Legibilidad selectiva y categorías poblacionales en el Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia

Abstract

Durante décadas, la legibilidad y legalidad de las poblaciones humanas asentadas en el Sistema de Parques Nacionales Naturales (SPNN) de Colombia han sido objeto de fuertes disputas sociopolíticas. Una parte importante de este debate tiene que ver con la forma como las instituciones ambientales producen categorías y datos demográficos para caracterizar a estas poblaciones. En este artículo se propone el concepto de legibilidad selectiva para describir la forma en que las instituciones estatales vinculadas a la conservación ambiental clasifican a los habitantes de las áreas protegidas del SPNN. Este tipo particular de legibilidad convierte a ciertos grupos poblacionales en aliados de la conservación mientras que proscribe a otros como amenazas que deben ser controladas. El artículo expone las limitaciones en la sistematicidad de esas clasificaciones y censos, y explora cómo pueden obstaculizar los acuerdos participativos de conservación ambiental en un contexto en el que las estrategias de securitización han monopolizado la perspectiva de protección ambiental. A partir de una revisión documental (de normativas, políticas públicas y entrevistas), se muestra que la legibilidad selectiva que subyace al conteo de poblaciones humanas dentro de áreas protegidas es un gran reto a enfrentar para reconocer los conflictos sociales y políticos que un enfoque de conservación excluyente puede reproducir. Con ello, se reivindica la necesidad de abrir espacio a estrategias más participativas de gestión de áreas protegidas.

Full text

Legibilidad selectiva y categorías poblacionales en el Sistema de
Parques Nacionales Naturales de Colombia
Guillermo Andrés Ospina Rodríguez 1 a
Juan Pablo Vera-Lugo b
Carlos Luis del Cairo-Silva b
a Universidad del Cauca, Colombia
b Pontificia Universidad Javeriana, Colombia
Resumen
Durante décadas, la legibilidad y legalidad de las poblaciones humanas asentadas en el Sistema de Parques
Nacionales Naturales (SPNN) de Colombia han sido objeto de fuertes disputas sociopolíticas. Una parte
importante de este debate tiene que ver con la forma como las instituciones ambientales producen categorías y
datos demográficos para caracterizar a estas poblaciones. En este artículo se propone el concepto de
legibilidad selectiva para describir la forma en que las instituciones estatales vinculadas a la conservación
ambiental clasifican a los habitantes de las áreas protegidas del SPNN. Este tipo particular de legibilidad
convierte a ciertos grupos poblacionales en aliados de la conservación mientras que proscribe a otros como
amenazas que deben ser controladas. El artículo expone las limitaciones en la sistematicidad de esas
clasificaciones y censos, y explora cómo pueden obstaculizar los acuerdos participativos de conservación
ambiental en un contexto en el que las estrategias de securitización han monopolizado la perspectiva de
protección ambiental. A partir de una revisión documental (de normativas, políticas públicas y entrevistas), se
muestra que la legibilidad selectiva que subyace al conteo de poblaciones humanas dentro de áreas protegidas
es un gran reto a enfrentar para reconocer los conflictos sociales y políticos que un enfoque de conservación
excluyente puede reproducir. Con ello, se reivindica la necesidad de abrir espacio a estrategias más
participativas de gestión de áreas protegidas.
Palabras clave: áreas protegidas, parques nacionales, poblaciones locales, grupos étnicos, campesinos,
políticas de conservación, ecología política, Colombia, América Latina
Abstract
For decades, the legibility and legality of human populations settled in Colombia's National Natural Park
System (SPNN) have been the subject of important sociopolitical struggles. An major part of this debate has
to do with how environmental institutions produce categories and demographic data to characterize these
populations. This article proposes the concept of 'selective legibility' to describe the way in which state
institutions in charge of environmental conservation classify the inhabitants of the protected areas of the
SPNN. This particular type of legibility converts certain population groups into conservation allies while
proscribing others as threats to be controlled. The article exposes the limitations in the systematicity of these
1 Guillermo Andrés Ospina, Profesor asociado, Departamento de Antropología de la Universidad del Cauca, Colombia.
Email: gospina@unicauca.edu.co. Juan Pablo Vera Lugo, Profesor asociado, Departamento de Antropología de la
Pontificia Universidad Javeriana, Colombia. Email: veraj@javeriana.edu.co. Carlos Del Cairo, Profesor titular,
Departamento de Antropología de la Pontificia Universidad Javeriana, Colombia. Email: cdelcairo@javeriana.edu.co. Los
autores agradecen los comentarios críticos que Paula Ungar y dos evaluadores anónimos de la revista hicieron a
borradores previos de este artículo. Sus sugerencias permitieron afinar o reformular planteamientos, pero la
responsabilidad sobre la precisión de la argumentación es, por supuesto, de los autores.

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classifications and censuses and explores how they can hinder participatory environmental conservation
agreements in a context in which securitization strategies have monopolized the environmental protection
perspective. Based on a documentary review (of regulations, public policies, and interviews), it shows that the
selective legibility that underlies the counting of human populations within protected areas is a major
challenge to be faced in order to recognize the social and political conflicts that an exclusionary conservation
approach can reproduce. Thus, it underscores the need to create space for more participatory strategies for
managing protected areas.
Keywords: protected areas, national parks, local communities, ethnic groups, peasantries, conservation
policies, political ecology, Colombia, Latin America
Résumé
Depuis des décennies, la lisibilité et la légalité des populations humaines installées dans le Système de Parcs
Nationaux Naturels de la Colombie (SPNN) ont été l'objet de importantes luttes sociopolitiques. Une partie
importante de ce débat concerne la manière dont les institutions environnementales produisent des catégories
et des données démographiques pour caractériser ces populations. Cet article propose le concept de lisibilité
sélective pour décrire la manière dont les institutions étatiques chargées de la conservation de l'environnement
classifient les habitants des zones protégées du SPNN. Ce type particulier de lisibilité transforme certains
groupes de population en alliés de la conservation tout en en proscrivant d'autres comme des menaces à
contrôler. L'article expose les límites de la systématicité de ces classifications et recensements, et explore
comment ils peuvent entraver les accords de conservation environnementale participative dans un contexte où
les stratégies de sécurisation ont monopolisé la perspective de protection de l'environnement. Basé sur une
revue documentaire (réglementations, politiques publiques et entretiens), il montre que la lisibilité sélective
qui sous-tend le décompte des populations humaines au sein des zones protégées est un défi majeur à relever
pour reconnaître les conflits sociaux et politiques que peut reproduire une approche de conservation
excluante. Ainsi, il souligne la nécessité de créer des espaces pour des stratégies plus participatives de gestion
des zones protégées.
Mots-clés: zones protégées, parcs nationaux, communautés locales, groupes ethniques, communautés
paysannes, politiques de Conservation, écologie politique, Colombie, Amérique latine
1. Introducción
Los debates sobre los efectos de las áreas protegidas en los derechos territoriales y en las dinámicas
socioambientales de las poblaciones locales que las habitan tomaron fuerza a partir de la década de 1990
(Wells et al., 1992; Spence, 1999; Redford & Sanderson, 2000; Schwartzman et al, 2000; Agrawal &
Redford, 2009). Con el tiempo, esos debates han ido profundizando en la comprensión de los impactos
sociales, económicos y políticos asociados a distintas figuras y categorías de protección ambiental. Esos
debates también ponen en cuestión las visiones excluyentes de un modelo de conservación basado
exclusivamente en el manejo experto de áreas protegidas y buscan comprender con más precisión la
complejidad que reviste la incidencia de las poblaciones humanas locales en las dinámicas de la biodiversidad
(Brockington et al., 2008; Stern, 2008; Andrade, 2009; Hawken & Granoff, 2010; Khan & Bhagwat, 2010;
Holmes & Brockington, 2013; Mollet & Kepe, 2018; Domínguez & Luoma, 2020; Zanotti & Knowles, 2020).
Al igual que en muchos otros países del mundo, Colombia estructuró su Sistema de Parques
Nacionales Naturales (en adelante SPNN) sobre los preceptos de la llamada "conservación fortaleza",
inspirado en el sistema que inició Estados Unidos con la declaratoria de Yellowstone en 1872, y que se basa
en la exclusión de las poblaciones humanas locales de las áreas protegidas. Sin embargo, a partir del cambio
de la Constitución Política en 1991 se dio una apertura inédita en el país frente a la participación ciudadana en
la gestión pública, donde la institucionalidad ambiental colombiana intentó implementar, con resultados
ambiguos hasta hoy, un nuevo enfoque para fortalecer la participación social en la gestión del SPNN. Buena
parte de esos resultados ambiguos tiene que ver con la complejidad sociopolítica (asociada al conflicto
armado y la debilidad institucional, entre otros factores) que rodea los esfuerzos de conservación basados en
el modelo de áreas protegidas que se implementa en el país.

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En efecto, la visibilidad y la legalidad de las poblaciones humanas que habitan el SPNN han tenido un
renovado interés en años recientes, especialmente en el marco del Acuerdo de Paz firmado en 2016 entre el
gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-FARC. Luego de la desmovilización de sus
combatientes de las áreas de influencia histórica de las FARC, muchas de ellas asociadas a áreas estratégicas
para la conservación por su biodiversidad, se ha observado un incremento significativo de actividades que
amenazan la integridad de los ecosistemas, como la minería ilegal, los cultivos de uso ilícito y la
deforestación. En tal escenario, varios estudios se han concentrado en analizar las singularidades que matizan
la relación entre conflicto armado, post-acuerdo de paz y conservación ambiental en Colombia (Cárdenas,
2020; Clerici et al., 2020; Gilberti, 2020; Le Billon et al., 2020; Lugo, 2020; Bernal et al., 2021; Novoa,
2021; Crisis Group, 2021; Rodríguez-Díaz et al., 2021; Tobón et al., 2021). En un contexto tan particular
como ese, una parte importante del debate político, jurídico y social en torno a las poblaciones humanas que
habitan dentro del SPNN, tiene que ver con la manera en que la política ambiental colombiana define a esas
poblaciones y qué derechos les asigna sobre la base de esa definición.
La discusión que aquí se propone converge con preocupaciones centrales para la ecología política en
torno a las desigualdades que se producen o profundizan cuando las poblaciones locales de áreas protegidas se
conceptualizan como ilegales desde perspectivas institucionales o estatales, a través de modelos generales de
intervención que omiten las particularidades sociohistóricas de los procesos de ocupación. Pero la noción de
ilegalidad de los habitantes de áreas protegidas es una tendencia que se ha extendido por décadas por todo el
sur global (Blache, 2020). Una de las alternativas para hacer frente a esa tendencia consiste en desarrollar
comprensiones integrales, situadas y multidimensionales a las formas de vida, expectativas y valores de tales
poblaciones y al sistema de relaciones de poder que intervienen en la configuración de esas áreas (Zhang et
al., 2020; Blache, 2020). Esto implica, entre otros esfuerzos, ampliar la perspectiva de los "enfoques actuales
[porque] no pueden captar los diversos aspectos sociales e intangibles que las AP [áreas protegidas] pueden
negar. Esto incluye a las personas que son desalojadas de sus hogares y desarraigadas de sus redes sociales, el
aumento del conflicto entre humanos y vida silvestre, así como la pérdida de identidad, pertenencia y acceso a
la tierra y el patrimonio cultural" (Schleicher, 2018, p. 5).
En efecto, varios estudios han indicado cómo las poblaciones locales reconfiguran sus relaciones con
la naturaleza cuando tienen una participación activa y genuina en las iniciativas de conservación ambiental.
Frente a esta evidencia, en los acuerdos internacionales toma cada vez más protagonismo la necesidad de
articular el cumplimiento de objetivos sociales con los habituales objetivos de conservación biológica que se
le atribuyen a las áreas protegidas, pero este esfuerzo aún sigue representando un enorme desafío para la
gestión ambiental (Kothari, Camill & Brown, 2013; Zafra-Calvo et al., 2017). Moverse hacia esa dirección
implica transformar el paradigma dominante de la conservación excluyente en uno basado en derechos, que
permita configurar una "conservación centrada en la comunidad" (Armitage et al., 2020). Y este modelo lo
están impulsando cada vez más, con desafíos y tensiones, plataformas internacionales y organismos
multilaterales, como la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, organización que marca la
pauta en los lineamientos de las áreas protegidas en la mayoría de los países del mundo (UICN, 2016; UNEP-
CBD, 2021).
En tal contexto, este artículo analiza las diferentes categorías poblacionales que ha producido la
institucionalidad ambiental colombiana, para definir a los habitantes de las áreas protegidas del SPNN desde
la década de 1990 hasta hoy y explora sus principales implicaciones sociopolíticas. Se parte del
reconocimiento de que esas categorías actúan como un parámetro estatal que decreta la legalidad o ilegalidad
de las poblaciones dentro del SPNN. Un aspecto conceptual de fondo que emerge de esta revisión es la
configuración de lo que se definirá como legibilidad selectiva y que aplica la institucionalidad ambiental para
clasificar a las poblaciones humanas que habitan los parques nacionales. Esta clase de legibilidad implica que
los actores estatales encargados del SPNN, así como los ordenamientos legales que los guían, leen desde
ópticas particularmente ambiguas y cambiantes con relación a los diferentes tipos de población que habitan
las áreas del SPNN, trátese de comunidades indígenas, afrodescendientes o campesinas.2
2 En el lenguaje institucional y académico en Colombia suele usarse la categoría de "colono" para referirse a las personas
y familias de arraigo campesino que "colonizan" tierras en regiones de ampliación de frontera agropecuaria, incluyendo a
aquellas personas que habitan dentro de áreas protegidas. Se trata de una categoría cuyos significados e implicaciones

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De este modo, se evidencia que la legibilidad selectiva opera sobre la base de unos criterios específicos
asociados al carácter étnico de las poblaciones y las figuras territoriales que les corresponde en el
ordenamiento estatal, tales como el resguardo o el territorio colectivo de comunidades afrodescendientes. Así,
la institucionalidad ambiental modula e implementa esos criterios en la gestión de los parques nacionales de
tal manera que aquellas poblaciones que no se ajustan a ellos, resultan ilegibles para las autoridades
ambientales y, consecuentemente, se les ubica en el ámbito de las cosas y poblaciones que no deberían estar
allí, como amenazas, ilegales y/o depredadores de la naturaleza. Esto ocurre, además, en contextos regionales
marcados por estrategias difusas de intervención estatal, que han fracasado en resolver las causas de fondo
que provocan la migración y los procesos de ocupación de las áreas protegidas públicas por parte de familias
campesinas que buscan tierras y dignificar sus vidas en las fronteras de colonización.
Los resultados aquí presentados son producto de una metodología basada en tres estrategias: Primero,
la búsqueda y análisis de información demográfica con sus respectivos sistemas de clasificación poblacional
en diversas fuentes documentales producidas por la institucionalidad con referencia al SPNN. Segundo, la
revisión de las categorías poblacionales usadas en la legislación ambiental colombiana para referirse a los
habitantes y el lugar que estos ocupan en relación con la tensión protección/aprovechamiento, la propiedad, la
tenencia y el uso de las áreas del SPNN. Por último, el análisis de las implicaciones legales y técnicas que
tienen estas representaciones sobre las poblaciones que ocupan áreas del SPNN. Esta metodología se
complementa con las experiencias etnográficas que los tres coautores tienen con poblaciones indígenas y
campesinas que habitan dentro o cerca de áreas protegidas en varias regiones del país, pero también con
actores institucionales encargados del manejo de áreas protegidas (e.g. Ospina, 2005, 2006, 2013; Ospina &
Salazar, 2019; Vera et al., 2018; Del Cairo, 2012; Del Cairo et al., 2014). Esa aproximación etnográfica
aporta una perspectiva situada sobre los efectos, las tensiones y las paradojas que representan las
intervenciones institucionales en la vida de las personas y comunidades asentadas dentro de áreas de
conservación.
Además de esta breve introducción al problema tratado, el artículo se compone de dos secciones y las
conclusiones. La primera sección identifica las diferentes categorías poblacionales que ha utilizado la
institucionalidad ambiental que administra el SPNN para contabilizar las poblaciones que habitan dentro de
las áreas protegidas y analiza las cifras demográficas y las inconsistencias que emergen en torno a ellas. La
segunda sección analiza los diferentes mecanismos y políticas propuestas por la institucionalidad ambiental
para desarrollar estrategias de participación para la conservación que han devenido en mecanismos no
plenamente aplicados, y que finalmente han quedado relegados a un segundo plano dada la predominancia
actual de la perspectiva de securitización en la política de conservación ambiental. Las conclusiones destacan
que, más allá de los acuerdos internacionales en materia de áreas protegidas que suscribe el Estado
colombiano, la concreción eficaz de los objetivos de conservación que se le asigna al SPNN dependerá
principalmente de introducir profundas transformaciones en la manera en que las políticas públicas hacen
legibles a las poblaciones humanas que habitan las áreas protegidas y las integran efectivamente en la gestión
participativa de la conservación. En suma, el argumento constata que la legibilidad selectiva es un concepto
útil para mostrar que las categorías que emergen del ordenamiento jurídico colombiano para definir a las
poblaciones asentadas en el SPNN, sumadas a las presunciones técnicas dominantes sobre qué es y cómo
debería funcionar un área de conservación estricta, muestran evidentes desfases con los volátiles contextos
sociopolíticos que caracterizan a una buena parte de los parques nacionales colombianos.
2. Categorías poblacionales y censos en el SPNN de Colombia
Varios estudios han analizado los desafíos de la relación entre intervenciones institucionales de
conservación y poblaciones locales en Colombia. Esos desafíos tienen que ver con dimensiones que van de lo
administrativo a lo ontológico, pasando por lo político, lo jurídico, lo territorial y lo cultural (véase, entre
otros: Castaño, 1995; Villa, 1995; Durán, 2009; Cuesta, 2015; De Pourcq et al., 2017; De Pourcq et al., 2019;
Parathian, 2019; Ungar & Premauer, 2019; Múnera-Roldán et al., 2020). Este artículo parte de la premisa
varían en el tiempo; en algunos momentos tiene un carácter celebratorio y en otros derogatorio (véase Ramírez, 2022).
Para efectos expositivos, en este artículo la categoría de campesino o familia campesina incluye a la categoría de colono,
excepto cuando se citen documentos institucionales que hacen explícita la distinción entre campesino y colono.

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según la cual una parte importante de los desafíos de la gestión del SPNN tiene que ver con el lugar que
ocupan las poblaciones locales en las narrativas jurídicas que orientan las políticas públicas para delimitarlos,
declararlos y administrarlos. Y esta ocupación se expresa cuantitativamente en el hecho de que el 3,7%
(537.124,39 has) del área cubierta por el SPNN (y que abarcan el 60% de los sitios declarados en el país) se
identifican huellas de intervenciones humanas en las coberturas de la tierra.3 Por lo tanto, se desarrolla una
revisión exhaustiva en diferentes fuentes disponibles en torno a las categorías poblacionales que usa la
institucionalidad a cargo de los parques para referirse a las personas y comunidades que habitan las áreas que
conforman el SPNN. Como se verá, esa información no está consolidada y su trazabilidad es muy limitada, lo
que configura la principal característica de la legibilidad selectiva de la que son objeto las poblaciones
humanas que habitan el SPNN desde esa perspectiva institucional.
La institucionalidad de los parques nacionales
Actualmente, el SPNN se encuentra a cargo de la institución denominada "Parques Nacionales
Naturales de Colombia", una Unidad Administrativa Especial que, además, tiene a su cargo la coordinación
del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y la administración del Registro Único Nacional de Áreas
Protegidas (RUNAP). El SINAP reúne al conjunto de categorías de áreas protegidas formalmente establecidas
e inscritas en el país y suma actualmente cerca de 31,4 millones de hectáreas. Esa extensión equivale
aproximadamente al 16% del territorio continental y al 13% del territorio marítimo del país (ver Figura 1).
En la última década, "[e]l SINAP ha logrado un crecimiento significativo, no sólo en superficie, sino
en número de áreas, pasando de 490 en el año 2010 a 1343 en el 2020" (Minambiente, 2021, p. 18).4 La Tabla
1 describe el tipo, el número y la extensión de las áreas protegidas que a 2021 hacían parte del SINAP.
Tipo de área protegida Número de
áreas
Extensión total
(has)
% extensión
SINAP
% APs
SINAP
Áreas protegidas públicas***
410
31'200,000
99,4
31
Parques Nacionales Naturales
59
14'268.224
45,4
4,7
Otras áreas nacionales*
63
13'477.071
42,9
4,3
Áreas regionales*
228
3'470.480
11,7
21
Áreas Privadas**
933
192.690
0,6
69
Total
1.343
31'400.000
100
100
*Entre las categorías de áreas protegidas públicas nacionales y regionales, se cuentan las Reservas Forestales
Protectoras Nacionales, los Parques Naturales Regionales, los Distritos de Manejo Integrado, los Distritos de
Conservación de Suelos, y las Áreas de Recreación. Cada una de esas categorías implica un régimen de manejo,
cuyo uso principal va desde el uso sostenible hasta conservación estricta. Para una descripción detallada de las
categorías de áreas protegidas y regímenes de manejo en Colombia ver Decreto Único Reglamentario del Sector
Ambiente y Desarrollo Sostenible 1072 de 2015.
**Reservas Naturales de la Sociedad Civil.
*** For English speakers: 31'200,000 = 31,200,000 , 99,4 = 99.4, and 192.690 = 192,690 etc.
Tabla 1: Distribución de áreas protegidas registradas en el SINAP por tipo, número y extensión.
3 Según la misma administración del SPNN, el 2,43% del área cubierta por las áreas protegidas del Sistema corresponde
con coberturas antrópicas o transformadas, y el 1,27% con coberturas seminaturales para un total del 3,7% (537.124,39
has) clasificado como coberturas no naturales donde se destacan las pasturas con 217.466 has, usos agropecuarios mixtos
con 72.571 has y agrícolas con 45.727 has. El 96,7% corresponde a coberturas naturales (Gil et al., 2022). Para una
relación detallada de los distintos tipos de coberturas y el estado de transformación de las áreas protegidas ver
https://www.parquesnacionales.gov.co/portal/es/servicios-de-informacion/monitoreo-coberturas-de-la-tierra/monitoreo-
de-coberturas-antropicas-a-escala-125000/
4 El SINAP está respaldado por el documento CONPES 3680 de 2010 que define los lineamientos para su consolidación y
su marco reglamentario fue adoptado por Decreto 2372 del mismo año.

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Figura 1: Áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, resguardos indígenas
y territorios colectivos de comunidades negras.

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Para identificar las cifras demográficas de las poblaciones que habitan en el SPNN se han consultado
las fuentes documentales disponibles al público, así como a algunos funcionarios involucrados en su
administración. Las cifras rastreadas permiten trazar un panorama general desde el año 2008, año en el que la
administración del SPNN realizó el primer diagnóstico de habitantes y predios, hasta el año 2021, momento
en el que inició la escritura de este artículo.
Censos y cifras
La revisión de cifras realizada permitió constatar que contar las poblaciones humanas que habitan los
parques nacionales naturales representa un enorme desafío para la institucionalidad ambiental. Claramente,
hacer censos no es parte de su misión institucional, ya que en Colombia los censos oficiales los realiza el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE. El censo oficial más reciente se realizó en
2018 y sus resultados indican que la población total de Colombia asciende a los 48,2 millones de habitantes,
de los cuales el 84,2% se ubica en cabeceras municipales y centros poblados, y el 15,8% corresponde a la
población del "país rural disperso" (DANE, 2018). El área de cada parque nacional natural se superpone a la
de uno o más municipios, pero es imposible desagregar la información censal pública de tal modo que se
pueda aproximar con certeza cuántas de las personas que habitan un municipio están localizadas dentro de un
parque nacional natural. La incertidumbre que ocasiona esta característica de los datos censales oficiales hay
que matizarla con el hecho de que un número significativo de las áreas protegidas del SPNN tiene poblaciones
humanas bien establecidas dentro de sus límites y/o cerca de ellos, incluso antes de que fueran declaradas
como tales. También hay áreas protegidas que están cada vez más cerca a frentes de colonización de la
frontera agropecuaria, y otras que están muy próximas a los bordes de la expansión urbana o que hacen parte
de la creciente industria del turismo de naturaleza. De manera que es difícil determinar una tendencia
demográfica específica que represente las dinámicas de población humana que ocurren dentro de todos los
parques nacionales naturales del país.
Frente a ese panorama censal, la administración del SPNN y otros actores institucionales han
implementado diferentes estrategias para estimar con la mayor precisión posible el número de habitantes de
las áreas protegidas usando varios métodos y categorías poblacionales. Esas estrategias van desde las
estimaciones demográficas generales para todas las áreas del SPNN, hasta esquemas de comanejo con pueblos
étnicos y fichas de caracterización predial para determinar los "ocupantes" de cada área protegida. Un primer
antecedente que reconoce la magnitud de los asentamientos humanos dentro del SPNN se rastrea en 1996
cuando su primer director5 reconoció que uno de los principales problemas para la administración del sistema
de parques era la tenencia de la tierra, debido a que el 8.6% de su superficie estaba en manos de "propietarios
legales e ilegales que dificultan considerablemente la gestión y cumplimiento de los objetivos y funciones del
sistema" (Castaño 1996, p. 8). También anotó que desde el SPNN se había pretendido excluir al máximo los
asentamientos humanos dentro de las unidades de conservación y que era necesario advertir la presencia de
una población permanente y transeúnte de por lo menos 400.000 personas en las áreas periféricas, quienes
obtenían su sustento de los Parques Nacionales (ver Ospina, 2005, p. 5).
Ahora bien, el primer intento de censar personas y predios dentro del SPNN que se pudo rastrear en la
investigación que soporta este artículo, se llevó a cabo en 2008 cuando el Programa de Zonificación y Usos de
la Subdirección Técnica de la Unidad de Parques Nacionales Naturales, realizó el "Diagnóstico preliminar de
habitantes y predios en el SPNN – 2008". Este documento se propuso determinar la "situación de ocupación"
en las áreas del SPNN a partir de la información registrada en los planes de manejo6 de las áreas protegidas.
El diagnóstico indicó que había 2.285 predios privados y un total de 82.274 personas dentro de los parques
naturales de las cuales 44.232 se clasificaban como campesinos, 29.717 como indígenas y 8.325 como
afrodescendientes (Subdirección Técnica, 2008).
5 En esos años, el actual SPNN se llamaba "Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales"
o UAESPNN.
6 El plan de manejo es un instrumento de gestión de las áreas protegidas en el cual se identifican los objetos de
conservación, las situaciones que los amenazan, y se trazan los planes, programas y estrategias para cumplir unos
objetivos en el corto, mediano y largo plazo (cfr. Lockwood, 2006).

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Unos años más tarde, la investigación de Paredes (2011), titulada "Diagnóstico, procedimientos y
lineamientos de política para la gestión de tierras y territorios en Parques Nacionales y otras áreas protegidas
en Colombia", plantea que en el año 2008 "Parques Nacionales estimó un total de 93.681 habitantes al interior
de las áreas". De ese total, 2.285 se clasificaron como propietarios privados, 47.376 como campesinos, 35.695
como indígenas y 8.325 como afrodescendientes (Paredes, 2011, pp. 24-25). Como puede observarse, las
cifras de la Subdirección Técnica (2008) y Paredes (2011) coinciden en el número de predios —que en el
documento de Paredes se denominan "propietarios privados"—, y en el tamaño de la población
afrodescendiente, pero difieren en los datos correspondientes a la población campesina y a la población
indígena. En su documento, Paredes plantea que "con base en información oficial disponible, Parques
Nacionales estimó que a 2010, son 22 las áreas del Sistema traslapadas con resguardos indígenas, en una
superficie total de 3'530.692,70 ha y 8 Parques colindan con 23 territorios colectivos en una superficie de
2.904,03 ha" (2011, p. 50).
Un año después, el Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia, elaborado por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC, 2012), reconoció el subregistro y la desactualización catastral
como uno de los problemas centrales para el análisis de la tenencia de la tierra en Colombia, donde las áreas
protegidas:
no se hallan registradas de manera adecuada en la base catastral debido a que un alto porcentaje
aparece bajo el nombre del INDERENA o nunca se ha registrado. Cabe anotar la importancia,
en registros y área, de las llamadas reservas forestales. El total de hectáreas registradas
catastralmente de áreas protegidas asciende a 3'244.892 en 2009. Si bien en número de
registros las reservas forestales presentan mayor participación, en número de hectáreas las
reservas naturales representan el 34 por ciento del área protegida y los parques nacionales el 18
por ciento (2012, p. 107).
El problema de desactualización catastral que enuncia ese documento no es exclusivo de las áreas
protegidas, sino que caracteriza el estado actual de la propiedad rural en Colombia y contribuye a la
precariedad de los derechos territoriales de las poblaciones rurales (Botero, 1994; CNMH, 2016). En este
caso, si sólo el 18% del SPNN estaba registrado catastralmente de acuerdo con el IGAC, la cifra es
claramente indicativa de la magnitud del problema de desactualización del catastro, muy a pesar de que el
asunto ha sido denunciado de manera reiterada desde distintos sectores y últimamente con relación a los
Acuerdo de Paz de 2016 (DNP, 2019). ¿Qué significa que los parques nacionales como otras propiedades de
la Nación (i.e. baldíos) no estén debidamente registrados en la base catastral en un país que padece una
concentración de la tierra que figura entre las más altas del mundo? (cfr. Pachón, 2021).
Entre los resultados de gestión presentados por la administración del SPNN en 2013 se incluyeron
"tres temáticas de gran trascendencia para la Entidad, que son: la actualización de los planes de manejo, el
aumento del número de hectáreas incorporadas al SINAP -la declaratoria de nuevas áreas y, el avance en el
diagnóstico y la formulación de la política de uso, ocupación y tenencia de tierras al interior de las áreas
protegidas" (Parques Nacionales Naturales de Colombia, 2013, p. 2). En cuanto a la tercera, el informe de
gestión planteaba que "[s]e consolidó el documento 'Política de uso, ocupación y tenencia de la tierra para las
áreas del sistema de Parques Nacionales Naturales' como una apuesta institucional desde Parques Nacionales
Naturales, el cual deberá abordarse de manera conjunta con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -
INCODER [hoy la Agencia Nacional de Tierras], las organizaciones campesinas y las demás instituciones
relacionadas" (Ibid, p. 6).7 Según este reporte de gestión, con el trabajo de diagnóstico se identificaron 13.150
predios y 6.957 familias en 34 Parques, y se estableció un horizonte de 15 años para la implementación de
esta política.
7 Se trata de una nueva iniciativa de la administración de parques por introducir un marco de acción basado en la
caracterización de las poblaciones humanas dentro del SPNN, con el potencial de lograr acuerdos para la gestión de las
áreas protegidas, después de la Política de Participación Social en la Conservación "Parques con Gente" de 1998-2001.

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Al año siguiente se llevó a cabo el Tercer Censo Nacional Agropecuario (CNA) realizado por el
DANE en el año 2014. Este fue considerado como "la fuente de información estadística más importante para
el campo colombiano en los últimos 55 años", entre otras razones porque recopila información de "todas las
Unidades Productoras Agropecuarias –UPA8 existentes en la zona rural dispersa del territorio nacional, a fin
de determinar su ubicación y características, así como las características sociodemográficas de los residentes
de las Unidades Productivas" (DANE, 2014, p. 2). El área rural dispersa total censada por el CNA fue de
111,5 millones de has que representan el 97% del país. La undécima entrega de ese censo presenta los
"resultados del uso y cobertura del suelo en los Parques Nacionales Naturales–PNN, su inventario pecuario y
agrícola, y características sociodemográficas y de vivienda de la población residente" (Ibíd, p. 2). El CNA
tomó como referencia 12,9 millones de los 14,2 millones de has que abarca el SPNN, y analizó 56 de las 59
áreas protegidas que lo conforman.
La información del CNA sobre las coberturas y usos del suelo indica que cerca del 10% (3.7% con
coberturas transformadas según Gil et al., 2022) del área censada del SPNN o lo que equivale a más de un
millón de has, reporta usos agropecuarios. Entre los usos predominan los pastos con el 91,3%, mientras que
un 8,7% se dedica a distintos tipos de cultivo y zonas de barbecho.9 Con base en esta información se puede
afirmar que después de la conservación, la ganadería es el uso de la tierra que predomina dentro del SPNN
por el peso significativo que tiene la cobertura de pastos, y en mucha menor proporción el cultivo. Sin
evidencias disponibles en los documentos públicos sobre las fuentes, materiales y métodos utilizados, el CNA
identificó en el SPNN 17.634 UPA, de las cuales el 35% se ubica en cinco áreas protegidas: Pisba,
Sanquianga, Farallones de Cali, Paramillo y Selva de Florencia: "Las UPA menores a 5 hectáreas presentaron
una mayor participación con el 40,9% y representando el 0,1% del área rural dispersa censada de los PNN. En
contraste, las UPA mayores a 1000 hectáreas, participan del 3,2% del total de UPA, presentando la mayor
área rural dispersa censada con un 90,6% del total" (Ibíd, p. 9).
Sin duda, esto merece un análisis sobre la concentración de la tierra en los parques nacionales:
¿quiénes son los "dueños" de esas UPA y cómo llegaron a poseer extensiones tan significativas de tierra? En
cuanto a la tenencia de la tierra, el CNA identificó que el 74,2% de las UPA censadas en el SPNN
corresponde al "régimen de tenencia propio"10, mientras que la "propiedad colectiva" corresponde al 7,8% del
total que se presume correspondientes a los resguardos y territorios colectivos superpuestos con los polígonos
de las áreas protegidas. Otras formas de tenencia identificadas son el arriendo, usufructo, adjudicatario,
comunero, aparcería, comodato y ocupación que participan con el 15,2 % del total (Ibíd, p. 9).
Aunque el CNA no reporta cuántos predios hay en el SPNN, sí da cuenta de 7.919 viviendas
localizadas dentro de él, de las cuales el 75,5% estaban ocupadas, el 11,7% desocupadas y el 12,8% eran de
uso temporal. Si tenemos en cuenta que, salvo muy pocas excepciones, la ley prohíbe la instalación de
infraestructura permanente dentro de áreas del SPNN es significativo que el Censo reporte que el 53% de las
viviendas tiene conexión al servicio de energía eléctrica, que el 9,5% cuente con acueducto y que el 3,6% con
alcantarillado. Finalmente, el CNA reporta 22.000 personas residentes dentro del SPNN, que representan el
0,4% del total de la población nacional: "El 37,3% de las personas (8.340) fueron hallados en los PNN de
Sanquianga, Puracé y Farallones de Cali. Mientras que Los Flamencos, Otún Quimbaya y Los Estoraques
presentan las mayores densidades, con 10,2, 12,7 y 13,9 personas por kilómetro cuadrado respectivamente"
(DANE. 2014. p. 35). La "población residente" del SPNN se ubica en mayor proporción en los rangos de edad
entre los 5 y 25 años, y el 64,9% del total se clasificó en situación de pobreza, según el Índice de Pobreza
Multidimensional Ajustado (Ibíd, p. 37).
8 Las Unidades de Producción Agropecuaria – UPA son extensiones de tierra de 500 m2 o más que pueden estar dentro de
un predio y funcionan como unidad de medida para determinar la relación entre la mano de obra disponible y extensión
del uso de la tierra.
9 Del área de cultivos en el SPNN, es probable que los cultivos ilícitos cubran un buen porcentaje. De acuerdo con
Parques Nacionales Naturales de Colombia (2019) basado en SIMCI (2019), en el año 2018, 18 de las 59 áreas protegidas
del SPNN reportaban 7.844 has de coca que representan el 4,58 % de toda la coca reportada en Colombia para ese mismo
año (p. 8).
10 Dentro de los conceptos de propiedad no existe un "régimen de tenencia propio", seguramente usan este término para
evitar las implicaciones de referirse a la propiedad privada.

Ospina et al. Legibilidad selectiva
Journal of Political Ecology Vol. 30, 2023 636
También en el año 2014, el Grupo de Uso, Ocupación y Tenencia11 de la Subdirección de Gestión y
Manejo presentó el documento "Política de tierras para atender la situación de usos, ocupación y tenencia de
las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales" (Grupo de Uso, Ocupación y y Tenencia, 2013), en el
III Congreso de Áreas Protegidas realizado en Colombia. En su presentación reconoció el traslape de 18 áreas
protegidas con 57 resguardos, que incluyen 82 pueblos indígenas; 11 áreas traslapadas por territorios de Uso y
Ocupación ancestral, de las que cinco están traslapadas con territorios afrodescendientes donde se estiman 42
comunidades; y seis áreas traslapadas con territorios ancestrales indígenas. Siguiendo la tendencia de otros
documentos consultados, el Grupo tampoco reporta las fuentes en las que se basan los datos que presenta. Sin
embargo, llama la atención que en esta ocasión no mencionan los predios ni el número de familias, a pesar de
que el documento de Política (op. cit) reconoce "la ocupación de los Parques Nacionales por grupos humanos
de colonos y campesinos (...) de un área aproximada de 467.727 hectáreas en 8.375 predios12 que representan
aproximadamente 6.957 familias, en 34 áreas del sistema en los PNN" (Grupo de Uso, Ocupación y Tenencia
2013, p. 18). Este documento introduce categorías adicionales como las de "territorios de uso y ocupación
ancestral" y "territorios ancestrales indígenas" sin explicar en qué consisten.
Tres años después, en el marco del Acuerdo para la Prosperidad 079 de 2017, la administración del
SPNN presentó públicamente la "ruta de construcción de la política […] mesa técnica interinstitucional" en la
cual se identifica la "ocupación de 15.000 familias aproximadamente [dentro del SPNN] de las cuales el 86%
tiene informalidad de la tenencia" (Parques Nacionales Naturales de Colombia, 2017).13 Luego, en el año
2019 la Subdirección de Gestión y Manejo de Áreas Protegidas publicó el informe "Caracterización de Uso,
Ocupación y Tenencia [UOT] en las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de
Colombia", en el cual se afirma que:
37 áreas protegidas de 59 existentes en el SPNN tienen situaciones de UOT […] Desde el año
2015 a primer trimestre de 2019 se han consolidado 4.412 caracterizaciones [de familias dentro
de áreas protegidas] en 35 de las 37 áreas protegidas, sin embargo, es necesario aclarar que la
información es parcial, pues no se cuenta con la totalidad de las áreas protegidas caracterizadas
debido a distintos factores como: bajo relacionamiento entre instituciones y comunidades,
voluntad de las comunidades campesinas, escasez de recursos técnicos y financieros, y las
condiciones de orden público, entre las que se encuentra la persistencia del conflicto armado en
muchas zonas del país (Parques Nacionales Naturales de Colombia, 2019, p. 24).
En síntesis, y basado en los datos de estas "caracterizaciones" realizadas, el citado informe plantea que la
"población campesina que habita en las áreas del SPNN" se estima en 4.438 familias, con un total de 10.726
personas, de las cuales el 64,9% son adultos, el 12,2% adolescentes y el 22,9% niños; mientras que el 42,2%
son mujeres y el 57,8% hombres (p. 25). Este documento indica, además, "que el 62% de la población en
situación Uso Ocupación y Tenencia (UOT), permanece en el área protegida y que un 33% lo hace de manera
temporal y [sobre] un 5% no hay información" (Ibid., p. 26). Más adelante, el mismo plantea que:
[De] las personas caracterizadas tanto permanentes como temporales el mayor porcentaje se
encuentra entre los 0 a 5 años de ocupación con el 45,7% y el 29,8% respectivamente, en
segundo lugar, encontramos para los permanentes en el rango de 21 a 50 años y para los
temporales de 11 a 20 años. Los datos indican que cerca de la mitad de la ocupación de las
11 "Mediante la Resolución 0322 del 5 de septiembre de 2012 (modificada por la Resolución 0337 del 24 de agosto de
2015) se conformó el Grupo Interno de Trabajo al interior de la entidad denominado "Grupo de Uso, Ocupación y
Tenencia" con el fin de lograr una gestión coordinada y eficiente entre los niveles central, territorial y local para la
búsqueda de soluciones a la problemática de uso, ocupación y tenencia al interior de las áreas protegidas bajo la
administración de la entidad …".
12 Nótese que el Informe de Gestión del año 2013 identificó "con el trabajo de diagnóstico" 13.150 predios.
13 Ese mismo año, se publica el documento "Parques con campesinos en Colombia" (Betancourt et al., 2017, p. 3) en el
que se retoma la cifra de "más de 15.000 familias" asentadas en áreas declaradas como Parques Nacionales Naturales.

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áreas protegidas se ha dado entre 0 a 10 años, y el resto en otro tiempo mayor, y que en las
regiones estará asociado a las dinámicas poblacionales, el conflicto armado y [las] actividades
productivas" (Ibíd, p. 27).
En cuanto a la tenencia, la fuente de referencia indica que: "De los 3.713 predios identificados por el
IGAC que se encuentran al interior del SPNN, el 46% representando 1.735 [predios] acreditan legítimamente
propiedad privada y para el caso de 1.978 predios, es decir, el 54% su propiedad se encuentra en discusión y
requiere pronunciamiento de autoridades administrativas o judiciales que aclaren la situación legal de la
propiedad" (Ibíd, p. 31). Llama la atención que, en toda la documentación revisada hasta el momento,
solamente en este informe se reconoce por primera vez la existencia propiedad privada acreditada
"legítimamente" dentro del SPNN.
Categorías poblacionales y de tenencia dentro de los parques nacionales
Tal y como lo reconoce la misma administración del SPNN, más del 60% de las áreas protegidas del
Sistema "presentan conflictos por usos no permitidos de la tierra, ocupación y tenencia de predios en su
interior por parte de comunidades campesinas, lo cual genera presión sobre los ecosistemas que por mandato
constitucional deben ser preservados y restaurados" (Ibíd, p. 5). A ese argumento se puede añadir que el uso
ambiguo de categorías de propiedad "legítimas" dentro de parques, así como la utilización indistinta de
categorías como predio, UPA, etc., sumada a la variabilidad de las cifras censales, contribuyen a la confusión
que existe en torno a las características y demografía de las poblaciones que habitan dentro de las áreas
protegidas, y dificultan la formulación de una línea de base confiable para la formulación y aplicación de una
política pública para abordar las causas de fondo detonantes de los conflictos que rodean el uso, la ocupación
y la tenencia que ocurre dentro de ellas.
El último párrafo citado del documento de Caracterización del Uso, Ocupación y Tenencia de 2019 es
especialmente importante para entender el estado actual de la discusión en torno a las poblaciones humanas
dentro del SPNN: "por mandato constitucional los parques nacionales deben ser preservados y restaurados"
(p. 5). Según el mismo documento, la presión sobre los ecosistemas (recursos) que se encuentran protegidos
por la figura de parque es el resultado de "conflictos por usos no permitidos de la tierra, ocupación y tenencia
de predios en su interior por parte de comunidades campesinas". Pero al mismo tiempo el documento
reconoce que sí hay población campesina que tiene propiedad privada legítima dentro de las áreas protegidas,
lo que termina reproduciendo el modelo que define a unos como legales y otros ilegales. La "población
campesina que habita en las áreas del SPNN se estima en 4.438 familias, con un total de 10.726 personas"
(Parques Nacionales Naturales de Colombia, 2019, p. 26). Para hacer más compleja la dispersión de cifras,
este nuevo documento reporta unos datos totales de población campesina asentada dentro del SPNN
diferentes a los citados por otras fuentes.
El documento oficial más reciente con información sobre poblaciones humanas dentro del SPNN
corresponde al informe del Sistema Nacional de Áreas Protegidas – SINAP del año 2021, en el que se
argumenta lo siguiente:
El IGAC ha reportado 7.212 unidades catastrales al interior del subsistema de PNNC [Parques
Nacionales Naturales Colombia], de las cuales solamente 3.746 están asociadas a folios de
matrícula inmobiliaria, lo que hace suponer que la tenencia de las 3.466 unidades prediales
restantes es informal, al no estar asociadas a un título debidamente registrado [...]. Las 3.746
unidades prediales con folio de matrícula inmobiliaria han sido estudiadas por la
Superintendencia de Notariado y Registro y Parques Nacionales Naturales de Colombia,
encontrando que el 46% acreditan legítimamente propiedad privada, llamando la atención
sobre el otro 54% en las cuales su propiedad se encuentra en discusión y requiere el
pronunciamiento de autoridades administrativas o judiciales (Minambiente, 2021, p. 62).

Ospina et al. Legibilidad selectiva
Journal of Political Ecology Vol. 30, 2023 638
A manera de síntesis, las diferentes categorías poblacionales, cifras demográficas y número de predios
dentro del SPNN de los documentos oficiales reportados durante los últimos 13 años, se indican en la Tabla 2.
En suma, la disparidad de cifras y el uso ecléctico de categorías poblacionales para referirse a las poblaciones
humanas dentro del SPNN reflejan que, a pesar del notable esfuerzo institucional por atender la problemática
que representan el uso, la ocupación y la tenencia de la tierra dentro de las áreas que configuran el Sistema, no
se ha implementado hasta el momento una estrategia integral, coherente, clara, trazable y verificable para
contar y rendir cuentas públicas sobre el número de personas que habitan dentro de los parques naturales del
país.
Categoría
Subdirección
Técnica
(2008)
Paredes
(2011)
PNNC
(2013)
Grupo
UOT
(2013)
CNA
(2014)
PNNC
(2017)
PNNC
(2019)
SINAP
(2021)
Predios/propietarios 2.285 predios
2.285
"propietario
s de
predios"
13.150
predios
8.375
predios 3.713
predios
7.212
"unidades
catastrale
s"
Campesinos
44.232
47.376
10.726
Indígenas
35.615
35.695
Afrodescendientes
8.325 "negros"
8.325
Personas o
habitantes 82.274 93.681
"habitantes"
22.000
"person
as que
habitan"
22.371
"personas
habitante
s"
Familias
6.957
6.957
-
15.000
4.438
Viviendas
7.919
UPA
17.634
Tabla 2: Síntesis de las categorías poblacionales y datos censales en el SPNN de Colombia.
Fuente: elaboración propia a partir de las fuentes reseñadas. PNNC: Parques Nacionales
Naturales de Colombia; Grupo UOT: Grupo Uso, Ocupación y Tenencia; CNA: Censo
Nacional Agropecuario; SINAP: Sistema Nacional de Áreas Protegidas
A la dispersión de cifras se suman los problemas de escala, ya que la situación particular de un parque
puede variar significativamente de los demás como resultado de sus trayectorias administrativas y
relacionamientos entre autoridades ambientales y poblaciones locales, entre otros aspectos más, cuando las
cifras públicas ofrecen solo datos genéricos sin reconocer especificidades. Finalmente, un asunto
particularmente sensible que también se asocia a los problemas de dispersión y trazabilidad de esas cifras
tiene que ver con la limitada, en algunos casos, o inexistente, en otros casos, caracterización cualitativa de las
poblaciones que suelen reseñarse a través de cifras escuetas. En conjunto, los problemas asociados a la
caracterización demográfica de las poblaciones asentadas dentro del SPNN evidencian la carencia de una
perspectiva de largo plazo para gestionar lo que la misma institucionalidad ambiental cataloga como la
"principal amenaza" para que los parques nacionales naturales cumplan con la misión constitucional para la
que fueron diseñados.
3. Más allá de las cifras: las estrategias de la participación social en la conservación
Como suele ocurrir con los modos dominantes de intervención estatal, las categorías poblacionales
condensan criterios de agregación, simplificación y estandarización (Scott, 1998) que tienen poderosos
efectos de realidad, porque se traducen, entre otras cosas, en la garantía o no de derechos territoriales de las
poblaciones humanas. Esos efectos también impactan decisivamente en sus expectativas, condiciones y

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horizontes de vida. La trayectoria de los parques nacionales es parte de las estrategias de ordenamiento y
control territorial desplegadas por el Estado colombiano en áreas de frontera interna, que se han entendido
tradicionalmente como "vacías" (espacios naturales y sin gente) o como "zonas rojas", que son una manera
recurrente de nombrar las zonas afectadas por la violencia en las que el Estado se disputa por la fuerza su
dominio con otros actores al margen de la ley. Así, la creación de áreas protegidas es una forma singular de
intervención estatal que se usa para gestionar dinámicas territoriales a escala local y regional. Por ello,
durante mucho tiempo en Colombia ha prevalecido un modelo de "conservación fortaleza" o "colonial" que
busca separar a ciertos tipos de gente (como los campesinos) de los paisajes que habitan y que son declarados
objeto de conservación por medio de dispositivos de control y vigilancia, e incluso del uso de la fuerza
(Brockington, 2002; Neumann, 2004; Rai et al., 2021).
Pero a pesar de esa predominancia, en las últimas décadas se han implementado algunas iniciativas de
conservación participativa, principalmente con comunidades indígenas y afrodescendientes asentadas en
resguardos y territorios colectivos superpuestos con áreas del SPNN, pero también con comunidades
campesinas, aunque sus resultados sigan siendo objeto de tensiones, como argumentamos más adelante. En
ese contexto, es pertinente visibilizar la producción institucional de categorías poblacionales para nombrar a
las personas y poblaciones que habitan estas áreas protegidas, y clasificarlas como aliadas o amenazas para
los objetivos de protección ambiental estatal. Esto permitirá argumentar cómo la estructuración de áreas
protegidas en Colombia está acompañada de formas ambiguas y cambiantes de nombrar poblaciones que
decretan su legibilidad y legalidad.
El paradigma de la participación social en la conservación
Este aparte se enfoca en los hitos legales en materia de gestión de áreas protegidas que ocurren en la
década de 1990, luego de la nueva Constitución Política de Colombia de 1991 y de la creación del Ministerio
del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental-SINA en 1993.14 Estos hitos se articulan en varios
planos con las nuevas sensibilidades de protección a la diversidad biocultural que promovieron acuerdos
internacionales como el Convenio 169 de la OIT que, entre otros derechos, reconoció el papel fundamental
que tienen los pueblos indígenas en la gestión sostenible de ecosistemas estratégicos. Estas nuevas
sensibilidades también entran en sintonía con la Declaratoria de Río de Janeiro de 1992, que se firmó poco
después. Al tiempo, la nueva Constitución Política de Colombia se estructuró como un nuevo pacto social y
político en el país en el que la dimensión ambiental resulta sustancial. De hecho, esta Constitución declaró en
su artículo 63 que "[l]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos,
las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables."
Por su parte, la Ley 99 de 1993 acogió los nuevos preceptos constitucionales en materia ambiental y
reformuló el diseño institucional para la gestión ambiental en el país al liquidar el Instituto Nacional de los
Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente – INDERENA15, entre otras instituciones ambientales,
y creó un ministerio especializado para la gestión ambiental: el Ministerio del Medio Ambiente. Esta nueva
institucionalidad reconfiguró la gestión pública del ambiente en la que converge una variedad de actores que
incluyen, entre otros, a las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la dimensión
ambiental, y a las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de información, investigación
científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.
Entre estos cambios, se destaca el desarrollo del concepto de "utilidad pública e interés social", y su
evolución en la noción de "función ecológica de la propiedad" que establece el artículo 107 cuando señala "de
14 El SINA es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la
puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta ley con la coordinación del Ministerio del
Medio Ambiente. En su artículo 1 define unos principios generales ambientales que parecen progresistas en relación con
la legislación ambiental previa porque, entre otras características, desarrolla una visión del ser humano como integrado a
la naturaleza.
15 El Inderena fue la entidad pública que desempeñó el rol de autoridad ambiental a nivel nacional entre 1968 y 1994,
sirviendo de base para la creación del Ministerio del Medio Ambiente.

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utilidad pública e interés social" la adquisición por negociación directa o por expropiación de bienes de
propiedad privada. También se le da continuidad al papel que desempeña el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi – IGAC16 respecto a la declaración y alinderamiento de las áreas que integran el SPNN, mediante la
negociación directa de predios o por expropiación. Con la Ley 9917 también se creó una nueva
institucionalidad ambiental en el país orientada hacia la descentralización de la gestión ambiental, dejando
buena parte de la administración de estos asuntos en manos de autoridades ambientales del orden regional
(llamadas "corporaciones autónomas regionales" o CAR), excepto en el caso de la administración de los PNN
que quedaron sujetos a un sistema centralizado (el SPNN).
Todos estos cambios tienen la pretensión de establecer estrategias de gobernanza ambiental en las que
es sustancial la participación social en la conservación. Esto se alinea con los nuevos mecanismos de
participación social que introdujo la Constitución Política de 1991. En efecto, tanto la Constitución Política
como la subsiguiente Ley 99 de 1993 decretaron el "ascenso" del ambientalismo estatal en Colombia (Mance
2008), caracterizado por un nuevo diseño institucional a partir del cual algunas instancias del SPNN
desarrollaron un nuevo enfoque para fortalecer la participación social en la gestión de áreas protegidas. El
nuevo enfoque se condensó en una política conocida como "Parques con la gente" (1998-2001), que
representó un valioso intento por cambiar el paradigma de la conservación excluyente que estaba vigente
hasta ese momento en el país. Entre otros asuntos, esta política reconoció que las áreas protegidas habían sido
albergue para poblaciones que en muchos casos fueron desplazadas por medios violentos de otras partes del
país, generando procesos de ocupación y uso del territorio, no siempre acordes con las expectativas de manejo
sostenible de los recursos. Sin embargo, esa política no tuvo el impacto que se propuso, como se verá a
continuación.
La securitización de la agenda ambiental
La política de "Parques con la gente" tuvo un auge relativamente corto como resultado del
posicionamiento, entre otras cosas, de las narrativas de securitización de la administración territorial que
tomaron fuerza a partir de la llamada guerra contra el terrorismo. Por ello, esa política solamente fue
implementada en su fase inicial durante el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), pero fue reestructurada
gradualmente en los gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2006 y 2006-2010), al alinear las formas de
participación social en la conservación ambiental con dispositivos de control poblacional y estrategias de
seguridad, sobre todo para confrontar a los grupos calificados como "narcoterroristas", vinculados
especialmente al cultivo de coca y comercialización de sus derivados.
En su diseño inicial, el giro hacia la participación social en la conservación ambiental suponía, al
menos, dos cambios significativos con respecto a las tendencias previas de tratamiento de poblaciones
asentadas dentro de los parques del país. El primero de ellos tenía que ver con el hecho de que los parques
nacionales no se podían entender como escenarios desvinculados de los complejos entramados sociopolíticos
que caracterizan las regiones rurales, y que motivan a pobladores a asentarse dentro de áreas protegidas
públicas. Por el contrario, reconocía que se podría incidir en la transformación de esas dinámicas conflictivas
al abrir la conservación ambiental a la participación social. El segundo cambio tenía que ver con la apertura a
reconocer la importancia del diálogo, la concertación y la planificación entre la institucionalidad ambiental y
los diversos actores sociales localizados dentro de las áreas protegidas para lograr los propósitos de
16 El IGAC es la institución estatal a cargo de producir la cartografía oficial y de adelantar los estudios catastrales, de
suelos y geográficos requeridos para el desarrollo territorial del país.
17 Esta institucionalidad, sin embargo, tiene una estructura jerárquica constituida en orden descendente, por a) el
Ministerio del Medio Ambiente que rige el SINA; b) las Corporaciones Autónomas Regionales, que emergen como
autoridades ambientales en las regiones (en la mayoría de los casos con jurisdicción departamental), con amplias
funciones de administración de las que solo se excluyen las áreas del SPNN – que están bajo control de la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN); y c) los departamentos, los distritos y
los municipios. Esta ley plantea una visión inédita en la articulación de las entidades territoriales y la sociedad en la
gestión ambiental en diversos niveles, que responde a una visión más orgánica y que, paradójicamente, introduce una serie
de tensiones entre competencias y jurisdicciones por la complejidad de su implementación y la proliferación de normas,
jerarquías y escalas geográficas de incidencia en la gestión ambiental.

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conservación ambiental. Más aún, esta política destacó la importancia de reconocer la heterogeneidad de las
posibilidades de participación en función de las características socioculturales de los actores involucrados, y
de los retos particulares que representaban esas características para concertar la conservación ambiental.
La política de participación social en la conservación también se articuló a estrategias antidrogas para
controlar la presión de los cultivos de uso ilícito sobre las áreas protegidas. En efecto, de manera paralela a la
implementación de la Política de Parques con la gente se creó la Estrategia de Articulación Interinstitucional
para la Prevención y Mitigación del Impacto Ambiental de los Cultivos Ilícitos en Áreas Protegidas
(Ministerio del Medio Ambiente 2000), en la cual la Policía Nacional, la Dirección Antinarcóticos y la
Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN) crearon alianzas
"con el fin de monitorear las zonas de Parques Naturales afectadas por cultivos ilícitos y actividades conexas"
(Ospina, 2004, p. 3). Adicionalmente, instituciones como la Unidad de Parques Nacionales, las Corporaciones
Autónomas Regionales (CAR) y las comunidades locales, llevaron a cabo "acciones específicas para
contrarrestar el impacto ambiental producido por los cultivos con fines ilícitos" en varios parques nacionales y
sus zonas de influencia, en el marco de los programas gubernamentales para el control de cultivos de uso
ilícito (Ibíd, p. 4).
Con los gobiernos de Uribe Vélez (2002-2006 y 2006-2010) la política previa de participación social
en la conservación también se reorientó para resolver la problemática del uso, ocupación y tenencia dentro de
áreas del SPNN; para ello se formularon los lineamientos de política sobre el Régimen Especial de Manejo
(REM) y Restauración Ecológica Participativa (REP) (Unidad de Parques Nacionales Naturales de Colombia
2005a, 2005b). Como se expondrá a continuación, dichos lineamientos acogen criterios étnicos para perfilar
las estrategias de participación, de acuerdo con los supuestos que operan en las políticas estatales sobre el
papel de las poblaciones indígenas, afrocolombianas y campesinas en relación con la gestión ambiental.
Iniciativas de comanejo
Durante los periodos presidenciales de Uribe Vélez, la estrategia REM abrió la posibilidad de
establecer acuerdos de comanejo entre autoridades ambientales y autoridades étnicas legítimamente
reconocidas por las instituciones estatales. Esto ocurrió en los parques donde hubiera una superposición de
competencias y jurisdicciones resultado de la superposición geográfica y jurídica de dos figuras de
ordenamiento territorial diferentes: por un lado, un área protegida que hace parte del SPNN, y por otro, un
resguardo indígena o un territorio colectivo afrocolombiano legalmente reconocido, según fuera el caso.18 La
estrategia REP, por su parte, promueve la participación de familias campesinas, habitantes del SPNN a partir
de unos "acuerdos" de restauración ecológica y relocalización, orientados al cumplimiento de la misión
institucional de conservación que le compete a la institucionalidad de parques.
Ambas estrategias (REM y REP) demuestran los efectos diferenciados del reconocimiento étnico de
las poblaciones que ocupan el SPNN. En el caso de las poblaciones étnicas cuyos territorios se superponen
con las áreas de parques, estas gozan del reconocimiento y legitimidad para que sus autoridades acuerden
planes de comanejo con la autoridad ambiental del SPNN, bajo el supuesto de que podrían continuar viviendo
en esas áreas. En cambio, las poblaciones campesinas no gozan de esa legitimidad, razón por la cual solo
pueden acordar medidas transitorias para recuperar las áreas de parques que han intervenido mientras se
relocalizan fuera del parque, en congruencia con la principal expectativa de la estrategia. En efecto, la
estrategia REP se inscribe en una estrategia más amplia de "saneamiento predial" (cfr. Unidad de Parques
Nacionales Naturales de Colombia, 2008) que supone que las poblaciones clasificadas como campesinas son
18 En el ordenamiento constitucional colombiano, las poblaciones que reconoce el Estado como minorías étnicas, son:
indígenas, afrocolombianas, palenqueras, raizales y Rom. Estas poblaciones étnicas tienen un conjunto de derechos
especiales en los ámbitos territorial, cultural y de autonomía política. Son las instituciones del Estado las que avalan el
estatuto étnico de esas poblaciones a petición de las mismas (autorreconocimiento), y en algunos casos les reconoce
formas de tenencia colectiva de la tierra, como los resguardos (en el caso de las poblaciones indígenas), y los territorios
colectivos (en el caso de las poblaciones afrocolombianas). En este panorama, otras poblaciones que habitan la ruralidad
del país, como las poblaciones campesinas, no son consideradas por el Estado como poblaciones étnicas. A diferencia de
la tenencia colectiva de la tierra en el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes, el estatuto legal de las
formas campesinas de propiedad o tenencia de la tierra impide que se superpongan con áreas protegidas.

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incompatibles con las áreas de conservación y por lo tanto deben ser removidas de esas áreas. Esto tiene que
ver con la legislación existente y la emergencia de identidades ecológicas en las sensibilidades de la
conservación ambiental global, que ubica a los pueblos marcados étnicamente (especialmente las poblaciones
indígenas y afrodescendientes) como aliados de la conservación, incorporándose a la lista de sujetos
protegidos como parte del patrimonio cultural y guardianes de la biodiversidad (cfr. Ulloa, 2004), mientras
que otros grupos humanos definidos como campesinos se ubican entre el tipo de gente ecológicamente
indeseable que destruye la naturaleza (Busatta, 2005).19
En reacción a la situación inestable de la tenencia de la tierra para las poblaciones campesinas que
habitan dentro de áreas protegidas, durante la administración de Juan Manuel Santos (2010-2014 y 2014-
2018) en el marco del Acuerdo para la Prosperidad 079 de 2012 se creó la "Mesa de Concertación Nacional
entre Organizaciones Campesinas e Instituciones para la formulación y gestión de la Política Pública
Participativa para la solución de conflictos territoriales en áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales
de Colombia", con el propósito de conformar un "espacio de formulación y concertación de la política pública
que busca generar alternativas para la recuperación y restauración de los Parques Nacionales y el
mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades campesinas y debe contribuir a la construcción
de escenarios de paz" (Parques Nacionales Naturales de Colombia 2022). Sin embargo, esos diálogos no
lograron concretarse en políticas y estrategias de participación efectiva durante ese gobierno. En efecto, un
año después de la firma del Acuerdo de Paz de 2016, circuló de manera restringida por instancias
directamente relacionadas con la gestión de áreas protegidas un proyecto apócrifo de Decreto Ley de Vía
Rápida (Fast track), que buscaba dictar "medidas tendientes a solucionar los conflictos por ocupación, uso y
tenencia que se presentan con [el] asentamiento de comunidades campesinas en áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales" y crear un Régimen Especial de Manejo de áreas del SPNN cuyo nombre sería
"Parques con Campesinos".
No obstante, el análisis del documento realizado por la Comisión Colombiana de Juristas consideraba
que el borrador de decreto mantenía "de manera radical la estructura de usos restringidos que
tradicionalmente viene concebida en la legislación ambiental, lo cual hace perder esta oportunidad y
coyuntura para realmente proponer nuevas alternativas para la resolución de la problemática de uso,
ocupación y tenencia de parques más racional con la realidad, que a la vez permita compatibilizar la presencia
de pobladores campesinos y su corresponsabilidad en la conservación, restauración y función ecológica"
(Comisión Colombiana de Juristas, 2017, p. 19). En marzo de ese mismo año, los delegados campesinos en la
Mesa de Concertación Nacional manifestaron su preocupación por que el contenido de ese decreto no fue
discutido con ellos; actitud que calificaron como parte del tratamiento histórico que han recibido de las
autoridades del SPNN (cfr. Delegación Campesina, 2017).
Una nueva fase de securitización de la agenda ambiental
Como se ha podido observar, las categorías poblacionales cambian de acuerdo con la intervención de
distintos actores en la administración del SPNN y se evidencia una continuidad de las políticas basadas en lo
que dice la norma. Así, por ejemplo, de un primer momento que va de 1998 a 2001m en el que los indígenas y
afrodescendientes fueron el centro de atención para una Política de Participación Social en la Conservación,
comanejo y un Régimen Especial de Manejo (REM), se pasó a otro escenario a partir de 2007 en el que a los
campesinos se les consideran objeto de "restauración y relocalización" mediante unos "acuerdos" de
Restauración Ecológica Participativa (REP). Y se llega en 2019 a unos lineamientos sobre el Uso, Ocupación
19 Los conocimientos, manejos y experiencias de las comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas son
sensiblemente diferentes con respecto a las especificidades de ciertos ecosistemas que ocupan. En cada una de esas
poblaciones también se identifican diferentes modos de relacionamiento con esos ecosistemas. Sin embargo, llama la
atención que las lecturas institucionales y legales suelan reducir a un espectro muy limitado la posibilidad de que ciertas
comunidades campesinas tengan o puedan tener conocimientos y prácticas sobre los medios que habitan que se cataloguen
como "sostenibles" y, en consecuencia, que puedan considerarse como potenciales aliadas en la conservación de áreas
protegidas. Esta concepción diferenciada que promueve el estado no significa que las condiciones de vida digna de las
poblaciones indígenas y afrodescendientes que habitan dentro de áreas protegidas estén aseguradas y sean necesariamente
mejores que las de las poblaciones campesinas.

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y Tenencia –UOT, basados en "acuerdos", en la caracterización de predios e incluso en el pago por servicios
ambientales como base para la "restauración y conservación."
En el gobierno de Iván Duque (2018-2022) la agenda ambiental se decantó nuevamente hacia una
estrategia de securitización promovida por factores como el incremento de las tasas de deforestación -
especialmente en la Amazonia- y el control de grupos armados que persisten en el post-acuerdo de paz. Esa
estrategia tenía un claro acento de control militar y seguridad nacional, hecho que redujo a su mínima
expresión las posibilidades de crear instancias de concertación para la participación social en la conservación.
En efecto, la Operación Artemisa (ver Ejercito Nacional de Colombia, 2021) y la Ley 2111 de 2021 de
Delitos contra los Recursos Naturales y el Medioambiente, son la expresión de un tratamiento cada vez más
policivo de los temas ambientales en el país. Los cambios parciales de las estrategias de participación social
que mencionamos brevemente en esta sección no han impactado de fondo el criterio legal aún vigente en
Colombia, según el cual solo ciertas poblaciones étnicamente marcadas, y bajo condiciones particulares,
pueden habitar dentro del SPNN; los demás grupos humanos que vivan en ellos se pueden declarar como
ilegales y por lo tanto pueden ser imputados bajo la nueva ley con el delito de "invasión de áreas de especial
importancia ecológica", delito que es sancionado con penas que van de los 48 a los 144 meses de cárcel,
además de una fuerte sanción económica. En esos intentos de apertura a la participación social en la
conservación de áreas protegidas, la cuestión de fondo tiene que ver con la eficacia y sostenibilidad de esos
mecanismos. Las normas legales no avanzan en esa materia, pero en la práctica el SPNN ha ido incorporando
en décadas recientes algunas estrategias internas para abrir espacios efectivos de participación social en la
conservación de áreas protegidas, pero no tienen el nivel de norma.20
Al hacer un balance de esas estrategias, la legislación de áreas protegidas del país y las políticas
desarrolladas se expresa una comprensión simplificadora y parcial de la complejidad que representan las
poblaciones humanas que habitan en áreas protegidas. El caso de las estrategias REM y REP constata un
sistema de clasificación que considera a ciertas poblaciones más aptas para la coexistencia con ecosistemas
estratégicos para el país, y a otras poblaciones como no aptas para habitarlos. Esto corresponde en alto grado
a una forma de enunciación técnica y política del espacio que tiene pretensiones despolitizadoras, que busca
resolver una dinámica social particularmente compleja a través de preceptos técnicos-ambientales, modulados
bajo lenguajes técnicos y jurídicos muy específicos. De este modo, la forma de nombrar a unos y otros
representa una verdad jurídica que invisibiliza las relaciones históricas y sociales que se han coproducido
dentro de las áreas protegidas en tanto categorías que reconocen sólo el carácter legal o económico de los
habitantes en relación con la tierra. Esto ocurre en piezas de la legislación colombiana (de antes y después de
la Constitución Política de 1991) donde se mencionan los habitantes de áreas protegidas como diferentes tipos
de sujetos jurídicos, a saber: ocupante, tenedor, propietario, poseedor, morador, concesionario, permisionario,
colono, propietario, poseedor, y grupo étnico.
De manera significativa, cuando son enunciados esos tipos de pobladores sólo se hace en su relación
con figuras jurídicas como el crédito, la adjudicación, la propiedad, el préstamo y la expropiación. Con ello,
se hace patente que una de las funciones más representativas de las instituciones ambientales para la gestión
territorial es la de extraer, comprar, expropiar, alinderar, ordenar, reubicar, vigilar y proteger las áreas
destinadas a la conservación y al desarrollo económico. Es decir, estas políticas tienen la capacidad de
configurar una jurisdicción territorial auto-contenida, vital para organizar, jerarquizar, proteger y explotar el
territorio, al tiempo que ubica a algunas poblaciones como aliadas (indígenas y afrodescendientes) y a otras
como amenazas (campesinos) para los propósitos de conservación, mientras que designa a los ocupantes con
categorías legales formalistas que desconocen la informalidad de las relaciones de propiedad y tenencia de la
tierra que por décadas se han sedimentando en la ruralidad.
Este análisis también permite identificar que la legislación ambiental se encuentra estructurada sobre
dos valores que aparentemente entran en tensión, pero que hacen parte de la misma configuración del modelo
20 Al momento de terminar la escritura de este artículo, estaba a punto de comenzar el período presidencial de Gustavo
Petro (2022-2026) y en algunos sectores del país había expectativas sobre la posibilidad de que su gobierno introdujera un
cambio sensible en las políticas de gestión de áreas protegidas para pasar de un modelo de conservación ambiental
centrado en la securitización hacia uno que fortalezca la participación social y comunitaria.

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desarrollista y, en décadas más recientes, neoliberal: la conservación y la extracción (e.g. O'Connor, 2001;
Harvey, 2018). En efecto, la legislación revisada identifica con relativa claridad el valor científico y
patrimonial de ciertas áreas del territorio nacional con fines de conservación, al tiempo que destaca el valor
económico para el aprovechamiento de los recursos naturales renovables con fines de extracción. Las dos
concepciones invisibilizan las dinámicas históricas y culturales de las poblaciones que pueden habitar las
áreas protegidas. Esos valores (conservación y extracción) se operacionalizan en un marco de representación
legal que establece los criterios para declarar la protección especial de áreas de gran valor ambiental (por sus
características, geográficas, genéticas, paisajísticas, etc.) y las formas legales de aprovechamiento de estos
recursos naturales renovables. Este enfoque de "conservación y aprovechamiento racional de los recursos
naturales" que fue dominante en Colombia durante buena parte del siglo XX, precede al enfoque
ambientalista, y consiste en "administrar racionalmente los recursos naturales renovables como un medio para
asegurar un flujo continuo de los productos de la naturaleza. La idea de la conservación es, en este contexto,
un instrumento para la producción y no un fin en sí mismo" (Rodríguez, 2004, p. 7).
Finalmente, al analizar la legislación ambiental referida a las áreas protegidas del SPNN y las
categorías poblacionales que operan en ella, resultan claros dos elementos característicos. Primero, el
desarrollo de una legislación ambiental sustentada en discursos técnicos sobre la conservación y el
aprovechamiento de los recursos naturales que ha sobre-simplificado los procesos históricos y culturales que
ocurren en las áreas declaradas como protegidas, generando una visibilización de ciertos grupos humanos
como adecuados para vivir en esas áreas y otros grupos como una amenaza para ellas. Segundo, aunque a
partir de la década de 1990 se identifica un cambio sustancial en la legislación ambiental frente a la
participación social en la conservación de las áreas protegidas, en la práctica se ha avanzado en este propósito
para el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes cuyos territorios se traslapan con PNN, pero la
participación del resto de las poblaciones que habitan estos territorios ha sido tensa, contenciosa y violenta en
algunos casos, y con márgenes cada vez más estrechos de participación efectiva en las decisiones que afectan
los territorios que habitan. Esto refleja la permanencia de valores conservacionistas radicales que
circunstancialmente se articulan con políticas de ordenamiento territorial que limitan en alto grado las
posibilidades de formalización de la tenencia de la tierra para poblaciones campesinas, es decir, aquellas que
no han sido definidas como poblaciones étnicas por el estado colombiano.
4. Conclusiones
La variabilidad de criterios censales que se han aplicado en Colombia para contar a las poblaciones
humanas que habitan el SPNN y la heterogeneidad de categorías poblacionales para definirlas, demuestran
una ruptura significativa entre la modelación institucional y jurídica de lo que debe ser un parque nacional y
la realidad sociopolítica de buena parte de esas áreas que están pobladas. Desde la década de 1990 en el país
se han intentado diseñar e implementar estrategias institucionales para abrir espacios efectivos para la
participación social en la conservación, pero esas estrategias coexisten con unos fundamentos legales en los
que el paradigma de la "conservación fortaleza" parece primar. Además, los esfuerzos para abrir espacios
efectivos para la participación social operan bajo la legibilidad selectiva que ve a ciertas poblaciones como
congruentes con los propósitos de conservación y a otras las excluye de esa posibilidad. Esto configura la
coexistencia de una suerte de mundos paralelos en los que la normativa que proscribe la habitación de
familias campesinas dentro de áreas protegidas y las declara como "ilegales", se tensiona permanentemente
con las dinámicas socioecológicas que se han decantado por largo tiempo en varias de esas áreas; esa
coexistencia contribuye a exacerbar una variedad de injusticias y desigualdades en nombre de la conservación
(Peterson, 2015).
La legislación ambiental estudiada ha producido realidades institucionales y políticas paradójicas. Se
trata de una legislación altamente tecnificada en su conceptualización de la conservación, pero que no permite
reconocer en su complejidad las dimensiones sociales y políticas que le están asociadas. Este proceso de
despolitización (Ferguson, 1991) resulta esencial para comprender el desarrollo de una forma de gobierno
específico que se fundamenta en la producción de narrativas técnicas sobre la naturaleza y su conservación,
despojándose de las disputas éticas, políticas y económicas que la circunscriben.

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En este sentido, la institucionalidad ambiental a cargo de la administración de estas áreas enfrenta el
desafío de continuar desarrollando conocimiento técnico muy especializado pero fragmentado, y profundizar
medidas punitivas para contrarrestar la "ilegalidad" de ciertos pobladores de áreas protegidas, o por otro lado,
puede asumir el reto de comprender a fondo la complejidad de la que hace parte para explorar junto con las
comunidades que habitan los parques opciones de conservación más allá del modelo vigente. Esta última
opción implicaría reconfigurar el régimen jurídico – que actúa como un imperativo legal y que restringe el
margen de posibilidades de acción de funcionarios e instituciones en escenarios locales – para superar aquella
legibilidad selectiva que se ha indicado en este artículo y reconocer que, bajo ciertas condiciones, las formas
de vida campesina también pueden ser compatibles con las iniciativas de conservación de la biodiversidad en
áreas protegidas y fuera de ellas bajo estrategias de participación activa y genuina en la identificación y
diseño de alternativas de vida sostenible para estas familias y los entornos que habitan.
Por esas razones, la declaratoria de áreas de conservación estricta no puede reducirse a un trámite
formal que opera sobre espacios "vacíos" de población como si estuvieran aislados del resto del mundo;
tampoco puede considerarse secundaria o inocua la producción de categorías poblacionales para referirse a
quienes habitan esas áreas. Es necesario repolitizar la comprensión de la ocupación y gestión de los parques
nacionales naturales, porque los modelos de conservación ambiental dominantes configuran dispositivos que
articulan elementos narrativos, ideológicos y prácticos que suelen presentar la conservación como un asunto
despolitizado, es decir exento de tensiones y controversias (Blache, 2020; Jacob, 2020). También es necesario
considerar que al negar o desconocer el carácter inherentemente político de la conservación se puede
configurar una condición pospolítica que ocurre
en primer lugar, cuando la política apela a principios morales absolutos y, en segundo lugar,
cuando los temas en juego se presentan como políticamente neutrales y en gran parte técnicos.
En esos casos, no se pueden cuestionar ni los fines de la confrontación, ni los medios para
lograr estos objetivos (...) Las cuestiones ambientales y de conservación en este contexto, por
un lado apelan a principios éticos y morales universales y, por otro lado, son el dominio de la
experiencia y del conocimiento científico" (Celata & Sanna, 2012, p. 980)
La creación y administración de áreas protegidas siempre será una fuente de disensos, porque la
decisión de qué, cómo y con quién conservar está mediada, en última instancia, por la articulación de
diferentes relaciones de poder entre diversos actores (e.g. técnicos, funcionarios, políticos, habitantes), cuyas
formas de conocimiento son disímiles, asimétricas y, en algunos casos, inconmensurables. Rancière
argumenta que sin disenso no hay política (2004, p.12). Repolitizar la comprensión de los parques supone
imaginar nuevas formas más incluyentes y genuinamente participativas en la gestión territorial en las que el
desacuerdo y las tensiones tengan cabida, tanto como las estrategias más adecuadas para tramitarlos. Al final,
tal repolitización pone en evidencia la distribución desigual que hoy domina la gestión de áreas protegidas en
la que, paradójicamente, las personas que habitan cerca o dentro de las áreas de mayor "riqueza biológica",
suelen quedar condenadas a vivir en la pobreza mientras el resto de la sociedad se beneficia de su sacrificio
(Fisher, 2005; Brockington & Wilkie, 2015). Esa repolitización también exige una aproximación
multidimensional a los efectos de las áreas protegidas y también pasa por la incorporación de narrativas
interdisciplinarias en la conservación. En ese marco de propuestas, el "paradigma naturalista" que dio forma y
sentido a la conservación excluyente, requiere ser transformado por visiones asociadas a un tipo de "nuevo
conservacionismo" que reivindique las configuraciones dinámicas y mutuas entre naturaleza y sociedad
(Massarella et al., 2021).
Pero hay que tomar precauciones para no pensar que este proceso de la "conservación fortaleza" al
"imperativo participativo" en la conservación ambiental es una suerte de tránsito mecánico, porque aquél
imperativo participativo tampoco logra distanciarse totalmente de los discursos y estrategias coloniales
(Blache, 2020). Más que un tránsito superficial se trata de la transformación profunda de un modelo de
conservación que parta del reconocimiento de las complejidades conceptuales y prácticas que revisten las
iniciativas conservación para imaginar formas creativas e integradoras de superarlas (Büscher & Fletcher,

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2020). Para ello, es sustancial tener claridad sobre los límites de la legibilidad selectiva y cerrar la brecha
entre los mundos paralelos de la política ambiental y el día a día de quienes ponen la conservación en
práctica.
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