby, jest system
ksrg, czyli krajowy system ratowniczo-gaśniczy.
Dzięki odpowiednim umocowaniom prawnym system zapewnia nansowanie
i utrzymanie środków technicznych oraz zasobów ludzkich, obejmując również organi-
zację szkoleń dla ludzi wykonujących w jego ramach określone czynności. Krajowy
system ratowniczo-gaśniczy działa i funkcjonuje dzięki ustawie o ochronie przeciwpo-
żarowej, która wraz z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-
-gaśniczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1319) tworzy podwaliny prawne systemu.
Rozporządzenie to reguluje organizację ksrg w zakresie:
• walki z pożarami i innymi klęskami żywiołowymi;
• ratownictwa technicznego, chemicznego, ekologicznego i medycznego;
• dysponowania do działań ratowniczych;
• kierowania działaniem ratowniczym;
• współpracy w ramach posiadanych sił i środków z właściwymi organami i pod-
miotami podczas zdarzeń nadzwyczajnych wywołanych zagrożeniem czynnikiem
biologicznym, w tym podczas zdarzeń o charakterze terrorystycznym;
• prowadzenia dokumentacji działań ratowniczych oraz dokumentacji funkcjo-
nowania ksrg;
123
Dolnośląska Sieć Szerokopasmowa. Teleinformatyka jako element integracyjny…
• organizacji odwodów operacyjnych;
• organizacji stanowisk kierowania2.
1. Organizacja ksrg
Organizacja ksrg jest oparta na jednostkach Państwowej Straży Pożarnej, lecz w jego
skład wchodzą również inne jednostki ochrony przeciwpożarowej, inspekcje, straże, in-
stytucje oraz podmioty prywatne, które zgodziły się współdziałać w akcjach ratowniczych
w celu ratowania życia i zdrowia oraz ochrony środowiska przed zagrożeniami3.
Potencjał ksrg stanowią na dzisiaj:
• 503 jednostki ratowniczo-gaśnicze;
• 656 jednostki OSP (ochotnicze straże pożarne) włączone do ksrg;
• 5 zakładowych straży pożarnych;
• 2 lotniskowe służby ratowniczo-gaśnicze;
• 21 jednostek wojskowych straży pożarnych.
Niezależnie od sieci jednostek ochrony przeciwpożarowej, które są przygotowane
w zakresie podstawowym do realizacji zadań w każdej dziedzinie ratownictwa, Państwo-
wa Straż Pożarna posiada w swych zasobach wydzielone siły i środki do realizowania
specjalistycznych czynności ratowniczych poprzez odpowiednio wyszkolonych strażaków
Państwowej Straży Pożarnej z wykorzystaniem specjalistycznego sprzętu ratowniczego.
Wydzielone zasoby ratownicze skupione są w 174 specjalistycznych grupach ra-
towniczych, tj.:
• grupach wodno-nurkowych (SGRW-N ‒ 47 grup),
• grupach wysokościowych (SGRW ‒ 32 grupy),
• grupach technicznych (SGRT ‒ 24 grupy),
• grupach poszukiwawczo-ratowniczych (SGPR ‒ 21 grup),
• grupach chemiczno-ekologicznych (SGRChem-Eko ‒ 50 grup).
Gotowość operacyjna sił i środków ksrg, w szczególności dyspozycyjność, wy-
szkolenie i wyposażenie w sprzęt ratowniczy, umożliwia ich dysponowanie w trybie
pilnym, według kryterium obszaru chronionego, tzn. sił i środków niezbędnych do li-
kwidacji lub ograniczania powstałego nagłego zagrożenia, mogących przybyć na miejsce
zdarzenia w najkrótszym czasie.
2 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 września 2022 r. w sprawie
ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2057), a także akt
wykonawczy w postaci rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2017 r.
w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1319).
3 B. Kurzępa, Ustawa o ochronie przeciwpożarowej z komentarzem, Kraków-Tarnobrzeg 2010, s. 12.
124 Grzegorz Sobieraj
Odsetek interwencji ratowniczych, w których jednostka krajowego systemu ra-
towniczo-gaśniczego dotarła na miejsce zdarzenia w czasie krótszym niż 15 minut (w %),
w 2020 r. wynosił 90,04%4.
Tak skomplikowana organizacja i koordynacja działań w systemie jest możliwa
dzięki wypracowaniu odpowiednich narzędzi wspomagających jego pracę. Rozwój ko-
ordynacji akcji ratowniczych na różnych etapach zarządzania spowodował konieczność
zapewnienia na poszczególnych poziomach i dla poszczególnych instytucji tworzących
system odpowiedniego dostępu do niezbędnych dla nich informacji.
Informacje te umożliwiają w szczególności analizę bieżącej gotowości operacyjnej
służb i podmiotów ratowniczych, warunkują przydział sił i środków ratowniczych oraz
koordynację działań ratowniczych5. Potrzeba sprawnego funkcjonowania systemu i przeka-
zywania informacji na różnych poziomach determinuje powstawanie różnego rodzaju sys-
temów teleinformatycznych, które nie tylko usprawniają komunikację głosową pomiędzy
poszczególnymi służbami, lecz przede wszystkim pozwalają koordynować działania ratow-
nicze na wszystkich poziomach funkcjonowania (gminnym, powiatowym, wojewódzkim,
krajowym)6. Nie można w tym miejscu zapomnieć o systemach informatycznych centrów
powiadamiania ratunkowego SICPR (System Informatyczny Centrum Powiadamiania
Ratunkowego), dzięki któremu uruchamiany jest cały mechanizm zwalczania zagrożeń.
2. Systemy teleinformatyczne w powiadamianiu ratunkowym
Systemy, które są niezbędne do neutralizacji zagrożenia od jego powstania, mo-
żemy umownie podzielić na trzy rodzaje:
• systemy powiadamiania ratunkowego ‒ sł użące do zaalarmowania odpowiednich
służb (numer alarmowy 112, system SICPR);
• systemy teleinformatyczne służb (systemy dziedzinowe poszczególnych służb):
SWD-PSP (System Wspomagania Dowodzenia Państwowej Straży Pożarnej),
SWD Policji, SWD PRM (System Wspomagania Dowodzenia Państwowego
Ratownictwa Medycznego);
• systemy ostrzegania i alarmowania.
System Powiadamiania Ratunkowego jest to struktura organizacyjno-techniczna
wraz z personelem, służąca do:
4
Organizacja KSRG ‒ Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, https://www.gov.pl/web/
kgpsp/organizacja-ksrg [dostęp 25.08.2021].
5 Organizacja KSRG ‒ Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, https://www.straz.gov.pl/
download/74 [dostęp 24.06.2018].
6
G. Sobieraj, Strategia rozwoju systemów teleinformatycznych krajowego systemu ratowniczo-gaśni-
czego, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3861, „Prawo” 2018, t. CCCXXVI.
125
Dolnośląska Sieć Szerokopasmowa. Teleinformatyka jako element integracyjny…
• obsługi zgłoszeń alarmowych i ich kwalikacji;
• monitorowania zgłoszeń alarmowych;
• inicjowania procedur reagowania kryzysowego7.
Elementami tego systemu są:
• Centrum Powiadamiania Ratunkowego, czyli punkt operacyjny obsługi zgłoszeń
kierowanych na numery alarmowe;
• podmioty ratownicze, które są przygotowane do niezwłocznego reagowania
i realizowania zadań w czasie wystąpienia nagłego zagrożenia życia i zdrowia,
mienia czy środowiska;
• zasoby ratownicze, czyli siły i środki, w tym ludzie, infrastruktura, materiały
i środki nansowe oraz bazy danych i systemy wymiany informacji.
Całość Systemu Powiadamiania Ratunkowego funkcjonuje dzięki systemowi te-
leinformatycznemu, który łączy i wymienia dane z systemami teleinformatycznymi
Policji, Państwowej Straży Pożarnej oraz Państwowego Ratownictwa Medycznego,
Systemy teleinformatyczne służb pozwalają na wsparcie procesu dysponowania
sił i środków do zdarzeń. Systemy te umożliwiają dyżurnym zadysponowanie odpowied-
niego sprzętu i ludzi w sposób zautomatyzowany, a następnie koordynowanie akcji ra-
towniczej na wszystkich poziomach działania.
Wśród systemów służb można wyszczególnić:
• SWD PSP (System Wspomagania Dowodzenia Państwowej Straży Pożarnej);
• SWD Policji (System Wspomagania Dowodzenia Policji);
• SWD PRM (System Wspomagania Dowodzenia Państwowego Ratownictwa
Medycznego).
Grupa systemów SWD jest Systemem Wspomagania Dowodzenia, który umożliwia:
• bieżące rejestrowanie zgłoszeń o zdarzeniach;
• wspomaganie procesu decyzyjnego podczas prowadzenia działań;
• obsługę zgłoszeń alarmowych przychodzących z Centrów Powiadamiania Ra-
tunkowego;
• ewidencję oraz analizę działań.
Ostatnią dziedziną systemów biorących udział w neutralizacji zagrożeń są syste-
my ostrzegania i alarmowania.
Systemy te powstały na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 stycz-
nia 2013 r. w sprawie systemów wykrywania i powiadamiania o ich wystąpieniu oraz
właściwości organów w tych sprawach8. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie
7 W. Stańczyk, System Powiadamiania Ratunkowego (prezentacja), https://kongresdrogowy.pl/les/
upload/VIBRD_2_Kazimierz2016_WStanczyk.pdf [dostęp 25.08.2021].
8 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2013 r. w sprawie systemów wykrywania skażeń
i powiadamiania o ich wystąpieniu oraz właściwości organów w tych sprawach (Dz. U. z 2013 r. poz. 96).
126 Grzegorz Sobieraj
art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony
Rzeczpospolitej Polskiej9.
Mają one na celu ostrzeganie ludności cywilnej o zagrożeniach oraz alarmowanie
podmiotów typu Ochotnicze Straże Pożarne, które na podstawie zgłoszenia zostają po-
informowane o udziale w akcji ratunkowej. Systemy te mają za zadanie nie tylko ostrzec
ludzi przed zagrożeniami, ale i zaalarmować jednostki ochotnicze do wzięcia udziału
w akcji ratowniczej.
3. Integrowanie systemów teleinformatycznych
Jak wcześniej wspomniano, systemy te gromadzą i przetwarzają różnego rodzaju
dane w zależności od tego, co danej służbie jest potrzebne do działania. Niejednokrotnie
dzieje się tak, że dane z jednego systemu traają do innego w celu przyspieszenia jakie-
goś procesu decyzyjnego lub zautomatyzowania jakiejś czynności, która bez integracji
musiałaby być powtarzana ręcznie.
Taka integracja, czyli połączenie systemów, miała miejsce w przypadku systemu
SICPR z systemami dziedzinowymi SWD-PSP, SWD Policji czy SWD PRM.
Okazało się bowiem, że bez integracji systemowej na każdym poziomie obsługi
zgłoszenia alarmowego trzeba było podawać te same dane ‒ lokalizację zdarzenia. Nie-
zależnie od tego, do jakiej służby traało denitywnie zgłoszenie, najpierw informację
o zdarzeniu uzupełniał operator numeru alarmowego 112, a potem dokładnie tę samą
czynność wykonywali operatorzy poszczególnych służb: Państwowej Straży Pożarnej,
Policji i Państwowego Ratownictwa Medycznego.
W związku z tym zdecydowano o integracji tych systemów i, jak można było się
przekonać, przyniosła ona zdecydowane przyspieszenie obsługi zgłoszeń alarmowych.
Od chwili zintegrowania systemów nie tylko dane o lokalizacji zdarzenia, ale i przeka-
zane dane na temat samego zdarzenia, numery telefonów i dane osób zgłaszających
zdarzenie raz wpisane do systemu automatycznie traają do SWD poszczególnych służb.
Aby opisana wymiana danych pomiędzy tymi systemami była skuteczna, niezbęd-
ne są dwie rzeczy:
• interfejs programu aplikacyjnego, zwany również interfejsem komunikacyjnym10,
czyli odpowiednio zaprogramowany program, zrozumiały dla wszystkich inte-
growanych systemów,
9 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26 marca 2012 r. w sprawie ogło-
szenia jednolitego tekstu ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.
z 2012 r. poz. 461 z późn. zm.).
10 Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 21 sierpnia 2014 r. w sprawie wymagań
funkcjonalnych dla systemu teleinformatycznego i interfejsu komunikacyjnego oraz warunków współpracy
127
Dolnośląska Sieć Szerokopasmowa. Teleinformatyka jako element integracyjny…
• sieć teleinformatyczna, przez którą systemy mogą się ze sobą porozumiewać
i wymieniać dane.
Interfejs programu aplikacyjnego – oprogramowanie umożliwiające łączenie,
współpracę, wymianę informacji pomiędzy aplikacjami dostarczanymi przez nadawców
lub dostawców usług a urządzeniami telewizji cyfrowej służącymi do przekazywania
cyfrowych sygnałów umożliwiających świadczenie usług telewizyjnych lub radiowych.
Sieć telekomunikacyjna – systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub
przekierowujące, a także inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożli-
wiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych,
optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, nieza-
leżnie od ich rodzaju11.
W przypadku opisanej integracji systemów SICPR z systemami SWD poszcze-
gólnych służb, rozpoczętej w roku 2014, taką siecią telekomunikacyjną, stanowiącą most
pomiędzy systemami, jest sieć OST 112, czyli Ogólnopolska Sieć Teleinformatyczna,
stworzona w celu funkcjonowania numeru alarmowego 112. Dzięki niej systemy SICPR
przekazują dane z 16 centrów na terytorium Polski do jednostek PSP, Policji i PRM.
Obecnie trwają prace nad gruntowną przebudową systemu SWD-PSP. System
bowiem już w starej wersji stwarzał bardzo duże możliwości. Szanse na rozbudowę
i integrację z innymi systemami w tym przypadku upatruje się głównie w zautomatyzo-
waniu przekazywania zgłoszeń do OSP i skróceniu czasu ich dysponowania, a następnie
pobieraniu na bieżąco lokalizacji ich sił i środków w taki sposób, aby dyżurny stanowi-
ska kierowania miał w czasie rzeczywistym informację, kogo ma do dyspozycji w danym
czasie i gdzie są rozlokowane siły zadysponowane do zdarzenia.
Obecnie wdrażany system będzie oprogramowaniem, którego właścicielem kodu
będzie Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej. Trwają prace nad integracją tego
systemu z systemami ostrzegania ludności oraz systemami alarmowania jednostek ochot-
niczych straży pożarnych, a także z systemami lokalizacji pojazdów i strażaków.
Jedynym problemem dzisiaj, jaki stoi przed integracją systemu SWD-PSP z sys-
temami ochotników oraz systemami ostrzegania ludności, jest niezawodne medium
komunikacyjne.
Aby taka integracja mogła mieć miejsce, podobnie jak w przypadku systemu SICPR
z systemami dziedzinowymi SWD poszczególnych służb, muszą istnieć tak jak poprzed-
nio: interfejs komunikacyjny oraz medium dla wymiany danych.
systemu powiadamiania ratunkowego z Policją, Państwową Strażą Pożarną oraz dysponentami zespołów
ratownictwa medycznego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1159).
11 Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. ‒ Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800).
128 Grzegorz Sobieraj
Różnica w komunikowaniu systemu w ramach SPR (System Powiadamiania Ra-
tunkowego) a komunikacją systemu SWD-PSP z poszczególnymi systemami OSP jest
taka, że jednostek OSP jest dużo więcej niż jednostek administracji publicznej. Jednost-
ki te często nie mają podłączenia do żadnej sieci operatorskiej. Dysponowane są za po-
mocą systemów radiokomunikacyjnych, które niestety coraz częściej zawodzą. Dzieje
się tak głównie ze względu na coraz większą obecność w eterze sieci Wi-Fi i podobnych,
komunikujących się bezprzewodowo. Zdarza się, że sieci bezprzewodowe krzyżują się
z sieciami radiowymi i po prostu je zakłócają. Dlatego też należy rozpocząć działania
w kierunku znalezienia alternatywnego i co najważniejsze, bardziej niezawodnego me-
dium transmisyjnego pomiędzy jednostkami PSP (Państwowej Straży Pożarnej) i OSP.
Najlepszą alternatywą dla sieci radiowych, która zapewnia najmniejsze straty
przesyłowe. są sieci przewodowe. Niestety one również nie są wolne od wad. Podstawo-
wym problemem w sieciach przewodowych jest konieczność budowy zycznego, kablo-
wego połączenia do każdego punktu, który jest w infrastrukturze. Po przeprowadzonych
lokalnie w niektórych tylko jednostkach OSP inspekcjach warunków technicznych do
przyłączenia ich do sieci kablowej okazało się, że jest to nie lada problem. W samym
tylko województwie dolnośląskim jest ponad 700 jednostek OSP i bardzo ciężko jest
znaleźć operatora, który posiada tak rozległą strukturę okablowania.
W województwie dolnośląskim trudno jest znaleźć strukturę kablową, która by-
łaby możliwie najmniej zawodna i spełniała kryteria niezawodności.
Badania oparto na metodzie eksperymentalnej, porównując sieci różnych opera-
torów telekomunikacyjnych.
Wśród kryteriów sieci, która mogłaby spełniać wymagania niezawodności, zna-
lazły się następujące:
• najlepiej sieć optyczna, która nawet po zalaniu jej części nie będzie powodować
wyładowań elektrycznych;
• prowadzenie zycznego okablowania najlepiej wzdłuż linii kolejowych (linie
kolejowe są najmniej narażone na różnego rodzaju anomalie pogodowe, zagro-
żenia powodzią oraz remonty);
• sieć opierająca się na infrastrukturze ziemnej, co w przypadku nasilających się
huraganów ma duże znaczenie dla ciągłości funkcjonowania;
• możliwość zestawienia połączenia o przepływności 10 Gb/s z dowolnym punk-
tem w województwie dolnośląskim;
• możliwie najdłuższa sieć okablowania strukturalnego;
• możliwie najm niejsza liczba podmiotów lokalnych w tworzeniu struktury sieci;
• możliwie największa liczba punktów styku umożliwiających podłączenie się do
sieci;
129
Dolnośląska Sieć Szerokopasmowa. Teleinformatyka jako element integracyjny…
• zachowanie redundancji kluczowych węzłów w sieci;
• możliwie najbardziej jednolita struktura umożliwiająca szybkie namierzanie
usterek;
• możliwie największy udział jednostek administracji publicznej lub samorządo-
wej w nadzorowaniu sieci.
4. Dolnośląska Sieć Szerokopasmowa jako element integracyjny
systemów teleinformatycznych
Powyższe wymagania spełnia między innymi Dolnośląska Sieć Szerokopasmo-
wa (DSS).
Jest to sieć światłowodowa wybudowana z wykorzystaniem środków pomocowych
Unii Europejskiej w ramach realizacji projektu „Likwidacja obszarów wykluczenia in-
formacyjnego i budowa dolnośląskiej sieci szkieletowej”.
Sieć DSS jest dedykowana dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych dostarcza-
jących usługi szerokopasmowe odbiorcom końcowym, tj. mieszkańcom, rmom z tere-
nu Dolnego Śląska oraz jednostkom administracji publicznej, które chcą rozwijać swoje
kompetencje i zapewnić mieszkańcom najlepszą jakość świadczonych usług.
DSS jest siecią stworzoną dla samorządów i operatorów telekomunikacyjnych,
którzy dzięki jej zasobom będą mogli rozbudowywać swoje sieci dostępowe i oferować
usługi użytkownikom końcowym zlokalizowanym przede wszystkim na terenach, gdzie
dostępność usług telekomunikacyjnych była ograniczona12.
Sieć DSS na pewno zasługuje na zastanowienie się, w jaki sposób można ją wy-
korzystać w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa województwa dolnośląskiego.
Posiada ona odpowiednią zyczną strukturę i dociera praktycznie do każdego powiatu
w województwie.
Przewagą tej sieci nad innymi jest to, że została ona zbudowana z myślą o opera-
torach telekomunikacyjnych, przez co od samego początku była projektowana i wyko-
nywana jako sieć możliwie niezawodna.
Jednostki administracji publicznej dzięki wykorzystaniu zasobów sieci DSS mają
możliwość zestawienia bezpośredniej transmisji danych, dzięki której uzyskują dostęp
do Centrum Przetwarzania Danych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnoślą-
skiego, charakteryzujące się następującymi parametrami:
• Data Center klasy TIER III (okablowanie i infrastruktura IT jest w całości
zdublowana);
12 http://www.dssoperator.pl/o-projekcie-dss/ [dostęp 25.08.2021].
130 Grzegorz Sobieraj
• sprzęt IT wyposażony w podwójne zasilanie i systemy pozwalające na wymia-
nę elementów bez konieczności wyłączania zasilania, w pełni pracuje w układach
N+1; klimatyzacja, jak również gwarantowane podtrzymanie z wykorzystaniem
systemu UPS oraz generatorów spalinowych.
Dolnośląska sieć szkieletowa to:
• 1616 km tras kabli światłowodowych;
• 10 węzłów szkieletowych;
• 82 węzły dostępowe;
• 2 centra zarządzania siecią;
• 76 pasywnych punktów styku (gotowych na dzień uruchomienia sieci);
• 723 punktów styku (przygotowanych do uruchomienia);
• 794 studnie;
• 2328 zasobników kablowych;
• 24 gotowych boksów kolokacyjnych w głównym węźle sieci we Wrocławiu;
• 92 lokalizacje pod aktywną kolokację (węzły szkieletowe i dystrybucyjne)13.
DSS wpisuje się idealnie w potrzeby, które stawiają przed Państwową Strażą Po-
żarną czy też Obroną Cywilną obecne zagrożenia. Wobec rosnącej liczby lokalnych
powodzi, huraganów oraz innych, niekorzystnych zjawisk pogodowych zaprojektowanie
sieci światłowodowej w traktach kolejowych i kanalizacjach ziemnych czyni ją odporną
na te anomalie.
Często, mówiąc o modernizowaniu systemów teleinformatycznych na potrzeby
systemu bezpieczeństwa państwa, wiele osób zastanawia się, jaki sprzęt jest potrzebny
do realizacji postawionych zadań i jakie zadania będą wykonywane przez nowo wytwo-
rzone oprogramowanie.
Większość osób rozważa, jakie serwery i urządzenia sieciowe kupić, żeby system,
który jest tworzony, działał stabilnie i szybko. Jednak tylko niektórzy mają świadomość,
że nawet najlepsze urządzenia, szybkie serwery i aplikacje na nic się zdadzą, jeżeli nie
są one połączone stabilnym medium komunikacyjnym.
Przy budowaniu czy rozszerzaniu systemów o nowe funkcjonalności należy na
samym początku zadbać o to, czego na pierwszy rzut oka nie widać, czyli o stabilne,
odporne na warunki pogodowe, skalowalne medium komunikacyjne. Możemy sobie
wyobrazić nawet najlepsze, najszybsze, najdroższe samochody, które nie są w stanie
13 Koncepcja techniczna budowy i eksploatacji sieci szerokopasmowej na terenie województwa dolno-
śląskiego dla potrzeb projektu pn. „Likwidacja obszarów wykluczenia informacyjnego i budowa dolnoślą-
skiej sieci szkieletowej”, Streszczenie inżynierskie, Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego,
luty 2010, https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwiey
9T_o9f3AhVrpIsKHX0eCcsQFnoECAYQAQ&url=http%3A%2F%2Fwww.umwd.dolnyslask.pl%2Fle
admin%2Fuser_upload%2FDSS%2F26022010_-_streszczenie_inzynierskie_Final_-_DSS.pdf&usg=AOv
Vaw0IvD1y97JtwAtP5gr6Ylnl.
131
Dolnośląska Sieć Szerokopasmowa. Teleinformatyka jako element integracyjny…
pracować nawet w ułamku procenta swoich możliwości, jeżeli nie będą miały odpowied-
niej drogi do jazdy.
Taką drogą, którą zbudowano w jednostkach administracji rządowej, jest wcześniej
wspomniana sieć OST 112. Niestety tylko osoby z obszaru IT zauważają kolosalną pra-
cę, jaką ta sieć wykonuje codziennie, 24 godziny na dobę, w Systemie Powiadamiania
Ratunkowego, i ile danych na co dzień przez tę sieć jest przesyłanych. Jak wspomniano
wcześniej, sieć jest zbudowana na poziomie krajowym, powiatowym oraz wojewódzkim.
Idealnie byłoby pójść o krok dalej i stworzyć podobną sieć na niższym poziomie,
która stanowiłaby pomost pomiędzy państwowymi jednostkami powiatowymi a samo-
rządowymi jednostkami gminnymi, biorącymi w systemie ksrg czynny udział.
Wykorzystanie w tym miejscu już istniejącej sieci, która dodatkowo została wy-
budowana przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego, zdaje się idealnie wpisywać
i uzupełniać zadania z zakresu bezpieczeństwa państwa. Wtedy mamy otwartą drogę do
budowy nowych rozwiązań, które dają ogromne możliwości dostarczenia na czas infor-
macji o zagrożeniu dla obywateli, a jak powszechnie się uważa obecnie, to właśnie in-
formacja ma największą wartość.
Bibliograa
Literatura
Ciekanowski Z., Rodzaje i źródła zagrożeń bezpieczeństwa, „Bezpieczeństwo i Technika Pożar-
nicza” 2010, nr 1.
Jakubczak R., Obrona narodowa w tworzeniu bezpieczeństwa III RP, Warszawa 2003.
Kurzępa B., Ustawa o ochronie przeciwpożarowej z komentarzem, Kraków–Tarnobrzeg 2010.
Sobieraj G., Strategia rozwoju systemów teleinformatycznych krajowego systemu ratowniczo-
-gaśniczego, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3861, „Prawo” 2018, t. CCCXXVI.
Inne źródła
Koncepcja techniczna budowy i eksploatacji sieci szerokopasmowej na terenie województwa dol-
nośląskiego dla potrzeb projektu pn.: „Likwidacja obszarów wykluczenia informacyjnego
i budowa dolnośląskiej sieci szkieletowej”. Streszczenie inżynierskie, luty 2010, Urząd
Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego, https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&
q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwiey9T_o9f3AhVrpIsKHX0eCcsQFnoE
CAYQAQ&url=http%3A%2F%2Fwww.umwd.dolnyslask.pl%2Ffileadmin%2Fuser_
upload%2FDSS%2F26022010_-_streszczenie_inzynierskie_Final_-_DSS.pdf&usg=
AOvVaw0IvD1y97JtwAtP5gr6Ylnl
132 Grzegorz Sobieraj
Organizacja KSRG, Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, https://www.gov.pl/web/
kgpsp/organizacja-ksrg
Stańczyk W., System Powiadamiania Ratunkowego (prezentacja), https://kongresdrogowy.pl/
les/upload/VIBRD_2_Kazimierz2016_WStanczyk.pdf
Akty prawne
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. ‒ Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800).
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26 marca 2012 r. w sprawie
ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospoli-
tej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 461).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2013 r. w sprawie systemów wykrywania
skażeń i powiadamiania o ich wystąpieniu oraz właściwości organów w tych sprawach
(Dz. U. z 2013 r. poz. 96).
Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 21 sierpnia 2014 r. w sprawie wymagań
funkcjonalnych dla systemu teleinformatycznego i interfejsu komunikacyjnego oraz warun-
ków współpracy systemu powiadamiania ratunkowego z Policją, Państwową Strażą Pożarną
oraz dysponentami zespołów ratownictwa medycznego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1159).
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie
szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2017 r.
poz. 1319).
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 września 2022 r. w sprawie
ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2022 r.
poz. 2057).
mgr inż. Artur Rogacki
KGHM Polska Miedź S.A. O/ZG „Lubin”
Uniwersytet Wrocławski
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
ORCID: 0000-0002-5348-9538
Ratownictwo górnicze w podziemnych zakładach
górniczych ‒ zawodowe czy ochotnicze?
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.9
W artykule podjęto próbę analizy przepisów prawnych regulujących ratownictwo
górnicze w podziemnych zakładach górniczych w Polsce ze szczególnym uwzględnieniem ratow-
nictwa zawodowego i ochotniczego na tle ratownictwa powierzchniowego. Przedstawiono modele
rozwiązań organizacji ratownictwa górniczego u przedsiębiorcy. Opisano organizację ratownictwa
górniczego wraz z opracowaniem jej struktury. Streszczono poszczególne podmioty wchodzące
w skład ratownictwa górniczego: służby ratownictwa górniczego przedsiębiorcy oraz podmioty
zawodowo trudniące się ratownictwem górniczym. Zasygnalizowano istnienie planu ratownictwa.
ratownictwo górnicze, podziemny zakład górniczy, plan ratownictwa
Mining rescue in underground mining plants –
professional or voluntary?
The article attempts to analyze the legal provisions governing mine rescue in under-
ground mines in Poland, with particular emphasis on professional and voluntary rescue services
against the background of surface rescue. Models of solutions for the organization of mine rescue
in an entrepreneur were presented. The organization of the mine rescue was described together
with the development of its structure. The individual entities included in the mine rescue are sum-
marized: mine rescue services, entrepreneurs and entities professionally involved in mine rescue.
The existence of the Rescue Plan was signaled.
mine rescue, underground mine, rescue plan
Wprowadzenie
Każda dziedzina życia posiada liczne zagrożenia1. Przed zagrożeniami można
ochraniać, a kiedy wystąpią, prowadzić działania ratownicze. Przez działania ratownicze
1 J. Boć, O bezpieczeństwie wewnętrznym, [w:] A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Bezpieczeństwo
wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej, Wrocław 2009, s. 21.
134 Artur Rogacki
rozumie się każdą czynność podjętą w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środo-
wiska, a także likwidację przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej
lub innego miejscowego zagrożenia2.
Do najpoważniejszych zagrożeń możemy zaliczyć pożar, który w literaturze ro-
zumiany jest wielorako. Według Encyklopedii PWN pożar jest to: „niekontrolowany
proces spalania zachodzący poza miejscem do tego celu przeznaczonym, przynoszący
straty materialne; towarzyszy mu występowanie czynników szkodliwych, takich jak:
płomień, wzrost temperatury, dym, wybuchy, iskry, toksyczne produkty spalania, a w kon-
sekwencji np. naruszenie konstrukcji budowlanych i urządzeń technologicznych, znisz-
czenie upraw lub lasu”3. Ekolodzy określają pożar jako „czynnik kształtujący liczebność
mikroorganizmów i mezofauny w glebach”4. Pożar został zdeniowany także przez Sąd
Najwyższy. W wyroku z 1978 r. Sąd Najwyższy uznał, że „przez pożar należy rozumieć
ogień obejmujący z siłą żywiołową mienie ruchome lub nieruchome. Ogień taki odpo-
wiada pojęciu pożaru zarówno wtedy, gdy obejmuje kilka obiektów (np. budowle, lasy,
składy materiałów), jak i wówczas, gdy obejmuje jeden obiekt, którego spalenie wywoła
szkodę w mieniu w znacznych rozmiarach […]”5. Według przepisów górniczych „przez
pożar podziemny rozumie się wystąpienie w wyrobisku podziemnym otwartego ognia,
żarzącej lub palącej się płomieniem otwartym substancji, a także stwierdzenie w powie-
trzu kopalnianym dymów lub ilości tlenku węgla w rejonowym prądzie powietrza więk-
szej niż 25 dm3/min”6.
Ale pożar nie jest jedynym zagrożeniem, z którym muszą poradzić sobie ratow-
nicy. Według u.o.ppoż inne miejscowe zagrożenie to zdarzenie wynikające z rozwoju
cywilizacyjnego i naturalnych praw przyrody niebędące pożarem ani klęską żywiołową,
stanowiące zagrożenie dla życia, zdrowia, mienia lub środowiska, któremu zapobieżenie
lub którego usunięcie skutków nie wymaga zastosowania nadzwyczajnych środków.
Przepisy górnicze wymieniają kilka zagrożeń naturalnych, które mogą wystąpić w pod-
ziemnych zakładach górniczych w wyniku działania człowieka. Są to zagrożenia: tąpa-
niami, metanowe, wyrzutami gazów i skał, wybuchem pyłu węglowego, klimatyczne,
2 Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 869), dalej
u.o.ppoż.
3 Encyklopedia PWN, hasło pożar, https://encyklopedia.pwn.pl/haslo/pozar;3961438.html [dostęp
1.08.2019].
4
I. Olejniczak, Pożar jako czynnik kształtujący liczebność mikroorganizmów i mezofauny w glebach
leśnych, „Rocznik Ochrony Środowiska” 2017, t. 19, s. 1.
5 Wyrok z dnia 13 lutego 1978 r., IV KR 18/78, OSNPG 1978, nr 7, poz. 80.
6
Rozporządzenie Ministra Energii z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań
dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1118 z późn.
zm.), dalej: rozp. dot. ruchu podziemnych zakładów górniczych.
135
Ratownict wo górnicze w podziemnych zakładach górniczych ‒ zawodowe czy ochotnicze?
wodne, osuwiskowe, erupcyjne, siarkowodorowe, substancjami promieniotwórczymi7.
Ustawodawca zobowiązał właściwego ministra do spraw środowiska do określenia kry-
teriów oceny ww. zagrożeń naturalnych, zależnie od rodzaju kopaliny, natężenia zagro-
żeń, przestrzeni występowania zagrożeń oraz rodzaju zakładu górniczego8. Sposoby
zwalczania zagrożeń występujących w ruchu podziemnego zakładu górniczego określa
załącznik nr 3 do rozp. dot. ruchu podziemnych zakładów górniczych. Oprócz zagrożeń
naturalnych występują jeszcze zagrożenia techniczne (od maszyn, urządzeń i instalacji9)
i osobowe.
W przypadku zmaterializowania zagrożenia potrzebni są ratownicy. Ratownictwo
można podzielić na powierzchniowe, medyczne i górnicze. Ratownicy na powierzchni
zorganizowani są w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym. Specyka podziemnych
zakładów górniczych bardzo różni się od zakładów i obiektów na powierzchni. Wpro-
wadzenie ratowników powierzchniowych do wyrobisk podziemnych zakładów górniczych
wiązałoby się z ogromnym zagrożeniem dla nich samych. Dlatego w p.g.g. ustanowiono
ratownictwo górnicze.
Celem opracowania jest analiza przepisów prawnych regulujących sytuację praw-
ną ratownictwa górniczego w Polsce ze szczególnym uwzględnieniem ratownictwa za-
wodowego i ochotniczego. Prowadzone rozważania dotyczą zagadnień wybranych.
W artykule wykorzystano metodę badawczą dogmatyczno-prawną.
1. Organizacja ratownictwa
Ratownictwo w ujęciu podmiotowym to wyspecjalizowane służby (grupy dyspo-
zycyjne10), których nadrzędnym celem jest niesienie pomocy ludziom w sytuacjach za-
grożenia11. Ratownictwo powierzchniowe zorganizowane jest w krajowym systemie
ratowniczo-gaśniczym, zwanym dalej ksrg. Przez ksrg rozumie się integralną część
organizacji bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, obejmującą, w celu ratowania życia,
zdrowia, mienia lub środowiska, prognozowanie, rozpoznawanie i zwalczanie pożarów,
klęsk żywiołowych lub innych miejscowych zagrożeń. System ten według u.o.ppoż.
skupia jednostki ochrony przeciwpożarowej, inne służby, inspekcje, straże, instytucje
oraz podmioty, które dobrowolnie w drodze umowy cywilnoprawnej zgodziły się współ-
7 Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. ‒ Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1420),
dalej: p.g.g.
8 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie zagrożeń naturalnych
w zakładach górniczych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1617).
9 J. Szlązak, N. Szlązak, Ratownictwo górnicze, Kraków 2014, s. 56.
10 Zob. J. Maciejewski, Grupy dyspozycyjne. Analiza socjologiczna, Wrocław 2012.
11 R. Borkowski, Rozwój ratownictwa w III RP (służby, organizacje, obszary), „Bezpieczeństwo. Teo-
ria i Praktyka” 2018, nr 2.
136 Ar tur Rogacki
działać w akcjach ratowniczych. Szczegółową organizację ksrg określa rozporządzenie
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie szczegó-
łowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego12. Jednostkami ochrony
przeciwpożarowej są:
1) jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej,
2) jednostki organizacyjne Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej,
3) zakładowa straż pożarna,
4) zakładowa służba ratownicza,
5) gminna, powiatowa (miejska) zawodowa straż pożarna,
6) terenowa służba ratownicza,
7) ochotnicza straż pożarna, Związek Ochotniczych Straży Pożarnych,
8) inne jednostki ratownicze.
Do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego mogą być włączane jednostki ochro-
ny przeciwpożarowej, zwane dalej „jednostkami”, których siły i środki są przewidziane
do użycia w powiatowym lub wojewódzkim planie ratowniczym, a które zostały uwzględ-
nione w zbiorczym planie sieci podmiotów systemu oraz spełniają warunki określone
w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 września 2014 r. w sprawie
zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpoża-
rowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego13.
2. Organizacja ratownictwa górniczego
Ratownictwo górnicze wg art. 122. ust. 1 p.g.g. tworzą:
1) służby ratownictwa górniczego przedsiębiorcy,
2) podmioty zawodowo trudniące się ratownictwem górniczym.
Podstawowym zadaniem służb i podmiotów, o których mowa wyżej, jest nie-
zwłoczne niesienie pomocy w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia osób przeby-
wających w zakładzie górniczym, bezpieczeństwa ruchu zakładu górniczego lub bez-
pieczeństwa powszechnego. Ponadto wykonują one prace prolaktyczne ‒ prace te
mają na celu zapobieganie zagrożeniu bezpieczeństwa osób lub ruchu zakładu górni-
czego. Odpowiedzialnym za stan ratownictwa górniczego oraz stan wyszkolenia w za-
kresie ratownictwa górniczego w zakładzie górniczym jest kierownik ruchu zakładu
górniczego.
12 Dz. U. z 2017 r. poz. 1319.
13 Dz. U. z 2014 r. poz. 1317.
137
Ratownict wo górnicze w podziemnych zakładach górniczych ‒ zawodowe czy ochotnicze?
Natomiast przedsiębiorca górniczy jest zobowiązany:
1) posiadać własne służby ratownictwa górniczego albo powierzyć realizację tego
obowiązku w całości lub w części podmiotom zawodowo trudniącym się ratow-
nictwem górniczym;
2) posiadać plan ratownictwa górniczego;
3) zapewnić stałą możliwość udziału w akcji ratowniczej zawodowych specjalistycz-
nych służb podmiotu zawodowo trudniącego się ratownictwem górniczym, w spo-
sób określony w umowie zawartej między przedsiębiorcą a tym podmiotem.
Trzy modele rozwiązań organizacji ratownictwa górniczego u przedsiębiorcy
według Najwyższej Izby Kontroli prezentuje schemat 1.
Źródło: Funkcjonowanie ratownictwa w górnictwie węgla kamiennego. Informacja o wynikach
kontroli, https://www.nik.gov.pl/plik/id,16575,vp,19109.pdf [dostęp 1.08.2019].
Powierzenie przez przedsiębiorcę14 pod miotowi zawodowo trudniącemu się ratow-
nictwem górniczym realizacji w całości lub części obowiązku posiadania własnych służb
ratownictwa górniczego następuje za uprzednią zgodą właściwego organu nadzoru gór-
niczego, a więc organu niezespolonej administracji rządowej15, wyrażonej w drodze
14 W różnych przepisach prawa istnieją odmienne denicje przedsiębiorcy – T. Kocowski, Przedsię-
biorcy i ich sytuacja prawna w stanach nadzwyczajnych, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3738, „Prze-
gląd Prawa i Administracji” 2016, t. CVI, s. 197.
15 K. Kiczka, Organy i podmioty rządowej administracji gospodarczej, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadom-
ski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 8A. Publiczne prawo gospodarcze, wyd. 2, War-
szawa, 2018, s. 598.
138 Ar tur Rogacki
decyzji. Aby to mogło nastąpić, oczywiście podmiot ten musi spełniać odpowiednie
wymagania. Wymagania te określa rozporządzenie Ministra Energii z dnia 16 marca
2017 r. w sprawie ratownictwa górniczego16, zwane dalej r.r.g.
3. Drużyna ratownicza
Jednostką organizacyjną służby ratownictwa górniczego przedsiębiorcy w pod-
ziemnym zakładzie górniczym jest drużyna ratownicza. W skład drużyny ratowniczej
wchodzą:
1) kierownik kopalnianej stacji ratownictwa górniczego,
2) zastępcy kierownika kopalnianej stacji ratownictwa górniczego,
3) ratownicy górniczy,
4) mechanicy sprzętu ratowniczego.
Liczbę osób i skład drużyny ratowniczej ustala kierownik ruchu zakładu górni-
czego, biorąc pod uwagę zagrożenia występujące w zakładzie górniczym. Liczba ratow-
ników górniczych w drużynie ratowniczej podziemnego zakładu górniczego uzależnio-
na jest od liczby osób przebywających w ciągu doby pod ziemią i wynosi nie mniej niż:
1) 15 ratowników górniczych ‒ w przypadku zatrudnienia nie więcej niż 500 pra-
cowników,
2) 50 ratowników górniczych ‒ w przypadku zatrudnienia od 501 pracowników do
2000 pracowników,
3) 80 ratowników górniczych ‒ w przypadku zatrudnienia co najmniej 2001 pracow-
ników.
Jeśli zakład górniczy prowadzi więcej niż jeden ruch zakładu górniczego, liczba
ratowników górniczych w każdym z tych ruchów musi być odpowiednio zwielokrotniona.
4. Kopalniana stacja ratownictwa górniczego
Ratownicy górniczy tworzący drużynę ratowniczą zbierają się w kopalnianej
stacji ratownictwa górniczego. Kopalniana stacja ratownictwa górniczego stanowi wy-
odrębnioną organizacyjnie jednostkę zakładu górniczego17, którą kieruje kierownik
kopalnianej stacji ratownictwa górniczego przy pomocy co najmniej dwóch zastępców.
Kierownika kopalnianej stacji ratownictwa górniczego i jego zastępców wyznacza kie-
rownik ruchu zakładu górniczego spośród osób kierownictwa ruchu zakładu górniczego
16 Dz. U. z 2017 r. poz. 1052.
17 B. Rakoczy (red.), Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, LEX/el. 2015, art. 122.
139
Ratownict wo górnicze w podziemnych zakładach górniczych ‒ zawodowe czy ochotnicze?
lub wyższego dozoru ruchu tego zakładu, które odbyły odpowiednie kursy i szkolenia.
Od ww. osób stanowiących zakres podmiotowy p.g.g.18 wymagane jest posiadanie od-
powiednich kwalikacji.
Funkcję kierownika kopalnianej stacji ratownictwa górniczego lub przynajmniej
jednego z jego zastępców pełni osoba, która ma co najmniej pięcioletni staż ratownika
górniczego i ukończyła z wynikiem pozytywnym kurs dla kandydatów na kierowników
kopalnianych stacji ratownictwa górniczego19.
Organizację ratownictwa górniczego w zakładzie górniczym prezentuje schemat 2.
Źródło: oprac. własne.
18 B. Rakoczy, Wybrane problemy prawa geologicznego i górniczego, Warszawa 2016, s. 18.
19 Do zadań kierownika kopalnianej stacji ratownictwa górniczego należy w szczególności:
1) zapewnienie wymaganego wyposażenia i wyszkolenia drużyny ratowniczej oraz wyposażenia
kopalnianej stacji ratownictwa górniczego,
2) dbanie o stałą gotowość drużyny ratowniczej, stan pomieszczeń i organizację pracy dyżurujących
zastępów ratowniczych, w tym sporządzanie harmonogramów dyżurów, sprawne działanie sprzę-
tu stanowiącego wyposażenie kopalnianej stacji ratownictwa górniczego,
3) prowadzenie, zgodnie z harmonogramem, ćwiczeń ratowniczych oraz terminowe kierowanie ra-
towników górniczych na badania lekarskie i wymagane szkolenia,
4) kontrolowanie pracy mechaników sprzętu ratowniczego,
5) prowadzenie szkoleń i ich kontrolowanie w zakresie używania ucieczkowego sprzętu ochrony
układu oddechowego i aparatów regeneracyjnych lub powietrznych butlowych,
6) przeprowadzanie, nie rzadziej niż raz w miesiącu, kontroli stanu technicznego aparatów regenera-
cyjnych lub powietrznych butlowych i pozostałego sprzętu ratowniczego oraz przedstawianie, co
najmniej raz na kwartał, wyników kontroli kierownikowi ruchu zakładu górniczego,
7) prowadzenie szkoleń w zakresie używania ucieczkowego sprzętu ochrony układu oddechowego
i aparatów regeneracyjnych lub powietrznych butlowych,
8) prowadzenie ewidencji członków drużyny ratowniczej i dokumentowanie w niej badań lekarskich,
ćwiczeń, dyżurów, szkoleń oraz udziału w akcjach ratowniczych.
140 Ar tur Rogacki
5. Ratownik górniczy
Zgodnie z § 14. r.r.g. ratownikiem górniczym może być osoba, która:
1) ma odpowiedni stan zdrowia oraz predyspozycje psychologiczne potwierdzone
specjalistycznymi badaniami lekarskimi i psychologicznymi, zorganizowanymi
i przeprowadzonymi przez podmiot zawodowo trudniący się ratownictwem gór-
niczym lub przez przedsiębiorcę spełniającego wymagania dla podmiotu zawo-
dowo trudniącego się ratownictwem górniczym,
2) ukończyła kurs dla kandydatów na ratowników górniczych i zdała egzamin,
3) włada językiem polskim w mowie i w piśmie w stopniu niezbędnym do wykony-
wania czynności ratownika górniczego.
War unkiem uczestnictwa w kursie dla kandydatów na ratowników gór nicz ych jest
ukończenie 23. roku życia i przepracowanie co najmniej 24 miesięcy w ruchu zakładu
górniczego lub jednostce ratownictwa.
Przynależność do ratownictwa górniczego jest dobrowolna20. Pomimo dobrowol-
nej przynależności ratownika do drużyny ratowniczej w normach prawnych określono
jego obowiązki:
1) uczestniczenie w pogotowiu ratowniczym, branie udziału w ćwiczeniach, pracach
prolaktycznych i akcjach ratowniczych,
2) w przypadku wezwania niezwłoczne zgłaszanie się do kopalnianej stacji ratownic-
twa górniczego lub wyznaczonego miejsca w sposób określony w planie ratownictwa,
3) poddanie się, nie rzadziej niż co 12 miesięcy, okresowym specjalistycznym bada-
niom lekarskim,
4) uczestniczenie co pięć lat w kursie okresowym dla ratowników górniczych.
6. Zastęp ratowniczy
Ratownicy górniczy w czasie akcji ratowniczej, wykonywania prac prolaktycznych
oraz ćwiczeń przydzielani są przez kierownika kopalnianej stacji ratownictwa górnicze-
go do zastępów ratowniczych. W skład zastępu ratowniczego wchodzą:
1) zastępowy,
2) czterech ratowników górniczych, z któr ych jeden wyznaczony przez zastępowego
pełni dodatkowo funkcję zastępcy zastępowego,
20 Dobrowolność wstąpienia do drużyny ratowniczej ustanowiono w przepisach górniczych w 1936 r.
W latach 1951-1969 do drużyny ratowniczej należały obowiązkowo wszystkie osoby dozoru spełniające
kryteria zdrowotne i wiekowe. Pełna dobrowolność obowiązuje od 1969 r. – J. Gawliczek, Polskie ratow-
nictwo górnicze w trudnym okresie restrukturyzacji górnictwa, „Systemy Wspomagania w Inżynierii Pro-
dukcji” 2016, nr 1(13), s. 41.
141
Ratownict wo górnicze w podziemnych zakładach górniczych ‒ zawodowe czy ochotnicze?
3) w podziemnych zakładach górniczych ‒ co najmniej jeden ratownik górniczy
mający uprawnienia ratownika (medycznego), o którym mowa w ustawie z dnia
8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym21.
Zastęp biorący udział w akcji ratowniczej nie może być dzielony. Gdy jeden
z członków zastępu jest niedysponowany, to cały zastęp jest wycofywany z akcji ratow-
niczej. Zastępowego wyznacza kierownik ruchu zakładu górniczego na wniosek kierow-
nika kopalnianej stacji ratownictwa górniczego. Zastępowy kieruje pracą zastępu ratow-
niczego. Funkcję zastępowego pełni ratownik górniczy mający co najmniej pięcioletni
staż pracy w ratownictwie górniczym.
W drużynie ratowniczej utrzymuje się specjalistyczne zastępy ratownicze do
wykonywania czynności, które wymagają szczególnych umiejętności.
W podziemnym zakładzie górniczym wydobywającym węgiel kamienny na wszyst-
kich zmianach wydobywczych i niewydobywczych utrzymuje się w wyrobiskach dyżu-
rujące zastępy ratownicze, przy czym na zmianach wydobywczych utrzymuje się w wy-
robiskach co najmniej dwa dyżurujące zastępy ratownicze.
W zakładzie górniczym prowadzącym więcej niż jeden ruch liczba dyżurujących
zastępów ratowniczych w każdym ruchu spełnia takie same wymagania.
W podziemnym zakładzie górniczym innym niż wydobywający węgiel kamienny
utrzymywanie dyżurujących zastępów ratowniczych jest wymagane, jeżeli wynika to
z planu ratownictwa górniczego.
7. Mechanik sprzętu ratowniczego
Mechanikiem sprzętu ratowniczego jest ratownik górniczy lub były ratownik
górniczy, który:
1) ukończył kurs dla kandydatów na mechaników sprzętu ratowniczego i zdał egza-
min22,
2) włada językiem polskim w mowie i w piśmie w stopniu niezbędnym do sprawo-
wania czynności mechanika sprzętu ratowniczego.
Mechaników sprzętu ratowniczego wyznacza kierownik ruchu zakładu górnicze-
go na wniosek kierownika kopalnianej stacji ratownictwa górniczego.
21 T.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 882.
22 Warunkiem uczestnictwa w kursie dla kandydatów na mechaników sprzętu ratowniczego jest posia-
danie świadectwa ukończenia co najmniej zasadniczej szkoły zawodowej i co najmniej pięcioletniego stażu
pracy jako ratownik górniczy w podziemnych zakładach górniczych lub w podmiotach zawodowo trudnią-
cych się ratownictwem górniczym wykonujących czynności dla podziemnych zakładów górniczych.
142 Artur Rogacki
W kopalnianej stacji ratownictwa górniczego podziemnego zakładu górniczego
mechanik sprzętu ratowniczego zatrudniony jest na każdej zmianie23. W podziemnym
zakładzie górniczym wydobywającym kopaliny inne niż węgiel kamienny kierownik
ruchu zakładu górniczego decyduje o zatrudnianiu mechanika sprzętu ratowniczego
w kopalnianej stacji ratownictwa górniczego na zmianach niewydobywczych. Oprócz
mechaników sprzęt u ratowniczego stale zatrudnionych w kopalnianej stacji ratownictwa
górniczego w podziemnym zakładzie górniczym zatrudnia się co najmniej dwóch rezer-
wowych mechaników sprzętu ratowniczego.
8. Specjalistyczna służba ratownicza
Do prowadzenia akcji ratowniczych i wykonywania prac prolaktycznych w pod-
ziemnym zakładzie górniczym wymagających zastosowania specjalnych technik, w szcze-
gólności alpinistycznych lub nurkowych, przedsiębiorca, w zależności od rodzaju zagro-
żeń występujących w zakładzie górniczym, w porozumieniu z jednostką ratownictwa
górniczego powołuje specjalistyczną służbę ratowniczą, którą stanowią:
1) co najmniej dwa zastępy ratownicze tej samej specjalności,
2) mechanicy specjalistycznego sprzętu ratowniczego,
3) kierownicy specjalistycznych zastępów ratowniczych,
4) lekarze przygotowani do współdziałania ze specjalistycznymi zastępami ratow-
niczymi.
Specjalistyczna służba ratownicza może być powołana w ramach służby ratow-
nictwa przedsiębiorcy lub w jednostce ratownictwa. Członkiem specjalistycznego zastę-
pu ratowniczego jest ratownik górniczy, który poddał się specjalistycznym badaniom
23 Do zadań mechanika sprzętu ratowniczego należy w szczególności:
1) utrzymywanie, na swojej zmianie, w stałej gotowości aparatów regeneracyjnych lub powietrznych
butlowych, przyrządów pomiarowych i kontrolnych oraz pozostałego sprzętu ratowniczego,
2) przeprowadzanie kontroli, naprawy, konserwacji i dezynfekcji aparatów regeneracyjnych lub po-
wietrznych butlowych oraz pozostałego sprzętu ratowniczego, stanowiącego wyposażenie kopal-
nianej stacji ratownictwa górniczego, oraz prowadzenie odpowiednich książek ewidencyjno-kon-
trolnych,
3) oznaczanie urządzeń ratowniczych numerami i znakami własności stosowanymi w zakładzie
górniczym,
4) przedkładanie kierownikowi kopalnianej stacji ratownictwa górniczego, co najmniej raz w miesią-
cu, do wglądu i potwierdzenia, książki ewidencyjno-kontrolnej,
5) zapewnienie, aby w pomieszczeniach przeznaczonych do przechowywania aparatów regeneracyj-
nych lub powietrznych butlowych i pozostałego sprzętu ratowniczego znajdował się wyłącznie
sprzęt sprawny i przygotowany do prowadzenia akcji ratowniczej,
6) zgłaszanie dyspozytorowi ruchu zakładu górniczego miejsca pobytu dyżurujących na dole zastępów
ratowniczych, z podaniem sposobu ich powiadamiania,
7) prowadzenie na swojej zmianie ewidencji ratowników górniczych przebywających w zakładzie
górniczym.
143
Ratownict wo górnicze w podziemnych zakładach górniczych ‒ zawodowe czy ochotnicze?
lekarskim i ukończył kurs dla ratowników górniczych specjalistycznych zastępów ra-
towniczych.
9. Podmioty zawodowo trudniące się ratownictwem górniczym
W skład zawodowych specjalistycznych służb podmiotu zawodowo trudniącego
się ratownictwem górniczym wchodzą:
1) dyżurujące zawodowe zastępy ratownicze,
2) zawodowe pogotowia specjalistyczne,
3) dyżurujące zastępy dla grup zakładów górniczych.
Dyżurujące zawodowe zastępy ratownicze są to pracownicy etatowi jednostki
ratownictwa – w znacznej większości byli pracownicy zakładów górniczych.
Zawodowe pogotowia specjalistyczne stanowią pracownicy etatowi jednostki ra-
townictwa wyspecjalizowani w konkretnych czynnościach, posiadający specjalne umie-
jętności.
Dyżurujące zastępy dla grup zakładów górniczych są to zastępy tworzone z człon-
ków drużyn ratowniczych organizowanych w poszczególnych zakładach górniczych.
W jednostce ratownictwa zawodowymi ratownikami górniczymi tworzącymi
drużynę ratowniczą są:
1) ratownicy górniczy wchodzący w skład zawodowego zastępu ratowniczego,
2) ratownicy górniczy oraz pracownicy jednostki ratownictwa wchodzący w skład
zawodowego pogotowia specjalistycznego.
W skład drużyny ratowniczej wchodzą także, w charakterze specjalistów, osoby
posiadające kwalikacje w zakresie zwalczania zagrożeń górniczych i prowadzenia
akcji ratowniczych.
Jednostka ratownictwa utrzymuje także inne służby do wykonywania jej zadań
oraz tworzy oddziały terenowe lub okręgowe stacje ratownictwa górniczego24.
Organizację ratownictwa górniczego w podmiotach zawodowo trudniących się
ratownictwem górniczym przedstawiono na schemacie 3.
24 Do zadań jednostki ratownictwa należy w szczególności:
1) organizowanie i prowadzenie kursów szkoleniowych z zakresu ratownictwa górniczego,
2) przeprowadzanie ćwiczeń z zakresu ratownictwa górniczego,
3) organizowanie i przeprowadzanie badań lekarskich ratowników górniczych w specjalistycznym
ośrodku badań lekarskich,
4) badanie i opiniowanie sprzętu ratowniczego,
5) wykonywanie specjalistycznych analiz chemicznych prób powietrza.
144 Ar tur Rogacki
Źródło: oprac. własne.
145
Ratownict wo górnicze w podziemnych zakładach górniczych ‒ zawodowe czy ochotnicze?
W jednostce ratownictwa sporządza się regulamin, zatwierdzany przez kierowni-
ka jednostki ratownictwa25, oraz organizuje się całodobową służbę dyspozytorską.
Dyżurujące zawodowe zastępy ratownicze, zawodowe pogotowia specjalistyczne
oraz zastępy ratownicze dla grup zakładów górniczych utrzymuje się w stałej gotowości,
umożliwiającej niezwłoczny wyjazd na wezwanie zakładu górniczego, w którym wystą-
piło zagrożenie. Jednostka ratownictwa dysponuje środkami transportu do przewozu
zastępów ratowniczych oraz pogotowi specjalistycznych wraz z wyposażeniem do pro-
wadzenia akcji ratowniczej w zakład zie górniczym. Jednostka ratow nictwa dla podziem-
nych zakładów górniczych utrzymuje w ciągłej gotowości (pełnią dyżur nieprzerwanie
przez całą dobę) co najmniej dwa dyżurujące zawodowe zastępy ratownicze oraz dyżu-
rujące zastępy ratownicze dla grup podziemnych zakładów górniczych. W KGHM
Polska Miedź S.A. w Oddziale Jednostka Ratownictwa Górniczo-Hutniczego w Górniczym
Pogotowiu Ratowniczym zespół dyżurujący składa się z 15 ratowników w trzech zastę-
pach, kierownika drużyny, mechanika i lekarza26.
Do wykonania prac ratowniczych w podziemnych zakładach górniczych, wyma-
gających zastosowania specjalnych technik ratowniczych, utrzymuje się w jednostce
ratownictwa zawodowe pogotowie specjalistyczne: pomiarowe, do inertyzacji powietrza
kopalnianego, przeciwpożarowe, górniczo-techniczne, wodne, przewoźnych wyciągów
ratowniczych.
Zawodowe pogotowia specjalistyczne organizuje się w zastępy lub grupy specja-
listyczne, utrzymywane w ciągłej gotowości.
10. Plan ratownictwa
Na podstawie art. 122 ust. 10 p.g.g. każdy podziemny zakład górniczy ma obo-
wiązek posiadania planu ratownictwa górniczego. Warunki ustalone w planie ratownic-
twa górniczego przedstawia się właściwemu organowi nadzoru górniczego. W planie
ratownictwa górniczego ustala się:
25 Regulamin określa:
1) zadania wykonywane przez zawodowe zastępy ratownicze oraz zawodowe pogotowia specjalistycz-
ne, a także dyżurujące zastępy ratownicze dla grup podziemnych zakładów górniczych,
2) sposób szkolenia i odbywania ćwiczeń ratowniczych przez osoby wchodzące w skład zastępów
i pogotowi, o których mowa w pkt 1,
3) organizację służby medycznej oraz zabezpieczenia medycznego zastępów i pogotowi, o których
mowa w pkt 1, a także kwalikacje i zasady szkolenia lekarzy.
26 Duma KGHM Polska Miedź S.A. – Oddział Jednostka Ratownictwa Górniczo-Hutniczego,
http://2012.raportcsr.kghm.pl/pl/kluczowe-liczby/duma-kghm-polska-miedz-s-a-oddzial-jednostka-
ratownictwa-gorniczo-hutniczego/ [dostęp 1.06.2021].
146 Ar tur Rogacki
1) organizację służb ratownictwa górniczego i służb pogotowia w zakładzie górni-
czym,
2) zasady stałego udziału w akcji ratowniczej zawodowych specjalistycznych służb
podmiotu zawodowo trudniącego się ratownictwem górniczym,
3) wyposażenie w sprzęt ratowniczy,
4) sposób zabezpieczenia opieki psychologicznej dla ratowników górniczych i osób
poszkodowanych, zamieszczając informacje dotyczące organizacji pomocy psy-
chologicznej w trakcie akcji ratowniczej oraz po jej zakończeniu,
5) sposób prowadzenia akcji ratowniczej27.
Podsumowanie
Funkcjonowanie rozwiniętego społeczeństwa w obecnych czasach wymaga odpo-
wiednich środków ochronnych. Jednym z nich jest ratownictwo. Ratownictwo zorgani-
zowane w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym dobrze zabezpiecza ludzi i mienie
przed zagrożeniami powierzchniowymi. Specyka zakładów i obiektów na powierzch-
ni bardzo różni się od wyrobisk podziemnych zakładów górniczych. Wprowadzenie
ratowników powierzchniowych do wyrobisk podziemnych zakładów górniczych wiąza-
łoby się z ogromnym zagrożeniem dla nich samych. Z tego powodu ustawodawca usta-
nowił pojęcie ratownictwa górniczego i zobowiązał przedsiębiorcę górniczego do jego
organizacji. Jest to ograniczenie wolności gospodarczej przedsiębiorcy wynikające
z przepisów ustawowych28. Natomiast udział pracowników w ratownictwie jest dobro-
wolny. Jak wszędzie motywacja wstąpienia do ratownictwa górniczego jest różna. Duża
część pracowników przystępuje dla rozwoju własnego, samorealizacji, chęci pomagania
innym, część dla adrenaliny i spędzenia czasu, a część dla gratykacji. Jednak według
górników pracujących w podziemnych zakładach górniczych przynależność do grona
ratowników górniczych jest postrzegana jako honor i wyróżnienie29. Do ratownictwa
27 Zamieszcza się informacje dotyczące:
1) organizacji pomocy medycznej w trakcie akcji ratowniczej,
2) sposobu zwalczania zagrożenia pożarowego,
3) sposobu prowadzenia akcji ratowniczej w przypadku wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia
pracowników zakładu górniczego, bezpieczeństwa ruchu zakładu górniczego lub zagrożenia bez-
pieczeństwa powszechnego,
4) dokumentacji prowadzenia akcji ratowniczej.
28 T. Kocowski, Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego a obowiązki przedsiębiorców
związane z zapewnieniem bezpieczeństwa wewnętrznego, [w:] A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Bezpie-
czeństwo wewnętrzne..., s. 305; L. Kieres, Wolność działalności gospodarczej, [w:] R. Hauser, Z. Niewia-
domski, A. Wróbel (red.), System..., t. 8A, s. 90-113.
29 M. Kowalik, P. Walczak, J. Sułkowski, W. Turkiewicz, Ratownictwo górnicze w Legnicko-Głogow-
skim Okręgu Miedziowym, „Zeszyty Naukowe DWSPiT. Studia z Nauk Technicznych” 2015, nr 4, s. 106.
147
Ratownict wo górnicze w podziemnych zakładach górniczych ‒ zawodowe czy ochotnicze?
przychodzą młodzi ludzie (obecnie od 23. roku życia). Ratownicy pracują w zastępach.
Dla bezpieczeństwa całego zastępu praca taka wymaga pełnej współpracy. Obecnie
w naszym kraju większość ratowników to ochotnicy, a więc pracownicy zatrudnieni na
co dzień pod ziemią, którzy przystępują dobrowolnie do ratownictwa. Ludzie ci dobrze
znają warunki pracy w podziemnej kopalni. Wyrobiska górnicze w podziemnych zakła-
dach górniczych ulegają ciągłym zmianom. Niekiedy po kilku miesiącach już jest inaczej,
czasem wystarczy kilka tygodni lub dni. Ratownicy zawodowi, którzy nie pracują co-
dziennie pod ziemią, po jakimś czasie tracą zmysł pracownika dołowego. Są bardzo
dobrymi fachowcami, którzy uczą i nadzorują młodych kolegów, ale sami mieliby trud-
ności w odnalezieniu się w często zmieniających się warunkach występujących w pod-
ziemnych wyrobiskach górniczych podczas akcji ratowniczych. Dlatego uważam, że
obecny system prawny zawodowo-ochotniczy w pełni odpowiada współczesnym wy-
mogom ratownictwa w podziemnych zakładach górniczych.
Bibliograa
Literatura
Boć J., O bezpieczeństwie wewnętrznym, [w:] A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Bezpieczeń-
stwo wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej, Wrocław 2009.
Borkowski R., Rozwój ratownictwa w III RP (służby, organizacje, obszary), „Bezpieczeństwo.
Teoria i Praktyka” 2018, nr 2.
Encyklopedia PWN, hasło pożar, https://encyklopedia.pwn.pl/haslo/pozar;3961438.html.
Gawliczek J., Polskie ratownictwo górnicze w trudnym okresie restrukturyzacji górnictwa, „Sys-
temy Wspomagania w Inżynierii Produkcji” 2016, nr 1(13).
Kiczka K., Organy i podmioty rządowej administracji gospodarczej, [w:] R. Hauser, Z. Niewia-
domski, A. Wróbel (red), System Prawa Administracyjnego, t. 8A. Publiczne prawo go-
spodarcze, wyd. 2, Warszawa 2018.
Kieres L., Wolność działalności gospodarczej, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel
(red.), System Prawa Administracyjnego, t. 8A. Publiczne prawo gospodarcze, wyd. 2,
Warszawa 2018.
Kocowski T., Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego a obowiązki przedsiębior-
ców związane z zapewnieniem bezpieczeństwa wewnętrznego, [w:] A. Chajbowicz, T. Ko-
cowski (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicz-
nej, Wrocław 2009.
Kocowski T., Przedsiębiorcy i ich sytuacja prawna w stanach nadzwyczajnych, Acta Universita-
tis Wratislaviensis No 3738, „Przegląd Prawa i Administracji” 2016, t. CVI.
148 Ar tur Rogacki
Kowalik M., Walczak P., Sułkowski J., Turkiewicz W., Ratownictwo górnicze w Legnicko-Gło-
gowskim Okręgu Miedziowym, „Zeszyty Naukowe DWSPiT. Studia z Nauk Technicz-
nych” 2015 nr 4.
Maciejewski J., Grupy dyspozycyjne. Analiza socjologiczna, Wrocław 2012.
NIK, Funkcjonowanie ratownictwa w górnictwie węgla kamiennego. Informacja o wynikach
kontroli, https://www.nik.gov.pl/plik/id,16575,vp,19109.pdf
Olejniczak I., Pożar jako czynnik kształtujący liczebność mikroorganizmów i mezofauny w gle-
bach leśnych, „Rocznik Ochrony Środowiska” 2017, t. 19.
Rakoczy B., Wybrane problemy prawa geologicznego i górniczego, Warszawa 2016.
Rakoczy B. (red.), Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, LEX/el. 2015, art. 122.
Szlązak J., Szlązak N., Ratownictwo górnicze, Kraków 2014.
Akty prawne i wyroki sądowe
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 869).
Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (t.j. Dz. U. z 2020 r.
poz. 882).
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. ‒ Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1420).
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie zagrożeń naturalnych
w zakładach górniczych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1617).
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 września 2014 r. w sprawie zakresu,
szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do kra-
jowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1317).
Rozporządzenie Ministra Energii z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań
dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych (Dz. U. z 2017 r.
poz. 1118. z późn. zm.).
Rozporządzenie Ministra Energii z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie ratownictwa górniczego
(Dz. U. z 2017 r. poz. 1052).
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie
szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2017 r.
poz. 1319).
Wyrok z dnia 13 lutego 1978 r., IV KR 18/78, OSNPG 1978, Nr 7, poz. 80.
Jakub Krzysztof Kołecki
Uniwersytet Wrocławski
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
ORCID: 0000-0001-5135-9396
e-mail: jakubkolecki.skn.pg@gmail.com
Charakterystyka zagrożeń górniczych
w polskim prawie – wybrane aspekty
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.10
Zagrożenia górnicze są doniosłym problemem związanym z działalnością górniczą
człowieka. Problem ich występowania doczekał się bogatej regulacji prawnej oraz był przedmiotem
licznych orzeczeń sądowych. Ze względu na niejednorodność zagrożeń sposoby zapobiegania im
cechuje duża różnorodność. Kroki, które zgodnie z prawem powinny być podejmowane m.in. przez
właściwe organy państwa, przedsiębiorców prowadzących działalność wydobywczą lub inne okre-
ślone podmioty, prawnie powiązane z branżą górniczą, częstokroć mocno różnią się pomiędzy sobą.
Różnice te są widoczne szczególnie w kontekście rodzaju zagrożeń, z jakimi przychodzi się spoty-
kać w toku wykonywania tej działalności. Autor w niniejszym artykule pragnie dokonać analizy
wybranych zagrożeń górniczych w świetle regulacji polskiego prawa. Służyć ma temu dokonana
systematyzacja zagrożeń, która ma w założeniu podkreślić elementy wspólne i różnice pomiędzy
nimi. Artykuł stanowić ma także w zamyśle autora przyczynek do przeprowadzenia w kolejnej
publikacji badań, ukierunkowanych na opis i egzegezę najważniejszych obowiązków policyjnych
ciążących na przedsiębiorcach górniczych w tej dziedzinie. Wynikają one bowiem w znaczącym
stopniu ze sposobu regulacji problematyki zagrożeń górniczych w polskim prawie.
zagrożenie górnicze, bezpieczeństwo, typ zakładu górniczego, rodzaj wydoby-
wanych kopalin, przedsiębiorca górniczy
Characteristics of mining hazards in Polish law –
selected aspects
Mining threats are a serious problem related to human mining activity. The problem of
their occurrence has been extensively regulated by law and has been the subject of numerous court
decisions. Due to the heterogeneity of threats, at the same time the methods of preventing them are
characterized by a great variety. Steps that should be taken in accordance with the law, inter alia, by
competent state authorities, entrepreneurs conducting mining activity or other specic entities
legally related to the mining industry, often dier signicantly. These dierences are particularly
visible in the context of the type of threats encountered in the course of carrying out this activity. In
this article, the author wishes to analyze selected mining hazards in the light of Polish law regulations.
150 Jakub Krzysztof Ko łecki
This is to be achieved through the systematization of threats, which is intended to emphasize the
common elements and the dierences between them. The article is also intended to be a contribution
to the next publication of the results of future research aimed at the description and exegesis of the
most important police duties imposed on mining entrepreneurs in this eld. They result to a large
extent from the way in which the issues of mining hazards are regulated in Polish law.
mining hazard, security, type of mining plant, type of minerals mined, mining entre-
preneur
1. Wprowadzenie
Działalność górnicza w Polsce na przestrzeni wieków nieodłącznie wiązała się
z występowaniem licznych i najprzeróżniejszych zagrożeń. Posiadały one charakter
zarówno naturalny, jak i technologiczny, który to podział jest obecnie wiodący i nadal
aktualny – wskazuje na to osobne uregulowanie kwestii przeciwdziałania zagrożeniom
naturalnym w zakładach górniczych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia
29 stycznia 2013 r. w sprawie zagrożeń naturalnych w zakładach górniczych1, dalej
r.z.n.z.g. Zagrożenia te mogły być również wywoływane celowo, czego przykładem
może być pożar kopalni soli w Wieliczce w 1510 r. spowodowany podłożeniem ognia
przez „złośliwego robotnika”2. Wypadki i katastrofy górnicze wynikające z niedostatku
zabezpieczeń przed zagrożeniami dotykały przede wszystkim górników, narażając ich
na uszczerbki zdrowotne, a niekiedy także na utratę życia. W dalszej kolejności groziły
one stratami obejmującymi między innymi dewastację środowiska naturalnego, szko-
dami na mieniu oraz negatywnym oddziaływaniem na strukturę geologiczną skorupy
ziemskiej w obszarach rozwijającego się górnictwa. Z tego powodu, począwszy od
pierwszych średniowiecznych regulacji prawnych w górnictwie, ewoluował y obowiązki
dotyczące podmiotów prowadzących kopalnie w kwestii przeciwdziałania zagrożeniom.
Cechą charakterystyczną tej ewolucji był stopniowy wzrost liczby wymagań w tym
zakresie. Podstawowym źródłem do analiz obowiązujących norm prawnych jest obecna
ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze3 (dalej: p.g.g.). Zawiera
ona także liczne regulacje dotyczące przeciwdziałania zagrożeniom górniczym. Istotną
rolę odgrywa ponadto przywoływane rozporządzenie w sprawie zagrożeń naturalnych
w zakładach górniczych4 oraz szereg innych źródeł, również prawa europejskiego.
1 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie zagrożeń naturalnych
w zakładach górniczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1617).
2 H. Łabędzki, Górnictwo w Polsce. Opis kopalnictwa i hutnictwa polskiego, pod względem technicz-
nym, historyczno-statystycznym i prawnym, Warszawa 1841, s. 145.
3 Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 z późn. zm.
4
Niniejsze rozporządzenie dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia następujących aktów
prawnych Unii Europejskiej:
151
Charakterystyka zagrożeń górniczych w polskim prawie – wybrane aspekty
„Stan szczególnego zagrożenia”, towarzyszący wykonywaniu działalności górniczej,
jest „wypadkową naruszenia równowagi górotworu i okoliczności niezależnych od dzia-
łania człowieka (np. sił tektonicznych), determinuje treść górniczych stosunków prawnych
i równocześnie wyróżnia je spośród innych stosunków prawnych”. Zależność ta według
Antoniego Agopszowicza zmuszała do „szczególnego kształtowania praw podmiotowych,
zasięgu odpowiedzialności za szkodę oraz zasad bezpieczeństwa”, jak również „stosowa-
nia szczególnych środków nadzoru i kontroli”5. Zagrożenie w znaczeniu ogólnym de-
niował on jako „taki stan, w którym życie lub zdrowie pracownika jest narażone na nie-
bezpieczeństwo”. Dalej stwierdzał, że „ma ono charakter szczególny, gdy wynika
z naruszenia równowagi górotworu, nie występuje więc, lub występuje wyjątkowo w ogra-
niczonym zakresie, w innym – poza górnictwem – procesie pracy”6. Przywołane opinie
charakteryzują górnictwo jako szczególną gałąź gospodarki, wymagającą stosowania
specycznych środków z powodu wysokiego stopnia zagrożenia towarzyszącego jej pro-
wadzeniu.
Celem artykułu jest dokonanie analizy oraz usystematyzowanie wybranych prze-
pisów prawnych regulujących problematykę występowania zagrożeń górniczych. Pre-
zentowana tutaj analiza przedstawia różnice dotyczące zakładów górniczych podziemnych,
odkrywkowych oraz wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi (otworowych).
Ma to swoje konsekwencje w postaci nakładania na określone podmioty obowiązków
mających na celu przeciwdziałanie występowaniu tych zagrożeń. W celu przedstawienia
wyżej opisanej problematyki wykorzystana została metoda dogmatyczna (opis, systema-
tyzacja i egzegeza norm prawnych oraz orzeczeń sądowych) oraz w ograniczonym za-
kresie także analiza historyczna prawa.
1) dyrektywy Rady 92/91/EWG z dnia 3 listopada 1992 r. dotyczącej minimalnych wymagań mających
na celu poprawę warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników w zakładach górni-
czych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi (jedenasta szczegółowa dyrektywa
w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 89/391/EWG) (Dz. Urz. WE L 348 z 28.11.1992, str. 9, z późn.
zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 2, str. 118, z późn. zm.);
2) dyrektywy Rady 92/104/EWG z dnia 3 grudnia 1992 r. w sprawie minimalnych wymagań w za-
kresie poprawy bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników odkrywkowego i podziemnego
przemysłu wydobywczego (dwunasta dyrektywa szczegółowa w znaczeniu art. 16 ust. 1 dyrekty-
wy 89/391/EWG) (Dz. Urz. WE L 404 z 31.12.1992, str. 10, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wy-
danie specjalne, rozdz. 5, t. 2, str. 134, z późn. zm.).
5 A. Agopszowicz, Podstawy systemu prawnego górnictwa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjo-
logiczny” 1968, nr 3, s. 5.
6
A. Agopszowicz, Zarys systemu prawnego górnictwa, Warszawa 1974, s. 302.
152 Jakub Krzysztof Kołecki
2. Zagrożenia górnicze
2.1. Systematyka zagrożeń górniczych
Górnictwo cechuje się stosunkowo wysokim stopniem ryzyka występowania za-
grożeń dla życia i zdrowia ludzkiego, szkód na mieniu czy też dewastacji środowiska
naturalnego w porównaniu do innych rodzajów przemysłu. Źródłem zagrożeń w górnic-
twie jest przede wszystkim niedostateczne rozpoznanie budowy geologicznej górotworu,
w obrębie którego prowadzone są roboty górnicze, przez co trudno jest projektować
sposoby zapobiegania im7. Pojęcie górotworu, choć niezdeniowane w przepisach Prawa
geologicznego i górniczego, określić można jako część skorupy ziemskiej do głębokości,
do jakiej przy obecnym stanie techniki dochodzi się wyrobiskami górniczymi8. Stanowi
ono punkt odniesienia dla rozważań dotyczących zagrożeń górniczych. Tworzenie w gó-
rotworze wyrobisk górniczych powoduje bowiem utratę stabilności ośrodka skalnego,
naruszenie równowagi górotworu, przez co wykonywanie działalności w takim środo-
wisku wiąże się z licznymi zagrożeniami9.
Zagrożenia górnicze dzielimy na grupy oraz w ich ramach na poszczególne stop-
nie, kategorie i klasy. Cechą charakterystyczną jest stopniowalność zagrożeń górniczych10.
Grupami zagrożeń górniczych są wcześniej wspomniane zagrożenia naturalne oraz
technologiczne. Zagrożenia naturalne wymieniono w art. 118 ust. 1 p.g.g. i są to: tąpania,
metanowe, wyrzuty gazów i skał, wybuchy pyłu węglowego, klimatyczne, wodne, osu-
wiskowe, erupcyjne, siarkowodorowe oraz substancjami promieniotwórczymi. Natomiast
szczegółowe przepisy regulujące kryteria oceny tych zagrożeń, dokumentację będącą
podstawą do dokonywania zaliczeń konkretnych obszarów górniczych do poszczególnych
stopni, kategorii lub klas zagrożeń oraz przypadki dokonywania tych zaliczeń przez
kierownika ruchu zakładu górniczego (dalej: k.r.z.g.)11 lub rzeczoznawcę do spraw ruchu
zakładu górniczego wraz z wystawieniem przez niego opinii określają przepisy r.z.n.z.g.
wydane na podstawie art. 118 ust. 4 p.g.g. Zagrożenia technologiczne z kolei nie są wy-
szczególnione w odrębnym akcie wykonawczym do p.g.g. Wśród nich najpoważniejsze
jest zagrożenie pożarowe. Artykuł 120 ust. 1 p.g.g. odsyła do uregulowania wymagań
w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w ramach ruchu poszczególnych typów zakładów
górniczych w przepisach odpowiednich rozporządzeń12. Do pozostałych zagrożeń
7 Zob. też I. Bryt-Nitarska, Zagrożenia wynikające z wystąpienia liniowych nieciągłych deformacji
podłoża na terenach górniczych, „Inżynieria Morska i Geotechnika” 2015, nr 3, s. 397.
8 M. Chudek, S. Wilczyński, R. Żyliński, Podstawy górnictwa, Katowice 1979, s. 120.
9 P. Strzałkowski, Górnictwo ogólne, Gliwice 2015, s. 126.
10 B. Rakoczy (red.), Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, LEX/el. 2015, s. 604.
11 Zob. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2014 r., III SA/Gl 1155/14.
12 1) rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań
dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1008 z późn. zm.),
2) rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowych wymagań
153
Charakterystyka zagrożeń górniczych w polskim prawie – wybrane aspekty
technologicznych w górnictwie, niewymienionych w aktach prawnych, jakie mogą wy-
stąpić w zakładach górniczych, zaliczyć można przykładowo zagrożenie zwiększonym
stężeniem hałasu, które dotyka głównie stanowisk dozoru i obsługi pracy (przesiewaczy,
kruszarek, osadzarek i in.), a także zagrożenie nadmiernymi drganiami, które występu-
je najczęściej w sekcjach odwadniania na wirówkach wibracyjnych oraz na stanowiskach
obsługi sprzętu ciężkiego na zwałach węgla, kamienia i osadnikach zewnętrznych13.
Rodzaje zagrożeń zależne są od typu zakładu górniczego z uwagi na to, że każdy
z nich cechuje się odmienną specyką eksploatacji kopalin. Drugim, istotnym czynnikiem
wpływającym na rodzaj zagrożeń, jest rodzaj wydobywanej w zakładzie górniczym
kopaliny. Zakładem górniczym jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół
środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą
w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wy-
dobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym
z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziem-
nego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów
albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty
budowlane, urządzenia oraz instalacje (art. 6 pkt 18 p.g.g.). Działalność górnicza prowa-
dzona w tych zakładach skutkuje przede wszystkim tworzeniem wyrobisk górniczych,
które stanowią przestrzenie w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstałe w wy-
niku robót górniczych (art. 6 ust. 1 pkt 17 p.g.g.). Ze względu na typ dzielą się one na
podziemne, odkrywkowe oraz otworowe14. Z kolei wydobywane w zakładach górniczych
kopaliny dzielą się na metaliczne (np. rudy miedzi), energetyczne (np. węgiel brunatny,
ropa naftowa), chemiczne (np. sole), skalne (np. piaski i żwiry) oraz wody stanowiące
kopaliny (np. solanki)15. Systematyzację zagrożeń w górnictwie prezentuje tabela 1. Ze
względu na różnorodność zagrożeń oraz rozmiary opracowania w niniejszym artykule
zostaną szerzej przedstawione tylko niektóre z nich. Będą to zagrożenia metanowe, tą-
paniami, osuwiskowe, erupcyjne, siarkowodorowe oraz pożarowe.
dotyczących prowadzenia ruchu zakładów górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi
(Dz. U. z 2014 r. poz. 812), 3) rozporządzenie Ministra Energii z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie szcze-
gółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych (Dz. U. z 2017 r.
poz. 1118 z późn. zm.).
13 J. Kabiesz, Raport roczny (2018) o stanie podstawowych zagrożeń naturalnych i technicznych
w górnictwie węgla kamiennego, Katowice 2019, s. 113.
14 P. Strzałkowski, Górnictwo ogólne..., s. 13.
15 K. Szamałek, Podstawy geologii gospodarczej i gospodarki surowcami mineralnymi, Warszawa
2007, s. 33.
154 Jakub Krzysztof Kołecki
Zagrożenia naturalne Zagrożenia
technologiczne
Podziemne zakłady górnicze
Odkrywkowe
zakłady
górnicze
Otworowe zakłady
górnicze
Uniwersalne,
niezależne od
rodzaju zakła-
du górniczego
Zagrożenie
metanowe
Zagrożenie
tąpaniami
Zagrożenie
wyrzutami
gazów i skał
Zagrożenie
klimatyczne
Zagrożenie
substancjami pro-
mieniotwórczymi
(radiacyjne)
Zagrożenie
osuwiskowe
Zagrożenie
erupcyjne
Zagrożenie
siarkowo-
-wodorowe
Zagrożenie
pożarowe
Zagrożenie wybuchem pyłu węglowego
(występuje w podziemnych oraz odkrywkowych zakładach górniczych)
Zagrożenie wodne (występuje w podziemnych, odkrywkowych zakładach górniczych oraz
zakładach prowadzących działalność określoną w art. 2 ust. 1 ustawy z 2011 r.)
Źródło: opracowanie własne na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie zagrożeń naturalnych
w zakładach górniczych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1129 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Energii z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie szczegó-
łowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1118 z późn. zm.).
155
Charakterystyka zagrożeń górniczych w polskim prawie – wybrane aspekty
2.2. Górnictwo podziemne
Górnictwo podziemne charakteryzuje w porównaniu do robót wiertniczych oraz
do górnictwa odkrywkowego „wyjątkowa kumulacja zagrożeń”16. Przyjmuje się, że zakład
górniczy ma charakter podziemny, jeśli w jego skład wchodzą części podziemne, np. szy-
by, chodniki i ściany17. Najbardziej znamiennymi zagrożeniami występującymi w pod-
ziemnych zakładach górniczych są zagrożenia metanowe oraz tąpaniami. Biorąc pod
uwagę oba wspomniane czynniki wpływające na rodzaje zagrożeń górniczych, pierwsze
z tych zagrożeń ‒ metanowe ‒ będzie charakterystyczne ze względu na typ zakładów
górniczych oraz rodzaj wydobywanych w nich kopalin dla podziemnych zakładów gór-
niczych wydobywających węgiel kamienny. Normatywnym tego wyrazem jest przepis
§ 8 ust. 1 r.z.n.z.g., ustalający w podziemnych zakładach górniczych wydobywających
węgiel kamienny cztery kategorie zagrożenia metanowego. Natomiast przepisy § 9 ust. 1
oraz § 10 ust. 1 r.z.n.z.g. odnoszące się do podziemnych zakładów górniczych wydoby-
wających odpowiednio rudy metali nieżelaznych oraz sól ustalają dwie kategorie zagro-
żenia metanowego. Podstawowym kryterium jego występowania jest możliwość powsta-
nia w atmosferze kopalnianej stężenia metanu, które może spowodować wytworzenie
się mieszaniny beztlenowej, zapalenie metanu lub też wybuch metanu, stwarzając nie-
bezpieczeństwo dla pracowników lub ruchu zakładu górniczego (§ 7 r.z.n.z.g.). Metan
(CH4) jest gazem o właściwościach wybuchowych. Dlatego też kluczową rolę przy zapo-
bieganiu występowaniu tego zagrożenia odgrywa przewietrzanie wyrobisk górniczych18.
Innym zagrożeniem charakterystycznym dla górnictwa podziemnego jest możli-
wość występowania tąpań. Tąpaniem nazywa się zniszczenie „struktury skały pod
wpływem ciśnienia przekraczającego jej wytrzymałość na ściskanie, a objawiające się
nagłym zruszeniem skały z równoczesnym jej wyrzutem lub przemieszczeniem się
w kierunku wyrobiska”19. W wypadku tego zagrożenia podstawowym kryterium jego
oceny jest możliwość zaistnienia w górotworze skłonnym do tąpań lub w skałach skłon-
nych do tąpań wstrząsu górotworu, odprężenia w wyrobisku lub jego części lub też
tąpnięcia w wyrobisku lub jego części w wyniku niekorzystnych warunków geologiczno-
-górniczych w wyrobisku lub jego części lub w jego otoczeniu (§ 3 ust. 1 r.z.n.z.g.). Tym,
co prawnie cechuje górotwór skłonny do tąpań, jak też skały skłonne do tąpań, jest fakt
stwierdzenia w nich możliwości kumulowania energii i jej nagłego wyładowania w mo-
mencie zmiany lub zniszczenia ich struktury, odpowiednio górotworu lub skał przez
k.r.z.g., na podstawie wyników badań oraz opinii rzeczoznawcy do spraw ruchu zakładu
górniczego (§ 3 ust. 2 i 3 r.z.n.z.g.). Zarówno w podziemnych zakładach górniczych
16 A. Agopszowicz, Zarys systemu prawnego..., s. 303.
17 P. Wojtulek, T. Kocowski, W. Małecki, Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 2020, s. 254.
18 P. Strzałkowski, Górnictwo ogólne..., s. 229.
19 Ibidem, s. 282.
156 Jakub K rzysztof Ko łecki
wydobywających węgiel kamienny (§ 4 ust. 1 r.z.n.z.g.), jak i w tych wydobywających
rudy miedzi (§ 5 ust. 1 r.z.n.z.g.) ustalono dwa stopnie zagrożenia tąpaniami, bez wzglę-
du na rodzaj wydobywanej kopaliny.
2.3. Górnictwo odkrywkowe
W odniesieniu do kopalni odkrywkowych i otworowych katalog zagrożeń kształtu-
je się w inny sposób niż w przypadku górnictwa podziemnego. Prowadzenie wydobycia
w odkrywkowych zakładach gór niczych jest związane z zaleganiem złoża na odpowiednio
małej wysokości. Dzięki temu eksploatacja takich złóż jest mniej kosztochłonna i bezpiecz-
niejsza od podziemnej. Przyjmuje się, że kopalnie odkrywkowe dzielą się ze względu na
ukształtowanie terenu na kopalnie: stokowe, stokowo-wgłębne oraz wgłębne. Za literaturą
zagraniczną można także zaproponować podział kopalń odkrywkowych na: duże odkryw-
ki, kopalnie stożkowe, kamieniołomy i kopalnie eksploatujące złoża aluwialne20. Najbardziej
charakterystycznym zagrożeniem występującym w odkrywkowych zakładach górniczych
jest zagrożenie osuwiskowe. Osuwisko wedle brzmienia przepisu § 31 ust. 2 r.z.n.z.g. to
przemieszczanie się, w wyniku naruszenia stanu równowagi w górotworze, mas skalnych
budujących skarpę lub zbocze, stwarzające niebezpieczeństwo dla pracowników lub ruchu
zakładu górniczego. Jest ono zjawiskiem geomorfologicznym, które wpływa na antropo-
geniczne i naturalne cechy na powierzchni Ziemi21. Z tego też względu § 32 ust. 1 ustala
dwa stopnie zagrożenia osuwiskowego jedynie w stosunku do odkrywkowych zakładów
górniczych, biorąc pod uwagę fakt, że tylko w zakładach górniczych tego typu możliwe
jest występowanie tego zagrożenia.
2.4. Górnictwo otworowe
Z kolei dla otworowych zakładów górniczych typowe są dwa zagrożenia natural-
ne: erupcyjne oraz siarkowodorowe. Do działalności kopalni otworowych zalicza się
wydobywanie płynnych surowców mineralnych (ropa naftowa, towarzyszący jej gaz
ziemny, a poza nimi wody mineralne i lecznicze) oraz surowców, które mogą tworzyć
roztwory wodne, np. sól kamienna, lub podlegać wytapianiu, np. siarka22. Podstawow ym
kryterium oceny pierwszego z tych zagrożeń ‒ erupcyjnego ‒ jest możliwość zaistnienia
erupcji wiertniczej, którą w myśl § 34 r.z.n.z.g. jest niekontrolowany przypływ płynu
złożowego do otworu lub odwiertu, spowodowany naruszeniem równowagi między ci-
śnieniem złożowym a ciśnieniem wynikającym z hydrostatycznego oddziaływania
słupa płuczki wiertniczej. „Pod pojęciem erupcji należy rozumieć każdy, co do
20 Ibidem, s. 15.
21 D. Arca, H.Ş. Kutoğlu, K. Becek, Landslide susceptibility mapping in an area of underground
mining using the multicriteria decision analysis method, Maine 2018, s. 724.
22 P. Strzałkowski, Górnictwo ogólne..., s. 293.
157
Charakterystyka zagrożeń górniczych w polskim prawie – wybrane aspekty
intensywności, niekontrolowany przypływ płynu złożowego do otworu, a w dalszej
kolejności jego wypływ na powierzchnię lub przepływ do wyżej leżącej warstwy chłon-
nej (erupcja podziemna), który wystąpił w wyniku niedoboru ciśnienia dennego w sto-
sunku do ciśnienia złożowego”. W dalszej kolejności wyróżniane są następujące fazy
erupcji: wstępna, rozwinięta, podziemna i otwarta23. Przepis § 35 ust. 1 r.z.n.z.g. ustala
dwie klasy zagrożenia erupcyjnego w otworowych zakładów górniczych wydobywających
ropę naftową lub gaz ziemny oraz w zakładach prowadzących roboty geologiczne słu-
żące poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż tych kopalin.
Drugim zagrożeniem właściwym dla otworowych zakładów górniczych jest za-
grożenie siarkowodorowe. Jest nim możliwość wypływu na powierzchnię terenu płynu
złożowego zawierającego siarkowodór (gaz siarkowodoru – z symbolem H2S), podczas
erupcji otwartej (czyli niekontrolowanego wypływu płynu złożowego na powierzchnię
terenu w wyniku uszkodzenia urządzeń zabezpieczających wylot otworu lub odwiertu
‒ § 37 ust. 2 r.z.n.z.g.) z otworów lub odwiertów stwarzającego niebezpieczeństwo dla
pracowników, ruchu zakładu górniczego albo zakładu oraz ludności przebywającej
w pobliżu miejsca prowadzenia ruchu zakładu górniczego albo zakładu (§ 37 ust. 1 r.z.n.z.g.).
Przepis § 38 ust. 1 r.z.n.z.g. ustala cztery kategorie zagrożenia siarkowodorowego w otwo-
rowych zakładach górniczych wydobywających ropę naftową lub gaz ziemny oraz
w zakładach prowadzących roboty geologiczne służące poszukiwaniu lub rozpoznawa-
niu złóż tych kopalin. Z kolei § 39 ust. 1 r.z.n.z.g. dla zakładów górniczych wydobywa-
jących siarkę ustala dwie kategorie zagrożenia siarkowodorowego.
2.5. Zagrożenie pożarowe w zakładach górniczych
Ostatnie z omawianych zagrożeń górniczych ‒ zagrożenie pożarowe – w odróż-
nieniu od poprzednich, zaliczane jest do technologicznych zagrożeń górniczych. Pożary
kopalniane to pożary mające miejsce w wyrobiskach górniczych lub na powierzchni,
w bezpośredniej bliskości szybu24. Dzielą się na egzogeniczne (zewnętrzne) oraz endo-
geniczne (wewnętrzne). Jako przyczyny egzogeniczne pożarów w kopalniach wymienia
się: roboty spawalnicze, wadliwie działające maszyny i urządzenia (np. tarcie liny koło-
wrotu o element obudowy), powstanie iskry mechanicznej podczas urabiania czy też
palenie tytoniu, a ponadto mogą nimi być również niektóre naturalne zagrożenia górni-
cze, jak wybuch metanu czy pyłu węglowego. Natomiast przyczyny endogeniczne poża-
rów związane są ze skłonnością węgla do samozapłonu, do czego prowadzić może
23 S. Dubiel, A. Zubrzycki, Analiza warunków geologicznych oraz technologicznych pod kątem poza-
rurowych erupcji gazu ziemnego w rejonie Karpat i ich przedgórza, „Wiertnictwo Nafta Gaz” 2009, t. 26,
z. 1-2, s. 132.
24 P. Strzałkowski, Górnictwo ogólne..., s. 247.
158 Jakub K rzysztof Ko łecki
osiągnięcie przez ten węgiel odpowiedniej temperatury, sięgającej min. 70-80°C25. Jest
to przykład zagrożenia uniwersalnego, które może zaistnieć w każdym typie zakładu
górniczego, bez względu na rodzaj wydobywanych przez nie kopalin. Przykładem jest
denicja legalna pożaru podziemnego: „przez pożar podziemny rozumie się wystąpienie
w wyrobisku podziemnym otwartego ognia, żarzącej lub palącej się płomieniem otwar-
tym substancji, a także stwierdzenie w powietrzu kopalnianym dymów lub ilości tlenku
węgla w rejonowym prądzie powietrza większej niż 25 dm3/min” (§ 504 ust. 1 rozporzą-
dzenia Ministra Energii z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań
dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych)26.
3. Podsumowanie
Przepisy prawne regulujące problematykę zagrożeń górniczych w polskim prawie
zawarte są w różnych aktach prawnych – przede wszystkim w ustawie ‒ Prawo geolo-
giczne i górnicze, w rozporządzeniu w sprawie zagrożeń naturalnych w zakładach gór-
niczych oraz w trzech rozporządzeniach ruchowych, a także w aktach wykonawczych
dotyczących kolejno ratownictwa górniczego, użytkowania środków strzałowych oraz
sporządzania planu ruchu zakładu gór niczego (PRZG). Te i szereg in nych, niewspomnia-
nych w tym opracowaniu źródeł prawa, zawierają regulacje mające na celu m.in. prze-
ciwdziałanie zagrożeniom górniczym. Składają się na to również liczne obowiązki
o charakterze policyjnym, które są nakładane na przedsiębiorców górniczych.
Głównym wnioskiem w ramach przeprowadzonej analizy jest konkluzja o decy-
dującym wpływie dwóch czynników ‒ typu zakładu górniczego oraz rodzaju wydoby-
wanych w nim kopalin – na konstrukcję przepisów prawnych dotyczących zagrożeń
górniczych. Występowanie zagrożeń górniczych jest zależne od tego, w jakich warunkach
mogą one się ujawnić. Z innymi zagrożeniami mamy do czynienia w górnictwie pod-
ziemnym, odkrywkowym oraz otworowym. Z innymi wreszcie w przypadku wydoby-
wania w nich choćby węgla kamiennego, miedzi albo ropy naftowej.
Interesującym zagadnieniem jest przyszłość polskiego górnictwa i związany z tym
rozwój prawodawstwa pod kątem rozwiązań normatywnych, które mogą być przedsię-
wzięte w obliczu nowych niebezpieczeństw. Nowe zagrożenia mogą być powiązane
przykładowo z automatyzacją górnictwa, postępującym zastępowaniem pracy ludzi
pracą maszyn. Samo górnictwo również się zmienia, złoża kopalin często trzeba szukać
sukcesywnie coraz głębiej (np. złoża miedzi na północny zachód od Legnicko-Głogow-
skiego Okręgu Miedziowego). Rozwiązania techniczne, przyjmowane w nowych
25 Ibidem.
26 Zob. też wyrok SO w Gliwicach z dnia 31 października 2017 r., VI Ka 788/17.
159
Charakterystyka zagrożeń górniczych w polskim prawie – wybrane aspekty
warunkach, będą musiały dostosować się do nich pod kątem zapewnienia bezpieczeństwa,
co będzie z pewnością istotnym zadaniem przyszłych regulacji górniczych.
Bibliograa
Literatura
Agopszowicz A., Podstawy systemu prawnego górnictwa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i So-
cjologiczny” 1968, nr 3.
Agopszowicz A., Zarys systemu prawnego górnictwa, Warszawa 1974.
Arca D., Kutoğlu H.Ş., Becek K., Landslide susceptibility mapping in an area of underground
mining using the multicriteria decision analysis method, Maine 2018.
Bryt-Nitarska I., Zagrożenia wynikające z wystąpienia liniowych nieciągłych deformacji podłoża
na terenach górniczych, „Inżynieria Morska i Geotechnika” 2015, nr 3.
Chudek M., Wilczyński S., Żyliński R., Podstawy górnictwa, Katowice 1979.
Dubiel S., Zubrzycki A., Analiza warunków geologicznych oraz technologicznych pod kątem
pozarurowych erupcji gazu ziemnego w rejonie Karpat i ich przedgórza, „Wiertnictwo
Nafta Gaz” 2009, t. 26, z. 1-2.
Kabiesz J., Raport roczny (2018) o stanie podstawowych zagrożeń naturalnych i technicznych
w górnictwie węgla kamiennego, Katowice 2019.
Łabędzki H., Górnictwo w Polsce. Opis kopalnictwa i hutnictwa polskiego, pod względem tech-
nicznym, historyczno-statystycznym i prawnym, Warszawa 1841.
Rakoczy B. (red.), Prawo geologiczne i górnicze, Komentarz, LEX/el. 2015.
Strzałkowski P., Górnictwo ogólne, Gliwice 2015.
Szamałek K., Podstawy geologii gospodarczej i gospodarki surowcami mineralnymi, Warszawa
2007.
Wojtulek P., Kocowski T., Małecki W., Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 2020.
Akty prawne
Dyrektywa Rady 92/91/EWG z dnia 3 listopada 1992 r. dotycząca minimalnych wymagań mają-
cych na celu poprawę warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników w za-
kładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi (jedenasta szcze-
gółowa dyrektywa w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 89/391/EWG, Dz. Urz. WE
L 348 z 28.11.1992, str. 9 z późn. zm.).
Dyrektywa Rady 92/104/EWG z dnia 3 grudnia 1992 r. w sprawie minimalnych wymagań w zakre-
sie poprawy bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników odkrywkowego i podziemnego
160 Jakub Krzysztof Kołecki
przemysłu wydobywczego (dwunasta dyrektywa szczegółowa w znaczeniu art. 16 ust. 1 dy-
rektywy 89/391/EWG, Dz. Urz. WE L 404 z 31.12.1992, str. 10 z późn. zm.).
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie zagrożeń naturalnych
w zakładach górniczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1617).
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wyma-
gań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz. U. z 2013 r.
poz. 1008 z późn. zm.).
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowych wy-
magań dotyczących prowadzenia ruchu zakładów górniczych wydobywających kopaliny
otworami wiertniczymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 812).
Rozporządzenie Ministra Energii z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań
dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych (Dz. U. z 2017 r.
poz. 1118 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. ‒ Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072
z późn. zm.).
Część II
Edukacja dla bezpieczeństwa
dr hab. Barbara Wiśniewska-Paź, prof. UWr
Uniwersytet Wrocławski
Wydział Nauk Społecznych
ORCID: 0000-0001-9616-1105
Sens edukacji antyterrorystycznej. Rola, zadania
oraz inicjatywy Centrum Prewencji Terrorystycznej
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.11
Celem niniejszego artykułu jest zwrócenie uwagi na zjawisko terroryzmu jako
jednego z aktualnych globalnych wyzwań obejmującego bardzo szerokie spektrum zagrożeń dla
współczesnych społeczeństw i świata, które mają różne typologie, przyczyny, rozmieszczenie
i ośrodki wpływu oraz wciąż ewoluują. Prewencja w przestrzeni społecznej – z jednej strony
powinna być generowana przez aktywność instytucji rządowych i organizacji międzynarodo-
wych ukierunkowanych na minimalizację zagrożeń, z drugiej strony przygotowanie i wdrożenie
koncepcji trwałego procesu budowania, wspieranie i rozwijanie kultury bezpieczeństwa adreso-
wanej do różnych grup i kategorii społecznych, głównie poprzez systemową edukację, która za-
pewni szeroki zakres kompetencji w zakresie wiedzy (i konieczności jej ciągłego aktualizowania)
oraz umiejętności praktycznych. W artykule zostały przedstawione cele i zadania Centrum Pre-
wencji Terrorystycznej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako instytucji odpowiedzialnej
za prolaktykę i edukację społeczeństwa w Polsce w zakresie zagrożeń terrorystycznych.
terroryzm, prewencja, edukacja antyterrorystyczna, zagrożenia, bezpieczeń-
stwo, społeczeństwo
The meaning of antiterrorist education. The role, tasks and
initiatives of the Terrorism Prevention Center of Excellence
Terrorism is currently one of the greatest global challenges, which covers a very wide
spectrum of threats to contemporary societies and the world. It is the subject of many debates,
conferences and media broadcasts focused on achieving various goals, unfortunately not always
informative. These threats have dierent typologies, causes, distribution and centers of inuence.
The dangers associated with it evolve and are a permanent state, hence the possibility of com-
pletely eliminating the occurrence of such forms of threats is practically impossible, and assum-
ing even hypothetically such scenarios in theory is rightly treated as ction. Therefore, terrorism
has become a permanent element of reality, very visible in the media, socially, economically and
politically, with which you have to learn to live with, be able to interpret the environment (symp-
toms, disturbing signals), protect yourself and others and react appropriately to the situation. Be
163
Sens edukacji antyterrorystycznej…
aware not only of the potential of threats that may occur in your own country, but also in other
countries, especially neighboring countries, know where to look for the necessary information
and have the habit of preparing for trips abroad, especially when they relate to a dierent cultural
zone. What is necessary to develop this type of behavior in the social space – on the one hand, the
activity of government institutions and international organizations aimed at minimizing threats,
on the other hand, the preparation and implementation of the concept of a permanent process of
building, supporting and developing a safety culture addressed to various social groups and cat-
egories, mainly through system-based education, which will provide a wide range of compe-
tences in the eld of knowledge (and the need to constantly update it) and practical skills (apply-
ing theory in practice in a manner appropriate to the situation).
The aim of the article is to present the role of the goals and initiatives of the Terrorist Pre-
vention Center of the Internal Security Agency as an institution responsible for the prevention and
education of society in the area of terrorist threats.
Kterrorism, prevention, anti-terrorist education, threats, security, society
Nie wystarczy być we właściwym miejscu i właściwym czasie.
Trzeba być właściwą osobą we właściwym miejscu i właściwym czasie.
T. Harv Ecker
1. Terroryzm – jego wymiary i implikacje
Terroryzm jest aktualnie jednym z największych globalnych wyzwań, które obej-
muje swoim zasięgiem bardzo szerokie spektrum zagrożeń dla współczesnych społeczeństw
i świata1. Jest przedmiotem wielu debat, konferencji i przekazów medialnych skoncen-
trowanych na realizacji różnych celów, nie zawsze niestety wyłącznie informacyjnych,
edukacyjnych czy wdrożeniowych. Wspomniane zagrożenia posiadają różne typologie,
przyczyny, rozkład i ośrodki oddziaływania. Niebezpieczeństwa z nimi związane ewo-
luują2 i są stanem permanentnym, stąd możliwość całkowitego wyeliminowania wystę-
powania tego rodzaju form zagrożeń jest praktycznie niemożliwa, zaś zakładanie w teo-
rii, nawet hipotetycznie, takich scenariuszy słusznie jest traktowane jako kcja. Terroryzm
należy bowiem potraktować jako stały element rzeczywistości, bardzo widoczny me-
dialnie, ale także społecznie, gospodarczo i politycznie, z którym trzeba nauczyć się żyć,
umieć interpretować otoczenie (symptomy, niepokojące sygnały), chronić siebie i innych
i adekwatnie do sytuacji reagować. Posiadać przy tym wiedzę nie tylko na temat poten-
cjału zagrożeń mogących mieć miejsce we własnym kraju, ale także w innych państwach,
1 Por. T. Aleksandrowicz, Kierunki zagrożeń terrorystycznych w pierwszej połowie XXI wieku. Próba
prognozy, [w:] B. Wiśniewska-Paź, M. Szostak, J. Stelmach (red.), Bezpieczeństwo antyterrorystyczne bu-
dynków użyteczności publicznej, t. I, Warszawa 2021, s. 13-29.
2 Por. K. Karolczak, Terroryzm XXI wieku ‒ wybrane aspekty, [w:] D. Szlachter (red.), Terroryzm.
Studia, analizy, prewencja, Warszawa 2022, s. 9-28.
164 Barbara Wiśniewska -Paź
zwłaszcza ościennych, wiedzieć, gdzie szukać potrzebnych informacji i mieć nawyk
przygotowywania się do wyjazdów zagranicznych, zwłaszcza jeśli dotyczą one innych
stref kulturowych3. To, co jest konieczne do wypracowania tego rodzaju zachowań
w przestrzeni społecznej, z jednej strony dotyczy aktywności instytucji rządowych i or-
ganizacji międzynarodowych zmierzających do minimalizacji zagrożeń4, z drugiej przy-
gotowania i wdrożenia koncepcji permanentnego procesu budowy, wsparcia i rozwoju
kultury bezpieczeństwa adresowanej do różnych grup i kategorii społecznych, głównie
poprzez edukację realizowaną systemowo5, która dostarczy szerokiego wachlarza kom-
petencji w zakresie wiedzy (i konieczności jej stałego aktualizowania) oraz umiejętności
praktycznych (zastosowania teorii w praktyce w sposób adekwatny do sytuacji). Ten
aspekt jest niestety wciąż marginalizowany w naszym kraju albo realizowany w sposób
lokalny lub fragmentaryczny. O kulturze bezpieczeństwa i edukacji antyterrorystycznej
wciąż wiele się mówi, widzi się jej rolę i aktualne potrzeby, ale niewiele się robi w tym
kierunku6. Jeśli zaś już coś się w tym aspekcie zaczyna konceptualnie tworzyć, to jest
to wciąż za słabe jakościowo w stosunku do funkcji, które ma pełnić, często realizowa-
ne w wąskim zakresie i okazyjnie, bez wypracowanej koncepcji oddziaływania syste-
mowego wraz z towarzyszącym temu przedsięwzięciu i prowadzonym w procesie ciągłym
outsourcingiem badawczym (mapowanie zagrożeń, diagnozowanie, budowanie rekomen-
dacji) oraz wdrożeniowym (wypracowywanie strategii, koncepcji edukacyjnych, wdra-
żanie ich, ewaluacja i aktualizowanie).
Kluczem do osiągnięcia pożądanych efektów w tym obszarze jest, po pierwsze,
permanentny charakter działań i procesów, po drugie, podejście holistyczne (komplek-
sowe) i systemowe (synergia teorii i praktyki, analiz i działań wdrożeniowych), po trze-
cie, przywiązywanie szczególnej wagi do jakości koncepcji, działań i procesów oraz
korelacji teorii z praktyką7.
3 Por. B. Wiśniewska-Paź, Edukacja antyterrorystyczna – cele, strategie, aspekty wdrożeniowe,
[w:] B. Wiśniewska-Paź, M. Szostak, J. Stelmach (red.), Bezpieczeństwo antyterrorystyczne..., t. I, Warsza-
wa 2021, s. 266-292; K. Liedel Zarządzanie informacją w walce z terroryzmem, Warszawa 2010.
4
Por. B. Wiśniewska-Paź, Międzynarodowe struktury i instytucje zajmujące się zwalczaniem terrory-
zmu na świecie, [w:] B. Wiśniewska-Paź, M. Szostak, J. Stelmach (red.), Bezpieczeństwo antyterrorystycz-
ne..., t. I, s. 80-97.
5 Por. B. Wiśniewska-Paź, Społeczne i edukacyjne konteksty bezpieczeństwa personalnego. Wzajemne
relacje, implikacje teoretyczne, wymiary praktyczne, Toruń 2019, s. 51-74, rozdz. Perspektywa systemowa.
Por. także J. Hogan, Psychologia terroryzmu, Warszawa 2008.
6
Por. B. Wiśniewska-Paź, Społeczne i edukacyjne konteksty..., s. 171-178, rozdz. Kultura bezpieczeń-
stwa ‒ rola i znaczenie; por. także A. Skrabacz, K. Loranty, L. Konarski (red.), Edukacja dla bezpieczeń-
stwa. O kształtowaniu kultury bezpieczeństwa, Warszawa 2015.
7 Por. B. Wiśniewska-Paź, Społeczne i edukacyjne konteksty...
165
Sens edukacji antyterrorystycznej…
2. Założenia polityki antyterrorystycznej państwa ‒ rola edukacji
i prewencji
Główne cele polityki antyterrorystycznej państwa są zawarte w Narodowym Pro-
gramie Antyterrorystycznym na lata 2015-20198, który do dziś jest podstawowym dok u-
mentem programowym dotyczącym zwalczania terroryzmu w Polsce. Jest w nim wska-
zana konieczność wzmocnienia polityki informacyjnej i edukacyjnej poprzez
wypracowanie mechanizmów współpracy między różnymi instytucjami (m.in. admini-
stracji publicznej i mediami) w celu zainicjowania i wdrożenia wymiany informacji i ich
przekazu społeczeństwu w kwestiach dotyczących sytuacji pośredniego lub bezpośred-
niego zagrożenia terrorystycznego, a także prowadzenia działalności prolaktycznej
(w tym edukacyjnej).
Złożona struktura zjawisk o charakterze terrorystycznym implikuje konieczność
realizowania procesu edukacji antyterrorystycznej w dwóch wspomnianych wymiarach:
po pierwsze, poznawczym (związanym z budowaniem świadomości i wrażliwości spo-
łecznej, a także bazy wiedzy na temat zagrożeń, ich symptomach i konsekwencjach), po
drugie praktycznym (związanym z kształtowaniem postaw i zachowań adekwatnych do
sytuacji zagrożenia). Obu obszarów w żadnym wypadku nie należy traktować rozłącznie,
podobnie jak do edukacji danej społeczności w ramach konkretnej instytucji nie powinno
się podchodzić w sposób fragmentaryczny i ograniczać wyłącznie do szkolenia tylko
np. kadry zarządczej lub wąskiego działu odpowiedzialnego za bezpieczeństwo danej in-
stytucji9. Ważne jest również dostosowanie form i metod przekazu wiedzy oraz umiejęt-
ności praktycznych do grupy potencjalnych odbiorców z uwzględnieniem m.in. ich wieku,
wykształcenia i innych zmiennych, nie tylko metryczkowych. Ważną kwestią jest również
powszechna dostępność wiedzy dotyczącej zagrożeń, przeciwdziałania im i reagowania
na nie, przeznaczonej dla różnych grup i kategorii społecznych (stałe monitorowanie tego
zapotrzebowania), a także syntetyczny i prosty przekaz informacji w atrakcyjnej formie.
Niniejszy artykuł pozwoliłam sobie rozpocząć od zacytowania pewnej dość suge-
stywnej i tylko pozornie abstrakcyjnej obszarowo myśli, którą zdarza mi się przywoły-
wać zwłaszcza przy podejmowaniu wątków dotyczących społecznych i edukacyjnych
kontekstów bezpieczeństwa zarówno personalnego, jak i strukturalnego oraz towarzy-
szących im wzajemnych korelacji i koegzystencji trzech obszarów ‒ społeczeństwa,
bezpieczeństwa i edukacji10 , w tym problemów funkcjonujących w ich ramach (każdego
z obszarów z osobna i na pograniczu między nimi). Uważam bowiem, że w bardzo
8 Narodowy Program Antyterrorystyczny na lata 2015-2019, https://sip.lex.pl/akty-prawne/mp
-monitor-polski/-narodowy-program-antyterrorystyczny-na-lata-2015-2019-18153802 [dostęp 21.09.2021].
9 Por. B. Wiśniewska-Paź, Społeczne i edukacyjne konteksty...
10 Ibidem.
166 Barbara Wiśniewska-Paź
obrazowy, syntetyczny i wprowadzający czytelnika w „przestrzeń myślenia” sposób
tłumaczy sens i konieczność podejmowania działań prewencyjnych w obliczu obecnych
i przyszłych zagrożeń (o których będzie mowa w tym artykule) oraz cel powoływania
do tego rodzaju zadań instytucji inicjujących i koordynujących pożądane działania i pro-
cesy w tym zakresie.
3. Centrum Prewencji Terrorystycznej – rola, zadania, projekty
społeczne i edukacyjne
Centrum Prewencji Terrorystycznej jest jednostką Agencji Bezpieczeństwa We-
wnętrznego, która powstała kilka lat temu (w 2018 r.)11 w celu wzmocnienia ochrony
antyterrorystycznej naszego kraju oraz pozycji Polski w budowaniu bezpieczeństwa ze
szczególnym naciskiem położonym na obszar Europy Środkowo-Wschodniej we współ-
pracy z partnerami strategicznymi ‒ państwami wchodzącymi w skład Inicjatywy Trój-
morza12. Misją tej instytucji jest kształtowanie kultury bezpieczeństwa poprzez proces
budowania świadomości antyterrorystycznej w społeczeństwie. Prewencja i edukacja
stanowią zatem bazę funkcjonowania tej jednostki. Do zadań Centrum należy m.in.
opracowywanie programów szkoleniowych i prowadzenie szkoleń z zakresu prewencji
terrorystycznej, tworzenie sprolowanych rekomendacji, opracowywanie materiałów
informacyjnych, organizacja seminariów i warsztatów, prowadzenie współpracy z eks-
pertami krajowymi i zagranicznymi czy realizacja kampanii społecznych13.
Mimo kilkuletniego okresu działania ma ona na swoim koncie kilka efektownych
przedsięwzięć, wśród nich ogólnopolską kampanię społeczną „4U! – uważaj, uciekaj,
ukryj się, udaremnij atak”14, której celem było dostarczenie wiedzy i zwiększenie świa-
domości społecznej w zakresie różnych typów zagrożeń i sytuacji niebezpiecznych (ze
szczególnym naciskiem kładzionym na zagrożenia o charakterze terrorystycznym)15,
a także szerokie spektrum szkoleń z zakresu prewencji terrorystycznej (służby, kadry
zarządcze, administracja publiczna instytucji) i bezpieczeństwa państwa oparte na inno-
wacyjnych programach, które wciąż są udoskonalane. Owo uwrażliwienie i edukacja
w kolejnych krokach dotyczy – w ramach pierwszego i w mojej ocenie kluczowego kroku
„Uważaj!” ‒ m.in. zwracania uwagi na nienaturalne zdarzenia i zachowania osób,
11 https://www.gov.pl/web/sluzby-specjalne/dwa-lata-centrum-prewencji-Terrorystycznej-abw,
https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1796,CPT-ABW-ma-juz-3-lata.html [dostęp 21.09.2021].
12 Por. P. Kowal, A. Orzelska-Stączek, Inicjatywa Trójmorza: geneza, cele i funkcjonowanie/The Three
Seas Initiative: origins, goals and functioning, ISP PAN, Warszawa 2019.
13 https://tpcoe.gov.pl/cpt/o-nas/1659,Centrum-Prewencji-Terrorystycznej-to-jednostka-Agencji-Bez
pieczenstwa-Wewnetrzne.html [dostęp 21.09.2021].
14 https://4u.tpcoe.gov.pl [dostęp 21.09.2021].
15 Ibidem.
167
Sens edukacji antyterrorystycznej…
unikania bycia obojętnym oraz konieczności przekazywania informacji o zagrożeniu na
numer alarmowy 112. W ramach drugiego kroku „Ukryj się!” istotne jest, aby po usły-
szeniu wybuchu lub strzałów nie podchodzić do miejsca zdarzenia, a jeśli to możliwe ‒
uciekać. Ważne jest również, aby nie wracać do miejsca zdarzenia i informować osoby
mijane o zagrożeniu. Krok trzeci „Ukryj się!” stosujemy, jeśli ucieczka nie jest możliwa
lub jest zbyt niebezpieczna. Warto przy tym zabarykadować pomieszczenie, wyciszyć
telefon oraz odsunąć się od okien i drzwi. Krok czwarty „Udaremnij atak!” stosowany
jest na wypadek, gdy nie możesz uciec albo się ukryć. Zalecane jest działanie przez za-
skoczenie oraz we współpracy z innymi osobami. Na końcu wszystkich kroków znajduje
się wymowna sugestia, dla większość wciąż trudna do zrozumienia, że telefon służy do
wzywania pomocy, a nie rejestrowania zdarzeń (robienia lmu czy zdjęć)16.
Oprócz efektownej i do szerszego rozpropagowania edukacyjnego oraz informa-
cyjnego kampanii 4U na uwagę zasługują również rekomendacje w zakresie prolakty-
ki w budynkach użyteczności publicznej szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego17,
Poradnik prewencji terrorystycznej (zbiór wybranych rekomendacji, zaleceń i algorytmów
zachowań w sytuacjach o charakterze terrorystycznym)18 czy skorelowana z nim plat-
forma e-learningowa19, o czym szerzej w niniejszym artykule. W materiałach do pobra-
nia na stronie można także znaleźć szereg przydatnych informacji na temat procesu ra-
dykalizacji, cyberbezpieczeństwa w kontekście niebezpieczeństw i zachowań, formularz
przyjęcia informacji o zagrożeniu czy zasad postępowania z niebezpieczną przesyłką20.
Baza materiałów jest w trakcie tworzenia.
4. Kooperacja dwóch Centrów a platforma e-learningowa CPT
ABW
W końcu maja 2021 r. zostało podpisane porozumienie21 pomiędzy Centrum Pre-
wencji Terrorystycznej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (www.tpcoe.gov.pl)
a Centrum Studiów i Edukacji na rzecz Bezpieczeństwa Uniwersytetu Wrocławskiego
16 Ibidem.
17 https://tpcoe.gov.pl/cpt/materialy/1649,Rekomendacje-w-zakresie-prolaktyki-antyterrorystycznej.
html [dostęp 21.09.2021].
18 Por. Poradnik prewencji terrorystycznej, Terrorism Prevention Centre of Excellence, Warszawa
2021.
19 https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1807,CPT-ABW-otwiera-portal-e-learningowy.html [dostęp
21.09.2021].
20 https://tpcoe.gov.pl/cpt/materialy [dostęp 21.09.2021].
21 https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1826,CPT-ABW-nawiazuje-wspolprace-z-Uniwersytetem-
Wroclawskim.html [dostęp 21.09.2021], https://www.cseb.uni.wroc.pl/Aktualnosci/Porozumienie-o-ws-
polpracy-pomiedzy-Centrum-Studiow-i-Edukacji-na-rzecz-Bezpieczenstwa-UWr-oraz-Centrum-
Prewencji-Terrorystycznej-Agencji-Bezpieczenstwa-Wewnetrznego-w-Warszawie [dost ęp 21.09.2021].
168 Barbara Wiśniewska-Paź
(www.cseb.uni.wroc.pl) w zakresie współpracy naukowo-badawczej, projektowej, kon-
ferencyjno-seminaryjnej, szkoleniowej i eksperckiej. Oba centra są w trakcie realizacji
kilku wspólnych przedsięwzięć projektowych, mając jednocześnie kilka przyczynkowych
już zrealizowanych na swoim koncie. Sformalizowanie współpracy z pewnością przy-
czyniło się do rozwinięcia bazy informacyjnej, projektowej, edukacyjnej i szkoleniowej
w zakresie szeroko rozumianego bezpieczeństwa i kultury bezpieczeństwa, w tym edu-
kacji i prewencji antyterrorystycznej. Cele działania obu centrów są spójne, odmienne
są natomiast zakresy ich działania i background – w przypadku CSEB UWr – uniwer-
sytecki, w przypadku CPT ABW ‒ rządowy, co stanowi wartościową podstawę do
uzupełniania się obu obszarów kompetencji w przedmiocie wspólnych działań. Kolejne
przedsięwzięcia są w trakcie prac projektowych, niebawem ruszy realizacja projektów,
kilka natomiast już jest w trakcie realizacji.
Jednym z obiecujących przedsięwzięć projektowych CPT ABW jest przygotowa-
na przez Centrum platforma e-learningowa22, którą miałam okazję bliżej poznać, robiąc
przy okazji wstępny projekt struktury narzędzia ewaluacyjnego, który docelowo będzie
służył m.in. budowie rekomendacji dotyczących cyklicznej aktualizacji treści zamiesz-
czonych na platformie i uzupełniania ich o aktualnie obowiązujące w postaci osobnych
komponentów szkoleniowych i edukacyjnych. Świat nie stoi w miejscu. To, co dziś jest
zakresowo wystarczające, jutro może być nieaktualne, wymagać uzupełnienia lub zmia-
ny. Platforma ruszyła na początku maja 2021 r.23, jest współnansowana ze środków
Europejskiego Funduszu Społecznego w projekcie „Podnoszenie kompetencji służb
bezpieczeństwa państwa, pracowników administracji publicznej i ośrodków naukowo-
-badawczych oraz rozwój ich współpracy w obszarze bezpieczeństwa narodowego”
w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-202024.
Biorąc pod uwagę sytuację związaną z pandemią COVID-19 od 2020 r. i prowa-
dzenie od tego okresu edukacji głównie w formie zdalnej, przygotowaną platformę
można uznać za bardzo profesjonalne i rozwojowe narzędzie do przekazu podstawowej
wiedzy w zakresie prewencji terrorystycznej, którą z czasem będzie można rozwijać
i poszerzać na bazie uzupełniających modułów szkoleniowych, przygotowywanych
według aktualnych zmian i uzupełnianych o elementy, których zabrakło w aktualnej
wersji platformy. Rekomendacje eksperckie sformułowane po przeprowadzeniu ewaluacji
funkcjonowania platformy w poszczególnych środowiskach będą stanowiły wykładnię
w tym procesie.
22 https://learning.tpcoe.gov.pl [dostęp 21.09.2021].
23 https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1807,CPT-ABW-otwiera-portal-e-learningowy.html [dostęp
21.09.2021].
24 Ibidem.
169
Sens edukacji antyterrorystycznej…
Na chwilę obecną z portalu e-learningowego korzystają przedstawiciele służb oraz
kadra administracji publicznej. Udział w szkoleniu jest nieodpłatny, zgłaszany jest przez
instytucje znajdujące się w grupie celowej zgodnie z zapotrzebowaniem przez osoby
wyznaczone do kontaktów z Centrum (bliższe informacje dotyczące korzystania z plat-
formy, wykaz instytucji z grupy celowej znajdują się na stronie portalu e-learningowego
‒ www.learning.tpcoe.gov.pl). Na tej podstawie Centrum generuje uczestnikom indywi-
dualne konta i przekazuje zainteresowanym informacje dotyczące szkolenia. W miesiąc
od uruchomienia platformy25 ze szkolenia skorzystało ponad 61 tys. użytkowników26.
5. Kurs e-learningowy Centrum Prewencji Terrorystycznej ABW
‒ struktura i treści
Kurs e-learningowy Centrum Prewencji Terrorystycznej ABW został przygoto-
wany na podstawie wiedzy eksperckiej funkcjonariuszy Centrum oraz dzięki wsparciu
merytorycznemu ze strony partnerskich służb specjalnych. Jego celem jest podniesienie
świadomości w zakresie zagrożeń terrorystycznych służb i urzędników administracji
publicznej. Kurs składa się z pięciu modułów: I. Radykalizacja, II. Rekomendowane
zachowania w przypadku zagrożenia o charakterze terrorystycznym, III. Ratownictwo,
IV. Cyberbezpieczeństwo oraz V. Komunikacja i infrastruktura.
W module I. Radykalizacjaw bardzo skondensowany sposób przedstawione są
informacje, czym jest radykalizacja oraz jak jej przeciwdziałać. W kolejnych odsłonach
tego modułu użytkownik dowiaduje się, jaka jest relacja między radykalizacją a terro-
ryzmem, dlaczego ludzie się radykalizują (typologia przyczyn), jak rozpoznać radykali-
zację oraz jak jej przeciwdziałać.
W module II. Rekomendowane zachowaniagłówne pytanie dotyczy sposobów
reagowania w przypadku wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym. W tym
celu przedstawiona jest kolejno typologia zagrożeń, zasady postępowania w przypadku
potencjalnie niebezpiecznego przedmiotu (np. pozostawionej walizki), podejrzanej prze-
syłki, ataku masowego zabójcy oraz sytuacji zakładniczej.
W module III. Ratownictwozostały przedstawione praktyczne porady udzielania
pierwszej pomocy z zakresu BLS i podstaw TCCC. Można się dowiedzieć, jak tamować
krwawienie, prawidłowo zastosować opaskę uciskową, jak należy zabrać się za opatry-
wanie obrażeń klatki piersiowej. Można również poszerzyć swój zakres wiedzy na temat
rodzajów opatrunków i środków medycznych.
25 Ibidem.
26 https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1837,12-tysiecy-uzytkownikow-portalu-e-learningowego-CPT-
ABW.html [dostęp 21.09.2021].
170 Barbara Wiśniewska-Paź
W module IV. Cyberbezpieczeństwozostały zawarte tzw. dobre praktyki korzy-
stania z Internetu i szeroko rozumianej technologii. Wyjaśniono tam, czym jest cyber-
terroryzm i cyberprzestępczość, jakie są rodzaje ataków i oszustw, jakie są podstawowe
zasady higieny pracy w Internecie. Przedstawiona została specyka wycieków danych
i zasady udostępniania treści w sieci. Na zakończenie zostały przedstawione podstawy
bezpiecznego korzystania z sieci Wi-Fi.
W ostatnim module V. Komunikacja i infrastrukturaużytkownik kursu ma moż-
liwość zapoznać się z tym, czym jest komunikacja strategiczna i jak ją prowadzić oraz
jak przygotować się na potencjalne zagrożenie, zanim ono nastąpi, w tym jak powinno
wyglądać zabezpieczenie budynków, informacja o zagrożeniu, formy alarmowania oraz
ewakuacja. W przypadku dwóch ostatnich kwestii ‒ alarmowania i ewakuacji ‒ zostały
przedstawione wciąż niestety aktualne problemy dotyczące alarmowania w instytucjach
i różnice w zasadach ewakuacji w sytuacji zagrożenia o charakterze terrorystycznym
i innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu i życiu ludzi, np. pożaru27.
W skład pakietu szkoleniowego wchodzi łącznie 7 lmów oraz 40 animacji, cały
kurs zawiera elementy interaktywne, które zdecydowanie podnoszą poziom jego atrak-
cyjności oraz zachęcają do przechodzenia do kolejnych etapów. Po każdym etapie jest
test, bardzo sensownie przygotowany od strony metodycznej. Popełniony błąd nie dys-
kwalikuje bowiem uczestnika kursu, wręcz przeciwnie, system zachęca do powtórne-
go zastanowienia się w kwestii popełnionego błędu i nalnie udzielenia prawidłowej
odpowiedzi. Kurs jest tak zaprojektowany, że do elementów wcześniejszych danego
modułu można dowolną ilość razy wracać i w zależności od zapotrzebowania uzupełnić
wiedzę. Graka, czas oraz muzyka towarzysząca animacjom jest na bardzo profesjonal-
nym poziomie, dotyczy to zastosowanej kolorystyki, długości trwania animacji oraz
wzmacniania akcentów, które powinny zostać zapamiętane lub na które należy zwrócić
uwagę. Zdecydowanie bardzo udane przedsięwzięcie.
Podobną rolę spełniają lmy i koncepcja ich przedstawiania, trochę na zasadzie
puzzli, które w nalnym przekazie przedstawiają całą układankę. Myślę, że w zależno-
ści od odbiorcy na niektórych bardziej sugestywnie będą oddziaływać animacje, na innych
lmy. Docelowo obie formy mają się w mojej ocenie uzupełniać i wzmacniać tym samym
odbiór przekazywanych treści. Jak są oceniane m.in. ta i inne kwestie rozwiązań w ramach
platformy przez osoby, które przeszły kurs, dowiemy się niebawem, gdy zakończony
27 https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1807,CPT-ABW-otwiera-portal-e-learningowy.html 22.01.2022
[dostęp 21.09.2021]. Ważniejsze wnioski sformułowane w tym artykule oraz moduły platformy e-learningo-
wej zostały przedstawione [w:] B. Wiśniewska-Paź, Edukacja antyterrorystyczna a kultura bezpieczeństwa.
Nowa platforma e-learningowa Centrum Prewencji Terrorystycznej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
„RCB. Biuro Analiz i Reagowania. Biuletyn Kwartalny” kwiecień-czerwiec 2021, nr 33; https://learning.
tpcoe.gov.pl [dostęp 21.09.2021].
171
Sens edukacji antyterrorystycznej…
zostanie proces przygotowania narzędzia badawczego (ewaluacyjnego) i ruszy proces
ewaluacji kursu e-learningowego. To przedsięwzięcie jest w najbliższych planach do
zrealizowania przez oba centra – Centrum Studiów i Edukacji na rzecz Bezpieczeństwa
UWr i Centrum Prewencji Terrorystycznej ABW. Aktualnie obie instytucje realizują
wprowadzenie kursu w ramach szkolnictwa (różne szczeble) oraz uczelni w Polsce w ra-
mach dwóch osobnych projektów „Bezpieczeństwo jest najważniejsze ‒ SZKOLNICTWO
PL”28 oraz „Bezpieczeństwo jest najważniejsze – UCZELNIE PL”29.
6. Platforma e-learningowa oraz Poradnik prewencji terrory-
stycznej
Na portalu e-learningowym Centrum Prewencji Terrorystycznej znajdują się rów-
nież lmy edukacyjne, ostatnio udostępnione dotyczą modułu szkoleniowego z zakresu
cyberbezpieczeństwa30. Po ukończeniu szkolenia oraz pozytywnym rozwiązaniu testu
uczestnik otrzymuje certykat w formacie pdf do wydrukowania.
W kontekście platformy e-learningowej CPT ABW na uwagę zasługuje także
Poradnik prewencji terrorystycznej31 wydany w 2021 r. przez tę samą instyt ucję (Centr um
Prewencji Terrorystycznej ABW), uzupełniający merytorycznie kurs e-learningowy.
Można z niego, w mojej ocenie, korzystać przed przejściem kursu, który będzie wówczas
z pewnością łatwiejszy do zrozumienia i rozwiązania pośrednich testów, a można także
zapoznać się z nim po ukończeniu kursu, w celu utrwalenia zdobytej wiedzy. Poradnik
zawiera wszystkie moduły, które są ujęte w kursie e-learningowym w postaci rozszerzo-
nej, przedstawione w równie efektowny gracznie i syntetyczny sposób, który zachęca
do przejrzenia, bliższego zapoznania się z wybranymi fragmentami lub całą książką. Co
ważne, nie ma w nim według mnie informacji nieistotnych. Obie pomoce edukacyjne,
kurs i poradnik, są tak pomyślane, że można z nich korzystać, jak wspomniałam, w za-
sadzie w dowolnej kolejności, w uzupełnieniu lub niezależnie od siebie. Tym niemniej
przejrzenie poradnika przed przejściem kursu może tylko zachęcić potencjalnego użyt-
kownika do skorzystania z niego i powrotu do poradnika po jego odbyciu w celu uzu-
pełnienia informacji. Do poradnika dołączona jest zakładka z przedstawieniem idei
i etapów kampanii społecznej 4U. Do każdego z etapów załączony jest osobny kod QR,
28 https://www.cseb.uni.wroc.pl/BEZPIECZENSTWO-JEST-NAJWAZNIEJSZE--SZKOLNICTWO-
PL [dostęp 21.04.2022].
29 https://www.cseb.uni.wroc.pl/Projekty/PROJEKT-BEZPIECZENSTWO-JEST-NAJWAZNIEJ
SZE---UCZELNIE-PL-CSEB-UWr-i-CPT-ABW [dostęp 21.04.2022].
30 https://tpcoe.gov.pl/cpt/materialy/1841,Cyberbezpieczenstwo.html?fbclid=IwAR3u3yjMWsa
w0vUVGsaTB5cwhCsdxsl_gQLGZlUn1Fpux7zykM3FjSEnL5w [dostęp 21.02.2022].
31 Poradnik prewencji terrorystycznej...
172 Barbara Wiśniewska-Paź
po zeskanowaniu którego można przejść do pakietów informacyjnych i animacji na
platformie CPT ABW. Pomysł ten okazał się bardzo traony, biorąc pod uwagę nowe
możliwości przekazu wiedzy i jest on obecnie aplikowany przez różne podmioty. Roz-
wiązania zaproponowane przez Centrum Prewencji Terrorystycznej ABW z pewnością
się do tego przyczyniły.
Dotychczasowe działania i podjęte przez Centrum Prewencji Terrorystycznej ABW
kroki uważam za doskonałe preludium do kolejnych etapów zmierzających przede wszyst-
kim do podejmowania wyzwań i celów o charakterze systemowym, ewaluacji dotych-
czasowych narzędzi, pomocy dydaktycznych i kursów, aktualizowania i rozszerzania
pakietów informacyjnych i edukacyjnych oraz mapowania specyki zagrożeń w okre-
ślonych środowiskach w celu przygotowywania rekomendacji i na ich podstawie rozsze-
rzonych pakietów informacyjno-szkoleniowych dopełnianych warsztatami praktyczny-
mi (stopniowym zwiększaniem ich zakresu), jak tylko sytuacja pandemiczna na to
pozwoli. Wsparcie akademickie w tych działaniach pełni Centrum Studiów i Edukacji
na rzecz Bezpieczeństwa UWr. Aktualnie w trakcie realizacji są wspomniane koncepcje
dwóch projektów, które są realizowane w kooperacji obu centrów.
7. Budowanie świadomości, potrzeba skutecznej edukacji i pre-
wencji – cele i realizacja
Unijny koordynator ds. zwalczania terroryzmu Ilkka Salmi w jednym z wywiadów
stwierdził: „Osobiście uważam, że osoby pracujące w sektorze bezpieczeństwa muszą
dążyć do zidentykowania wszystkich zagrożeń bezpieczeństwa, niezależnie od ich
motywu”32. Słowa te tłumaczą sens podejmowania przez Centrum Prewencji Terrory-
stycznej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego działań ukierunkowanych na minima-
lizację zagrożeń dla Polski i jej obywateli. Wskazują także na istotną rolę szeroko rozu-
mianej i podejmowanej globalnie problematyki prewencji terroryzmu.
W Polsce dotychczas odnotowywany jest niski poziom zagrożenia atakami terro-
rystycznymi, niemniej jednak nie można jednoznacznie stwierdzić, czy poziom ten nie
byłby wyższy, gdyby nie działania prowadzone przez instytucje bezpieczeństwa państwa,
w tym działania i wdrażane projekty prewencyjne i szkoleniowe prowadzone przez
Centrum Prewencji Terrorystycznej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz dzia-
łania wynikające z kooperacji z pozostałymi służbami i agendami RP.
Wzmocnienie ochrony antyterrorystycznej naszego kraju powinno być realizowa-
ne poprzez budowanie świadomości, wrażliwości, dostarczanie wiedzy i kompetencji
32 https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/ght-against-terrorism/counter-terrorism-coordinator/
[dostęp 21.09.2021].
173
Sens edukacji antyterrorystycznej…
praktycznych w zakresie tzw. bezpiecznych zachowań w sposób systemowy, powszech-
nie dostępny, w atrakcyjnej formie oraz zorganizowany z koncepcją harmonogramu
szkoleń, kształcenia koordynatorów w ramach różnych środowisk, instytucji i zakresów
terytorialnych (struktur administracji, województw). Biorąc pod uwagę gotowość do
kooperacji Centrum Prewencji Terrorystycznej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
z innymi podmiotami w realizacji zaplanowanych zadań nie tylko krajowych, ale i za-
granicznych, perspektywa budowy kultury bezpieczeństwa, w tym edukacji na rzecz
bezpieczeństwa, wygląda, jak dotąd, rozwojowo. Jak będzie wyglądała realizacja tych
planów, pokaże czas.
Liczba dotychczasowych inicjatyw przygotowujących grunt do realizacji tych
planów w ciągu czterech ostatnich lat jest imponująca i przedstawiona na stronie Centrum
Prewencji Terrorystycznej ABW w zakładce Wydarzenia33. Do przykładowych należy
zaliczyć: m.in. organizację i przeprowadzenie w ramach bilateralnej współpracy part-
nerskiej z belgijskim Centrum Analiz Wywiadowczych (INTCENT) warsztatów w ramach
projektu „Sprawniejsze rozpoznanie zagrożeń asymetrycznych – tendencje, wskaźniki,
zależności”. W trakcie wydarzenia poruszano m.in. tematykę poświęconą problematyce
terroryzmu w kontekście zagrożeń wywiadowczych, ochrony państw członkowskich
przed zagrożeniami terrorystycznymi, ochrony infrastruktury krytycznej, radykalizacji,
a także budowania odporności przed propagandą ekstremistyczną, mową nienawiści
i atakami przemocy34. Warto wymienić również zorganizowanie międzynarodowej
konferencji on-line „Protect by Training. The importance of awareness in terrorism
prevention” prowadzonej przez Zastępcę Szefa ABW płk. Bernarda Bogusławskiego,
która skupiła ponad 100-osobowe gremium ekspertów służb specjalnych i organów
ścigania z Polski i świata35, a także uczestnictwo fun kcjonariuszy CPT ABW w między-
narodowej konferencji OBWE poświęconej walce z terroryzmem. W trakcie konferencji
na forum wszystkich państw członkowskich reprezentowanych na poziomie ministerial-
nym oraz przez ekspertów zagranicznych agencji państwowych przedstawiciele CPT
ABW zaprezentowali jednostkę, zakres jej zadań oraz kampanię społeczną 4U! („Uwa-
żaj, uciekaj, ukryj się, udaremnij atak!”36)37. Ponadto reprezentacja CPT ABW uczest-
niczyła w wideokonferencji zorganizowanej przez European Counter-Terrorism Coor-
dinator oraz United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute (U NICRI).
33 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia [dostęp 3.09.2021].
34 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1791,Nawiązanie-współpracy-CPT-ABW-z-INTCENT.
html [dostęp 23.09.2021].
35 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1764,Konferencja-quotProtect-By-Trainingquot.html
[dostęp 23.09.2021].
36 https://www.4u.tocoe.gov.pl [dostęp 5.08.2021].
37 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1809,Miedzynarodowa-konferencja-OBWE-poswiecona-
walce-z-terroryzmem.html [dostęp 5.08.2021].
174 Barbara Wiśniewska- Paź
Konferencja odbyła się pod hasłem „Emerging trends and recent evolution of the Threat
Posed by ISIL/Al-Qaida Inspired Terrorism in Europe”38. Nawiązano także współpracę
z Urzędem Lotnictwa Cywilnego39. Opracowano i udostępniono Broszurę Prewencji Ter-
rorystycznej. Otwarty został portal oraz kurs e-learningowy40, którego celem jest podnie-
sienie świadomości antyterrorystycznej funkcjonariuszy polskich służb oraz m.in. urzęd-
ników administracji publicznej41. Funkcjonariusze CPT ABW przeprowadzili szkolenia
z zakresu prolaktyki antyterrorystycznej dla Krajowej Szkoły Administracji Publicznej42.
Zrealizowane zostało szkolenie z zakresu prolaktyki antyterrorystycznej dla kadry Poli-
techniki Łódzkiej43. Jednostka przeprowadziła szkolenie z zakresu prewencji terrorystycz-
nej dla przedstawicieli Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w trakcie którego przedstawione
zostały zasady postępowania podczas zdarzeń o charakterze terrorystycznym zrealizowa-
nych przy użyciu broni palnej, materiałów wybuchowych i CBRN. Analizie poddano
także sposób zachowania w sytuacji zakładniczej. Grupa ekspercka CPT ABW wraz
z innymi jednostki ABW przeprowadziła szkolenie antyterrorystyczne dla pracowników
Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Podczas spotkania m.in. poruszono kwestie związane
z bieżącym poziomem narażenia Polski i jej obywateli na działania międzynarodowych
organizacji terrorystycznych44. CPT ABW nawiązała współpracę naukowo-dydaktyczną
z Uniwersytetem Wrocławskim, w ramach której planowane są m.in. wspólne szkolenia45.
Funkcjonariusze CPT ABW przeprowadzili kolejne szkolenie z zakresu prewencji terro-
rystycznej, tym razem dla kadry zarządzającej Portu Lotniczego Warszawa-Modlin46.
38 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1811,Miedzynarodowa-wideokonferencja-organizowana-
przez-UNICRI-poswiecona-walce-z-ter.html [dostęp 5.08.2021].
39 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1812,Nawiazanie-wspolpracy-z-Urzedem-Lotnictwa-
Cywilnego.html [dostęp 5.08.2021].
40 https://www.learning.tpcoe.gov.pl [dostęp 21.09.2021]. Jak wynika z informacji zawartej na stronie
CPT ABW, w ciągu miesiąca od uruchomienia portalu e-learningowego utworzonych zostało 12 000 kont
użytkowników, z których korzystają funkcjonariusze służb i urzędnicy administracji publicznej. Stwierdzić
zatem należy, że pomimo krótkiego okresu funkcjonowania portal oraz oferowany kurs cieszą się dużym
zainteresowaniem. Jak można się łatwo domyślić, liczba zainteresowanych podmiotów i instytucji wyraża-
jących akces do uczestnictwa w szkoleniu z zakresu prolaktyki terrorystycznej stale rośnie (zob. https://
www.tpcoe.gov.pl.cpt/wydarzenia/1837,12-tysiecy-uzytkownikow-portalu-e-lerningowego-CPT-ABW.
html, dostęp 5.08.2021).
41 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1807,CPT-ABW-otwiera-portal-e-lerningowy.html [do-
stęp 17.08.2021].
42 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1828,,Szkolenie,CPT-ABW-dla-KSAP.html [dostęp
17.08. 20 21].
43 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1836,Szkolenie-CPT-ABW-dla-politechniki-Lodzkij.
html [dostęp 17.08.2021].
44 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1831,Szkoenie-ABW-dla-kadr-KPRM.html [dostęp
17.08. 20 21].
45 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1826,CPT-ABW-nawiazuje-wspolprace-z-Uniwersy
tetem-Wroclawskim.html [dostęp 17.08.2021].
46 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1862,Szkolenie-CPT-ABW-dla-pracownikow-Portu
-Lotniczego-Warszawa-Modlin.html [dostęp 17.08.2021].
175
Sens edukacji antyterrorystycznej…
Wskazana wyspecjalizowana jednostka ABW przeprowadziła szkolenie dla pracowników
Państwowego Instytutu Badawczego NASK. Szkolenie obejmowało m.in. zagadnienia
z zakresu najlepszych praktyk oraz rekomendowanych zachowań w sy tuacji wystąpienia
zdarzenia o charakterze terrorystycznym47. CPT ABW wraz z pozostałymi wyspecjali-
zowanymi jednostkami ABW oraz we współpracy z Przedsiębiorstwem Państwowym
Porty Lotnicze (PPL), Państwową Strażą Pożarną i innymi służbami mundurowymi
przeprowadziła ćwiczenia taktyczne obrazujące skalę zagrożenia związanego z wyko-
rzystaniem improwizowanych ładunków wybuchowych (IED) oraz środków skażenia
CBRN. Co istotne, ćwiczenia przeprowadzone przez CPT ABW miały na celu podnie-
sienie świadomości w zakresie zagrożeń, budowanie odporności PPL na działania eks-
tremistów i terrorystów oraz podniesienie poziomu bezpieczeństwa użytkowników
środków komunikacji cywilnej48. Reprezentanci CPT ABW wraz z Urzędem Lotnictwa
Cywilnego uczestniczyli w webinarium zorganizowanym przez Europejską Konferencję
Lotnictwa Cywilnego, które było poświęcone tematyce bezpieczeństwa lotnictwa cywil-
nego w Polsce. Fakt uczestnictwa ABW w wydarzeniu wynikał z realizowanej przez
CPT kampanii, która ma na celu wzmocnienie i podnoszenie bezpieczeństwa i świado-
mości z zakresu skali zagrożeń terrorystycznych, a także z kontynuacji kooperacji na-
wiązanej pomiędzy ABW a Urzędem Lotnictwa Cywilnego49. CPT ABW nawiązało
współpracę w obszarze naukowym, projektowym, edukacyjno-szkoleniowym i badaw-
czym z Centrum Studiów i Edukacji na rzecz Bezpieczeństwa Uniwersytetu Wrocław-
skiego50. Reprezentanci CPT ABW przeprowadzili szkolenie dla Agencji Restruktury-
zacji i Modernizacji Rolnictwa. Było ono kontynuacją przekazywania wiedzy na temat
tzw. dobrych praktyk w zakresie prewencji terrorystycznej51. Kontynuując pracę w za-
kresie podnoszenia świadomości m.in. z zakresu minimalizacji zagrożeń terrorystycznych
oraz radykalizacji, w dniach 30.06-01.07.2021 r. reprezentanci CPT ABW za pośrednic-
twem Urzędu Lotnictwa Cywilnego byli uczestnikami wirtualnego seminarium Mię-
dzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ICAO), poświęconego wymianie
wiedzy i dobrych praktyk z zakresu bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym. Zakres
tematyczny spotkania dotyczący szeroko rozumianej kultury bezpieczeństwa związany
47 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1858,Szkolenie-CPT-ABW-dla-NASK-Panstwowego
-Instytutu-Badawczego.html [dostęp 17.08.2021].
48 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1853,CPT-ABW-przeciwdziala-zagrozeniom-zwiazanym
-z-materialami-wybuchowymi-i-substanc.html [dostęp 17.08.2021].
49 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1860,CPT-ABW-wspolnie-z-ULC-wzielo-udzial-w
-webinarze-ECAC.html [dostęp 17.08.2021].
50 https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1826,CPT-ABW-nawiazuje-wspolprace-z-Uniwersytetem-
Wroclawskim.html?fbclid=IwAR0PQHaOzV_bF8aYZkyhy0YnF8_IC7t30vTi33PPDTuHpe8bHCI_
j2hsvVQ [dostęp 15.08.2021].
51 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1857,Szkolenie-CPT-ABW-dla-Agencji-Restrtukturyzacj
i-i-Modernizacji-Rolnictwa.html [dostęp 15.08.2021].
176 Barbara Wiśniewska-Paź
był z główną misją jednostki ABW ukierunkowaną na podnoszenie bezpieczeństwa
w Polsce i budowę silnego i świadomego zagrożeń terrorystycznych społeczeństwa52 .
Zrealizowane zostało szkolenie dla Inspektoratu Służby Zagranicznej MSZ RP53. Funk-
cjonariusze CPT ABW odbyli wizytę studyjną w Centrum Szkolenia Straży Granicznej
w Kętrzynie (CSSG), której celem było nawiązanie współpracy pomiędzy jednostką
ABW a CSSG ukierunkowanej na kształtowanie kultury bezpieczeństwa, w tym m.in.
podnoszenie świadomości antyterrorystycznej wśród funkcjonariuszy odpowiedzialnych
za bezpieczeństwo granic RP54. Zrealizowane zostało także szkolenie dla funkcjonariu-
szy SOP, które miało miejsce w dniu 15 lipca 2021 r.55 Inicjatyw i szkoleń można byłoby
wymienić znacznie więcej. Są one, jak wspomniałam, ważne jako grunt do budowania
i realizacji kolejnych koncepcji projektowych oraz kontynuowania i nawiązywania współ-
pracy z agendami i instytucjami obszarowo wspierającymi działania CPT ABW.
8. Koncepcja powszechnego i systemowego podejścia do edu-
kacji w zakresie zagrożeń terrorystycznych
Szerokie spektrum działalności omawianej jednostki oraz specyka i aspekt po-
dejmowanych inicjatyw można podsumować stwierdzeniem, iż „praktyka służb i orga-
nów bezpieczeństwa potwierdza, że najbardziej skuteczną metodą przeciwdziałania
zagrożeniom ekstremistyczno-terrorystycznym jest wczesne reagowanie na pierwsze
symptomy radykalizacji w społeczeństwie”56. Priorytetowym elementem na obecnym
etapie działalności CPT ABW jest zatem aspekt koncept ualizacji i wdrożenia powszech-
nego i systemowego podejścia do edukacji społeczeństwa w celu permanentnego pod-
noszenia świadomości, wiedzy i kompetencji praktycznych opartych na ścisłej koopera-
cji z polskimi i zagranicznymi instytucjami i agendami z zakresu bezpieczeństwa.
Jak wynika z rezolucji ONZ 2178 (2014) i 2396 (2017), Konwencji Rady Europy
o Zapobieganiu Terroryzmowi, dyrektywy UE 2017/541, Strategii Unii Europejskiej na
lata 2020-2025, Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP z 2020 r.57, można uznać
powołanie w strukturach ABW jednostki, jaką jest Centrum Prewencji Terrorystycznej,
52 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1865,CPT-wzielo-udzial-w-miedzynarodowym-seminari
um-ICAO-poswieconym-Kulturze-Bezpiec.html [dostęp 5.08.2021].
53 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1866,Szkolenie-CPT-ABW-dla-Inspektoratu-Sluzby
-Zagranicznej-MSZ.html [dostęp 5.08.2021].
54 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1867,CPT-w-Centrum-Szkolenia-SG-w-Ketrzynie.html
[dostęp 21.08.2021].
55 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1869,Szkolenie-CPT-ABW-dla-SOP.html [dostęp 05.08.2021].
56 https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/o-nas/1659_Centrum-Prewencji-Terrorystycznej-to-jednostka-ABW.
html [dostęp 24.08.2021].
57 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczpospolitej Polskiej 2020, BBN, Warszawa 2020.
177
Sens edukacji antyterrorystycznej…
za jak najbardziej zasadne. Uwzględniając przy tym ar t. 5 ustawy o Agencji Bezpieczeń-
stwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu58, który w sposób bezpośredni wskazuje na
zakres zadań realizowanych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stwierdzić
także należy, że powołanie tej jednostki w ramach ABW stanowi istotny element syste-
mu dedykowanego zapewnieniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa państwa przez
wskazaną służbę specjalną. Potwierdza to aktywność oraz dotychczasowe osiągnięcia
CPT ABW w sferze prolaktyki i przeciwdziałania zdarzeniom o charakterze terrory-
stycznym. Kooperacja zaś tej jednostki z różnymi podmiotami w przestrzeni publicznej,
w tym m.in. Centrum Studiów i Edukacji na rzecz Bezpieczeństwa UWr reprezentują-
cego jednostkę uniwersytecką, jest doskonałym przyczynkiem do budowy trwałej sieci
współpracy na rzecz szeroko rozumianej prewencji i edukacji w zakresie zagrożeń
stricte terrorystycznych i o charakterze terrorystycznym.
9. Zamiast zakończenia
Przyglądając się aktywności w obszarze edukacji, prewencji i wypracowanych
mechanizmów oraz narzędzi reagowania służb specjalnych państw na świecie, w tym
zwłaszcza cieszących się międzynarodowym autorytetem, wyraźnie widać, że pomimo
wzmożonych działań ukierunkowanych na zwalczanie terroryzmu liczba terrorystów
i ekstremistów wcale nie maleje, a rodzaje zagrożeń ewoluują. Zatem mimo wspomnia-
nego aktualnie niskiego poziomu zagrożenia terroryzmem w Polsce aktywność eduka-
cyjną i prewencyjną Centrum Prewencji Terrorystycznej ABW można uznać za ważną
i stanowiącą istotną determinantę zwiększenia poziomu bezpieczeństwa w naszym
kraju. Dotychczasowa realizacja wspomnianego szeregu szkoleń, kooperacja na poziomie
krajowym i międzynarodowym oraz budowanie narzędzi (kampania społeczna, platfor-
ma e-learningowa) ukierunkowanych na podnoszenie świadomości wśród obywateli,
w tym funkcjonariuszy innych formacji, pracowników sfery rządowej i samorządowej,
a obecnie także kadry szkolnictwa i uczelni w Polsce w ramach wspomnianych projektów
realizowanych w kooperacji z Centrum Studiów i Edukacji na rzecz Bezpieczeństwa
UWr – wszystkie te działania są, uważam, doskonałym preludium do prowadzenia
i wzmocnienia działań prewencyjnych i edukacyjnych przez Centrum Prewencji Terro-
rystycznej ABW wobec aktualnych zagrożeń terrorystycznych.
Biorąc pod uwagę, że współczesne społeczeństwa obywatelskie (w tym Polska)
charakteryzują się wysokim i/lub stale rosnącym stopniem mobilności, nie ma znaczenia,
z punktu widzenia wdrażania mechanizmów prewencyjnych, czy w danym kraju jest
58 Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu
(Dz. U. z 2020 r. poz. 27).
178 Barbara Wiśniewska-Paź
niski, średni czy wysoki stopień zagrożenia. Edukacja i budowanie narzędzi prewencyj-
nych nie może zatem dotyczyć tylko społeczeństw o średnim i wysokim stopniu zagro-
żenia, ale także tych, które posiadają niski wskaźnik (jak przykładowo nasz kraj) z przy-
najmniej z dwóch względów: po pierwsze, aby nadal utrzymać ten stan, i po drugie, aby
obywatele tego kraju, przemieszczając się do krajów o średnim i wysokim stopniu za-
grożenia, byli wyposażeni w wiedzę i umiejętności (z zakresu tzw. bezpiecznych zacho-
wań) radzenia sobie w sytuacjach różnych zagrożeń, także o charakterze terrorystycznym.
Przed najmłodszą jednostką Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest zatem
sporo wyzwań, ale jak wynika z przedstawionych w niniejszym artykule przykładów
dotychczasowych działań, nabytych doświadczeń, nawiązanej współpracy krajowej
i międzynarodowej ‒ obecne kierownictwo i zespół Centrum Prewencji Terrorystycznej
ABW ma sprecyzowany plan działania, który ‒ miejmy nadzieję ‒ znajdzie przełożenie
na realizację i osiąganie zarówno aktualnych, jak i przyszłych celów, tak jak ma to miej-
sce w chwili obecnej.
Bibliograa
Literatura
Aleksandrowicz T., Kierunki zagrożeń terrorystycznych w pierwszej połowie XXI wieku. Próba
prognozy, [w:] B. Wiśniewska-Paź, M. Szostak, J. Stelmach (red.), Bezpieczeństwo anty-
terrorystyczne budynków użyteczności publicznej, t. I, Warszawa 2021.
Hogan J., Psychologia terroryzmu, Warszawa 2008.
Karolczak K., Terroryzm XXI wieku ‒ wybrane aspekty, [w:] D. Szlachter (red.), Terroryzm. Stu-
dia, analizy, prewencja, Warszawa 2022.
Kowal P., Orzelska-Stączek A., Inicjatywa Trójmorza: geneza, cele i funkcjonowanie / The Three
Seas Initiative: origins, goals and functioning, Warszawa 2019.
Liedel K., Zarządzanie informacją w walce z terroryzmem, Warszawa 2010.
Poradnik prewencji terrorystycznej, Terrorism Prevention Centre of Excellence, Warszawa 2021.
Skrabacz A., Loranty K., Konarski L. (red.), Edukacja dla bezpieczeństwa. O kształtowaniu kul-
tury bezpieczeństwa, Warszawa 2015.
Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczpospolitej Polskiej 2020, BBN, Warszawa 2020.
Wiśniewska-Paź B., Edukacja antyterrorystyczna a kultura bezpieczeństwa. Nowa platforma
e-learningowa Centrum Prewencji Terrorystycznej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
„RCB. Biuro Analiz i Reagowania. Biuletyn Kwartalny” kwiecień-czerwiec 2021, nr 33.
179
Sens edukacji antyterrorystycznej…
Wiśniewska-Paź B., Edukacja antyterrorystyczna – cele, strategie, aspekty wdrożeniowe,
[w:] B. Wiśniewska-Paź, M. Szostak, J. Stelmach (red.), Bezpieczeństwo antyterrorystycz-
ne budynków użyteczności publicznej, t. I, Warszawa 2021.
Wiśniewska-Paź B., Międzynarodowe struktury i instytucje zajmujące się zwalczaniem terrory-
zmu na świecie, [w:] B. Wiśniewska-Paź, M. Szostak, J. Stelmach (red.), Bezpieczeństwo
antyterrorystyczne budynków użyteczności publicznej, t. I, Warszawa 2021.
Wiśniewska-Paź B., Społeczne i edukacyjne konteksty bezpieczeństwa personalnego. Wzajemne
relacje, implikacje teoretyczne, wymiary praktyczne, Toruń 2019.
Netograa
https://www.cseb.uni.wroc.pl/BEZPIECZENSTWO-JEST-NAJWAZNIEJSZE--SZKOLNIC
TWO-PL (dostęp 21.04.2022)
https://www.cseb.uni.wroc.pl/Projekty/PROJEKT-BEZPIECZENSTWO-JEST-NAJWAZNIEJ
SZE---UCZELNIE-PL-CSEB-UWr-i-CPT-ABW
https://sip.lex.pl/akty-prawne/mp-monitor-polski/-narodowy-program-antyterrorystyczny-na
-lata-2015-2019-18153802
https://www.gov.pl/web/sluzby-specjalne/dwa-lata-centrum-prewencji-Terrorystycznej-abw
https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1796,CPT-ABW-ma-juz-3-lata.html
https://tpcoe.gov.pl/cpt/o-nas/1659,Centrum-Prewencji-Terrorystycznej-to-jednostka-Agencji
-Bezpieczenstwa-Wewnetrzne.html
https://4u.tpcoe.gov.pl
https://tpcoe.gov.pl/cpt/materialy/1649,Rekomendacje-w-zakresie-profilaktyki-antyterro
rystycznej.html
https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1807,CPT-ABW-otwiera-portal-e-learningowy.html
https://tpcoe.gov.pl/cpt/materialy
https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1826,CPT-ABW-nawiazuje-wspolprace-z-Uniwersytetem
-Wroclawskim.html;
https://www.cseb.uni.wroc.pl/Aktualnosci/Porozumienie-o-wspolpracy-pomiedzy-Centrum-
Studiow-i-Edukacji-na-rzecz-Bezpieczenstwa-UWr-oraz-Centrum-Prewencji-Terrorys
tycznej-Agencji-Bezpieczenstwa-Wewnetrznego-w-Warszawie
https://learning.tpcoe.gov.pl
https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1807,CPT-ABW-otwiera-portal-e-learningowy.html
https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1837,12-tysiecy-uzytkownikow-portalu-e-learningowego
-CPT-ABW.html
https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1807,CPT-ABW-otwiera-portal-e-learningowy.html
https://learning.tpcoe.gov.pl
180 Barbara Wiśniewska-Paź
https://tpcoe.gov.pl/cpt/materialy/1841,Cyberbezpieczenstwo.html?fbclid=IwAR3u3yjMWsa
w0vUVGsaTB5cwhCsdxsl_gQLGZlUn1Fpux7zykM3FjSEnL5w
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1791,Nawiązanie-współpracy-CPT-ABW-z
-INTCENT.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1764,Konferencja-quotProtect-By-Trainingquot.html
https://www.4u.tocoe.gov.pl
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1809,Miedzynarodowa-konferencja-OBWE-poswieco
na-walce-z-terroryzmem.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1811,Miedzynarodowa-wideokonferencja-organizowa
na-przez-UNICRI-poswiecona-walce-z-ter.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1812,Nawiazanie-wspolpracy-z-Urzedem-Lotnictwa
-Cywilnego.html
https://www.learning.tpcoe.gov.pl
https://www.tpcoe.gov.pl.cpt/wydarzenia/1837,12-tysiecy-uzytkownikow-portalu-e-lernin
gowego-CPT-ABW.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1807,CPT-ABW-otwiera-portal-e-lerningowy.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1828,,Szkolenie,CPT-ABW-dla-KSAP.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1836,Szkolenie-CPT-ABW-dla-politechniki-Lodzkij.
html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1831,Szkoenie-ABW-dla-kadr-KPRM.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1826,CPT-ABW-nawiazuje-wspolprace-z-Uni
wersytetem-Wroclawskim.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1862,Szkolenie-CPT-ABW-dla-pracownikow-Portu
-Lotniczego-Warszawa-Modlin.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1858,Szkolenie-CPT-ABW-dla-NASK-Panstwowego
-Instytutu-Badawczego.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1853,CPT-ABW-przeciwdziala-zagrozeniom-zwiazan
ym-z-materialami-wybuchowymi-i-substanc.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1860,CPT-ABW-wspolnie-z-ULC-wzielo-udzial-w
-webinarze-ECAC.html
https://tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1826,CPT-ABW-nawiazuje-wspolprace-z-Uniwersytetem-
Wroclawskim.html?fbclid=IwAR0PQHaOzV_bF8aYZkyhy0YnF8_IC7t30vTi33PPD
TuHpe8bHCI_j2hsvVQ
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1857,Szkolenie-CPT-ABW-dla-Agencji-Restrtukturyz
acji-i-Modernizacji-Rolnictwa.html
181
Sens edukacji antyterrorystycznej…
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1865,CPT-wzielo-udzial-w-miedzynarodowym-semin
arium-ICAO-poswieconym-Kulturze-Bezpiec.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1866,Szkolenie-CPT-ABW-dla-Inspektoratu-Sluzby-
Zagranicznej-MSZ.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1867,CPT-w-Centrum-Szkolenia-SG-w-Ketrzynie.
html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/wydarzenia/1869,Szkolenie-CPT-ABW-dla-SOP.html
https://www.tpcoe.gov.pl/cpt/o-nas/1659_Centrum-Prewencji-Terrorystycznej-to-jednostka-
ABW.html
Akty prawne
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu
(Dz. U. z 2020 r. poz. 27).
dr hab. Andrzej Pieczywok, prof. UKW
Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy
Wydział Nauk o Polityce i Administracji
ORCID: 0000-0002-4531-0630
e-mail: a.pieczywok@wp.pl
Przemiany w otoczeniu człowieka a aksjologiczny
punkt odniesienia w edukacji dla bezpieczeństwa
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.12
Treść artykułu wskazuje na istotny obszar bezpieczeństwa człowieka, dotyczy bo-
wiem edukacji dla bezpieczeństwa w ujęciu aksjologicznym. Współczesny człowiek coraz czę-
ściej staje się zagubiony w swojej tożsamości. Ciągły brak czasu na reeksje, na umiejscowienie
siebie wśród innych osób oraz wśród otaczających rzeczy sprawia, że bywa on osaczony przez
zagrożenia, z którymi sobie nie radzi. Dlatego też wartości są dla człowieka wyznacznikiem
świadomego i ukierunkowanego działania. Wpływają na jego zachowanie, na podejmowane de-
cyzje, a także sprzyjają budowaniu poczucia bezpieczeństwa. Artykuł składa się z czterech czę-
ści: wprowadzenia, umiejscowienia wartości w aksjologii bezpieczeństwa, znaczeniu wartości
w edukacji dla bezpieczeństwa oraz zakończenia.
wartości, aksjologia, zagrożenia, bezpieczeństwo, edukacja dla bezpieczeństwa
Changes in the human environment of the axiological point
of reference in education for security
The content of the article points to an important area of human security, as it concerns
education for security from an axiological perspective. Contemporary man is increasingly lost in
his identity. The constant lack of time for reection, to place oneself among other people and
among the surrounding things, means that a person is sometimes surrounded by threats with
which he cannot cope. Therefore, values are a determinant of conscious and targeted action for
a person. They inuence his behavior, make decisions, and also contribute to building a sense of
security. The article consists of four parts: the introduction, the location of values in the axiology
of security, the importance of values in education for security, and the ending.
values, axiology, threats, security, education for security
Wstęp
Każdy człowiek żyje w świecie wartości i dokonuje ich wyborów, bo świat war-
tości to immanentny element ludzkiej egzystencji. Nie ma zatem egzystencji bez
183
Przemiany w otoczeniu człowieka a aksjologiczny punkt odniesienia w edukacji…
wartości. W każdej działalności ludzkiej kierujemy się pewnymi wartościami, a zatem
również w działalności edukacyjnej.Człowiek żyjący w świecie niepewności i ciągłych
zagrożeń jest niejako skazany na ciągłe wybory wartości i to w perspektywie codziennych
powinności. Czasy nam współczesne w porównaniu do minionych wydają się bardziej
płynne, nietrwałe i zmienne. Szybkość zmian powoduje również, że współczesny człowiek
ma coraz mniej czasu na podejmowanie decyzji, traci też nad nimi poczucie kontroli
i coraz trudniej dostrzega wartość przewidywalności.
W różnych sferach życia codziennego (zdrowie, rodzina, przyjaciele, znajomi,
praca, mieszkanie, kształcenie, czas wolny) ludzie doświadczają niepewności, kruchości
czy braku poczucia bezpieczeństwa. Jednocześnie coraz bardziej wzrasta nierówność
szans na samodzielne tworzenie własnego życia, wypróbowywanie bowiem własnych
projektów życiowych nie jest możliwe bez odpowiedniego zaplecza materialnego.
Człowiek, jak wskazuje Krzysztof Przecławski, żyjąc i rozwijając się, potrzebuje
różnych elementów do rozwoju. Elementy te mieszczą się w czterech sferach: zycznej,
emocjonalnej, umysłowej i duchowej. To w tych sferach występują zasadnicze potrzeby
człowieka. Mogą one zostać zaspokojone właśnie przez określone wartości. Gdy człowiek
zdaje sobie sprawę z tego, jaka wartość może daną potrzebę zaspokoić, powstaje motyw
do działania1.
Istotnym elementem działania każdego człowieka są pewne wartości stanowiące
o jego podejściu (stosunku) do siebie, do innych ludzi (w tym też zespołów) oraz do
wykonywanych działań. Dlatego też w większości zawodów tworzy się zbiory pewnych
norm zachowań, które zwykle są wykazem określonych wartości etycznych. Często uj-
muje się je w różnego rodzaju zawodowych kodeksach moralnych (etycznych) tworzących
niesprzeczny układ (system) norm regulujących sferę moralną i wyznaczających stosunek
jednostki do samej siebie, do innych osób oraz do grupy.
Ludzkie zachowania w dużej mierze determinują aktualny i przyszły stan bezpie-
czeństwa. Najistotniejszą kwestią związaną z zapobieganiem i minimalizacją szkód jest
umiejętność dostrzegania istniejących zagrożeń, podejmowania działań je minimalizu-
jących i jednocześnie uświadomienie sobie powodowanych przez nie potencjalnych
skutków.
Współcześnie swoistą szansą, którą ludzie powinni wykorzystać w dążeniu do
ideałów wolności, pokoju i sprawiedliwości społecznej, jest edukacja. Jest ona jedną
z podstawowych dróg kształtowania bezpieczeństwa człowieka – wpływa na jego posta-
wy, wartości, wiadomości i umiejętności niezbędne do zapobiegania, radzenia sobie
w sytuacjach zagrożeń i usuwania ich skutków.
1 Por. K. Przecławski, Etyka i religie na przełomie tysiącleci (ciągłość i zmiana), Warszawa 2001,
s. 28-29.
184 Andrzej Pieczy wok
Edukacja w sensie etymologicznym zawiera w sobie dwa składniki: pierwotne
wydobywanie tego, co jest schowane (w ramach biologicznego rozwoju) w strukturach
wrodzonych mózgu (procesy myślenia i poznania, język i mówienie, pamięć i inteligen-
cja), oraz wtórne kształtowanie tego, co wydobywane, w ramach konstytucji umysłu
i postaw. W kształtowaniu da się wyróżnić: kształtowanie umysłu poprzez kształtowanie
języka, w tym języka wiedzy naukowej oraz języka wiedzy doktrynalnej i zdroworoz-
sądkowej, kształtowanie osobowości, postaw i cnót, umożliwiające generowanie czynów
dobrych i postępowania wedle ogólnie przyjętych wzorców moralno-etycznych. Kształ-
towanie osobowości i człowieczeństwa, języka i umysłu, postaw i zachowań dokonuje
się pierwotnie w rodzinie, zaś wtórnie ‒ w ramach szkolnych programów nauczania
i wychowania2.
Szczególne znaczenie w kreowaniu właściwych postaw i wartości, zdobywaniu
wiadomości i umiejętności w obszarze przeciwdziałania różnym zagrożeniom odgrywa
edukacja dla bezpieczeństwa. Jest ona jedną z podstawowych dróg kształtowania bez-
pieczeństwa, radzenia sobie w sytuacjach trudnych i koniktowych. Edukacja dla bez-
pieczeństwa jest istotną częścią procesu dydaktyczno-wychowawczego i działań pro-
laktycznych, ukierunkowanych głównie na wychowanie obywatelskie, komunikacyjne
oraz na edukację prozdrowotną i ekologiczną.
Problematyka wartości jest dla edukacji dla bezpieczeństwa jednym z centralnych
zagadnień. Poszukuje ona we współczesnej lozoi wiedzy o świecie wartości człowie-
ka i sensie jego życia3. Są one podstawą budowania i organizowania życia społecznego.
Wynika to z faktu, że wartości regulują wszystkie sfery życia jednostki i społeczeństwa:
„Wartości są więc niejako źródłem i nośnikiem życia społecznego. Wydaje się, że dla
człowieka jako istoty społecznej, a więc i dla struktur społecznych, które on tworzy, nie
ma sfery, która byłaby aksjologicznie obojętna”4. Wartości są fundamentem, na którym
jest usytuowana „budowla”, jaką jest wychowany człowiek.
Głównym celem artykułu jest określenie stopnia zagrożeń bezpieczeństwa czło-
wieka w kontekście znaczenia i wykorzystania wartości w edukacji dla bezpieczeństwa.
Podjęte zagadnienia zostały przeanalizowane za pomocą teoretycznych metod badawczych,
tj. analizy, syntezy, abstrakcji, wyjaśniania, uogólniania i wnioskowania.
2 A. Szołtysek, Filozoa edukacji. Kształtowanie umysłu, Kraków 2013, s. 6.
3 Zob. W. Brezinka, Wychowywać dzisiaj, Kraków 2007, s. 169 i n.; M. Nowak, Podstawy pedagogiki
otwartej. Ujęcie dynamiczne w inspiracji chrześcijańskiej, Lublin 1999, s. 115; M.J. Dyrda, Pedagogika
społeczna. O aspiracjach, jakości i sensie życia, Warszawa 2009, s. 156 i n.
4
M. Cichosz, Aksjologiczny wymiar życia społecznego w ujęciu pedagogiki społecznej, [w:] M. No-
wak, T. Ożóg (red.), Wychowanie chrześcijańskie a kultura, Lublin 2000, s. 81.
185
Przemiany w otoczeniu człowieka a aksjologiczny punkt odniesienia w edukacji…
1. Świat ludzkich wartości w perspektywie aksjologii bezpieczeń-
stwa
Termin „wartość”, zanim przeszedł do lozoi, był używany w ekonomii i znaczył
tyle co „cena”. Później stał się przedmiotem odrębnej dyscypliny lozocznej ‒ aksjo-
logii. Jednak i w tym obszarze był różnorodnie rozumiany. Jego wieloznaczność można
dostrzec w wypowiedziach starożytnych lozofów greckich, prezentujących reeksję
nad życiem i postępowaniem ludzi. Każda koncepcja nadawała słowu wartość specy-
czne znaczenie. Pojęcie to wprowadził Hermann Lotze w latach 70. XIX w. Używał go
również Fryderyk Nietzsche. Wcześniej, w starożytności i średniowieczu, posługiwano
się pojęciem „dobro”, które współcześnie uległo znacznej dewaluacji. Określenie „dobry
człowiek” stało się enigmatyczne, wyraża głębię i istotę świata wartości danej osoby.
Jednak współcześnie żąda się bardziej zdecydowanych określeń5.
Aksjologia usiłuje odpowiedzieć na pytanie, jakie obiekty i ze względu na co ujmo-
wane są jako posiadające wartość albo jakie są przyczyny trwałości niektórych wartości
oraz ich historycznej zmienności. Aksjologia zajmuje się takimi wartościami, jak: dobro,
szczęście, prawda, piękno, wolność, sprawiedliwość, uczciwość i inne. Mówi się zazwyczaj
o wartościach wyłącznie jako właściwościach dodatnich, lecz zdarza się rozciągać to po-
jęcie na zjawiska ujemne, na przykład: seksualność człowieka jest wartością i antywarto-
ścią. Decyduje o tym człowiek na mocy swojej wolnej woli. Jest to uzależnione od tego,
czy oddanie siebie jest wyrazem miłości do drugiej osoby, czy zycznego wyżycia się.
W aksjologii na ogół stwierdza się, że wartość jest czymś pierwotnym, niedenio-
walnym. Wartości istnieją niezależnie od świadomości człowieka. Powszechnie funk-
cjonują różne określenia tego pojęcia, według których wartością jest: 1) to, co cenne;
2) to, co zgodne z naturą; 3) to, czego chcemy; 4) to, czego pożądamy; 5) to, co zaspo-
kaja potrzeby; 6) to, co dostarcza zadowolenia, przyjemności; 7) to, co lepiej, żeby było,
niż żeby tego nie było; 8) to, co obowiązuje; 9) to, co domaga się istnienia.
Na ogół przyjmuje się, że pojęcie „wartość” stanowi podstawową kategorię ak-
sjologii (nauki o wartościach). System i hierarchia wartości cechują każdą kulturę. Są
one uzależnione od: przeszłości historycznej, tradycji narodowych tworzących daną
kulturę, będących spuścizną minionych pokoleń, warunków społeczno-ekonomicznych,
stosunków międzyludzkich i własnościowych, systemu sprawowania władzy. Człowiek
żyje w świecie różnych wartości. Jego życie polega na nieustannym dokonywaniu wy-
borów. Dzisiaj zwraca się dużą uwagę na potrzebę „edukacji aksjologicznej”, prowa-
dzącej do świadomego wybierania przez ludzi wartości i określania ich hierarchii jako
5 M. Dyrda, Pedagogika społeczna. Wychowanie do tworzenia kapitału społecznego, Siedlce
2013, s. 114.
186 Andrzej Pieczy wok
podstawy konstruowania własnej lozoi życiowej, aspiracji zawodowych i preferowa-
nych stylów życia.
Koncepcje psychologiczne sugerują nam, że wartości są stanem wewnętrznym
człowieka, wynikającym generalnie z jego dążeń i przekonań. Koncepcje socjologiczne
zaś sprowadzają wartości, naturalnie w dość dużym uproszczeniu, do rozstrzygnięć
społecznych. To świadczy, jak przekonująco wskazuje Roman Ingarden, „[...] że nie ma
żadnych obiektywnych wartości istniejących cum fundamento in re i niezależnych od
rozstrzygnięć społecznych”6. W koncepcjach realistycznych wartości istnieją obiektyw-
nie, są w pewnym sensie dobrem, które może uczynić życie jednostki lub społeczności
bardziej szczęśliwym.
Koncepcje aksjologiczne wpływają na cele edukacyjne (wychowawcze), bowiem
aksjologia:
1) daje ogólny pogląd na widzenie świata wartości,
2) jest wyznacznikiem celów edukacji w dużych i małych grupach społecznych,
3) coraz więcej uwagi zwraca na indywidualne systemy i hierarchie wartości.
Nadrzędną wartością w ujęciu współczesnej aksjologii jest człowiek, jego życie,
rozwój umysłowy, zyczny, samorealizacja, wolność, tożsamość, podmiotowość7.
Dość często używane w aksjologii pojęcie „hierarchia wartości” wskazuje, że
człowiek jest cały czas w sytuacji wyboru, bowiem stale czegoś pragnie, przed czymś
się wzbrania, żywi nadzieję, kocha, lęka się. Wynika z tego, że życie ciągle zmusza go
do preferowania, przedkładania czegoś nad coś, hierarchizowania8.
Hierarchia uznawanych wartości stanowi jedno z podstawowych uwarunkowań
wpływających na ludzkie zachowanie. Wartości stanowią bowiem jeden z głównych
wyznaczników i celów ludzkiego działania. Kierunkują postawy, motywy postępowania,
zachowania i styl życia. Wpływają na ocenę innych ludzi, zdarzeń, wyznaczają postawy
wobec różnych obiektów. Uznane wartości stanowią podstawę ocen, norm i wzorów
kulturowych. Można więc powiedzieć, że wartość jest tym, co ma ogromne znaczenie
dla człowieka, co nadaje sens jego poczynaniom, jego życiu. Wartości zmuszają do do-
konywania wyborów i podejmowania decyzji. Dlatego trzeba uczynić wszystko, żeby
mogły one być rozpoznawane, rozumiane, akceptowane i respektowane9.
Na trudności w hierarchizowaniu wartości wskazuje Władysław Stróżewski10.
Z uwagi na dużą różnorodność wartości w poszczególnych grupach, ich hierarchizowanie
‒ zdaniem W. Stróżewskiego ‒ nie ma sensu. Dzieli on wartości na: witalne, kulturowe,
6
Cyt. za: K. Przecławski, Etyka i religie…, s. 30.
7 T. Lewowicki, Przemiany oświaty. Szkice o ideach i praktyce edukacyjnej, Rzeszów 1994, s. 19.
8 P. Bortkiewicz, Zachowanie wartości moralnych w sytuacjach granicznych, Łódź 1994, s. 7.
9 K. Denek, W kręgu edukacji, krajoznawstwa i turystyki w szkole, Poznań 2000, s. 100.
10 Zob. W. Stróżewski, Istnienie i wartość, Kraków 1982, s. 27.
187
Przemiany w otoczeniu człowieka a aksjologiczny punkt odniesienia w edukacji…
moralne, religijne11. Natomiast Józef Tischner, podejmując zagadnienie hierarchii warto-
ści, przyjmuje, że istnieją wartości wyższe i niższe. Jego zdaniem:
1. Na najniższym szczeblu drabiny aksjologicznej znajdują się wartości określane
mianem przyjemne‒nieprzyjemne. Ten sposób rozumienia wartości już w staro-
żytności nazywano hedonizmem.
2. Na wyższym szczeblu drabiny aksjologicznej znajdują się wartości witalne.
3. Trzeci szczebel stanowią wartości duchowe (prawda, dobro, piękno). Dobro to
synonim wartości lub dobra moralnego. Jest cechą bezwzględną i obiektywną.
Prawda jest to zgodność myśli z rzeczywistością (veritas est adaeąatio rei et in-
tellectus), to oczywistość lub zgoda powszechna. Piękno w znaczeniu szerszym
to wszystko, co oglądamy, czego słuchamy, co sobie wyobrażamy z upodobaniem
i uznaniem. Piękno w węższym znaczeniu to piękno formy. Starożytni Grecy
odnosili tę kategorię do rzeczy, kształtów, barw, dźwięków, myśli, obyczajów.
Platon w Hippiaszu używa pojęć: piękne charaktery, piękne prawa.
4. Na szczycie znajdują się wartości najwyższe ‒ święte. Świętość nadaje sens wszyst-
kim innym wartościom. Jest ona ponad czasem i ponad przestrzenią12.
W tym kontekście można zauważyć, że wartości codzienne to coś więcej niż po-
trzeby; ostateczne są związane z sacrum (Bóg, siła wyższa), a pozareligijne z profanum.
Dlatego hierarchizowanie to stawianie czegoś przed czymś.
Wiele osób zajmujących się problematyką wartości wymienia różne ich grupy.
Włodzimierz Szewczuk za bliskie rzeczywistości ludzkiej uznał następujące kategorie
wartości13: witalne (bytowe), erotyczne (miłość), poznawcze (orientacja w świecie), mo-
ralne, estetyczne. Z kolei według klasykacji zaprezentowanej w opracowaniu Ryszarda
Jedlińskiego wartości dzielą się na14:
– transcendentne (bóg, świętość, wiara, zbawienie),
– uniwersalne (dobro, prawda),
– estetyczne (piękno),
– poznawcze (wiedza, mądrość, reeksyjność),
– moralne (bohaterstwo, godność, honor, miłość, przyjaźń, odpowiedzialność,
sprawiedliwość, skromność, szczerość, uczciwość, wierność),
– społeczne (demokracja, patriotyzm, praworządność, solidarność, tolerancja,
rodzina),
11 Zob. ibidem.
12 Por. J. Tischner, Etyka wartości i nadziei, [w:] D. von Hildebrand, J.A. Kłoczowski, J. Paściak,
J. Tischner (red.), Wobec wartości, Poznań 1982, s. 68.
13 W. Szewczuk, Hierarchizacja wartości, „Forum Myśli Wolnej” 1998, nr 1, s. 19.
14 R. Jedliński, Świat wartości uczniów kończących szkołę podstawową, [w:] Z. Uryga (red.),Podmio-
towy wymiar szkolnej polonistyki, Kraków 1998.
188 Andrzej Pieczywok
– witalne (siła, zdrowie, życie),
– pragmatyczne (praca, spryt, talent, zaradność),
– prestiżowe (kariera, sława, władza, majątek, pieniądze),
– hedonistyczne (radość, seks, zabawa).
Spośród wielu rodzajów wartości w dydaktyce edukacji dla bezpieczeństwa pod-
stawowe znaczenie przypisuje się wartościom poznawczym. W licznych publikacjach
autorzy (m.in. Józef Półturzycki, Kazimierz Denek, Franciszek Bereźnicki) podkreślają,
że do pierwszoplanowych zadań edukacji należy kształtowanie wśród uczestników war-
tości uniwersalnych. Ogniskują się one wokół transcendentalnej triady: prawdy, dobra
i piękna. Każda z tych wartości uszlachetnia poszczególne strony ludzkiej natury – praw-
da doskonali intelekt, a dobro i piękno odpowiednio wolę i uczucia.
Wartość można nazwać pewnym rodzajem azymutu, ukierunkowania w działaniu.
Jest ona generowana przez kulturę, w której kształtowała się nasza świadomość indywi-
dualna i społeczna oraz nasza wiedza o świecie. Wartości powstają dlatego, że musimy
współdziałać i komunikować się. Wartości są swoistą skondensowaną informacją o tym,
jak być powinno, co jest najlepsze w danej sytuacji życiowej, w której się aktualnie zna-
leźliśmy. Dlatego wartości zwane egzystencjalnymi dostarczają nam informacji o tym, co
zapewnia nam bezpieczne trwanie, czyli co powinniśmy jeść, jak się ubierać, gdzie bez-
piecznie odpoczywać i regenerować swoje siły. Z kolei wartości dotyczące praktycznego
działania wskazują, jak zorganizować i pokierować naszą aktywnością w procesie produk-
cji, zarządzania, walki. Wartości etyczne informują nas, jak postępować z innymi ludźmi
w relacjach społecznych, politycznych, rodzinnych. Wartości poznawcze,zwane także
naukowymi, dostarczają informacji o sposobie kompetentnego poznawania otaczającej nas
rzeczywistości. Wreszcie wartości estetyczne pokazują, co jest piękne, harmonijne, wspa-
niałe, co wzbudza zachwyt. W procesie edukacji dla bezpieczeństwa odczuwamy potrzebę
identykacji wszystkich powyższych wartości, które są niezbędne w kształtowaniu wiedzy,
umiejętności i postaw przede wszystkim młodego pokolenia, ale także i ludzi dorosłych15.
2. Znaczenie wartości w edukacji dla bezpieczeństwa
Edukacja dla bezpieczeństwa wymaga interdyscyplinarnego podejścia i mimo że
należy do dyscypliny nauk o bezpieczeństwie, wyraźnie koresponduje z pedagogiką,
prawem, naukami o polityce, obronnością, naukami przyrodniczymi i technicznymi oraz
naukami medycznymi i o zdrowiu. Potwierdza to Andrzej Pieczywok, wskazując na
związek edukacji dla bezpieczeństwa z pedagogiką, psychologią, lozoą, socjologią,
15 A. Drabarek, Wartości moralne i działanie w procesie edukacji dla bezpieczeństwa, [w:] A. Skra-
bacz, L. Kanarski (red.), Edukacja dla bezpieczeństwa, Warszawa 2014, s. 11.
189
Przemiany w otoczeniu człowieka a aksjologiczny punkt odniesienia w edukacji…
prakseologią, antropologią czy też polityką społeczną16. W zasadzie ‒ jak twierdzi Ed-
mund Szweda ‒ „projektowanie i urzeczywistnianie bezpieczeństwa człowieka jest
możliwe z wyraźną obecnością edukacji, wychowania, czyli pedagogiki”17.
Wartości stanowią istotny element w edukacji dla bezpieczeństwa. Występują
w niej jako system norm rzutujących na poczynania nauczycieli i uczniów (studentów).
Podczas kształcenia nauczyciele odwołują się do wartości, które słuchacze mogą zaak-
ceptować, a nawet zidentykować się z nimi. Stanowią dla nich źródło inspiracji i dy-
rektyw18. Uczeń w procesie kształcenia ma zatem możliwości poznania, zrozumienia,
przyjęcia (lub odrzucenia) i włączenia wartości w strukturę własnego doświadczenia19.
Trudno sobie wyobrazić edukację dla bezpieczeństwa bez wartości z uwagi na to,
że jest ona czynnikiem określającym sytuacje wychowawcze i cały proces wychowania20.
Dlatego też istotne jest, jakie wartości wprowadzane są do treści nauczania. Dobór uza-
sadniony kulturowo i społecznie określi, jaki wychowanek jest i jaki będzie. Wobec tego
wychowanie i nauczanie dla bezpieczeństwa nie może być realizowane, jeśli u jego
podstaw nie będzie spoczywał określony system wartości. Wprowadzić zatem należy za
Katarzyną Olbrycht dwa pojęcia, które mogą okazać się ważne dla edukacji dla bezpie-
czeństwa, a mianowicie: „edukacja aksjologiczna” i „wychowanie do wartości”21.
Edukacja aksjologiczna to wprowadzanie człowieka w świat wartości, nauczanie
o metodach traktowania wartości, wartościowaniu, o sposobach ich uzasadniania, o uwa-
runkowaniach i konsekwencjach różnych postaw wobec wartości. Wyraża się w znajo-
mości aksjologicznych przesłanek działań własnych i innych ludzi w skali jednostkowej
i grupowej, rozumieniu jednostek, środowisk i kultur przez funkcjonujące w nich syste-
my i orientacje aksjologiczne. Ponadto istotne w niej jest krytyczne badanie sądów ludzi
o wartościach, umiejętność nawiązywania dialogu z innymi niż własna orientacjami
aksjologicznymi. Jej efektem jest kompetencja aksjologiczna22. W tym kontekście roz-
ważyć należy takie pojęcia, jak: „wrażliwość na wartości, wychowanie do wartości,
wybieranie wartości, kształtowanie wartości ‒ to sformułowania sugerujące, bez głęb-
szego komentarza merytorycznego, iż dany program wychowawczy jest zorientowany
aksjologicznie”23.
16 A. Pieczywok, Wybrane problemy z zakresu edukacji dla bezpieczeństwa. Konteksty, zagrożenia,
wyzwania, Warszawa 2011, s. 77.
17 E. Szweda, Bezpieczeństwo społeczności lokalnych, Warszawa 2016, s. 83.
18 K. Denek, Czy kryzys przeżywania wartości?, „Toruńskie Studia Dydaktyczne” 2002, nr 18.
19 K. Denek, Aksjologiczne aspekty edukacji szkolnej, Toruń 2001, s. 31.
20 Por. M. Nowak, Teorie i koncepcje wychowania, Warszawa 2008, s. 378.
21 Zob. K. Olbrycht, Miejsce koncepcji człowieka w edukacji ku wartościom, [w:] A. Szeląg, Edukacja
ku wartościom, Kraków 2004, s. 156-157.
22 Por. ibidem, s. 61.
23 K. Olbrycht, Wychowanie a wartości, [w:] T. Kukułowicz, M. Nowak (red.), Pedagogika ogólna.
Problemy aksjologiczne, Kraków 1997, s. 46.
190 Andrzej Pieczy wok
Jeśli podejmujemy problem człowieka jako osoby realizującej wartości, to niewąt-
pliwie powinniśmy to czynić w kontekście wychowania ‒ wychowania do wartości24.
Ponieważ: „Każde wychowanie jest nakierowane na coś wartościowego i nikt nie jest
w stanie wychowywać bez wartościowania”25. Wartości i normy kulturowe: „Są podsta-
wą odnoszenia się do rzeczywistości, nadawania znaczeń i sensów”26. Odwoływanie się
do świata wartości jest sensem istnienia człowieka jako osoby w jego wymiarze ontolo-
gicznym i egzystencjalnym27. Tym samym wartości nadają sens działaniom pedagogicz-
nym. Są one „[...] swoistym wprowadzaniem wychowanka w świat wartości [...], chodzi
o to, aby w osobie, którą wychowujemy, wzbudzić wrażliwość na wartości i wzniecić
wolę ich realizowania”28.
W edukacji dla bezpieczeństwa odradza się dążenie do odczytywania i poszuki-
wania wartości uniwersalnych, silnie zakorzenionych w tradycji humanistycznej, w do-
świadczeniu ludzkim. Wśród nich szczególne miejsce zajmują m.in.: prawo do życia
i wolności, podmiotowość i tożsamość człowieka, swobody obywatelskie, życie wolne od
zagrożenia wojną, demokracja, pluralizm polityczny i światopoglądowy, tolerancja, go-
dziwy poziom życia duchowego i materialnego, możliwości samorealizacji, rodzina,
praca, edukacja, zdrowie i jego ochrona29. Ponadto do ogólnoludzkich wartości należą
także: godność (wyraża poziom postępowania, poniżej którego zejść nie można, bo wte-
dy przestaje się być człowiekiem), odpowiedzialność, rozumność, bezpieczeństwo i prawa
człowieka, rozwój, natura, solidarność, dobra wspólne, równość, szczerość, uczciwość,
sprawiedliwość, kontemplacja, samorządność, autonomia, patriotyzm, pokój, wiedza30.
Wartości uniwersalne nie są uogólnieniem wartości kulturowych, choć część
wspólna wartości kulturowych wyznacza wartości uniwersalne. Wartości polityczne są
funkcją wartości kulturowych i środowiska społeczno-obywatelskiego; wartości poli-
tyczne są konsekwencją ujednostkowienia wartości kulturowych przez środowisko dok-
trynalne państwa31.
Wartości uniwersalne wyznaczają grunt dla norm moralnych, wartości kulturowe
‒ dla norm etycznych, zaś wartości polityczne ‒ dla norm prawnych. Jedną z wartości
jest wolność, która ma trzy wykładnie:
24 Por. J. Bagrowicz, Wychowanie personalistyczne w chrześcijaństwie, [w] M. Rusecki (red.), Perso-
nalizm polski, Lublin 2008, s. 339.
25 W. Brezinka, Wychowywać dzisiaj…, s. 167.
26 J. Nikitorowicz, Edukacja regionalna i międzykulturowa, Warszawa 2009, s. 97.
27 Zob. E. Marynowicz-Hetka, Pedagogika społeczna, t. 1, Warszawa 2006, s. 51.
28 M. Nowak, Pedagogika personalistyczna, [w:] Z. Kwieciński, B. Śliwerski (red.), Pedagogika, t. 1,
Warszawa 2004, s. 246.
29 T. Lewowicki, Przemiany oświaty…, s. 22.
30 K. Denek, O nowy kształt edukacji, Toruń 1998, s. 30 i n.
31 A. Szołtysek, Filozoa edukacji…, s. 63.
191
Przemiany w otoczeniu człowieka a aksjologiczny punkt odniesienia w edukacji…
1. Wolność jako wartość uniwersalna jest wolnością personalną, czyli człowieka jako
osoby; personalne sprzeniewierzenie się jednej wartości uniwersalnej skutkuje
zakwestionowaniem ogółu wartości uniwersalnych. Wolność jako wartość uni-
wersalna i kategoria umysłu w ramach rozwoju jest wyprowadzona ze struktury
wrodzonej mózgu.
2. Wolność jako wartość kulturowa jest wolnością społeczną, czyli człowieka jako
istoty społecznej; społeczne sprzeniewierzenie się jednej wartości kulturowej nie
skutkuje zakwestionowaniem pozostałych wartości kulturowych. Zastąpienie
wolności jako wartości uniwersalnych wolnością jako środowiskową wartością
kulturowo-społeczną prowadzi w konsekwencji do jej relatywizacji. Wolność jako
wartość uniwersalna i kategoria umysłu w ramach rozwoju jest środowiskowo
kształtowana, a tym samym i relatywizowana.
3. Wolność jako wartość polityczna jest wolnością obywatelską, determinowaną
gęstą siatką ustaw, rozporządzeń i zarządzeń; obywatelskie sprzeniewierzenie się
jednej wartości politycznej może, lecz nie musi, skutkować zakwestionowaniem
doktryny politycznej państwa. Wolność jako wartość polityczna i kategoria umy-
słu jest urabiana doktrynalnie, a tym samym i relatywizowana do innych doktryn
politycznych32.
Wartość uniwersalna jest to bezwzględny wzorzec personalny, stanowiący pod-
stawę normy moralnej, intencji, postawy lub czynu moralnego człowieka jako osoby33.
Próba odczytania wartości traktowanych współcześnie jako uniwersalne może
zbliżyć do określenia aksjologicznych podstaw celów w edukacji dla bezpieczeństwa.
Przedstawienie katalogu tych wartości jest zabiegiem służącym głównie możliwie jasne-
mu zarysowaniu swoistej konstrukcji aksjologicznej, na której z kolei mają się opierać
teoria i praktyka formułowania celów edukacyjnych.
W procesie edukacji dla bezpieczeństwa należy kształtować nie tylko wartości
uniwersalne czy wartości preferowane przez samego człowieka, ale trzeba mieć na
względzie drugiego człowieka. Każda decyzja i jej realizacja wiąże się zawsze z okre-
ślonymi konsekwencjami. Konsekwencje te mogą odnosić się bezpośrednio do decyden-
ta i jego rodziny, do organizacji (struktury) oraz do podwładnych i ich rodzin. Każdy
z kierujących musi sobie z tego zdawać sprawę, musi to uwzględniać w swoich decyzjach34.
To wiąże się z kategorią odpowiedzialności. Biskup Tadeusz Płoski przekonująco twier-
dzi, że: „Kategoria odpowiedzialności ma swoją istotę, ów głęboki fundament, który jest
dla niej ontyczną podstawą, dzięki której, jako autonomiczna wartość, funkcjonuje ono
32 Ibidem, s. 63-64.
33 Por. W. Stróżewski, W kręgu wartości, Kraków 1992, s. 34.
34 B. Szulc, Kształcenie, nauka, wartości, Toruń 2015, s. 198.
192 Andr zej Pieczywok
w świadomym życiu ludzkim. [...] Już samo bycie odpowiedzialnym w postawie moral-
nej człowieka, zawsze łączy się z asymilacją cechy (wartości) odpowiedzialności z ze-
wnątrz. Z drugiej strony, możliwość poniesienia za coś odpowiedzialności, która z kolei
uwarunkowana jest przez jego dobrą wolę, zmysł moralny, albo sumienie. Zatem zacho-
dzi ściśle określone «koło aksjologicznych zależności», które prowadzi do utrwalenia
u człowieka warunków do «bycia odpowiedzialnym»”35. Ksiądz Józef Tischner ujmuje
odpowiedzialność jako pewną cnotę moralną. Twierdzi, że aby w człowieku mogło po-
wstać poczucie odpowiedzialności, „musi on odkryć, co dobre, co lepsze, co najlepsze,
musi zobaczyć siebie w relacji do odkrytego dobra i zła, musi nadto mieć świadomość
własnej siły, własnej zdatności do podjęcia owego aktu, musi wreszcie domyślić się, co
zrobić, jakich środków użyć do obranego celu. [...] odpowiedzialność to nic innego jak
przekonanie, że się jest rzeczywistym sprawcą aktu moralnego i jego skutków”36.
Istnieje duże zapotrzebowanie na wielostronny rozwój osobowości człowieka.
Model edukacji dla bezpieczeństwa przekazujący jedynie wiedzę (nauczający) trzeba
coraz częściej zastępować modelem edukacji wielostronnej. Okazuje się bowiem, że sama
wiedza, nawet najbardziej perfekcyjna, połączona z umiejętnościami i sprawnościami,
już nie wystarcza. Człowiek żyjący w świecie ustawicznych przewartościowań i zagro-
żeń, chaosu w dziedzinie kryteriów piękna, nasilających się gwałtownie chorób cywili-
zacji przełomu musi mieć jasną wizję, ku czemu ma zmierzać, na jakich wartościach ma
oprzeć swoją egzystencję, jak ma żyć jako istota wolna, rozumna i odpowiedzialna.
Dlatego przed edukacją dla bezpieczeństwa stają zadania podjęcia na szeroką skalę na-
uczania wychowującego, kształtowania wśród ludzi umiejętności zawartych w poszuki-
waniu odpowiedzi na pytania: jakie wartości cenić i dlaczego? Jak efektywnie przeciw-
działać wszelkim zagrożeniom? Jak żyć bezpiecznie i godnie?
Analizując różne warianty postrzegania problemu podejmowania decyzji przed
rozpoczęciem działania, można zakładać chociażby, że decyzja jest sądem o przyszłym
zachowaniu się podmiotu i jest ona analogiczna do wydania sądu jako rezultatu teore-
tycznego rozważania lub namysłu, tak jak to czynimy na przykład, rozwiązując zadanie
matematyczne. Jednakże ten sposób patrzenia na podejmowanie decyzji, która jest swo-
istym aktem wyboru, pokazuje, że jest to proste, obiektywne skonstatowanie przewagi
jednych motywów nad innymi. Jednak rozważania dotyczące świadomości podmiotu
wskazują na to, że akt decyzji ma charakter emocjonalny, subiektywny i niejednokrotnie
może mu towarzyszyć poczucie zupełnej swobody i dowolności wyboru37.
35 T. Płoski, Czy jest możliwy jeden aksjologiczny fundament służb mundurowych, [w:] A. Szerauc
(red.), Służyć w ochronie i obronie wartości. Aksjologiczne fundamenty służb mundurowych, Płock 2010,
s. 19-20.
36 J. Tischner, Etyka wartości i nadziei..., s. 101.
37 Por. A. Drabarek, Podmiot wartościowanie działanie, Warszawa 2011, s. 50-53.
193
Przemiany w otoczeniu człowieka a aksjologiczny punkt odniesienia w edukacji…
Analiza założeń programowych edukacji dla bezpieczeństwa prowadzi nieuchron-
nie do wniosku, że ma ona, jak już wspomniano, charakter utylitarny: realizacja progra-
mu ma się przyczynić do nabycia przez uczniów umiejętności praktycznych i sprawności,
przy okazji niejako (przynajmniej w założeniu) kompetencji społecznych. Ale edukacja
dla bezpieczeństwa, zarówno w sferze treści, jak i celów, niesie ze sobą określone war-
tości, mające walor wychowawczy.
Ich internalizacja przez uczestników wszelkich form edukacji dla bezpieczeństwa
powinna nastąpić w wyniku położenia nacisku na realizację programu wychowawczego:
celem powinno być nie tylko nabywanie sprawności i doskonalenie skuteczności w dzia-
łaniu, lecz przede wszystkim kształtowanie postaw i zachowań zakorzenionych w tych
wartościach.
Wychowanie do wartości to odnoszenie działań wychowawczych do określonej
koncepcji wartości i wartościowania, a także kształtowanie postaw odpowiadających
tym teoriom i stanowiskom aksjologicznym. Wychowanie do wartości obejmuje:
1) cele ‒ na przykład cele wychowania,
2) wychowanie moralne ‒ kształtowanie zachowań moralnych,
3) różnorodne dobra ‒ na przykład państwo, prawo, zawód, rodzina, szkoła, środo-
wisko lokalne,
4) kształtowanie osoby w świetle idei wartości oraz zdolność do odkrywania wartości,
5) nabywanie wartościowych postaw i przekonań. Idzie tu o dyspozycje psychiczne
konieczne w zachowaniach społecznych,
6) przygotowanie do oceniania zachowań własnych i innych ludzi38.
Zakończenie
Podsumowując, należy stwierdzić, że przemiany w otoczeniu człowieka mają dość
duży wpływ na aksjologiczny punkt odniesienia w edukacji dla bezpieczeństwa. Na bez-
pieczeństwo człowieka wpływają różnego rodzaju wartości. Są to wartości duchowe,
które związane są z powinnością wobec drugiego człowieka, wartości uniwersalne, war-
tości kulturowe i obywatelskie, patriotyczne czy też autokreacyjne i samorealizacyjne.
Warto zauważyć, że indywidualizm aksjologiczny człowieka przyczynia się do
zwiększonej atomizacji społeczeństwa i fragmentaryzacji poszczególnych aktywności
życiowych. Funkcjonowanie w burzliwym otoczeniu nieustannie wymaga zmian. Na nowo
trzeba przemyśleć zmienione okoliczności, w których działają instytucje edukacyjne.
38 W. Brezinka, Wychowywać dzisiaj…, s. 179-184.
194 Andrzej Pieczy wok
Edukacja wobec niepewności i bezpieczeństwa człowieka zagrożonego ma ścisły
związek z wychowaniem do wartości społecznych i egzystencjalnych. Wychowanie to
polega głównie na budzeniu u ludzi głębszej reeksji nad wartościami, a nie jedynie na
przekazywaniu ich w sposób podobny do przekazywania wiedzy. Niedocenianie warto-
ści w wychowaniu na ogół prowadzi do wzrostu zjawiska brutalizacji życia, a także
różnych innych przejawów patologii społecznej w postaci: arogancji, pijaństwa, narko-
manii, ksenofobii, agresji itp.
Bibliograa
Bagrowicz J., Wychowanie personalistyczne w chrześcijaństwie, [w] M. Rusecki (red.), Persona-
lizm polski, Lublin 2008.
Bortkiewicz P., Zachowanie wartości moralnych w sytuacjach granicznych, Łódź 1994.
Brezinka W., Wychowywać dzisiaj, Kraków 2007.
Cichosz M., Aksjologiczny wymiar życia społecznego w ujęciu pedagogiki społecznej, [w:] M. No-
wak, T. Ożóg (red.), Wychowanie chrześcijańskie a kultura, Lublin 2000.
Denek K., Aksjologiczne aspekty edukacji szkolnej, Toruń 2001.
Denek K., Czy kryzys przeżywania wartości?, „Toruńskie Studia Dydaktyczne” 2002, nr 18.
Denek K., W kręgu edukacji, krajoznawstwa i turystyki w szkole, Poznań 2000.
Drabarek A., Podmiot wartościowanie działanie, Warszawa 2011.
Drabarek A., Wartości moralne i działanie w procesie edukacji dla bezpieczeństwa, [w:] A. Skra-
bacz, L. Kanarski (red.), Edukacja dla bezpieczeństwa, Warszawa 2014.
Dyrda M.J., Pedagogika społeczna. O aspiracjach, jakości i sensie życia, Warszawa 2009.
Dyrda M.J., Pedagogika społeczna. Wychowanie do tworzenia kapitału społecznego, Siedlce
2013.
Jedliński R., Świat wartości uczniów kończących szkołę podstawową, [w:] Z. Uryga (red.),Pod-
miotowy wymiar szkolnej polonistyki, Kraków 1998.
Lewowicki T., Przemiany oświaty. Szkice o ideach i praktyce edukacyjnej, Rzeszów 1994.
Marynowicz-Hetka E., Pedagogika społeczna, t. 1, Warszawa 2006.
Nikitorowicz J., Edukacja regionalna i międzykulturowa, Warszawa 2009.
Nowak M., Pedagogika personalistyczna, [w:] Z. Kwieciński, B. Śliwerski (red.), Pedagogika,
t. 1, Warszawa 2004.
Nowak M., Podstawy pedagogiki otwartej. Ujęcie dynamiczne w inspiracji chrześcijańskiej, Lu-
blin 1999.
Nowak M., Teorie i koncepcje wychowania, Warszawa 2008.
195
Przemiany w otoczeniu człowieka a aksjologiczny punkt odniesienia w edukacji…
Olbrycht K., Miejsce koncepcji człowieka w edukacji ku wartościom, [w:] A. Szeląg, Edukacja ku
wartościom, Kraków 2004.
Olbrycht K., Wychowanie a wartości, [w:] T. Kukułowicz, M. Nowak (red.), Pedagogika ogólna.
Problemy aksjologiczne, Kraków 1997.
Pieczywok A., Wybrane problemy z zakresu edukacji dla bezpieczeństwa. Konteksty, zagrożenia,
wyzwania, Warszawa 2011.
Płoski T., Czy jest możliwy jeden aksjologiczny fundament służb mundurowych, [w:] A. Szerauc
(red.), Służyć w ochronie i obronie wartości. Aksjologiczne fundamenty służb munduro-
wych, Płock 2010.
Przecławski K., Etyka i religie na przełomie tysiącleci (ciągłość i zmiana), Warszawa 2001.
Stróżewski W., Istnienie i wartość, Kraków 1982.
Stróżewski W., W kręgu wartości, Kraków 1992.
Szewczuk W., Hierarchizacja wartości, „Forum Myśli Wolnej” 1998, nr 1.
Szołtysek A., Filozoa edukacji. Kształtowanie umysłu, Kraków 2013.
Szweda E., Bezpieczeństwo społeczności lokalnych, Warszawa 2016.
Szulc B., Kształcenie, nauka, wartości, Toruń 2015.
Tischner J., Etyka wartości i nadziei, [w:] D. von Hildebrand, J.A. Kłoczowski, J. Paściak, J. Ti-
schner (red.), Wobec wartości, Poznań 1982.
Tomiło J., Edukacja dla bezpieczeństwa w perspektywie antropocentrycznej, Piotrków Trybunal-
ski 2015.
dr Michał Raduła
Uniwersytet Wrocławski
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
ORCID: 0000-0002-9527-966X
Edukacja dla bezpieczeństwa – spotkanie
uniwersyteckiej teorii i aktualnej praktyki
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.13
Bezpieczeństwo to pojęcie niedookreślone. Z pewnością jednak bezpieczeństwo
jest stanem, który umożliwia realizację szeroko pojętych zadań. Stan zagrożenia, niepewności,
uszczerbku w określonych dobrach, który można przeciwstawić „bezpieczeństwu”, powoduje, że
realizacja różnego rodzaju celów jest niemożliwa lub utrudniona. Zachowanie lub przywrócenie
bezpieczeństwa jest ściśle skorelowane z edukacją w tym zakresie. Jedynie wiedza i kompetencja
w odniesieniu do tego, w jaki sposób przeciwdziałać i zwalczać zagrożenie, pozwala na komplek-
sowe potwierdzenie „zabezpieczenia” w danym obszarze.
bezpieczeństwo, edukacja, zagrożenie, działalność prewencyjno-zachowawcza
Education for safety – meeting of a university theory
and the current practice
The notion of “safety” is least dened. However, safety is a condition, which create
ability to realize dierent tasks. Danger, instability, makes tasks harder or even impossible. Keep
or restore safety is strictly connected with education on this eld. Only knowledge and compe-
tences, how to prevent and ght with danger, can make sure, that safety is ensured.
safety, education, danger, preventive-conservative activity
Celem artykułu jest ukazanie nowych zagrożeń, które pojawiają się w życiu spo-
łecznym, oraz sposobów walki z tymi zjawiskami, a także werykacja, czy w rzeczywi-
stości zapewnione jest bezpieczeństwo w tradycyjnym rozumieniu tego pojęcia, jak
również bezpieczeństwo jako stan uwzględniający zagrożenia wynikające z rozwoju
nowoczesnych technologii i postępu cywilizacyjnego. Działania na rzecz bez pieczeńst wa
to również działania prewencyjne. Jako takie należy z pewnością zakwalikować eduka-
cję w tym zakresie – element niezbędny do wyuczenia prawidłowych reakcji w sytuacji
zagrożenia. Treść artykułu służy również zrelacjonowaniu – ważnego dla opisywanego
197
Edukacja dla bezpieczeństwa – spotkanie uniwersyteckiej teorii i aktualnej praktyki
zagadnienia – panelu dyskusyjnego przeprowadzonego w ramach konferencji naukowej
zorganizowanej w Uniwersytecie Wrocławskim1.
1. Bezpieczeństwo jako kategoria nadrzędna
Bezpieczeństwo od zawsze stanowi istotną wartość dla człowieka. XXI wiek
i ataki terrorystyczne na budynki World Trade Center w Nowym Jorku dały początek
rozumieniu bezpieczeństwa jako kluczowej kwestii każdej racji stanu. Bezpieczeństwo
stanowi przedmiot debaty publicznej, jest centralną kategorią nauk społecznych (zob.
również: nowa dyscyplina nauk o bezpieczeństwie). „Bezpieczeństwo” to naczelna war-
tość dla człowieka i społeczeństwa, pierwotna i egzystencjalna potrzeba, umożliwiająca
dalszą aktywność2.
Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi jedno z najistotniejszych
zadań administracji publicznej. Regulacja publicznoprawna dotyczy zapewnienia bez-
pieczeństwa w różnych sferach. Idzie zatem m.in. o bezpieczeństwo powszechne i po-
rządek publiczny w rozumieniu funkcji organów ścigania (Policja), zabezpieczenie
przeciwpożarowe (Państwowa Straż Pożarna), ochronę granic (Straż Graniczna), a także
bezpieczeństwo związane z gospodarką, tzn. w powiązaniu z działalnością gospodarczą,
albowiem działalność zarobkowa przedsiębiorców może również prowadzić do powsta-
nia niebezpieczeństwa dla kwalikowanych prawnie dóbr chronionych, takich jak życie,
zdrowie, mienie. Bezpieczeństwo w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej
zapewnia swoim działaniem Urząd Dozoru Technicznego, Państwowa Inspekcja Sani-
tarna czy Inspekcja Nadzoru Farmaceutycznego3.
W ramach swojej działalności organy administracji publicznej zapewniają ochro-
nę pewnym stanom, które przez ogół społeczeństwa, a tym samym prawo, zostały uzna-
ne za warte ochrony. W szczególności mowa zatem o wspomnianym „bezpieczeństwie
publicznym”, „porządku publicznym” oraz o „spokoju publicznym”. Literatura stanowi,
że są to pojęcia niedookreślone, ich interpretacja w dużej mierze pokrywa się znacze-
niowo z potocznym rozumieniem tychże pojęć, są to „pewne dodatnie stany panujące
w organizacji społecznej, których zachowanie gwarantuje uniknięcie określonych szkód,
1 Zorganizowana w dniu 29 października 2021 r. na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uni-
wersytetu Wrocławskiego konferencja naukowa pod tytułem „Powszechna ochrona ludności. Krajowy sys-
tem ratowniczy. Ochotnicze straże pożarne”, którą współorganizowali: Uniwersytet Wrocławski, Komenda
Główna Państwowej Straży Pożarnej oraz Interdyscyplinarny Zespół Badawczy ds. przygotowania spójne-
go systemu bezpieczeństwa.
2 M. Szuniewicz, Ochrona bezpieczeństwa państwa jako przesłanka ograniczenia praw i wolności
jednostki w świetle Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2016, Legalis.
3 Zob. T. Kocowski, Reglamentacja działalności gospodarczej w polskim administracyjnym prawie
gospodarczym, Wrocław 2009, s. 86.
198 Michał Raduła
zarówno przez całość organizacji, jak i przez poszczególnych jej członków”4. W odnie-
sieniu do bezpieczeństwa państwa wyróżnić można bezpieczeństwo wewnętrzne i bez-
pieczeństwo zewnętrzne. Pierwsze dotyczy porządku i stabilności na danym obszarze
i jest wiązane z organami policji odpowiedzialnymi za zwalczanie negatywnych (zagra-
żających bezpieczeństwu) zjawisk. Natomiast bezpieczeństwo zewnętrzne to ochrona
przed zagrożeniami związanymi ze środowiskiem międzynarodowym. Odpowiedzialne
w tym zakresie będą instytucje wojskowe i służby wywiadowcze5.
Bezpieczeństwo publiczne realizuje cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniami
wynikającymi z bezprawnych zamachów na dobra prawnie chronione. Stan bezpieczeń-
stwa publicznego oznacza, że ogółowi jednostek, a także każdej indywidualnie nie za-
graża niebezpieczeństwo (zagrożenie uszczerbku danego dobra). Bezpieczeństwo pu-
bliczne dotyczy także braku zagrożeń w stosunku do państwa i podmiotów publicznych.
W zakresie omawianego pojęcia znajduje się również bezpieczny, niezakłócony tok życia
społecznego i funkcjonowania organów administracji publicznej. Natomiast pojęcia
„porządku publicznego” i „spokoju publicznego” należy utożsamiać z ładem społecznym,
publicznym, związanym z funkcjonowaniem społeczeństwa w sposób, w którym prze-
strzega się ustalonych generalnie reguł, respektuje się powszechnie akceptowane normy
zachowania. „Innymi słowy, chodzi tu o stan dotykający nieoznaczonego kręgu podmio-
tów, który zapewnia normalne i bez nagłych przeszkód funkcjonowanie życia społecz-
nego w różnych dziedzinach”6. Warto również zaznaczyć, że pojęcia bezpieczeństwa
publicznego, ochrony porządku publicznego czy też moralności publicznej stanowią
także przedmiot regulacji prawa pierwotnego oraz wtórnego Unii Europejskiej7.
Bezpieczeństwo jest zatem pewnym pozytywny m stanem, charak teryzującym się
poczuciem pewności i brakiem zagrożenia. Prawodawca często posługuje się dookreśle-
niem, o jakie bezpieczeństwo chodzi: bezpieczeństwo państwa, energetyczne, zdrowot-
ne. Brak takiego dookreślenia powoduje, że ochrona bezpieczeństwa dotyczy zagrożenia
bezpieczeństwa dowolnego rodzaju8. Bezpieczeństwo jest również zmiennym w czasie
procesem społecznym9.
4
J. Jagielski, [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2022,
s. 663.
5 B. Opaliński, M. Rogalski, P. Szustakiewicz, Ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz
Agencji Wywiadu. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis.
6
J. Jagielski, [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski (red.), Prawo…, s. 664.
7 Zob. A. Cieśliński, Wspólnotowe prawo gospodarcze. Tom I. Swobody rynku wewnętrznego, War-
szawa 2009, Legalis.
8 P. Ślęzak, [w:] idem (red.), Prawo mediów, Warszawa 2020, LEX.
9 M. Żmigrodzki, Istota bezpieczeństwa państwa, [w:] M. Żmigrodzki, A. Żebrowski (red.), Instytu-
cjonalne podstawy bezpieczeństwa państwa w III Rzeczypospolitej, Lublin 2014, s. 11.
199
Edukacja dla bezpieczeństwa – spotkanie uniwersyteckiej teorii i aktualnej praktyki
2. Edukacja dla bezpieczeństwa – wymiar teoretyczny oraz prak-
tyczny
Rozległość, złożoność, pierwotność i aktualność zjawisk związanych z ochroną
bezpieczeństwa wymagają regularnej debaty i konfrontacji teorii z praktyką, przy jed-
noczesnym dążeniu do symbiozy i w rezultacie efektywnej ochrony. Prewencja (zapo-
bieganie) to nieodłączny element realizacji zadań z zakresu bezpieczeństwa. Naturalne
jest, że bardziej pożądane będzie zapobiegnięcie zagrożeniu niż odwracanie powstałych
negatywnych skutków w postaci naruszenia chronionych stanów i dóbr. Edukacja w ro-
zumieniu przekazywania wiedzy teoretycznej i kompetencji praktycznych w zakresie
tak zapobiegania, jak i przeciwdziałania powstałym zagrożeniom stanowi waruneksine
qua non bezpieczeństwa państwa, gminy, szkoły, rodziny, jednostki, bezpieczeństwa
każdego rodzaju.
Konferencja naukowa przywołana we wstępie stanowiła wyjątkową platformę
wymiany poglądów na temat roli edukacji w zakresie kształtowania bezpieczeństwa
powszechnego. Wyszczególnić należy w tym miejscu trzeci panel konferencji „Edukacja
i jej rola w systemie bezpieczeństwa państwa – panel ekspercki dotyczący edukacji na
rzecz bezpieczeństwa w Polsce”, moderowany przez dr hab. Barbarę Wiśniewską-Paź,
prof. UWr. W panelu tym uczestniczyli teoretycy i praktycy bezpieczeństwa, dyskutu-
jący o najbardziej aktualnej w tym zakresie tematyce.
Warto wyróżnić zaproponowaną propozycję podjęcia trzech najważniejszych form
aktywności edukacyjnej w odniesieniu do ochrony ludności. Postulat ten został podnie-
siony z uwagi na brak centralnego systemu edukacyjnego w zakresie ochrony ludności.
Pierwsza aktywność edukacyjna mogłaby zostać powiązana ze sferą obowiązkowych
szkoleń z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzonych dla pracowników przez
pracodawców. Druga z nich to edukacja szkolna, jednakże pożądane jest odejście od
teoretycznego modelu edukacji dla bezpieczeństwa na rzecz większego udziału prak-
tycznego podejścia do bezpieczeństwa, organizowania ćwiczeń dla młodzieży, włączając
w to również szkolenia z obszaru udzielania pierwszej pomocy medycznej. Istotnym
problemem pozostaje odpowiednie przygotowanie nauczycieli, którzy mieliby w sposób
właściwy prowadzić edukację dla młodzieży w omawianej kwestii. Wreszcie trzeci
element, który obecnie został w dużej mierze zapomniany, to przygotowanie społeczeń-
stwa do samoochrony (umiejętność reagowania na niebezpieczeństwo, zagrożenie za-
równo przez społeczeństwo, jak i przez poszczególne jednostki; wiedza, w jaki sposób
się zachować)10.
10 Zob. i por. wypowiedź prof. dr. hab. Piotra Mickiewicza (Uniwersytet Gdański); źródło: https://
www.youtube.com/watch?v=8ru7ZHN5qP4&t=18460s (od: 4:57:00) [dostęp 8.12.2022] (dalej jako: nagra-
nie Konferencji naukowej).
200 Michał Raduła
W okresie, w którym zapewnione jest bezpieczeństwo powszechne, zarówno całe
społeczeństwo, jak i obywatele/jednostki lekceważą możliwość wystąpienia zagrożenia
dla chronionych stanów i dóbr. Dlatego tak ważne jest regularne przygotowanie. Zwrócić
również należy uwagę na różnorodność niebezpieczeństw, a w związku z tym różne
sposoby zapobiegania im oraz zwalczania zagrożeń. Inny bowiem sposób zachowania
będzie charakteryzował ochronę przed atakiem rakietowym (ucieczka do schronu), a inny
przed zagrożeniem epidemicznym (odpowiednia higiena, zachowanie dystansu społecz-
nego). Mając na uwadze proces edukacji dla bezpieczeństwa, warto również zastanowić
się nad priorytetowością przekazywanej wiedzy. Innymi słowy, czy warto byłoby skupić
się przede wszystkim na niebezpieczeństwach najbardziej powszechnych i najbardziej
prawdopodobnych, co pozwoli na efektywniejsze przygotowanie na wypadek zagrożeń,
które z dużym prawdopodobieństwem nastąpią. Zaproponować również można podział
na rodzaje zagrożeń z perspektywy danej jednostki. Pierwszym rodzajem będzie zagro-
żenie, które już wystąpiło, jest znane, opisane i zidentykowane, dotknęło ogół społe-
czeństwa, uwzględniając również daną jednostkę. Drugim rodzajem również będzie
zagrożenie znane, które wystąpiło, jednakże danej jednostki nie dotknęło. Kolejna
grupa to zagrożenia opisane, zidentykowane i niedoświadczone (w odróżnieniu od
dwóch pierwszych gr up, które dotyczą już powstałego w przeszłości niebezpieczeństwa).
Wreszcie zagrożenia zupełnie nieznane, których jeszcze nie zidentykowano. Edukacja
w związku z powyższym jest nad wyraz istotna, aby w sposób elastyczny przygotować
się na potencjalne zagrożenia i potrać odpowiednio zareagować, posiadając podstawo-
we umiejętności (zarówno jako grupa, społeczeństwo, jak i jednostka)11.
Aktualnie niezwykle ważnym wyzwaniem jest edukacja w zakresie bezpieczeń-
stwa w cyberprzestrzeni. Jednakże w tym zakresie to nie tylko zagrożenia terrorystycz-
ne na masową skalę. Problemem jest także edukacja dotycząca bezpieczeństwa, w tym
nansowego, danej jednostki (np. utrata danych dostępowych do rachunku bankowego
i nieautoryzowany przelew środków nansowych). Co więcej, w szczególności wśród
młodzieży, występuje problem zagrożeń związanych ze sferą psychiczno-psychologicz-
ną. Chodzi bowiem o niebezpieczne zachowania w stosunku do innych osób przybie-
rające formę szkalowania, obrażania, szantażu (np. na skutek dostępu osób trzecich do
prywatnych wiadomości danej osoby, zdjęć, lmów, a następnie zagrożenia ich ujaw-
nieniem). W tym kontekście niezwykle istotne jest także przygotowanie osób, które są
odpowiedzialne za edukację w tym zakresie. Osoby te powinny stale podnosić swoje
11 Zob. i por. wypowiedź płk. rez. dr. Krzysztofa Jędrzejaka (Służba Więzienna), nagranie Konferencji
naukowej.
201
Edukacja dla bezpieczeństwa – spotkanie uniwersyteckiej teorii i aktualnej praktyki
kompetencje, bacząc na dynamiczny rozwój technologii, a w korelacji z tym – nowe
możliwości w zakresie powstawania zagrożeń12.
Należy również zwrócić uwagę na etap szkolny i kształcenie młodzieży w zakresie
bezpieczeństwa. Od 2008 r. w szkołach podstawowych i ponadpodstawowych realizowa-
ny jest przedmiot „Edukacja dla bezpieczeństwa”, który zastąpił „Przysposobienie obron-
ne”. Podkreśla się jednak, że zarówno treści programowe, jak i wymiar godzinowy są zbyt
ograniczone. Brakuje zatem zagadnień związanych z bezpieczeństwem w zakresie obron-
ności państwa i obywateli. Co równie istotne, współcześnie edukacja młodzieży nie po-
winna jedynie skupiać się na tradycyjnym rozumieniu pojęcia „bezpieczeństwo”, ale
także wiązać się z poczuciem bezpieczeństwa psychicznego, ekonomicznego, socjalnego13.
3. Wnioski
Aktualnie wydaje się, że edukacja w ramach bezpieczeństwa staje przed wyzwa-
niami związanymi z nowymi, różnorodnymi zagrożeniami. Oprócz zatem zagrożeń
znanych pojawiają się coraz częściej, w szczególności wśród młodych ludzi, zagrożenia,
które albo wcześniej znane nie były, albo nie były tak rozpowszechnione. Zwrócić bowiem
należy uwagę na fakt, że cyberprzestrzeń zabiera dzisiaj przestrzeni realnej coraz to
większe obszary. Zagrożenia mające swoje źródło w cyberprzestrzeni dotyczyć mogą
zagrożeń „klasycznych” (oszustwo nansowe, destabilizacja funkcjonowania instytucji
państwowej), mogą jednak także wpływać niekorzystnie na kondycję psychozyczną –
np. znęcanie się psychiczne nad drugą osobą za pośrednictwem portali społecznościowych,
uzależnienie, „wsiąkanie” w przestrzeń wirtualną. Powyższe wnioski prowadzą do
konstatacji, że edukować trzeba nie tylko osoby szkolone i edukowane, ale z uwagi na
dynamizm źródeł negatywnych zjawisk równie istotne są szkolenia i stałe podnoszenia
kwalikacji przez personel edukujący i szkolący.
Literatura
Cieśliński A., Wspólnotowe prawo gospodarcze. Tom I. Swobody rynku wewnętrznego, Warsza-
wa 2009.
Jagielski J., Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2022.
12 Zob. i por. wypowiedź prof. dr. hab. Felicjana Byloka (Politechnika Częstochowska), nagranie kon-
ferencji naukowej.
13 S. Kunikowski, O potrzebie edukacji młodego pokolenia na rzecz bezpieczeństwa publicznego
w Polsce, [w:] B. Romanowski, M. Skowron, M. Zalewski (red.), Analizy strategiczne Florian 2050. Tom 4,
Warszawa 2021, s. 198-199.
202 Michał Raduła
Kocowski T., Reglamentacja działalności gospodarczej w polskim administracyjnym prawie go-
spodarczym, Wrocław 2009.
Opaliński B., Rogalski M., Szustakiewicz P., Ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
oraz Agencji Wywiadu. Komentarz, Warszawa 2017.
Romanowski B., Skowron M., Zalewski M. (red.), Analizy strategiczne Florian 2050. Tom 4,
Warszawa 2021.
Szuniewicz M., Ochrona bezpieczeństwa państwa jako przesłanka ograniczenia praw i wolności
jednostki w świetle Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2016.
Ślęzak P., [w:] P. Ślęzak (red.), Prawo mediów, Warszawa 2020.
Żmigrodzki M., Istota bezpieczeństwa państwa, [w:] M. Żmigrodzki, A. Żebrowski (red.), Instytu-
cjonalne podstawy bezpieczeństwa państwa w III Rzeczypospolitej, Lublin 2014.
Część III
Ochotnicze straże pożarne
w systemie bezpieczeństwa
gen. bryg. w st. spocz. Wiesław B. Leśniakiewicz
b. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej
i wiceprezes Zarządu Głównego ZOSP RP
Czas na nowe horyzonty.
Ochotnicze straże pożarne a ochrona ludności
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.14
Ochotnicze straże pożarne realizują zadania ochrony przeciwpożarowej wraz
z Państwową Strażą Pożarną. Jednakże ochotnicze straże pożarne wykonują także inne zadania
na rzecz ochrony ludności. Powstające nowe źródła niebezpieczeństw powodują konieczność
nowego uregulowania ochotniczych straży pożarnych.
ochotnicze straże pożarne, ochrona ludności, zarządzanie kryzysowe
Time for new horizones.
Voluntary Fire Brigades and civil protection
Voluntary Fire Brigades are realizing tasks in cooperation with State Fire Services.
However voluntary re brigades are fullling also other goals related with civil protection. New
sources of danger are causing that voluntary re brigades needs a new law.
voluntary re brigades, civil protection, emergency management
1. Wprowadzenie
Ustawa o ochronie przeciwpożarowej została uchwalona 30 lat temu, tworząc nowy
wymiar bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Powstaje pytanie, czy dotychczasowa de-
nicja ochrony przeciwpożarowej, zawarta w art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochro-
nie przeciwpożarowej1, jest wystarczająca. Ustawodawca określił, że ochrona przeciwpo-
żarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia,
mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagro-
żeniem poprzez:
1) zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub
innego miejscowego zagrożenia;
1 Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2057).
205
Czas na nowe horyzonty. Ochotnicze straże pożarne a ochrona ludności
2) zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego
miejscowego zagrożenia;
3) prowadzenie działań ratowniczych.
Z powyższego wynika, że zapobieganie jest istotnym elementem ochrony przeciw-
pożarowej, a w następnej kolejności jest nim też zapewnienie sił i środków do zwalczania
pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Konstrukcja przepisu,
o którym mowa powyżej, w dużej mierze odnosi się do reagowania, co przekłada się na
sposób przygotowywania jednostek ochrony przeciwpożarowej, w tym ochotniczych straży
pożarnych. Powstaje pytanie, czy dotychczasowe pojęcie ochrony przeciwpożarowej jest
wystarczające do nowych wyzwań, przed jakimi stoją jednostki ochrony przeciwpożarowej.
Zmiany klimatyczne, jeśli nadal będą postępować w takim tempie, będą powodo-
wały dodatkowe zagrożenia, a skala i intensywność zagrożeń, z jakimi mieliśmy dotych-
czas do czynienia, może być znacznie większa. W najbliższych latach będziemy odczu-
wać skutki zmian klimatu w Polsce. Efektem będzie zwiększanie częstotliwości
występowania ekstremalnych zjawisk pogodowych i katastrof, które mogą istotnie wpły-
wać nie tylko na środowisko, ale i na gospodarkę kraju.
Ta perspektywa prognozowanych zmian klimatu zmusza do sukcesywnego przy-
gotowania służb ratowniczych, zarówno tych społecznych, jak i zawodowych, do sku-
teczniejszej ochrony ludności.
Zdeniowane zagrożenia wpływać będą na poczucie bezpieczeństwa Polaków. Na
rzecz zapewnienia poczucia bezpieczeństwa należy ukierunkować cały system ochrony
ludności. By skutecznie reagować na wszelkie zagrożenia, w tym klimatyczne, system
bezpieczeństwa musi być prz ygotowany wyprzed zająco. By właściwie przygotować się do
nadchodzących zmian, konieczne jest zrozumienie między ekspertami zajmującymi się
prognozowaniem zagrożeń a decydentami na każdym poziomie struktur administracyjnych.
Czy tak się dzieje, czy działania wyprzedzające są realizowane? Czy czynniki
polityczne i nie tylko polityczne uwzględniają w swoich decyzjach wskazania eksperckie,
czy raczej kierując się doraźnymi efektami politycznymi, bagatelizują albo nie przywią-
zują należytej wagi do stawianych problemów? Przykłady można mnożyć i to nie tylko
te z zamierzchłej przeszłości.
Od wielu lat widoczna jest tendencja angażowania jednostek ochrony przeciwpoża-
rowej do pomocy doraźnej – humanitarnej, która świadczona jest zwłaszcza w następstwie
zdarzeń masowych. Taki kierunek jest jak najbardziej właściwy. Przykładem są ostatnie
miesiące, z wszechobecną pandemią koronawirusa COVID-19, dezorganizującą nasz współ-
czesny świat, przynoszące nowe wyzwania, na które nie byliśmy odpowiednio przygoto-
wani. Czy jest to wystarczający wstrząs, by dokonała się zmiana naszego myślenia i postrze-
gania współczesnych zagrożeń i ich skali? Czas pokaże, ale raczej jestem sceptyczny.
206 Wiesław B. Leśniakiewicz
Pandemia, z którą przychodzi nam się mierzyć, nie jest jedyną, z jaką miała do
czynienia ludzkość na przestrzeni wieków, co wykazuje dobitnie brak dalekowzroczno-
ści. Wydawać by się mogło, że współczesna technologia jest na tyle zaawansowana, iż
nic nas nie może zaskoczyć i będziemy w stanie skutecznie zareagować. A jednak czegoś
nie przewidzieliśmy, niewystarczająco przeanalizowaliśmy możliwości wystąpienia
zagrożeń, w tym przypadku ‒ pandemii. Nasuwa się pytanie: co zawierają tomy planów
zarządzania kryzysowego, analiz infrastruktury krytycznej i jej przygotowania? W jakim
zakresie wykorzystano Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego, plany wojewódzkie,
powiatowe czy gminne? Czy zawarte w nich wskazówki zostały wykorzystane? Czy
np. budowa na Stadionie Narodowym szpitala polowego wynikała z tych dokumentów,
czy była podejmowana doraźnie? To tylko mały przyczynek do głębszej analizy, która
zapewne powinna mieć miejsce.
Czy dzisiaj podjął ktoś próbę analizy innych zagrożeń, jakie mogą równolegle
wystąpić w czasie pandemii i jakie mogą mieć skutki? Od lat lekceważymy katastrocz-
ne scenariusze i zaniedbujemy plan.
2. Prognozowanie zagrożeń
Przedstawiając powyższe dywagacje, pragnę zwrócić uwagę na rzecz oczywistą,
jaką jest prognozowanie zagrożeń, które, jak już wspomniałem, nie jest właściwie doce-
niane. To z prognozowania zagrożeń ma wynikać właściwe przygotowanie państwa,
regionu czy też określonej służby, inspekcji, podmiotów ochrony przeciwpożarowej.
Prognozowanie zagrożeń jest elementem zarządzania kryzysowego. Teoria zarzą-
dzania kryzysowego zakłada cztery podstawowe fazy: zapobieganie, przygotowanie,
reagowanie, odbudowę.
Prognozowanie jest częścią procesu zapobiegania. Dostępnych jest wiele publika-
cji odnoszących się do prognozowania zagrożeń. Ta problematyka w jakimś zarysie
została również zawarta tomach Analiz strategicznych Florian 2050, przygotowywanych
przez Związek Ochotniczych Straży Pożarnych RP2. W spojrzeniu na zagrożenia, z ja-
kimi możemy mieć do czynienia, musi być obecna szeroka perspektywa o podłożu
eksperckim.
2 B. Romanowski, M. Skowron, M. Zalewski (red.), Analizy strategiczne. Florian 2050. Tom 4, War-
szawa 2021.
207
Czas na nowe horyzonty. Ochotnicze straże pożarne a ochrona ludności
3. Ochotnicze straże pożarne w systemie ochrony ludności
Podstawowym pytaniem, jakie nasuwa się w kontekście różnorodności działań,
prowadzonych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej, jest określenie roli ochotni-
czych straży pożarnych w systemie ochrony ludności.
W naszym kraju pokutuje bardzo zła praktyka, polegająca na tym, że w wielu
dziedzinach po zmianach rządu nie tylko odchodzą lub usuwa się ze stanowisk osoby
z doświadczeniem, ale także w niebyt idą już wypracowane plany i projekty. Taka sytu-
acja dotyczy również i bezpieczeństwa. Koronnym przykładem są prace nad regulacją
prawną w zakresie ochrony ludności. To już kolejna ekipa próbuje podjąć ten temat – czas
pokaże z jakim skutkiem. Wyrażam pogląd, że w przygotowywanych rozwiązaniach
prawnych, dotyczących ochrony ludności, rozwoju systemu ratowniczego czy prac nad
ustawami dotyczącymi OSP Związek Ochotniczych Straży Pożarnych powinien być
partnerem w ich opiniowaniu.
Denicja ochrony przeciwpożarowej, która na wstępie została zacytowana, i jak
już wspomniałem, odnosi się głównie do zapewnienia niezbędnych zasobów do prowa-
dzenia działań ratowniczych związanych ze zwalczaniem i rozprzestrzenianiem pożarów,
klęsk żywiołowych i innego miejscowego zagrożenia, wymaga jednak szerszego spoj-
rzenia. Dlatego wymagane jest uzupełnienie powyższego katalogu o przygotowania
jednostek ochrony przeciwpożarowej do udzielania pomocy doraźnej ‒ humanitarnej.
Przykłady z ostatnich miesięcy, gdy OSP zostały zaangażowane do różnych czyn-
ności związanych ze skutkami pandemii, przyniosły wiele pytań co do zakresu działań,
sposobu przygotowania członków OSP i ich kwalikacji. Dlatego nieuchronne jest roz-
szerzenie zakresu zadań OSP o działalność na rzecz ochrony ludności, pomoc doraźną,
z jednoczesnym określeniem niezbędnego technologicznego przygotowania jednostek
oraz odpowiedniego wyszkolenia czynnych członków OSP. To również potrzeba zapew-
nienia indywidualnej ochrony (ubrań ochronnych itp.) i zagwarantowania ochrony so-
cjalnej strażakom OSP.
Przygotowanie personelu – członków OSP do realizacji zadań z zakresu pomocy
doraźnej – humanitarnej wymaga również właściwego ich przeszkolenia. Państwowa
Straż Pożarna powinna nadal realizować szkolenia ratownicze strażaków ochotników,
natomiast związek OSP, biorąc pod uwagę posiadaną bazę, doświadczenie oraz zdolność
do pozyskania specjalistów (którzy już działają w OSP i Związku), ma możliwość zająć
się szkoleniami członków OSP, a także personelu innych podmiotów społecznych, reali-
zujących zadania w zakresie pomocy humanitarnej.
Państwowa Straż Pożarna zawsze będzie organizacją wiodącą, gdy chodzi o służ-
by w sprawach ochrony przeciwpożarowej, organizację systemu ratowniczego oraz
208 Wiesł aw B. Leśniakiewicz
ochronę ludności, co również przekłada się na kształtowanie rozwoju jednostek OSP.
Z doświadczenia wiem, że wszelkie formy władczego oddziaływania na ochotnicze
straże pożarne i Związek nie były akceptowane i nie przynosiły zamierzonego efektu.
Przykładem zamierzonego efektu współpracy PSP i struktur Związku OSP była ewalu-
acja krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. W 2011 r. w Komendzie Głównej PSP
przygotowaliśmy Analizę potencjału ratowniczego ochotniczych straży pożarnych włą-
czonych do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego3. Powstał kompleksowy raport
o stanie przygotowania OSP, dokonana została ocena kwalitatywnego przygotowania do
działań ratowniczych jednostek systemu, który uwzględnił kluczowe zagadnienia mające
wpływ na przygotowanie operacyjne, w tym stan wyposażenia jednostek. Oceniono
potencjał osobowy, spełnianie przez członków OSP wszystkich warunków umożliwiają-
cych udział w działaniach ratowniczych (badania lekarskie, wyszkolenie). Wartością
dodaną tej analizy było zdeniowanie najważniejszych zadań, które mają być realizowa-
ne przez systemowe jednostki OSP, oraz ocena przygotowania w tym zakresie. Wskazano,
że jednostki OSP z ksrg mają realizować samodzielnie działania ratownicze z zakresu:
• gaszenia pożarów, w tym pożarów wewnętrznych;
• ratownictwa technicznego, w szczególności ratownictwa w komunikacji drogowej;
• udzielania kwalikowanej pierwszej pomocy – wymóg niezbędny, wynikający
z ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym;
• minimalizowania zagrożeń związanych z klęskami żywiołowymi.
Ponadto przewidziano rozszerzenie wyżej wymienionych działań o:
• usuwanie przeszkód naturalnych i sztucznych utrudniających niesienie pomocy
poszkodowanym lub zagrożonym ludziom i zwierzętom;
• udział w grupach poszukiwawczo-ratowniczych, zwłaszcza w zakresie wyko-
rzystania psów;
• specjalistyczne działania wodno-nurkowe z wykorzystaniem łodzi ratunkowych.
Mając na uwadze rozwój jednostek ksrg pod względem liczebności, przeprowadzo-
no analizę rozmieszczenia jednostek OSP włączonych już do systemu. Przeanalizowano
również interwencje jednostek systemu za lata 2000-2009. Przyjęto założenia, że jednost-
ka systemu w ciągu 15 minut od momentu zgłoszenia do stanowiska kierowania PSP ma
podjąć działania ratownicze na miejscu zdarzenia. Oceniono również liczbę ludności,
w odniesieniu do której jednostki systemu nie są w stanie podjąć działań ratowniczych
w wymienionym czasie. Wykonując szczegółową analizę tego parametru w odniesieniu
do poszczególnych miejscowości, oszacowano potrzeby w zakresie włączenia kolejnych
jednostek OSP do ksrg w rozbiciu na województwa. Tak więc w odniesieniu do OSP
3 Analiza potencjału ratowniczego Ochotniczych Straży Pożarnych włączonych do Krajowego Syste-
mu Ratowniczo-Gaśniczego, KG PSP, Warszawa 2011.
209
Czas na nowe horyzonty. Ochotnicze straże pożarne a ochrona ludności
określono w analizie, jak przebiegać ma rozwój w zakresie jakościowym i liczebności
jednostek OSP w systemie. Konsekwencją tych działań były zmiany w przepisach w spra-
wie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, warun-
ków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do tego systemu. Zmiany
w przepisach miały m.in. na celu umożliwienie włączania do systemu jednostek, gdzie
głównym kryterium był czas dotarcia do osób poszkodowanych. Nakreślono również dwa
poziomy rozwoju sieci ‒ podstawowy i specjalistyczny. Cele zostały osiągnięte, czego
wyrazem jest to, że jednostki straży pożarnych docierają do miejsca zdarzeń w czasie do
15 min w ponad 90% przypadków.
W tworzeniu nowych obszarów zadaniowych, związanych z ochroną ludności,
niezbędne są partnerskie relacje twórców prawa z reprezentacją podmiotów, na których
nowe zadania zostaną nałożone. To również konieczność przygotowania kluczowych
celów do osiągnięcia przez ochotnicze straże pożarne w związku z zadaniami, jakie
przyjdzie im realizować. Wszystkie nowe zadania nakładane na jednostki OSP muszą
mieć zapewnione źródła nansowe. Związek, reprezentując OSP, ma prawo wpływać na
rozwój ochotniczych straży pożarnych i ich umocowanie w strukturach bezpieczeństwa
państwa oraz uczestniczyć nie jako bierny obserwator, ale partner w podejmowaniu
kluczowych decyzji dotyczących jednostek OSP i systemu, w którym te jednostki uczest-
niczą Jednostki OSP są i mają być wsparciem lokalnej społeczności, to najlepsza formu-
ła zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom przy stosunkowo niewielkich kosztach,
jakie ponosi państwo. W tym kontekście samorząd winien mieć decydujący wpływ na
rozwój jednostek OSP i obszary zadaniowe, jakie realizować mają OSP na rzecz ochro-
ny ludności. Dlatego w każdym przypadku proces wprowadzenia zmian prawa, którego
konsekwencją są nowe zadania, musi być konsultowany z samorządem, gdyż gmina
ponosi koszty wyposażenia, utrzymania i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczych
straży pożarnych. Istotą zadań ochrony ludności jest przygotowanie i prowadzenie dzia-
łań ratowniczych, których kontynuacją i uzupełnieniem powinna być pomoc doraźna –
rozumie się przez to zaopatrzenie w niezbędne do przetrwania środki pierwszej potrze-
by, takie jak żywność, woda, energia, w początkowej fazie działań – do czasu objęcia
poszkodowanych świadczeniami systemu pomocy społecznej.
Pojęcie ochrony ludności, pomocy doraźnej – humanitarnej to bardzo otwarty
katalog. Istotą jego wypełnienia jest zdeniowanie zadań do realizacji przez jednostki
OSP. Otwartość denicji pomocy doraźnej czy ochrony ludności pozwala na określenie
zadań podstawow ych, powszechnie możliwych do realizacji przez jednostki OSP, np. do-
starczanie aprowizacji dla osób oczekujących pomocy, tworzenie miejsc do kwaterowa-
nia osób ewakuowanych oraz zadań specjalistycznych, których realizacja może być
powierzona tylko jednostkom posiadającym niezbędny sprzęt i przygotowanym do jego
210 Wiesław B. Leśniakiewicz
wykonania członków OSP. Przykładem tego typu zadań jest obsługa polowych stacji
uzdatniania wody, obsługa agregatów prądowych dużej mocy itp. To lokalny samorząd,
w wyniku przeprowadzenia analizy ryzyka, powinien określać zadania specjalistyczne
i wskazywać jednostki OSP czy też inne podmioty, którym te zadania należy przypo-
rządkować. Mając na uwadze podział administracyjny naszego kraju, moim zdaniem,
wskazywanie zadań specjalistycznych, po konsultacjach z samorządem gminnym, po-
winno być zadaniem starostwa powiatowego.
4. Wnioski
Jednostki OSP muszą systemowo włączyć się do działań związanych z pomocą
doraźną, to jest jeden z elementów przyszłości działań OSP i utrzymania ilościowego
potencjału jednostek. Wymaga to jednak rozwiązań ustawowych, które zawierać będą:
zadania dla ochotniczych straży pożarnych, sposób funkcjonowania w stanach kwali-
kowanych deniowanych w Konstytucji, zadania administracji samorządowej jako or-
ganów ochrony ludności, sposób nansowania, zadania dla związku OSP itd. Przygoto-
wując reguły prawne odnoszące się do OSP, należy czynić to we współpracy i z udziałem
tych, którzy będą zaangażowani w ich realizację. W całym procesie określania zadań
dla jednostek OSP należy brać pod uwagę formuły funkcjonowania OSP, w tym: dobro-
wolność uczestnictwa, wewnętrzną różnorodność, pluralizm, brak mechanizmów auto-
kratycznych, zaufanie jako zasadę regulującą stosunki międzyludzkie. Należy również
wziąć pod uwagę zasoby osobowe do zapewnienia ciągłości działań jednostek OSP,
np. przygotowanie mechanizmów zachęt. Stworzenie mechanizmów zachęt do zapew-
nienia zasobów kadrowych niezbędnych do podtrzymania ciągłości działania jednostek
OSP to nie tylko kwestie ekwiwalentów, w tym emerytalnych. To szerszy proces, który
nie zostanie zapewniony autokratycznymi, źle sformułowanymi ustawami.
Spis źródeł
Analiza potencjału ratowniczego Ochotniczych Straży Pożarnych włączonych do Krajowego Sys-
temu Ratowniczo-Gaśniczego, KG PSP, Warszawa 2011.
Romanowski B., Skowron M., Zalewski M. (red.), Analizy Strategiczne Florian 2050. Tom 4,
Warszawa 2021.
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2057).
st. bryg. Andrzej Jaroszek
były zastępca Komendanta Wojewódzkiego
Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu
Jednostka operacyjno-techniczna ochotniczej
straży pożarnej – uwagi na tle projektu ustawy
o ochotniczych strażach pożarnych
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.15
Działalność ochotniczych straży pożarnych jako organizacji społecznych ma po-
nad 100-letnią tradycję istnienia i przekonania o słuszności niesienia pomocy ludziom w sytuacji
zagrożenia życia, zdrowia i mienia. Uzyskanie w przez OSP w latach 90. XX w. statusu stowa-
rzyszeń posiadających osobowość prawną wzmocniło, ale i skomplikowało ich sytuację. Stąd
próby przygotowania projektu ustawy o ochotniczych strażach pożarnych.
jednostka operacyjno-techniczna, ochotnicza straż pożarna, projekt ustawy
o ochotniczych strażach pożarnych
Operational and technical unit of Voluntary Fire Brigade –
comments on the basis of the draft of voluntary re brigades law
Activity of voluntary re brigades, as a community organisations, is longer than 100
years. It is a tradition of helping people in situations of danger (life, health and property danger).
In 90s of the XX century, voluntary re brigades were established as community organisations
with legal capacity, it strenghten but also complicated their situation. That was the reason for the
project of voluntary re brigades law.
operational and technical unit, voluntary re brigades, the project of voluntary re
brigades law
1. Wprowadzenie
Zadania jednostki ratowniczo-gaśniczej (JRG) w Państwowej Straży Pożarnej
i jednostki operacyjno-technicznej (określenie statutowe) w ochotniczej straży pożarnej
(OSP), pomimo istotnej różnicy co do podstawy prawnej ich powołania, są bardzo zbież-
ne w zakresie m.in. walki z pożarami, klęskami żywiołowymi oraz innymi miejscowymi
zagrożeniami, realizowanymi w celu ratowania życia, zdrowia, mienia lub środowiska,
212 Andrzej Jaroszek
a także likwidacji przyczyn powstawania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub
innego miejscowego zagrożenia.
Najkrócej rzecz ujmując, jednostka ratowniczo-gaśnicza jest podstawowym ogni-
wem struktury Państwowej Straży Pożarnej, powołanej do życia przepisami ustawy
z 1991 r. Jednostka ta realizuje swoje zadania w ramach szeroko rozumianego systemu
ratowniczo-gaśniczego od szczebla gminnego po krajowy, a także poza granicami kraju,
w zależności od potrzeb i rozmiaru występującego zagrożenia. Jednostki ratowniczo-
-gaśnicze organizacyjnie usytuowane są w komendach powiatowych (miejskich) PSP,
a ich liczba uzależniona jest od liczby mieszkańców powiatu. W roku 1991 została po-
wołana po raz pierwszy od 1918 r. samodzielna struktura PSP, w której służbę pełnią
funkcjonariusze pożarnictwa.
Uważam, że należy z całą mocą podkreślić, iż od chwili powołania struktury PSP
w 1991 r. straż pożarna przekształciła się w ciągu 30 lat istnienia w jednostkę organiza-
cyjną nie tylko bardzo nowoczesną, ale też bardzo skuteczną i wiodącą w akcjach i dzia-
łaniach ratowniczych prowadzonych w ramach krajowego systemu ratowniczo-gaśnicze-
go (ksrg). Umożliwia to jej współdziałanie z innymi strażami, inspekcjami i służbami
celem zapewnienia stanu bezpieczeństwa wewnętrznego naszego państwa.
2. Jednostka operacyjno-techniczna ochotniczej straży pożarnej
Działalność ochotniczych straży pożarnych (OSP) jako organizacji społecznych
to ponad 100-letnia tradycja ich istnienia i przekonania o słuszności niesienia pomocy
ludziom w sytuacji zagrożenia życia, zdrowia i mienia. Pierwszym i zarazem bardzo
istotnym aktem prawnym po roku 1918 była ustawa z 1934 r. o ochronie przed pożarami
i in nemi klęskami1, która określała m.in. organizację, powoływanie i działanie jednostek
OSP i ich Związku. Zgodnie z ustawą o ochronie przeciwpożarowej OSP i Związek OSP
RP działały w oparciu o przepisy o stowarzyszeniach2. Po II wojnie światowej były
tworzone lub reaktywowane działające zarówno przed, jak i podczas wojny OSP i Zwią-
zek OSP. Uważam, że okres do roku 1991 w działalności tych jednostek nie zasługuje
na szczególne omówienie, choć niewątpliwie podkreślenia wymaga fakt, że wiele jed-
nostek OSP zachowało, także w tym czasie, daleko idącą samodzielność, nie dając się
całkowicie zdominować i podporządkować władzy ludowej. Wypada tu wspomnieć
o ustawie z 1975 r. o ochronie przeciwpożarowej3. Jej przepisy wprowadziły pojęcie
1 Ustawa z dnia 13 marca 1934 r. o ochronie przed pożarami i innemi klęskami (Dz. U. Nr 41,
poz. 365).
2 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. – Prawo o stowarzy-
szeniach (Dz. U. Nr 94, poz. 808).
3 Ustawa z dnia 12 czerwca 1975 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 20, poz. 106).
213
Jednostka operacyjno-techniczna ochotniczej straży pożarnej – uwagi na tle projektu ustawy…
stowarzyszenia „wyższej” użyteczności publicznej wobec OSP z zachowaniem osobo-
wości prawnej wyłącznie w przypadku Związku OSP, który reprezentował zrzeszone
w tym związku OSP. Klasycznym przykładem stowarzyszenia strażackiego obok przy-
toczonego Związku OSP był Związek Zawodowy Pracowników Państwowych i Społecz-
nych, do którego należeli pracownicy Komend Straży, działający jako stowarzyszenie
wyższej użyteczności publicznej.
Z mocy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej działające
w dniu wejścia w życie ustawy ochotnicze straże pożarne oraz Związek OSP stały się sto-
warzyszeniami w rozumieniu ustawy Prawo o stowarzyszeniach, co oznaczało, że uzyski-
wały one osobowość prawną. Fakt ten należy uznać za przełomowy, gdyż ustawa zapewni-
ła pełną samodzielność organizacyjną każdej OSP, a osobowość prawną z chwilą wpisania
podmiotu do Krajowego Rejestru Sądowego. Gdy idzie o przynależność (jak dotychczas)
członków do Związku OSP, to aktualnie jest ona dobrowolna. Każde stowarzyszenie opiera
swą działalność na statucie, w którym określone są podstawowe prawa i obowiązki członków,
organizacja wewnętrzna, tryb i sposób wybierania władz, kwestie majątku itp.
Budzi wątpliwość, czy wszystkie OSP i władze danej jednostki posiadały dosta-
teczną wiedzę w tym zakresie. Jest szereg przykładów, że Zarząd Główny Związku,
który po wejściu w życie ustawy w 1991 r. pozostawał samodzielnym stowarzyszeniem
i utracił dominację w zakresie reprezentowania samodzielnych stowarzyszeń, nie był
zainteresowany całkowitym usamodzielnianiem się poszczególnych OSP. Podobnie
postępowały zarządy gmin, które unikały podpisywania stosownych porozumień czy
umów. Są jednak także przykłady dobrej współpracy gminy z daną jednostką OSP w za-
kresie nansowania, szkolenia, utrzymania budynków i sprzętu, zakupu paliwa, umun-
durowania, wypłat ekwiwalentu za czas akcji szkolenia i ćwiczeń. Jednostki operacyjno-
-techniczne, których działania określone są w statucie i regulaminie danej OSP, zajmują
miejsce szczególne, gdyż stanowią grupę członków przeszkolonych i przygotowywanych
do udziału w akcjach ratowniczych, organizowanych i prowadzonych przez PSP, jak
również do prowadzenia samodzielnych działań ratowniczych.
3. Jednostka operacyjno-techniczna OSP w projekcie ustawy
o ochotniczych strażach pożarnych
W roku 2018 zostały podjęte pierwsze próby przygotowania projektu ustawy
o ochotniczych strażach pożarnych. Inicjatorami tego przedsięwzięcia były następujące
osoby:
– Elżbieta Witek – ówczesna Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji,
– Adam Konieczny – Dolnośląski Komendant Wojewódzki PSP we Wrocławiu,
214 Andrzej Jaroszek
– Stanisław Ręcławowicz – Starszy Inspektor Wojewódzki z DUW we Wrocławiu.
W maju 2020 r. Rektor Uniwersytetu Wrocławskiego powołał Interdyscyplinarny
Zespół Badawczy, w skład którego weszli: jako przewodniczący prof. dr hab. Tadeusz
Kocowski, prof. dr hab. Barbara Wiśniewska-Paź, dr Mateusz Paplicki, dr Michał Radu-
ła, radni Sejmiku Województwa Dolnośląskiego – Zbigniew Szczygieł i Tytus Czarto-
ryski – oraz dyrektor Biura Ochrony Ludności KG PSP Stanisław Ręcławowicz.
Prace nad projektem ustawy o ochotniczych strażach pożarnych nabrały tempa
i pod koniec roku 2020 projekt przybrał określoną postać. Wnosił szereg istotnych i kon-
kretnych zmian dotyczących członków OSP, m.in. dodatek stażowy za przynależność do
OSP czy ubezpieczenie na równi z funkcjonariuszami PSP. W listopadzie 2020 r. prze-
słałem na ręce Waldemara Pawlaka, Prezesa Zarządu Głównego ZOSP RP, propozycję
zamieszczenia na łamach miesięcznika „Strażak” ankiety „OSP w systemie bezpieczeń-
stwa państwa” z wnioskiem o przesłanie zwrotne wypełnionych ankiet. Wzór ankiety
skierowany był głównie do członków OSP. Dałem tym samym sygnał Panu Prezesowi,
że podejmowane są przez Interdyscyplinarny Zespół Badawczy prace nad przygotowa-
niem skutecznego uregulowania prawnego szeroko rozumianej ochrony ludności, w tym
organizacji OSP. W odpowiedzi uzyskałem w grudniu 2020 r. od Pana Prezesa propozy-
cję współpracy, do której nigdy nie doszło. Niestety, ankieta ta nie ukazała się na łamach
miesięcznika „Strażak”. Nadmieniam, że została ona opracowana przez:
– Andrzeja Jaroszka,
– dr. Mateusza Paplickiego – pracownika Uniwersytetu Medycznego we Wrocławiu,
– Marka Poniatowskiego – działacza OSP Siechnice k. Wrocławia.
Ankieta ta uzyskała również pełną akceptację prof. dr. hab. Tadeusza Kocowskie-
go – przewodniczącego Interdyscyplinarnego Zespołu Badawczego. Dlatego wielkim
zaskoczeniem dla mnie był fakt, że pierwsze głosy krytyki przygotowywanego projektu
ustawy o ochotniczych strażach pożarnych pochodziły z Zarządu Głównego ZOSP RP.
Uważam również, że tak ważny akt prawny jest długo oczekiwany przez czynnych i by-
łych członków OSP.
Wykaz aktów prawnych
Ustawa z dnia 1934 r. o ochronie przed pożarami i innemi klęskami (Dz. U. Nr 41, poz. 365).
Ustawa z dnia 12 czerwca 1975 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 20, poz. 106).
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400).
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. – Prawo o stowarzy-
szeniach (Dz. U. Nr 94, poz. 808).
st. bryg. w st. spocz. Stanisław Ręcławowicz
Dyrektor Biura Ochrony Ludności
Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej
Ochotnicze straże pożarne
zasługują na odrębną ustawę
https://doi.org/10.19195/978-83-229-3802-7.16
Uchwalenie ustaw o Państwowej Straży Pożarnej oraz o ochotniczych strażach
pożarnych, choć dokonane w dużej odległości czasowej, przebiegało w podobnej atmosferze.
Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych reguluje sytuację organizacji społecznych mających
status stowarzyszeń. One to wykonują nie tylko tak jak PSP profesjonalne działania ratownicze,
ale również bardzo istotne działania na rzecz społeczności lokalnych.
ochotnicza straż pożarna, projekt ustawy o ochotniczych strażach pożarnych,
ochrona przeciwpożarowa, działania na rzecz społeczności lokalnych
Voluntary Fire Brigades deserves a new act
Establish the State Fire Service Act and the Voluntary Fire Brigades Act, although
made in long time distance, was proceeding in similar atmosphere. The Voluntary Fire Brigades
Act regulate the situation of social organisations, which have a status of association. Voluntary
Fire Brigades, as well as State Fire Service, are responsible for rescue activity, but also their activ-
ity is focused on local communities.
Voluntary Fire Brigades, the Voluntary Fire Brigades Act (project), re protection,
activity of behalf of local communities
Wstęp
Walka z ogniem miała miejsce od niepamiętnych czasów, kiedy to człowiek nauczył
się wykorzystywać go do swoich potrzeb. Walka ta, jak wskazują źródła historyczne,
przebiegała w coraz to bardziej zorganizowany sposób. Powstające związki ogniowe czy
związki orjańskie zmierzały do tworzenia grup gaśniczych lub ratowniczych zwanych
strażami pożarnymi. Na przestrzeni dziejów miały one wieloraki charakter, od ochotni-
czych, obowiązkowych, po zawodowe1. Należy również nadmienić, że mało zbadane jest
1 Zob. ustawa z dnia 13 marca 1934 r. o ochronie przed pożarami i innemi klęskami żywiołowymi
(Dz. U. z 1934 r. Nr 41 poz. 365).
216 Stanisław Ręcławowicz
zaangażowanie właśnie ochotniczych straży pożarnych (OSP) w odzyskanie naszej
państwowości i niepodległości. Zauważono, że podczas zaborów właśnie w OSP pielę-
gnowano polskość, gdyż zaborcy zezwalali na polską komendę oraz szkolenia, w tym
strażacką literaturę w języku polskim.
1. OSP w wolnej Polsce
Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r. ruch strażacki zaczął odnawiać
się ponownie w sposób zorganizowany. Natomiast pierwsza ustawa regulująca m.in.
funkcjonowanie OSP ukazała się dopiero w 1934 r., powierzając je gminom – art. 4 ust. 1:
„w każdej gminie winna istnieć dostateczna ilość straży pożarnych, odpowiadających
pod względem liczebności i zaopatrzenia potrzebom miejscowym”, gdzie „Wszyscy
w obrębie gmin przebywający obowiązani są współdziałać w wykonywaniu tej ochrony
w zakresie w ustawie niniejszej określonym”2.
2. Kolejne zmiany obejmujące OSP
Po przemianach społecznopolitycznych i gospodarczych, jakie zaszły w naszym
kraju po 1989 r., powstał problem, jak ma funkcjonować z jednej strony dotychczasowy
system paramilitarny obrony cywilnej (w straży pożarnej kompanie zmilitaryzowane,
tzw. zkpoż3), z drugiej natomiast nowy system prawny oparty na prawie cywilnym.
Charakter tamtych czasów oddawały słowa ówczesnego Marszałka Senatu, prof. An-
drzeja Stelmachowskiego, wypowiedziane w 1991 r.: „Punkt widzenia autorów ustaw
strażackich bardziej przystoi do przepisów międzynarodowych jak do siermiężnej polskiej
rzeczywistości”4. Straże pożarne były wtedy terenowymi lub zakładowymi formacjami
obrony cywilnej. Powstawało wiele koncepcji proponujących tworzenie nowych systemów,
resortów lub formacji. Niestety, propozycje te nie przystawały do przyszłej struktury
państwa prawa.
2 Zob. art. 2 ust. 3 ustawy o ochronie przed pożarami i innemi klęskami żywiołowymi.
3 Zob. S. Ręcławowicz, Ochotnicza straż pożarna w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym, Acta
Universitatis Wratislaviensis No 3861, „Prawo” 2018, t. CCCXXVI.
4
Dotyczyło to projektów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz ustawy o ochronie przeciwpoża-
rowej – przygotowanych ze znaczącym udziałem pracowników naukowych Uniwersytetu Wrocławskiego.
217
Ochotnicze straże pożarne zasługują na odrębną ustawę
3. Pracownicy naukowi Uniwersytetu Wrocławskiego uczestnika-
mi procesu legislacyjnego ustaw strażackich
Wreszcie przygotowany projekt ustawy z 1990 r. o Państwowej Straży Pożarnej,
skierowany do legislacji inicjatywą poselską, wzbudził zainteresowanie ówczesnych par-
lamentarzystów Sejmu i Senatu RP X kadencji. W dniu 24 sierpnia 1991 r. uchwalono
ustawy: o Państwowej Straży Pożarnej i o ochronie przeciwpożarowej. Nie byłoby w tym
nic szczególnego, gdyby nie fakty świadczące o tym, że były to projekty przygotowane
społecznie (jak wskazują materiały źródłowe) przez grupę dolnośląskich ocerów ówcze-
snych straży pożarnych (terenowych i zakładowych) przy pomocy pracowników naukowych
Uniwersytetu Wrocławskiego. Na szczególną uwagę zasługuje uzasadnienie do projektu
ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w którym to zasygnalizowano powstanie pierw-
szego niemilitarnego systemu ratowniczo-gaśniczego, funkcjonującego do dziś. Wrocław-
skie projekty poparła wtedy Krajowa Sekcja Pożarnictwa (KSP) NSZZ „Solidarność” (jak
pisze przewodniczący Krzysztof Wojtulski)5, przedstawiając je jako wspólny projekt KSP
i ówczesnej Komendy Głównej Straży Pożarnej. Pełnomocnikiem Komendanta Główne-
go Straży Pożarnych oraz KSP był (obecnie st. bryg. w st. spocz.) mgr Andrzej Jaroszek –
pracownik Uniwersytetu Wrocławskiego ds. ochrony przeciwpożarowej. Przygotowana
„Ewolucja prawodawstwa pożarniczo-ratowniczego w III RP” jest tego dobitnym przy-
kładem. Innym przykładem mogą być konferencje naukowe: w 2016 r. pt. „Powszechna
ochrona ludności w stanach nadzwyczajnych w zadaniach terenowej administracji pu-
blicznej”6 oraz w 2018 r. pt. „Ochotnicze Straże Pożarne TRADYCJA – SAMORZĄD –
BEZPIECZEŃSTWO”7, zakończone książkowymi – drukowanymi i elektronicznymi –
publikacjami naukowymi. Konferencje te były efektem współpracy Wojewody
Dolnośląskiego, Samorządu Województwa Dolnośląskiego oraz Wydziału Prawa, Admi-
nistracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, która to nieprzerwanie trwała od 1990 r.
Należy również uwzględnić wkład w tym zakresie posła Pawła Hreniaka8, gdyż jako
5 Zob. K. Wojtulski, Jak się zaczęła PSP, „Przegląd Pożarniczy” 2021, nr 8, s. 18. W artykule autor
opisuje dość szczegółowo działania Krajowej Sekcji Pożarnictwa NSZZ „Solidarność” w zakresie procedo-
wania wrocławskich projektów.
6
Była to reakcja środowiska zwanego „wrocławskim” na procedowany projekt ustawy o ochronie
ludności i obronie cywilnej przygotowywany od kilkunastu lat w Komendzie Głównej PSP w Warszawie.
Projekt ten uzyskał negatywną rekomendację Centrum Analiz Strategicznych Kancelarii Prezesa Rady Mi-
nistrów z wnioskiem wstrzymania dalszych prac nad nim. Dokument z dnia 22 sierpnia 2019 r. Nr –
CAS.10.11.3.2019(5).
7 Konferencja była wynikiem wieloletniej współpracy z Wydziałem Prawa Administracji i Ekonomii
Uniwersytetu Wrocławskiego, z radnymi Sejmiku Województwa Dolnośląskiego – w szczególności Zbi-
gniewa Szczygła, przedstawiciela Wojewody – Stanisława Ręcławowicza oraz ówczesnego Dolnośląskiego
Komendanta Wojewódzkiego PSP we Wrocławiu – Adama Koniecznego.
8 Zob. informacja na stronie Sejmu RP. Poseł Hreniak został powołany 12 maja 2021 r. na przewod-
niczącego sejmowej podkomisji stałej ds. rozwoju i promocji ochotniczych straży pożarnych. „Według
przyjętego planu posłowie czerwiec chcą poświęcić na projekt ustawy o Ochotniczych Strażach Pożarnych,
218 Stanisław Ręcławowicz
Wojewoda Dolnośląski uczestniczył w przygotowaniu konferencji w 2018 r. przez swoje-
go stałego przedstawiciela. Podjął się również współpracy z ochotniczymi strażami po-
żarnymi województwa dolnośląskiego poprzez szereg spotkań konsultacyjno-szkoleniowych,
na których to przewijał się problem konieczności przygotowania projektu odrębnej ustawy
o ochotniczych strażach pożarnych.
4. Pierwsze propozycje przygotowania projektu ustawy o OSP
Propozycję przygotowania założeń do projektu ustawy oraz następnie współpracy
przy ew. projekcie pracowników naukowych Uniwersytetu Wrocławskiego przedstawio-
no 12 lipca 2019 r. Elżbiecie Witek, ówczesnej Minister Spraw Wewnętrznych i Admi-
nistracji, uzyskując jej wstępną akceptację. W spotkaniu tym uczestniczył autor razem
z dr. Mateuszem Paplickim. Przedstawiono przy tym przebieg wspomnianej wyżej
konferencji naukowej poświęconej wyłącznie sprawom OSP.
Taka inicjatywa miała wtedy zarówno wielu zwolenników, jak i przeciwników.
Uważano, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej jest wystarczającym aktem prawnym
regulującym sprawy OSP jako jednostki ochrony przeciwpożarowej9. Należy jednak
dodać, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie była skierowana do OSP pomimo
delegacji ustawowej odsyłającej do innej ustawy o stowarzyszeniach, na podstawie któ-
rej od 1991 r. działają one wzorowo. Na podstawie tej ustawy (o stowarzyszeniach)
działa również, odrębnie od każdej OSP, stowarzyszenie, czyli Związek Ochotniczych
Straży Pożarnych RP, będący również jednostką tej ochrony. Przedstawiony przez ZOSP
RP na początku lat 90. tzw. stat ut „wzorcowy” dla ochotniczych straży pożarnych w Pol-
sce zawierał zaledwie postanowienie „udział OSP w akcjach ratowniczych”, których
organizatorem jest Państwowa Straż Pożarna10. Natomiast relacje zachodzące pomiędzy
gminą a tymi stowarzyszeniami OSP zostały pozostawione same sobie. Należy również
nadmienić, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej została skierowana m.in. do osób
zycznych (art. 3), osób prawnych, organizacji instytucji, właścicieli zarządców lub
użytkowników budynków, obiektów, terenów lub środowiska (art. 4), niekoniecznie do
w lipcu zajmą się wynikami kontroli Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego przez Najwyższą Izbę
Kontroli, ze szczególnym uwzględnieniem OSP, we wrześniu minister spraw wewnętrznych i administracji
ma przedstawić informację na temat systemu szkoleń realizowanych przez PSP dla druhów OSP, w paź-
dzierniku zaplanowano dyskusję nad postulatami ograniczającymi codzienną biurokrację w OSP, a w listo-
padzie kolejna informacja, tym razem o działaniach wspierających OSP przez Narodowy Fundusz Ochrony
Środowiska i Gospodarki Wodnej” – https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/agent.xsp?symbol=PODKOMISJA
ST&NrKadencji=9&KodPodKom=ASW03S [dostęp 8.02.2023].
9 Zob. art. 15 pkt 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2022 r.
poz. 2057).
10 Zob. art. 7 pkt 1 w związku z art. 13 ust. 6 pkt 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej
Straży Pożarnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 88, poz. 400).
219
Ochotnicze straże pożarne zasługują na odrębną ustawę
OSP, pomimo że druhowie przejawiają tu szczególną postawę obywatelską, bo z jednej
strony mają prawo uczestniczyć w tworzeniu wspólnoty samorządowej (gminnej11, po-
wiatowej czy wojewódzkiej), natomiast z drugiej strony mają prawo zrzeszania się
w stowarzyszenia. Gwarantuje im to nasza Konstytucja. Jak pisze prof. Tadeusz Kocow-
ski, podmioty te działają na tym samym obszarze i mają podobne lub zbieżne zadania12.
Brak jest tylko narzędzi prawnych, na jakich zasadach ta współpraca miałaby przebiegać.
Innym aspektem jest fakt, że druh, wstępując w szeregi OSP, musi przyjąć na siebie
zadania wynikające ze statutu, a następnie zadania przypisane jednostce ochrony prze-
ciwpożarowej.
5. Dylematy wynikające z braku jednoznacznych regulacji praw-
nych
Można tu postawić zasadnicze pytanie, która OSP jest w stanie funkcjonować
samodzielnie jako jednostka ochrony przeciwpożarowej bez wsparcia i pomocy gminy.
Jeżeli ta współpraca układa się wzorowo, to nie ma problemu, natomiast w sprawach
koniktowych nawet sądy nie są w stanie tych sporów rozstrzygnąć, gdyż przepisy w tym
zakresie są niejednoznaczne. Dowodem są sprawy: OSP Bardo, OSP Dzikowiec, OSP
Dziesław, OSP Wymiarki13 itp. Można w tym miejscu postawić inne pytanie: dlaczego
twórcy Państwowej Straży Pożarnej (nie należy ich mylić z autorami ustaw strażackich)
wypaczyli zaproponowany zamysł, przenosząc krajowy system ratowniczo-gaśniczy
z ustawy o Państwowej Straży Pożarnej do ustawy o ochronie przeciwpożarowej, gdzie
poza art. 3 i 4 ochrona ta jest jednym z zadań własnych powiatu i gminy? Znowu, jak
pisze prof. Kocowski, nie jest to zadanie tak do końca własne, ale może bardziej zlecone,
gdyż ani powiat, ani gmina nie jest w stanie samodzielnie, bez wsparcia administracji
rządowej i środków budżetu państwa, tych zadań w pełni zrealizować. Myślę, że stano-
wisko samorządów powiatowych i gminnych będzie jednoznaczne w zakresie przejęcia
znacznej części kosztów funkcjonowania OSP przez budżet państwa, co jest zgodne
z ideą strony rządowej przygotowującej przedmiotowy projekt14, który proponował m.in.
11 Zob. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95).
12 Zob. opracowanie prof. T. Kocowskiego, Gmina a Ochotnicze Straże Pożarne w wykonywaniu za-
dań w zakresie ochrony przeciwpożarowej, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3798, „Prawo” 2017,
t. CCCXXIII.
13 Do ewentualnego wglądu dokumentacja Samodzielnego Stanowiska ds. KSRG, Wydziału Bezpie-
czeństwa i Zarządzania Kryzysowego, Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu. W latach
2018-2020 autor był starszym inspektorem wojewódzkim na tym samodzielnym stanowisku.
14 Autor uczestniczy w przygotowaniu projektu do ustawy o ochotniczych strażach pożarnych ze stro-
ny Komendy Głównej PSP, będąc jednocześnie dyrektorem Biura ds. Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej
KG PSP, przekształconego następnie w Biuro Ochrony Ludności Komendy Głównej Państwowej Straży
Pożarnej.
220 Stanisław Ręcławowicz
większe zaangażowanie budżetu państwa na rzecz wszystkich OSP w Polsce, łącznie
z GOPR, TOPR, WOPR. Zachowując konstytucyjne prawo do dobrowolnego zrzeszania
się, proponowano większą ochronę prawną oraz środki nansowe w sytuacji utraty
zdrowia, a nawet życia podczas różnych działań. Jak ważny i doceniany jest to wkład ze
strony OSP, widzimy w czasie pandemii COVID-19. Są to działania nie tylko ratownicze,
jak stanowi obecne prawo, ale również i inne działania na rzecz społeczności lokalnych,
które nie podlegają wypłacie ekwiwalentu przez gminy. Szczególnie dotyczy to wsparcia
pogotowia ratunkowego lub prowadzenia samodzielnych działań udzielania pierwszej
pomocy poszkodowanym.
Prowadzona kampania informacyjna Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini-
stracji oraz Kierownictwa Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej Szefa Obro-
ny Cywilnej Kraju uzyskuje wiele pochwał, propozycji i wniosków z różnych środowisk:
społecznych, rządowych, politycznych itp., w tym samych OSP, traktujących o koniecz-
ności uregulowania ustawowego tak wielce zasłużonych dla naszego kraju organizacji.
Czy była to słuszna droga, pokaże czas oraz ocenią ten fakt sami druhowie ochotnicy.
6. Wnioski
Powyższe rozważania pozwalają na sformułowanie kilku wniosków, podkreślają-
cych konieczność uregulowania ochotniczych straży pożarnych w odrębnej ustawie.
1) określenie w jednym akcie prawnym rozproszonych uregulowań dotyczących
relacji zachodzących pomiędzy konstytucyjnie niezależnym stowarzyszeniem,
jakim jest każda ochotnicza straż pożarna, a konstytucyjnie niezależnym samo-
rządem terytorialnym, w szczególności gminą;
2) podniesienie poprzez odrębną ustawę rangi stowarzyszeń, jakimi są ochotnicze
straże pożarne, podejmujące jako jednostki ochrony przeciwpożarowej działania
na rzecz ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską
żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem;
3) powrót do propozycji zapoczątkowanych w 1990 r., w czasie procesu legislacyj-
nego nad projektami ustaw z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożar-
nej i ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej;
4) wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań i zasad w funkcjonowaniu ochotniczych
straży pożarnych, które wynikają z potrzeb praktyki oraz są efektem prac badaw-
czych, analiz oraz konsultacji, w szczególności na Wydziale Prawa, Administracji
i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego15.
15 W szczególności zob. następujące pozycje literatury: A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Bezpie-
czeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej, Wrocław 2009; T. Kocowski,
221
Ochotnicze straże pożarne zasługują na odrębną ustawę
Bibliograa
Literatura
Chajbowicz A., Kocowski T. (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej admi-
nistracji publicznej, Wrocław 2009.
Kocowski T., Gmina a Ochotnicze Straże Pożarne w wykonywaniu zadań w zakresie ochrony prze-
ciwpożarowej, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3798, „Prawo” 2017, t. CCCXXIII.
Kocowski T., Błażewski M. (red.), Ochotnicze Straże Pożarne. Zadania – Samorząd – Bezpie-
czeństwo. Raport z badań, Wrocław 2018.
Kocowski T., Błażewski M., Małecki W. (red.), Ochotnicze straże pożarne. Tradycja – Samorząd
– Bezpieczeństwo, Wrocław 2018.
Ręcławowicz S., Ochotnicza straż pożarna w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym, Acta
Universitatis Wratislaviensis No 3861, „Prawo” 2018, t. CCCXXVI.
Wojtulski K., Jak się zaczęła PSP, „Przegląd Pożarniczy” 2021, nr 8.
Akty prawne
Ustawa z dnia 13 marca 1934 r. o ochronie przed pożarami i innemi klęskami żywiołowymi
(Dz. U. z 1934 r. Nr 41 poz. 365).
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95).
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2057).
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 88, poz. 400).
Źródła internetowe
https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/agent.xsp?symbol=PODKOMISJAST&NrKadencji=9&
KodPodKom=ASW03S
M. Błażewski (red.), Ochotnicze Straże Pożarne. Zadania – Samorząd – Bezpieczeństwo. Raport z badań,
Wrocław 2018; T. Kocowski, M. Błażewski, W. Małecki (red.), Ochotnicze straże pożarne. Tradycja – Sa-
morząd – Bezpieczeństwo, Wrocław 2018.
Zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego jest jednym z podsta-
wowych zadań współczesnego państwa. Przedmiotem działania organów
administracji publicznej, a w jej ramach różnego rodzaju służb, inspekcji
oraz straży, jest m.in. ochrona ludności przed zagrożeniami mogącymi
naruszyć takie stany jak porządek i bezpieczeństwo publiczne, a także
takie dobra chronione przez prawo jak życie, zdrowie i mienie. [...]
Artykuły składające się na treść publikacji zostały przygotowane
przez przedstawicieli nauki zajmujących się problematyką bezpieczeń-
stwa jako zadaniem administracji rządowej i samorządowej. Jednakże
wyjątkowość całokształtowi pracy nadaje udział w niej przedstawicieli
służb, praktyków bezpieczeństwa, dzielących się z czytelnikiem reeksja-
mi bazującymi na bogatym doświadczeniu zdobytym przez lata pracy na
rzecz szeroko rozumianej ochrony ludności.
Z Wprowadzenia
Powszechna ochrona ludności. Krajowy system ratowniczy. Ochotnicze straże pożarne
ISBN 978-83-229-3802-7
pod redakcją
Tadeusza Kocowskiego i Michała Raduły
Powszechna ochrona ludności.
Krajowy system ratowniczy.
Ochotnicze straże pożarne
pod redakcją
Tadeusza Kocowskiego
i Michała Raduły
Wrocław 2023