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A ZOPACAS e sua relação com a política
externa brasileira:
promessas, turbulências e oportunidades
no novo Governo Lula da Silva
Marcelo M. Valença
Luiza Bizzo Aonso
Resumo
Este artigo explora o papel da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico
Sul (“ZOPACAS”) nas estratégias de política externa do novo governo de
Lula da Silva para resgatar o protagonismo internacional que o Brasil
historicamente busca. Ao contrário do que ocorreu nos últimos dois
governos, o terceiro mandato de Lula da Silva tem sinalizado o interesse
de inserir novamente o país nas principais agendas de relações interna-
cionais, principalmente junto a países do Sul Global. Apontamos que a
retomada da ZOPACAS poderia contribuir positivamente para esta ambi-
ção. A ZOPACAS constitui não apenas mais um bloco ou espaço político
de cooperação entre países do Atlântico Sul. Ela constitui um espaço
político permeado por aspectos simbólicos e pragmáticos que dialo-
gam diretamente com os objetivos de longo prazo da política externa
brasileira.
Abstract
This article explores the role of the South Atlantic Peace and Cooperation
Zone (“ZOPACAS”) in the foreign policy strategies of Lula da Silva’s new
Cadernos Adenauer XXIV (2023) nº2
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government to regain the international prominence that Brazil has his-
torically sought. Contrary to what happened in the last two govern-
ments, Lula da Silva’s third term has signaled an interest in inserting the
country back into the main international relations agendas, especial-
ly with countries from the Global South. We suggest that the resump-
tion of ZOPACAS could make a positive contribution to this ambition.
ZOPACAS is not just another bloc or political space for cooperation be-
tween countries in the South Atlantic. It is a political space permeated
by symbolic and pragmatic aspects that are directly linked to the long-
term objectives of Brazilian foreign policy.
Introdução
O
Atlântico Sul constitui espaço político importante para as relações
internacionais brasileiras. Ele é parte indissociável das ambições
do país, tanto como área estratégica para os seus interesses nacionais
quanto para a projeção de influência e construção de protagonismo in-
ternacional que o Brasil almeja. Não são poucos os exemplos de ini-
ciativas de cooperação, parcerias estratégicas e fóruns multilaterais que
têm no eixo sul-atlântico seu espaço de conexão, principalmente aque-
les que envolvem o Brasil e seus parceiros do Sul Global. Uma iniciativa
recorrentemente citada é a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul
(“ZOPACAS”).
Surgida durante a Guerra Fria como uma reação à política de po-
der das grandes potências, a ZOPACAS é uma iniciativa de promoção da
cooperação, paz, segurança e desenvolvimento sustentável na região do
Atlântico Sul. Ela representa uma oportunidade para o Brasil fortalecer
os laços diplomáticos e de segurança com países vizinhos, promovendo
a estabilidade regional e a confiança mútua. Através dessa iniciativa, o
Brasil construiria uma região mais segura e estável em seu entorno es-
tratégico, além de proteger seus interesses no espaço marítimo e con-
tribuir para o desenvolvimento socioeconômico dos países membros,
em um processo de cooperação que abrangeria áreas diversas como a
A ZOPACAS e sua relação com a política externa brasileira
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segurança marítima, a proteção ambiental, a exploração sustentável dos
recursos naturais e a promoção do comércio e investimento. Apesar de
seu potencial para a região e para a própria política externa brasileira
(“PEB”), a ZOPACAS não correspondeu às suas expectativas.
Contudo, após quase uma década de marginalização da política ex-
terior pelos governos brasileiros e com o início do terceiro mandato de
Lula da Silva na presidência, há uma janela de oportunidade para a reto-
mada da ZOPACAS como iniciativa regional, que pode recolocar o Brasil
no papel de protagonismo que o país historicamente buscou. Este é o
argumento que desenvolvemos neste artigo.
Para tanto, estruturamos este artigo em três seções, além desta in-
trodução e uma breve conclusão. Na primeira seção, apresentamos de
forma panorâmica a criação da ZOPACAS, correlacionando-a aos objeti-
vos e interesses da PEB. Apresentamos, também brevemente, os objetivos
de longo prazo da PEB e sua associação à ZOPACAS.
Na segunda seção, relacionamos os desafios enfrentados pela
ZOPACAS às mudanças de prioridades da PEB entre 1995 e 2022. O Brasil
atua como fiador da iniciativa e os sucessos e percalços da ZOPACAS se
correlacionam com sua política externa.
Na terceira seção, apresentamos a possibilidade de pensar a ZOPACAS
como estratégia para a retomada do protagonismo internacional brasi-
leiro. As indicações de prioridades do governo Lula sugerem que o for-
talecimento da ZOPACAS é um dos objetivos de sua atuação internacio-
nal e que o sucesso da iniciativa poderia reacender a esperança de uma
nova política externa altiva e ativa, tal como nos seus dois mandatos
anteriores.
A ZOPACAS e as aspirações internacionais brasileiras
A
ZOPACAS foi criada em 1986, fruto da Resolução 41/11 proposta
pelo Brasil junto à Assembleia Geral das Nações Unidas (“AGNU”).
Seu objetivo era formar um bloco regional para impedir, ou ao menos
constranger, a presença militar das potências globais no Atlântico Sul
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(VALADÃO, 2016, p. 111; SEABRA, 2017, p. 309). A ZOPACAS representava
“o marco mais nítido do esforço de definir um regime de coordenação
política que norteou a estratégia [internacional] brasileira” (DA COSTA,
2013, p. 2).
A proposição de uma zona de paz na região do Atlântico Sul se
insere em um contexto de preocupação brasileira com a defesa de seu
território e de seu entorno estratégico em um mundo dividido entre
duas superpotências. Havia o receio pelo Brasil de que as tensões decor-
rentes da Guerra Fria transbordassem à região. A preocupação não era
infundada, pois a penetração das potências estrangeiras no Atlântico
Sul era visível. Havia apoio ostensivo da URSS ao governo de Angola,
enquanto as potências ocidentais davam demonstrações claras de tole-
rância ao apartheid da África do Sul. Outro sinal era a manutenção pelo
Reino Unido de bases militares em suas ilhas no Atlântico meridional,
cuja utilização efetiva durante a guerra das Malvinas resultou em uma
demonstração de força traumática às relações internacionais, com con-
sequências percebidas até hoje.
A Resolução 41/11 era conveniente aos interesses internacionais bra-
sileiros. Ela veio na esteira da aproximação brasileira à África, impul-
sionada com a visita do então presidente Figueiredo a Estados da costa
ocidental africana, além da decisão brasileira de incorporar as sanções
estabelecidas pela ONU contra o governo da África do Sul à sua legisla-
ção interna. Estas iniciativas buscavam estreitar o diálogo do Brasil com
seus parceiros africanos, proporcionando o que viria a ser conhecido
por “parcerias estratégicas” (LESSA, 2010; SEABRA, 2014; VA Z , 2014). Elas
evidenciavam as aspirações brasileiras por liderança regional, conforme
suas estratégias internacionais históricas.
O Brasil busca sua inserção internacional por meio de estratégias
que mitiguem suas limitações em termos de componentes materiais de
poder. Para tanto, o país defende em suas relações internacionais valores
como a busca pelo consenso, o multilateralismo, a resolução não-vio-
lenta de controvérsias e o respeito ao direito internacional. Estes prin-
cípios permitiriam que o Brasil se apresentasse como player global e
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buscasse a interlocução com grandes potências, de modo a alcançar os
dois objetivos de longo prazo de sua política externa, autonomia e a re-
levância (SARAIVA; VALENÇA, 2011).
A ZOPACAS se apresentava como iniciativa que poderia concretizar
tais pretensões. Ela consistiria em um bloco de oposição ao movimento
das grandes potências globais, canalizando os interesses e preferências
de seus países-membros em um espaço estruturado por meio de reu-
niões bianuais, a nível ministerial. Este era um mecanismo institucio-
nal que garantiria a sua relevância política, atraindo os seus membros
e também outros interlocutores para um debate em um fórum multi-
lateral com compromissos e agendas que pudessem ser alinhados entre
todos. O Brasil, como o país economicamente mais forte do bloco e
contando com histórico de inserção internacional favorável, passaria a
ser o ponto de referência da ZOPACAS, liderando o arranjo. Contudo, o
fim da Guerra Fria afetaria a consolidação do bloco, frustrando os pla-
nos brasileiros.
Apenas cinco reuniões foram realizadas entre 1988 e 1998, com ní-
veis de sucesso variados. A reunião de 1994 em Brasília obteve os resul-
tados mais palpáveis, ao incluir a África do Sul pós-apartheid no bloco,
além de aprovar uma declaração relativa ao meio ambiente marinho,
com o que se pretendia operar uma mudança de foco rumo a temas da
agenda da cooperação para o desenvolvimento. Em Brasília também foi
aprovada a Declaração para Desnuclearização do Atlântico Sul, que não
ganhou o destaque esperado por conta da redução significativa da per-
cepção de ameaça de interferência externa (ABDENUR; MATTHEIS; SEABRA,
2017, p. 10).
O final da Guerra Fria fez com que o continente africano deixasse
de ser espaço de disputa entre as superpotências e passou a ser prioriza-
do como receptor de ajuda humanitária visando a resolução das dispu-
tas internas. Por um lado, isso impulsionou a cooperação técnica e para
o desenvolvimento por parte do Brasil (VALENÇA; AFFONSO, 2019). Mas
também afetou a por outro alterou a noção de segurança na região, com-
prometendo os objetivos originais da ZOPACAS. Do lado sul-americano, a
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crise econômica que afetou Brasil e Argentina impactou nas prioridades
de política externa destes países (SARAIVA; VALENÇA, 2011, p. 106).
Temos, portanto, que o cenário que levou à criação da ZOPACAS não
se mostrava mais suficiente para garantir a relevância do bloco ao final
da década de 1990. As reuniões bianuais foram interrompidas após o
encontro em Buenos Aires em 1998 e o bloco entrou em processo de hi-
bernação por quase uma década. A retomada das reuniões se deu apenas
em 2007, sob a gestão do governo angolano, que sediou a sexta reunião.
À época, a estratégia do governo brasileiro, sob o comando de Lula
da Silva, privilegiava o engajamento internacional do país e a busca pelo
estreitamento de laços junto a países do Sul Global. Isto favoreceu a re-
tomada da agenda comum regional, inclusive com significativo aporte
de recursos brasileiros para a logística dos encontros da ZOPACAS e de
outros fóruns multilaterais.
Do encontro de 2007 resultou o Plano de Ação de Luanda, na qual
os 24 governos buscavam revitalizar a ZOPACAS, orientando-a sob três
grandes temas: (i) desarmamento e não-proliferação nuclear; (ii) coo-
peração para o desenvolvimento; e (iii) cooperação econômica. Estes
temas ampliam a motivação original da ZOPACAS, tentando dar senti-
do à iniciativa em um mundo que enfrentava desafios distintos aos da
Guerra Fria. Vale notar que a revitalização da ZOPACAS se dá no mesmo
ano da descoberta de petróleo na camada pré-sal da Bacia de Campos,
acompanhando achados similares na costa ocidental africana. Haveria,
portanto, interesse dos Estados-membros em retomar tratativas de coo-
peração regional. Da parte do Brasil, a revitalização da ZOPACAS permi-
tiria, também, justificar política e economicamente o desenvolvimento
de projetos estratégicos no Atlântico Sul, como o ProSub.
Após novo hiato, o bloco realiza sua sétima reunião interministe-
rial em Montevidéu, onde o tema cooperação volta a surgir. O Plano
de Ação proposto naquele encontro amplia o leque de iniciativas con-
juntas do bloco, como a exploração dos recursos minerais marinhos,
tanto sob águas de jurisdição nacional quanto na área administrada
pela Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos. A preservação do
A ZOPACAS e sua relação com a política externa brasileira
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meio ambiente ganha importância, além de iniciativas voltadas à segu-
rança da navegação na região.
Temas afins à Defesa não foram ignorados em Montevidéu. As
declarações emitidas na ocasião mostram que a ZOPACAS buscava se
configurar como espaço de contestação à presença da Organização do
Tratado do Atlântico Norte (“OTA N”) no Atlântico Sul diante da pos-
tura global assumida pela OTAN (DAALDER; GOLDGEIER, 2006; ABDENUR;
MATTHEIS; SEABRA, 2016; VALENÇA, 2020).
Após o encontro de Montevidéu, as reuniões interministeriais fo-
ram novamente interrompidas, com o cancelamento da reunião pre-
vista para 2015, em Cabo Verde (ABDENUR; MATTHEIS; SEABRA, 2016, p.
13-14). Coincide o novo esvaziamento das reuniões da ZOPACAS com o
menor envolvimento do governo brasileiro em política externa, primei-
ro com a presidente Dilma Rousseff e, posteriormente, com os presi-
dentes Michel Temer (VALENÇA, 2016, p. 49 e 55-56) e Jair Bolsonaro,
com o abandono definitivo da busca por protagonismo internacional
(CASARÕES; FARIAS, 2021).
Prioridades da PEB entre 1995 e 2022
e a marginalização da ZOPACAS
Apesar da limitada atenção institucional à época de criação da
ZOPACAS (SEABRA, 2017, p. 309) e dos seus insucessos nas duas déca-
das seguintes, o Atlântico Sul segue como espaço importante ao pensa-
mento político e estratégico brasileiro contemporâneo. A região é par-
te do entorno estratégico brasileiro e objeto de políticas nacionais de
defesa (KENKEL, 2013, p. 273; DE LIMA FIGUEIREDO; MONTEIRO, 2015, p.
33), com potencial de desenvolvimento do diálogo Sul-Sul (VALENÇA;
AFFONSO, 2019) e de favorecer esforços para a presença do país no con-
tinente antártico (DE MATTOS, 2014, p. 179-181). A reunião de 2007 re-
tomou temas caros à inserção internacional brasileira, mostrando que
o fórum pode ser um espaço político relevante à construção das suas
pretensões. Assim, como explicar o recorrente abandono da ZOPACAS?
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Certamente as mudanças ocasionadas pelo final da Guerra Fria têm
seu papel nessa estrutura de incentivos dos países membros à manu-
tenção da ZOPACAS. Porém, para o Brasil, que se coloca como um dos
principais mantenedores da iniciativa, a explicação vem acompanhada
das escolhas de estratégias de política exterior por parte dos diferentes
governos desde 1995. Trataremos disso adiante.
O contexto econômico negativo enfrentado pelos países da região
no final da década de 1980 é um ponto de partida para entender os
insucessos da ZOPACAS, especialmente Brasil e Argentina (ABDENUR;
MATTHEIS; SEABRA, 2017, p. 11). As dificuldades econômicas levaram os
Estados a privilegiar arranjos mais locais, favorecendo parcerias regio-
nais, seja no âmbito do Mercosul ou da União Africana.
A ausência de uma estrutura institucional que pudesse sustentar as
atividades da ZOPACAS também enfraqueceu a continuidade da iniciativa. A
ZOPACAS não possui qualquer órgão permanente, sequer um secretariado
que possa representá-la fisicamente. Até mesmo seus arquivos precisam ser
transmitidos entre os membros que sediam suas conferências. Se a ausên-
cia de burocracia estável pode ter influenciado na rápida adesão de todos
os países da região do Atlântico Sul, por outro tornou a organização ex-
cessivamente dependente dos esforços e capacidades diplomáticos do país
escolhido para sediar a próxima reunião. A única estrutura permanente da
ZOPACAS é seu comitê permanente adjunto à AGNU, integrado pelos diplo-
matas das missões dos Estados membros junto à ONU e que funciona como
uma rede de contatos (ABDENUR; MATTHEIS; SEABRA, 2017, p. 14).
Não obstante essas dificuldades, as prioridades estabelecidas pelo
Brasil à promoção de seus interesses internacionais aumentaram ainda
mais a marginalização da ZOPACAS.
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)
predominou o paradigma do institucionalismo pragmático (SARAIVA;
VALENÇA, 2011, p. 105-106). Com a superação da crise econômica a partir
do Plano Real e diante da ausência de ameaças à segurança na região do
Atlântico Sul, entendia-se que a busca por relevância e autonomia do
Brasil deveria acontecer junto aos países com que dominavam a política
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internacional. As atenções se voltaram a parcerias com os EUA e países
europeus, enquanto iniciativas envolvendo a região sul-americana e paí-
ses do Sul Global ocupariam papel menor.
Se a ZOPACAS perdeu relevância na agenda brasileira, as relações com
a África não foram abandonadas. Contudo, ao invés de arranjos em blo-
co, havia a preferência por acordos bilaterais (SARAIVA; VALENÇA, 2011, p.
105). Somado a isso, a emergência da Comunidade dos Países de Língua
Portuguesa (“CPLP”), da qual também eram membros Angola, Cabo
Verde, Guiné-Bissau e São Tomé e Príncipe, contribuiu para estabele-
cer um foro rival à ZOPACAS. O resultado foi que esses espaços ganharam
maior espaço na PEB, em um cenário internacional onde temas de se-
gurança perdiam protagonismo. Mesmo quando de sua retomada, em
2007, o engajamento brasileiro ainda foi reticente (ABDENUR; MATTHEIS;
SEABRA, 2017, p. 12).
Em estratégia diferente a de Cardoso, os dois primeiros mandatos
de Lula da Silva foram marcados pela retomada da integração com os
países do Sul Global, com a construção do papel do Brasil como lide-
rança desse bloco. O Atlântico Sul volta a ganhar força na retórica de
política exterior do Brasil, com a retomada das reuniões periódicas das
ZOPACAS e iniciativas como a atualização da Política de Defesa Nacional
(“PDN”), em 2005, e a publicação do Livro Branco de Defesa Nacional.
A ZOPACAS, inclusive, é apontada na PDN como arranjo necessário para
a segurança da região do Atlântico Sul e de interesse estratégico para o
Brasil (DE MATTOS, 2014, p. 179). A região se manteve presente na retóri-
ca política brasileira como forma de sustentar um processo de integra-
ção regional e colaboração Sul-Sul, especialmente com países da costa
africana, visando prevenir a prática de ilícitos no Atlântico Sul (SEABRA,
2014, p. 84), e a exploração de recursos naturais, como o pré-sal (SEABRA,
2014; HERZ; DAWO OD; LAGE, 2017).
Porém, os esforços da política externa brasileira tinham como
objetivo um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU
(“CSNU”) (VARGAS, 2011; CARVALHO; VALENÇA, 2014, p. 77-79). Havia o
entendimento de que tal conquista consolidaria o papel brasileiro de
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player global e facilitaria o alcance dos objetivos de longo prazo da polí-
tica externa brasileira, autonomia e relevância.
A ZOPACAS consistiria em um espaço onde o Brasil poderia atuar em
questões regionais de paz e de segurança, tal como os membros perma-
nentes do CSNU o fazem em suas áreas de influência. Além disso, o for-
talecimento da iniciativa justificaria o investimento em projetos estra-
tégicos na área da defesa. A ZOPACAS não representaria um fim, mas um
instrumento de capital político para o Brasil avançar em seu projeto de
reforma do CSNU e no pleito a um assento permanente, conforme seus
objetivos de longo prazo.
Dilma Rousseff, que sucedeu a Lula da Silva, seguiu inicialmente as
estratégias de política externa de Lula da Silva, mas se viu obrigada a re-
nunciar à política externa em seu segundo mandato em função das cri-
ses econômica e política que enfrentou (VALENÇA, 2016). O mesmo pode
ser dito de Michel Temer, que assumiu após o impeachment de Rousseff
e enfrentou problemas de governabilidade em função das dificuldades
econômicas e do questionamento sobre a legalidade de seu cargo.
A atuação internacional de Jair Bolsonaro (2019-2022) ignora a
importância do Atlântico Sul para o país, além de negligenciar o pa-
pel histórico construído pelo Brasil em sua política externa (CASARÕES;
FARIAS, 2021). As relações entre o Brasil e seus parceiros africanos foi
levada a níveis mínimos durante este governo, inclusive com o fecha-
mento de duas embaixadas no continente em maio de 2020. A estraté-
gia de Bolsonaro consistia em parceria quase automática aos EUA e ao
alinhamento aos interesses daquele país e a um bloco de países “conser-
v a do r e s ”. Considerando as declarações pouco amistosas a arranjos mul-
tilaterais e a parceiros como a Argentina, a ZOPACAS não foi sequer tema
de política externa em seu governo.
O cenário parece mudar com a vitória de Lula da Silva nas elei-
ções de 2022 (PINHEIRO; HERZ, 2023). Há uma expectativa da retomada
das parcerias internacionais e do protagonismo brasileiro em temas da
agenda internacional. A ZOPACAS, neste início de governo, já parece as-
sumir papel importante.
A ZOPACAS e sua relação com a política externa brasileira
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A ZOPACAS como oportunidade de
retomada do protagonismo internacional
As ações de Lula da Silva no início deste seu terceiro mandato pre-
sidencial indicam a ambição de levar o Brasil novamente a um pa-
pel de maior protagonismo internacional (PINHEIRO; HERZ, 2023, p. 316).
Isto pode ser evidenciado pelo número de viagens oficiais ao exterior e
de encontros com outros líderes de Estado, que já superam os de seus
antecessores, além das declarações em eventos, reuniões e fóruns in-
ternacionais. Se há uma expectativa de mudanças nos rumos da PEB, o
atual governo se empenha desde cedo para isso.
Lula da Silva tem sinalizado a importância do (e para o) Brasil em
processos de integração regional e de resolução de disputas, como na
guerra entre Ucrânia e Rússia. Igualmente, a reinserção do país em ins-
tituições internacionais, com a consequente reafirmação da importância
do multilateralismo, para a construção de relações internacionais pacífi-
cas, tem sido a tônica do novo governo. E há indícios de que a ZOPACAS
é uma das iniciativas a serem estimuladas, com acenos claros aos par-
ceiros africanos e sul-americanos. O Brasil indicou que a ZOPACAS é um
fórum importante para seus interesses e pretensões de protagonismo
internacional.
Guilherme Seto (2023) resume a importância a ZOPACAS para a po-
lítica externa do novo governo: “a reativação da organização é mais uma
peça na estratégia da diplomacia do governo Luiz Inácio Lula da Silva
de ocupar espaços internacionais após o período de Jair Bolsonaro”. E é
justamente esta a sinalização enviada pelo Brasil após a reunião de Cabo
Verde, em abril de 2023.
A reunião em Cabo Verde foi simbólica. Ela deveria ter acontecido
em 2015, mas foi cancelada pela falta de condições de realização, muito
em função do desinteresse de seus membros. Sua realização indicaria
o interesse em sua retomada, bem como o potencial da ZOPACAS como
plataforma de ação internacional. O Brasil foi representado pelo chan-
celer Mauro Vieira, que explicitou a prioridade do continente africano
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na agenda de política externa do país e da necessidade de restabelecer
laços em prol de uma ordem internacional multipolar. Segundo Vieira,
“[a] ZOPACAS constitui[ria] mecanismo perfeitamente situado para con-
tribuir para este fim” (SETO, 2023).
O discurso do chanceler brasileiro reforça o potencial da ZOPACAS
para a segurança marítima e regional e, a partir daí, o estímulo para a
cooperação entre os países membros, inclusive na prevenção de con-
flitos e disputas ocasionadas pela presença potencialmente desestabi-
lizadora de atores extrarregionais. Neste sentido, Vieira aponta que a
cooperação, a institucionalização e o engajamento passam a ser as prin-
cipais linhas de ação que os países da ZOPACAS deveriam ter em mente.
A cooperação envolveria a ampliação das iniciativas já existentes no
âmbito da agricultura, saúde e economia, além da menção explícita ao
combate de atividades ilícitas. Neste caso, a cooperação se daria por vias
jurídicas e de compartilhamento de inteligência. Para o Brasil, represen-
taria a institucionalização de estratégias e políticas históricas, agora em
um plano multilateral.
As referências à institucionalização parecem se dirigir às limitações
hoje enfrentadas pela ZOPACAS e a dificuldade de inserir a iniciativa nas
agendas comuns dos países-membros. A crescente presença chinesa no
hemisfério sul afetou profundamente as relações internacionais na re-
gião, impactando nas pretensões e interesses brasileiros. Desta forma,
institucionalizar a ZOPACAS garantiria a sua continuidade ao longo do
tempo e também atrelaria os membros a agendas comuns, a despeito de
acordos bilaterais que possam estabelecer. As palavras do chanceler suge-
rem, também, a intenção brasileira de atuar como garantidor da ZOPACAS,
em um movimento de reconstrução de liderança junto ao Sul Global.
Quando Mauro Viera se refere ao engajamento, ele reforça a neces-
sidade do envolvimento constante de todos os membros, para além das
reuniões interministeriais bianuais. Já existem atividades em coopera-
ção entre os membros da ZOPACAS em diferentes setores, como exercí-
cios militares e cooperação técnica na área da agricultura e da saúde,
mas esse engajamento poderia levar à atuação coordenada para ampliar
A ZOPACAS e sua relação com a política externa brasileira
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a cooperação em questões que são comuns à agenda da região. Trata-
se não apenas de questões que envolvem a segurança regional, como a
incidência de crimes transnacionais no espaço marítimo e o tráfico de
ilícitos e de pessoas, mas também temas envolvendo a exploração de re-
cursos naturais, a preservação do meio ambiente marítimo e a promo-
ção de ações visando o desenvolvimento dos países.
Além desses aspectos políticos, a ZOPACAS carrega ainda um simbo-
lismo ímpar. Em um momento de reorientação da PEB, acreditamos que
tais sinalizações são significativas.
Primeiramente, a ZOPACAS representa o resgate de uma das pre-
missas da política externa bem-sucedida do governo anterior de Lula
da Silva, que é o fomento à cooperação entre países do Sul Global. A
ZOPACAS é uma iniciativa do Sul para se contrapor à presença de potên-
cias extrarregionais no Atlântico Sul e, dada as mudanças estruturais na
política internacional, assumiu um caráter mais amplo de cooperação
e promoção à segurança e ao desenvolvimento regional. Apesar da ine-
xistência de uma estrutura institucional formal que garanta a condução
das suas atividades, a ZOPACAS estimularia a governança na região e es-
treitaria os laços entre os países-membros, se tornando um fórum im-
portante à discussão de questões relacionadas ao Atlântico Sul.
Ademais, o fortalecimento da ZOPACAS reforçaria seu papel como
contraponto à expansão da OTAN como aliança global (VALENÇA, 2020).
Longe de ser uma tentativa de equiparação às capacidades militares da
OTA N, a retomada da ZOPACAS representaria uma atualização das pre-
missas originais que levaram à sua criação na década de 1980. Trata-se
de uma associação simbólica de Estados de uma região do globo contra
a presença de atores externos que possam, sob a alegação de promover
a segurança global, afetar as dinâmicas políticas locais e impor agendas
estranhas à sua região. Parte das motivações da ZOPACAS envolve a ques-
tão da paz e segurança regional e sua retomada por levar à intensificação
da cooperação nessas áreas entre os países membros, promovendo a se-
gurança marítima e o combate à ameaças não-tradicionais que afetam
interesses locais, eventualmente transbordando para outras regiões.
Cadernos Adenauer XXIV (2023) nº2
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Um terceiro aspecto nos parece ainda mais importante. Trazer no-
vamente a ZOPACAS à agenda regional, especialmente neste momento de
busca por protagonismo do Brasil e de disputas entre potências como
EUA , China e Rússia é por demais representativo. Além do simbolismo
político, de Estados que sinalizam sinalização de capacidade de promo-
ção de arranjos de governança regionais em prol da estabilidade políti-
ca, é preciso refletir sobre o que significa o Atlântico Sul para a política
internacional.
A definição de Atlântico Sul se baseia em uma construção social e
política e não em bases geográficas. Como colocam Adriana Abdenur
e Danilo Marcondes (2014, p. 6), a região do Atlântico Sul é um ima-
ginário político, construído historicamente pelo interesse específico de
diferentes atores e da retórica que os sustenta. Em outras palavras, há
uma percepção de construção da região do Atlântico Sul que envolve a
construção de relações sociais, identidades e interesses dos Estados que
o compõem, em um primeiro momento como uma contraposição resi-
dual àqueles Estados desenvolvidos do Atlântico Norte, posteriormente
como um espaço político de resistência. Agora, o Atlântico Sul surgi-
ria como um espaço de retomada das relações Sul-Sul, de definições de
agendas políticas e da construção de laços institucionais e normativos
regionais que permitam a governança por atores locais em um espaço
geopolítico de relevância para a política global.
Considerações nais
A
ZOPACAS surge inicialmente como uma reação regional à penetra-
ção das grandes potências na década de 1980. Pensada como um
espaço político de paz e cooperação, o projeto foi gradualmente aban-
donado em função das mudanças estruturais na política internacional
no pós-Guerra Fria.
Para o Brasil, apesar do potencial que a iniciativa demonstrava para
o alcance de seus interesses, a ZOPACAS perdeu espaço diante de outras
prioridades percebidas pelos governos durante as décadas de 1990 e
A ZOPACAS e sua relação com a política externa brasileira
111
2000. Mesmo durante o esforço do governo Lula da Silva por relevância
na política internacional em seus primeiros mandatos, a ZOPACAS não
decolou.
Após quase uma década sem atuação internacional notável, o Brasil
inicia 2023 com aspirações da retomada do papel historicamente perce-
bido como estratégico para o país. E em um cenário de iniciativas e sina-
lizações diplomáticas marcadas pela maior presença do país em fóruns
internacionais e da retomada da diplomacia presidencial característica
de seus governos, o terceiro mandato de Lula da Silva sinaliza a impor-
tância da ZOPACAS para suas pretensões.
Os indicativos até o momento são promissores. Com a realização da
reunião interministerial do bloco e o discurso de maior envolvimento
do Brasil para o sucesso da iniciativa, a ZOPACAS consistiria em ferra-
menta estratégica para a reorientação da PEB proposta por Lula da Silva.
Não apenas ela consiste em um projeto de integração regional destinado
a estreitar os laços entre países do Atlântico Sul, mas também se coloca
como uma iniciativa permeada por aspectos simbólicos e pragmáticos
que dialogam diretamente com os objetivos de longo prazo da política
externa brasileira. Diante da disposição alegada pelo Brasil de promo-
ver o fortalecimento do bloco, podemos esperar que a ZOPACAS assuma
papel estratégico nas iniciativas de política exterior do país durante o
governo Lula.
Neste sentido, mesmo que a ZOPACAS não alcance integralmente
seus objetivos ou que tenha a centralidade à PEB que o chanceler Mauro
Vieira sugeriu, é de se esperar que ela sirva, ao menos, para recuperar a
credibilidade do Brasil no plano internacional junto a parceiros histó-
ricos. E, a considerar o histórico de atuação internacional do país du-
rante os governos Lula, a retomada das relações Sul-Sul, dos processos
de regionalismo e da valorização de blocos multilaterais ajude o Brasil
e voltar a ter aspirações internacionais compatíveis a seus objetivos e
atuação histórica.
Cadernos Adenauer XXIV (2023) nº2
112
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Marcelo M. Valença é professor adjunto de Política Internacional e Segurança no Pro-
grama de Pós-Graduação em Estudos Marítimos (PPGEM) e na Escola de Guerra
Naval (EGN). Possui doutorado em Relações Internacionais (PUC-Rio, 2010) e bacha-
relado em Direito (PUC-Rio, 2003). Sua pesquisa explora a convergência entre o direi-
to e a política internacional em temas relacionados aos estudos críticos de segurança,
política externa brasileira, segurança regional e estudos militares críticos. Também
tem interesse em questões de ensino e aprendizado ativo. Contato: marcelo.valenca@
marinha.mil.br / www.marcelovalenca.com.
Luiza Bizzo Affonso · Doutoranda em Estudos Marítimos pela Escola de Guerra Naval
(EGN). Mestre em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação em Re-
lações Internacionais da UERJ (2015). Possui graduação em Relações Internacionais
pelo Grupo Ibmec-RJ (2010). Atualmente é Professora e Coordenadora da graduação
em Relações Internacionais e Coordenadora Adjunta da Pós-Graduação em Relações
Econômicas Internacionais da Universidade Católica de Petrópolis (UCP). Atua no
Grupo de Pesquisa em Relações Internacionais (GPRI) da UCP em diversas linhas da
área de Segurança Internacional.