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Buscando un modelo de sustitución para la coca en Colombia: El búfalo,
cacao y café en zonas de reserva campesina
In search of a substitution model for coca in Colombia: Buffalo, cocoa, and coffee in Peasant Reserve Zones (English
version here https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/lamp.12312)
Mª Josep Cascant-Sempere, Celia Dávila, Susana Vesga
PALABRAS CLAVE
Pobreza; Sustitución; Cultivos de Uso Ilícito; Pasta Base de Coca (PBC); Zonas de Reserva
Campesina (ZRC); Políticas Públicas
RESUMEN
Colombia ha sido el mayor productor de coca del mundo durante años. Su gestión pública de cultivos
de uso ilícito ha basculado entre erradicar, sustituir y, recientemente, legalizar. Con evidencia
acumulada sobre la ineficacia de la erradicación forzada, y la legalización como opción incipiente, la
sustitución se sitúa como la vía del Acuerdo de Paz. Pero ¿qué tipo de sustitución? Este estudio analiza
proyectos de sustitución voluntaria en zonas de reserva campesina. Mientras algunos proyectos han
progresado localmente en parte por el fuerte asociacionismo campesino, no logran arrancar a nivel
nacional. En general, existen dificultades propias de cualquier negocio, pero también limitantes
estructurales como la continuación de fumigaciones, la obligación de erradicación previa, los costos
de producción y transporte por la falta de infraestructuras y servicios públicos, y la cuestión de la
tierra, que limita el acceso de financiación formal al campesinado marcado por el Acuerdo de Paz.
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INTRODUCCIÓN
Colombia ha sido durante años el mayor productor de coca del mundo (UNODC 2021). Aunque el
área sembrada de coca en el país se ha reducido durante tres años consecutivos, la producción de coca
ha aumentado (UNODC Colombia 2021a). El cultivo de coca sigue representando una realidad
dramática, con dependencia de miles de familias, a menudo acompañada de violencia y conflicto.
La producción de coca se comporta como un sistema de mercado que se ha ido consolidando durante
décadas y del cual se benefician muchos actores. Su condición de ilegalidad le permite crear potentes
incentivos que hacen su cadena más productiva y sostenible en comparación a las economías legales.
Parte del campesinado colombiano ocupa el inicio de esa cadena de pasta base de coca (PBC), donde
ha encontrado las oportunidades de trabajo regular, autonomía económica, permanencia en el
territorio y participación social que no encuentra en las economías legales.
El debate sobre la idoneidad de las políticas antidrogas en Colombia ha basculado entre la
erradicación y la sustitución de los cultivos de uso ilícito. En la academia, parece consolidarse la
posición de que las políticas de erradicación no han dado los frutos esperados. Políticamente, el
Gobierno de Colombia presidido en aquel entonces por el presidente Juan Manuel Santos apostó por
la vía de la sustitución en el Acuerdo de Paz de 2016 con la formalización de políticas públicas
agrarias y antidrogas enmarcadas en la Reforma Rural Integral (RRI) y el Programa Nacional
Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). No obstante, su implementación post-
Acuerdo fue pobre, aplicando simultáneamente, las dos vías de erradicación y sustitución, en lo que
Acero-Vargas et al (2019) llamaron la “paz narcotizada”.
Este artículo busca contribuir a la generación de evidencia sobre la naturaleza de las alternativas de
sustitución. Lo hace con tres estudios de caso de productos de sustitución – cacao, café y ganadería –
que se pilotaron en tres zonas de reserva campesina (ZRC) – el Catatumbo, en la frontera con
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Venezuela (noreste), el Valle del Río Cimitarra (centro), y Tuluá, en el departamento del Valle del
Cauca (suroeste). En relación con las Zonas de Reserva Campesina, estas legalmente se definen como
figuras de ordenamiento territorial que buscan “regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras
baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos”.
1
.
A nivel sociológico, las ZRC representan un instrumento contra la desigualdad social y la
concentración territorial, y un gesto legal en beneficio de las poblaciones campesinas que se han
mantenido y han cuidado del territorio hasta en los momentos más acentuados del conflicto.
El estudio exploró en qué condiciones se puede transitar del cultivo de hoja de coca a cultivos lícitos
de forma sostenible, y en concreto, la mejora del acceso a mercados en los tres productos de
sustitución en un contexto post-Acuerdo. Para ello, se compararon las cadenas de valor y sistemas de
mercado de cada producto con la de la PBC. La pregunta última en cuestión era: ¿puede la sustitución
voluntaria ser un modelo alternativo a la erradicación forzosa en Colombia?
Además del análisis comparativo, se realizó un análisis participativo con el campesinado de las ZRC.
Esta metodología buscó responder a un segundo objetivo del estudio, que es el de combatir el estigma
hacia las poblaciones campesinas pobres productoras de coca y de sus asociaciones de ser vistas como
traficantes y/o ligados a grupos armados. Nuestro punto de partida se suma a otras voces (Vélez y
Lobo 2019; Lobo, Vélez, y Arroyo 2020) que apuestan por un apoyo al tejido asociativo y
organizativo campesino que permita al campesinado salir de la economía de la coca por sus propios
medios. Se transmiten así dos mensajes de partida: que el campesinado se dedica a esta labor con
grandes reticencias y costos personales por la falta de alternativas económicas legales para subsistir
y permanecer en el territorio (Gutierrez 2020); y que hay una clara intención del campesinado
organizado de revertir esta situación.
El estudio tuvo lugar entre septiembre de 2017 y diciembre de 2018. Fue financiado por la ONG
internacional Christian Aid
2
, presente en Colombia desde los noventa, y cuya misión es la de
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contribuir a la paz y la justicia social en el país. El estudio fue realizado por los equipos de
investigación y de mercados inclusivos de Christian Aid en Londres, el equipo de Christian Aid en
Colombia, la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (ANZORC)
3
y la Coordinadora
Nacional de Cultivadoras y Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (COCCAM)
4
. El estudio
también contó con la colaboración del Observatorio de Cultivos y Cultivadores Declarados Ilícitos
(OCCDI) del Instituto de Estudios colombiano INDEPAZ
5
así como de la Fundación colombiana
PROINRUPAZ
6
.
El artículo inicia con una revisión al debate sobre las políticas públicas antidroga de erradicación,
sustitución y legalización. A continuación, se presenta la metodología comparativa y participativa,
así como la elección de los estudios de caso. Siguen la presentación de cuatro hallazgos principales.
Se cierra con las conclusiones, que retoman la pregunta de investigación sobre el modelo de
sustitución y ubican los hallazgos dentro de los debates de políticas de eliminación de cultivos de uso
ilícito.
1. ¿ERRADICAR, SUSTITUIR O LEGALIZAR LOS CULTIVOS DE COCA?
Tres son las principales opciones de política pública que buscan gestionar los cultivos de uso ilícito
de coca en Colombia y desligarla de una economía de violencia e ilegalidad – su erradicación forzosa
con fumigaciones o manualmente; su sustitución voluntaria por otros cultivos legales (que puede o
no incluir erradicación voluntaria previa); y su legalización.
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La vía de la legalización, también conocida como ‘industrialización’, está presente en los países
vecinos de Bolivia y Perú que cuentan con legislaciones que permiten cultivar la hoja de coca y
comercializar derivados no psicoactivos.
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Después de décadas de políticas de erradicación que no
conseguían rebajar el cultivo de coca, Bolivia inició la comercialización legal en 2004, en lo que
algunos consideran el modelo más eficiente hasta la fecha para conseguir reducir la producción de
coca y la pobreza (Labate, Cavnar, y Rodrigues 2018; Ledebur, Farthing, y Grisaffi 2020).
5
En Perú, esta vía afronta más dificultades que en Bolivia, según algunos autores, por la más débil
estructura sindical comunitaria y por una desconfianza histórica hacia el gobierno (Ledebur et al
2020). Las diferencias entre Bolivia y Colombia son aún mayores, como la amplitud de terrenos
cultivados, tenencia campesina de tierras, simbolismo nacional de la coca, presencia de cárteles y
macroempresas agroindustriales, color político del gobierno, y relaciones con Estados Unidos
(Yanoff 2017; Mortensen y Gutierrez 2019).
Algunos han estudiado la legalización como una opción viable en Colombia (Troyano and Restrepo
2018). Esta vía incluye una reciente propuesta de proyecto de ley en el Congreso (PL 236-2020) para
regular el mercado doméstico de la hoja de coca y de sus derivados tanto psicoactivos (cocaína) como
no psicoactivos (bebidas, alimentos, y cosméticos a base de la hoja de coca).
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No obstante, en un país
donde la coca ha jugado un papel fundamental en un conflicto de más de 50 años, y con un Acuerdo
de Paz todavía reciente, la legalización no parece ser la opción que goce de mayor acuerdo popular y
político, por lo que este análisis se centrará en comparar las otras dos opciones. ¿Puede la sustitución
voluntaria ser un modelo alternativo a la erradicación forzosa en Colombia?
En primer lugar, existe un consenso académico de que la política de erradicación forzosa es ineficiente
y dañina por razones económicas, de salud, ambientales, y sociopolíticas. Los pocos países que han
tenido éxito con esta vía lo han hecho con grandes dosis de represión (Felbab-Brown 2020). En
términos económicos, la erradicación es costosa e ineficaz. Fumigar aéreamente es caro mientras que
resembrar o reubicar el cultivo es relativamente fácil y barato. Según algunos estudios, la destrucción
de laboratorios y la incautación del producto final, o incluso de productos intermedios como la base
de coca, sería más aconsejable para reducir el área cultivada que centrarse en los estadios iniciales de
producción (Mejía y Restrepo 2016; Zuleta 2017).
Comparativamente, la fumigación es también una medida más costosa que la sustitución voluntaria.
Según la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la República, la
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estrategia de aspersión aérea costó 79,9 billones de pesos en 2014 (último año de aspersión, a precios
de 2018) mientras que implementar el plan de sustitución costaba 2,9 billones de pesos para atender
a 80.438 familias
10
.
Otros factores en contra de la fumigación incluyen el riesgo para la salud y alimentación humana para
las comunidades. Dado que se fumiga desde lo alto, el viento provoca que la sustancia agroquímica
afecte no solo la coca sino también otros cultivos de alimentación básica como maíz y yuca (Camacho
y Mejía 2017; Andreotti et al. 2018; Zhang et al. 2019). Así lo comunicaba un miembro de la
comunidad del Valle del Río Cimitarra entrevistado (Christian Aid, 2018):
En muchas ocasiones nos tocaba dejar todo el cultivo, los animales y las casas abandonadas.
Los que salían no podían volver al campo, llegaban a la región dando plomo y todo lo que
encontraban se lo llevaban y lo que no se podían llevar lo quemaban […] Las fumigaciones
eran casi diariamente, dañando no sólo los cultivos de coca si no también los demás cultivos.
Además, hay peligro de contaminación animal, medioambiental, e hídrica en territorios donde, por lo
general, no existen sistemas de saneamiento ni de agua potable. Esto se une a la deforestación creada
por la ocupación de nuevas tierras para el cultivo (Cárdenas-Torres 2006).
A nivel social y político, la erradicación también ha estado ligada a la pérdida de vidas humanas,
desplazamientos y enfrentamientos violentos entre la población civil y las autoridades (Martínez-
Ferro y Castro 2019). La aspersión aérea de herbicidas también puede disminuir la confianza entre
comunidades e instituciones (Zuleta 2017) e incluso fortalecer el vínculo entre población y partes
beligerantes (Felbab-Brown 2005), complicando así la implementación del Acuerdo de Paz. Quizás
la ventaja más clara de la erradicación forzosa es que es la opción más rápida, importante sobre todo
para el Gobierno, cuando necesita demostrar resultados a corto plazo.
Por último, existen razones jurídicas que hacen de la erradicación un proceso no constitucional, en
concreto, el Decreto 380 de 2021 por el que se reanuda el programa de aspersiones aéreas con
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glifosato (Dejusticia 2019). La Corte Constitucional de Colombia estableció condiciones para
proteger la salud y el medio ambiente de comunidades afectadas en la Sentencia T236 de 2017, y
sobre todo comunidades de especial protección constitucional como pueblos indígenas,
afrodescendientes, y campesinado. Solo en casos donde no existiera acuerdo con las comunidades
para sustituir (contenida en el Decreto 896 de 2017), podría el Gobierno proceder a la erradicación.
Respecto a las políticas de sustitución, existe menor información sobre su impacto que con las
políticas de erradicación. No obstante, el Acuerdo de Paz marcó un antes y un después en la posición
oficial del gobierno colombiano respecto a la sustitución como política de Estado, y empieza a
consolidarse un creciente número de informes y estudios que evalúan la sustitución, en particular, la
actual implementación del programa gubernamental de sustitución PNIS (Gutiérrez-Sanín 2019;
Gutiérrez-Sanín, Machuca-Pérez, y Cristancho 2019; Peña-Huertas et al. 2019; Marín-Jaramillo,
Machuca-Pérez, y Acero-Vargas 2020; Mejía-Hidalgo 2021; Vélez-Torres y Lugo-Vivas 2021).
Según informes de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC 2021b),
99.097 familias
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se inscribieron en el PNIS, de las cuales se han atendido a 67.665. El 98% de las
familias han cumplido con la erradicación voluntaria, con un total de 43.711 hectáreas erradicadas.
De entre ellas, 74.818 han recibido asistencia alimentaria inmediata mientras que 5.516 son familias
con proyectos productivos. Estos proyectos incluyen ciclos cortos y largos, como, por ejemplo, cacao,
café, porcicultura y silvopastoril. 67.665 familias han recibido servicios de asistencia técnica integral
hacia la generación de proyectos productivos.
El PNIS ha sido criticado por varias razones (OCCDI 2018). La primera es que exige erradicación
previa a cualquier proceso productivo nuevo bajo el concepto de vereda libre de coca. Esta vía ya se
ha probado en Colombia desde los años 80 infructuosamente, dejando al campesinado sin ingresos
solo compensados con ayudas cortas y exiguas (Felbab-Brown 2020). Hay quien defiende que esta
vía de “sustitución” está superada en los principios de desarrollo alternativo adoptados en 2013 por
las Naciones Unidas, que usan el concepto de “secuencia correcta” para definir la obligación estatal
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de materializar derechos comunitarios antes de exigir la erradicación previa (OCCDI 2018). Sin el
miedo de la erradicación inmediata, el campesinado puede arriesgarse con otros cultivos. Este modelo
de desarrollo gradual con coca ya ha sido exitoso en Bolivia y Tailandia (Yanoff 2017; OCCDI 2018;
Mortensen and Gutierrez 2019; Felbab-Brown 2020).
Para embrollar aún más el modelo, ha habido problemas de implementación como las dificultades en
la inscripción de familias cultivadoras y de recolectores de hoja de coca al programa, las demoras del
gobierno en iniciar proyectos productivos
12
, pagos de incentivos acordados con familias, y planes de
atención inmediata (PAI)
13
, así como su importante engranaje con los programas de desarrollo con
enfoque territorial (PDET)
14
. No se cumplieron los tiempos destinados inicialmente para el PAI (2
años), que, a pesar de su extensión a 5 años, tampoco ha sido ejecutado en su totalidad (Mejía-Hidalgo
2021). Esto ahoga al campesinado (renovando su dependencia a cultivos y actores ilícitos), provoca
que la atención se concentre en los retrasos y pagos, más que en la reconversión productiva del
territorio, y crea desconfianza entre comunidades y gobierno. Además, algunas voces denuncian que
la erradicación tiene poco de “voluntaria” ya que el Estado está legitimado a erradicar si no hay previo
acuerdo (Yanoff 2017).
Por último, existen críticas respecto a la falta de un marco protector de líderes sociales implicados en
la RRI y el PNIS (Gutiérrez-Sanín et al. 2020). Aunque el Acuerdo ha significado una reducción
general de muertes a causa del conflicto armado, las amenazas y asesinatos de líderes sociales se han
incrementado. Los mismos autores analizan que, aunque las y los líderes activos en los programas de
restitución y sustitución no constituyen la mayoría de líderes rurales asesinados, sí encarnan un
fenómeno repetido cada año y creciente que no puede ser ignorado. Desde su nacimiento en 2017, la
COCCAM ha denunciado 32 asesinatos de líderes y lideresas que integraban la coordinadora y, según
Indepaz, 1260 líderes sociales han sido asesinados desde la firma del Acuerdo de Paz hasta 2021.
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En contextos de inseguridad y violencia, los cultivos legales difícilmente evolucionan.
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Este es el punto de partida del artículo, que documenta la situación de varias alternativas productivas
en zonas cultivadoras de coca. También estudia la cadena de la PBC para dar pistas a las cadenas de
valor lícitas y a la formulación de procesos de sustitución sostenibles.
2. METODOLOGÍA
Esta investigación se inició con una revisión de fuentes secundarias, que incluyó la implementación
del Acuerdo de Paz especialmente en sus puntos 1 y 4 (RRI y PNIS), el contexto político y económico
actual, la situación de las ZRC, y el rol de los mercados lícitos en el Acuerdo de Paz. También hubo
acercamientos a organizaciones relacionadas con estos temas.
En una segunda fase, OCCDI (2018) realizó dos estudios de caso de la producción de PBC con el
campesinado en las ZRC de Catatumbo y Valle del Río Cimitarra, donde se estudiaron las ventajas y
desventajas de la cadena y los actores y reglas que la rigen. En paralelo, PROINRUPAZ (Proinrupaz
I 2018; Proinrupaz II 2018; Proinrupaz III 2018) estudió el café (Catatumbo, Tuluá), el cacao
(Catatumbo) y la ganadería (Catatumbo, Valle del Río Cimitarra), escogidos entre una lista mayor de
subsectores (madera, café, cacao, ganadería y panela) por acercarse a criterios de reducción de
pobreza y mejora de los sistemas de mercado.
Los métodos usados durante el estudio fueron cualitativos, incluyendo entrevistas y métodos visuales
(líneas de tiempo) con las asociaciones; visitas y observación comunitaria; y talleres grupales con
líderes comunitarios, jóvenes, mujeres, y campesinado productor y exproductor de los productos
estudiados. No se realizaron encuestas o estudios estadísticos.
Las ZRC y organizaciones campesinas de base participantes fueron:
• La ZRC del Valle del Río Cimitarra, ubicada en los departamentos de Antioquia y Bolívar, con
una población de alrededor de 9.000 familias
16
. La organización colaboradora fue la Asociación
Campesina del Valle del Río Cimitarra (ACVC), creada en 1996, que cubre 120 Juntas de Acción
10
Comunal en ocho municipios
17
. Aquí se estudiaron las cadenas de la coca y la ganadería (El
“Ecobúfalo Campesino”, al que se le hizo un segundo estudio más pormenorizado). Se trabajó en
Cantagallo, San Pablo, Puerto Matilde en Yondó, Puerto Nuevo Ité en Remedios.
• La ZRC de Catatumbo, ubicada en el departamento de Norte de Santander, con una población de
más de 110.000 habitantes
18
. La organización colaboradora fue la Asociación de Campesinos del
Catatumbo (ASCAMCAT), creada en 2005, y formada por habitantes de cuatro municipios
19
.
Aquí se estudiaron las cuatro cadenas de valor, cacao, café, coca y ganadería. Se trabajó en San
Calixto, Cúcuta y Teorama.
• La ZRC de Tuluá, ubicada en el departamento del Valle del Cauca, con una población de 5.500
habitantes
20
. La organización colaboradora fue la Asociación de Trabajadores del Valle del
Cauca (ASTRACAVA), nacida en el 2007, que cubre varios municipios del departamento
21
. Aquí
se estudió la cadena del café. Se trabajó en Moralia.
Las tres ZRC se encuentran en diferentes fases legales. La ZRC de Cimitarra fue creada y reconocida
legalmente en 2002. La ZRC de Catatumbo está en proceso avanzado de constitución desde 2011.
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Por el contrario, la ZRC de Tuluá está en fase inicial de constitución, concedida en 2020, por lo que
no cuenta con las garantías legales de la primera.
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La elección de las ZRC fue realizada por ANZORC y COCCAM, en colaboración con Christian Aid.
El principal criterio de elección fue la existencia de iniciativas productivas comunitarias avanzadas
en las ZRC que permitieran compararlas con la cadena más establecida de la coca. Se priorizó también
zonas con alta actividad cocalera, como el Catatumbo. La investigación fue exploratoria para analizar
qué proyectos productivos se podían, potencialmente, apoyar por parte de la ONG internacional. Es
decir, no fue una investigación evaluativa de un proyecto, puesto que el proyecto no existía aún.
El papel de Christian Aid se centró en financiar el estudio, marcando como condicionante único que
éste explorara iniciativas productivas. En la recogida de datos, Christian Aid se encargó de realizar
11
los diagnósticos rurales participativos incluyendo líneas de tiempo sobre procesos productivos con
ACVC, ASCAMCAT y ASTRACAVA para entender el desarrollo histórico, político, económico y
social de estas organizaciones (Christian Aid 2018). Este estudio complementó los estudios de
OCCDI y PROINRUPAZ sobre los productos. El equipo de Christian Aid Colombia, con el apoyo
metodológico de Christian Aid Reino Unido, se encargó de recoger todos los datos y escribir el
informe final (y este artículo académico derivado del informe). Los resultados fueron compartidos y
validados por todas las partes.
Para comparar los productos estudiados, se adaptaron las metodologías Markets Work for the Poor
Approach (Tschumi y Hagan 2008) y Market Research for Value Chain Initiatives (Miehlbradt y
Jones 2007). Estas incluyen el análisis de cadenas de valor y sus sistemas de mercado. La cadena de
valor analiza las actividades primarias y de apoyo de una empresa
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así como las ventajas competitivas
y fallas para entender la viabilidad de ésta. Además, se analizan costos, valores y márgenes, y actores
(productores, consumidores, intermediarios, transportistas…) dentro del juego de oferta y demanda.
Estos actores pueden encontrarse fuera del territorio, pero se analizan siempre que influyan en la
cadena. Es por tanto un enfoque sistémico que analiza dimensiones políticas y económicas a nivel
local y nacional. Esto significa que, en ocasiones, la transformación económica de territorios
campesinos depende de cambios a nivel nacional, incluyendo regulaciones, inversiones, y subsidios.
El equipo tuvo dificultades a la hora de acceder al terreno para recolectar información dadas las
condiciones de seguridad, sobre todo en Catatumbo, donde solo fue posible entrar una vez. Según
comentarios de los diagnósticos rurales, y a diferencia del Valle del Río Cimitarra y el Valle del
Cauca, esta zona sigue viviendo en conflicto (y no en postconflicto) con el enfrentamiento armado
entre grupos guerrilleros en activo
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, grupos paramilitares y ejército nacional, y decesos de dirigentes
de organizaciones locales que pertenecen a ASCAMCAT. Con todo, Catatumbo fue la única zona
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donde se consiguieron estudiar las cuatro cadenas de valor (cacao, café, coca y ganadería). En todo
momento, se respetó el anonimato de las y los participantes en este estudio.
El equipo investigador se compone mayoritariamente de investigadoras/es del tercer sector (OCCDI,
PROINRUPAZ, UNODC, Christian Aid) que han trabajado con las comunidades campesinas y sus
plataformas organizadas (ANZORC, COCCAM) por largos periodos de tiempo. El equipo de
coordinación de Christian Aid se compuso de tres investigadoras, dos profesionales del tercer sector
colombianas y una académica española. Las tres tienen una dilatada experiencia de trabajo con
comunidades campesinas en Colombia, y alrededor del mundo. A modo de devolución, este artículo
será traducido al castellano y compartido con las asociaciones hispanohablantes que han hecho parte
de esta investigación.
3. HALLAZGOS Y DISCUSIÓN
La coca sigue siendo la cadena de valor más viable dentro de la actual situación de conflicto y
postconflicto mientras que el Ecobúfalo Campesino del Valle del Río Cimitarra, y en menor medida,
el Café Soberano del Valle del Cauca, son las cadenas lícitas que mejor han funcionado dentro de las
ZRC estudiadas. Estas son preferidas al cacao, cultivo privilegiado por el gobierno para la sustitución
en el marco del Acuerdo de Paz. Existen condicionantes tanto económicos como ligados a la cultura
de conflicto que influyen en el desarrollo de las cadenas de valor estudiadas.
3.1. LA COCA SIGUE SIENDO LA CADENA DE VALOR MÁS VIABLE
La cadena de valor de PBC se comporta como cualquier otra cadena de valor, con sus actores (grupos
armados, campesinado, prestamistas, intermediarios…), servicios que la proveen de insumos, mano
de obra, y alimentación. Los eslabones de la cadena incluyen la producción de hoja de coca, su
procesamiento en pasta, su transporte y su venta.
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A lo largo del tiempo, se han configurado múltiples ventajas que han permitido el establecimiento y
mantenimiento de la producción de PBC. Según el campesinado consultado en el Valle del Río
Cimitarra y en el Catatumbo, las ventajas en comparación a otros productos son las siguientes
(Christian Aid 2018; OCCDI 2018):
(1) Estabilidad de precios y demanda por grupos armados. Ante la ausencia del Estado, los grupos
armados han generado normas sociales, y regulado el precio y mercado de la PBC. Si bien algunas
comunidades funcionaron bajo la libre oferta y demanda hasta los años 90, dicho escenario cambió
por la intensificación del conflicto armado y el rol que la producción ocupó en éste. La coca tiene
comercio asegurado y estabilidad en el precio gracias al “regulador” armado local y a un mercado
mundial que consume el producto asiduamente. Este mercado es inelástico, con un consumo poco
afectado por precios o políticas de interdicción. Antes de ingresar a una vereda, el intermediario
comprador de la PBC habrá convenido el porcentaje a pagar al grupo armado que controle el territorio.
(2) Flujo de efectivo rápido y constante. Una gran ventaja para el campesino productor es la rapidez
para obtener efectivo de una primera cosecha a los seis meses de sembrada – o incluso menos tiempo
dependiendo de la variedad de planta, suelos, lluvias, luminosidad solar, y abonos aplicados. Esto
hace de la coca un cultivo de ciclo corto que responde a una demanda constante. Comparativamente,
el cacao da la primera cosecha a los 2 años y se estabiliza en su mayor ingreso a los 6 o 7 años
(Proinrupaz II 2018). A posteriori, en Catatumbo y Sur de Bolívar se obtienen cuatro cosechas por
año, que pueden llegar a cinco o más. Esto es imposible de obtener con otros cultivos, según el
campesinado consultado.
(3) Facilidad de crédito y salarios, y complementariedad con otras actividades. Tener un cultivo de
hoja de coca genera garantías a las personas prestamistas por la confianza en términos de retorno que
genera, a diferencia de otros cultivos. Los prestamistas suelen ser comerciantes locales de víveres,
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que de manera informal otorgan créditos a los pequeños productores, ya sea en especie o en efectivo.
La cadena cuenta con relaciones de confianza que facilitan el crédito informal regular.
Muchas familias han podido obtener casi dos salarios mínimos vitales, que suelen destinar a
educación, salud y a solventar gastos diarios. Cuando es posible, se destinan a mejorar la vivienda o
gastos extra como “comprar un televisor o ropa”. Por otra parte, el valor de un jornal de un buen
recolector no es equiparable a lo percibido por un jornalero en otra actividad agrícola.
Además, la coca solo ocupa una parte del tiempo al mes y deja tiempo libre a la mano de obra familiar
para otras actividades del predio, por ejemplo, jornalear en otras fincas, cuidar animales, trabajar otros
cultivos, mejorar la casa, socializar con vecinos, o incluso reunirse con comunidad e instituciones.
(4) Facilidad de acceso a insumos. Existe también un fácil acceso a semillas y material vegetal
requerido para la siembra dado que se entrega sin coste por vecinos de la misma vereda, por tanto,
los costos de producción disminuyen. Futuros compradores también llevan a zonas “nuevas”
variedades de semilla que ofrecen gratis en aras de que se establezca el cultivo. En las montañas y
selvas de Colombia, abundantes fuentes de agua son de acceso fácil y gratuito para productores aun
en las zonas de topografía más agreste.
Muchos productores también se encargan de procesar la PBC (o adquieren ese servicio de una persona
encargada quien normalmente también hace parte de la comunidad campesina). La gasolina, el
cemento o la cal llegan hasta los rincones más lejanos de la geografía. Si hay controles, existen
“traquetos” o contrabandistas que se especializan en saber pasar dichos productos usando caminos no
controlados o pagando a las autoridades una coima por pasar. Los precios de estos insumos son altos
para el productor, pero tienen la ventaja de que casi siempre se pueden conseguir a crédito.
(5) Facilidad para el transporte. El comprador local o “chichipato” se encarga de llegar hasta la finca
del campesino productor y éste no tiene que incurrir en gastos para mover el producto a centros de
comercio, lo que difícilmente sucede con otros productos. En ocasiones, el productor va hasta el casco
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urbano, pero no suelen ser largas distancias. Cuando lo tiene que hacer, lo transporta con suma
facilidad pues no es perecedera y su pequeño tamaño y peso y resistencia al deterioro, la hacen fácil
de transportar vía mula, carro o canoa, aunque no haya carreteras. Comparativamente, solo algunas
empresas que recogen leche o queso en finca han asimilado parte de este funcionamiento.
(6) Productividad y control de calidad. La productividad del cultivo de coca varía en las zonas
estudiadas, según la variedad de planta empleada. Con una planta llamada “caturra” se obtiene hasta
un 40% de rendimiento en la transformación de PBC; con la “boliviana”, un 24%, y con la “tinga”,
un 26%. Los cultivadores han aprendido a optimizar su tierra. Por ejemplo, con mayor densidad al
sembrar más plántulas en menos área; con mejores variedades para un crecimiento más rápido y un
follaje mayor; y/o con hojas con mayor cantidad de alcaloide. A esto se suma que han logrado mejorar
el rendimiento en el procesamiento de PBC. La PBC no conlleva requisitos sanitarios y fitosanitarios
para su comercialización, aunque los compradores locales hacen una “prueba de calidad” para
detectar la presencia de agua o humedad en la pasta (con lo que rebajaría su precio estándar).
(7) Desarrollo local. La coca mueve de manera directa la economía de su alrededor (tiendas, bares y
transporte) además de que con esa economía se han arreglado pequeñas infraestructuras y se ha
apoyado financieramente a la organización social comunitaria. En vista de la falta de apoyo estatal
en esos territorios, algunas veces las familias destinan parte de estos recursos a fondos comunes para
iniciativas en beneficio de la comunidad, como arreglar carreteras o mejorar las escuelas. A diferencia
de otros cultivos lícitos, los jóvenes y las mujeres participan activamente en la economía de la PBC.
(8) Inclusión de jóvenes. La coca es un factor de estabilización de la población juvenil en las zonas
rurales, quienes participan principalmente como recolectores de hoja de coca. “La coca me terminó
de criar”, apuntaba un líder asociativo de la COCCAM. La coca es atractiva para los jóvenes por los
precios pagados y representa una oportunidad de ayudar en los gastos familiares y personales. Esto
es visto como un incentivo a la permanencia juvenil en el territorio y como freno al atractivo de unirse
16
a grupos armados. En una ZRC, la juventud participaba en un comité de recolectores encargado de
regular la actividad de recolección de hoja de coca.
(9) Inclusión de mujeres. Las mujeres participan en la mayoría de los eslabones de la cadena.
Administran los lotes de coca y las cuentas de la producción. Lavan la ropa, compran y cocinan para
los trabajadores de los lotes de coca y de los cambullones
26
. Muchas tienen su propio cultivo. Los
ingresos han dado independencia económica y voz y voto a las mujeres frente a sus compañeros,
familias, y comunidades. Les permite respaldar a la familia cuando asesinan o arrestan a sus maridos,
con más facilidad que con otras economías, según una líder comunal. Son también las mujeres quienes
administran los recaudos voluntarios comunitarios para mejorar las condiciones de la región, y hasta
invierten y lideran procesos como la administración de obras comunitarias.
Todo lo anterior muestra que, a pesar de un contexto adverso de guerra y marginalización, o, mejor
dicho, precisamente debido a ese contexto, la economía ilegal ha permanecido como la opción
económica más viable para el campesinado. Esto sucede a pesar de los numerosos riesgos que éstos
enfrentan, como procesos judiciales, estigmatización, asesinatos, y desplazamientos.
3.2. EL BÚFALO Y EL CAFÉ, PREFERIDAS AL CACAO EN LAS ÁREAS VISITADAS
De todas las cadenas estudiadas, el Ecobúfalo Campesino del Valle del Río Cimitarra y el Café
Soberano del Valle del Cauca destacaron como modelos de cultivo lícito viables y sostenibles,
incluyendo en tiempos de conflicto. La producción de cacao en el Catatumbo mostraba mayores
flaquezas en su desarrollo empresarial a nivel productivo y comercial (ej. costos y margen de
beneficios, calidad del producto, aceptación del producto, impacto laboral, o número de
trabajadoras/es), pero se observó potencial futuro.
Este orden se observa también a nivel sectorial. Según el campesinado, la Federación Colombiana de
Ganaderos (Fedegán) y la Federación Nacional de Cafeteros (Fedecafe) tienen más afiliados y fondos
17
para inversión que la Federación Nacional de Cacaoteros (Fedecacao). Fedecafe conserva una
posición histórica ventajosa sobre las políticas públicas del subsector cafetero mientras que
Fedecacao tiene menor presencia territorial y no es reconocida por el campesinado. En efecto, la
ganadería y el café son sectores con los que el campesinado se siente más identificado que el cacao
en las zonas estudiadas, particularmente en el Valle del Río Cimitarra y el Valle del Cauca.
Esto contrasta con el hecho de que el cacao haya sido el cultivo privilegiado por el gobierno para la
sustitución en el marco del Acuerdo de Paz, decisión basada en la posibilidad de su establecimiento
en condiciones agroecológicas similares a las del cultivo de coca (Proinrupaz II 2018). En 2018, el
gobierno invirtió en la siembra de 79.496 hectáreas que representan el 45% del área sembrada de
cacao en Colombia en el marco del Programa de Desarrollo Alternativo
27
(Christian Aid 2018).
El Ecobúfalo Campesino se creó en el año 2000 para la recría de búfalos (Proinrupaz III 2018). Fue
un proyecto apoyado por el PNUD y la Unión Europea, que inició con la creación de La Bufalera en
Puerto Matilde, Yondó, Antioquia. Además de frenar el cultivo de la hoja de coca, ha demostrado
sostenerse en un contexto de guerra desde su creación, y evolucionado hasta convertirse en empresa
en 2015. Hoy día, la iniciativa se ha consolidado y cuenta con equipos de refrigeración, prestación de
asistencia técnica al campesinado (veterinario especializado en búfalos) y el control sobre la
intermediación y transformación del producto, que se ha diversificado en leche, quesos y ganado en
pie y salsamentaría. Actualmente, se busca producir a escala y mejorar la calidad (ej. introducir
códigos de barra), dada la buena aceptación local de los productos.
Comparativamente, el Ecobúfalo goza del arraigo cultural del sector ganadero como modelo de
desarrollo local y de la acción colectiva motivada bajo la ACVC, la organización campesina más
antigua y sólida de las estudiadas, que lucha por los intereses del pequeño campesinado productor.
Por ejemplo, la ACVC prestó formación a las personas asociadas al proyecto vía financiamiento
internacional, y, gracias a sus conexiones asociativas, presentaba el proyecto a premios para ganar
18
reconocimiento comercial.
28
Otra ventaja son las menores restricciones e inercias del sector ganadero
por ser relativamente nuevo en comparación a los subsectores más establecidos del café y cacao. No
obstante, Ecobúfalo no es la mejor opción en términos de impacto laboral, puesto que no tienen un
alcance significativo en el número de personas beneficiadas, según las personas entrevistadas.
Mientras que Ecobúfalo tiene una cantidad moderada de socias/os (en 20 años se han asociado
alrededor de 80 personas), Café Soberano sustenta una base de 400 socios (Proinrupaz I 2018).
El Café Soberano nació en los años 80 y cuenta con un posicionamiento local de la marca de tres
años, aunque el negocio se encuentra en proceso de consolidación por no generar ganancias. No se
cuenta con mano de obra suficiente para que Café Soberano compre el café a los productores y falta
desarrollo tecnológico que permita incrementar el volumen. En muchas partes, se vende el café
mojado porque no se cuenta con infraestructura para el secado, lo que disminuye el valor de venta.
Las secretarias de agricultura departamental (la UMATA, el ICA, el SENA) han acompañado de
manera permanente pero tímida, así como la Federación.
A diferencia de Ecobúfalo, no se han desarrollado productos procesados del café (vinos, champú…),
aunque se ha identificado un nicho en los cafés instantáneo y descafeinado, con adición de sabores.
En algunas fincas, se está trabajando para generar certificados de comercio justo y orgánicos, y ventas
de microlotes. Como hizo Ecobúfalo, la aspiración es apropiarse del rol de transformación en la
cadena y contar con planta propia de tostado, molido y empaque para rebajar costes. La potencialidad
del producto radica en su calidad pues se encuentra en zonas de altitud por lo que podría obtener
certificación de calidad. Su sólido asociacionismo también es un punto fuerte para el desarrollo
empresarial. Los productores están organizados en ASTRACAVA, que cuenta con una Junta
Directiva de Café Soberano, formada por un productor/a por municipio.
Por último, la cadena de cacao se posicionó como la más débil por sus mayores retos de producción
y comercialización en comparación a las otras cadenas. En primer lugar, la calidad de la producción
19
es baja. Se necesita erradicar plantaciones envejecidas que no rinden, introducir cosechas mejoradas,
evitar plagas y enfermedades, evitar la humedad en el producto, controlar su nivel de cadmio como
exigen los mercados europeos, y asegurar un buen manejo postcosecha (clave para el rendimiento
futuro). Esto permitiría aumentar la calidad hacia el “cacao fino de aroma” que tiene condiciones de
precio especiales, e incluso se podría intentar diversificar el producto (ej. chocolatinas) e ir a escala,
al igual que han hecho o buscan hacer las otras cadenas. Ante estas dificultades, los pequeños
productores advierten poco o nulo apoyo técnico de Fedecacao, y sienten también desapego de las
entidades públicas, que comprometen presupuestos que luego no se llevan adelante.
Respecto a la transformación, más del 80% se concentra en dos empresas (Casa Luker y Nacional de
Chocolates) que, junto con los intermediarios, condicionan el precio. Aunque la asociación base
estudiada ASCAMCAT no gestiona cacao, existe otra asociación cercana que trabaja el cacao con
quien puede cooperar, ASOPROCANOR, que a su vez tiene opciones de exportar a Alemania.
ASOPROCANOR también está en negociación con la Nacional de Chocolates. Por su parte,
ASCAMCAT aporta una base social sólida, clave para una mejor capacidad de negociación,
comunicaciones, y ventas e inversiones colectivas.
En general, existe una limitación para todas estas iniciativas locales en su desarrollo nacional e
internacional por el tipo de intermediarios y representantes federales. Respecto a los intermediarios,
la opinión del campesinado es negativa en todas las cadenas estudiadas. En las visitas a campo, se
repetían comentarios como el siguiente de un líder campesino (Christian Aid 2018):
Yo no soy panelero, pero según escuché al presidente de la asociación de paneleros y cafés,
ellos les venden a los Mayer de Medellín y ahí está el mal, porque si bien les montaron unas
centrales de beneficio muy bonitas, el café es de calidad estándar y los Mayer son los
intermediarios. ¿Con cuánto se quedan los Mayer? Ni saben. Solamente saben que de las
20
exportaciones les dan 14-15 millones de pesos y ellos lo reparten todo y están felices. Yo no
iba a entrar en ese jueguito, porque yo tengo marca de café y eso no es pecado.
El mismo problema parece radicar en las federaciones más asentadas (Proinrupaz I 2018; Proinrupaz
III 2018). Fedegán fue mencionada en varios talleres por promover una ganadería extensiva,
incentivando el latifundio de medianos y grandes ganaderos, en vez de beneficiar al pequeño
campesinado. Por su parte, y según los campesinos del Valle del Cauca, el Banco Cafetero y Fedecafe
surgieron como iniciativas privadas a partir de la presencia creciente de multinacionales en los años
80. Los resultados de Fedecafe han sido percibidos positivos para algunos y negativos para otros. En
la parte polémica, el campesinado entrevistado recuerda que la Federación trajo problemas medio
ambientales y un incremento en la deuda agregada de los cafeteros, lo que se tradujo en el despojo de
tierras como medio de pago y la convocatoria de movilizaciones campesinas (Christian Aid 2018).
3.3. LA CULTURA DE VIOLENCIA PERMANECE Y FRENA CADENAS DE VALOR
LÍCITAS
Más allá de los retos esperables asociados a la creación y desarrollo de cualquier negocio vistos en el
aparatado anterior, existen limitaciones ligadas a una cultura de violencia que impiden el crecimiento
de las cadenas de valor lícitas. Estos incluyen: la continuación de la fumigación; la falta de bienes,
servicios e infraestructuras básicas; la falta de propiedad campesina de la tierra; y las políticas
asistencialistas frente a la pobreza.
En primer lugar, la política de fumigación para la erradicación forzosa que persiste incluso después
del Acuerdo de Paz desincentiva la siembra de cultivos legales de ciclo largo o permanentes como el
café y el cacao, ya que estos son costosos y se pueden ver afectados
29
. Estos cultivos inician la cosecha
después de 3 y 4 años de sembrados por lo que el grado de riesgo para el campesinado de invertir en
ellos para que luego sean fumigados es alto (Ibáñez-Díaz 2008).
21
En segundo lugar, y a pesar del Acuerdo de Paz, y de programas como el PDET o el PNIS, sigue
existiendo una falta de bienes y servicios públicos básicos no provistos por el Estado, que se traducen
en altos costos de producción (Christian Aid 2018). El campesinado citaba la precaria infraestructura
para comercializar productos, los altos costos de transporte de cargue y descargue, y la falta de
asistencia técnica. En las visitas se observó el mal estado de las carreteras, principalmente terciarias,
y la falta de centros educativos y de salud. Según las estadísticas oficiales, Esta situación deja en
desventaja a las comunidades campesinas frente a grandes productores, manteniendo la brecha entre
campo y ciudad. Al mal estado del transporte hay que sumarles el aislamiento geográfico
característico de muchas de estas zonas. Esta falta de servicios básicos y el aislamiento incrementan
la necesidad de contar con recursos en efectivo o crédito, que a su vez son aportados más fácilmente
por el cultivo de coca.
En tercer lugar, existe una falta de propiedad de tierra, sin la cual el campesinado tiene dificultades
para recibir financiación formal y otros recursos derivados del Acuerdo de Paz. Esto tiene efectos
hasta generacionales. Un integrante del grupo de jóvenes de Puerto Matilde en Yondó respondía a la
pregunta de por qué no había relevo generacional con que “Por lo general, como (los jóvenes) no
somos dueños de finca no se genera el interés” mientras que otro, respondiendo a la pregunta de por
qué se quieren quedar respondía “yo quiero ser el patrón de la finca, tener lo mío” (Christian Aid,
2018). Según resultados de la caracterización de familias beneficiarias del PNIS (UNODC y FIP
2018), el 58% de cultivadores aseguró ser “dueño” del predio donde cultiva, pero solo un 13% cuenta
con escrituras, mientras que el 93% dijo que nunca ha participado de procesos de formalización de la
propiedad por parte del Estado. La vía del arrendamiento no parece ser una alternativa. Los titulares
prefieren arrendar para cultivar coca y no para cultivos legales de largo plazo alegando que estos traen
conflictos con el arrendatario por la posesión de tierra, según un representante comunitario del PNIS
(OCCDI 2018). En el caso de la ganadería, las áreas necesitan ser de un cierto tamaño para ser
22
sostenibles. Existen igualmente problemas históricos en relación a la administración y documentación
de los datos oficiales:
Colombia es un país que en la gran parte de su territorio rural no tiene catastro formado por
eso es que es tan fácil despojar, quitar. Si la gente no tiene títulos, menos catastro, menos
registro. El catastro tiene que estar relacionado con el registro, que es el que finalmente le
dice a usted que es el propietario y le emite el certificado. Aquí eso es una mafia, porque el
registro ha sido utilizado para legalizar lo ilegalmente obtenido. En todos los países, el
catastro y el registro a veces funcionan como una sola entidad, no va una cosa por una y otra
por otro. Acá el registro es una mafia y no hay catastro formado en la gran parte del mundo
rural o donde hay, el catastro no está actualizado. (ANZORC, 2018)
En cuarto lugar, las zonas de cultivo de coca están correlacionadas con una pobreza e inseguridad
alimentarias crónicas. Los municipios cocaleros son, en promedio, más pobres que el resto de
municipios del país (Zuleta 2017; OCCDI 2018). Excepto para Tuluá, el índice de pobreza
multidimensional municipal (para centros poblados y rural disperso) se sitúa entre el 44% y el 80%
en todas las áreas del estudio (DANE, 2018).
30
La Tabla 1 compara datos de las zonas de estudio así
como los componentes de educación y sanidad, con San Calixto, Teorama, Cantagallo y San Pablo
mostrando los datos más preocupantes. Los indicadores que se presentan (servicios públicos, tierras,
carreteras, infraestructura) empeoran de manera dramática en las zonas más rurales. Los datos del
DANE permiten comparar de forma desagregada las “cabeceras municipales” con los “centros
poblados y rural disperso”, cuyos datos se muestran en la Tabla 1.
Tabla 1: Índice de Pobreza Multidimensional Municipal, Bajo Logro Educativo, y Barreras
de Acceso a Servicios de Salud, para centros poblados y rural disperso, 2018
Departamento
Municipio
Índice IPM, en %
Bajo logro
educativo, en %
Barreras de acceso
a la salud, en %
Antioquia, Bolívar
(Cimitarra)
Cantagallo
68.6
86.4
15.2
Remedios
49.4
79.1
2.1
San Pablo
66.3
85.2
14.8
Yondó
52.7
78.2
4.0
23
Norte de Santander
(Catatumbo)
San Calixto
80.7
91.9
36.0
Cúcuta
44.1
71.7
3.1
Teorama
73.6
88.7
10.3
Valle del Cauca
Tuluá
24.5
64.6
3.5
Fuente: DANE, 2018
Aunque el Valle del Cauca no adolece de un alto índice de pobreza sí destaca por sus altos índices de
violencia y concentración de tierras. En 2019, Valle del Cauca era el segundo departamento con la
tasa de homicidios más alta del país (53.6 muertes por cada 100.000 habitantes), después de Arauca,
con una tasa del 59.3 (DANE, 2021). El Norte de Santander, Antioquia, y Bolívar tampoco gozan de
tasas particularmente bajas (37.6, 35.5 y 19.1 respectivamente).
Respecto a las tierras, algunos estudios estiman que la mayor concentración de tierras en Colombia,
medida con el coeficiente GINI, se presenta en la Costa Atlántica y Occidente del país, en especial
en los departamentos de Quindío, Norte de Santander y Valle del Cauca (IGAC, 2012). Según el
IGAC, en 2019, el área rural cuyo estado catastral estaba actualizado era solo del 5.6%.
31
Esta
concentración en manos de pocos provoca una disputa por la tierra donde los grupos más favorecidos
se sitúan en las zonas planas y con mejores condiciones, y los grupos más pobres como las
comunidades campesinas, indígenas y afrocolombianas, son empujados a las zonas de ladera, cada
vez más aisladas y donde la mejor opción que queda es el cultivo de coca.
Finalmente, la situación de las vías está poco desarrollada. En comparación con otros países vecinos,
Chile y México alcanzan los 860 y 900 kilómetros de vías por millón de habitantes respectivamente
mientras que en Colombia la cifra se reduce a 350 kilómetros (Bolívar y Quintero, 2019: p.15).
Además, la calidad de la red es regular y ha ido deteriorándose progresivamente por falta de recursos
para su mantenimiento. Solo el 18% de los 39.615 km de red vial departamental inventariada está
pavimentada (Bolívar y Quintero, 2019: p.70) y en una evaluación del 60% de la red secundaria
inventariada, se identificó que solo el 13% de la red se encuentra en buen estado.
24
En departamentos con una alta población rural, incluyendo Antioquia y Santander, la red secundaria
en buenas condiciones apenas llega al 20% (Bolívar y Quintero, 2019: p.31). Según los mismos
autores, Valle de Cauca se encuentra en proceso de mejora, con bastante superficie pavimentada y
afirmada, pero con potencial de mejora (p.96).
Todas estas realidades de pobreza, servicios públicos de educación y salud, red vial, tierras, y
contextos de violencia limitan cualquier política pública y/o emprendimiento productivo. Pensar en
una inversión a largo plazo es mucho más arriesgado para el campesinado pobre que para otros grupos
acomodados.
Por otra parte, los programas de desarrollo estatales y de cooperación que ha buscado responder a
esta situación de pobreza han reproducido a menudo modelos asistencialistas vía subsidios en los que
incluso la siembra de comida para el propio consumo ha llegado a ser pagada, creando una cultura de
la dependencia. Si bien algunos programas han donado recursos para el funcionamiento de las
entidades locales, ASCAMCAT y ACVC refieren la necesidad de una mayor inversión para llegar a
más población y a una mejor calidad de trabajo. A menudo, los recursos dados son tan limitados que
obligan a los equipos asociativos a desdoblarse y excederse en horas de trabajo.
3.4. FACTORES QUE PROMUEVEN CADENAS DE VALOR LÍCITAS
A pesar de las dificultades empresariales y ligadas al conflicto estudiadas, existen factores favorables
al desarrollo de las cadenas lícitas, como son el cansancio popular con la cultura de coca; la creciente
fuerza asociativa en las zonas estudiadas; y un tímido inicio de financiamiento gubernamental.
En primer lugar, existe un claro compromiso del campesinado de dejar los cultivos de coca a pesar
de que estos sean más beneficiosos económicamente. Esto se observa en la masiva respuesta a los
programas de sustitución (98% de familias han erradicado), y en los objetivos de sustitución que
persigue el asociacionismo campesino (ej. ANZORC, COCCAM). Las desventajas de la economía
25
de la coca son muchas. La persecución estatal, el riesgo de ser judicializado, y el estigma de la
ilegalidad se unen al riesgo de concentración de grupos armados y de fumigaciones en las áreas que
continúen cultivando coca.
Además, si bien es relativamente fácil obtener crédito para cultivos de coca en comparación con
actividades agrícolas lícitas, esto produce una fácil “economía del endeude”, según el campesinado,
para quienes no hayan tenido cosechas fructuosas, por ejemplo, después de una fumigación. A esto
se suma una falsa percepción del campesinado del excesivo margen de ganancia de la coca. Según
cálculos de OCCDI (2018), el campesinado a menudo no incluye en sus gastos los costos del valor
de su trabajo como ocurre con cualquier otra actividad económica campesina familiar.
Asimismo, la fijación de precios del mercado de la coca también constituye una restricción. Al existir
un solo comprador que fija precios dentro de una cadena de competencia imperfecta, se forja una
relación de dependencia con poco o ningún margen de negociación para el campesinado. Las
relaciones asimétricas existen también entre los dueños de la tierra, plantas, y capital, y los interme-
diarios, en desmedro de jornaleros, recolectores y otra mano de obra contratada (OCCDI 2018).
En general, el hecho de que la coca en Colombia esté fuertemente ligada a la financiación del conflicto
crea una falta de identidad cultural del campesinado colombiano con la hoja de coca como producto
propio, a diferencia de Bolivia y Perú (OCCDI 2018). Si bien hay zonas como el Catatumbo donde
ya se encuentran al menos dos generaciones que han vivido y asumido el cultivo como una agricultura
más, la mayoría de las familias aseguran estar dedicadas a ella por la falta de oportunidades y están
respondiendo a los programas de sustitución.
Otra razón que navega a favor del desarrollo de cultivos lícitos es el creciente asociacionismo
campesino en las zonas visitadas. Esto se observó en el Valle del Río Cimitarra y el Valle del Cauca
(ACVC y ASTRACAVA) que cuentan con procesos organizacionales más fuertes que han permitido
el desarrollo y financiación de modelos de negocio como Ecobúfalo y Café Soberano desde lo local.
26
Por el contrario, ASCAMCAT en el Catatumbo es una asociación más joven, y la situación del
conflicto armado en la región es compleja con más de cuatro actores armados. Esto hace que la
coordinación entre los actores del mercado sea ardua y que la gestión asociativa se haya centrado en
la defensa de los derechos del campesinado (Proinrupaz II 2018). El apoyo externo al fortalecimiento
de procesos organizacionales tampoco es siempre el más útil. En palabras de un líder campesino
(Christian Aid, 2018):
Había unos recursos y se estaba dando un proceso de capacidad instalada, se estaban
instalando capacidades, porque yo diría que uno de los elementos más importantes de las
organizaciones es verdaderas capacidades instaladas, [pero] no a través de cursos de
capacitación o talleres, sino de procesos prácticos, que los están acompañando, los van
formando y la gente se va quedando.
En la caracterización de familias del PNIS hecha por UNODC y FIP (2018), el 59% de personas
encuestadas participa de reuniones comunitarias y el 58% en trabajos comunitarios, como arreglo de
caminos, puentes, escuelas, y espacios deportivos. En Cantagallo, Valle del Río Cimitarra, se
evidenciaron “peajes comunitarios” para recolectar fondos para arreglo de carreteras veredales
(OCCDI 2018). La mayoría de habitantes de una vereda está afiliada a las Juntas de Acción Comunal
donde se toman decisiones consensuadas hacia el bienestar de la comunidad. Esto demuestra el alto
interés en buscar mejores condiciones de vida comunitaria, más allá de lo individual y familiar.
A nivel financiero, la captación de recursos por parte de las asociaciones campesinas y la cooperación
internacional siguen siendo los esquemas más asequibles para el campesinado. Otras opciones como
los créditos bancarios son de difícil acceso principalmente por la falta de saneamiento y de titulación
de las tierras del campesinado. No se encontraron iniciativas de autofinanciación.
El financiamiento de las ZRC también muestra dificultades. En el gobierno de Juan Manuel Santos,
las ZRC no fueron incluidas en los presupuestos de casi ningún departamento, ni en ninguna entidad
27
del gobierno central a excepción del INCODER. Un estudio del INCODER
32
y la Universidad
Nacional (2013) resaltó que, a pesar de la importancia de los Planes de Desarrollo Sostenible
redactados por las propias ZRC, figuras como las Zonas de Desarrollo Empresarial tienen mayor
visibilidad y avance legislativo en el Congreso. Según el estudio, se contraponen también dos lógicas,
la de la competitividad y los mercados externos de las políticas públicas y la campesina basada en la
auto subsistencia y una producción orientada al mercado interno, local o regional.
En algunos casos, el gobierno nacional ha realizado inversiones sociales en las ZRC por medio de
otras asociaciones diferentes a ACVC, ASCAMCAT, y ASTRACAVA. Por otra parte, Ecobúfalo
está pendiente de una financiación para electrificar la casa y planta de fabricación de queso en la
bufalera. Anteriormente, ACVC recibió apoyo de ASOBUFALO, la asociación encargada de
agremiar a los productores de búfalo del país. Si bien insuficiente, el inicio de financiación estatal
abre un puente de confianza entre Estado y comunidades que durante mucho tiempo ha sido mínimo
o inexistente, y en ese sentido, se muestra como un potencial a aprovechar.
4. CONCLUSIONES
¿Puede la sustitución voluntaria ser un modelo alternativo a la erradicación forzosa en Colombia? La
respuesta corta es depende, si va más allá de un modelo simplista centrado en cambiar un cultivo por
otro. Las fumigaciones aéreas deben parar y debe desvincularse la sustitución de la obligación previa
de erradicar. Igualmente, el Estado debe afrontar las limitaciones tanto empresariales como
estructurales que limitan el desarrollo de cultivos lícitos y hacerlo junto con el campesinado
organizado. De otra forma, tanto la literatura consultada como el análisis empírico hacen ver que la
sustitución, más que una alternativa, corre el riesgo de convertirse en un intento bienintencionado en
su mejor versión, y en una tapadera para reforzar desigualdades y violencia en su peor versión
(Mansfield, Fishstein, y OSDR 2016; Vélez-Torres y Lugo-Vivas 2021; Vélez-Torres et al. 2022).
28
En primer lugar, la erradicación por fumigación aérea y la sustitución no pueden usarse de forma
simultánea, puesto que la primera limita directamente las posibilidades de éxito de la segunda.
Además, se debe evitar la “erradicación previa” exigida al campesinado, según la cual al estado solo
invierte en familias que hayan eliminado sus cultivos de coca previamente. La literatura muestra que
este modelo no ha funcionado como sí lo ha hecho la reducción progresiva de cultivos de coca ligado
a alternativas productivas (ej. Yanoff 2017; Felbab-Brown 2020). El Estado tiene una deuda histórica
con estas comunidades y es él quien debe dar el primer paso de confianza. Así, el campesinado no
debería perder sus ingresos del cultivo de coca antes de haber instalado otro cultivo o cultivos, y se
evita caer en una relación de dependencia financiera con el Estado o la cooperación internacional.
En segundo lugar, centrarse en el acompañamiento técnico a los proyectos de producción, y en
responder a las causas ligadas a la cultura de la violencia, es esencial. Por muy eficientes que sean las
iniciativas productivas locales, causas estructurales como la falta de servicios como energía, agua
potable, educación o salud, seguridad, infraestructura vial y transporte, y titulación de tierras,
continúan presentes y limitan enormemente su desarrollo. Esta situación configura un caldo de cultivo
óptimo para la continuación o vuelta de la coca una vez cese el crédito de los programas de sustitución.
Hasta que estas condiciones precarias en la ruralidad colombiana no se subsanen de acuerdo con la
Reforma Rural Integral del Acuerdo de Paz, las economías ilegales tendrán ventaja por encima de
cualquier otra línea productiva agrícola.
Iniciativas como el programa de legalización de tierras de la UNODC y la Gobernación de Antioquia,
son esperanzadoras, entregando 300 títulos de propiedad a familias campesinas en municipios del Sur
de Bolívar, pues atienden a una de las raíces del problema, la tierra.
33
Por otra parte, algunas acciones
del gobierno con respecto a la titulación de tierras han sido rechazadas por la población de Guaviare,
Cauca y el Valle del Cauca, considerándolo como una pretensión de despojo por parte del Estado y
como una acción coercitiva ante la estrategia de la Agencia Nacional de Tierras (MAPP/OEA 2022).
Para complicar la situación, como indican el Ministerio de Justicia y UNODC, las familias asumen
29
los años de posesión de tierra como tenencia directa (UNODC y FIP 2018). La Agencia avanzó en
contratos de derechos de uso sobre la tierra para población beneficiaria del PNIS ocupante de Zonas
de Reserva Forestal, con el propósito de que las familias puedan usufructuarlas por un período
máximo de 10 años, prorrogables indefinidamente, a través de actividades acordes con el
ordenamiento y normatividad ambiental. Frente a esta situación la Agencia ha planteado estrategias
de diálogo social y fortalecimiento de capacidades a las comunidades beneficiarias para que
comprendan la estrategia, y así, contrarrestar las percepciones de rechazo. La propiedad y legalización
de la tierra se puede considerar como uno de los talones de Aquiles del Estado colombiano durante
los procesos de sustitución planteados e implementados en el país. Como apuntaba el representante
de UNODC, no es casual que los cultivos de uso ilícito se encuentren en regiones con poco o ningún
derecho de propiedad sobre la tierra.
En tercer lugar, las previas experiencias fallidas de sustitución en Bolivia y Colombia (Yanoff 2017)
demuestran que la sustitución debe ser hecha “desde abajo”, colaborando y reforzando la base
organizada campesina. Difícilmente habrá un cultivo alternativo o inversión económica que funcione
como una varita mágica (Mansfield, Fishstein, y OSDR 2016) si no viene acompañada de inversiones
sociales y organizativas, y esto es especialmente importante en contextos de Estados ausentes como
Colombia (Vélez y Lobo 2019). La tímida financiación estatal y de las federaciones al campesinado
de los estudios de caso no permite ver esta alianza en las ZRC aún, más allá de cierto apoyo
administrativo y técnico a las asociaciones como las vacunas. La inercia parece mantenerse en un
financiamiento a la mediana y gran producción, lo que puede llevar a aumentar la desigualdad y la
pobreza si el campesinado queda excluido de los mercados. Las ZRC cuentan con Planes de
Desarrollo Sostenible, incluyendo actividades económicas. Éste debe ser el mapa de ruta a seguir,
basado en la Ley 160/1994 que brinda las ZCR como figuras de ordenamiento territorial.
También relacionado con la sustitución “desde abajo” se incluye la elección del cultivo principal de
sustitución por parte del campesinado, siempre en convivencia con la cultura de diversificación de
30
las comunidades campesinas que permite la sostenibilidad y el respeto de la tierra. Si algo aprendimos
de comparar cadenas lícitas es que no hay una solución única, y que el campesinado debe tener un rol
principal en la elección del producto o productos, siempre con la asesoría técnica adecuada de qué
puede funcionar mejor según el área y las condiciones. Las tres cadenas de valor muestran potencial,
y las barreras más complicadas no parecen ser las empresariales o ligadas al negocio sino las externas
a él, las sociopolíticas. En este sentido, comparar y jerarquizar iniciativas productivas de distintas
regiones es injusto, pues su desarrollo asociativo, social y productivo no es el mismo. No es lo mismo
Cimitarra que Catatumbo. Es decir, las iniciativas tienen que ser evaluadas una a una en su capacidad
para ser viables desde donde parten, independientemente de si se encuentran en proceso piloto o en
fase de escalamiento y expansión.
Con este estudio, hemos buscado aprender de la cadena de la coca, valorar la situación de varias
cadenas de valor alternativas, y contribuir a acumular evidencia sobre las posibilidades y los límites
(los empresariales y los ligados a una cultura endémica de violencia) de las políticas de sustitución
de cultivos de uso ilícito en Colombia. De cómo sean llevadas a cabo, de abajo a arriba, o de arriba
abajo, y dando respuesta a causas estructurales como la tierra o las infraestructuras, dependerá en
gran manera su éxito. Es imperativo que el Estado esté presente en las ZRC, porque su intervención
limitada actual solo conjuga bien con la erradicación forzosa y la interdicción (Felbab-Brown 2020)
– una opción que, durante décadas, ha demostrado ser fallida para acabar con la coca y la pobreza.
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Ley 160 de 1994 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0160_1994.html
2
https://www.christianaid.org.uk/our-work/about-us/our-history
3
ANZORC fue creada en 2011 y agrupa a treinta organizaciones campesinas http://anzorc.com/historia/
4
La COCCAM fue creada en 2017 y es una plataforma de organizaciones campesinas, incluida ANZORC, que busca una
solución integral a la problemática de los cultivos de uso ilícito con base al Acuerdo de Paz.
www.facebook.com/COCCAMColombia/
5
www.indepaz.org.co/observatorio-cultivos-y-cu ltivadores-declarados-ilicitos/
6
La Fundación PROINRUPAZ realiza estudios y proyectos productivos con comunidades rurales. No tiene página web.
7
Felbab-Brown (2020) añade la “interdicción” (arrestar a traficantes, destruir laboratorios, capturar flujos de drogas). Si
bien la interdicción es aplicable junto con cualquiera de las otras opciones, aquí se analiza junto con la erradicación para
simplificar.
8
https://www.acciontecnicasocial.com/proyecto-de-ley-para-la-regulacion-de-la-coca-ina-en -colombia/
9
https://www.acciontecnicasocial.com/proyecto-de-ley-para-la-regulacion-de-la-coca-ina-en -colombia/
10
https://lalineadelmedio.com/1507-2/#_ftnref19
11
El gobierno Santos admitió 130.000 familias pero la cantidad fue reducida por el gobierno Duque (Felbab-Brown 2020)
12
https://sostenibilidad.semana.com/impacto/articulo/los-enredos-del-programa-nacional-de-sustitucion-de-cultivos-
ilicitos/42349
13
El PAI es un paquete de recursos que incluye bonos bimensuales para la alimentación por un año, seguridad
alimentaria, asistencia técnica y proyectos productivos.
14
Los PDET son un instrumento de planificación y gestión del Gobierno colombiano para priorizar los planes sectoriales
y programas de la Reforma Rural Integral (RRI)
15
www.colombiainforma.info/lideres-de-sustitucion-de-cultivos-denuncian-persecusion-en -su-contra/
16
https://prensarural.org/spip/spip.php?article9693
17
www.prensarural.org/spip/spip.php?article816
18
https://prensarural.org/spip/spip.php?article18687
19
www.prensarural.org/spip/spip.php?rubrique17
20
https://verdadabierta.com/habra-zonas-de-reserva-campesina-en-valle-y-cauca/
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https://prensarural.org/spip/spip.php?article21141
22
https://web.comisiondelaverdad.co/actualidad/noticias/campesinos-que-promueven-las-zonas-de-reserva-campesinas
(2021)
23
https://www.laremap.com/2020/01/zona-de-reserva-campesina-de-tulua.html (2020)
24
Las actividades primarias o principales implican la creación física de un producto o servicio y su venta o traspaso. Las
de apoyo sustentan a las primarias proporcionando insumos comprados, tecnología y recursos humanos.
25
Ejército de Liberación Nacional (ELN) y el Ejército Popular de Liberación (EPL)
26
Lugares de construcción básica y barata donde se procesa la PBC
27
www.fedecacao.com.co/lvseminario
28
https://www.publico.es/sociedad/ecobufalo-campesino-bufalos-acabaron-coca-colombia.html
29
www.bbc.com/news/world-latin-america-51722456
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32
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, cerró en 2016 pasando sus competencias a la Agencia
Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural
33
www.unodc.org/colombia/tierras.html