La justicia transicional como motor de transformación en Colombia

Abstract

Este policy brief propone una noción de justicia transformadora ante las graves violaciones a los derechos humanos que ha dejado el conflicto armado en Colombia, así como sus causas profundas, basadas en la impunidad y la violencia estructural, con base en los hallazgos y las recomendaciones de la Comisión de la Verdad. Para ello, se analizan las limitaciones del concepto tradicional de justicia transicional y se proponen los ejes de una justicia que sirva como motor de transformación de las causas estructurales del conflicto, a saber: repensar la democracia y empoderar a las comunidades marginadas; buscar soluciones a la violencia estructural; implementar reparaciones que sean transformadoras, y luchar contra la impunidad. Al final se plantean las recomendaciones concretas para que el Estado colombiano logre convertir la justicia transicional en un motor de transformación para el país.

Full text

POLICY BRIEF
6-2023
La justicia
transicional
como motor de
transformación
en Colombia
Paul Gready
José Antonio Gutiérrez Danton
Piergiuseppe Parisi
Simon Robins

Autores/investigadores
Paul Gready
Codirector del Centre for Applied Human Rights de
la Universidad de York y titular de la Cátedra Unesco
en Protección de Defensores de Derechos Humanos y
Expansión del Espacio Político. Es coeditor del Journal
of Human Rights Practice y ha publicado bastante sobre
justicia transicional y transformadora.
paul.gready@york.ac.uk
José Antonio Gutiérrez Danton
Investigador posdoctoral en la Universidad Libre de
Bruselas (). Su investigación se centra en el conflicto
agrario, la justicia transformadora, la gobernanza y la
consolidación de la paz.
jose.danton@ustamed.edu.co
Piergiuseppe Parisi
Profesor del Centre for Applied Human Rights y de la York
Law School de la Universidad de York. Su investigación
se centra en el cumplimiento del derecho internacional
de los derechos humanos y el derecho humanitario, la
defensa de los derechos humanos y los derechos de
los indígenas.
piergiuseppe.parisi@york.ac.uk
Simon Robins
Profesional e investigador en protección humanitaria,
derechos humanos y justicia transicional. Durante la úl-
tima década, ha combinado la investigación académica
con la consultoría para organismos internacionales. Su
experiencia radica principalmente en el trabajo con
Estados en transición tras conflictos y violencia.
simon.robins@simonrobins.com
Resumen:
Este policy brief propone una noción de justicia transformadora ante las graves violaciones a los derechos humanos
que ha dejado el conflicto armado en Colombia, así como sus causas profundas, basadas en la impunidad y la violen-
cia estructural, con base en los hallazgos y las recomendaciones de la Comisión de la Verdad. Para ello, se analizan
las limitaciones del concepto tradicional de justicia transicional y se proponen los ejes de una justicia que sirva como
motor de transformación de las causas estructurales del conflicto, a saber: repensar la democracia y empoderar a
las comunidades marginadas; buscar soluciones a la violencia estructural; implementar reparaciones que sean trans-
formadoras, y luchar contra la impunidad. Al final se plantean las recomendaciones concretas para que el Estado
colombiano logre convertir la justicia transicional en un motor de transformación para el país.
Palabras clave:
Exclusión social; justicia; participación comunitaria; reforma social
Cómo citar este texto:
Gready, P., Gutiérrez Danton, J., Parisi, P., & Robins, S. (2023). La justicia transicional como motor de transformación en
Colombia (Policy Brief 6). Instituto Colombo-Alemán para la Paz – .
Este policy brief fue apoyado y patrocinado
por el Instituto Colombo-Alemán para la Paz – 
Edición académica
Stefan Peters • Director académico del Instituto 
y profesor de la Universidad Justus-Liebig de Giessen, Alemania
Juliana González • Colaboradora científica del Instituto 
Coordinación editorial y corrección de estilo
Nicolás Rojas Sierra
Diseño y diagramación
Leonardo Fernández Suárez
Imagen de cubierta y contracubierta
Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), 2019. https://bit.ly/46ckhJ2
Bogotá, Colombia, junio de 2023
Periodicidad: bimestral
ISSN: 2711-0346
Esta obra está bajo la licencia CreativeCommons
Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual4.0
Internacional (CC BY-NC-SA 4.0)

1
La justicia transicional como motor de transformación en Colombia
L
a justicia transicional se ha convertido en
un enfoque predominante a nivel mundial,
a través del cual los Estados abordan el
legado de un pasado violento, la mayoría
de veces como parte de iniciativas más amplias
de construcción de un Estado liberal. Desde sus
inicios como instrumento principalmente jurídico
ante las violaciones de derechos humanos co-
metidas por regímenes salientes, el concepto de
justicia transicional se ha ampliado para abarcar
otras prácticas dirigidas en gran medida por el
Estado, como juicios, procesos de revelación de
la verdad, reformas institucionales y procesos
de reparación. De este modo ha surgido una in-
dustria de su puesta en práctica, respaldada por
 especializadas y por la financiación a gran
escala de donantes occidentales. Sin embargo,
sus resultados y su repercusión han sido —en el
mejor de los casos— ambiguos, y en ocasiones
decepcionantes; se les ha criticado, por ejemplo,
por tratar los síntomas en lugar de las causas del
conflicto. Esto sugiere la necesidad de una nueva
agenda para la práctica de la justicia transicional
que resulte más “transformadora”.
En este contexto, el proceso de justicia transi-
cional de Colombia se ha enmarcado en enfoques
globales de larga data, pero también ha reconocido
que los actos de violencia se han sustentado en
disparidades estructurales crónicas y extremas, que
deben abordarse para garantizar la no repetición
del conflicto. En particular, la Comisión para el Es-
clarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición () ha señalado que Colombia “es una
sociedad excluyente, con problemas estructurales
[...]: la inequidad, el racismo, el trato colonial, el pa-
triarcado, la corrupción, el narcotráfico, la impunidad”
(2022a, p.13), y que la no repetición exige “transfor-
maciones que es necesario emprender para superar
los factores que han permitido la persistencia del
conflicto armado y la violencia durante décadas”
(, 2022b, p.636). La  asume que, “si no se
hacen cambios profundos al modelo de desarrollo
económico del país, será imposible conseguir la
no repetición del conflicto armado” (2022a, p.31).
El acuerdo de paz de 2016 también reconoció
el papel central de la desigualdad agraria en el
conflicto, pero se circunscribió a la idea de que
el Estado, el ejército y el modelo económico no
debían ser reformados mediante dicho acuerdo.
Así, este policy brief hace un esfuerzo por articular
enfoques prácticos para avanzar en un enfoque
transformador de la transición política de Colom-
bia mediante el proceso de justicia transicional
en curso, como plataforma para el cambio. Esto
es particularmente relevante, ya que el gobierno
actual está impulsando una serie de ambiciosas
reformas basadas en las demandas de diversos
movimientos sociales, con el objetivo de abordar
explícitamente las raíces socioeconómicas del con-
flicto, como parte de una iniciativa de construcción
de paz denominada por el gobierno “paz total”.
La justicia transformadora es un concepto que
puede aplicarse claramente en cualquier lugar y en
cualquier momento para abordar problemas como la
violencia estructural y cotidiana. Aunque no pretende
descartar o sustituir por completo a la justicia transi-
cional, sí aspira a reformar radicalmente su política,
su lugar y sus prioridades. La justicia transformadora
implica un cambio de enfoque, de lo jurídico a lo
social y político, y del Estado y las instituciones a las
comunidades y los problemas cotidianos. La justicia
transformadora no es el resultado de una imposi-
ción descendente de marcos jurídicos externos o
plantillas institucionales, sino de una comprensión
y análisis ascendentes de las vidas y necesidades de
las poblaciones (Gready & Robins, 2020).

2Policy Brief 6-2023
La justicia transformadora se entiende como
un cambio transformador que: 1) enfatiza la agencia
y los recursos locales; 2) prioriza el proceso y el
pluralismo en lugar de paradigmas singulares y
resultados preconcebidos; 3) aborda un pasado
violento, pero reconociendo las continuidades
entre el pasado y el presente, y considerando
que la creación de un futuro mejor es un proyecto
abierto y continuo; y 4) desafía las relaciones de
poder desiguales y las estructuras excluyentes a
través de una acción estratégica que abarca los
niveles local, nacional (Estado) y mundial.
Limitaciones de la justicia transicional
Este texto examina dos limitaciones principales a
las que se enfrenta la justicia transicional contem-
poránea: la paz liberal y las respuestas descenden-
tes que surgen del Estado. Estas limitaciones son
especialmente relevantes en el caso de Colombia,
donde el Estado ha sido bastante excluyente duran-
te mucho tiempo. La paz liberal en que se enmar-
ca la justicia transicional surge de dos corrientes
dominantes de la globalización contemporánea.
La primera privilegia los paradigmas liberales de
los derechos civiles y políticos haciendo hincapié
en las elecciones, la democracia procedimental,
el constitucionalismo y el Estado de derecho, así
como en diversas medidas retrospectivas de verdad
y justicia. La segunda vertiente es la economía
neoliberal impulsada por el mercado. En la actua-
lidad, la paz liberal es ampliamente criticada en
contextos de transición por entregar el poder de
una élite a otra y por no cuestionar los patrones
subyacentes de desigualdad y exclusión.
La justicia transicional encaja muy bien en este
paradigma, al dar prioridad a los derechos civiles
y políticos, y al prestar mayor interés a los actos
de violencia que a la violencia estructural crónica
y las relaciones sociales desiguales. El discurso
contemporáneo sobre la justicia transicional rara
vez se extiende a un análisis de la paz liberal, que,
en última instancia, configura las realidades locales
mucho más que la propia justicia transicional. En
Colombia, tanto las instituciones formales de la
democracia liberal como el libre mercado han
servido para mantener la violencia estructural que
impulsó el conflicto armado (Thomson, 2011; Gu-
tiérrez, 2015).
Una segunda limitación fundacional relacio-
nada con la anterior es que la justicia transicional,
como marco político global, está dominada por una
élite internacional profesional y una red de donan-
tes, en lugar de movimientos arraigados localmente.
Los repetidos llamados al control y la adaptación
local no deben hacer pasar por alto el poder que
una industria como esta tiene sobre el repertorio
de opciones imaginadas y sobre la financiación de
estos procesos. Además, el enfoque centrado en el
Estado, al examinar el pasado violento, desalienta
la participación de las poblaciones afectadas. En
este sentido, las medidas de justicia transicional
limitadas a mecanismos institucionales restringen la
participación, pues apenas un pequeño porcentaje
de la ciudadanía se involucra en dichos mecanismos
y solo de formas muy limitadas, como testigos o
acusados. Por lo general, las personas más afec-
tadas por las violaciones de derechos humanos
tienen poca o ninguna oportunidad de influir en
los objetivos del proceso o en la naturaleza de
determinados mecanismos.
En Colombia, nominalmente, las víctimas han
estado en el centro de los mecanismos e instru-
mentos progresistas de justicia transicional —como,
por ejemplo, la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras (Ley 1448, 2011)—, pero en gran medida
no han logrado apropiarse de los procesos de
justicia transicional, en parte debido tanto a un
marco restrictivo que exige una víctima neutral,
apolítica y merecedora, como a la falta de apoyo
institucional y financiero para beneficiar a los mo-
vimientos de base.
Justicia transformadora en Colombia
Los objetivos potenciales de un enfoque de justicia
transformadora en Colombia se han identificado
con base en el informe de la . Entre los temas
y grupos de interés que son relevantes debido a
sus historias de violencia estructural y marginación
de larga data, se incluyen los siguientes:
•
El campesinado y las poblaciones rurales:
“Los avances de la lucha campesina por la
reforma agraria en el siglo  fueron reverti-
dos en una contrarreforma agraria violenta a
principios del siglo . El campesinado fue
perseguido, marginado y estigmatizado” (,
2022a, p.28). Esto incluyó “una descomunal
concentración de tierra que se acrecentó du-
rante la guerra interna y que les arrebató a los
campesinos 8 millones de hectáreas” (p.31).
•
Los pueblos indígenas, negros, afrocolom-
bianos, raizales, palenqueros y rrom: “El su-
frimiento y la incertidumbre causados por el

3
La justicia transicional como motor de transformación en Colombia
conflicto armado interno […] fueron y siguen
siendo más destructores y persistentes en las
comunidades étnicas […] a donde no llega un
Estado en proceso de integración nacional
que aún es incapaz de entender plenamente
las etnias y las inmensas deudas históricas de
exclusión y racismo prevalecientes […]” (,
2022a, p.28), así como “la exclusión de los
territorios y poblaciones indígenas y afros,
y la imposición sobre estos de proyectos
de minería y agroindustria que destruyeron
sus entornos culturales y ecológicos” (p.31).
•
Mujeres y minorías sexuales: “Las violen-
cias contra las mujeres se normalizaron y
los prejuicios culturales contra las personas
+ permitieron una complicidad social
que facilitó las violencias contra ellas” (,
2022a, p.27).
•
La desigualdad, tanto rural como urbana,
y el modelo de desarrollo económico del
país: La  constató “la situación de pobreza
en el campo y los barrios populares de las
grandes ciudades”, que se ha engrosado
con la afluencia de población desplazada
y desarraigada de las zonas rurales; asimis-
mo, advirtió acerca de la desigualdad, “que
sitúa a Colombia entre los diez países más
inequitativos del mundo”. Para la , “si no
se hacen cambios profundos al modelo de
desarrollo económico del país, será imposi-
ble conseguir la no repetición del conflicto
armado que se reiterará y evolucionará de
formas impredecibles” (2022a, p.31).
El análisis de estos retos que enfrenta el país
demuestra que cualquier enfoque transformador
debe ser interseccional, teniendo en cuenta el
hecho de que, mientras el modelo económico y la
desigualdad extrema afectan a la mayoría de los
colombianos, los sistemas de desigualdad basa-
dos en identidades particulares se superpondrán
para crear dinámicas y efectos únicos. Además, la
marginalidad tiene un elemento espacial, de modo
que las geografías particulares (como las zonas
rurales y los asentamientos urbanos informales)
deben contemplarse en cualquier enfoque trans-
formador. También existe una dimensión temporal,
ya que las exclusiones y violaciones se deben al
colonialismo, al neoliberalismo/extractivismo y a los
actuales patrones de influencia externa, fenómenos
acaecidos en distintos momentos de la historia.
Los siguientes apartados establecen una
agenda de justicia transformadora para Colombia
a través de los siguientes temas: 1) repensar la
democracia y empoderar a los grupos marginados;
2) abordar la violencia estructural; 3) ofrecer repara-
ciones transformadoras, y 4) desafiar la impunidad.
Repensar la democracia y empoderar
a los grupos marginados
Las instituciones democráticas de Colombia han
garantizado durante mucho tiempo las condiciones
que han impulsado el conflicto armado, con un
clientelismo de larga data en la política, violencia
contra opositores políticos y la erosión de las ins-
tituciones del Estado por los actores involucrados
en el conflicto. El resultado ha sido la incapacidad
estatal para proporcionar infraestructuras y servicios
a la mayoría de la población, en particular a las
comunidades de las zonas rurales, a la vez que
varias comunidades enteras han sido despojadas
en las propias narices de las instituciones estatales
—a menudo con su complicidad— (Peña-Huertas etal.,
2017). De igual modo, la marginación de ciertos
grupos se ha visto reforzada por el conflicto, que
tiene un efecto inhibidor sobre la solidaridad y la
movilización, vitales para plantear reivindicaciones
sociales y políticas.
Con base en las recomendaciones del Informe
Final de la , aquí analizamos las opciones para
impulsar la participación activa de las comunida-
des, en términos de marcos jurídicos propicios,
empoderamiento sociopolítico y eliminación de
barreras a la participación democrática.
Marcos jurídicos
Aunque los enfoques formales y legales de la
transformación suelen ser limitados debido, por
ejemplo, a fallos en su implementación, existen
ejemplos positivos de prácticas continuas rela-
cionadas con la democracia en Colombia. Por
ejemplo, el reconocimiento en la Constitución de
1991 de la jurisdicción indígena y las posteriores
leyes y decretos de su implementación han gene-
rado espacios geográficos, sociales y jurídicos de
autogobierno indígena. Como resultado, algunos
grupos indígenas, a pesar del legado de siglos de
discriminación y marginación, así como décadas
de conflicto armado, se han convertido en actores
políticos y sociales empoderados tanto a nivel local
como nacional1.
1 Esto, sin embargo, no quiere decir que los acuerdos
institucionales y legales existentes hayan resuelto
satisfactoria y eficazmente la marginación de las
comunidades indígenas en Colombia.

4Policy Brief 6-2023
Aunque existen disposiciones similares en
relación con las comunidades afrocolombianas,
la aplicación de este marco legislativo no ha sido
eficaz. Dado que el modelo económico privilegiado
por el Estado prioriza los intereses económicos de
las grandes empresas transnacionales y nacionales,
las herramientas legales para garantizar la partici-
pación de la ciudadanía no se implementan plena-
mente, de forma que quienes buscan movilizarse
se enfrentan a un acoso y una violencia constantes
sin ninguna protección efectiva (McNeish, 2016).
Las protestas pacíficas, en particular en el marco
de movilizaciones nacionales como las ocurridas
en 2021, han sido violentamente reprimidas por
las autoridades.
A pesar de ello, el caso de la jurisdicción
indígena y su aplicación ofrece un ejemplo po-
sitivo (aunque diste mucho de ser perfecto) que
puede reproducirse para otras comunidades ru-
rales marginadas. De hecho, la  recomendó al
Gobierno reconocer a las personas campesinas
como sujetos de derecho dignos de protección,
así como facultarlas para participar en los procesos
de toma de decisiones que les afectan (, 2022b,
Recomendación 49, pp.708-709; p.671), un re-
conocimiento que las organizaciones agrarias han
reclamado durante décadas (sobre la marginación
del campesinado en Colombia, véase Gutiérrez
etal., en prensa). Este reconocimiento debe incluir
sus propios sistemas de educación y salud, así
como sus procesos de gobernabilidad y toma
de decisiones. Por ello, debe ir acompañado de
asignaciones presupuestales estatales adecuadas
y garantías de protección y no interferencia para
la movilización política, que aseguren el pleno
ejercicio de sus derechos y prerrogativas (véase
al final la recomendación 1 de este policy brief).
Capacitación sociopolítica
La influencia sociopolítica de cualquier intervención
está determinada por los siguientes propósitos:
influir en las políticas y programas oficiales en
diferentes niveles del Estado; crear capacidad y
empoderamiento en una comunidad; labrar ma-
yores oportunidades para la participación de las
mujeres mediante la adopción de un enfoque
interseccional, y proporcionar una plataforma para
vincular una diversa gama de organizaciones y
luchas sociales. Esto es especialmente relevante
para mejorar los vínculos con las comunidades
campesinas, indígenas y afrocolombianas.
Un ejemplo de un proceso liderado por el
Estado que impulsa el empoderamiento, aunque
no esté operando plenamente ni con suficiente
financiación, es la política de creación de Zonas de
Reserva Campesina (). Las comunidades agríco-
las que viven en las  son los actores principales
en la búsqueda de un delicado equilibrio entre la
producción (sostenible) y la conservación. Allí, los
planes de desarrollo específicos, diseñados con-
juntamente por los organismos gubernamentales
competentes y las comunidades agrícolas, regulan
los límites de las tierras agrícolas y prohíben la
concentración de tierras dentro de las  más allá
de ciertos porcentajes fijos. Esto permite limitar las
concentraciones de propiedad, así como reconocer
elementos de autonomía política al campesinado
y de control sobre su territorio.
A pesar de la firme (y a menudo violenta)
oposición de miembros de las élites y de poderosos
actores locales, esta política sigue siendo una im-
portante herramienta para la justicia transformadora.
En este sentido, modelos de autodeterminación
y coproducción de políticas, como las  y el
derecho a la consulta previa e informada, deberían
aplicarse y ampliarse para servir a otras comuni-
dades marginadas, de modo que aseguren a su
vez que los permisos y concesiones otorgados a
grandes empresas para explotación de la tierra y
los recursos no prevalezcan sobre los intereses
y derechos de las comunidades (véase al final la
recomendación 2b de este policy brief).
Obstáculos a la participación democrática
Para mejorar la participación democrática, el Go
-
bierno debe eliminar primero los obstáculos que
neutralizan la eficacia de los mecanismos existen-
tes de gobernanza participativa, especialmente
en relación con el uso de la tierra y los recursos
naturales. Varios de ellos son problemas a nivel
macroeconómico, como el modelo económico
que impulsa la desigualdad y la exclusión, y el uso
sistémico de la violencia para socavar las formas
de gobernanza democrática. Por ejemplo, el em-
poderamiento de los grupos marginados se ve
amenazado en ausencia de condiciones básicas
de seguridad que garanticen el ejercicio de estas
herramientas de gobernanza participativa. Por
ello, una mayor seguridad es primordial para la
participación democrática, especialmente para la
gobernanza de los recursos naturales.
El intento del actual gobierno de establecer
una “paz total”, que abarque a todos los grupos
armados que operan en el país, constituye un paso
en la dirección correcta para lograr este objetivo.
Es importante destacar que el rezago de seguridad

5
La justicia transicional como motor de transformación en Colombia
en todo el país, especialmente en las zonas rurales,
no puede abordarse militarizando cada vez más
el territorio (especialmente con un ejército no
reformado, como es el caso de Colombia). Este
enfoque ha demostrado ser ineficaz y ha conducido
a mayores niveles de violencia y violaciones de los
derechos humanos (Moreno, 2012; véase al final
la recomendación 3 de este policy brief).
Abordar la violencia estructural
Una justicia verdaderamente transformadora en
un contexto de transición hacia la paz debería
reducir los niveles de violencia tanto estructural
como directa, que invariablemente están interre-
lacionadas. Cabe señalar que, si bien el acuerdo
de paz de 2016 fue seguido inmediatamente por
una reducción relativa de los niveles de violencia,
el conflicto armado no ha disminuido (Gutiérrez,
2020). De hecho, la violencia directa ha aumentado
y continúa afectando a comunidades rurales, re-
clamantes de restitución de tierras, ambientalistas,
líderes comunitarios, sindicalistas, excombatientes,
defensores de derechos humanos y otros grupos
poblacionales. Esta violencia se ha exacerbado,
entre otras cosas, por los conflictos entre comuni-
dades rurales marginadas (campesinas, indígenas,
afrocolombianas), que no han contado con una
mediación adecuada; los intereses económicos
desmedidos de grandes corporaciones sobre la
tierra y los recursos naturales; los elevados niveles
de concentración de la tierra; un enfoque princi-
palmente represivo del Estado para satisfacer las
demandas de los grupos marginados, y un sistema
fiscal injusto que premia a los inversores extranjeros.
La forma más atroz de violencia estructural es
la desigualdad en la riqueza, incluida la propiedad
de la tierra: el 0,1 % de los propietarios controla el
58,72 % de la tierra cultivable, mientras que el 81 %
de los propietarios más pobres controla apenas
el 4,92 % de la tierra cultivable, lo que da como
resultado un coeficiente de Gini de 0,897 en 2014
(Guereña, 2017). En este sentido, los esfuerzos
de restitución de tierras deben fortalecerse, por
ejemplo, mediante la plena aplicación de la Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras y la primera sección
del acuerdo de paz de 2016 sobre la reforma rural.
Pero incluso si se implementan plenamente, es
necesario reconocer que las medidas meramente
restitutivas son insuficientes, por lo cual deben
implementarse políticas redistributivas, en forma
de reforma agraria.
La pobreza de la tierra, la falta de acceso a
los mercados, el acceso inadecuado al crédito y
otras ayudas a la producción local son cuestio-
nes centrales subyacentes al conflicto, incluida la
dependencia de los cultivos ilícitos. Las comuni-
dades que históricamente han sido excluidas de
la propiedad de la tierra o que han perdido de
facto su acceso a la tierra deben ser empoderadas
y apoyadas en sus esfuerzos por (re)establecer o
formalizar su propiedad sobre el territorio (véase
al final la recomendación 2a de este policy brief).
Este proceso debe mediar entre reivindica-
ciones de propiedad contrapuestas, para evitar
conflictos entre comunidades étnicas y campesinas,
que se exacerban por la diferencia en el estatus
constitucional de los actores rurales implicados
(Fitzgerald, 2022). Dicha mediación debe acom-
pañarse de mecanismos que faciliten el diálogo
y la resolución de disputas territoriales, como lo
recomienda la  a través del establecimiento
de plataformas locales multiactores (, 2022b,
Recomendación 53, pp.712-713). Estas plataformas
deben estar adecuadamente financiadas, dotadas
de un marco jurídico que ponga a las diferentes
comunidades en una situación de negociación equi-
parable (por ejemplo, mediante el reconocimiento
constitucional de los derechos del campesinado
y el fortalecimiento del reconocimiento de los
derechos de las comunidades afrocolombianas),
con las garantías adecuadas de imparcialidad gu-
bernamental para negociar con las comunidades
involucradas (véase al final la recomendación 2c).
La  recomienda además que, para abordar
los conflictos por la tierra, se reformen los marcos
jurídicos e institucionales que regulan los servi-
cios públicos y los regímenes de interés público
y estratégico en relación con los megaproyectos
extractivos, a fin de garantizar una participación
significativa de las comunidades locales afectadas
(, 2022b, Recomendación 53, pp.712-713).
Mecanismos como el derecho constitucional a
la consulta previa
2
deben ser plenamente imple-
mentados y extendidos a comunidades que no
necesariamente califican como comunidades ét-
nicas (Vargas-Chaves etal., 2022; véase al final la
recomendación 2d).
Además, para garantizar una distribución
más equitativa de los beneficios económicos y de
la tierra, la  recomienda que el régimen fiscal
sobre la tierra sea progresivo y que los ingresos
2 La consulta previa es el derecho fundamental que
tienen los grupos étnicos a decidir sobre medidas
(legislativas y administrativas), proyectos, obras o
actividades que se vayan a realizar en sus territorios.

6Policy Brief 6-2023
beneficien especialmente a las autoridades y las
circunscripciones locales (2022b, Recomendación
52.6, p.712). La reforma tributaria propuesta por el
actual gobierno y ratificada por el Congreso da un
paso en la dirección correcta, en la medida en que
pesa más sobre quienes tienen mayores ingresos
o amplios patrimonios, lo que implicó enfrentar
duras críticas de sectores políticos vinculados a
las élites tradicionales (Matamoros, 2022; véase
al final la recomendación 4). Además, al gravar a
las corporaciones implicadas en la industria de los
combustibles fósiles, la reforma pretende fomentar
una transición hacia fuentes de energía renovables
más sostenibles. Sin embargo, para que la reforma
acompañe con éxito un proyecto de distribución
más equitativa de la tierra en todo el país, la transi-
ción hacia las energías verdes no debería reproducir
los patrones de despojo y desplazamiento de
tierras (véase al final la recomendación 2b).
Reparaciones transformadoras
La dimensión transformadora de la reparación
integral no solo permite la reparación del daño
ocasionado por la victimización, sino que, adi-
cionalmente, ataca las condiciones de exclusión
y desigualdad que permitieron la vulneración
de derechos. Garantizar una reparación bajo un
enfoque transformador es, además, garantía de no
repetición que impulsa el desarrollo social en tér-
minos de justicia distributiva. (, 2022b, p.645)
La  ha reconocido que la reparación como
herramienta transformadora no solo proporciona
restitución, sino que también puede contribuir a
deshacer la marginación y la violencia estructural
que sustentan los conflictos armados. En el país,
gran parte de la violencia de las últimas décadas
tiene sus raíces en las relaciones desiguales de
poder, entre ricos y pobres, hombres y mujeres,
entre las periferias y el centro, y entre el Estado y sus
víctimas. Estas inequidades son ignoradas cuando
se analiza el fenómeno exclusivamente desde la
perspectiva tradicional de justicia transicional de la
responsabilidad individual. Enmarcar esta violencia
como estructural y arraigada en las desigualdades
de poder exige que las reparaciones cambien no
solo la vida de las víctimas, sino que renegocien
la forma en que las personas y las comunidades
se relacionan entre sí y con el Estado.
El sistema de reparación integral de Colombia
instituido en la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras (Ley 1448, 2011), teóricamente, aborda a
las víctimas y los múltiples incidentes victimizantes
a través de un concepto más amplio del daño e in-
corpora un enfoque transformador de la reparación
(art.25). Dicha reparación integral está constituida
por cinco tipos de medidas, a saber: restitución, in-
demnización, rehabilitación, satisfacción y garantía
de no repetición. Sin embargo, su funcionamiento
ha sido criticado, especialmente por no abordar
los problemas a los que se enfrentan las mujeres
víctimas, por su limitado alcance ante el enorme
problema de la distribución de tierras y por no
cumplir sus promesas de restitución al respecto,
e incluso exponer a los reclamantes a una mayor
victimización (Rähme, 2018). Esto lo ilustra el enor-
me número de reclamantes de tierras que han
sufrido acoso, persecución e incluso asesinato, a
menudo instigados por actores poderosos y bien
conectados, lo que demuestra los vínculos de la
violencia estructural con la violencia física.
En este documento nos centramos en tres
elementos de las reparaciones transformadoras:
la acción, la necesidad de un enfoque colectivo y
el compromiso con procesos informales y formales.
Un proceso de reparación verdaderamente trans-
formador debe ser impulsado por la agencia de
las víctimas y sus comunidades en general, lo cual,
en muchos casos, implica una agenda colectiva
de personas que comparten una experiencia de
victimización y conflicto. Asimismo, una de las
tareas del Estado en este proceso es basarse en
la agencia de las víctimas para determinar qué
formas deben adoptar la reparación y las garantías
de no repetición, e incorporar esas formas a los
procesos sancionados por el Estado, de modo que
se garantice el empoderamiento de las víctimas.
La victimización colectiva ha sido recono-
cida en Colombia, entre otros mecanismos, en
el concepto de territorio como víctima (Huneeus
& Rueda, 2021), lo que desafía una concepción
individualista, antropocéntrica y liberal de las re-
paraciones, y en su lugar abre la posibilidad de
un proceso reparador colectivo necesario para
hacer frente a la violencia estructural. Sin embargo,
su aplicación en la práctica sigue siendo proble-
mática. En particular para los pueblos indígenas,
un problema es el estrecho ámbito temporal de
la restitución de tierras, que comienza en 1991 y,
por lo tanto, excluye no solo la larga historia de
despojo de todas las comunidades rurales que se
remonta a principios del siglo , sino también las
formas de despojo colonial. Además, presupone
una comprensión de la propiedad de la tierra
ajena a las comunidades indígenas, afrocolom-
bianas y campesinas, que se utilizó activamente

7
La justicia transicional como motor de transformación en Colombia
para despojar a la población indígena mediante
el desmantelamiento de sus derechos colectivos
a partir del siglo  (Lazala, 2020).
Una forma de privilegiar eficazmente la agencia
local en torno a la reparación es a través de procesos
formales e informales dirigidos por personas de con-
fianza y accesibles de las comunidades. Algunas de
estas personas pueden encontrarse entre las amplias
redes de mecanismos de gobernanza dirigidos por
la comunidad, como las juntas de acción comunal,
los cabildos indígenas y los consejos comunitarios
afrocolombianos, así como los sindicatos agrarios
y, en algunos casos, la Iglesia católica. En particu-
lar, estas personas pueden ayudar a construir la
memoria social con miras a promover la presen-
tación de reclamaciones en torno a la reparación
transformadora, dada su capacidad de ampliar la
comprensión del daño a las víctimas, no solo en
términos de atrocidades, sino en términos de los
patrones de exclusión social. Esta forma de contar la
verdad puede identificar mecanismos que aborden
las causas profundas tanto de la pobreza como de
la violencia (véase al final la recomendación 5).
Lucha contra la impunidad
Abordar la impunidad es un elemento clave de la
justicia transicional, centrado en la responsabilidad
penal de quienes han perpetrado violaciones de
los derechos humanos. La  reconoce muchos de
los factores que fomentan un clima de impunidad,
entre los que se incluyen, por ejemplo, la falta de
independencia e imparcialidad del sistema judicial;
la ausencia de un marco normativo y procesal
adecuado para enjuiciar las violaciones de los
derechos humanos, y garantías inadecuadas de
seguridad para los operadores del sistema judicial.
La impunidad solo puede combatirse eficazmente
si se garantizan las condiciones necesarias para
asegurar la independencia e imparcialidad del
sector judicial. Más allá de esto, también es nece-
sario hacer frente a los patrocinadores civiles de
la violencia (incluidas las empresas nacionales y
transnacionales) y abordar la violencia estructural
que subyace a la violencia física.
En sus recomendaciones, la  reconoce
que el marco jurídico colombiano es insuficiente
para abordar las graves violaciones de derechos
humanos perpetradas en el contexto del conflic-
to armado (2022b, pp.481-485). Si bien insta a
las autoridades colombianas a incorporar en el
derecho interno el derecho penal internacional
relativo a los crímenes de lesa humanidad y los
crímenes de guerra (Recomendación 35, p.682),
no aborda cuestiones más técnicas que influyen
significativamente en el grado en que el sistema
de justicia penal puede hacer frente a la impu-
nidad. Una de estas cuestiones es la noción de
responsabilidad de mando adoptada en el marco
de la justicia transicional colombiana, que difiere
sustancialmente en varios aspectos de la respon-
sabilidad de mando adoptada por el Estatuto de
Roma de la Corte Penal Internacional. La adopción
de un marco jurídico nacional que cumpla con las
normas internacionales reconocidas es esencial
para cerrar la brecha de la impunidad.
Al mismo tiempo, la  ignora en gran medi-
da la impunidad de las acciones que han sostenido
las condiciones que impulsan el conflicto armado,
incluida la corrupción política, el apoyo político
de las élites a actores criminales y armados, y el
despojo ilegal de tierras. Aunque originalmente
la Jurisdicción Especial para la Paz () conside-
ró el tema de la participación de las élites en la
financiación y promoción de las milicias privadas, y
exploró a los actores económicos que se lucraban
enormemente con el despojo, tras la estridente
oposición de sectores políticos vinculados a estas
élites económicas, dicha propuesta se diluyó (
& Cajar, 2020; véase al final la recomendación 6).
Los mecanismos de justicia comunitaria y
consuetudinaria reconocidos en la Constitución
colombiana pueden representar herramientas útiles
para abordar las debilidades y lagunas del sistema
de justicia estatal, que doten a las comunidades
locales de agencia a la hora de rendir cuentas,
acerquen la justicia a las víctimas y respalden una
paz sostenible en zonas históricamente ignoradas
por las instituciones judiciales. Estos mecanismos
legitiman instituciones informales reconocidas por
las comunidades (Uprimny, 1994), como las auto-
ridades tradicionales en comunidades indígenas
o afrocolombianas, o los comités de conciliación
de las juntas de acción comunal para el campesi-
nado. Estas formas alternativas de justicia también
pueden llenar el vacío dejado por la desaparición
del orden normativo establecido por los grupos
armados que se han desmovilizado, a la vez que
dan continuidad a las normas sociales interiorizadas
por estas comunidades (Gutiérrez & Voyvodic, en
prensa; véase al final la recomendación 7).
Recomendaciones
Colombia brinda una lección objetiva de cómo las
limitaciones de la justicia transicional como discurso

8Policy Brief 6-2023
y práctica globales no consiguen abordar ni las
necesidades de las poblaciones que han sufrido
violencia crónica ni los motores de esa violencia.
Ante ello, una perspectiva de justicia transforma-
dora ofrece ideas sobre cómo se puede apoyar y
capacitar a las poblaciones marginadas para que
encuentren su lugar como ciudadanía, y cómo
se pueden abordar las desigualdades extremas
de riqueza y poder que apuntalan y sostienen la
violencia estructural en Colombia. Este policy brief
se ha basado en el análisis y las recomendaciones
de la  para exponer una agenda transformadora
con la que un gobierno podría comprometerse en
busca de soluciones progresistas a la historia de
exclusión y conflicto de la nación.
Así, las recomendaciones de este documento
para el Gobierno son las siguientes:
1. Garantizar que tanto las comunidades afroco-
lombianas como las campesinas se beneficien
del pleno reconocimiento de su subjetividad
ante la ley, incluidos sus procesos de gober-
nanza y toma de decisiones, con asignaciones
presupuestales estatales para apoyar el pleno
ejercicio de sus derechos y prerrogativas.
2. Implementar una reforma agraria integral
que responda a las demandas de desarrollo,
paz y justicia de larga data, con base en las
disposiciones sobre desarrollo rural integral
(aunque limitadas, no implementadas en su
totalidad) contenidas en el acuerdo de paz
de 2016, pero que vaya más allá de ellas,
mediante las siguientes acciones:
2a. Introducir medidas redistributivas para
hacer frente a la histórica carencia de
tierras del grueso de la población rural.
2b. Empoderar a las comunidades margina-
das a través de modelos existentes de
autodeterminación y coproducción de
políticas (como, por ejemplo, las Zonas
de Reserva Campesina), promoviendo
formas sostenibles de producción y ga-
rantizando que la transición a energías
renovables no reproduzca el despojo de
tierras y los patrones de desplazamiento
ya vividos, y que el régimen fiscal garan-
tice rendimientos justos en términos de
beneficios económicos para las comu-
nidades locales.
2c. Establecer plataformas locales multiac-
tores destinadas a facilitar el diálogo
entre las comunidades, las autoridades
locales y nacionales y la sociedad civil,
para alcanzar acuerdos acompañados
de una financiación y un marco jurídi-
co adecuados.
2d. Reformar los marcos jurídicos e insti-
tucionales relacionados con los mega-
proyectos extractivos para abordar los
conflictos de tierras y garantizar la plena
aplicación del derecho a la consulta
previa e informada, de modo que inclu-
so se extienda a las comunidades que
no necesariamente son consideradas
comunidades étnicas.
3. Garantizar la seguridad física mediante el
desmantelamiento de grupos armados con
vínculos con las instituciones estatales y las
empresas, y el compromiso de reformar las
fuerzas militares y disminuir la militarización.
4. Seguir reformando el régimen fiscal para
hacerlo más progresivo y que los ingresos
beneficien a las autoridades locales y las
comunidades.
5. Elaborar un programa de reparaciones explí-
citamente transformadoras, impulsado por
la acción de las víctimas y las comunidades
marginadas, que incluya elementos colectivos
e individuales, y se base en mecanismos de
gobernanza formales e informales respetados
en las comunidades.
6. Reforzar los mecanismos informales de jus-
ticia para generar confianza en un proceso
más cercano a la comunidad y, en última
instancia, más “fácil de usar”, especialmente
allí donde haya un vacío normativo por la
desmovilización de grupos armados.
7. Desarrollar un enfoque transformador contra
la impunidad que aborde tanto las violaciones
de derechos humanos como las condiciones
que impulsan el conflicto, y que garantice un
proceso judicial efectivo y el acceso universal
a la justicia, como componentes clave de la
no reincidencia.
Agradecimientos
Los autores agradecen a Eric Hoddy sus valio-
sos comentarios sobre una versión preliminar de
este trabajo.

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La justicia transicional como motor de transformación en Colombia
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Instituto Colombo-Alemán para la Paz – 
El Instituto  es una plataforma de cooperación entre Colombia
y Alemania que promueve el intercambio de conocimientos
y experiencias en temas de construcción de paz, mediante la
conformación de redes entre universidades, centros de investigación,
organizaciones de la sociedad civil y entidades gubernamentales que
actúan en el ámbito territorial. La consolidación de dichas redes permite
el análisis, la reflexión y el debate académico interdisciplinario sobre
las lecciones del pasado y los desafíos de la construcción de una paz
sostenible.  promueve actividades de investigación, enseñanza y
asesoría, las cuales permiten nuevas aproximaciones a la comprensión
de la paz y el conflicto, transmiten conocimiento a la sociedad y plantean
respuestas a los múltiples desafíos de una sociedad en transición.
Serie Policy Briefs del Instituto 
La serie Policy Briefs del Instituto  busca visibilizar propuestas
y recomendaciones formuladas por investigadores e investigadoras
frente a temáticas puntuales relacionadas con los retos de la
construcción de paz en Colombia, de acuerdo con los resultados de
sus trabajos. Esta serie brinda herramientas de gran utilidad para la
comprensión y el abordaje de problemáticas concretas que enfrentan
las sociedades en transición. Va dirigida de manera particular a
quienes diseñan, formulan, proponen y tienen poder de decisión
sobre políticas públicas que responden a estas problemáticas.
La serie Policy Briefs del Instituto  es de acceso público
y gratuito. Esta obra está bajo la licencia Creative Commons
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Proyecto “Estabilización del proceso de paz en Colombia por
medio de justicia, verdad y protección de derechos humanos”
El objetivo principal de esta iniciativa es contribuir al fortalecimiento del
Sistema Integral para la Paz, desde la cooperación académica colombo-
alemana y en colaboración con la Jurisdicción Especial para la Paz () y la
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad (). Adicionalmente, con el
ánimo de lograr una paz real, integral y duradera, se busca aportar al debate
sobre el papel de las fuerzas de seguridad del Estado en la prevención
de las violaciones de derechos humanos en el contexto del posacuerdo.
Este proyecto es liderado por el Instituto Colombo-Alemán para la Paz –
. A través de estos policy briefs se pretende facilitar la circulación de
conocimiento sobre temas importantes para el desarrollo del mandato de las
instituciones que componen el el Sistema Integral para la Paz, entre el público
no experto en justicia transicional.