La regulación legal de la marihuana en Uruguay: una aproximación desde la perspectiva de las políticas morales y las ideas (1974-2013)

Abstract

A partir del análisis de entrevistas realizadas a actores claves dentro del proceso decisorio de las políticas de drogas así como de la revisión de diversos documentos, en este trabajo nos aproximamos a la regulación legal de la marihuana articulando la perspectiva de las políticas morales con la teoría ideacional. El objetivo es mostrar cómo las ideas que se formó la dirigencia uruguaya en los ‘70 cuando el problema de las drogas entró en la agenda legislativa han perdurado a lo largo del desarrollo de la política, ello a pesar de que han sido desafiadas por otras ideas. Además de examinar el proceso que dio como resultado la ley 19.172, abordamos la elaboración del Decreto-ley 14.294 y de la ley de drogas 17.016. Finalmente exploramos las ideas y el rol del presidente Mujica sobre la legalización de la marihuana.

Full text

ISSN 1850-003X
COLECCIÓN, Vol. 34, Nro. 2, mayo-octubre 2023, pp. 13-57
LA REGULACIÓN LEGAL DE LA
MARIHUANA EN URUGUAY:
UNA APROXIMACIÓN DESDE
LA PERSPECTIVA DE LAS
POLÍTICAS MORALES Y LAS
IDEAS (1974-2013)
Virginia Labiano*
Universidad Nacional de San Martín /
CONICET

vlabiano@unsam.edu.ar
Recibido: 25 de noviembre de 2022
Aceptado: 11 de abril de 2023
DOI: 10.46553/colec.34.2.2023.p13-57
Resumen: A partir del análisis de entrevistas realizadas a actores claves dentro del proceso
decisorio de las políticas de drogas, así como de la revisión de diversos documentos, en este
trabajo nos aproximamos a la regulación legal de la marihuana articulando la perspectiva de
las políticas morales con la teoría ideacional. El objetivo es mostrar cómo las ideas que se
formó la dirigencia uruguaya en los ‘70 cuando el problema de las drogas entró en la agenda
legislativa han perdurado a lo largo del desarrollo de la política, ello a pesar de que han sido
desafiadas por otras ideas. Además de examinar el proceso que dio como resultado la ley
19.172, abordamos la elaboración del Decreto-ley 14.294 y de la ley de drogas 17.016.
Finalmente exploramos las ideas y el rol del presidente José Mujica sobre la legalización de
la marihuana.*
* Virginia Labiano es Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional
del Centro de la Provincia de Buenos Aires), tiene una Maestría en Sociología Política
(Instituto Dr. José Ma. Luis Mora, Mx) y es Doctora en Ciencia Política (Universidad
Nacional de San Martín). Actualmente es Becaria Postdoctoral CONICET. Sus
intereses de investigación son las políticas de drogas y la influencia de las ideas en las
políticas públicas. También es profesora adjunta de las materias Introducción a las
Relaciones Internacionales y Organismos Internacionales.

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Palabras clave: Uruguay; marihuana; ideas; políticas morales; legalización.
THE LEGAL REGULATION OF MARIJUANA IN
URUGUAY: AN APPROACH FROM THE
PERSPECTIVE OF MORAL POLITICS AND IDEAS
(1974-2013)
Abstract: Based on the analysis of interviews with key actors in the drug policy decision-
making process and the review of various documents, in this paper we approach the legal
regulation of marijuana from the perspective of moral policies and ideational theory. The
aim is to show how the ideas that formed the Uruguayan leadership in the 1970s when the
drug problem entered the legislative agenda have endured throughout the development of
policy, despite being challenged by other ideas. In addition to examining the process that
resulted in Law 19.172, we look at the development of Decree-Law 14.294 and Drug Law
17.016. Finally, we explore President Mujica's ideas and role on marijuana legalisation.
Keywords: Uruguay; Cannabis; Ideas; Moral policies; Legalization.
I. Introducción
El 20 de junio de 2012 la opinión pública mundial se conmocionó al
escuchar al Ministro de Defensa de la República Oriental del Uruguay
afirmar que habían decidido legalizar la marihuana. De esta manera se
convertía en el primer país del mundo en desafiar lo convenido cincuenta
años atrás, la prohibición de las actividades económicas vinculadas a la
planta de cannabis. La novedad de la iniciativa no pasó desapercibida y el
presidente de ese país ganó gran notoriedad internacional. Sin embargo, tal
como mostramos en presente artículo, la legalización de la marihuana en
Uruguay lejos de ser algo disruptivo fue el punto de llegada en una
trayectoria que se inició en 1974 cuando se despenalizó la tenencia para
consumo personal.

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A partir del análisis de entrevistas realizadas a actores claves dentro del
proceso decisorio de las políticas de drogas, así como de la revisión de
diversos documentos, en este trabajo nos aproximamos a la regulación legal
de la marihuana articulando la perspectiva de las políticas morales con la
teoría ideacional. El objetivo es mostrar cómo las ideas que se formó la
dirigencia uruguaya en los ‘70 cuando el problema de las drogas entró en la
agenda legislativa han perdurado a lo largo del desarrollo de la política, ello
a pesar de que han sido desafiadas por otras ideas. Además de examinar el
proceso que dio como resultado la ley 19.172, abordamos la elaboración del
Decreto-ley 14.294 y de la ley de drogas 17.016. Finalmente exploramos las
ideas y el rol del presidente Mujica sobre la legalización de la marihuana.
II. Las políticas de drogas como políticas morales
Desde la década de 1970, los investigadores notan ciertos cambios en las
prioridades de las sociedades industriales avanzadas. Un estudio clásico que
abordó esta cuestión es el de Ronald Inglehart (1971), que evidenció las
diferencias de valores entre las generaciones que nacieron antes de la
Segunda Guerra Mundial, quienes se socializaron en condiciones de
privaciones económicas, y aquellas cohortes que llegaron al mundo después
de este suceso y crecieron en un contexto de prosperidad y con un Estado
de Bienestar que reforzaba el sentimiento de que la supervivencia estaba
asegurada. Esta supervivencia garantizada habría permitido el
desplazamiento en las prioridades desde ‘valores materiales’ hacia ‘valores
post-materiales’.
En los ‘70 temas como divorcio, aborto, eutanasia, derechos de las
minorías sexuales, pena de muerte, entre otros entraron en la agenda pública
de los países desarrollados. Los académicos identificaron que estos asuntos
están más afectados por valores sociales que por intereses económicos, es
decir, que daban origen a un tipo de políticas distintas: las políticas morales.
Podemos señalar dos polos en el estudio de las políticas morales, uno con
sede en Estados Unidos y otro en Europa.
Un primer acercamiento consideró que estas políticas se podían ajustar a
la tipología propuesta por Teodore Lowi (1972) que clasificó las actividades
gubernamentales en distributivas, regulatorias, redistributivas y

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constituyentes. Por ello, la clásica obra de Tatalovich y Daynes, Moral
Controversies in American Politics: Cases in Social Regulatory Policy
(1998 [1988]), adopta la noción de regulación social.
En los ‘90 los estudios sobre políticas morales buscaron refinar las
definiciones y probar en qué difieren este tipo de políticas respecto de las
no morales. Referentes de Estados Unidos convergen en distinguir cuatro
características: la primera, es que las políticas morales validan un conjunto
particular de valores básicos sobre los cuales no existe un consenso
completo en la comunidad; es decir, al menos una significativa minoría de
ciudadanos tiene un conflicto fundamental con los valores primarios
incorporados en la política. Así, lo que predomina en el debate es qué
valores la sociedad debería validar y no cuál es el mejor modo de alcanzar
los objetivos de la política. Un segundo rasgo, es que estas políticas son
técnicamente más simples que el resto; esto en el sentido de que al discutirse
valores y no evidencias científicas, cualquiera puede considerarse
legítimamente bien informado. La tercera particularidad, radica en la falta
de compromiso de las partes del debate, de manera que los “perdedores”
retendrán sus posiciones y continuarán buscando su validación. Por último,
este “choque” de valores hace que estos temas sean altamente sobresalientes
para el público en general (Mooney 1999).
La literatura estadounidense centrará su definición de este tipo de
políticas entorno al enmarcado (framing) que se hace de los asuntos, más
allá del contenido de la política. De modo que cualquier política puede ser
clasificada de moral si por lo menos una de las partes relevantes involucrada
en el debate realiza sus argumentos para oponerse en términos morales -
sobre todo apelando a la religión-, más que por otras consideraciones
(Mooney y Schuldt 2008).
Otro núcleo académico destacado en el estudio de las políticas morales
se encuentra en Europa. Allí la discusión avanzó a través de estudios
comparativos. Una de las propuestas más destacadas es la de Engeli, Green-
Pedersen y Larsen incluida en la obra Morality Politics in Western Europe.
Parties, Agendas and Policy Choices (2012). El objetivo general del libro
es dar cuenta de la variación que existe en este tipo de regulaciones entre
países. Su marco se formula a partir de la articulación de la teoría de agenda
setting y la literatura sobre clivaje de partidos en Europa Occidental,

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particularmente en la emergencia de disputas entre partidos confesionales y
seculares.
Luego de exponer el marco teórico, Engeli et al. (2012) hacen una breve
definición de qué son las políticas morales, y sostienen que son aquellas que
abordan preguntas fundamentales como la muerte, la reproducción y el
matrimonio. Para estos autores cuestiones como la regulación del tabaco,
las apuestas o la prostitución no deberían ser entendidos como asuntos
morales ya que no implican conflicto entre actores religiosos y seculares.
Sin embargo, para otro grupo de académicos europeos estos temas sí son
abordables como asuntos de política moral.
El proyecto sobre políticas morales encabezado por Christoph Knill parte
de una crítica a la definición realizada por los núcleos académicos
expuestos. Respecto del enfoque estadounidense, observan que al tomar
como punto de partida que las políticas morales son resultado del proceso
de las políticas, así como del encuadre (framing) que se hace de los temas
como morales o no morales, genera una definición situacional que evita ex
ante cualquier especificación de la política moral que sea generalizable a
través del tiempo y el espacio. Y en relación a la perspectiva de Engeli et
al., cuestionan que al centrarse en la materia a ser regulada y si ésta refiere
a conflictos en los valores sociales, “adopta una perspectiva nominal,
clasificando a priori las políticas como de asuntos morales o no morales”
(Heichel, Knill y Schmitt 2013, 319).
Para superar estas dificultades, Knill (2013) propone tomar como criterio
de clasificación de las políticas a las constelaciones de intereses
subyacentes, distinguiendo entre políticas morales manifiestas, latentes y no
morales. Las políticas morales manifiestas refieren a aquellos temas en los
que los valores tienen un papel central y el conflicto determina la toma de
decisiones; los valores cobran relevancia como instrumento de poder
político y social, de modo que diferentes actores o grupos pueden ganar o
perder poder si ciertas creencias prevalecen o cambian: los casos típicos son
los asuntos llamados de “vida y muerte”, como el aborto, la eutanasia o la
utilización de células madre humanas.
Por su parte, el autor define a las políticas morales latentes como aquellas
que tratan de temas en los cuales el conflicto de valores no es lo primordial,
pero —bajo ciertas condiciones— podrían ser “explotados moralmente” ya
sea para alcanzar objetivos políticos o económicos: ejemplos donde

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prevalecen estas constelaciones es en la regulación de la pornografía, el
control de armas o de drogas.
A los fines de este trabajo se considera que la propuesta de Knill (2013)
es la más adecuada, porque al considerar la política de droga como política
moral latente nos permite explorar si para el caso de Uruguay se activó o no
como un asunto de carácter moral.
Knill señala que lo que distingue a las políticas manifiestas de las latentes
es su conexión con lo que él denomina estructura de oportunidad cultural1.
Sin embargo, la definición que propone no es está refinada ni
operacionalizada. Por ello fue necesario desarrollar el concepto de esquema
cognitivo-normativos que prevalecen en las dirigencias políticas y sus ideas
respecto del problema de las drogas.
III. Los esquemas cognitivo-normativos de las clases dirigentes
La política de drogas como política moral latente contiene elementos que
la pueden activar en términos de valores sociales, es decir, que puede ser
explotada moralmente.
Si bien durante todo el proceso de la política surgirán oportunidades para
activarla en estos términos, son las fases iniciales de reconocimiento y
definición del problema, así como la propia formulación de la respuesta
cuando más posibilidades tienen los actores para hacerlo. En esta dinámica
son claves los esquemas cognitivo-normativo que prevalecen en los
tomadores de decisiones.
Entendemos por esquema cognitivo-normativo la articulación de ideas y
valores compartidos que delinean las relaciones de causa-efecto que
orientan a los decisores y que residen en el trasfondo de los debates. Esta
propuesta conceptual tiene su origen en la literatura sobre el rol de ideas en
las políticas públicas, y vincula dos elementos: la dimensión cognitiva, que
1 Entiende a las estructuras de oportunidad cultural como configuraciones específicas
de disposiciones de valores culturales y su representación institucional (a través de
grupos de interés establecidos, movimientos sociales, organizaciones religiosas, la
relación institucional entre el Estado y las iglesias, la existencia de partidos
confesionales) que definen los recursos específicos de un tema o país para la
movilización social (Knill 2013, 314).

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refiere a ordenar, retener y comprender la información sobre el mundo, y la
dimensión normativa que refiere a la capacidad de los actores de juzgar
sobre la base de valores y normas si una elección en una situación dada es
buena o mal (Schmidt 2008).
Las explicaciones ideacionales sostienen que “las personas actúan en
función de elementos cognitivos y/o afectivos que organizan sus
pensamientos” (Parsons 2007, 12). Alan Jacobs (2015) distingue que la
teoría ideacional como teoría causal es aquella en la que el contenido de una
estructura cognitiva influye en las respuestas de los actores a una situación
de elección, y tal estructura cognitiva no es totalmente explicable por las
características materiales de la situación de elección. Es decir, no es la
situación en sí misma la que le indica al actor cómo proceder sino la
interpretación que éste haga de la misma.
El principal rasgo de una explicación ideacional es que se trata de un
argumento particularista y contingente. Este tipo de investigaciones
muestran que en determinado momento histórico se eligió un conjunto de
ideas —cuando también se podría haber seleccionado otro— que marcó el
devenir de la situación; aunque se pudiera repetir la situación inicial podría
resolverse de otra manera, con diferentes consecuencias causales (Parsons
2007). Otra característica de la lógica ideacional es que refiere a “que ciertas
personas históricamente situadas desarrollan sus propias maneras de
interpretar el mundo que les rodea, y que esto determina su forma de actuar.”
(Béland 2019, 4; Parsons 2007).
Consideramos que las ideas se conforman social e históricamente, y se
constituyen como fuente del comportamiento político (Béland 2019;
Parsons 2002). Dado que existe una variedad de tipos de ideas y de sus
efectos, tomamos la propuesta de John Campbell (2004) que las ordena
según dos criterios, dónde operan en el debate —si en el primer plano o en
el fondo— y si son normativas o cognitivas. Entonces, “las ideas pueden ser
ideas subyacentes y, a menudo, suposiciones aceptadas que residen en el
trasfondo de los debates sobre la toma de decisiones”, o bien “pueden ser
conceptos y teorías que se encuentran en el primer plano de estos debates,
donde son articuladas explícitamente por las élites que toman las
decisiones” (Campbell 2004, 93). Aclara el investigador que, si bien las
ideas de fondo pueden ser visibles para los actores, se dan por sentadas, son
ampliamente aceptadas e incuestionadas, por el contrario, las ideas que

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juegan en el primer plano son rutinariamente impugnadas como parte
normal de cualquier debate de toma de decisiones. Por estas características,
las ideas que operan en el trasfondo del debate tienden a limitar el cambio,
mientras que las ideas en el primer plano son objetadas y a menudo
utilizadas para cuestionar el statu quo, tienden a facilitar cambio (Campbell
2004).
La otra dimensión que varía para este autor es la naturaleza de las ideas,
que puede ser cognitiva o normativa. Como toda esquematización, esta
tipología tiene algunas limitaciones, por ejemplo, esta separación entre las
ideas cognitivas y normativas que pretendemos superar con el esquema
cognitivo-normativo que articula a ambos aspectos.
III.1. Los esquemas cognitivo-normativos y las políticas morales
Las políticas morales ponen de manifiesto la forma en que los Estados
regulan los comportamientos individuales a través de diferentes tipos de
sanciones (Hurka, Adam, y Knill 2017). El esquema cognitivo-normativo
que prevalece en las clases dirigentes podrían ser útil para el abordaje de
otras políticas morales ya que se organiza en torno a tres componentes
presentes en este tipo de políticas: la concepción del ciudadano; la
consideración sobre la conducta; y la responsabilidad del Estado ante el
fenómeno. Por ejemplo, en el caso del aborto, podemos pensar en la idea
que predomina sobre las personas gestantes, cómo se estima la práctica de
interrupción del embarazo y qué rol le cabe al Estado en materia de derechos
sexuales y reproductivos.
En este artículo observamos cómo la dirigencia uruguaya concibe al
ciudadano usuario de sustancias ilícitas; cómo considera la conducta de
tenencia para uso personal de drogas; y de qué modo debe intervenir el
Estado para mediar la relación entre sustancias psicoactivas y los
ciudadanos.
A diferencia de lo que ocurre en los países desarrollados donde la política
de drogas es disputada por diferentes actores como expertos, sociedad civil
organizada, partidos políticos, etc., en América Latina —por su enmarcado
como asunto de seguridad y no de salud—, la decisión inicial está
concentrada en el o la titular del Poder Ejecutivo; es decir, existe un

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monopolio de quién fija y otorga prioridad al tema en la agenda pública2.
Dado que quien ocupe tal cargo es parte de la clase política del país, nos
abocamos al análisis del esquema cognitivo-normativo de tal grupo.
Planteamos que en materia de drogas se conformó un esquema cognitivo-
normativo en la década de los ‘70 del siglo pasado cuando se reconoció
públicamente como problema el consumo de sustancias ilícitas en Uruguay.
Mostraremos cómo las ideas iniciales sobre el problema de las drogas han
persistido históricamente a través de actualizaciones.
IV. Metodología
El artículo desarrolla un caso de estudio de carácter cualitativo. Los
métodos cualitativos son pertinentes a las investigaciones que requieren de
una descripción extensa y en profundidad para acercar una respuesta
holística; para descubrir características esenciales de un caso e iluminar las
relaciones entre estas características (Ragin, 2007). El estudio de casos
remite al análisis de realidades difusas y complejas, que teóricamente la
investigación dota de límites temporales y espaciales, y que conlleva una
estructura narrativa (Dumez 2015; Gerring 2016; Yin 2018). Los estudios
de caso tienen varios propósitos tales como probar teorías, identificar
condiciones de plausibilidad, explicar casos cruciales, crear teorías, entre
otros, a partir de lo cual surgen distintas tipologías de casos (Eckstein 2009;
George & Bennett 2005; Van Evera 1997). A los intereses de este artículo,
destacamos que el presente caso nos posibilita el testeo de una teoría de
alcance medio (el enfoque de las políticas morales, Mooney 2001), y su
articulación con la explicación ideacional de los fenómenos sociales.
En este artículo analizamos a los actores políticos, sus discursos y el
proceso de toma de decisiones en torno a las principales leyes sobre drogas
que delinean la política. El primer paso consistió en una reconstrucción del
2 Allende la importante influencia reconocida al titular del Poder Ejecutivo en los
sistemas presidencialistas latinoamericanos, otros autores coinciden en que en materia
de políticas de drogas el respaldo presidencial es decisivo para el cambio en la política
(Queirolo et al. 2019; Repetto 2014; von Hoffmann 2019), incluso en Uruguay país que
la literatura no reconoce que tenga un presidencialismo fuerte según sus poderes
legislativos (Llanos y Nolte 2006).

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esquema cognitivo-normativo de los tomadores de decisiones uruguayos en
torno a la definición inicial que hicieron del problema de las drogas en los
años ‘70 del siglo pasado. Este punto de partida estableció las
precondiciones y parámetros de factibilidad de la política de drogas, así
como el derrotero posterior. Además, mostramos la disponibilidad de otras
ideas en ese momento, las cuales podrían haber articulado otros esquemas
cognitivo-normativo, es decir, indicamos que el esquema que logró
predominancia no era la única articulación posible acerca de la
interpretación del problema de las drogas y que competía con otras
alternativas. Para esta parte de la investigación fue clave el acceso a las
taquigráficas de los debates llevados adelante en la época y otros
documentos que se encuentran en la Biblioteca del Poder Legislativo del
Uruguay.
Una vez identificado el esquema cognitivo-normativo que prevaleció,
exponemos cómo se actualizó y profundizó discursivamente, y cómo operó
en los siguientes debates parlamentarios referentes a drogas. En cada
momento histórico se vuelve a exhibir la presencia de otras ideas que
podrían haberse tomado en cuenta para la definición de la política, es decir,
mostramos la competencia entre ideas por prevalecer.
Por último, para examinar el proceso de la política uruguaya de drogas
en relación al consumo y tenencia para uso personal de cannabis en Uruguay
hicimos un extenso trabajo de campo, examinamos fuentes primarias y
secundarias (leyes, decretos, planes o estrategias nacionales en materia de
drogas generados durante el periodo 1974-2013). Además, analizamos
artículos de prensa, estadísticas y bibliografía especializada. También el
trabajo de campo consistió en la realización de 22 entrevistas: a un experto,
a una académica, a tres periodistas que colaboran en distintos medios
nacionales e internacionales, a cinco exfuncionarios vinculados al asunto, y
doce legisladores (5 del Frente Amplio, 5 del Partido Nacional, 1 del Partido
Independiente, 1 Partido Colorado)3.
3 Las entrevistas realizadas a funcionarios y legisladores fueron semiestructuradas, y
las realizadas a otros actores tuvieron un carácter de entrevistas abiertas. En algunas
ocasiones los entrevistados son identificados, en otras donde se quiere mostrar que
legisladores de diferentes partidos tienen consideraciones similares respecto de un tema
no se los identifica.

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V. La política de drogas en la dictadura uruguaya: la imprevisible
despenalización de la tenencia de drogas para consumo personal (1973-
1985)
La década de los ‘70 es un parteaguas en la historia de la política global
de drogas, y Uruguay no fue insensible al contexto internacional marcado
por la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971, el Protocolo de
Enmienda a la Convención de 1961 sobre Estupefacientes y la política del
presidente Richard Nixon, que presionó fuertemente para que los países
latinoamericanos aprobaran leyes antidrogas y generaran instituciones al
respecto.
A solicitud del Poder Ejecutivo, el 31 de enero de 1973 se conformó una
Comisión Especial integrada por los médicos Dres. Ofelia Bachini,
Fernando Santos Veiga y Susana Calo, y la Presidenta del Consejo del Niño
y Catedrática de Derecho Penal, Dra. Adela Reta para que elaborase un
proyecto de ley sobre drogas. Al mes siguiente, el presidente solicitó al
Parlamento la ratificación de las Convenciones de Naciones Unidas, en el
mensaje que acompañó al proyecto Juan María Bordaberry sostuvo: “Obvio
resulta señalar la trascendencia que reviste para la República dejar
constancia en el ámbito internacional de su voluntad de cooperar en una
obra de tanto alcance moral para el futuro de la humanidad” (Consejo de
Estado 1974c); no obstante la urgencia del mandatario por ratificar el
acuerdo, no sería tratado hasta el año siguiente.
Mediante la influencia de la embajada estadounidense, el 1ro de mayo
de 1973 se crea la Brigada de Narcóticos como Departamento 5 de la
Dirección Nacional de Información e Inteligencia (Castro 2015, 90). Un
mes antes fue enviado el proyecto de reforma de la ley de drogas al
Parlamento, que empezó a discutirse en la Comisión de Constitución,
Códigos, Legislación General y Administración. El proyecto se diferenciaba
de los que se discutían en el resto de la región en dos aspectos: la
organización del control de drogas —dividiendo las tareas entre el
Ministerio de Salud y el del Interior— y la despenalización de la tenencia
de sustancias para consumo personal. Al respecto, la Dra. Reta explicó en
la Comisión:

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En muchos países de América se ha ido a la creación de organismos
que tienen como específico cometido, no solamente lo referente a la
prevención, tratamiento, y rehabilitación de los drogadictos, sino inclusive
todo lo que tiene relación con la prevención y represión de las conductas
ilícitas vinculadas al tráfico ilegal de estas sustancias. Así, por ejemplo,
Argentina ha creado el CONATON… Nosotros hemos creído que… era
más conveniente… crear dos mecanismos. Uno ubicado en la órbita del
Ministerio de Salud Pública [y otro en Interior]. (Cit. en Castro 2015, 93)
El Parlamento comenzó a estudiar este proyecto cuando el 27 de junio
de 1973 fue disuelto por el golpe de Estado que dio el presidente en
ejercicio, Juan María Bordaberry, y en su lugar se estableció el Consejo de
Estado. En marzo de 1974, el Consejero Alfredo Cardoso Arrarte solicitó
que se retiraran del archivo los proyectos enviados por el Ejecutivo
referentes a la aprobación de la Convención de 1961 y al establecimiento de
normas para la represión del uso indebido de sustancias estupefacientes y
sicotrópicas, ya que “encierran iniciativas de alto interés social”; y sugirió
que se diese a ambas iniciativas un tratamiento conjunto (Consejo de Estado
1974a, 101-102). En el cuerpo legislativo no se hizo una definición del
problema de las drogas, lo que más preocupó a la dirigencia fue la
integración de las listas de sustancias y el “inconveniente terrible para los
médicos” que a diario recetan psicofármacos (Consejo de Estado 1974b,
158-162; Silva Forné 2016, 217-18).
En los debates que se dieron entre marzo y octubre de 1974, las
principales voces fueron las del Ministro de Salud Dr. Mario Arcos Pérez y
la del Consejero y miembro informante Dr. Mario Gaggero, quienes
respecto del usuario de sustancias psicoactivas definieron que: “El
drogadicto, desgraciadamente, es un enfermo irreversible”, y en
consecuencia “no vamos a abandonar al drogadicto, a quien hay que tratar
como a un enfermo y no como a un delincuente” (Consejo de Estado 1974c,
161); en definitiva, “todo drogadicto debe ser considerado no como un
delincuente, sino como un enfermo y tratado como tal” (Consejo de Estado
1974d, 452-453).
Cuando Cardoso Arrarte pidió que se saquen del archivo los proyectos,
el consejero y jurista Enrique Viana Reyes pidió la palabra para expresar su
preocupación: “[...] extraoficialmente me he enterado que en el proyecto de

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reforma del Código Penal, que próximamente será remitido a conocimiento
de este Cuerpo, existen normas que contemplan el problema de la represión
punitiva del uso abusivo de estupefacientes” (Consejo de Estado 1974a,
102). También el Ministro Arcos Pérez en la discusión sobre la Convención
de 1961 sostuvo: “En el momento oportuno, me gustaría cambiar ideas
sobre todo en relación a las sanciones, porque me da la impresión que ellas
están dirigidas al drogadicto, es decir, al hombre caído […]” (Consejo de
Estado 1974c, 160). Encontramos entonces que, al momento de la discusión
del problema de las drogas en Uruguay, existían otras posibles soluciones
tendientes a la penalización del usuario, sin embargo, no prosperaron.
Respecto de la conducta, los consejeros no se expresaron y votaron el
proyecto tal cual venía de la Comisión encabezada por Adela Reta. Los
consejeros no se pronunciaron y unánimemente votaron a favor el capítulo
IV que incluía el artículo 31 que exceptuó de la pena a quien tuviere en su
poder una cantidad mínima destinada exclusivamente a su consumo
personal (Consejo de Estado 1974d, 453).
No obstante, en consonancia con el Protocolo de Enmienda de la
Convención Única, se impuso —a través de los artículos 39 y 40 del
Decreto-ley Nº 14.294— el tratamiento compulsivo, tanto para quien
cometiera un delito bajo la influencia de las sustancias reguladas como para
quien fuese sorprendido consumiéndolas y se acreditara que era un
drogadicto; cabe destacar que se contempló la posibilidad de que el
tratamiento fuese ambulatorio. Además, se insistió en que desde el Estado
se lleve a cabo una fundamental acción educativa “en todos los niveles,
siempre prudente y ejercida con alta competencia especializada” (Consejo
de Estado 1974d, 453).
El decreto-ley 14.294 inició una dependencia de la trayectoria
despenalizante, como veremos a continuación, es la base para la siguiente
ley. Por tanto, para los investigadores es fundacional (Repetto 2013), y
piedra angular de la política de drogas uruguaya (Walsh y Ramsey 2015).
Diego Silva Forné la califica de ‘madre’ en la materia, “en tanto no ha sido
sustituida sino modificada por la legislación posterior, por lo cual aún brinda
la estructura normativa básica de lo que es la actual legislación en materia
de drogas en el Uruguay” (2016, 215).
Observa atinadamente el politólogo Guzmán Castro: “Irónicamente, fue
la dictadura la que puso a Uruguay en una senda con consecuencias de largo

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plazo excepcionalmente progresistas, entre ellas la legalización del primer
mercado nacional de cannabis del mundo en 2013” (2015, 95). Incluso la
actual dirigencia política reconoce la herencia de la dictadura en cuanto al
consumo personal, por ejemplo, un diputado del Partido Independiente
reflexionó: “Uruguay tiene una tradición muy liberal con respecto al tema
de las drogas, ¿no? Aún en dictadura no se prohibió el consumo” (entrevista
realizada el 09/05/2018). En estas ideas coincide un funcionario
frenteamplista cuando recuerda que: “[…] acá agarran en plena dictadura
un proyecto viejo que se venía discutiendo desde el ‘71 —la dictadura
empezó en el ‘73 acá— y cuando lo aprueban es un proyecto liberal que no
penaliza ni el uso ni la tenencia. Y así recorremos toda la dictadura”
(entrevista realizada el 23/05/2018). Pero además del liberalismo, algunos
actores políticos destacan la perspectiva de salud sobre el uso de drogas que
ha imperado desde entonces:
Acá siempre hubo una visión, desde hace muchos años, más bien
referida a un enfoque sanitario. Tanto es así que, en la época de la dictadura
militar, no me acuerdo el año —pero eso es fácil de encontrar— ya se
despenalizó la tenencia y la tenencia para consumo. De modo que en una
época bastante autoritaria se despenalizó al consumidor considerando de
que no estaba incurriendo en un delito. (Entrevista a dirigente del Partido
Colorado, realizada el 30/05/2018)
VI. La política de drogas en democracia (1985-2004)
Al igual que otros países de la región, el Uruguay de Julio María
Sanguinetti creó el 19 de enero de 1988 el organismo multiministerial
dependiente del Poder Ejecutivo encargado de las políticas de drogas: la
Junta Nacional para el Control del Narcotráfico y el Uso Abusivo de
Estupefacientes (Decreto Nº 69/988). Durante el segundo mandato de
Sanguinetti se actualizó, como consecuencia de los nuevos requerimientos
que surgieron de la ley Nº 17.016 aprobada el año anterior: en primer lugar,
se declaró “de interés nacional la política pública de prevención, tratamiento
y rehabilitación del uso abusivo de drogas y la represión del narcotráfico y

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sus delitos conexos” (art. 1), y, en segundo lugar, se creó la Junta Nacional
de Drogas (JND) (Decreto Nº 346/999).
Consultado para esta investigación sobre la creación de este organismo
en 1988, el expresidente Julio María Sanguinetti sostuvo que respondió más
al contexto internacional que a las necesidades del país en la materia:
VL: ¿Se acuerda cuando se crea la Junta Nacional de Drogas?
JMS: Sí, sí yo me acuerdo perfectamente, hubo toda una política
internacional, eso me acuerdo perfectamente.
[...].
JMS: Sí, sí todo un movimiento. Me acuerdo perfectamente. En el
Uruguay eso era como diríamos algo como preventivo; algo como
incipiente, no se veía un fenómeno de drogas masivo en ningún sentido.
Se hablaba un poquito de la marihuana, pero no pasaba de ser un exotismo
[...]. Pero hasta aquel momento no había realmente una cosa muy…
Cuando nosotros llegamos al gobierno no se veía digamos una situación,
una problemática nacional grave, esa era la realidad.
VL: Pero, ¿y en su segundo mandato sí…?
JMS: No, no luego empezó a crecer, pero tampoco era un fenómeno
digamos tan, tan masivo. (Entrevista realizada el 30/05/2018)
Entonces, a mediados de los ‘90s se dio el debate parlamentario para
modificar, ampliar y actualizar las disposiciones del decreto-ley Nº 14.294
a razón de un proyecto remitido por el Poder Ejecutivo al Senado
(Presidente de la República 1996). El objetivo central era ajustar la
normativa interna a la aprobada Convención de 1988 (Ley Nº 16.579), de
hecho, en lo referente a la Situación del problema en el país sólo se le dedica
unos pocos renglones4. La ratificación del acuerdo y su posterior
incorporación al derecho local en 1998 mediante la ley Nº 17.016 se produjo
diez años después de la aprobación de la Convención, según Silva Forné
4 Sin especificar la situación del problema de las drogas en Uruguay se señala lo
siguiente: “Sabido es el grado con que la actividad a que refiere el proyecto de ley afecta
a la sociedad contemporánea, procurando especialmente al Poder Ejecutivo el
crecimiento cualitativo y cuantitativo de las actividades vinculadas a este tema”
(Mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo 1996, 2-3).

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(2016, 264), el tiempo trascurrido “[...] puede vincularse al hecho de que
Uruguay en la época se había constituido en plaza financiera regional,
famosa por su estricto secreto bancario [...]”, y el acuerdo de Naciones
Unidas establece que las Partes no podrán negarse a aplicar las disposiciones
amparándose en el secreto bancario (Convención de 1988, art. 5, inc. 3 y
art. 7, inc. 5).
Para la nueva ley de drogas, los parlamentarios tomaron como base la
legislación elaborada en 1974, tal como lo explicó el senador Walter
Santoro del Partido Nacional, en su calidad de miembro informante de la
Comisión de Constitución y Legislación del Senado:
Se procedió a sustituir algunas de las disposiciones y a modificar otras
de las vigentes. A su vez, se incorporaron normas al Decreto-Ley Nº
14.294, basándose en la legislación internacional. [...]. Esta técnica
legislativa consiste en tomar el Decreto-Ley Nº 14.294, mantener su
estructura y algunas de sus disposiciones modificando otras e incluyendo
normas nuevas relativas al lavado de dinero. Para cumplir con esta tarea se
ha tenido el más absoluto de los respetos hacia las normas constitucionales.
(Cámara de Senadores 1997, 268)
El tratado de Naciones Unidas de 1988 a través del artículo 3 solicita a
las Partes que adopten las medidas que sean necesarias para tipificar en su
derecho interno como delitos penales absolutamente todas las actividades
que puedan vincularse al tráfico de drogas, incluso la tenencia para consumo
personal. Nuevamente, los decisores uruguayos optaron por un régimen más
benevolente y “algunas de las recomendaciones no fueron adoptadas como
la figura de enriquecimiento ilícito, la abolición del secreto bancario y la
penalización del consumo personal” (Garat 2013, 8). Entonces, la ley Nº
17.016 incorpora a través de los Capítulos IX a XIII normativa sobre lavado
de activos y decomiso; medidas de control sobre precursores y otros
productos químicos; regulación de entidades de intermediación financiera y
medidas de cooperación jurídica penal internacional.
La dimensión del esquema cognitivo-normativo respecto de la persona
usuaria de drogas se amplió, no se consideró que fuese un delincuente, pero
tampoco necesariamente un enfermo, tal como afirmó el médico y diputado
frenteamplista Luis José Gallo Imperiale: “En realidad, más que de

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consumidores hablaría de adictos, porque se puede ser consumidor sin ser
adicto, y este último es el enfermo” (Cámara de Representantes 1998a, 103).
En esa dirección, la nueva redacción dada al segundo párrafo del artículo
31 buscó facilitar el juicio respecto de la tenencia de drogas para uso
personal y darles más garantías a los usuarios. Para ello, cambió ‘la cantidad
mínima’ por ‘razonable’, es decir, se tuvo en cuenta que hay distintos tipos
de usuarios, “ya que nunca existe una cantidad mínima que sea igual para
una persona que recién comienza a consumir con respecto a otra que está
internada y que se droga desde hace ocho o diez años” (Cámara de
Senadores 1997, 52).
También incorporó el criterio de la ‘convicción moral’ del juez en cuanto
a la valoración del propósito de la tenencia de drogas, al tiempo que le exige
al magistrado que fundamente en su fallo las razones que han formado tal
convicción. Este artículo fue uno de los que motivó mayores preocupaciones
en relación al sistema de evaluación de las pruebas de este de delito, ya que
el proyecto original del Ejecutivo proponía que quedara exento de la pena
quien tuviere una cantidad mínima para consumo personal “según la
convicción que el Juez se forme al respecto”. Esta fórmula así planteada
abría la posibilidad de discrecionalidad por parte de los jueces, por lo cual
se abogó por una redacción en la cual el magistrado argumente tal
convicción.
Al Estado correspondía desarrollar estrategias de educación, de
prevención y de disminución del consumo, e incluso un diputado
frenteamplista afirmó: “Nuestra responsabilidad comienza a la hora de
instrumentar y financiar sistemas de prevención y educación, porque para
ello se necesitan recursos” (Cámara de Representantes 1998a, 103).
No obstante estos avances, la nueva ley no resolvía una contradicción
que se produjo en relación a la marihuana: habilitaba la tenencia para
consumo personal pero seguía penalizando el autocultivo. Varios dirigentes
frenteamplistas identificaron el asunto, sobre todo en el arduo debate que
dieron en la Cámara de Representantes. El diputado Jorge Orrico votó en
contra porque
[...] existe una contradicción en cuanto a la economía de este proyecto,
en la medida en que el artículo 31 establece que quedará exento de pena -
con lo cual consagra una causa de impunidad- el que tuviere en su poder

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una cantidad destinada exclusivamente a su consumo personal. Entonces,
el que compra una cantidad mínima destinada a su consumo personal
queda exento de la pena. Sin embargo, el que tuviera esa cantidad mínima
porque la produce, será penado. La contradicción entre ambos conceptos
me parece flagrante y entiendo que habría que ponerse de acuerdo.
[...] Habría que exigir un requisito cuya finalidad fuera de comercialización
o suministro de quien tiene la elaboración. (Cámara de Representantes 1998b,
37-38)
El diputado Carlos Pita, también del FA, criticó el prohibicionismo
punitivista y su fracaso a nivel global (Cámara de Representantes 1998b,
23-24); su compañero Carlos Gamou dijo que hay que comenzar la
discusión sobre la legalización de las drogas (Cámara de Representantes
1998b, 30); y el diputado Gallo Imperiale —quien ocuparía el cargo de
Senador en 2013 cuando se votó la regulación del cannabis—
premonitoriamente sostuvo:
Si en el próximo siglo estas estrategias represivas en materia de
educación y prevención no dan resultado, tal vez tengamos que pensar en
algunos aspectos de legalización. [...] Pasado ese período —que hay que
seguir transitando—, llegue un momento en que todo este entorno del
narcotráfico y sus influencias haga imposible seguir avanzando. Entonces,
deberemos buscar soluciones que no serán como las actuales; quizás en el
próximo siglo podamos encontrarlas. (Cámara de Representantes 1998a,
104)
La idea no predominó y esta situación contradictoria resultó evidente a
medida que el consumo de marihuana creció, del 3% reportado en 1998 al
12,2% de 2006 (Walsh y Ramsey 2015). Así, de un total de 1.574
procedimientos llevados adelante durante el período 2006-2009 en los que
se incautó marihuana, el 43,3% comprendían entre 0 y 9 gramos; en el caso
de las plantas, de 72 procedimientos se encontraron entre 0 y 9 plantas en el
87,5% de los casos (Garibotto 2010, 86). En este contexto, los uruguayos
acudían al mercado ilegal dominado por la marihuana de mala calidad que
se importa desde Paraguay.

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El inicio del siglo coincidió con el comienzo de la presidencia de Jorge
Batlle (2000-2005), que en varias oportunidades clamó por la legalización
de todas las drogas; siguiendo a economistas liberales como Gary Becker y
Milton Friedman entendía que la ilegalidad generaba un gran negocio y
sentenció: “Esto no ha sacado a la gente de las drogas. Y lo que es más, si
se elimina el incentivo económico de la [empresa], pierde fuerza, pierde
tamaño, pierde gente que participa” (Rotella 2001). Sus dichos no se
tradujeron en ninguna propuesta parlamentaria, fue una cruzada simbólica
tanto a nivel local como en foros internacionales5. Sin embargo, esta postura
dio libertad al Presidente de la JND, el joven prosecretario Leonardo Costa,
que articuló con varias organizaciones sociales para implementar políticas
y campañas de reducción de daños “que todos los protagonistas de la
regulación de las drogas en Uruguay consideran como un antes y un
después” (Sienra Müller y Draper 2017, 61)6.
A mitad del mandato de Batlle, el país atravesó una fuerte crisis
socioeconómica que visibilizó el consumo de pasta base de cocaína, lo cual
a pesar de representar un porcentaje cercano al 1% de la población total, se
convirtió en el centro de los debates eclipsando los novedosos abordajes
mencionados. La gran atención que concentra este consumo la explica el
periodista Guillermo Garat, en dos cuestiones: “por un lado, causa un gran
daño en el estado físico y en el aparato psíquico de los usuarios regulares.
Por otro lado, la pasta base se convirtió en un soporte para el amarillismo
en los medios de comunicación masivos [...]” (2015a, 20); en un contexto
en el que también creció la violencia urbana la pasta base se convirtió en la
5 Ni siquiera en su gabinete se compartía la postura, según indican Christian Muller
Sienra y Guillermo Draper, el Ministro del Interior de Jorge Batlle, Guillermo Stirling,
habría enviado un proyecto para penar el microtráfico y proponía cuantificar
explícitamente el consumo personal (2017, 65).
6 Consultado por su experiencia como Presidente de la JND, Leonardo Costa expresó:
“Yo justamente no venía del mundo de las drogas ni de las ONGs ni nada, era un
abogado tributarista —como lo sigo siendo—. Y bueno, por razones de concepción más
liberal y Batlle también, se empezó justamente a trabajar en reducción de daños
pensando en los casos de HIV y Hepatitis C que, en esa época, sobre todo a partir de
los 2000-2001, por intercambio de jeringas era bastante común. [...] Pero más que
importante que se logró hacer –para mí- fue romper con un paradigma de concepción
previa en tema de drogas que era prohibicionismo puro; ese quizás es el mayor efecto
¿no?” (entrevista realizada el 15/05/2018).

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explicación de la misma. Por otra parte, para Aguiar y Musto, la llegada de
la pasta base a Uruguay “en alguna medida, tuvo como externalidad
reconfigurar la visión de la mariguana como droga ‘menos mala’” (2015,
304).
La crisis socioeconómica tuvo también su impacto en el sistema de
partidos, de modo que en las elecciones de 2004 se rompió la hegemonía
bipartidista de los tradicionales Partido Colorado (PC) y Partido Nacional
(PN) con el triunfo de Tabaré Vázquez del Frente Amplio (FA) que ganó en
primera vuelta. De esta manera se inició una nueva etapa política en el
Uruguay que tuvo su correlato en las políticas de drogas y la posterior
legalización de la marihuana en el segundo mandato frenteamplista.
VII. Las políticas de drogas frenteamplistas (2005-2020)
Apenas unos meses después de la investidura de Vázquez como
presidente, se organiza en mayo de 2005 la primer “fumata” en el Parque
Rodó —en el marco de la Marcha Mundial de la Marihuana—; Guzmán
Castro (2014) describe que el evento demandando la “liberalización” fue
espontáneo y descentralizado, surgió del intercambio anónimo de correos y
congregó a unas tímidas 300 personas. Posteriormente a este evento se
articularon algunas organizaciones (Filardo et al. 2012; Lissidini y
Pousadela 2018).
A nivel institucional, la JND fue conducida por el psicólogo Milton
Romani quien profundizó la línea de reducción de daños. Romani fue
ratificado en su cargo por el siguiente presidente frenteamplista, José
Mujica. Con fecha 1ro de marzo, es decir el mismo día que Mujica asumió
su mandato, Romani le envió un memorado —documento que nos fue
facilitado por el ex Secretario de la JND para esta investigación— en el que
le planteó como “nudo político inmediato” el tema de la “Liberalización o
legalización de la marihuana”. Específicamente Romani apuntó a “la
posibilidad de crear una norma que permita o habilite el autocultivo” y le
expuso al electo presidente los “inconvenientes a tener en cuenta”, así como
los “aspectos positivos” de tal medida. Además, sugirió que “el Parlamento
debe tener una Comisión Especial o Permanente de seguimiento de la

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política pública en drogas” (Memorando De Secretario General SND a
Presidente de la República 2010)7.
Al mes siguiente, en abril de 2010, se propuso y aprobó la creación de
una Comisión Especial en la Cámara de Representantes para que elaborase
un informe sobre el problema de las drogas en el país y propusiese acciones
concretas, la misma tendría un plazo de actuación de seis meses (Cámara de
Representantes 2010); no obstante, en diferentes fechas prorrogó el plazo
de trabajo.
El año 2010 termina con una importante novedad, se presentó el primer
proyecto que propuso la despenalización del autocultivo de marihuana. El
mismo fue patrocinado por el diputado del Partido Nacional y actual
presidente del país, Luis Lacalle Pou. En sus argumentaciones identificó el
tratamiento contradictorio que recibía la conducta en la ley de drogas: “sin
perjuicio de legalizar el consumo, no se establece el medio legal de
obtención de la sustancia”; consultado acerca de esta iniciativa ejemplificó
esta incoherencia con otra sustancia psicoactiva: “En Uruguay está
habilitado el consumo y estaba penado cualquier medio de obtención, o sea:
se puede tomar mate pero no se puede comprar yerba, ni plantar yerba ni
importar yerba ni tener yerba, o sea, no podés tomar mate” (entrevista
realizada el 30/05/2018). Asimismo, sin citar fuentes, sostuvo en el proyecto
que “las estadísticas indican que en las épocas del año que ingresa menos
marihuana al país, sube el consumo de drogas tales como la pasta base,
cocaína, etc”. Luego de exponer la idea de separación de mercados afirmó
que “el cultivo personal atenta directamente contra el único beneficiario que
presenta la situación: el narcotraficante” (Repartido 424 2010)8.
7 Respecto de la propuesta de creación de una comisión parlamentaria, Milton Romani
explica que: “Incluso yo sugería que se podían dar algunos pasos que no eran tan
difíciles como para ir avanzando de a poquito, y proponía que —al final se conformó—
que se creara una comisión legislativa. Porque yo le tiraba de las orejas a los
legisladores que en el tema drogas estaban omisos; y yo recomendaba que era mejor un
proyecto de ley que surgiera desde los legisladores y no del Poder Ejecutivo, que no
fue lo que pasó” (entrevista realizada el 01/06/2018).
8 Sus principales preocupaciones fueron el comercio de la sustancia y el
encarcelamiento de cultivadores: “mi obsesión era separar la droga del dinero. Y
obviamente luchar contra la injusticia que en Uruguay se daba, en aquel momento

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Entre enero y febrero de 2011 se producen dos detenciones por posesión
de plantas de cannabis que actúan de disparador del tema a nivel público y
despertaron el interés de un grupo de diputados de varios partidos (del
Frente Amplio, del Partido Colorado y del Partido Independiente) que en
coordinación con las jóvenes organizaciones cannábicas elaboraron un
proyecto (Garat 2015; Muller Sienra y Draper 2017).
La iniciativa con fecha del 13 de julio de 2011, autorizaba la plantación,
el cultivo y la cosecha domésticas de plantas de cannabis de efecto
psicotrópico destinadas para consumo personal o compartido en el hogar de
hasta ocho plantas; también habilitaba la posibilidad de autorizar
asociaciones de consumidores. En relación al artículo 31 que aborda la
conducta de tenencia, avanzaba en su claridad al establecer que “Quedará
exento de responsabilidad el que transportare, tuviere en su poder, fuere
depositario, almacenare o poseyere una cantidad destinada a su consumo
personal lo que será valorado conforme a las reglas de la sana crítica. Sin
perjuicio de ello se entenderá como cantidad destinada al consumo personal,
hasta 25 (veinticinco) gramos de marihuana” (Repartido 629 2011)9.
Como mencionamos, la Comisión Especial continuó sus labores más allá
del plazo inicial de seis meses. El 18 de octubre de 2011 presentó al pleno
tres informes: uno en mayoría del Frente Amplio y del Partido
Independiente y otros dos en minoría, del Partido Nacional y del Partido
Colorado. El informe de mayoría llevó un anexo Sobre la despenalización
del cannabis (Cámara de Representantes 2011). Tanto el informe del FA-PI
como el del PN propusieron que se constituya una Comisión Especial de
drogas con fines legislativos, moción que se aprobó el 7 de diciembre
cuando se retomó la presentación del informe en el pleno (Cámara de
Representantes 2011b).
habían [...] aproximadamente 200 personas presas por tenencia para consumo,
claramente para consumo personal” (entrevista realizada el 30/05/2018).
9 Los autores del proyecto comentaron “lo que se intentó hacer fue darle más respuestas
a un problema, que sabíamos que no iba a ser una respuesta integral, pero era una
respuesta políticamente posible e incluso con el hecho de tener varios partidos nos daba
un impulso como para aprobar la ley. Lo interesante de ese proyecto era que tenía la
firma de dos partidos de oposición también y eso le daba un marco de consenso
interesante” (entrevistas realizadas en mayo de 2018).

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Para abordar la violencia en la sociedad, en marzo de 2012, José Mujica
creó un Gabinete de Seguridad del Poder Ejecutivo. Retomando datos del
Ministerio del Interior, Guillermo Garat indica que “entre 2011 y 2012 los
homicidios en Uruguay aumentaron de ciento noventa y nueve a doscientos
sesenta y siete”. Según autoridades policiales, un 29% de ese número se
explicaba por “ajustes de cuentas” entre pandillas que disputaban a fuego el
microtráfico de Montevideo y la zona metropolitana (Garat 2015b, 293). El
11 de mayo dos jóvenes asesinaron a un trabajador de la pizzería La Pasiva,
Gastón Hernández, un joven de 34 años, padre de cinco hijos; el acto quedó
registrado por las cámaras de seguridad y esas imágenes fueron trasmitidas
por los informativos de televisión, y se vinculó el crimen al consumo de
pasta base. El impacto mediático provocó una movilización de “uruguayos
indignados” y duras críticas de la oposición10.
En ese marco, el Gabinete dio a conocer el 19 de junio un paquete de
medidas denominado Estrategia por la vida y la convivencia. Allí se planteó
un diagnóstico vinculado al fenómeno de las drogas:
La profundidad y permanencia de los procesos de fractura social, el
quiebre cultural y la segmentación educativa y residencial en nuestro país,
sumados al creciente desafío impuesto por las nuevas formas del crimen
organizado, ciertos patrones de consumo de drogas y el incremento en el
número de personas que reinciden en modalidades violentas de actividad
delictiva, suponen la necesidad de pensar los problemas de seguridad
ciudadana en su integralidad [...]. (Gabinete de Seguridad del Poder
Ejecutivo 2012, 2)
Por tanto, entre las propuestas para abordar la violencia encontramos:
agravamiento de las penas en caso de corrupción policial y tráfico de pasta
base11; abordaje integral de la problemática de las personas afectadas por el
consumo problemático de drogas [...] en particular de la pasta base de
10 Todos los entrevistados en Uruguay para esta investigación hicieron referencia al
asesinato ocurrido en la pizzería.
11 De aquí la promulgación de la ley 19.007 sobre Delitos contra la administración
pública y de tráfico de pasta base de cocaína aumento de las penas en determinados
casos, aprobada el 16 de noviembre de 2012.

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cocaína; creación de dispositivos judiciales especializados en el
narcomenudeo; y legalización regulada y controlada de la marihuana;
además proponía modificaciones al Código de la Niñez y de la Adolescencia
en lo que refiere a la normativa que rige para los menores infractores.
Si bien en el documento el gobierno de izquierda se despegaba del
discurso de “mano dura” por poco eficiente, su paquete reflejaba todo lo
contrario y en ese marco la legalización del cannabis buscó suavizar las
medidas represivas (Repetto 2013; Muller Sienra y Draper 2017; Queirolo
et al. 2019). Incluso dentro del Frente Amplio no estaban conformes con la
Estrategia, y así lo señaló una senadora de ese partido:
Bueno, el paquete… y bueno venían el aumento de internación para los
menores, era un conjunto de medidas que venían orientadas hacia políticas
muy represivas, en las dos líneas, en la línea de minoridad infractora y en
la línea de la política de drogas. Entonces que en el medio de esa política
apareciera lo de la regulación de la cannabis era como que sí, como una
mosca en la leche, una flor en un lodazal [...]. (Entrevista realizada el
22/06/2018)
La iniciativa de regulación legal del cannabis del Poder Ejecutivo se
envió al Congreso en agosto, la misma consistió de 6 páginas de
justificaciones y la propuesta en un artículo único: “[...] el Estado asumirá
el control y la regulación de las actividades de importación, producción,
adquisición a cualquier título, almacenamiento, comercialización, y
distribución de marihuana o sus derivados, en los términos y condiciones
que al respecto fije la reglamentación” (Repartido 945 2012).
Ese fue el comienzo de una frenética actividad parlamentaria que
convirtió a esta escueta iniciativa en una ley de 42 artículos, la Nº 19.172
que lleva el título Marihuana y sus derivados. Control y regulación del
estado de la importación, producción, adquisición, almacenamiento,
comercialización y distribución, aprobada el 10 de diciembre de 2013. Uno
de sus protagonistas, el por entonces diputado Sebastián Sabini, describió
así el proceso de elaboración del proyecto:
Fue extenso, fue largo, fue trabajoso, implicó la creación de un espacio
de trabajo entre Presidencia, la Junta Nacional de Drogas, el Parlamento,

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los legisladores que estaban a favor, los que estaban en contra, las
organizaciones sociales, especialistas desde médicos, abogados, un trabajo
también de parte de la asesoría jurídica nuestra muy fuerte de empezar a
poner en papel un montón de cosas que se estaban diciendo [...]. (Entrevista
realizada el 22/08/2018)
VII.1. El proceso político de la regulación legal y el esquema cognitivo-
normativo de la dirigencia uruguaya
Un mes después de lanzada la Estrategia por la vida y la convivencia,
los medios de comunicación dieron a conocer los datos de una encuesta
elaborada por la consultora privada CIFRA según la cual un 66% de los
uruguayos no estaba de acuerdo con la legalización de la marihuana (El
Observador 2012b), tan sólo unos días antes el presidente José Mujica
declaró que depondría su iniciativa si el 60% del país no la apoyaba (El
Observador 2012a; Aguiar y Musto 2016, 307). La oposición popular al
proyecto se mantendría durante el debate que se dio al año siguiente, y fue
un asunto que tuvo impacto en las filas frenteamplistas, tal como expresó el
diputado Doreen Ibarra:
Además, creo que mi fuerza política se equivoca. Muy pocas veces, mi
fuerza política de izquierda, progresista, de la que soy fundador, ha estado
dispuesta a votar un proyecto de ley que tiene que ver directamente con lo
popular, con lo que piensa la sociedad y, en definitiva, con lo que la
ciudadanía tiene que elegir, cuando existe una diferencia tan grande desde
el punto de vista de las encuestas: el 63% de las personas se opone, y la
mitad son frenteamplistas. Pero bueno; son las correlaciones de fuerzas
internas. (Cámara de Representantes 2013, 211)
Para otros legisladores de esa fuerza, como Julio Bango quien estaba
convencido de la propuesta: “Si hoy una encuesta de opinión pública
midiera que el 70% de la población está a favor de la pena de muerte, a pesar
de ello este legislador no levantaría su mano para aprobar ese proyecto, y se

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sometería al veredicto popular en la elección siguiente” (Cámara de
Representantes 2013, 101)12.
Pero las diferencias no sólo surgieron al interior del FA ni tampoco la
disciplina partidaria se impuso sólo allí, tal como expresó el diputado
colorado Aníbal Gloodtdofsky:
Por tanto, no vamos a acompañar este proyecto de ley a pesar de
compartir el principio de la solución, porque hay una disciplina partidaria,
la misma que hace que algunos que piensan distinto a mí terminen
votándolo. Como hombre de partido, esto lo respeto; los partidos políticos
son comunidades de ideas y la unidad de acción es lo que garantiza ese
sistema.
[...]
Creo en el marco regulatorio y lo voto a través de los artículos que
nuestro Partido ha permitido que aprobemos. (Cámara de Representantes
2013, 208)
Si bien lo que impulsó la decisión de la legalización de la marihuana fue
una situación de inseguridad pública y la cuestión del narcotráfico fue
central en el debate público, al momento de la formulación se evidenció que
para la dirigencia uruguaya el problema de las drogas es un asunto de salud
pública13, tal como lo indica el artículo 1º de la ley:
12 Desde mediados del siglo XX, la ciudadanía uruguaya ha apelado con frecuencia al
referéndum para oponerse a ciertas leyes. Ahora bien, conociendo los datos de opinión
pública respecto de la legalización de la marihuana, cabe preguntar por qué los
opositores no activaron este mecanismo para derogar la ley. Consultado al respecto, un
diputado del Partido Nacional relató: “Nosotros en ese momento veníamos de un debate
público sobre el tema aborto y veníamos juntando firmas para el tema de inseguridad,
entonces era como que no podés juntar firmas por todo, todo el tiempo y no había
capacidad en su momento de reacción de la sociedad uruguaya para juntar firmas para
derogar la ley en el plazo” (Entrevista realizada el 09/05/2018).
13 Esta afirmación no niega que existan tendencias punitivistas y criminalizantes en la
dirigencia, y si bien este estudio es un análisis de caso, las definiciones uruguayas sobre
el problema de las drogas en relación al consumo como un asunto de salud pública la
distinguen del resto de los países de Latinoamérica.

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COLECCIÓN, Vol. 34, Nro. 2, mayo-octubre 2023, pp. 13-57
Decláranse de interés público las acciones tendientes a proteger,
promover y mejorar la salud pública de la población mediante una política
orientada a minimizar los riesgos y a reducir los daños del uso del cannabis,
que promueva la debida información, educación y prevención, sobre las
consecuencias y efectos perjudiciales vinculados a dicho consumo así
como el tratamiento, rehabilitación y reinserción social de los usuarios
problemáticos de drogas. (Ley 19.172 2013)
El esquema cognitivo-normativo predominante sobre el usuario de
drogas, específicamente las personas usuarias de cannabis, ya no lo concibe
como “enfermo”, como lo hizo inicialmente; la actual dirigencia uruguaya
distingue que hay distintos tipos de consumos (ocasional, regular,
problemático, responsable); reconoce que el ciudadano tiene libertad para
elegir consumir.
Las personas usuarias de drogas en Uruguay nunca fueron definidas
como delincuentes y la tenencia para uso personal no se castigó, sin
embargo, al estar penalizadas las formas de aprovisionamiento y suministro
en los hechos fueron tratadas como delincuentes, tal como dijo un militante
del Partido Independiente:
Pero entonces teníamos una incongruencia normativa muy grande que
era consumo habilitado y acceso prohibido, con lo cual si uno consumía no
cometía un delito, pero todos sabíamos que había cometido un delito, de
alguna manera se había procurado la sustancia y como comprarla estaba
prohibido, venderla estaba prohibido, plantarla estaba prohibido, ergo
cometiste un delito, aunque no lo estás cometiendo. (Entrevista realizada
el 09/05/2018)
Esta situación se hizo más evidente cuando aumentó el consumo, ante lo
cual el sistema político buscó resolverlo a través del autocultivo, que como
dijimos era una conducta mayormente aceptada por la dirigencia14, y así lo
14 Mientras los diputados aceptaron legislar sobre la regulación legal de la marihuana
por un estrecho margen, 50 votos de 96, esa diferencia se amplió cuando se consideró
el artículo 5° literal E referente al autocultivo, que alcanzó 59 votos afirmativos de 84.

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señaló un exfuncionario colorado: “pero fíjate de que ahí todos los partidos
apoyaban el autocultivo de alguna manera” (entrevista realizada el
15/05/2018). También la dirigencia blanca alineada con las libertades
individuales lo favoreció: “Yo lo voté al autocultivo, yo estoy de acuerdo
con el autocultivo; estoy de acuerdo porque es un derecho del individuo
hacer un autocultivo de lo que consume” (entrevista realizada el
29/05/2018). En otras palabras, las de un parlamentario del Frente Amplio,
“es sumamente injusto que haya alguien preso por tener una planta de
marihuana” (entrevista realizada el 22/05/2018).
En el proceso político además se entendió que el autocultivo era una
solución parcial, ya que no todas las personas cuentan con espacio,
conocimiento o ganas de cultivar, y para abarcar una mayor parte del
mercado consumidor —quitárselo a las bandas criminales— se optó
también por la venta en farmacias. En consecuencia, en la ley se
establecieron tres mecanismos excluyentes de aprovisionamiento para los
ciudadanos uruguayos, previamente registrados: el cultivo doméstico o
compartido en el hogar (art. 3, inc. e, Ley 19.172); la integración de clubes
de membresía (art. 3, inc. f, Ley 19.172); y el expendio de cannabis
psicoactivo en las farmacias (art. 3, inc. g, Ley 19.172).
Asimismo, la concepción despenalizante que la dirigencia tiene sobre la
conducta de tenencia de cannabis para uso personal se cristalizó en una
fórmula que reconoce que cuando el cultivo personal o doméstico exceda
las seis plantas o se conserven más de 480 gramos anuales, el juez decidirá
si hay intención de venta ya no con arreglo a su convicción moral sino a las
reglas de la sana crítica (art. 6, Ley Nº 19.172).
Ahora bien, una vez establecida la regulación del cannabis, el rol que —
según los políticos uruguayos— corresponde al Estado como mediador
entre la sustancia y sus habitantes es el de educar, informar y prevenir acerca
de los riesgos y daños que entraña el uso de marihuana, para que decidan
sin la necesidad de la amenaza de coerción. De acuerdo con un legislador
nacionalista, “[...] lo que el país tiene que hacer, decirle a la gente ‘mira no
consumas esto porque te hace daño’, ‘esto te va a dañar’, pero prohibir el
consumo de ninguna manera porque eso atenta a la libertad individual que
Situación similar ocurrió en la otra cámara, donde el proyecto en general obtuvo 16 de
29 votos, mientras que el artículo indicado obtuvo 17 votos positivos de 24.

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ha sido en Uruguay un derecho protegido históricamente” (entrevista
realizada el 28/05/2018), es decir, como sostuvo un legislador del FA,
llevarlos hacia “un uso en el cual la persona sea consciente de lo que le
puede pasar como negativo, pero para eso el Estado tiene que jugar un rol
muy importante en la información” (entrevista realizada el 15/05/2018), y
en palabras de un dirigente colorado, “hay que inducirlo a autorregularse”
(entrevista realizada el 30/05/2018). Estas ideas las sintetizó un diputado
frenteamplista de la siguiente manera: “[...] yo tengo un enfoque donde las
drogas existen, las personas van a consumir si quieren hacerlo y en todo
caso la política puede ayudar a tomar mejores decisiones. Pero la pedagogía
del miedo -que es la pedagogía de la prohibición- no ha funcionado en
términos de prevenir el consumo problemático o en reducir el consumo”
(entrevista realizada el 22/05/2018).
Además, se concibió que la regulación legal centrada en el Estado
garantizaba de una manera más adecuada la protección de la salud pública
al asumir el control de calidad de la sustancia. Como expresó un diputado
del Partido Independiente: “y entonces para la salud es mejor que esté legal.
Claro si yo puedo controlar lo que consumen, si yo puedo decir ‘este es un
producto sano, de la planta…’, y no es la marihuana prensada que viene de
Paraguay, que le ponen nafta para que no la huelan los perros en la aduana,
sí claro, mucho mejor” (entrevista realizada el 09/05/2018).
Muchos de los entrevistados hicieron un paralelismo con otra
experiencia que el país tuvo en términos de control de otra droga, el alcohol,
cuando el Estado asumió entre 1934 y 1996 la producción de bebidas como
el whisky y la caña entre otras, a través de la empresa estatal ANCAP
(Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland): “al igual
que se había hecho con el alcohol en los años ‘30 [...] se le daba el
monopolio de la producción, distribución, etcétera, al Estado”, relató una
senadora del FA (entrevista realizada el 22/06/2018). También hizo este
repaso histórico un dirigente del PC: “El alcohol obviamente estaba
instalado de Río Negro al Norte, el nivel de locuras y de esquizofrenias
producto de los alcoholes baratos, espantosos que venían de Brasil fue
terrible. Esa es la razón por la cual el Estado se puso a producir alcoholes
comestibles [...]” (entrevista realizada el 30/05/2018).
Y es que, como afirmó un funcionario del FA, “lo que pasa es que acá
para entender el fenómeno tenés que rastrearlo para atrás” (entrevista

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realizada el 23/05/2018). Todos los entrevistados para esta investigación
afirmaron que la regulación del cannabis responde a una tradición liberal
que impregna —en mayor o menor medida— a toda la dirigencia. Según un
legislador nacionalista, “Uruguay es un país de libertades, en otros países
las sociedades son mucho más limitadas respecto de este tema. Y Uruguay
lleva la delantera, en esto como en otros temas” (entrevista realizada el
29/05/2018); para un ex funcionario del PC “el corte más liberal acá en
Uruguay es mucho más trasversal que partidario” (entrevista realizada el
15/05/2018), por su parte, el funcionario del FA se remontará al siglo pasado
para expresar esta idea: “Uruguay es un país liberal, acá hace 100 años que
la mujer vota, hace 80 o 90 años que se legalizó el juego, la prostitución;
hace 100 años que se separó la Iglesia del Estado [...]” (entrevista realizada
el 23/05/2018).
Una parte de esta tradición liberal se articuló con otra, el batllismo15:
“[...] el país tiene una tradición liberal, pero llamémosle ‘liberal social’
porque está también asociada a un Estado, a un Estado fuerte, un Estado
Benefactor de responsabilidad social también fuerte; un Estado que siempre
–por ejemplo- incidió en el tema salud”, señalaron desde el Partido
Colorado (entrevista realizada el 30/05/2018). Para un diputado del FA, la
política de cannabis se entiende “porque creo que en el Uruguay hay cierta
cultura de la regulación, que tiene que ver con el batllismo, que tiene que
ver con que Uruguay tenía regulado la producción –el monopolio, de hecho-
del alcohol, la regulación del juego, la regulación de la prostitución”
(entrevista realizada el 22/05/2018). Para la dirigencia uruguaya, la “moral
laica” de las políticas de Battle y Ordóñez arraigó, “porque en el fondo
ningún partido se opuso [a la regulación del cannabis], no hay cuestiones
religiosas, un Estado muy laico, moralmente somos laicos, el Estado
uruguayo sigue siendo Batllista en cuanto a reformismo”, dijo un ex
funcionario del PC (entrevista realizada el 15/05/2018).
15 Durante este período que abarcó los dos mandatos de José Batlle y Ordóñez, del
Partido Colorado, se buscó la creación de una “moral laica” (Caetano 2010) a través de
medidas como el retiro de las imágenes religiosas de los hospitales públicos (1906), la
aprobación del divorcio (1907) que más tarde incluiría la fórmula “por la sola voluntad
de la mujer” (1912), se suprimió la enseñanza religiosa en las escuelas públicas (1909).

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COLECCIÓN, Vol. 34, Nro. 2, mayo-octubre 2023, pp. 13-57
Otra parte de esa tradición liberal, vinculada a los militantes del Partido
Nacional no coincide en que el Estado intervenga en los mercados —en este
caso, el de la marihuana—. Así lo expresó un diputado de esa fuerza:
Yo creo que en realidad no precisábamos ninguna ley para que la
marihuana fuera libre, yo creo que alcanzaba con plantar, con plantear el
autocultivo, el autocultivo está permitido y si hay gente que se junta
autocultiva —en lo paradójico de la palabra—, si hay un club, los clubes
donde varias personas se juntan para cultivar para consumo propio, eso el
Estado tampoco debería entrar en eso. Distinto es cuando ya entras en el
aparato de que el Estado produce, compra, vende en las farmacias ahí me
parece que está mal (Entrevista realizada el 29/05/2018).
Para ellos con el autocultivo alcanzaba para satisfacer el derecho al
consumo, es decir, el involucramiento del Estado en la regulación de una
actividad económica termina, para los nacionalistas, recortando un derecho
individual: “El tema de la venta en farmacias generó una distorsión grande,
en las farmacias, en el tema de los bancos; es una política estatista, o sea,
los que gobiernan tienen cabeza estatal: el Estado planta, supervisa, en todo
está metido el Estado, registro. Yo soy mucho más liberal en eso, y sobre
todo en este tema” (entrevista realizada el 30/05/2018)16.
La actual dirigencia uruguaya entiende que este marco de respeto por
libertades individuales fue el que posibilitó que durante la dictadura no se
estableciera la penalización de la tenencia de drogas para uso personal, y lo
consideran el punto de partida de la actual política de cannabis: “De modo
que en una época bastante autoritaria se despenalizó al consumidor
considerando de que no estaba incurriendo en un delito. Naturalmente esto
ha sido un poco contradictorio porque ¿de dónde se proveían? Digamos,
¿no? Evidentemente. Pero en todo caso a él no se le estaba condenando. Eso
16 Incluso durante el debate propusieron un sustitutivo para el artículo referido al
autocultivo en el que no establecían una cantidad de plantas, ni la necesidad de un
registro. El por entonces diputado Lacalle Pou, uno de los promotores de esta
modificación, la defendió: “[...] este artículo refiere al autocultivo puro y duro. Acá no
hay IRCCA, no hay límite de plantas, no hay control, no hay registro; acá hay libertad
y cabeza más abierta. No hay conservadurismo. Esto es lo que nosotros venimos
defendiendo hace mucho tiempo” (Cámara de Representantes 2013, 345).

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es un antecedente lejano del tema” (entrevista a ex funcionario del PC
realizada el 30/05/2018). Un funcionario frenteamplista observa que la
política despenalizante incluso resistió otras ideas: “En el año ‘88 cuando
Naciones Unidas aprieta todas las clavijas y busca penalizar el uso, en el
Uruguay se liberaliza más todavía” (entrevista realizada el 23/05/2018). En
definitiva, la despenalización del consumo elevó el piso del debate, y así lo
explicó una legisladora del FA, “no es una política que surja en el aire, sino
que el Uruguay a diferencia de otros países de América Latina ya tenía
despenalizado el consumo de todas las drogas [...], ya existía una
trayectoria, una historia anterior de discusión del problema que habilitaba
esta salida, cosa que en otros países de América Latina no pasaba”
(entrevista realizada el 22/06/2018).
En consecuencia, afirmó un diputado del Partido Independiente: “[...] era
como la evolución lógica -yo te diría- que en este momento llegaran estas
cosas. [...]. Porque en Uruguay la evolución lógica era ir hacia la
liberalización”. Incluso, en referencia a Luis Lacalle Pou, destacó que “un
legislador del partido más conservador de este país fue el que presentó el
primer proyecto de legalización del autocultivo, eso te da la pauta de que
esto no es un invento de izquierda es la evolución lógica de este país”
(entrevista realizada el 09/05/2018).
VII.2. Las ideas y el rol del presidente
En este último apartado queremos apuntar el rol clave que tuvo el
presidente en la toma de la decisión de regular legalmente la marihuana.
Para ello es necesario destacar que Lorena Repetto (2013, 2014) identificó
que en Uruguay la política de drogas siempre fue resultado de la iniciativa
legislativa exclusiva del Poder Ejecutivo, y que la regulación del cannabis
se inscribió en tal patrón; ella sostiene que “lo que determinó el ingreso de
la regulación del cannabis a la agenda de gobierno fue la decisión del Poder
Ejecutivo, específicamente a través de la propuesta del Gabinete de
Seguridad” (2013, 51).
Como hemos expuesto a lo largo de este capítulo, existían organizaciones
movilizadas que empujaban por un cambio en la política respecto del
cannabis, había proyectos legislativos, la Universidad de la República
albergó debates y jornadas de discusión, lo cual dio origen a una reconocida

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COLECCIÓN, Vol. 34, Nro. 2, mayo-octubre 2023, pp. 13-57
sinergia de la política uruguaya —también llamada ‘militantismo múltiple’
(Rivera-Vélez 2017)— donde las mismas personas son militantes sociales,
académicos e integrantes de partidos políticos. No obstante, en este estudio
consideramos que la presencia de estos elementos es una condición
necesaria pero no suficiente para que las políticas de drogas cambien, lo que
se requiere es de la decisión de la máxima autoridad del país, el presidente.
En su libro, Guillermo Garat retoma lo expresado por Sebastián Aguiar,
Doctor en sociología y militante de la causa: “La demanda antes era micro
climática y libertaria. Tenía pocas posibilidades de trascender, aunque
Uruguay ya era de los pocos países en el mundo donde había un proyecto
de ley fuerte con apoyo de casi todos los partidos, no era improbable que
sucediera algo. Pero aprobar una ley en este período de gobierno sin la
anuencia de Mujica era improbable” (2015, 68).
José Mujica no había probado la marihuana cuando decidió legalizarla.
Según consta en el libro Marihuana oficial: crónica de un experimento
uruguayo, incluso se burló del proyecto de ley propuesto en 2011 por
legisladores de su partido: “Ahora vamos a discutir si media docena de
plantitas de marihuana o nueve”, al igual que muchos dirigentes políticos
del mundo, la política de drogas no era una prioridad: “Yo tengo que pelear
por el ferrocarril, por el laburo, por el hombre de la calle” (Sienra Muller y
Draper 2017, 29).
El motivo detrás de la legalización fue el convencimiento que era el
modo de socavar el narcotráfico, quitándole la fuente de financiamiento. Y
para que el mandatario llegara a tal razonamiento fue determinante el rol del
Ministro de Defensa, Eleuterio Fernández Huidobro. Varias de las personas
entrevistada hicieron referencia a ello, por ejemplo, un ex funcionario del
PC indicó: “[...] conociendo como alguna manera el Ministro de Defensa de
ese momento era, creo lo tiró como pensando que esa era la solución porque
conceptualmente él creía que el mercado negro era el que en definitiva
causaba problemas de violencia” (entrevista realizada el 15/05/2018). Un
funcionario frenteamplista vinculado a la temática afirmó que la propuesta
de legalizar la marihuana fue del ministro, luego habló del vínculo de
hermandad entre Mujica y Fernández Huidobro, y señaló: “[...] fue muy
importante la figura de Fernández Huidobro, el Ministro de Defensa.
Fernández Huidobro siempre era un estudioso del tema del dinero en el
mundo. Él estudió bastante el tema del dinero producido por el narcotráfico

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COLECCIÓN, Vol. 34, Nro. 2, mayo-octubre 2023, pp. 13-57
[...]. Y fue él el que lo convenció a Mujica” (entrevista realizada el
23/05/2018).
En efecto, como parte del Gabinete de Seguridad formado en marzo de
2012, Fernández Huidobro propuso legalizar el cannabis como forma de
contrarrestar las extraordinarias ganancias del narcotráfico, cuestión que ya
había desarrollado en su blog personal17:
Solamente una enorme tasa de ganancia explica las infraestructuras
desplegadas y los riesgos que acepta correr el ‘tráfico’. Y el precio que
produce esa rentabilidad se explica fundamentalmente por la prohibición.
[...]. La prohibición actúa de hecho como un gran impuesto y como una
subrepticia pero colosal reserva de mercado. Ambas cosas a favor de los
grandes beneficiarios que, y esto es decir, no son los grandes traficantes
sino los bancos [...]. Mientras haya demanda a manos llenas, habrá oferta
cueste lo que cueste. Todo será cuestión de precio. Absolutamente todo:
incluso el tamaño de las coimas. (Fernández Huidobro 2010a)
Lissidini y Pousadela (2018, 381) describen el actuar del presidente en
términos “instituyentes”, donde el liderazgo de Mujica logró “instituir desde
el vértice contribuyendo a la formación de una demanda nueva (existente en
una pequeña minoría movilizada en torno del tema, pero no en calidad de
demanda general atribuible a ‘la sociedad’ o ‘la ciudadanía’)”.
Además, la literatura reconoce que la estrategia se delineó en la oficina
del Presidente Mujica (Repetto 2013; 2014; Aguiar y Musto 2015; Musto
2017; Queirolo et al. 2018)18, y así fue definido también por el diputado
17 También en ese espacio encontramos una entrada titulada Marihuana, del 19 de
noviembre de 2010, donde, el por entonces senador, reconoció que “en estos días el
Diputado Lacalle Pou ha presentado en el Parlamento una iniciativa al respecto que
desde ya saludamos”; para él no había dudas de que el debate había llegado para
quedarse (Fernández Huidobro 2010b).
18 En esta investigación sostenemos la relevancia del Poder Ejecutivo en la reforma de
las políticas de drogas en América Latina por tratarse como un asunto de seguridad y
no de salud, y en el caso uruguayo cabe destacar que en las tres principales instituciones
en materia de seguridad hubo una alineación entre el presidente José Mujica, quien
ocupó el cargo de Ministro del Interior, Eduardo Bonomi, y el de Defensa Nacional,
Eleuterio Fernández Huidobro. Los tres fueron miembros fundadores del Movimiento

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COLECCIÓN, Vol. 34, Nro. 2, mayo-octubre 2023, pp. 13-57
frenteamplista Darío Pérez Brito durante el debate parlamentario: “Esto
nació en el Poder Ejecutivo, en las alturas; por eso dije que era un proyecto
cupular” (Cámara de Representantes 2013, 192). Si bien las organizaciones,
los diputados más involucrados y los expertos fueron esenciales en la
formulación de la ley, esto sólo fue posible porque el presidente puso el
tema en la agenda.
En un trabajo reciente, la investigadora Rosario Queirolo compara la
experiencia uruguaya con lo ocurrido en Canadá y en los estados de la unión
americana, y observa que:
[...] es una política top-down en la cual ni los activistas, ni la opinión
pública, o la promesa de campaña de un partido hacia su electorado jugaron
un rol decisivo en la introducción del tema en la agenda pública. Los
activistas, nacionales e internacionales, sólo adquirieron relevancia más
tarde, cuando fueron capaces de influir en el proceso que transformó el
artículo único propuesto en la ‘Estrategia por la vida y la convivencia’ en
la Ley 19.172. (Queirolo 2020, 116-117)
De manera, que como señaló una legisladora del FA, “el Poder Ejecutivo
fue muy determinante para que un proyecto de ley muy combatido por la
ciudadanía, muy mal mirado entrara efectivamente en la agenda
parlamentaria” (entrevista realizada el 22/06/2018). También la
determinación de Mujica fue fundamental para lograr la disciplina partidaria
y conseguir los votos para aprobar la ley.
VIII. Conclusiones
En este artículo hicimos una caracterización sociohistórica de la política
de drogas uruguaya y la analizamos a partir del marco teórico propuesto.
Mostramos cómo el esquema cognitivo-normativo que se formó en la
dirigencia uruguaya en los ‘70 cuando el problema de las drogas entró en la
agenda pública condicionó el posterior desarrollo de la política de drogas.
de Liberación Nacional-Tupamaros, e ingresaron a las filas del FA en el sector creado
por los ex guerrilleros, el Movimiento de Participación Popular (MPP).

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La concepción cognitiva-normativa que se tuvo del usuario como enfermo
y no como delincuente en 1974, se actualizó para los ‘90 cuando además de
identificarlo como enfermo y vulnerable, se reconoce que hay distintos
niveles de consumo, finalmente en 2013 la dirigencia entendió que el
ciudadano es libre de consumir drogas e identifica distintos tipos de
consumidores (ocasional, regular, problemático).
Figura 1. Trayectoria histórica de la dimensión del esquema cognitivo-
normativo predominante en la dirigencia uruguaya sobre las personas
que usan sustancias ilícitas
Fuente: elaboración propia.
Lo mismo ocurrió con la dimensión del esquema cognitivo-normativo
respecto de la conducta de tenencia de sustancias ilícitas para uso personal:
en 1974 se exime de pena a quien tenga una cantidad mínima para uso
personal, derecho al cual en 1998 se le otorgan más garantías a través de la
fórmula “cantidad razonable” —la cual es sensible al nivel habitual de
consumo del sujeto— y la “convicción moral del juez fundamentada” que
posibilita la revisión de la sentencia. No obstante, en el caso de la marihuana
permanecía la contradicción entre consumo y aprovisionamiento de la
sustancia, situación que se evidenció con el aumento del uso, ante lo cual se
propone como solución —desde 2010— el autocultivo individual o
colectivo, práctica sobre la cual hay una amplia aceptación en la dirigencia.
1974
• todo drogadicto debe ser considerado no como un delincuente, sino
como un enfermo y tratado como tal (drogodependiente)
1998 •enfermo; vulnerable. Se reconocen distintos niveles de consumo
2013
•el ciudadano es libre de consumir drogas. Se identifican distintos
patrones de consumos (ocasional, regular, problemático, responsable)

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Figura 2. Trayectoria histórica de la dimensión del esquema cognitivo-
normativo predominante en la dirigencia uruguaya sobre la conducta
de tenencia de sustancias ilícitas para uso personal
Fuente: elaboración propia.
Finalmente, mostramos cómo evolucionó el esquema cognitivo-
normativo en relación al rol que le cabe al Estado como mediador entre las
sustancias y los ciudadanos, que es coherente con la manera de concebir al
usuario de drogas y la conducta de tenencia de sustancias para uso personal.
En 1974, se consideró que el usuario no tiene que ser penalizado, pero sí
puede ser sometido a tratamientos de salud sin su consentimiento, también
correspondía al Ministerio de Salud organizar programas de educación
formal al respecto. Estas tareas serán todavía vista como claves en 1998
cuando la dirigencia estime que hay que reforzar la prevención y ofrecer
más tratamientos. Finalmente, en 2013 en el marco de la legalización de la
marihuana se pensó en campañas de prevención, educación e información
para que la gente tome la decisión de usar cannabis conociendo los riesgos
en los que incurre.
1974 •despenalizada una cantidad mínima
1998
•se otorgan más garantías a la despenalización, a través de la "cantidad
razonable" y la "convicción moral fundamentada"
2013 •consenso por el autocultivo individual o colectivo. Legalización

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Figura 3. Trayectoria histórica de la dimensión del esquema cognitivo-
normativo predominante en la dirigencia uruguaya sobre el rol del
Estado como mediador entre la sustancia y los ciudadanos
Fuente: elaboración propia.
Como hemos podido apreciar, la principal fuente de ideas en
competencia provino de la política internacional que presionó en sentido
penalizante. Uruguay adaptó los requisitos de las Convenciones de
Naciones Unidas a su cultura política local, hasta 2013 que con la
legalización desafía abiertamente los acuerdos sobre control de drogas.
Podemos señalar que el fenómeno de las drogas en Uruguay se complejizó,
pero también lo hizo el esquema cognitivo-normativo que predomina en la
dirigencia uruguaya, que refinó las relaciones causales y la apreciación
valorativa del mismo a lo largo de esta dependencia de la trayectoria
ideacional.
Por último, en esta investigación tomamos la clasificación de políticas
morales propuesta por Christoph Knill (2013) que distingue entre políticas
morales manifiestas, latentes y no morales. Según esta aproximación las
políticas de drogas se ubican como latentes, es decir, aquellas que tratan de
temas en los cuales el conflicto de valores no es lo primordial, pero –bajo
ciertas condiciones- podrían activarse. En el caso de Uruguay se observa
que el esquema cognitivo-normativo respecto del problema de las drogas no
activó la política en términos morales, es decir, en Uruguay la política de
1974
•despenalización, tratamiento compulsivo y programas de educación
formal
1998 •debe reforzar la prevención y ofrecer más tratamiento
2013
•prevención, educación e información para que la gente tome su
decisión de usar cannabis conociendo los riesgos en los que incurre

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drogas en relación al uso de cannabis se asemeja en su proceso político a
una política no moral, en las condiciones de alcance del enfoque adoptado.
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