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Universidad de Costa Rica
Sistema de Estudios de Posgrado
Programa de Posgrado en Evaluación de Programas y Proyectos de Desarrollo
EVALUACIÓN DE DISEÑO DE LA POLÍTICA NACIONAL DE
EMPRESARIEDAD 2030
Trabajo final de investigación aplicada sometido a consideración de la Comisión del
Programa de Estudios de Posgrado en Evaluación de Programas y Proyectos de
Desarrollo para optar al grado y título de Maestría Profesional en Evaluación de
Programas y Proyectos de Desarrollo
Sustentantes:
Roxana Lisbeth García Huezo (B89210)
Monserrat Vargas Méndez (B89213)
Ciudad de la Investigación, San Pedro, Costa Rica
Julio, 2023
ii
Dedicatoria
Monserrat Vargas Méndez
Dedicado a un gran valiente, mi sobrino y ahijado Nicolás Vargas Solorzano. Con menos de 2 años
enfrentaste la enfermedad y el dolor, pero siempre mostraste determinación y alegría ante la vida.
Te debemos tanto, nos llenaste de amor, nos hiciste fuertes.
Solo 2 años y 6 meses bastaron para amarte toda la vida.
Junio 23 de 2020 - diciembre 22 de 2022
_______
Roxana L. García Huezo
Dedicado a cada persona que llegue a este documento y pueda extraer del mismo, aprendizajes que
le sean útiles a nivel personal, académico o laboral, en aras de seguir construyendo una cultura
evaluativa tanto en el plano nacional como en el internacional.
iii
Agradecimientos
Monserrat Vargas Méndez
Le agradezco a mi compañera y colega en evaluación, Roxana García Huezo por el equipo y sinergia tan bonita que
logramos desarrollar. Te agradezco el esfuerzo, dedicación y empeño al proceso evaluativo que se refleja en la
culminación de este informe. Me ayudaste a crecer personal y profesionalmente.
Al personal del MEIC y específicamente a la DIGEPYME por su confianza, apoyo y paciencia en todo el proceso.
Al PPEPPD, principalmente a don Olman Villarreal y Luis Sandoval por su apoyo y determinación para graduarnos como
grandes profesionales en evaluación.
A nuestra directora Ana Ligia Zúñiga Calderón por todos los consejos y palabras de aliento.
A nuestros lectores Esteban O. Mora Martínez y Hari A. Calvo Solís que nos aconsejaron y guiaron en este camino para
concluir el proceso.
A mi madre, María Méndez Rodríguez que siempre me ha impulsado a cumplir mis metas.
A la vida por permitirme cumplir este sueño.
_______
Roxana L. García Huezo
A Dios, por la vida, la salud, las oportunidades, las puertas que se cierran y las que se abren.
A Monserrat Vargas Méndez, mi compañera de trabajo, porque sin ella esto no sería posible.
Al a la DIGEPYME del MEIC, por la apertura, la paciencia y el acompañamiento permanente en este proceso evaluativo.
Al PPEPPD, especialmente a Luis Sandoval y don Olman Villarreal por el arduo trabajo que día a día realizan y que
hacen posible los procesos de evaluación en el marco de los TFIA.
A mi familia, tanto la que se encuentra en El Salvador, como la que se encuentra en Costa Rica, por el apoyo en cada
momento de esta fase de estudios de posgrado.
A Ana Ligia Zúñiga, nuestra directora, por su compromiso con la educación de las nuevas generaciones de evaluadores y
evaluadoras, y su determinación de quedarse a nuestro lado, sin importar el tiempo y las circunstancias.
A nuestros lectores, Hari Alejandro Calvo y Esteban O. Mora Martínez, por su retroalimentación siempre constructiva,
iluminándonos según sus áreas de especialidad.
v
Índice
Dedicatoria........................................................................................................................ ii
Agradecimientos ............................................................................................................. iii
Resumen ......................................................................................................................... viii
Lista de tablas .................................................................................................................. x
Lista de gráficos .............................................................................................................. xi
Lista de figuras ................................................................................................................ xi
Lista de Acrónimos ........................................................................................................ xii
Capítulo 1. Introducción ................................................................................................. 1
1. Descripción de la organización en la que se inscribe el objeto por evaluar .............. 1
2. Antecedentes del objeto por evaluar ........................................................................ 3
3. Justificación de la evaluación .................................................................................. 7
4. Condiciones que favorecen o limitan la evaluación .................................................. 9
Capítulo 2. Referentes teóricos ..................................................................................... 12
1. Teorías que sustentan la PNE-2030 ...................................................................... 13
2. Teoría del programa .............................................................................................. 17
6.1 Mapeo de actores PNE-2030 .............................................................................. 19
6.2 Problematización ................................................................................................. 23
6.3 Teoría del Proceso y del Impacto ........................................................................ 27
Capítulo 3. Estrategia Metodológica ............................................................................. 31
7. Diseño evaluativo para el abordaje de la PNE-2030 ................................................. 31
7.1 Problema de evaluación ...................................................................................... 31
7.2 Objeto de evaluación ........................................................................................... 32
7.3 Objetivos de la evaluación ................................................................................... 36
7.4 Interrogantes ....................................................................................................... 36
7.5 Criterios de evaluación ........................................................................................ 37
7.6 Participantes y audiencias/personas beneficiarias ............................................... 39
7.7 Modelo de evaluación ......................................................................................... 41
7.7.1 Enfoque de evaluación ................................................................................. 43
7.7.2 Tipo de evaluación ........................................................................................ 45
7.8 Aspectos metodológicos ...................................................................................... 46
7.8.1 Técnicas e instrumentos para recolectar información ................................... 47
7.8.2 Procedimientos para recolectar información ................................................. 48
7.8.3 Técnicas de análisis de la información y de valoración ................................. 50
vi
7.8.4 Triangulación ................................................................................................ 51
7.9 Operacionalización de la evaluación ................................................................... 52
7.10 Delimitación temporal ........................................................................................ 54
7.11 Evaluabilidad ..................................................................................................... 54
7.12 Estrategias para el seguimiento del proceso evaluativo (control de la rigurosidad
de la evaluación) ....................................................................................................... 56
Capítulo 4. Presentación y discusión de resultados .................................................. 57
4.1 Criterio: Pertinencia ............................................................................................. 57
4.2 Criterio: Coherencia ............................................................................................ 78
4.3 Criterio: Viabilidad Evaluativa .............................................................................. 92
Capítulo 5. Conclusiones, recomendaciones y lecciones aprendidas ....................... 98
5.1 Conclusiones ....................................................................................................... 98
5.1.1 Pertinencia del diseño de la PNE-2030 para atender el problema que le da
origen .................................................................................................................... 98
5.1.2 Pertinencia de la teoría de la intervención para promover el desarrollo
económico ............................................................................................................. 99
5.1.3 Coherencia del modelo de gobernanza diseñado para la implementación de la
PNE - 2030 .......................................................................................................... 100
5.1.4 Viabilidad evaluativa de la PNE-2030 ......................................................... 101
5.2 Recomendaciones ............................................................................................. 102
5.2.1 Fortalecer el diseño de la política para que este sea más responsivo a la
problemática que le da origen a la intervención, así como a los efectos e impactos
deseados: ............................................................................................................ 102
5.2.2 Incrementar la coherencia entre el modelo de gobernanza de la Política y su
estrategia programática ....................................................................................... 103
5.2.3 Mejorar la viabilidad evaluativa para futuros procesos ................................ 104
5.3 Lecciones aprendidas ....................................................................................... 104
Referencias ................................................................................................................... 107
Anexos .......................................................................................................................... 112
Anexo 1. Institucionalidad de la PNE-2030 .................................................................... 112
Anexo 2. Organigrama Ministerio de Economía Industria y Comercio ........................ 113
Anexo 3. Mapeo del Ecosistema Empresarial Costarricense 2019 ............................ 114
Anexo 4. Plan de Trabajo de la Evaluación de Diseño de la Política Nacional de
Empresariedad 2030 .................................................................................................. 116
Anexo 5. Procedimiento general de la técnica de análisis cualitativo de contenido .... 121
Anexo 6. Proceso de análisis fundamentado en los datos cualitativos ....................... 122
Anexo 7. Estrategias para el seguimiento de evaluación ........................................... 123
vii
Anexo 8. Árbol de problemas Eje 1 ............................................................................ 128
Anexo 9. Árbol de problemas Eje 2 ............................................................................ 129
Anexo 10. Árbol de problemas Eje 3 .......................................................................... 129
Anexo 11. Árbol de problemas Eje 4 .......................................................................... 130
Anexo 12. Árbol de problemas Eje 5 .......................................................................... 131
Anexo 13. Árbol de problemas Eje 6 .......................................................................... 132
Anexo 14. Árbol de problemas Eje 7 .......................................................................... 133
Anexo 15. Problemas y/o necesidades de las empresas que han cambiado a raíz de la
pandemia por COVID-19. ........................................................................................... 134
Anexo 16. Conceptualización de la población objetivo según las instituciones líderes de
los ejes ....................................................................................................................... 136
Anexo 17. Nivel de interacción por sectores con las instituciones líderes de la PNE-
2030 en la fase de implementación ............................................................................ 139
Anexo 18. Nivel de interacción por sectores con otros sectores en la fase de
implementación de la PNE-2030 ................................................................................. 142
Anexo 19. Nivel de interacción de instituciones líderes con otros actores del ecosistema
empresarial por eje ..................................................................................................... 146
Anexo 20. Proyectos, programas, planes o políticas gubernamentales que podrían
tener complementariedad y/o coincidencias la Política Nacional de Empresariedad ... 148
Anexo 21. Proyectos, programas o planes NO gubernamentales que podrían tener
complementariedad y/o coincidencias la Política Nacional de Empresariedad ............ 150
Anexo 22. Participantes del taller de Evaluación de Diseño PNE-2030 (UCR-MEIC-25-
05-2021) ..................................................................................................................... 151
viii
Resumen
El Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), para alcanzar sus objetivos
institucionales hace uso de políticas públicas que facilitan el establecimiento de
lineamientos estratégicos y la articulación con una diversidad de organizaciones y sectores
del territorio costarricense. Bajo ese contexto, surge la Política Nacional de Empresariedad
2030 (PNE-2030).
Esta política, fundamentada en la Ley 8262, está bajo la responsabilidad de Dirección
General de Pequeña y Mediana Empresa (DIGEPYME)
1
, instancia que “busca el
fortalecimiento competitivo y sostenible de las PYME costarricenses mediante una eficiente
coordinación interinstitucional” (MEIC, 2020d).
El logro de esta aspiración requiere de un trabajo interinstitucional e intersectorial que
demanda la vinculación de distintos actores estratégicos. De allí que, con la colaboración
de la Universidad de Costa Rica (UCR), desde el Programa de Posgrado en Evaluación de
Programas y Proyectos de Desarrollo (PPEPPD) se destinó a un equipo de evaluación.
De esta colaboración surgió la presente evaluación de diseño de la Política Nacional de
Empresariedad 2030 (PNE-2030) del MEIC, cuyo propósito se basó en valorar de qué
manera el diseño de esta intervención era pertinente y coherente para dar respuesta a las
necesidades de la población, así como para promover el desarrollo económico y valorar si
preveía las condiciones que le permitieran desarrollar procesos evaluativos futuros.
La evaluación se realizó entre los años 2020 - 2022, durante este tiempo se trabajó con tres
criterios: i. pertinencia, ii. coherencia y iii. viabilidad evaluativa. El tercer criterio es sui
generis del proceso y obedeció al interés particular del MEIC de valorar si la PNE-2030
contaba con las condiciones adecuadas para futuras evaluaciones de procesos y
resultados. El abordaje de estos criterios facilitó al equipo evaluador desarrollar elementos
concretos que permitieron realizar el contraste entre el atributo deseado versus la realidad.
Metodológicamente, se utilizó el paradigma constructivista que permitió comprender el
diseño de la PNE-2030 como una intervención pública donde confluyen una gran variedad
de actores con diversas perspectivas, aunado a un enfoque responsivo que contribuyó a
considerar las necesidades, preocupaciones e intereses de todas las personas
relacionadas con el proceso evaluativo y el enfoque de la Cuarta Generación, también
1
Ver Anexo 2: Organigrama MEIC
ix
conocido como hermenéutico o interpretativo, que se utilizó para abordar requerimientos,
preocupaciones y problemas de las distintas instituciones y sectores involucrados en torno
tanto al diseño de la política.
Lo anterior se complementó con el análisis cualitativo de contenido, que requirió la
recopilación de datos de fuentes secundarias y primarias mediante diversas técnicas de
investigación brindando mayor solidez a los hallazgos. De tal manera, se espera que con
los resultados y recomendaciones obtenidos del proceso evaluativo la PNE-2030, las
instituciones rectoras y líderes puedan tener insumos para la toma de decisiones tanto a
nivel de diseño como en la ejecución de sus planes de acción, además de fomentar el
fortalecimiento de la cultura evaluativa, resaltando particularmente la importancia en la
evaluación de Políticas Públicas a nivel de diseño.
Palabras clave: Evaluación de diseño, Política Pública, Empresariedad.
x
Lista de tablas
TABLA 1. ÍNDICES INTERNACIONALES EN MATERIA DE COMPETITIVIDAD REFERIDOS EN LA PNE-
2030 .......................................................................................................................... 15
TABLA 2. EJES DE INTERVENCIÓN E INSTITUCIONES LÍDERES DE LA PNE-2030 ...................... 18
TABLA 3. VARIABLE COMPETITIVIDAD COMO PROBLEMÁTICA CENTRAL Y SUS POSIBLES SUB-
VARIABLES .................................................................................................................. 26
TABLA 4. ÁMBITOS DEL ANÁLISIS DE EVALUABILIDAD ............................................................ 36
TABLA 5. INTERROGANTES DE LA EVALUACIÓN .................................................................... 37
TABLA 6. OBJETIVOS, INTERROGANTES Y CRITERIOS DE LA EVALUACIÓN DE DISEÑO DE LA PNE-
2030 .......................................................................................................................... 39
TABLA 7. ROLES DE PARTICIPANTES Y AUDIENCIAS/PERSONAS BENEFICIARIAS SEGÚN EL
PROCESO EVALUATIVO ................................................................................................ 40
TABLA 8. EL PARADIGMA CONSTRUCTIVISTA Y SUS SUPUESTOS EN EVALUACIÓN .................... 42
TABLA 9. CLASIFICACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE DISEÑO DE LA PNE-2030 ............................ 45
TABLA 10. TIPOS DE MUESTREO A SER UTILIZADOS EN LA EVALUACIÓN DE DISEÑO DE LA PNE-
2030 .......................................................................................................................... 48
TABLA 11. HERRAMIENTAS VIRTUALES PARA LA RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN ................... 49
TABLA 12. TIPOS DE TRIANGULACIÓN EN LA EVALUACIÓN DE DISEÑO DE LA PNE-2030 .......... 51
TABLA 13. DESAGREGACIÓN DE EFECTOS E IMPACTO DE LA ASPIRACIÓN DE LA PNE-2030 .... 71
TABLA 14. RELACIÓN ENTRE LOS EJES ESTRATÉGICOS DE LA PNE-2030 Y VARIABLES
SISTÉMICAS QUE AFECTAN A LA APARICIÓN Y EL DESARROLLO DE NUEVAS EMPRESAS
DINÁMICAS. ................................................................................................................. 74
TABLA 15. VINCULACIÓN DE LOS ENFOQUES PLANTEADOS EN LA POLÍTICA CON LA LÓGICA QUE
EXISTE ENTRE LOS RECURSOS, ACTIVIDADES Y RESULTADOS ESPERADOS DEL EJE SEGÚN
INSTITUCIONES LÍDERES .............................................................................................. 75
TABLA 16. MODOS DE GOBERNANZA POR TIPO DE INTERACCIÓN ........................................... 81
TABLA 17. NIVEL DE INTERACCIÓN ENTRE INSTITUCIONES LÍDERES DE LA PNE-2030 DURANTE
EL DISEÑO .................................................................................................................. 82
TABLA 18. NIVEL DE INTERACCIÓN POR SECTORES CON LAS INSTITUCIONES LÍDERES DE LA
PNE-2030 EN LA FASE DE IMPLEMENTACIÓN ................................................................ 83
TABLA 19. NIVEL DE INTERACCIÓN POR SECTORES CON OTROS SECTORES EN LA FASE DE
IMPLEMENTACIÓN DE LA PNE-2030 (PARTE 1*) ............................................................. 84
TABLA 20. NIVEL DE INTERACCIÓN POR SECTORES CON OTROS SECTORES EN LA FASE DE
IMPLEMENTACIÓN DE LA PNE-2030 (PARTE 2) .............................................................. 84
xi
TABLA 21. PROCESO DE TOMA DE DECISIÓN EN EL DISEÑO DEL EJE EN RELACIÓN CON LAS
DEMÁS INSTITUCIONES LÍDERES DE LA PNE-2030 ......................................................... 86
TABLA 22. FORMAS DE PARTICIPACIÓN SEGÚN MODOS DE GOBERNANZA ............................... 90
Lista de gráficos
GRÁFICO 1. PERCEPCIÓN DEL ECOSISTEMA EMPRESARIAL COSTARRICENSE ANTE LOS EJES Y
ACCIONES ESTRATÉGICAS PROPUESTAS EN EL DISEÑO DE LA PNE-2030. ........................ 65
GRÁFICO 2. FUNCIONALIDAD DE LOS PROCESOS DE EVALUACIÓN FUTUROS EN LA PNE-2030 ... 96
GRÁFICO 3. TIPO DE EVALUACIÓN ESPERADA DE LA PNE-2030 .............................................. 96
GRÁFICO 4. MOMENTO ESPERADO PARA QUE SE REALICEN EVALUACIONES DE LA PNE-2030 ... 97
Lista de figuras
FIGURA 1. POBLACIONES OBJETIVO DE LA PNE-2030 ............................................................ 3
FIGURA 2. POLÍTICAS DE EMPRENDIMIENTO SEGÚN ETAPAS DEL PROCESO EMPRENDEDOR Y
HORIZONTE DE TIEMPO. ................................................................................................. 4
FIGURA 3. ENFOQUES DE LA PNE-2030 .............................................................................. 16
FIGURA 4. MAPEO DE ACTORES PARA EL DISEÑO DE LA PNE-2030 ....................................... 22
FIGURA 5. ÁRBOL DE PROBLEMAS DE LA PNE-2030 ............................................................. 25
FIGURA 6. TEORÍA DEL CAMBIO DE LA PNE-2030 ................................................................ 28
FIGURA 7. CATEGORÍAS DE ANÁLISIS EVALUATIVO PARA EL DISEÑO DE LA ESTRATEGIA DE LA
PNE- 2030 ................................................................................................................. 33
FIGURA 8. INCIDENCIA DE LOS MODOS DE GOBERNANZA EN LA POLÍTICA PÚBLICA .................. 35
FIGURA 9. REPRESENTACIÓN DEL PARADIGMA, ENFOQUE Y TEORÍAS DEL MODELO DE
EVALUACIÓN ............................................................................................................... 45
FIGURA 10. ÁRBOL DE PROBLEMAS DE LA PNE-2030 CONSTRUIDO MEDIANTE LA INFORMACIÓN
OBTENIDA EN EL PROCESO DE EVALUACIÓN. ................................................................. 62
FIGURA 11. PROBLEMAS Y/O NECESIDADES DE LAS EMPRESAS QUE HAN CAMBIADO A RAÍZ DE LA
PANDEMIA POR COVID-19........................................................................................... 63
FIGURA 13. MODELO CONCEPTUAL DEL IDE (INDEX OF DYNAMIC ENTREPRENEURSHIP) ......... 73
FIGURA 14. PORCENTAJE DE TIEMPO DE TRABAJO AL MES ASIGNADO PARA IMPLEMENTAR
ACCIONES DE LA PNE-2030 (MEDICIÓN DE 0 A 100%). .................................................. 79
FIGURA 15. ESCALERA DE PARTICIPACIÓN ........................................................................... 89
FIGURA 16. TIPO DE PARTICIPACIÓN EN LA ELABORACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LA PNE-2030
.................................................................................................................................. 91
xii
Lista de Acrónimos
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CCSS
Caja Costarricense de Seguro Social
COMEX
Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica
DIGEPYME
Dirección General de Pequeña y Mediana Empresa
EFTP
Educación y Formación Técnica Profesional
Fodemipyme
Fondo especial creado por la Ley N°8262 para el Fortalecimiento
de las micro, pequeñas y medianas empresas
GTZ
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (agencia
del Gobierno Federal Alemán)
IMAS
Instituto Mixto de Ayuda Social
INA
Instituto Nacional de Aprendizaje
INAMU
Instituto Nacional de la Mujer
INDER
Instituto de Desarrollo Rural
INDES
Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social
MAG
Ministerio de Agricultura y Ganadería
MCJ
Ministerio de Cultura y Juventud
MEIC
Ministerio de Economía, Industria y Comercio
MEP
Ministerio de Educación Pública
MICITT
Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones
MIDEPLAN
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
MOPT
Ministerio de Obras Públicas y Transportes
MS
Ministerio de Salud
MTSS
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
OCDE
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OIT
Organización Internacional del Trabajo
ONG
Organización no gubernamental
PIB
Producto Interno Bruto
PNE-2030
Política Nacional de Empresariedad 2030
PP
Política Pública
PPEPPD
Programa de Posgrado en Evaluación de Programas y Proyectos
de Desarrollo
PROCOMER
Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica
PYME
Micro, pequeñas y medianas empresas
RNIA
Red Nacional de Incubadoras y Aceleradoras
SBD
Sistema de Banca para el Desarrollo.
TFIA
Trabajo Final de Investigación Aplicada
TP
Teoría del Programa
TI
Teoría de la Intervención
UCR
Universidad de Costa Rica
1
Capítulo 1. Introducción
1. Descripción de la organización en la que se inscribe el objeto por evaluar
El Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), creado en junio de 1977, tiene
como mandato, de acuerdo con el artículo 30 de la Ley N° 8262
2
a) Participar en la formulación de la política económica del Gobierno en la
planificación nacional, en los campos de su competencia.
b) Ser el ente rector de las políticas públicas de Estado en materia de fomento a la
iniciativa privada, desarrollo y fomento de la cultura para los sectores de
industria, comercio y servicios, así como para el sector de las pequeñas y
medianas empresas. (2002)
Por lo cual es la máxima autoridad en materia de fomento de las iniciativas productivas. En
línea con la legislación, el MEIC define como parte de su misión que su trabajo tiene como
fin último propiciar y apoyar el desarrollo económico y social,
Por medio de políticas que faciliten el fortalecimiento de la competitividad de los
sectores industria, comercio y servicios, especialmente las micro, pequeñas y
medianas empresas (PYME), fomentando los encadenamientos productivos,
mejorando la capacidad estatal de administrar el comercio, velando por la
competencia justa, la mejora regulatoria, la calidad y el apoyo al consumidor. (MEIC,
2020a)
En consonancia con lo anterior se identificó que, entre sus cinco objetivos estratégicos,
existen tres que están directamente vinculados al fortalecimiento de la competitividad de
las iniciativas productivas. Estos son:
Objetivo 1. Fortalecer y consolidar los emprendimientos, la micro, pequeña y
mediana empresa.
Objetivo 3. Promover la implementación del aseguramiento de mediciones en los
procesos de las PYMES para el mejoramiento de la competitividad.
2
La Ley Nº 8262, Ley de Fortalecimiento de la Pequeña y Mediana Empresa tiene por objeto, de acuerdo al art.
1, “crear un marco normativo que promueva un sistema estratégico integrado de desarrollo de largo plazo, el
cual permita el desarrollo productivo de las pequeñas y medianas empresas, en adelante PYMES, y posicione
a este como sector protagónico, cuyo dinamismo contribuya al proceso de desarrollo económico y social del
país, mediante la generación de empleo y el mejoramiento de las condiciones productivas y de acceso a la
riqueza” (Ley N° 8262, 2002).
2
Objetivo 5. Fomentar un sector industrial competitivo fuertemente integrado que
articule todas las iniciativas productivas del país, con un significativo componente
de innovación tecnológica en sus procesos productivos, impulsador de más
inversión emprendedurismo, encadenamientos productivos, y generador de empleo
digno que contribuya al crecimiento y desarrollo económico, sostenido, sustentable
y equitativo. (MEIC, 2020b).
Para el logro de su misión y objetivos, MEIC debe coordinar con una diversidad de
instituciones y sectores del territorio costarricense, para ello, hace uso de políticas públicas
que facilitan el establecimiento de lineamientos estratégicos conjuntos. En este marco es
donde se situó la Política Nacional de Empresariedad 2030 (PNE-2030 o en adelante la
Política), un instrumento de la Administración Pública, producto del devenir histórico de
normativas en materia de PYMES, que constituye el evaluando y que, como se puede ver
a continuación, contribuye al logro de la misión y objetivos estratégicos del MEIC:
La Política Nacional de Empresariedad 2030, aspira a generar mayores
oportunidades para los costarricenses, reconociendo y promoviendo el talento de
las personas, mejorando el posicionamiento competitivo de los emprendimientos e
impulsando el crecimiento de las empresas costarricenses para generar empleo y
desarrollo económico. (MEIC, 2020c, p. 17).
El logro de esta aspiración requiere de un trabajo interinstitucional e intersectorial, por ello,
y con fundamento en la Ley 8262, el MEIC se apoya en el Consejo Asesor Mixto de la
PYME
3
para realizar la articulación necesaria, pues ésta es “una instancia con participación
de representantes del sector público, privado, financiero y académico” (MEIC, 2020c, p.25).
Si bien MEIC es la entidad rectora, el trabajo directamente vinculado con la PNE-2030 está
bajo la responsabilidad de Dirección General de Pequeña y Mediana Empresa
(DIGEPYME)
4
, oficina que “busca el fortalecimiento competitivo y sostenible de las PYME
costarricenses mediante una eficiente coordinación interinstitucional” (MEIC, 2020d). El
trabajo de la estructura antes mencionada, bajo la rectoría del MEIC, en el marco de la
PNE-2030, está orientado a una población objetivo que se explica en dos dimensiones:
dimensión persona y dimensión empresa (ver Figura 1). La población objetivo en la
dimensión persona se centra en la persona emprendedora, entendido como
3
Ver Anexo 1: Consejo Asesor Mixto de la PYME
4
Ver Anexo 2: Organigrama MEIC
3
Aquella(s) persona(s) que tiene la motivación o capacidad de detectar oportunidades
de negocio, organizar recursos para su aprovechamiento y ejecutar acciones de
forma tal que obtiene un beneficio económico y social por ello, independientemente
de la etapa de evolución o el tamaño que tenga la empresa. (MEIC, 2020c, p.21)
Mientras que la dimensión empresa se define como
Toda unidad productiva de carácter permanente que disponga de los recursos
humanos, los maneje y opere, bajo las figuras de persona física o de persona
jurídica, y en cuyo caso es posible clasificarlas según su etapa de evolución o
desarrollo, y según el tamaño de las mismas. (MEIC, 2020c, p.21)
Figura 1. Poblaciones Objetivo de la PNE-2030
Fuente: Adaptado de Poblaciones Objetivo de la PNE-2030, MEIC, 2020c, p.22.
En ambas dimensiones el MEIC considera que la persona emprendedora está presente,
desde el inicio de la idea de emprendimiento hasta la consolidación, independientemente
del tamaño que alcance la empresa.
2. Antecedentes del objeto por evaluar
Las referencias internacionales en materia de política pública sobre empresariedad son
claves para comprender las tendencias y modelos que se han ido desarrollando en la
4
región. En este caso, en el panorama regional de América Latina donde las políticas de este
tipo se centran en los emprendimientos definen:
(…) las políticas de apoyo al emprendimiento como aquellas que apuntan a las
etapas de gestación, start‐up y desarrollo inicial del proceso emprendedor y cuyos
propósitos principales son promover la opción emprendedora como una alternativa
de carrera y por otro lado facilitar la transición de proyectos empresariales a nuevas
empresas (Stevenson y Lundström, 2007 citados en Kantis et al, 2014, p. 11).
Estas etapas de emprendimiento sobre las que puede incidir la política, permiten segmentar
el proceso con el que se trabaje y el horizonte de sus aspiraciones (ver Figura 2).
Figura 2. Políticas de emprendimiento según etapas del proceso emprendedor y horizonte
de tiempo.
Fuente: basado en Kantis, 2010 citado en Kantis et al, 2014, p. 12.
La figura anterior refiere por tanto a tres tipos de política de emprendedurismo según Kantis
(et al, 2014, p.13):
● Tipo 1: Las políticas que buscan ampliar la plataforma de futuros proyectos
emprendedores con el fin de generar impactos positivos en el largo plazo. Esta
promueve la cultura emprendedora, la educación y el desarrollo de instrumentos
para despertar y alentar vocaciones y capacidades emprendedoras.
5
● Tipo II: Estas políticas buscan facilitar la concreción y desarrollo inicial del “flujo
existente” de proyectos avanzados, es decir, elevar la tasa de conversión de los
proyectos emprendedores en empresas en marcha, y por consiguiente, reducir la
mortalidad prematura.
● Tipo III: Las políticas tipo III se basan en intentan acelerar el crecimiento de las
empresas jóvenes.
Según las experiencias en esta materia, las políticas tipo II y III, buscan proveer asistencia
técnica, financiera e infraestructura para contribuir a no tener caídas en la curva de
desarrollo de empresas nuevas y sus efectos se mantienen en el corto y mediano plazo.
Sin embargo, principalmente en Latinoamérica, las políticas se han concentrado en apoyar
las acciones tipo II (apoyo de proyectos en los primeros años de vida). (Kantis et al, 2014)
Pero los tres tipos de políticas de empresariedad, tienen como eje central, la configuración
institucional basada en una gran diversidad de actores, llamados ecosistema emprendedor,
lo que demanda que las políticas reconozcan, mediante procesos de evaluación, las
posibilidades de desarrollar y potencializar este ecosistema. Lo que se vuelve
imprescindible que la diversidad de perfiles institucionales y roles a desempeñar en el
ecosistema estén articulados y participen entre los sectores público y privado. (Kantis et al,
2014)
Aunque ha sido poco frecuente en el contexto latinoamericano, observar existencia de
políticas orientadas a incidir en el largo plazo mediante propuestas sistémicas y un limitado
alcance, existen ejemplos regionales como Brasil, Chile y Colombia que apostado por
políticas tipo I. (Kantis et al, 2014)
En cuanto a la visión territorial, algunos gobiernos locales han adoptado un rol activo en el
emprendimiento, debido al impacto que se traduce en la creación de empleos, en la
generación de bases PYMEs y diversificación de la producción local, esto también
favoreciendo el atractivo de las localidades, entre los ejemplos se tiene a Buenos Aires en
Argentina y Medellín en Colombia. Se ha demostrado también, cómo las ciudades
emprendedoras “constituyen sociedades más abiertas, integradas y competitivas, donde
sus habitantes son alentados a generar nuevas iniciativas y proyectos innovadores que les
permiten adaptarse flexiblemente a los cambios en un mundo cada vez más incierto”
(Florida, 2003 citada en Kantis et al, 2014, p. 28).
6
Por tanto, en grandes rasgos, las políticas públicas de emprendedurismo, se tratan de un
fenómeno reciente que ha ido poco a poco extendiéndose en la región con casos exitosos
principalmente en el sur del continente. Entre las limitaciones identificadas a nivel regional
sobre la política pública de emprendedurismo, según Kantis et al (2014), se encuentra que
toda política debe tener claridad de sus objetivos y de sus criterios de elegibilidad y
selección de las personas beneficiarias, además, la mayor parte de las políticas tiende a
concentrarse en apenas algunas dimensiones que, si bien son muy relevantes como es el
caso del financiamiento y la asistencia técnica, carecen de un enfoque sistémico y holístico
(considerado un enfoque natural del fenómeno emprendedor).
Existe una ausencia de acciones para generar el flujo de emprendedores del futuro.
Principalmente, se concentran los esfuerzos en apoyar a los proyectos ya existentes para
que logren arrancar y/o consolidarse en sus primeros pasos, mediante oferta de asistencia
técnica, organizada en forma descentralizada, a través de distintas instituciones de la
sociedad civil, mientras que el gobierno se mantiene en un rol de segundo plano; lo que
traduce a que la asistencia técnica se suele combinar con algún tipo de financiamiento,
generalmente subsidios de capital semilla los cuales ponen en evidencia la importancia de
la articulación público-privada. (Kantis et al, 2014)
Sin embargo, se han identificado brechas entre lo diseñado en la política y los resultados
obtenidos, por tanto, las tendencias que se proponen a nivel regional para diseñar política
pública orientada al emprendedurismo; según Kantis (et al, 2014), son que los diagnósticos
sean claros y que rescaten las especificidades de cada sistema nacional de
emprendimiento, lo que demanda altos niveles de especialización y calidad de gestión de
las instituciones para generar capital humano emprendedor y así apoyar proyectos
adecuados con equipos que los lideren.
Es necesario fortalecer sistemas que incentiven el comportamiento y desarrollo de etapas
clave para el emprendedurismo como la inversión de capital emprendedor en sus inicios.
Para ello, la articulación entre los distintos actores de la cadena de valor en el ecosistema
estimula el desarrollo del capital emprendedor y del proceso de acumulación de los
emprendimientos, todo desde un enfoque sistémico.
Se ha recomendado que se deben establecer sistemas de aprendizaje institucional basados
en procesos de monitoreo periódico y evaluación sistemática de resultados. Debido a que
las evaluaciones combinando métodos cuantitativos (con indicadores y modelos
econométricos para medir el impacto) y cualitativas (ligados a la calidad de los procesos
7
involucrados en su ejecución) podrían determinar los efectos sobre la construcción del
ecosistema de emprendimiento según las políticas establecidas.
En cuanto al ámbito nacional, en Costa Rica, los lineamientos para el diseño de política
pública los establece el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(MIDEPLAN), quien posee una Guía para la Elaboración de Políticas Públicas con el fin de
atender problemáticas que presenta la sociedad.
Siguiendo esta línea, en los últimos 10 años se ha identificado en Costa Rica tres políticas
públicas relacionadas a emprendimientos: la Política Nacional de Emprendimiento 2010-
2014, la Política de Fomento al Emprendimiento de Costa Rica 2014-2018 y, ahora, la
Política Nacional de Empresariedad 2030. De acuerdo con la DIGEPYME, es justamente
este devenir histórico el que determina que la política en vigencia esté orientada a la
empresariedad, de manera general, y no sólo a los emprendimientos, pues esto conlleva la
posibilidad de atender a las empresas en el sentido amplio definido previamente (Persona
funcionaria del MEIC, comunicación personal, 29 de abril 2020).
A raíz de ello, el interés de evaluar la PNE-2030 surgió de la DIGEPYME del MEIC, quienes
solicitaron al Programa de Posgrado en Evaluación de Programas y Proyectos de
Desarrollo (PPEPPD) apoyo para la realización de una evaluación del diseño de la política.
En la primera reunión de coordinación sostenida, representantes de DIGEPYME
manifestaron que su interés por evaluar el diseño se asocia con obtener conocimiento sobre
si la política “está preparada para evaluar procesos e impactos” (J. Jiménez, comunicación
personal, 05 de febrero de 2020).
En este sentido el presente proceso establece un precedente debido a que no se
encuentran antecedentes sobre diagnósticos, auditorías y evaluaciones de diseño de
Política Pública de empresariedad en Costa Rica, especialmente partiendo del hecho de
que las políticas de esta temática que anteceden a la PNE-2030 no fueron evaluadas.
3. Justificación de la evaluación
Relevancia Institucional
La evaluación realizada supone no sólo una valoración del diseño actual y fortalecimiento
de la estrategia diseñada para la política, sino también es un trabajo que en función de los
intereses evaluativos del cliente generó evidencia para mejorar las condiciones de
8
evaluabilidad
5
procesos de monitoreo y evaluación futuros en el marco de la Política
Nacional de Empresariedad.
Adicionalmente, el proceso evaluativo es un precursor para la colaboración entre MEIC y el
PPEPPD, puesto que, tal como fue señalado por la DIGEPYME “también es una
oportunidad para la articulación interinstitucional MEIC - UCR” (Persona funcionaria del
MEIC, comunicación personal, 22 de mayo de 2020). Teniendo en cuenta que la misión del
PPEPPD expresa su interés de contribuir “al fortalecimiento de una cultura de evaluación
nacional” (PPEPPD, 2020, p.2), este proceso respondió a este interés al brindar una
evaluación rigurosa y de alta calidad al MEIC, en el marco de un Trabajo Final de
Investigación Aplicada (TFIA).
Relevancia académico-científica
Por otro lado, se resalta la relevancia de las evaluaciones de diseño de política pública en
el contexto costarricense. La revisión documental realizada reveló que, si bien existen a
nivel internacional guías que orientan los procesos de evaluación de diseño como por
ejemplo la Guía Práctica de Evaluación de Diseño de Ivàlua (Blasco, 2009), existen muy
pocos referentes empíricos de este tipo de evaluación, máxime aplicados a política pública,
y no se encuentra ninguno en el escenario costarricense. Tradicionalmente, las
evaluaciones de política pública en Costa Rica combinan la valoración de procesos con la
del diseño, por tanto, representa un hito la realización de este proceso evaluativo en un
momento tan temprano de la vida de la política.
De esta forma, la presente evaluación coadyuva a la generación de conocimiento tanto
sobre evaluaciones exclusivamente de diseño, como sobre evaluación de política pública
en materia empresarial debido a la escasez de este tipo de procesos.
Relevancia social
A luz de la emergencia nacional por el SARS-CoV-2, la realidad nacional cambió
momentáneamente en Costa Rica. Tal como lo señala la OCDE (2020)
En caso de que se produzca un nuevo brote de coronavirus en otoño este año, se
prevé que la actividad económica se contraiga en cerca de 5% en 2020 (…). La
prolongada recuperación dependerá del retraso en la normalización del turismo,
dado que los sectores afectados podrían estar prácticamente paralizados hasta el
5
Este punto se refiere al tercer criterio de evaluación llamado “Viabilidad evaluativa”. Para ver en detalle ir al
capítulo 3 sección 7.5.
9
último trimestre de 2020 (…). La inflación general disminuirá inicialmente más que
la inflación subyacente por la debilidad de los precios de la energía. El aumento del
desempleo debilitará al consumo privado. (p.27)
Por la crisis sanitaria ocurrida durante el proceso de evaluación, la DIGEPYME se cuestiona
“la vigencia de las áreas de intervención de la política a la luz de esta pandemia” (Persona
funcionaria del MEIC, comunicación personal, 24 de abril 2020). Por tanto, el Covid-19
representó tanto un panorama desafiante para el desarrollo de esta evaluación, como una
oportunidad de generar valor agregado al proceso evaluativo del diseño de la política,
puesto que se pudo valorar en qué medida la PNE-2030 es responsiva a la realidad
nacional. Sobre todo, teniendo en cuenta que como herramienta de gestión pública aspira
a crear condiciones que permitan abrir más oportunidades a los costarricenses para, así,
“generar empleo y desarrollo económico” (MEIC, 2020c, p.17).
En conclusión, la evaluación realizada es tanto relevante como amplia, puesto que, si bien
la valoración es sobre el diseño estratégico, su alcance es nacional. Lo anterior implicó la
participación de un alto número de actores, como se puede observar en el capítulo 2,
también, el análisis realizado es considerablemente amplio, tal como se planteó en el
capítulo 3. Es por ello que la evaluación se realizó por dos personas, quienes conforman
un equipo que se complementó a nivel de formación académica y experiencia profesional,
bajo la dirección de un equipo asesor de personas expertas en evaluación y políticas
públicas.
4. Condiciones que favorecen o limitan la evaluación
En esta sección, la valoración de las condiciones de la evaluación se estructuró en torno a
los ámbitos de la evaluabilidad, ya que ha sido con base en esta propuesta metodológica
que se ahondó en las fortalezas y limitantes del proceso evaluativo. A estos ámbitos se
sumó una breve valoración sobre la realidad nacional marcada por la emergencia sanitaria
por Covid-19.
Calidad de la información sobre el diseño de la intervención. La principal fortaleza radicó en
que existía abundante material bibliográfico de diagnóstico del entorno empresarial
costarricense, particularmente vinculado con PYMES, lo cual permitió tener claridad sobre
el contexto de la intervención y la problemática que se estaba trabajando. Sin embargo, la
principal limitante fue la ausencia de un modelo lógico explícito que permitiera guiar el
diseño estratégico a lo largo del marco temporal de la Política.
10
Información para la evaluación. En favor del proceso evaluativo estuvo la apertura de las
autoridades del ente rector (MEIC), quien a su vez tuvieron el poder de convocatoria sobre
las instituciones públicas más importantes involucradas en el diseño e implementación de
la PNE-2030, por lo cual existió una alta accesibilidad a la información. En cuanto a las
limitantes, existió un bajo grado de sistematización del proceso de construcción de la PNE-
2030 y hubo la ausencia de un sistema de información unificado entre todas las instituciones
líderes involucradas en la Política.
Contexto y Actores Involucrados. Una de las fortalezas más importantes del proceso fue el
interés y compromiso de la DIGEPYME con la evaluación, Dirección que se encuentra
respaldada por un marco normativo, institucional y político favorable al proceso evaluativo.
Además, el MEIC como responsable a nivel nacional y ente rector en esta materia, ya tenía
identificados puntos focales en cada una de las instituciones públicas lideres involucradas
en la política, por lo que se dieron las condiciones favorables para la recolección de
información. Finalmente, fue favorable la identificación de los actores del ecosistema
empresarial realizado por el MEIC, y el apoyo de la DIGEPYME en la categorización inicial
de dichos actores de cara a la Política.
Recursos para la evaluación. La principal fortaleza residió en el recurso humano, tanto
externo como interno, que se encontraba apoyando la realización del proceso evaluativo.
Además, el recurso temporal se consideró adecuado, puesto que los alcances de la
evaluación se establecieron tomando en consideración que este proceso se realizó en el
marco de un TFIA.
Emergencia sanitaria. A partir de mediados de marzo de 2020, el SARS-CoV-2 llegó a Costa
Rica. Debido a la facilidad de contagio de la enfermedad, se comenzaron a implementar
medidas a nivel nacional para promover el distanciamiento social y así disminuir los
contagios.
Debido a estas disposiciones, el trabajo de la mayoría de las instituciones pasó a ser remoto
(mediante virtualidad), incluyendo al MEIC quienes desde el 3 de abril trasladaron toda su
labor a teletrabajo hasta nuevo aviso.
Lo anterior obligó a trasladar todo el proceso de construcción del diseño y la ejecución de
la evaluación a modalidad virtual, incluyendo las reuniones de construcción y validación con
el personal de la DIGEPYME y los demás actores involucrados. En este sentido, el apartado
metodológico fue planteado contemplando el uso de una alta virtualidad en el proceso
11
evaluativo, el cuál requirió un periodo de adaptación por parte de las personas participantes.
Tal como fue expresado por el personal de DIGEPYME, ellos no contaban en ese momento
“con el equipo adecuado en sus casas para realizar el trabajo” (Persona funcionaria del
MEIC, comunicación personal, 24 de abril de 2020). Asimismo, esto fue una limitante en la
fase de recolección de información.
12
Capítulo 2. Referentes teóricos
Debido a que cuando se habla de Política Pública se puede apuntar a distintas
conceptualizaciones, clasificaciones, modelos y “tipos ideales” (Rossetti, 2013), se procede
a enmarcar (en términos generales) qué se va a entender por este concepto y cómo será
su abordaje desde la presente evaluación de diseño de la PNE-2030.
Concretamente se entenderá la PP desde las “soluciones específicas de cómo manejar los
asuntos públicos”. (Lahera, 2004, p.7) Por lo que corresponde a políticas que pretenden ser
mediadoras entre la concepción del mercado, los individuos sociales y el Estado. Ante ello,
Vargas (2007) señala que:
Las políticas públicas son un conjunto de “decisiones formales”, caracterizadas por
conductas o actuaciones consistentes y repetidas por parte de aquellos que resultan
afectados por las mismas, es decir un conjunto de prácticas y normas (un programa
de acción gubernamental) que emanan de uno o varios actores públicos. (p.128)
Estas decisiones se enmarcan en procesos y resultados de relaciones complejas que se
establecen en un contexto capitalista por lo que resulta importante determinar sus límites y
posibilidades. En esta línea, Lahera (2004) refiere a que la PP puede ser un marco para
discusiones políticas, discernir problemáticas concretas, vincular soluciones más amplias
con temas secuenciales y propiciar, o no, la participación en aspectos específicos. Según
la ideología de los actores participantes, la PP puede incorporar mandatos de su preferencia
o, bloqueo de aquellas que obstaculicen sus fines, es decir, encierra determinaciones
económicas, políticas, culturales y fuertes tensiones entre diferentes visiones sociales de
mundo (Rossetti, 2013).
De esta manera, las PP resultan ser un instrumento de planificación para analizar la agenda
pública, la orientación de recursos desde las actividades del gobierno y el Estado. Pero
también en muchos casos “la política y las políticas públicas pueden no encontrarse al
interior de un sistema político dado, o encontrarse de maneras muy diversas”. (Lahera,
2004, p.8) Es decir, por un lado
… puede haber política sin propuestas de políticas públicas y entonces se tiene un
sistema político concentrado en la distribución del poder entre los agentes políticos
y sociales. La política sin políticas públicas es más demagógica, menos moderna.
Y, por la otra, puede haber políticas públicas que desconsideren la política, lo que
13
debilita la gobernabilidad social. Las políticas públicas sin política tienen un
problema de diseño. Dicho de otro modo, dentro del gobierno no se puede olvidar la
política y fuera del gobierno no se pueden olvidar las políticas públicas. (p.8)
Considerando lo anterior, para que una PP tenga los elementos mínimos necesarios para
responder a problemáticas sociales de manera oportuna se requieren “cursos de acción y
flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática;
los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la
comunidad y el sector privado”. (Lahera, 2004, p.8)
Estos cursos de acción deben corresponder a una racionalidad técnica y política que
demanda tanto una lógica causal y filosófica que enmarquen sus contenidos, definiciones,
mecanismos y resultados desde el punto de vista estratégico, como la racionalidad política
para que estos puedan derivarse en aspectos operacionales. Dicho de otra manera, entre
mejor diseñadas estén las PP y consideren analíticamente sus diferentes etapas (idea,
diseño, ejecución y evaluación) y racionalidades técnicas y políticas (Oszlak, 1980) puede
contribuir de manera exitosa a la modernización del sistema público y desarrollo
sociopolítico.
Si bien, existe una alta complejidad de dirigir acciones participativas y contextualizadas de
PP que respondan de forma eficiente y eficaz a las problemáticas y necesidades de la
sociedad, como se verá más adelante, los criterios de evaluación utilizados intentan
responder a un análisis evaluativo en dos líneas: desde la pertinencia de cómo el MEIC y
las instituciones líderes visualizan la PNE-2030 y su implementación; y por otro lado, qué
tan coherente es esa propuesta para las transacciones políticas en términos de gobernanza
y viabilidad evaluativa.
1. Teorías que sustentan la PNE-2030
Con la intención de comprender las bases sobre las cuales se construyó la propuesta
conceptual de la Política Nacional de Empresariedad 2030, se exponen a continuación los
principales fundamentos teóricos de su diseño.
En este sentido, como punto de partida, se sitúa el concepto de Política Pública empleado
por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) como ente
rector en la planificación nacional por ley, que la define como el:
Curso o línea de acción definido para orientar o alcanzar un fin, que se expresa en
directrices, lineamientos, objetivos estratégicos y acciones sobre un tema y la
14
atención o transformación de un problema de interés público. Explicitan la voluntad
política traducida en decisiones y apoyo en recursos humanos, técnicos,
tecnológicos y financieros y se sustenta en los mandatos, acuerdos o compromisos
nacionales e internacionales. (Análisis del Desarrollo, MIDEPLAN 2008-2016 citado
en MIDEPLAN, 2016, p. 6)
Dicha definición, muestra tres momentos claves de la perspectiva de PP en Costa Rica: (i)
se orienta a la atención o transformación de un problema de interés público, (ii) explicita la
voluntad política en decisiones y apoyo y (iii) se sustenta en mandatos nacionales e
internacionales. Por su parte, el MEIC en la PNE-2030, indica que:
(…) se hace necesaria una política pública con visión estratégica en el desarrollo
nacional, que articule la participación de los actores públicos, privados, académicos
y financieros, para implementar acciones que no sólo reduzcan las brechas
competitivas de las empresas, sino que también impulsen y potencien el sector
productivo nacional mediante la implementación de una agenda de desarrollo que
solucione las distorsiones del ecosistema y mejore su inserción competitiva en los
mercados. (MEIC, 2020c, p. 6)
A partir de esta definición, la Política Pública evaluada apunta a incidir sobre las condiciones
que afectan la competitividad de las empresas costarricenses, enfocándose en reducir las
brechas existentes (MEIC, 2020c). Por tanto, la comprensión del término “competitividad”
es de vital importancia para acercarse a la problemática
6
principal propuesta por la Política.
Para este acercamiento teórico, la Política se basa en los enfoques conceptuales del autor
Michael E. Porter sobre “el establecimiento de modelos de competitividad que reconozcan
la ventaja competitiva en sus trabajos de análisis de factores en empresas y de clúster de
empresas” (MEIC, 2019 citado en MEIC, 2020c, p. 18). Si bien, en el diseño de la PNE-
2030 se hace referencia a este autor, en la bibliografía del documento de la Política no se
identifica una referencia concreta, por lo que se procedió a realizar una búsqueda
documental dónde se encontró que Porter (1999)
7
afirma que
La ventaja competitiva depende de ofrecer una propuesta de valor única a partir de
una cadena de producción de valor adaptada, lo que implica un sistema de
6
Referirse a sección 6.2 para ver problematización
7
Se destaca que es una cita con varios años de publicación, pero se utiliza debido a que se basa en el modelo
utilizado en la PNE-2030. Es decir, la política hace referencia a un modelo de hace más de dos décadas.
15
contrapartidas diferente al de los rivales, y en el que existe un ajuste entre las
numerosas actividades que pasan a fortalecerse unas con otras. (p. 6)
Así, para Porter (1999) “la labor fundamental del estratega es comprender y hacer frente a
la competencia” (p. 23). No obstante, para obtener beneficios menciona que se debe ver
la competencia “más allá de los rivales consolidados de una industria para alcanzar también
a otras fuerzas competidoras: los clientes, los proveedores, los posibles aspirantes y los
productos suplentes” (Porter, 1999, p.23).
Siguiendo esta definición, se destaca una palabra interesante en el lenguaje de
competitividad: los “clústers”. Según Porter (1999) “los clústers o cúmulos son
concentraciones geográficas de empresas, proveedores, industrias afines e instituciones
especializadas que se dan en un ámbito particular en una nación, estado o ciudad” (p. 10).
Por tanto, al comprender que las fuerzas competitivas y sus causas subyacentes posibilitan
la comprensión del nivel de rentabilidad de los sectores productivos en el tiempo, se genera
un marco referencial para la toma de decisiones en el largo plazo. A esta idea, se le suma
que la “comprensión de la estructura de una industria también es fundamental para lograr
un posicionamiento estratégico efectivo.” (Porter, 1999, p. 24)
En este sentido, para la Política ha sido muy importante considerar el posicionamiento de
Costa Rica, para lo cual analiza diversos índices que permiten medir las condiciones de
competitividad a nivel nacional o internacional, y que por tanto establecen “una línea base
de comparación que permita a futuro, medir también los resultados que las acciones de la
PNE-2030 puedan reflejar” (MEIC, 2020c, p.11). Por ello, parte de los problemas y
necesidades del parque empresarial fueron determinados a partir de la posición que Costa
Rica ocupa en dichos índices. Los índices a los que refiere la PNE-2030 se resumen en la
tabla 1.
Tabla 1. Índices Internacionales en materia de competitividad referidos en la PNE-2030
Índice y Fuente
Descripción
Doing Business
Fuente: Banco Mundial
Mide aspectos de la regulación empresarial que afectan
a las pequeñas empresas nacionales
Global Innovation Index
Fuente: Cornell University,
INSEAD, WIPO
Es una de las principales referencias sobre la medición
del desempeño en innovación de una economía.
Global Entrepreneurship Index
Fuente: Global Entrepreneurship
and Development Institute
Se centra en realizar análisis del potencial y capacidad
de un país o región para emprender, a partir del proceso
de creación de empresas
16
Índice y Fuente
Descripción
Condiciones Sistemáticas de
Emprendimiento
Fuente: Universidad Nacional de
General Sarmiento, Argentina
Algunas de las variables de análisis son el capital
humano emprendedor, condiciones de la demanda,
financiamiento, capital social, Políticas y regulaciones,
sistema nacional de emprendimiento y ecosistema de
emprendimiento. Éstas se obtienen fuentes como el
Banco Mundial, Global Entrepreneurship Monitor, Global
Competitive Index, World Value Survey, UNESCO
Fuente: traducción libre Banco Mundial, 2020; Cornell-University, et al, 2019; Flórez Loaiza, 2018;
Kantis, et al. 2014, p. 27.
Asimismo, la PNE-2030 se basa en una serie de enfoques que se exponen en la figura 3.
Figura 3. Enfoques de la PNE-2030
Fuente: Basado en MEIC, 2020c
Los enfoques anteriormente descritos, son establecidos en la PNE-203 para consolidar el
ecosistema empresarial y el ciclo de vida de las empresas desde la perspectiva territorial y
para mejorar la competitividad desde dos aristas fundamentales: Fomento de Mentalidad
de Cultura Emprendedora (Global Entrepreneurship Index) y la Mejora del Clima de
Negocios (Global Competitiveness Report), debido que se consideran como los principales
retos por atender (MEIC, 2020c).
17
2. Teoría del programa
La Política Nacional de Empresariedad 2030, como se ha mencionado anteriormente, es
una política pública del sector económico que aspira a generar mayores oportunidades en
el país mejorando el posicionamiento competitivo de los emprendimientos e impulsando el
crecimiento de las empresas para generar empleo y desarrollo económico (MEIC, 2020c).
En aras de facilitar su abordaje, se inició el diseño de la evaluación definiendo un término
central: empresariedad, puesto que éste no sólo es un término poco encontrado en la
literatura, sino que también su comprensión permite delimitar el foco de atención de la
política. Si bien el término empresariedad no aparece conceptualizado en la PNE-2030, el
personal de la DIGEPYME de MEIC, lo define a partir del “cómo llevo un emprendimiento
hasta ser un negocio” (Persona funcionaria del MEIC, comunicación personal, 29 de abril
de 2020). Esta acepción puede ser complementada con lo explicado por Varela (2008,
citado en Flórez Loaiza, 2018) quien menciona que “el empresarismo
8
tiene que ver con las
empresas, con los negocios y con el rol de ser empresario, que encierra un juego de
competencias que se pueden aprender y enseñar” (p.15). Es decir, la empresariedad se
refiere a la concreción de las ideas de una persona emprendedora, la materialización de
una serie de acciones que permiten la creación de una empresa.
En el contexto costarricense, la empresariedad está estrechamente vinculada a la micro,
pequeña y mediana empresa, debido a las características históricas del parque empresarial
nacional. De acuerdo con MEIC (2020c) el parque empresarial tenía, para 2017, las
siguientes principales características
• Las PYME (que incluyen la micro, pequeña y mediana empresa) representaban el
97.47% del parque empresarial a nivel nacional y tiene una tendencia al aumento
(p.8).
• Del total de PYME existentes, 83% son micro empresas, 13% pequeña empresa y
4% mediana empresa (p.8)
• El 64.2% de las empresas se encontraba en el sector servicios, 22.4% en comercio,
6.6% eran Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios, 5.3% en el sector
industria y 1.6% sin clasificar (p.9).
• Las PYME concentraron el 33.3% del empleo a nivel nacional (p. 9-10).
8
Las palabras “empresarismo” y “empresariedad” se están utilizando como sinónimos en el presente
documento, dado que no se encuentran referencias específicas de una definición de la palabra “empresariedad”
en la revisión bibliográfica.
18
• En cuanto a las exportaciones del sector empresarial, las PYME representaron el
64.73% del total de empresas exportadoras, con un valor de 5.89% de las
exportaciones (p.10).
• El aporte de las PYMES al Producto Interno Bruto (PIB) se calculó en 35.73%,
porcentaje que se modifica si se considera los datos de las personas denominadas
trabajadores por “cuenta propia”, aumentando a 44.26% del total del PIB (p.10-11).
Teniendo en cuenta estas características, es claro el papel central que juegan las PYMES
en el parque empresarial, en la economía nacional y como destinatarios de la política, tanto
en su dimensión persona como en su dimensión empresa
9
.
Para el abordaje de los problemas y necesidades identificados en torno a la empresariedad,
la PNE-2030 ha establecido siete Ejes de Intervención, en donde tanto MEIC como otras
instituciones gubernamentales asumen el rol de liderazgo de acuerdo con la temática. El
detalle de ejes e instituciones líderes se encuentra en la Tabla 2
Tabla 2. Ejes de Intervención e instituciones líderes de la PNE-2030
Eje de Intervención
Instituciones líderes
1. Fortalecimiento de Rectoría y la articulación institucional
MEIC
2. Mejora del Clima de Negocios
MEIC
3. Impulso a una Cultura y Mentalidad Emprendedora
MEIC, INA, MEP
4. Desarrollo de capacidades en gestión empresarial
INA
5. Mejora permanente del Entorno Financiero con productos de
financiamiento
Banca para el
Desarrollo
6. Impulso a la Innovación y reducción brechas tecnológicas
MICITT
7.Atención permanente a la articulación productiva y el acceso
a mercados
MEIC, Procomer
Nota: INA: Instituto Nacional de Aprendizaje, MEP: Ministerio de Educación Pública, MICITT:
Ministerio de Ciencia, Tecnología y Comunicaciones, Procomer: Promotora del Comercio Exterior de
Costa Rica y SBD: Sistema de Banca para el Desarrollo.
Fuente: MEIC, 2020c
Dada la relevancia de la articulación interinstitucional para la adecuada operación de la
Política, es indispensable contar con un análisis de actores. Por lo tanto, en el siguiente
apartado, se describe un análisis de actores de manera general, realizado con el fin
identificar los principales involucrados en el diseño y la implementación de la PNE-2030,
9
Ver definición en sección 1
19
así como la clasificación de acuerdo con su posición (estratégica o periférica) y nivel de
influencia.
6.1 Mapeo de actores PNE-2030
El MEIC, como ente rector de la PNE-2030, realizó en 2018 un proceso de consulta en el
territorio costarricense con el fin de identificar a todos los actores involucrados en el
ecosistema empresarial. A través de la metodología “suma de fuerzas” el MEIC construyó
un Mapeo del “Ecosistema Empresarial”, entendido este último término como una
“comunidad de negocios, apoyada por un contexto público de leyes, normas y prácticas de
negocios, formada por una base de organizaciones y personas que interactúan, producen
y asocian ideas, habilidades, recursos financieros y no financieros, que resultan en
empresas” (Corrales et al., 2019, p.5). Este estudio permitió
Conocer el comportamiento de las entidades tanto públicas como privadas al
momento de responder a las demandas que presentan las personas emprendedoras
y empresarias mediante proyectos y/o actividades, y para determinar en donde se
concentra la oferta que estas entidades brindan considerando las etapas del ciclo
de vida de la empresa, a saber: Cultura Emprendedora, Gestación, Inicio,
Desarrollo-Crecimiento y Madurez. (Corrales et al., 2019, p.5).
Como resultado se obtuvo información sobre un total de 58 entidades, tanto públicas como
privadas y ONG que conforman el ecosistema empresarial
10
. La propuesta esquemática
que presenta la política es, por tanto, el punto de partida para el análisis de actores
desarrollados en esta primera fase.
Partiendo de esta caracterización, en el marco del presente diseño de evaluación se realizó
un análisis de actores a partir de la triangulación de dos herramientas para mapeo:
• El análisis de actores del Banco Inter-Americano de Desarrollo (BID) y del Instituto
Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (Di Virgilio, 2012); y
• El modelo de gestión para el desarrollo sostenible de la GTZ, Capacity WORKS
(2009).
La propuesta del BID e INDES, se basa en identificar y caracterizar a los principales actores,
clasificándolos entre población objetivo, beneficiaria, ejecutor y entes estratégicos de la
intervención principalmente según su posición de poder. En este sentido, como primer paso,
10
Referirse a Anexo 3 para ver la representación gráfica y una breve explicación de las categorías de
clasificación usadas en el Mapeo del Ecosistema Empresarial.
20
se clasificaron los actores por ejes de la política, considerando en cuáles participan
principalmente.
Seguidamente, se delimitó la perspectiva de los actores en la etapa del diseño
11
, según el
concepto de ciclo de vida de la Política Pública. El punto de partida para el análisis fue la
comprensión de la dinámica que los actores vistos en el mapeo del ecosistema empresarial
(anexo 3) que podrían ser representados en la Política. Para ello, se elaboró una matriz de
clasificación que evidenció la fuerte presencia de actores públicos, sociedad civil
organizada y sector privado. En el ámbito local se encontraron solo dos municipalidades.
Por otro lado, no se identificó en el mapeo organismos internacionales vinculados con esta
temática, por lo que se propuso agregar, como un primer acercamiento y en función de la
reconstrucción de la teoría del programa, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), como entes
relacionados con la empresariedad. Ahora bien, para identificar los actores potenciales del
proceso de diseño de la Política y así definir los que efectivamente se encuentran
involucrados, se propusieron dos posiciones posibles (Di Virgilio, 2012, p. 13):
• Estratégica: son aquellos que inciden directamente en y sobre el proceso de
implementación.
• Periférica: su incidencia sobre el proceso no es directa, pero aun así pueden
obstaculizar, bloquear o demorar las posibilidades de otros actores –estos sí
estratégicos– de producir las transformaciones que se esperan en el curso de la
intervención. En estos casos, su importancia radica en su poder de veto.
Asimismo, la posición de los actores según esta clasificación, respecto al diseño de la PNE-
2030 fue agrupada de acuerdo con su poder de influencia, según la siguiente escala (GTZ,
2009, p. 81):
• Veto: Su apoyo es indispensable para alcanzar los resultados deseados, puede
bloquear la intervención.
• Claves: Actores cuyo apoyo o participación suele resultar indispensable para que
un proyecto o programa alcance los resultados esperados, o que pueden bloquearlo.
11
Debe quedar claro, que en las demás etapas del ciclo de vida de la política (ejecución, operación y
evaluación), se puede “identificar que un mismo actor, puede estar involucrado en más de un programa y que
según sea la naturaleza y contexto del programa, su rol será diferenciado” (Diaz Diaz; 2008, citado en Di Virgilio,
2012, p. 14)
21
• Primarios: Actores directamente afectados por el proyecto o programa, ya sea
como beneficiarios del mismo, que aspiran a incrementar su poder y privilegios, los
verán reducidos o bien que podrían resultar perjudicados de alguna manera.
• Secundarios: Aquellos que sólo participan en forma indirecta o temporal en un
proyecto o programa, por ejemplo, organizaciones intermediarias prestadoras de
servicios.
Tal como se ha indicado, el proceso de construcción inició con una primera propuesta de
clasificación realizado por el equipo evaluador, el cual fue explicado, revisado y validado
por el equipo de la DIGEPYME del MEIC por medio de una sesión de trabajo virtual y el
llenado de un instrumento de mapeo de actores remitido por correo electrónico. Los
resultados del proceso se presentan en la figura 4.
Se identificó que los actores se encuentran en una relación concatenada de los ejes del
diseño de la política, a pesar de que tanto los estratégicos o periféricos, responden a sus
visiones, valores e intereses (Cortázar, 2007, citado en Di Virgilio, 2012), esta lógica se
orienta a una perspectiva de red de relaciones sociales y actores interdependientes, que
constituye a su vez la empresariedad del país ante el contexto estratégico de la Política.
Se enfatizó, por ende, que la interacción estratégica de los actores se basa en una “red
política” que orienta las relaciones interinstitucionales para que cumplan con sus propias
metas. Esto implica, que deben existir procesos de interacción complejos y de constante
negociación (Di Virgilio, 2012), lo que demanda que sean analizados de manera más
rigurosa.
22
Figura 4. Mapeo de actores para el diseño de la PNE-2030
Fuente: Basado en GTZ (2009) y Di Virgilio (2012)
23
Los actores considerados periféricos se encontraron principalmente en el sector privado y
algunos públicos, su incidencia, aunque no es directa sobre el proceso, puede llegar a
obstaculizar, las posibilidades de accionar de otros actores (estratégicos). Los actores
estratégicos son, sobre todo, del sector público y la sociedad civil organizada y se
relacionan con el ámbito de Ministerios Públicos y la Banca Estatal para el desarrollo, en
este caso en menor medida se contó con actores privados.
Por último, se mapearon entre los actores primarios a las personas emprendedoras,
empresas, redes profesionales y agentes de innovación. En cuanto a los actores
secundarios, se encontraron tanto privados como públicos y de la sociedad civil, dado el
aporte que generan al ciclo de vida de una empresa desde su participación temporal (y por
ello cayeron en la clasificación de actores secundarios).
Los actores secundarios se consideraron muy relevantes para el desarrollo de la
empresariedad en el país, en este sentido, se debe prestar atención tanto a los actores
vetos y claves como los primarios y secundarios. Se previó que los actores posicionados
en el ámbito veto y clave pueden aportar insumos relevantes para la evaluación de la
política.
Por otra parte, en las sesiones de trabajo que se realizaron con la DIGEPYME del MEIC,
ellos expresaron que los ejes son “áreas grandes clave donde hay entidades que juegan un
papel importante.” (Persona funcionaria del MEIC, comunicación personal, 15 de mayo de
2020). En función de lo cual, estaba entre los intereses del MEIC realizar un análisis de
actores por cada Eje de Intervención, con el fin de que, a través de la evaluación, se fuera
promoviendo que las entidades clave,
…utilicen la política en sus acciones diarias de trabajo, debido a que, si estas no son
prioridad, podrían generar el no cumplimiento de cada eje. (…) si no se logra que
las acciones estratégicas sean parte del interactuar propio de las instituciones, no
se lograría el impacto deseado. (Persona funcionaria del MEIC, comunicación
personal, 15 de mayo de 2020)
6.2 Problematización
La identificación de los problemas y necesidades del ecosistema empresarial se realizó
tomando en consideración las siguientes fuentes: (1) la experiencia acumulada de
legislación, normativas y políticas generadas, (2) referencias internacionales en materia de
competitividad del sector empresarial, (3) criterio de experto y (4) procesos de consulta con
24
actores involucrados “específicamente, a los actores que se encuentran en la base de datos
del MEIC como parte de la Red de Apoyo Pyme y la Red Nacional de Incubadoras y
Aceleradoras (RNIA)” (Corrales et al., 2019, p.5).
Tanto los antecedentes normativos como las referencias internacionales han sido
abordadas en secciones previas. Por su parte, mediante criterio experto se realizó el
ejercicio de determinar la problemática, el cual fue fortalecido con la información recopilada
en reuniones con el equipo interinstitucional así como con los actores consultados en los
aproximadamente 6 talleres realizados (Persona funcionaria del MEIC, comunicación
personal, 29 de abril de 2020). Estos ejercicios estuvieron centrados en visualizar al parque
empresarial costarricense como un todo.
Para los procesos de consulta con el sector empresarial, MEIC realizó,
(…) la contratación de una persona consultora que trabajó metodologías
participativas como talleres con la utilización de meta-planes en conjunto con
actores relevantes del parque empresarial, principalmente con COMEX,
PROCOMER, MICITT, MEIC y Banco Popular, así como gremios privados y
academia para validar la identificación de la problemática. (Persona funcionaria del
MEIC, comunicación personal, 29 de abril de 2020)
Adicionalmente, y teniendo en consideración que más del 95% del parque empresarial
costarricense está conformado por micro, pequeñas y medianas empresas, fue fundamental
que la política pública tuviera una clara orientación hacia las PYMES. Y es que los análisis
técnicos y políticos a nivel internacional han encontrado evidencia de que el estímulo del
emprendedurismo “se encuentra correlacionado de manera positiva con (...) el crecimiento
y el desarrollo económico” (Carballo et al., 2017, p.43).
En ese sentido, según Carballo et al. (2017), la evidencia tanto académica como política
que se ha recopilado en materia de emprendedurismo muestra que los vínculos entre éste
y el desempeño económico han sido los siguientes:
• Impacto sobre el crecimiento económico: Las capacidades productivas que las
nuevas empresas incorporan a la economía impactan de manera directa en el
crecimiento.
• Impacto sobre el empleo: Una porción significativa del empleo es creado por nuevas
empresas.
25
• Impacto sobre la innovación: Las pequeñas empresas juegan un papel importante
en los cambios tecnológicos, sirven de agente de cambio y regeneración económica,
crean nuevos nichos de mercado y crean empleo. (pp. 44-45)
Lo anterior muestra que “hay fuertes incentivos para justificar que los gobiernos desarrollen
políticas activas de estímulo al emprendedorismo [sic]” (Carballo et al., 2017, p.46), sobre
todo considerando que la política pública es una herramienta fundamental de los gobiernos
para propiciar el desarrollo económico y mejorar las condiciones de vida de su población.
Es así como MEIC, realizando un ejercicio de síntesis de la problemática que enfrenta el
sector empresarial generó, e incluyó en la PNE-2030, el siguiente Árbol de problemas
(Figura 5).
Figura 5. Árbol de problemas de la PNE-2030
Fuente: MEIC, 2020c, p.16
El árbol de problema elaborado por MEIC muestra “baja competitividad del sector
empresarial costarricense” como la problemática central que atiende la PNE-2030. Tal
como se mencionó en las teorías que fundamentan la política, el concepto de competitividad
26
es amplio, sin embargo, en la tabla 3 se identifican algunos puntos clave como sub
variables.
Tabla 3. Variable competitividad como problemática central y sus posibles sub-variables
Variable
Sub variables
Competitividad: Visto ya no de manera empresarial, sino
como competitividad país, en donde la empresariedad le
puede aportar un alto valor agregado. Es decir, competitividad
como marca país y desarrollo económico de la nación.
● Valor agregado
● Productividad
● Eficiencia
Fuente: Adaptado de comunicación personal, persona funcionaria del MEIC, 29 de abril de 2020.
Se visualizó que las causas identificadas en las raíces del árbol se encontraban
directamente vinculadas con las debilidades expuestas a través de los índices
internacionales que sirven de referencia para medir las condiciones de competitividad.
Además, se destacó que no se visibiliza si existen vinculaciones entre causas. Asimismo,
no se identificó entre los efectos las vinculaciones entre los mismos o hacia un posible
impacto a largo plazo o visión de éxito que se espera alcanzar, ya que todos los efectos se
encontraban al mismo nivel de logro.
Adicionalmente, no se logró identificar con claridad las relaciones entre las causas
planteadas y las consecuencias expuestas, por lo que desde este proceso evaluativo se
planteó la necesidad de fortalecer la estructura de vinculaciones entre causas y
consecuencias de la problemática.
En este sentido, y para comprender mejor la problemática, se discutió el contenido del árbol
de problemas en sesiones de trabajo con la DIGEPYME del MEIC, donde se identificó que
el impacto esperado es “dinamizar la economía, generar mayor empleo, generar
crecimiento económico, aumentar los dueños de factores de producción (“menos
proletariado”) para llegar a tener el resultado de mejor distribución de la riqueza” (Persona
funcionaria del MEIC, comunicación personal, 29 de abril de 2020). Lo anterior, atendiendo
el problema central que es la: baja competitividad sistémica, la cual es generada por
problemas sistémicos como la articulación, gobernanza e infraestructura. (Persona
funcionaria del MEIC, comunicación personal, 29 de abril de 2020).
Como resultado de las sesiones de trabajo realizadas con la DIGEPYME se decidió de
manera conjunta que el trabajo de fortalecimiento de la representación gráfica de la
problemática fuera realizado en el marco de la evaluación de diseño, para contar con una
mayor participación de actores en este proceso.
27
6.3 Teoría del Proceso y del Impacto
Para finalizar la teoría del programa, se procedió a reconstruir la teoría del proceso y del
impacto a través de una herramienta que permite exponer el modelo lógico no explícito de
la política. Tal como lo indica la Fundación Kellog (2001) “es una forma sistemática y visual
de presentar y compartir [la] comprensión de las relaciones entre los recursos que dispone
para operar [el] programa, las actividades que [se] planea realizar, y los cambios o
resultados que [se] espera obtener.” (p.1)
En la actualidad existen diversas herramientas que permiten representar un modelo lógico,
entre ellas se encuentra la teoría del cambio, la cual,
(…) parte de una Visión de Éxito (Cambio de Largo Plazo, Imagen Objetivo, o Macro
Cambio) e identifica un conjunto de resultados primarios, secundarios, terciarios,
etc. (todos ellos precondiciones “unos de otros”) que articuladamente permiten
alcanzar el cambio de largo plazo deseado. Tales precondiciones (resultados a
diferente nivel) constituyen los elementos necesarios y suficientes para alcanzar el
cambio planteado en concordancia con un conjunto de supuestos relacionados.
(Ortiz y Rivero, 2007, p.3)
Considerándose la herramienta más adecuada, y a partir de la revisión y análisis
documental, se construyó la teoría del cambio para la PNE-2030. Este producto fue
presentado en las sesiones de trabajo con el MEIC, donde se recibió retroalimentación y
validación de este. La representación gráfica de la teoría del cambio de la Política Nacional
de Empresariedad 2030 se encuentra en la Figura 6.
El esquema muestra como visión de éxito el desarrollo económico, lo cual se desprende de
la aspiración establecida en la Política donde menciona que el ‘para qué’ de la PNE-2030
es tanto la generación de empleo como el desarrollo económico. Sin embargo, se define
como visión de éxito únicamente esta última, puesto que se considera que la generación
de empleo busca, desde esta perspectiva, promover el desarrollo económico nacional.
El logro de la visión de éxito pasa por el cumplimiento de las precondiciones, entendidas
como “resultados – suficientes y necesarios – clave” (Ortiz y Rivero, 2007, p.5) para el logro
de dicha visión. En el caso de la PNE-2030 se delimitan como precondiciones necesarias
los siete ejes de la política, los cuales se orientan a la atención de las problemáticas que
enfrenta el sector empresarial costarricense. El logro de las precondiciones identificadas
presenta un carácter simultáneo, según el planteamiento actual de la Política.
29
Cabe recordar que la mayoría de los ejes o precondiciones poseen una entidad
gubernamental líder distinta del MEIC. Esto implica que las acciones a ser desarrolladas
caen bajo la responsabilidad de distintos sectores. De allí la gran relevancia que posee el
modelo de gobernanza de la política, el cual debe permitir el trabajo coordinado para el
logro de la visión de éxito.
En la base del logro de las precondiciones, se encuentran las intervenciones, las cuales
son entendidas como “iniciativas o estrategias que permiten alcanzar resultados” (Ortiz y
Rivero, 2007, p. 5). En el diagrama, su relación directa con las precondiciones se hace
visible a través de flechas con dirección ascendente, que van desde cada lista de
intervenciones a las cajas que contiene los ejes.
Ya que la Política Pública es un instrumento de nivel estratégico, el planteamiento del
modelo lógico subyacente fue de igual forma amplio y general, para tener la capacidad de
englobar todas las acciones que pueden desprenderse de sí. Es por ello que las
intervenciones que se visualizan en la Figura 6 son más bien resultados de carácter amplio
que podrán ser, y serán en su momento, desagregadas en planes, programas y proyectos
de orden específico.
Seguidamente, a la izquierda del entramado de intervenciones y precondiciones, se
encuentran los supuestos de la Política. Estos son entendidos como “situaciones fuera del
control organizacional que influencian las precondiciones” (Ortiz y Rivero, 2007, p.5). Ya
que estos tampoco se encontraban explícitos en la documentación, se procedió a realizar
consideraciones a partir del análisis de contexto y actores para determinarlos. La revisión
documental fue retroalimentada y validada por el personal de la DIGEPYME. La mayoría
de los supuestos identificados se relacionan con la participación decidida de actores de
gran relevancia, como las personas emprendedoras o la banca privada, sin quienes no
podrían lograrse las precondiciones, independientemente de todas las intervenciones que
se realicen.
Considerando lo anterior, ya que los supuestos se encuentran directamente vinculados con
las precondiciones, la representación gráfica de la figura 6 logra esta vinculación haciendo
uso de círculos que contienen la letra ‘s’ y el número correspondiente al supuesto en
cuestión. Las cajas que contienen las precondiciones poseen en el costado derecho los
círculos con la respectiva identificación del supuesto requerido para su cumplimiento.
30
Finalmente, al costado derecho de la figura, se encuentra una columna que contiene los
indicadores, las cuales son definidas como “Métricas que permiten conocer si se alcanza o
no el éxito en la implementación de las precondiciones” (Ortiz y Rivero, 2007, p.5) En este
caso, se han colocado en esta parte las metas establecidas por la Política. Cabe destacar
que estas metas no denotan relación directa con precondiciones, sino más bien se entendía
que el logro de la totalidad de los ejes planteados llevaría a que las metas sean alcanzadas,
y el logro de estas metas llevaría a alcanzar la visión de éxito.
Se destaca que la presente teoría del cambio se basó plenamente en la información
existente y las sesiones de trabajo con MEIC. A partir de estas últimas se acordó que una
revisión más minuciosa de los elementos que componen la teoría en el marco de la
evaluación con la participación de las instituciones líderes.
31
Capítulo 3. Estrategia Metodológica
7. Diseño evaluativo para el abordaje de la PNE-2030
El diseño de evaluación expuesto en el presente capítulo brindó fundamento y estableció
qué y cómo se planeaba realizar la evaluación. Se basó, primordialmente, en los intereses
evaluativos del MEIC como institución cliente, en el sustento de la teoría social y la teoría
general de la evaluación. En función de ello, se estableció un marco evaluativo y estrategia
metodológica acorde para el abordaje del objeto.
7.1 Problema de evaluación
La política pública (PP) de estímulo productivo retoma diversos factores políticos,
económicos, financieros y sociales que inciden directamente en el ecosistema empresarial
del país. Estas estrategias, introducen la necesidad de analizar y prever los efectos que
causarán los cambios productivos en la oferta y demanda del entorno micro y macro
económico del país, lo que ha llevado a que los gobiernos, instituciones y organismos
trabajen en metodologías y diseños de propuestas anticipatorias a las demandas del
sistema productivo, el cual se transfiere mediante el ámbito organizativo y administrativo
(gobernanza) y en la relación estrecha de aspectos políticos (gobernabilidad) (Alpízar,
2012).
En este sentido, la política pública, se considera un canal de estímulo para la empresariedad
así como el crecimiento y desarrollo económico (Carballo et al, 2017). No obstante, es
importante entender, “las características, direccionalidad, consistencia y sostenibilidad,
como así también la conformación de consensos mayoritarios en relación con las mismas”
(Neirotti, 2020, p. 16).
En esa línea, se ha tornado relevante entender la generación de la nueva institucionalidad
que ha adquirido estructuras, procesos y normas en el marco de la administración pública
moderna. Por ello, ha surgido la necesidad de contar con juicios valorativos que sean
apoyados no solo mediante evidencia teórica y empírica, sino, desde opiniones expertas
(Neirotti, 2020); así como de ampliar capacidades de evaluación de política pública tanto a
nivel académico como profesional, porque es escasa la evidencia empírica sobre ello.
32
Por lo anterior, en los últimos años, se ha vuelto la mirada a analizar si los diseños
12
de PP
pueden asegurar una adecuada lógica causal y articulación entre actores para alcanzar su
visión de éxito. En este caso particular, implicó la necesidad de realizar evaluaciones del
diseño de la estrategia, con el fin de determinar si los efectos que se pretenden alcanzar en
el corto y mediano plazo en el ecosistema empresarial del país, lograrían fortalecer a futuro
su misión de proveer mejores condiciones de competitividad empresarial.
Por otro lado, se puso en discusión que, aunque en la teoría han sido identificadas guías
que orientan la evaluación del diseño de políticas públicas, es casi inexistente la evidencia
empírica de informes de evaluación de diseño de PP en Costa Rica. A raíz de lo
anteriormente señalado, surgió la siguiente interrogante principal de evaluación:
¿De qué manera el diseño de la Política Nacional de Empresariedad 2030 es
adecuado para promover el desarrollo económico y prevé generar condiciones que
permitan valorar procesos y medir sus resultados?
Esta interrogante se planteó desde la perspectiva de la pertinencia y coherencia del diseño
de la política pública para lograr su visión orientada al desarrollo económico de Costa Rica
en un periodo de 10 años, con el fin de generar información desde los hallazgos de la
evaluación que permitiera a los actores involucrados tomar decisiones para hacer frente a
las nuevas exigencias del contexto.
Asimismo, se planteó valorar la viabilidad evaluativa de la Política que se refiere a que,
como toda intervención pública, debe contar con condiciones básicas para ser objeto de
evaluación en el futuro; y que, en caso de no estar bien sustentados desde su inicio, podrían
limitar los procesos de generación de información para el aprendizaje y la mejora continua
en el marco del ciclo de vida de la PNE-2030.
7.2 Objeto de evaluación
Para la evaluación, el objeto fue el diseño de la Política Nacional de Empresariedad
2030. Este se ubicó en el nivel de la estrategia de la PP evaluada, principalmente, partiendo
del hecho que “cuanto más claramente estén identificados los problemas y sus causas y
mejor vinculados estén con los objetivos, más fácilmente se puede abordar el diseño de la
12
Según Ortegón (2008), es la etapa inicial donde se “plantean ideas centrales sobre la visión de la política,
sus fines y propósitos, y se delimitan los alcances, los instrumentos, los actores, las restricciones financieras,
las metas a lograr y un bosquejo sobre el cronograma a seguir”. (p. 38)
33
estrategia de intervención.” (Gobierno de Canarias, 2010, p. 6)
Asimismo, pese a que la planificación, ejecución y evaluación de PP se plantean en Costa
Rica con la guía de puntos
13
básicos del MIDEPLAN, “la clave para diseñar una nueva
intervención, o para reformular una existente es conocer los servicios y las prestaciones
que se necesitan para solucionar el problema en cuestión” (Gobierno de Canarias, 2010, p.
6). Por ello, la propuesta del objeto de evaluación se estudió en función de tres dimensiones
que permitieron abordar el diseño y sus condiciones para futuras evaluaciones. Estas
categorías, se respaldaron por una teoría social y experiencia empírica que generan una
razón de lógicas de interacción horizontal para el análisis del objeto de evaluación desde
dos racionalidades: lo técnico y lo político (Ver figura 7).
Figura 7. Categorías de análisis evaluativo para el diseño de la estrategia de la PNE- 2030
• Teoría del Programa
La teoría del programa (TP), también conocida como teoría de la intervención, consiste en
la “descripción de los elementos que conforman la teoría o lógica en la que se basa la
intervención pública, los cuales soportan y de alguna forma moldean el diseño de la
evaluación” (MIDEPLAN, 2017, p. 53). Si bien para MIDEPLAN la teoría de la intervención
se centra en el mismo modelo lógico que subyace a la Política, la evaluación realizada
pretendió emplear una concepción más amplia del término.
13
Puntos básicos de la estructura de la estrategia de una Política Pública (MIDEPLAN, 2016):
Inclusión del tema principal en la Agenda Política, El reconocimiento del marco legal nacional e internacional.
El estado de situación o el resumen diagnóstico del problema y las variables e indicadores asociados. La
participación y los grupos de población objetivo. Los enfoques, principios y características de la PP. La definición
de temas prioritarios o ejes de intervención. Objetivos, resultados, acciones y otras variables. Modelo de gestión
o la forma de organización, los mecanismos para la gestión y el papel de los entes participantes. La evaluación
y seguimiento. La operativización de la PP por medio del Plan de Acción o una Estrategia. (p. 9)
Teoría de la
Intervención
•Problema y
contexto de la
intervención
•Teoría del Impacto
Gobernanza
•Interacción
•Rol del Estado
•Participación de
otros actores
•Complementariedad
con otras
intervenciones
Evaluabilidad
•Calidad del diseño
•Información de la
intervención
•Actores e intereses
de la evaluación
•Recursos
34
Para ello, se consideró lo expresado por Álvarez-Rojas y Preinfalk-Fernández (2018)
quienes indican que
(…) La Teoría del Programa en la práctica evaluativa, presenta la ventaja de
proporcionar información que debería llevar a explicaciones adicionales relacionadas
con el problema, las soluciones y las acciones alternativas para alcanzar los resultados
esperados en el marco de una determinada intervención. Es por esta razón que su
empleo, juega un rol importante en la toma de decisiones, ya que puede ser usada no
solo como un factor explicativo (de qué manera debe funcionar el programa o proyecto)
sino también como un factor que permite concentrarse en torno a problemas y
soluciones dentro de un abanico de alternativas. (p.10)
En ese sentido, y al emplear una noción más amplia del mismo término, se siguió
empleando el concepto “Teoría de la Intervención” pero incluyendo como parte del mismo
no sólo el modelo lógico, sino también el análisis del problema y contexto que da origen a
la intervención, así como el análisis de los actores involucrados.
• Gobernanza
La gobernanza se ejecuta o tiene su centro en el entorno socio‐organizativo, y logra ser
democrática mediante la utilización de las políticas sectoriales, entendiendo la premisa
de que los sectores se gobiernan y las instituciones se administran, con la combinación
de elementos desconcentrados y otros descentralizados, que de alguna manera deben
seguir lineamientos definidos por concentración de decisiones. (Alpízar, 2012, p.65).
En el sentido de la definición antes expuesta, la política pública se consideró incidida por la
forma en que se ejecuta la gobernanza, y por tanto el concepto fue un elemento
fundamental para el análisis del diseño de la intervención.
En línea con lo anterior, de acuerdo a Córdova (2017) la interacción “entendido en términos
de una relación de mutua influencia entre dos o más actores o entidades, constituye el
núcleo analítico de la gobernanza, en tanto permite aprehender metodológicamente el
complejo entramado socio-político de la sociedad” (p. 55). Por lo tanto, se retomó como una
categoría fundamental de análisis para la evaluación.
Conjuntamente, la interacción de diversos actores se planteó, en las lógicas de gobernanza
estructuradas,
35
(…) más que un mecanismo de intermediación de intereses o de influencia en los
intereses públicos por parte de intereses privados y sociales (…) implican
interdependencia, cooperación y consenso en la elaboración y aplicación de las
políticas (…) suponen una estructura de adopción y aplicación de las decisiones de
la que se deriva el trabajo conjunto de todos los actores, públicos y no públicos, en
la consecución del interés general, el interés común a todos ellos (Cerrillo, 2005, p.
25 citado en Córdova, 2017, p. 59).
Según lo expuesto, la evaluación permitió analizar la PNE-2030 para definir cuál es el
modelo de gobernanza propuesto, con base en el tipo de interacción diseñado, para valorar
cómo incide en la propia intervención. La propuesta de Córdova (2017) sobre cómo la
gobernanza (variable independiente) incide sobre las políticas públicas (variable
dependiente). Lo detallado se muestra en la figura 8.
Figura 8. Incidencia de los modos de gobernanza en la Política Pública
Variable
Independiente
Modos de
Gobernanza
Tipos de
Interacción
Escenarios del
rol del Estado
Incorporación
Participación
Variable
Dependiente
Gobernanza
Gobernanza
jerárquica
Intervención
Reafirmación del
control
Actores
estatales
Políticas
públicas
Co-
gobernanza
Interdependencia
Dejar que otros
regímenes
dominen
Actores
estatales / no
estatales
Auto-
gobernanza
Interferencia
Comunitarismo,
deliberación,
democracia
directa
Actores no
estatales
Fuente: Adaptado de Incidencia de los modos de gobernanza en las políticas públicas, Córdova,
2017, p. 58.
• Evaluabilidad
De acuerdo con Mideplan (2017a) la evaluabilidad “se entiende como las posibilidades que
presenta una intervención pública para ser evaluada” (p.6). Por ello, se realizó previo al
inicio del proceso evaluativo y con la “finalidad de maximizar la utilidad de sus resultados,
garantizar un desarrollo óptimo en el contexto en el que se realiza y gestionar
adecuadamente los recursos con los que se contará para realizar ésta” (p.6), un análisis
que se estructura en torno a cuatro grandes ámbitos (tabla 4) que examinaron aspectos
tanto de la intervención como de la evaluación.
36
Tabla 4. Ámbitos del análisis de evaluabilidad
Ámbito
Descripción
Calidad del diseño
(de la planificación)
de la intervención
Analiza el grado de planificación de la intervención a partir de tres
variables, el diagnóstico del problema o necesidad del cual surge
la intervención, la estrategia propuesta para resolver el problema
y la teoría de la intervención.
Accesibilidad de la
Información
Se centra sobre la existencia de información, su calidad y
disponibilidad.
Contexto y Actores
involucrados
Toma en cuenta tres variables, el contexto de la evaluación, su
justificación y los actores involucrados tanto en la intervención
como en el proceso evaluativo.
Recursos para la
evaluación
Se centra sobre los recursos económicos, temporales y humanos
disponibles para desarrollar del proceso evaluativo.
Fuente: Adaptado de Mideplan, 2017a.
En el marco de la evaluación, al ser de diseño, se empleó como base la guía propuesta por
el MIDEPLAN, la cual fue adaptada para considerar sólo aquellos elementos atinentes al
momento del ciclo de vida de la Política Pública que se está valorando.
7.3 Objetivos de la evaluación
De acuerdo con el problema identificado y el objeto definido, a partir de los intereses
evaluativos de MEIC, se establecieron los siguientes objetivos para la evaluación.
Objetivo General
Evaluar el diseño de la Política Nacional de Empresariedad 2030 a partir de su pertinencia
y coherencia para promover el desarrollo económico, así como su viabilidad evaluativa.
Objetivos Específicos
1. Analizar la pertinencia del diseño de la Política Nacional de Empresariedad 2030
para el logro de la visión de éxito propuesta.
2. Valorar la coherencia del modelo de gobernanza diseñado para la implementación
de la Política Nacional de Empresariedad 2030.
3. Determinar la viabilidad evaluativa de la Política Nacional de Empresariedad 2030.
7.4 Interrogantes
En correspondencia con el problema de evaluación, se desprendieron interrogantes
37
secundarias, en línea con los objetivos específicos, así como los temas de análisis de los
objetivos específicos. Su detalle se expone en la tabla 5.
Tabla 5. Interrogantes de la evaluación
Interrogante
Principal
¿De qué manera el diseño de la Política Nacional de Empresariedad
2030 es adecuado para promover el desarrollo económico y generar
condiciones que permiten valorar procesos y medir sus resultados?
Interrogante secundaria
Temas de análisis
¿De qué manera el diseño de la PNE-2030 es pertinente
para atender el problema que le da origen?
Teoría de la Intervención
¿De qué manera la Teoría de la Intervención de la
Política Nacional de Empresariedad 2030 es pertinente
para promover el desarrollo económico?
¿De qué manera el modelo de gobernanza es coherente
para la implementación de la Política Nacional de
Empresariedad 2030?
Gobernanza
¿De qué manera el diseño de la Política Nacional de
Empresariedad 2030 es viable para la realización de
evaluaciones de procesos y resultados?
Evaluabilidad
7.5 Criterios de evaluación
El establecimiento de objetivos e interrogantes, en el marco de este proceso evaluativo, se
vio inherentemente vinculado a la selección de criterios de evaluación. Esto se debió a que
“cada criterio es un lente o perspectiva distinto a través de la cual se puede ver la
intervención. (...) Los criterios juegan un papel normativo. Juntos describen los atributos
deseados de las intervenciones” (Traducción libre, OCDE, 2019, p.6).
En otras palabras, al iluminar el “deber-ser” de una intervención, facilitó a las personas
evaluadoras el abordaje de elementos concretos que permitieron realizar el contraste entre
el atributo deseado versus la realidad, dando soporte así la emisión de los juicios de valor
en respuesta a las interrogantes que han sido planteadas. En ese sentido, los criterios de
la presente evaluación fueron:
• Pertinencia: entendida como “la medida en que los objetivos y el diseño de la
intervención responde
14
a las necesidades, políticas y prioridades globales, nacionales
14
“Responder a” significa que los objetivos y el diseño de la intervención son sensibles a las condiciones
económicas, ambientales, de equidad, sociales, de economía política y de capacidades en las que tiene lugar.
El término "institucionales" incluye organizaciones gubernamentales (nacionales, regionales, locales), de la
38
e institucionales de las personas beneficiarias; y que continúan respondiendo si las
circunstancias cambian” (Traducción libre, OECD, 2019, p.7). Este criterio resultó
fundamental en una evaluación de diseño, puesto que pone el foco precisamente sobre
cómo la teoría del programa de la PNE-2030 se estructura de forma lógica y es
pertinente para el problema/necesidad pública a atender.
• Coherencia: referida a “la compatibilidad de la intervención con otras intervenciones en
un país, sector o institución” (Traducción libre, OECD, 2019, p.8). Este criterio se vinculó
fuertemente con el quehacer gubernamental, en donde no sólo coexisten una gran
cantidad de intervenciones simultáneas, sino también un entramado de instituciones
que inciden desde distintas aristas sobre una misma realidad. En este sentido, la OECD
(2019) ha indicado que este criterio incluye coherencia interna y coherencia externa,
La coherencia interna aborda las sinergias e interrelaciones entre la intervención y
otras intervenciones llevadas a cabo por la misma institución / gobierno, así como
la coherencia de la intervención con las normas y estándares internacionales
relevantes a los que dicha institución / gobierno se adhiere. La coherencia externa
considera la coherencia de la intervención con las intervenciones de otros actores
en el mismo contexto. (Traducción libre, OECD, 2019, p.8)
• Viabilidad Evaluativa: criterio sui generis del presente proceso que obedeció al interés
particular del MEIC de valorar si la PNE-2030 contaba con las condiciones adecuadas
para futuras evaluaciones de procesos y resultados. En este sentido, viabilidad se
entiende como la “condición del camino o vía por donde se puede transitar” (RAE, 2020).
Una definición que brinda dos elementos clave: las condiciones y las cualidades que
éstas deben tener para hacer posible la consecución de un objetivo. En este caso,
siendo el objetivo la realización de futuras evaluaciones, las condiciones propicias
refieren a la evaluabilidad de la intervención, es decir “hasta qué punto una estrategia
(…) es evaluable, y [los resultados de esta valoración] le servirá de base para preparar
la intervención para ser evaluada” (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación,
2007, p.26).
sociedad civil, entidades privadas y organismos internacionales que participan en la financiación,
implementación y / o supervisión de la intervención. Valorar la pertinencia (…) requiere analizar cualquier cambio
en el contexto para evaluar en qué medida la intervención puede (o ha sido) adaptada para seguir siendo
relevante. (Traducción libre, OECD, 2019, p.7)
39
Por tanto, en el marco del presente proceso, la viabilidad evaluativa ha sido entendida como
las condiciones que debe poseer la intervención para poder ser evaluada. Cabe mencionar
que este criterio se centró en valorar las condiciones de cara a evaluaciones de procesos y
resultados futuros, puesto que un breve análisis de este tipo fue realizado para la presente
evaluación de diseño (ver sección 7.2 de este capítulo).
A continuación, en la tabla 6 se presentan los elementos expuestos hasta este punto sobre
el diseño de la evaluación con el fin de facilitar la visualización e interrelación de manera
resumida esta información.
Tabla 6. Objetivos, interrogantes y criterios de la evaluación de diseño de la PNE-2030
Interrogante
Principal
¿De qué manera el diseño de la Política Nacional de Empresariedad
2030 es adecuado para promover el desarrollo económico y generar
condiciones que permiten valorar procesos y medir sus resultados?
Objetivo
General
Evaluar el diseño de la Política Nacional de Empresariedad 2030 a
partir de su pertinencia y coherencia para promover el desarrollo
económico, así como su viabilidad evaluativa.
Objetivos Específicos
Interrogantes Secundarias
Criterios
Analizar la pertinencia del diseño de
la PNE-2030 para el logro de la
visión de éxito propuesta.
¿De qué manera el diseño de la
PNE-2030 es pertinente para
atender el problema que le da
origen?
¿De qué manera la Teoría de la
Intervención de la PNE-2030 es
pertinente para promover el
desarrollo económico?
Pertinencia
Valorar la coherencia del modelo de
gobernanza diseñado para la
implementación de la PNE-2030.
¿De qué manera el modelo de
gobernanza es coherente para la
implementación de la PNE-2030?
Coherencia
Determinar la viabilidad evaluativa
de la PNE-2030.
¿De qué manera el diseño de la
PNE-2030 es viable para la
realización de evaluaciones de
procesos y resultados?
Viabilidad
Evaluativa
7.6 Participantes y audiencias/personas beneficiarias
En este apartado se expone la relación del proceso evaluativo de la PNE-2030 en función
de la comunicación y trabajo realizado según la siguiente clasificación (Zúñiga, 2018, p. 98).
40
• Participante: actores que participan de la evaluación como parte del equipo técnico,
tomadores de decisiones y fuente de información para generar hallazgos.
• Personas Beneficiarioa: actores que fue necesario tener informados según los
niveles de avance en el proceso evaluativo y sus intereses en las distintas etapas
del proceso evaluativo.
Esta clasificación permitió generar procesos de comunicación más estratégicos y
transparentes considerando los momentos de evaluación y la diversidad de actores
involucrados (ver tabla 7).
Tabla 7. Roles de participantes y audiencias/personas beneficiarias según el proceso
evaluativo
Etapa de la
evaluación
Participantes
Personas Beneficiarias
Actor
Producto
Destinatario
Método de
comunicación
Planificación
PPEPPD –
UCR
MEIC
Equipo
evaluador
Plan de trabajo
Equipo técnico
DIGEPYME
Reuniones
virtuales y correo
electrónico
Diseño
Equipo
evaluador
MEIC - Equipo
técnico
DIGEPYME
Diseño de la
evaluación
Equipo técnico
DIGEPYME
Comisión del
PPEPPD-
UCR
Correo
electrónico,
reuniones
virtuales, carta de
aprobación de
diseño de la
comisión
Recolección
de datos
Equipo
evaluador
MEIC - Equipo
técnico
DIGEPYME
Instituciones
líderes
Empresas
costarricenses
Información y datos
construidos
conjuntamente
Equipo técnico
DIGEPYME
Equipo asesor
TFIA
Resultados de la
aplicación de
instrumentos
virtuales
Correos
electrónicos.
Reuniones
virtuales.
Análisis de
datos
Equipo de
evaluación
Sistematización de
resultados
Análisis de
resultados
Hallazgos
Equipo asesor
TFIA
MEIC - Equipo
técnico
DIGEPYME
Informe preliminar
de resultados
41
Etapa de la
evaluación
Participantes
Personas Beneficiarias
Actor
Producto
Destinatario
Método de
comunicación
Informe final
Equipo de
evaluación
Juicios de valor
Recomendaciones
Lecciones
aprendidas
Equipo asesor
TFIA
Equipo técnico
DIGEPYME
Comisión del
PPEPPD-
UCR
Reuniones
virtuales
Correos
electrónicos
Presentación de
informe final
Difusión de
resultados
Equipo de
evaluación
Evaluación de la
estrategia del
diseño de la PNE-
2030
MEIC
Instituciones
líderes de la
Política, y
academia
Presentación de
informe final
Fuente: Basado en la Matriz de comunicación del PMI citado en Zúñiga, 2018, p. 98.
7.7 Modelo de evaluación
El diseño de una evaluación hecha a la medida de su objeto requiere de la estructuración
de un modelo que responda a sus particularidades. Por tanto, para lograr el objetivo
propuesto se requirió la aplicación de un enfoque que permitió hacer del proceso evaluativo,
un espacio de intercambio, aprendizaje y construcción conjunta de manera que los
procesos evaluativos futuros también respondan a los intereses y necesidades de los
principales actores involucrados. En el campo de la evaluación, los enfoques se enmarcan
en paradigmas generales que facilitan el abordaje del objeto según sus necesidades
particulares.
En este sentido, se entendió paradigma como un “marco para comprender las principales
cosmovisiones (…) Son construcciones metafísicas amplias que incluyen conjuntos de
supuestos filosóficos relacionados” (Mertens y Wilson, 2012, p.34). Y es que para que las
evaluadoras puedan realizar un riguroso abordaje del objeto de evaluación, se requiere
clarificar los supuestos sobre los cuáles se está planteando la presente estratégica
metodológica, ya que “los paradigmas de investigación definen para investigadores qué es
lo que están haciendo y qué cae dentro y fuera de los límites de una investigación legítima”
(Guba y Lincoln, 2002, p.120)
A partir del contexto general, la teoría del programa y los intereses evaluativos, el abordaje
del diseño estratégico de la PNE-2030 puede posicionarse desde el paradigma
42
constructivista (Mertens y Wilson, 2012), cuyos supuestos se encuentran descritos en la
tabla 7. Las personas evaluadoras que trabajan desde este paradigma
Suponen que no saben todo lo que no saben. En consecuencia, es apropiado “dejar
espacio” en el diseño para una etapa altamente exploratoria, donde se despliega un
muestreo teórico intencional de la variedad de variación máxima, para descubrir la
gama completa de construcciones alrededor de un programa desde una gama tan
amplia de partes interesadas como puede ser solicitado para unirse al esfuerzo de
evaluación. (Traducción libre, Lincoln y Guba, 2011, p.8).
Esto fue particularmente útil para el abordaje de la PNE-2030, en donde confluyen una gran
variedad de actores, quienes era requerido que fuesen parte de los procesos de evaluación
y por tanto resultó de gran relevancia conocer sus perspectivas en el marco de este proceso
evaluativo de diseño.
Tabla 8. El paradigma constructivista y sus supuestos en evaluación
Supuestos
Paradigma constructivista
Axiológicos
¿Para qué se evalúa?
Conciencia de los valores. Los valores de la persona
evaluadora inciden en el proceso y los resultados de la
evaluación. Tener conciencia sobre los valores permite
limitar su influencia para reconocer los valores de los actores
involucrados y en el para qué de la evaluación.
Ontológicos
¿Cuál es la forma y la
naturaleza de la realidad y,
por lo tanto, qué es lo que
podemos conocer y evaluar?
Ontología Relativista. Las realidades son comprensibles en
la forma de construcciones mentales múltiples e intangibles,
basadas social y experiencialmente, de naturaleza local y
específica, su forma y contenido dependen de los individuos
o grupos que sostienen esas construcciones.
Epistemológicos
¿Cuál es la naturaleza de la
relación entre quien evalúa y
lo que puede ser evaluado?
Epistemología Transaccional y subjetivista. Se supone que el
investigador y el objeto de investigación están vinculados
interactivamente de tal forma que los "hallazgos" son
literalmente creados al avanzar la investigación.
Metodológicos
¿Cómo se evalúa?
Metodología Hermenéutica y dialéctica. Las construcciones
individuales pueden ser producidas y refinadas sólo
mediante la interacción entre el investigador y quienes
responden. El objetivo final es destilar una construcción
consensuada que sea más informada y sofisticada que
cualquiera de las construcciones precedentes.
Fuente: Guba y Lincoln, 2002; Mertens y Wilson, 2012.
43
7.7.1 Enfoque de evaluación
En el marco del paradigma antes expuesto se ubican diversos modelos o enfoques, los
cuales fueron entendidos como un “conjunto de reglas, prescripciones y prohibiciones y
marcos de referencia que especifican qué es una evaluación buena o adecuada y cómo
debe hacerse” (traducción libre, Alkin, 2004, citado en Mertens y Wilson, 2012, p. 39). En
este sentido, los enfoques permiten demarcar el camino a seguir sin ofrecer pautas
metodológicas estrictas, sino más bien una propuesta que le permite a la persona
evaluadora acercarse al objeto de evaluación. En esta línea, a continuación, se presentan
los dos enfoques utilizados en la evaluación:
• Enfoque Responsivo como propósito de la evaluación
Para esta evaluación, se utilizó el Enfoque Responsivo propuesto por Robert Stake, el cual
no sólo toma en cuenta las necesidades de patrocinadores de la evaluación, sino que
intenta “responder a las preocupaciones e intereses que emergen de todas las personas
relacionadas con el proceso evaluativo” (Ruiz, 2008, p. 81). Es decir, se realizó una
evaluación de la PNE-2030 centrada en el cliente, las personas beneficiarias, actores
implicados y personas lectoras.
En esta conceptualización, “clientes” son las personas que contratan la evaluación,
normalmente promotores o responsables del programa, y, “personas beneficiarias” son
usuarios. Cuando nos habla de “actores implicados” introduce en esta categoría a personas
beneficiarias, el personal y posibles destinatarios que podían haberse beneficiado del
programa si hubiera tenido otras características. Por último, “personas lectoras” son las
personas que potencialmente pueden leer el informe de la evaluación. (Ruiz, 2008, p. 82)
De tal forma, desde su base interpretacionista y fenomenológica se buscó “comprender
cómo ven las cosas los actores, las personas estudiadas” (Stake, 1999:23 citado en Ruiz,
2008, p. 81) con el fin de poder responder adecuadamente a las necesidades planteadas
por usuarios y otras personas relacionadas con la intervención. (Ruiz, 2008). Por lo anterior,
la evaluación se enmarcó en el propósito de fomentar la comprensión de lo propuesto en el
diseño de la PNE-2030 en un entorno dado y desde una variedad de perspectivas.
El enfoque responsivo, demandó al equipo evaluador describir y recopilar tanta información
como le fue posible para reflejar todos los puntos de vista y todos los valores de
44
participantes en consideración para obtener una visión lo más fidedigna posible de la
realidad. Esto contribuyó a justificar, de forma rigurosa, los juicios de valor. Además, esta
dinámica proporcionó información útil para la toma de decisiones. (Ruiz, 2008)
• Enfoque de la Cuarta Generación como método de la evaluación
El segundo enfoque utilizado, como método para complementar la evaluación del diseño
de la PNE-2030 es el enfoque de la cuarta generación, también conocido como
hermenéutico, interpretativo o responsivo constructivista. Sus autores, Yvonna Lincoln y
Egon Guba, enmarcan ese enfoque en el paradigma constructivista, por lo cual comparte
los mismos supuestos filosóficos planteados en la sección anterior. Aquí, el proceso
evaluativo se construyó de manera conjunta con actores involucrados, en un entorno de
aprendizaje de doble vía, ya que
Los evaluadores enseñan a las partes interesadas qué tipos de necesidades de
información son críticas para el esfuerzo de evaluación desde la perspectiva de los
gerentes de programas y financiadores; posteriormente, los actores involucrados
enseñan a los evaluadores qué tipos de reivindicaciones, preocupaciones y
problemas son más críticos para satisfacer sus necesidades. (Traducción libre,
Lincoln y Guba, 2011, p.5).
Los elementos que actores enseñan a las personas evaluadoras constituyen los factores
de análisis sobre los cuales se centra este enfoque. Las reivindicaciones (aspectos
favorables del objeto de evaluación), preocupaciones (aspectos desfavorables) y
problemas (aspectos sobre los cuales existe discrepancia, controversia o desacuerdo)
deben ser mapeados de la manera más exhaustiva posible en torno a los dominios o
categorías de análisis de la evaluación. Esta identificación es orientada por las personas
evaluadoras y se realiza con los diferentes tipos de actores, que Guba y Lincoln clasifican
en “agentes (quienes producen, utilizan e implementan lo evaluado), beneficiarios [sic]
(quienes se benefician de una manera u otra en el uso de lo evaluado) y las víctimas
(aquellos a quienes afecta negativamente el uso de lo evaluado)” (Vargas, 2001, p.40).
Dada las características de la PNE-2030, con su diversa gama de actores involucrados y
marcado interés en realizar procesos evaluativos de manera continua, se consideró que
este enfoque era adecuado para el abordaje de las reivindicaciones, preocupaciones y
problemas de las distintas instituciones y sectores involucrados en torno tanto al diseño de
45
la política de cara a los procesos evaluativos futuros. De esta forma se estructuró un diseño
coherente con el objeto de evaluación, cuya representación gráfica se resume a
continuación.
Figura 9. Representación del paradigma, enfoque y teorías del modelo de evaluación
Fuente: Basado en Mertens y Wilson, 2012
7.7.2 Tipo de evaluación
La evaluación fue clasificada en función de los criterios establecidos por el MIDEPLAN
(2017), presentados en la siguiente tabla 9.
Tabla 9. Clasificación de la evaluación de diseño de la PNE-2030
Criterio
Clasificación
Descripción
Agente evaluador
Externo
Realizada por equipo evaluador externo que
cuenta con conocimiento especializado.
Funcionalidad
Formativa
Realiza la valoración del diseño de una
intervención pública, con el fin de para proponer
46
Criterio
Clasificación
Descripción
medidas correctivas tendientes a la mejora de la
gestión de la intervención, así como su
evaluabilidad de procesos e impactos.
Etapa de ciclo de
vida de la Política
Pública
Durante
Realizada en el periodo de ejecución de una
intervención pública.
Contenido (fase de
la intervención)
Diseño
Analiza y valora la racionalidad y la coherencia
del diseño de la intervención. Asimismo, su
conceptualización en relación con la
problemática o necesidades que la originan y
los usuarios a los que se dirige.
Abordaje
metodológico
Cualitativo
Busca la comprensión del objeto de evaluación
Temática y Objeto
Estratégica
Tiene por objeto el diseño de una política
pública
Fuente: Basado en MIDEPLAN, 2017.
7.8 Aspectos metodológicos
En consonancia con los objetivos, interrogantes, tipo de evaluación, paradigma y enfoque
planteado, el abordaje metodológico fue eminentemente cualitativo, puesto que, tal como
enfatizan Guba y Lincoln es importante “no juzgar las evaluaciones constructivistas
utilizando criterios o estándares positivistas” (traducción libre, Lay y Papadopoulos, 2007,
p.497).
La metodología cualitativa se “selecciona cuando el propósito es examinar la forma en que
los individuos perciben y experimentan fenómenos que los rodean, profundizando en sus
puntos de vista, interpretaciones y significados” (Hernández et al., 2014, p.358), por lo cual
se constituyó en la mejor opción de abordaje para la ejecución de la evaluación, además
de ser la metodología que ha sido empleada durante la construcción del diseño de la
evaluación. Para complementar este abordaje, se planteó aplicar técnicas e instrumentos
tanto cualitativos como cuantitativos, que se describen en los siguientes apartados.
En la práctica, un diseño cualitativo, particularmente el uso de la teoría fundamentada
resultó adecuado considerando la poca trayectoria que tiene Costa Rica en evaluación de
política pública, particularmente al ser una evaluación de diseño. Tal como señala Páramo
Morales (2015):
47
En aquellos temas que han sido poco abordados y en consecuencia no se dispone
de teorías formales o sustanciales, o en aquellos que por reclamar ir más allá de las
teorías requieren una visión más fresca, Glaser y Strauss (1967) propusieron la
Teoría Fundamentada (TF) (…) como una manera de aproximarse a la realidad
social de una forma diferente. (p.1)
7.8.1 Técnicas e instrumentos para recolectar información
Las técnicas e instrumentos utilizados para la recolección de información fueron los
siguientes:
● Revisión y análisis documental: implicó detectar, consultar y obtener la bibliografía
(referencias) y otros materiales que fuesen útiles para los propósitos del estudio, de
dónde se tuvo que extraer y recopilar la información relevante necesaria para enmarcar
el problema de investigación (Hernández et al., 2014, p.61). La aplicación de esta
técnica requirió como instrumento un plan de levantamiento de datos, que facilitó la
búsqueda, compilación y análisis de la literatura encontrada.
● Taller: Se realizó un taller con 54 personas del Ecosistema Empresarial costarricense
con el objetivo construir de forma participativa árboles de problemas por cada uno de
los ejes de la PNE-2030, así como definir el problema central que busca atender la
Política. Para ello, el equipo evaluador realizó una breve introducción teórica a la
evaluación de intervenciones públicas, se explicitó el marco evaluativo de la presente
evaluación y promovió el trabajo en subgrupos por eje de acuerdo a la afinidad que cada
actor tuviera por la temática. El taller fue realizado de manera virtual, a través de zoom,
y utilizando como herramienta de trabajo colaborativa la plataforma Miro. Contó con la
participación de 31 mujeres y 24 hombres quienes representaban 40 organizaciones
(ver anexo 22). Adicionalmente, se realizaron 3 talleres con el MEIC como cliente de la
evaluación.
● Entrevista semi-estructurada: Se realizaron 11 entrevistas semiestructuradas, tanto
individuales como grupales, en formato virtual, dirigidas a las personas representantes
de las instituciones que lideran los 7 ejes de la política. Las instituciones participantes
fueron MEIC, INA, MEP, SBD, MICITT, Procomer y Fodemipyme. Participaron 8
mujeres y 7 hombres. Para complementar la información recopilada a través de la
entrevista, se solicitó a cada uno de las personas entrevistadas completar un
cuestionario autoadministrado en formato virtual, a través de la plataforma Typeform.
48
● Encuesta: Para la aplicación de esta técnica se elaboró un cuestionario de virtual como
herramienta para recolecta la información, el cual se envió a los actores por medio de
la plataforma Typerform. La encuesta fue completada por un total de 54 personas
representantes de organizaciones de distinta índole que pertenecen al ecosistema.
Participaron 28 mujeres y 27 hombres, del total de los cuales 24 pertenecen al sector
público, 21 al sector privado, 5 a ONG, 4 a la academia y 1 persona representando a
organizaciones de la sociedad civil.
7.8.2 Procedimientos para recolectar información
La fase de recolección de información constituye un momento para “obtener datos que se
convertirán en información y conocimiento” (Hernández et al., 2014, p.395). Habiendo
definido en la sección anterior las técnicas que fueron utilizadas, se describirá a
continuación el muestreo y, de manera breve, el procedimiento de alta virtualidad que se
requirió, dado el contexto de emergencia sanitaria que se gestaba en el momento de la
evaluación.
• Muestra
Dado que el universo de actores involucrados en la PNE-2030 es amplio, se utiliza la
delimitación mediante una muestra para proceder a recolectar la información. Cabe
mencionar que, en la metodología cualitativa, las muestras no son estadísticamente
significativas, pero si representativas a la población en estudio. En este sentido, se utilizó
un muestreo mixto, que combina los tres tipos de muestra que se describen en la tabla 10.
Tabla 10. Tipos de muestreo a ser utilizados en la evaluación de diseño de la PNE-2030
Tipo
Descripción
Muestra de expertos
Son frecuentes en estudios cualitativos y exploratorios para
generar hipótesis más precisas. En el marco de la presente
evaluación, se recurrió a los expertos nacionales en la
temática de empresaridad y de cada uno de los ejes, por lo
que esta muestra incluye a las personas representantes del
ente rector, MEIC, y de cada una de las instituciones líderes.
Por otro lado, se incluyó como parte del proceso al
consultor que estuvo a cargo de apoyar a la DIGEPYME en
el diseño de la PNE-2030.
Muestras diversas o
de máxima variación
Son utilizadas cuando se busca mostrar distintas perspectivas y
representan la complejidad del fenómeno estudiado, o bien
documentar la diversidad para localizar diferencias y
49
Tipo
Descripción
coincidencias, patrones y particularidades. En este caso, la
máxima variación se propició con la consulta a
representantes de todos los sectores y organizaciones que
forman parte del Ecosistema Empresarial. Para ello, el MEIC
brindó las bases de datos de contactos. Si bien la respuesta final
ascendió a las 54 personas, se contactó a un total de 153
representantes de organizaciones.
Muestreo teórico
Consiste en la selección de casos o participantes conforme a la
necesidad de precisión y refinamiento de la teoría que se está
desarrollando. La definición de este tamaño de muestra se
basó en el proceso inicial que el MEIC llevó a cabo para
diseñar la PNE-2030, por lo que se buscó alcanzar un número
de personas igual o mayor a los que participaron en dicho
proceso.
Fuente: Hernández et al., 2014, pp. 387-390 y Vivar, et al., 2010
La muestra de expertos y la muestra de máxima variación responde a la propuesta del
paradigma constructivista y del enfoque de cuarta generación. El muestreo por
conveniencia responde al contexto propio de la política, en cuya construcción inicial fueron
designadas personas en específico para participar de los procesos relacionados con la
PNE-2030, por lo tanto, interesaba su involucramiento pues esto permitiría la generación
de mejores condiciones para evaluaciones futuras.
• Alta virtualidad
La situación de emergencia sanitaria expuesta en el capítulo 1 condicionó los
procedimientos de recolección de información a un formato exclusivamente virtual, por lo
cual, se planteó desarrollar esta fase haciendo uso de herramientas de este tipo. Cabe
mencionar que tanto el contexto cambiante como la cualidad flexible de la investigación
cualitativa dejan la puerta abierta para la realización de cambios en el formato de aplicación
de las técnicas e instrumentos para la recolección de información. La propuesta
contemplada se resume en la tabla 11.
Tabla 11. Herramientas virtuales para la recolección de información
Técnica
Herramientas virtuales
Revisión y análisis
documental
Buscadores especializados, revistas científicas en línea y páginas web
de organismos internacionales especializados
Entrevista semi-
estructurada
Solicitud de entrevista por correo electrónico y su desarrollo por medio
de plataforma para videoconferencias (Meet o Zoom, a conveniencia
de la persona informante).
50
Técnica
Herramientas virtuales
Taller
Convocatoria a participantes por correo electrónico y desarrollo de
taller por medio de plataforma para videoconferencias (Zoom). Uso
simultáneo de la plataforma colaborativa Miro que permitió elaborar el
tiempo real los instrumentos propuestos. Grabación simultánea de las
sesiones para su posterior sistematización.
Encuesta
Cuestionarios elaborados y suministrados mediante la plataforma
Typeform, enviada mediante correo electrónico para recopilar la
información en línea.
7.8.3 Técnicas de análisis de la información y de valoración
Para el análisis de la información recolectada se propuso realizar un análisis cualitativo
de contenido, el cual implicó “una aproximación empírica, de análisis metodológicamente
controlado de textos al interior de sus contextos de comunicación, siguiendo reglas
analíticas de contenido y modelos paso a paso, sin cuantificación de por medio” (Mayring,
2000, citado en Cáceres, 2003, p.56). La propuesta del proceso general para este análisis
se puede encontrar en el anexo 5, en donde se visualiza como a partir de un pre-análisis
se definieron categorías que permitieron, a su vez, la definición de reglas de análisis y
códigos, en un proceso de realimentación mutua. Este procedimiento, se utilizó desde la
fase de diseño de la evaluación, en donde a partir de la revisión documental inicial, la
reconstrucción de la teoría del programa y los intereses evaluativos de uno de los
principales actores involucrados, MEIC, se definieron dimensiones y categorías de análisis,
dentro de las cuales se encuentran interrogantes terciarias que sirvieron de base para la
generación de códigos.
Esta técnica fue combinada con el análisis basado en la teoría fundamentada (grounded
theory) la cual implicó que “la teoría (hallazgos) fuese emergiendo fundamentada en los
datos” (Hernández et al., 2014, p.422). El proceso que se siguió, basado en esta teoría, se
encuentra en el anexo 6 y muestra cómo los hallazgos se fueron formando a partir de un
proceso de codificación de la información recopilada.
En este sentido, Hernández et al. (2014) refieren que los códigos son “etiquetas para
identificar categorías” (p. 426), y la codificación
Implica, además de identificar experiencias o conceptos en segmentos de los datos
(unidades), tomar decisiones acerca de qué piezas “embonan” entre sí para ser
categorizadas, codificadas, clasificadas y agrupadas para conformar los patrones
51
que serán empleados con el fin de interpretar datos. (p. 427).
Para facilitar este proceso, se usó ATLAS.ti un software de análisis cualitativo de datos,
entre cuyas funciones se encuentra incorporada la codificación y que permite el análisis
diversos formatos de información, especialmente útil considerando la alta virtualidad con la
cual se manejó el proceso evaluativo.
7.8.4 Triangulación
En el marco de los procesos evaluativos, la triangulación es un ejercicio relevante, ya que
permite cruzar la información desde diferentes aristas, brindando mayor solidez a los
resultados. Para la evaluación, se realizó cuatro tipos de triangulación, cuyo significado y
forma de aplicación se describen en la tabla 12.
Tabla 12. Tipos de triangulación en la evaluación de diseño de la PNE-2030
Tipo de
triangulación
Qué implica
Cómo se aplica
De teorías o
disciplinas
El uso de múltiples teorías
o perspectivas para
analizar el conjunto de los
datos
Se combinaron fundamentos
teóricos de políticas públicas y
teoría de evaluación, para generar
un modelo adecuado para el objeto
de evaluación.
De investigadores
Varios investigadores que
recolecten el mismo
conjunto de datos, con el
fin de obtener mayor
riqueza interpretativa y
analítica.
Durante la recolección de
información, el equipo evaluador en
su conjunto estuvo presente, para
recoger y analizar los datos de
manera conjunta.
De disciplinas
Un equipo evaluador
proveniente de distintas
disciplinas o campos de
conocimiento.
El equipo evaluador estuvo
conformado por profesionales de
disciplinas distintas a quienes se
suma una directora del proceso
(trabajo interdisciplinar).
De técnicas
Diferentes fuentes e
instrumentos de
recolección de los datos,
así como distintos tipos de
datos
Las diversas técnicas e
instrumentos fueron aplicados a la
muestra de actores seleccionados,
que brindaron distintos tipos de datos
para responder a las interrogantes de
evaluación.
Fuente: Basado en Hernández et al., 2014
52
7.9 Operacionalización de la evaluación
Objetivo general
Evaluar el diseño de la Política Nacional de Empresariedad 2030 a partir de su pertinencia y coherencia para
promover el desarrollo económico, así como su viabilidad evaluativa.
Interrogante
principal
¿De qué manera el diseño de la Política Nacional de Empresariedad 2030 es adecuado para promover el
desarrollo económico y prevé generar condiciones que permitan valorar procesos y medir sus resultados?
Objetivos
específicos
Interrogantes
secundarias
Criterios
Temas de análisis y
categorías
Técnicas de
recolección y
análisis
Fuentes de
información
1. Analizar la
pertinencia del diseño
de la PNE-2030 para
el logro de la visión de
éxito propuesta.
¿De qué manera el
diseño de la PNE-
2030 es pertinente
para atender el
problema que le da
origen?
¿De qué manera la
Teoría de la
Intervención de la
PNE-2030 es
pertinente para
promover el
desarrollo
económico?
Pertinencia
Tema de análisis
Problema y contexto que
le da origen a la
intervención
Categorías
- Identificación de la
problemática
- Población objetivo
- Índices
internacionales
- Escenarios de crisis
Tema de análisis
Teoría del impacto
Categorías de análisis
- Modelo lógico
- Modelo de desarrollo
económico
- Enfoques
- Empresariedad
Recolección
- Revisión y análisis
documental
- Instituciones
nacionales
- Academia
- Organismos
Internacionales
- Taller
- MEIC
- Instituciones
líderes
- PYMES
costarricenses
- Entrevista semi-
estructurada
- MEIC
- Instituciones
líderes
- Encuesta
- Empresas
Análisis
Análisis cualitativo
de contenido
Toda la información
recopilada
53
Objetivos
específicos
Interrogantes
secundarias
Criterios
Temas de análisis y
categorías
Técnicas de
recolección y
análisis
Fuentes de
información
2. Valorar la
coherencia del modelo
de gobernanza
diseñado para la
implementación de la
Política Nacional de
Empresariedad 2030.
¿De qué manera el
modelo de
gobernanza es
coherente para la
implementación de
la PNE-2030?
Coherencia
Tema de análisis
Gobernanza
Categorías
- Interacción
- Rol del Estado
- Participación de
otros actores
- Complementariedad
y/o coincidencias con
otras intervenciones
Recolección
- Revisión y análisis
documental
- Instituciones
nacionales
- Academia
- Organismos
Internacionales
- Entrevista semi-
estructurada
- MEIC
- Instituciones
líderes
Análisis
Análisis cualitativo
de contenido
Toda la información
recopilada
3. Determinar la
viabilidad evaluativa
de la Política Nacional
de Empresariedad
2030
¿De qué manera el
diseño de la PNE-
2030 es viable para
la realización de
evaluaciones de
procesos y
resultados?
Viabilidad
evaluativa
Tema de análisis
Evaluabilidad
Categorías
- Conceptualización
de la intervención
- Información de la
intervención
- Actores e Intereses
en la evaluación
- Recursos disponibles
para la evaluación
Recolección
- Revisión y análisis
documental
- Instituciones
nacionales
- Academia
- Organismos
Internacionales
- Entrevista semi-
estructurada
- MEIC
- Instituciones
líderes
Análisis
Análisis cualitativo
de contenido
Toda la información
recopilada
54
7.10 Delimitación temporal
La delimitación temporal de la evaluación de diseño abarca el período en que la PNE-2030
se desarrolló hasta la fecha. Es decir, desde el 2018 hasta la actualidad. Por su parte, la
presente evaluación de ejecutó en el período 2020-2023. El detalle de las acciones
realizada para la ejecución de la evaluación se encuentra en el anexo 4. Asimismo, el
contexto particular en el que se desarrolló esta evaluación (situación de pandemia), afectó
en alguna medida la programación de actividades, por tanto, continuamente se estuvo
actualizando, revisando y dando seguimiento, con el fin de concluir con un proceso de
calidad equilibrado al objetivo de la evaluación.
7.11 Evaluabilidad
El análisis de evaluabilidad fue realizado al inicio del proceso, cuando se estaba negociando
la realización de la evaluación de diseño de la PNE-2030 y durante la construcción del
diseño de la evaluación. Los resultados del análisis se presentan acorde a los ámbitos
explicados en la sección 7.2.
Calidad del diseño de la intervención: En relación al diagnóstico se contó con
documentos producidos por MEIC, por otras instituciones nacionales y por instituciones
internacionales, que definen de manera detallada las problemáticas del sector empresarial
y MIPYMES en Costa Rica, así como el contexto socio-económico nacional. Sin embargo,
no se identificó un diagnóstico de problemas o necesidades del ecosistema empresarial
que haya sido elaborado específicamente para la PNE-2030. La Política contaba con un
árbol de problemas y detallaba las dimensiones institucionales, temporales, sectoriales y
geográficas de la Política.
Por otra parte, se encontró que la estrategia de la Política no posee objetivo general único,
en su lugar cuenta con una aspiración, metas y ejes de intervención. Estos ejes se
operacionalizan a través de un plan de acción cuyos indicadores y acciones son claros,
realistas y medibles. En el nivel estratégico no se identifican indicadores. En relación a la
teoría de la intervención, se encuentra que la PNE-2030 establece una población meta y
describe su situación, desde el contexto nacional e internacional. Por otro lado, no se
identifica un modelo causal de la Política ni supuestos para el logro del cambio esperado.
Accesibilidad de la Información: Se corroboró que existe abundante información
55
documental, sobre todo en forma de estudios previos realizados por diversas instituciones
que dan cuenta sobre la situación del ecosistema empresarial en Costa Rica. Sin embargo,
no se identificó una sistematización del proceso de construcción de la Política. Además, fue
mencionado por MEIC la existencia de sistemas de información que fueron revisados con
más detalle durante el desarrollo de la evaluación. Dado que el cliente de la evaluación es
el ente rector de la Política, se contó con el apoyo político y técnico para el levantamiento
de información en el marco de la evaluación, teniendo como principal dificultad la situación
de emergencia sanitaria que impidió la realización de reuniones presenciales, dependiendo
así en mayor medida de las condiciones de conectividad de los distintos actores
involucrados.
Contexto y Actores involucrados: La evaluación contó con un soporte normativo a nivel
nacional (la Política Nacional de Evaluación), así como de un claro respaldo político en el
MEIC. Gracias a ello, se realizó la asignación inicial de responsabilidades en la evaluación
de diseño, con tres personas de la DIGEPYME participando activamente en la planificación
de la evaluación. En torno a la justificación, se encuentran claros tanto los motivos como la
pertinencia (ver capítulo 1, Justificación).
En relación a los actores, éstos fueron claramente identificados (ver Capítulo 2, Teoría del
Programa), así como definidas las audiencias y medios de comunicación necesarios. Cabe
mencionar que, dado que el interés por la evaluación surge del MEIC, ente rector de los
Ejes a ser evaluados, los intereses del actor más representativo del proceso están siendo
considerados.
Recursos para la evaluación: En cuanto a recursos financieros se contaron con la
inversión en tiempo de las personas funcionarias involucradas, así como las condiciones
de conectividad que cada uno tenía para lograr participar en el proceso de la evaluación.
En relación al recurso humano, se contó con un equipo evaluador formado por dos
evaluadoras, quienes son externas a la institución, y el apoyo de tres personas funcionarias
de la DIGEPYME.
En conclusión, en términos generales, la PNE-2030 contaba con las condiciones de
evaluabilidad necesarias para llevar a cabo una evaluación de diseño. Cabe mencionar que,
a su vez, este análisis tiene la cualidad de brindar insumos para la evaluación misma,
gracias a que han sido identificadas áreas de mejora concretas.
56
7.12 Estrategias para el seguimiento del proceso evaluativo (control de la rigurosidad
de la evaluación)
La evaluación, al ser un proceso sistemático de valoración y análisis crítico, debe incorporar
estrategias de seguimiento para generar rigurosidad y calidad de sus resultados. Esta
lógica, incorpora todo el proceso evaluativo aplicando metodologías confiables para:
(a) Valorar si el diseño, la gestión, y los resultados producidos son consistentes con
lo previsto, identificando la ocurrencia de cambios no esperados; (b) valorar si las
acciones ejecutadas son o fueron las adecuadas para producir los cambios previstos
en los objetivos, o bien si es necesario ajustarlas; (c) identificar los factores de
contexto que inciden en los resultados, y obtener elementos y evidencias que
fundamenten el juicio evaluativo. (Rodríguez Bilella et al., 2016, p. 5)
A raíz de lo anterior, los estándares propuestos por Rodríguez Bilella et al (2016), en los
Estándares de Evaluación para América Latina y el Caribe “establecen una referencia de
calidad para las evaluaciones a fin de que las mismas resulten confiables, útiles, éticas y
culturalmente apropiadas” (p.5). Esta propuesta es entrelazada con los criterios de
autenticidad de Guba y Lincoln (Lay y Papadopoulos, 2007) basados en características
centrales y críticas de una evaluación constructivista.
En este sentido, las estrategias utilizadas para el seguimiento del proceso evaluativo de la
PNE-2030, contó además con el apoyo de un Comité Asesor el cual estuvo compuesto por
una persona tutora y dos personas lectoras quienes cumplieron una labor de
acompañamiento, soporte teórico y metodológico al equipo evaluador. Las estrategias para
el seguimiento del proceso evaluativo se detallan en el anexo 7.
57
Capítulo 4. Presentación y discusión de resultados
En este capítulo se expone la información obtenida en el proceso evaluativo realizado en el
marco de los criterios, interrogantes, temas y categorías de análisis planteados en el
capítulo metodológico. Se presentan los juicios valorativos que en este caso surgen a partir
de la comparación y análisis de los datos recopilados desde técnicas y fuentes de
investigación cualitativa con la finalidad de dar consistencia a los hallazgos de la evaluación.
4.1 Criterio: Pertinencia
¿De qué manera el diseño de la PNE-2030 es pertinente para atender el
problema que le da origen?
Juicio de valorar: A partir de los hallazgos de la presente evaluación se identifica
que el diseño de la PNE-2030 tiene un nivel bajo de pertinencia para atender al
problema que le da origen porque existen vacíos en la identificación detallada de la
problemática, lo cual conlleva a que la estrategia de la política no logre responder
de forma adecuada tanto a las necesidades existentes como a un contexto
cambiante. Por otra parte, la ausencia de una lógica causal explícita ha dificultado
la existencia de un horizonte común interinstitucional, ya que al no contar con un
marco filosófico claro queda a criterio e interpretación de cada institución líder cómo
deben actuar.
¿De qué manera la Teoría de la Intervención de la PNE-2030 es pertinente para
promover el desarrollo económico?
Juicio de valorar: Se evidencia que la teoría de la intervención de la PNE-2030
tiene un nivel bajo de pertinencia para lograr el desarrollo económico debido a que
el diseño no cuenta con una adecuada articulación de la aspiración de la política,
los enfoques, los ejes estratégicos y la gestión de riesgos. Lo anterior se debe a
que el diseño de la política se basó mayoritariamente en las actividades que cada
institución líder venía realizando para, a partir de ahí, llegar al resultado esperado,
en lugar de hacerlo en una lógica de Gestión Basada en Resultados que parte de
la definición del resultado esperado para posteriormente establecer que productos,
actividades e insumos se necesitan para alcanzar la visión de éxito. Esto conlleva,
a que existan vacíos para articular elementos de la teoría de la intervención
consecuentes con las necesidades de la población objetivo.
En el marco de la presente evaluación, el diseño de una intervención pública se considera
pertinente en la medida en que se ha dado una adecuada identificación de la problemática,
que da origen a la intervención, del contexto (prioridades globales, nacionales e
institucionales) y un análisis de riesgos que permitan responder a la visión de éxito si las
circunstancias cambian. Asimismo, un diseño de política pública, que tiene una perspectiva
58
de largo plazo, requiere de una teoría de la intervención explícita que se estructure
partiendo de la visión de éxito y desde ahí se proponga un marco filosófico con ejes
estratégicos y áreas de concentración lo suficientemente amplias para el periodo de
ejecución.
• Pertinencia para atender el problema que le da origen a la PNE-2030
Una política pública se puede comprender como “un complejo sistema conformado por
subsistemas de políticas especializadas en diferentes campos de acción, que ofician (…)
con el contexto”. (Bertalanffy, 1968/1987, citado en Pérez, 2016, p. 252) Para llegar a ello,
el diseño de una política pública debe contener, de manera interdependiente, la
identificación de un problema y la elección de alternativas de intervención.
Estas decisiones, en torno a la política pública, abren paso a que diferentes actores tracen
una línea de actuación concreta en un periodo establecido, idealmente, para atender un
problema que afecta a la mayoría de la población. Esto implica preconcebir modelos que
estructuren la definición del problema “aceptable para la sociedad y, sobre todo, tratable
para el gobierno”. (Pérez, 2016, p. 249)
De esta manera, para analizar la pertinencia de la PNE-2030 al problema que le da origen,
se detallan a continuación los hallazgos de este criterio desde un entorno amplio:
o Identificación de la problemática
La identificación de la problemática que atiende una política pública es un elemento central,
debido a que este permite legitimar y trascender de un problema social al interés público.
Aguilar (1993 citado en Pérez, 2016, p. 254), menciona que para que esto suceda, se
requiere cumplir con tres condiciones:
1) Que sea objeto de atención amplia o al menos de amplio conocimiento del público,
ello es, que afecte negativamente a un grupo considerable o influyente de la
sociedad;
2) Que una buena parte del público considere que se requiere algún tipo de acción;
y
3) Que, a los ojos de los miembros de la comunidad, la acción sea competencia de
alguna entidad gubernamental.
59
En el caso de la PNE-2030 se encontró que la definición de la problemática central se basa
en un árbol de problemas construido principalmente con “algunos de los desafíos de los
índices internacionales, a los que se debe incluir las valoraciones de las causas y efectos
que limitan un mayor crecimiento del parque empresarial costarricense” y en los “desafíos
clásicos de las empresas, brechas que aún no han logrado cerrar” (MEIC, 2020c p.16).
En este análisis establecen como problemática central a ser atendida por la PNE-2030 la
"Baja competitividad del sector empresarial costarricense", si bien el concepto de
competitividad es amplio e identifica elementos clave que proporcionan índices
internacionales relevantes para el país como se mencionó en el capítulo 2, en el proceso
evaluativo se identificó que los diferentes actores consultados, pese que concuerdan que
es un problema la baja competitividad, indicaban que el principal problema de la PNE-2030
es la baja articulación entre entidades. Es decir, hay una escasa comprensión por parte
de los actores de lo que la política aspira a atender. En este caso se obtienen dos hallazgos
relevantes:
• En primer aspecto identificado es que el diseño de la PNE-2030 está basado en
intervenciones y acciones que ya venían realizando las instituciones. Esto implicó
que la aparición de la política no demandara cambios drásticos a nivel del quehacer
institucional, pero si en la aparición de otros actores competentes a la problemática
por atender. Si las mismas actividades y acciones concretas de las diferentes
instancias continuaron, el nuevo reto que es percibido por estos actores es la
articulación.
• El segundo aspecto, es que el horizonte común que plantea la PNE-2030 no ha sido
suficientemente reconocido por los diferentes actores, lo que provoca que no tengan
claridad sobre el problema al que apunta la política y su puesta en marcha. Esto
puede deberse al bajo nivel de participación que hubo en la fase de diseño de la
Política
15
, que genera que no haya un nivel de apropiación alto de la política en estos
actores, además de la ausencia de un marco filosófico claro que oriente a dichos
actores. De este modo, se refleja que los diversos actores que se encargan de
atender los ejes estratégicos de la política terminan adaptando, con ciertas
modificaciones, su entendimiento del problema de la PNE-2030 a las intervenciones
ya en marcha. Lo anterior interfiere en la alineación de esfuerzos institucionales e
15
Ver criterio de coherencia, capítulo 4, sección 4.1.
60
intersectoriales porque no hay una comprensión compartida de los elementos
filosóficos
16
.
Por lo tanto, se determina que hay una baja pertinencia de la PNE-2030 para atender el
problema, porque las instituciones líderes de los ejes no logran visualizar los problemas
estructurales que una política pública debe atender en el largo plazo. Pese que en la PNE-
2030 se evidencia la relación entre el problema que la origina y la justificación de cómo se
llega a plantear la estrategia con los índices internacionales, presentan áreas de mejora
sustantivas, principalmente en la identificación de los niveles causales, es decir, la falta de
un modelo causal dificulta el entendimiento del marco estratégico y su interrelación con la
problemática (Pérez, 2016).
En el proceso de evaluación se identificaron otras causas y consecuencias vinculadas con
los ejes de la PNE-2030 según los diferentes actores consultados, esta información que se
fue obteniendo de manera desagregada permitió la construcción de árboles de problema
tanto de la Política en general, como en particular por cada eje estratégico
17
. En esta
propuesta, se evidencian elementos que en el diseño de la política no eran tan claros de
percibir, pero que los actores si identificaban de la problemática y de las necesidades de la
población objetivo. Al respecto, Pérez (2016) menciona que,
(…) la conformación de la agenda de los problemas públicos requiere de la
comprensión de dos categorías analíticas, en cuyo interjuego se pueden reconocer
elementos explicativos sobre la manera en que los problemas públicos ingresan a
su estructura y, en consecuencia, se traducen en cursos de acción; hablamos de la
influencia y la autoridad. (p.255)
Las deficiencias en la identificación de la problemática, ligado estrechamente a la baja
participación, así como la forma en cómo se están atendiendo los problemas o necesidades
incide en la pertinencia de la Política para dar respuesta a los requerimientos de la población
objetivo, pues, quien está ejerciendo la mayor influencia en el caso de la PNE-2030 es la
institucionalidad pública, siendo esta la que plantea qué acciones se realizan. De esta
forma, se diseña una política basada en la continuidad de lo que ya se ha venido trabajando,
lo que genera una falta de cuestionamiento sobre la efectividad de esas acciones y su
congruencia para resolver los problemas planteados.
16
Estos elementos son abordados en la segunda interrogante de esta evaluación.
17
Para visualizar los árboles de problema construidos por eje, refiérase a los anexos 8,9,10,11,12,13 y 14.
61
Intentaron contemplar las acciones que ya cumplían las diferentes instituciones con
el fin de alinear el fin de la PNE-2030 con lo que ya existía, los cuales se
consideraron esenciales para “aterrizar” la propuesta las cuales se reflejan en el plan
de acción. (Comunicación personal, 13 de noviembre de 2020)
Si bien esta identificación resultó valiosa para determinar cómo se está definiendo el
problema público por atender, a su vez se condiciona las opciones de acción y las
estrategias de la implementación de la PNE-2030. Es decir, pese a que en el diseño de la
política se establecen nueve causas que originan el problema identificado y estas coinciden
con las causas que apuntaban las distintas fuentes de información consultadas en el
proceso de evaluación, estas no cuentan con una consecución lógica entre sí, teniendo una
limitada capacidad para abordar lo amplio del problema identificado.
Debido al camino de la identificación del problema en el contexto dado, el desarrollo de toda
la estrategia resulta poco adecuado al no existir claridad en el qué atender, sus alcances,
sus causas, sus consecuencias y la manera de abordarlo. Por lo tanto, se observa que las
causas que están escritas en el documento de la política dejan por fuera otras causas
estructurales que influyen en la problemática identificada. Esto conlleva a que la estrategia
no logre abordar con mayor amplitud esta fase de la lógica causal de la intervención,
disminuyendo así su pertinencia para atender a la problemática que le da origen.
Lo mismo sucede con las cinco consecuencias directas de la problemática identificada en
el documento de la Política, que, aunque coinciden con lo que actores mencionaron en el
proceso de evaluación, difieren de otras fuentes consultadas. En el proceso de evaluación
se identifica que 31 personas representantes del ecosistema empresarial, consideran que
existe algún problema o necesidad fundamental que debe atender la PNE-2030 y que no
ha sido mencionado en el documento.
De esta manera, a continuación, se muestra el árbol de problemas de la PNE-2030
construido en esta evaluación, según las fuentes consultadas, en el que visualiza de forma
más clara las causas y consecuencias que originan el problema que la Política busca
atender:
63
Sumado a ello, se identificó que las problemáticas y/o necesidades de las empresas habían
cambiado a raíz de la pandemia por el COVID-19. De cincuenta y cuatro personas
encuestadas, cincuenta personas respondieron las problemáticas y/o necesidades si han
cambiado y solo cuatro mencionaron que no. De las respuestas afirmativas, se solicitó que
mencionaran cuáles eran esos aspectos que habían variado, las personas contestaron
diversos puntos que se pueden clasificar en temas de mercado, organizacional, tecnológico,
de financiamiento y política pública. Todos los puntos mencionados se encuentran descritos
en el anexo 15, pero se destacan en términos generales lo siguiente:
Figura 11. Problemas y/o necesidades de las empresas que han cambiado a raíz de la
pandemia por COVID-19.
La gran mayoría de las personas representantes del ecosistema empresarial, con la
experiencia de la pandemia, plantean que la política debe considerar los cambios en la
64
realidad nacional: “la política pública también debe adecuarse a esta evolución de las
empresas y dinámica comercial, el modelo sigue siendo el mismo previo a la pandemia y la
realidad nacional es otra totalmente.” (Persona funcionaria del INA, comunicación personal,
03 de agosto de 2021)
• Pertinencia de la PNE-2030 para atender a la población objetivo
Para Pérez (2016) la población objetivo de una Política Pública es quién, mediante las
acciones que realiza en la sociedad, se puede vincular con una causa directa o indirecta al
problema identificado y dónde, además, se encuentren factores explicativos de éste. Los
actores implicados, suelen ser difusos, porque su inserción en esta población depende
esencialmente de la elaboración de la problemática, y, además, del nivel de consenso que
logren los diferentes actores al incorporar la política como asunto público y en la agenda
del gobierno.
De esta manera, los hallazgos referentes a la población objetivo de la PNE-2030 muestran
que si bien el documento de la PNE-2030 define y delimita a la población, esta difiere de
las definiciones que utilizan las instituciones líderes de los ejes estratégicos, lo que
disminuye la pertinencia de atención de la problemática porque no se pueden alinear
esfuerzos institucionales si no hay una comprensión compartida de la población objetivo
por atender.
Es decir, en la PNE-2030, la población objetivo, se establece con dos clasificaciones:
dimensión personas y dimensión empresas
18
. Sin embargo, en el proceso evaluativo
diversos actores señalaron que, pese a que se considera que la clasificación que define la
política es buena, se tienden a utilizar otras caracterizaciones de la población en cada
institución líder de la política, es decir, no se encuentra homologada. Incluso, estos actores
mencionan que existe un desafío a nivel país porque en la estadística nacional se cuenta
con diversas definiciones que dificultan la estandarización de población objetivo para temas
de la micro, pequeña, mediana y gran empresa.
(…) por ejemplo, por parte del INEC, la informalidad es no tener una sociedad
jurídica, parte de la informalidad es no llevar una contabilidad. (…) Pero acá en
Costa Rica nosotros podemos trabajar como personas físicas o como personas
18
Ver capítulo 1: Descripción de la organización en la que se inscribe el objeto por evaluar.
65
jurídicas, puede ser patrono y puede estar como trabajador independiente, en
Hacienda usted puede tener una empresa y puede estar como persona física,
entonces para efectos de las estadísticas se hace una confusión." (Persona
funcionaria del MEIC, comunicación personal, 05 de julio de 2021)
De esta manera, aunque la política establezca la definición de la población objetivo en su
diseño basado en el Global Entrepreneurship Monitor (GEM) sobre la vida del
emprendimiento y la Ley de Fortalecimiento de la Pequeña y Mediana Empresa, Ley Nº
8262, en su artículo Nº 3, cada institución atiende según sus competencias y
conceptualizaciones a los diferentes tipos de población (ver anexo 16)
Otro hallazgo relevante, es que, en el caso del ecosistema empresarial, poco más de la
mitad de las personas que participaron en la encuesta realizada consideran que los ejes y
acciones estratégicas propuestas en la Política atienden las necesidades y problemas en
buena medida, permitiendo así lograr la aspiración de la política:
Gráfico 1. Percepción del ecosistema empresarial costarricense ante los ejes y acciones
estratégicas propuestas en el diseño de la PNE-2030.
Sin embargo, 23 personas no conocen los ejes y acciones estratégicas de la Política y 5
personas consideran que estas acciones planteadas atienden en escasa medida las
necesidades y problemas. Este hallazgo se asocia al bajo nivel de apropiación que tienen
diferentes actores con la PNE-2030, lo que puede estar relacionado con la forma en la que
66
se diseñó la Política y el modelo de gobernanza propuesto para gestionar las actividades
de la intervención.
• Pertinencia de la PNE – 2030 para responder al contexto
El diseño de la política establece una serie de parámetros internacionales los cuales miden
el comportamiento en términos de la competitividad empresarial y su participación en
diferentes sectores de la economía (ver tabla 1). Lo anterior con el fin de definir una línea
base para Costa Rica en el año 2019, plantear lo que se esperaba obtener en el mediano
y largo plazo con la política y así de alguna manera “reflejar en el mejoramiento de la
ubicación del país en esas mediciones". (MEIC, 2020c, p.11)
Mediante la información que proporcionan estos indicadores, se retoman en la política
aquellos más relevantes para el país en términos de "desafíos importantes" (MEIC, 2020c,
p.11). Sin embargo, en la evaluación realizada, se identificó que no existe mucho
conocimiento de estos índices por parte de las personas que trabajan en los ejes. Además,
se menciona que dar seguimiento a este tipo de indicadores suelen ser muy costoso y no
siempre se puede participar.
Pese a ello, las instituciones líderes de la Política están conscientes de la importancia de
realizar periódicamente la revisión o investigaciones que permitan identificar buenas
prácticas y puntos de mejora para el país. Principalmente por que los indicadores
nacionales no cuentan con una homologación de definiciones, por lo que dificulta el
seguimiento y entendimiento de información relevante para la política y sus diferentes ejes.
Otro hallazgo es que, debido a la débil identificación de la problemática, no se logra abordar
elementos contextuales de la población objetivo que deberían ser tomados en cuenta
contemplando principalmente que el horizonte de la política es de más de 10 años. Lo
anterior conlleva a que no se identifiquen los supuestos necesarios para el logro de la visión
de éxito y no se planteen potenciales riesgos y acciones de mitigación, esto se traduce en
una disminución de la pertinencia del diseño para responder al contexto cambiante.
Asimismo, pese a que los enfoques y principios rectores que se plantean en el diseño de la
política presentan perspectivas integrales para estas poblaciones, su alineación con las
metas y los ejes estratégicos de la intervención es muy baja. Por ejemplo, solo es posible
ver uno de los enfoques de manera explícita en las metas definidas en el diseño de la PNE-
2030 (el enfoque territorial) y en el caso de los ejes estratégicos dos responden a enfoques
(innovación y mercado).
67
El diseño, además, no contempla aspectos de la gestión de riesgos, los cuales implican
establecer medidas para prevenir situaciones complejas que ocasionan una influencia
directa o indirecta en el cumplimiento de las metas esperadas. Por ejemplo, desastres
naturales o crisis económicas, políticas, sociales, entre otras. Si no se prepara el diseño de
la intervención para enfrentar de manera adecuada y optima las amenazas y/o riesgos
latentes, las consecuencias de estas pueden resultar perjudiciales para el logro de la visión
de éxito.
Para entender la ausencia de este apartado se consultó a los diferentes líderes de la política
cómo visualizaron el tema de control de riesgos en el marco del diseño de la PNE-2030,
entre los resultados obtenidos se tuvo lo siguiente:
Lo que estaba planteado era una vinculación con la Comisión Nacional de
Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) para la atención de
desastres, pero lo que los actores dijeron fue que eso no tenía que estar. Por lo que
se excluyó. Uno de los elementos que tiene la ley 8262, es que le confiere al Consejo
Asesor de la PYME que tiene que estar haciendo análisis del entorno para atender
las necesidades de acuerdo a ese entorno. (comunicación personal, 13 de
noviembre de 2020)
La información recolectada en la evaluación evidenció que cuando se realizó el diseño de
la PNE-2030 no consideraban necesario ahondar en la gestión de riesgos o, por ejemplo,
el análisis del entorno, para mejorar las capacidades institucionales y condiciones del
ecosistema y así reducir el riesgo existente y/o latente. Sin embargo, la pandemia por el
Covid-19 hizo repensar a los líderes de los ejes la necesidad de involucrar aspectos de
control de riesgos, debido a que se vieron perjudicados en el cumplimiento de lo propuesto
en la política.
La pandemia, en particular, demandó una readecuación de los porcentajes de ejecución
que se les había solicitado para la PNE-2030, “(…) los porcentajes que se esperaban eran
muy grandes para la cantidad de población a la que se tiene que llegar; no se podía en el
tiempo que estaban estableciendo.” (Persona funcionaria del MEP, comunicación personal,
14 de julio de 2021)
Además del cambio en los porcentajes de cumplimiento del trabajo, el alcance, la
metodología y las capacidades del personal tuvieron que variar:
68
“ahora sabemos que hay grupos que no se pueden adaptar a la virtualidad por
diferentes motivos ya sea conectividad o porque no tienen el equipo etc. (…) el reto
fue que nosotros damos nuestros servicios de forma presencial totalmente y con
esto de la pandemia fue un desafío trasladarnos a la virtualidad (Persona
funcionaria del INA, comunicación personal, 12 de julio de 2021)
En este sentido, la ausencia de un análisis de contexto basado en problemáticas
estructurales y pertinente a la población objetivo generaron que, en un momento dado, las
acciones establecidas se vieran afectadas.
Otro hallazgo, es que la ruta desde el problema a resolver hasta llegar a los ejes
estratégicos planteados en la PNE-2030 no plantea un macroproceso claro que permita
guiar a las instituciones y entidades que forman parte de la gobernanza propuesta en la
Política para el largo plazo. Es decir, el diseño de la PNE-2030 presenta limitaciones en
una estructura que entrelace el problema, los actores, y las acciones estratégicas a realizar
en un orden lógico, por lo que la mirada de toma de decisiones a nivel institucional se orienta
a determinados cursos de acción ya previstos de los actores institucionales que influencian
el proceso y los intereses en las alternativas para intervenir en la visión de éxito.
En este sentido, la evaluación permitió demostrar que son muchos los esfuerzos que
existen en el país para atender los problemas relacionados a la baja competitividad, por lo
que la política asume estas acciones como las pertinentes para alcanzar la aspiración de la
PNE. Esto, además de generar un trabajo disperso, no permite articular y realizar nuevas
propuestas que atiendan de una manera diferente la visión de éxito. Es decir, se continúa
proyectando lo que las instituciones realizan sin un cambio o estrategia que permita
construir de manera pertinente y más consolidada el fortalecimiento del entorno competitivo
de los actuales y nuevos emprendimientos, MIPYMES y empresas grandes.
En relación con los actores del ecosistema empresarial mapeados, se identificó que la
influencia que desempeñan las instituciones de los ejes representados en el mapeo
respecto el accionar de la política no es claro, solo se basa en la concentración de la oferta
de servicios que brindan las entidades tanto públicas como privadas, pero no se muestra
cuál es y cuál será su forma de interacción y responsabilidades que asumirán en la PNE-
2030.
Esto es relevante para que los fines que se persiguen en la intervención sean comprendidos
por los actores de la política pública. Estos deben estar dentro de un “subsistema de
69
relaciones donde los objetivos que persiguen no solo pueden comprenderse por los flujos
de información que intercambian con otros participantes, sino también por la relación que
estos mantienen con el contexto sociopolítico donde se sitúa el proceso”. (Pérez, 2016, p.
257) Entre mayor la atribución de un actor para participar del consenso, mayor es la
influencia que este ejerza en el proceso de la política pública.
Esta estructura y delimitación es primordial para los procesos de elaboración de la política
pública, porque las preferencias relativas que los actores asuman en torno al problema y
las soluciones planteadas son principalmente basadas en la identificación de los roles que
asume cada actor y de los recursos con los que cuenta para ejercer influencia o autoridad
en cada una de las etapas del proceso.
…es necesario que cada uno de los actores, con el liderazgo del MEIC, realice una
revisión y evaluación de las actividades y proyectos que ejecutan, para conocer de
manera concreta cuál es la efectividad y la calidad de los servicios y productos que
se desprenden de estas actividades y proyectos y de esta manera contar con
información que permitirá tomar decisiones a nivel interinstitucional en torno a si es
necesario unificar, suprimir o reformular las actividades y/o proyectos que estas
ofrecen. (MEIC, 2019, p. 15)
En el capítulo 2 de esta evaluación se realiza el ejercicio de cómo se podría establecer un
mapeo de actores de la política. En este apartado se identificó que los actores se
encuentran en una relación concatenada de los ejes del diseño de la política, a pesar de
que tanto los estratégicos o periféricos, responden a sus visiones, valores e intereses
(Cortázar, 2007, citado en Di Virgilio, 2012), esta lógica se orienta a una perspectiva de red
de relaciones sociales y actores interdependientes.
• Pertinencia de la teoría de la intervención para lograr el desarrollo económico
El Instituto Catalán de Evaluación de Políticas Públicas [Ivàlua] (2009) citado en MIDEPLAN
(2017c, p.6) señala que las intervenciones públicas presentan dos particularidades:
i) tienen una razón de ser, (…) se supone que cualquier intervención es
motivada por la existencia de un problema o de una situación social
insatisfactoria en la sociedad o en una población específica y que su
implementación inducirá ciertos cambios, los cuales mitigarán el problema o
la situación; además, se originan para garantizar derechos humanos
fundamentales;
70
ii) llevan asociada una teoría (comúnmente llamada teoría de la intervención)
sobre cómo se supone que deben inducirse los cambios que mitigarán el
problema o mejorarán la situación que origina la intervención.
La teoría de la intervención (TI) es la articulación lógica entre los cambios esperados
(beneficios o resultados) en la sociedad en el corto, mediano y largo plazo, los recursos
asignados y sus productos (MIDEPLAN, 2017c). De esta manera, la TI de la PNE-2030 se
considerará pertinente en la medida en que se ha dado una adecuada identificación de la
aspiración de la política (razón de ser) y los elementos necesarios para alcanzar el cambio
esperado.
Bajo esta teoría, el hallazgo concreto identificado en el diseño de la PNE-2030 es que no
utiliza de manera explícita una teoría del impacto que permita esquematizar concretamente
los resultados de interés público (efectos e impacto) y su articulación con los insumos, las
actividades y los productos esperados, pero, si incorpora elementos estructurales que
proporcionan solidez a la visión de éxito. Por lo anterior se le asigna un nivel medio de
pertinencia, a continuación, se detallan los hallazgos encontrados.
El documento de diseño de la Política cuenta con un apartado llamado, aspiración de la
PNE-2030, ésta busca:
(…) generar mayores oportunidades para los costarricenses, reconociendo y
promoviendo el talento de las personas, mejorando el posicionamiento competitivo
de los emprendimientos e impulsando el crecimiento de las empresas
costarricenses para generar empleo y desarrollo económico, por eso con la PNE-
2030 se desarrolla un ecosistema nacional que promueve una actitud emprendedora
e innovadora, facilite el entorno para el desarrollo empresarial y define las
herramientas financieras y de gestión que impulsa a las empresas costarricenses a
un mejor posicionamiento en los mercados nacionales e internacionales. (MEIC,
2020, p. 17) El texto subrayado no pertenece a la cita original)
Como parte del análisis de la evaluación se desagrega en elementos claves la aspiración
de la PNE-2030:
71
Tabla 13. Desagregación de efectos e impacto de la aspiración de la PNE-2030
Efectos
Impacto
Promoción de una actitud emprendedora e innovadora
Empleo y desarrollo
económico
Facilitación del entorno para el desarrollo empresarial
Impulso a las empresas a un mejor posicionamiento en los
mercados nacionales e internacionales
Reconocimiento y promoción del talento de las personas
Mejora en el posicionamiento competitivo de los
emprendimientos
Impulso al crecimiento de las empresas
Con la desagregación anterior realizada, se parte de que el impacto esperado de la PNE-
2030 es generar empleo y desarrollo económico. Como se mencionó, pese que la política
plantea una aspiración para el corto, mediano y largo plazo, esta no presenta una lógica
causal de la intervención que describa los resultados esperados, los principales supuestos,
indicadores o el macroproceso que se debe seguir para llegar a la visión de éxito.
Con el fin de relacionar la aspiración de la política con el problema a resolver y así valorar
su pertinencia, en el proceso de evaluación se llevó a cabo dos procesos de análisis que
proporcionaron información para la teoría del impacto de la PNE-2030:
1. Teoría del cambio: en la fase de diseño de la evaluación, se planteó un modelo
lógico para PNE-2030 que fue validado por el equipo del MEIC, en el cual se llegó
a la conclusión de que el impacto esperado efectivamente es el desarrollo
económico.
2. Árbol de problemas construidos en la evaluación: tal como se mencionó
previamente, se elaboraron árboles de problema por cada uno de los siete ejes de
la política. Si bien los mismos son consecuentes con la aspiración de la PNE-2030,
incorporan impactos como la disminución de la pobreza, el desempleo y una
estabilización del mercado.
Este análisis permitió recopilar información de los diversos actores, que sirve como base
para construir un modelo lógico y así vincularlo con la visión de éxito en el largo plazo de la
Política y sus ejes estratégicos. Al construir una cadena de resultados para una política
72
pública se debe considerar que los “productos” esperados equivalen a los “ejes
estratégicos”, los cuales deben definir áreas de concentración que sean lo suficientemente
amplias como para abarcar cualquier nueva acción que se plantee a lo largo del período de
vigencia de la intervención.
Por otro lado, debido a la falta de un marco filosófico claro en el diseño de la Política, se
deja a criterio e interpretación de las personas de las instituciones en el cómo deben actuar
en la ejecución de la misma. Por ejemplo, se identificó que instituciones líderes de los ejes
de la Política tienden a confundir conceptualmente el modelo lógico con el plan de acción,
esto se reafirmó a la hora de que en las diferentes entrevistas realizadas a las instituciones
líderes de los ejes se les consultó sobre efectos e impactos que debe atender la política,
estas personas tendían a referirse a las acciones de ejecución institucional que cada una
realiza.
Por lo anterior, se identificó que según los actores líderes de la PNE-2030 no visualizan una
línea clara entre la estrategia y su resultado esperado a largo plazo, sino que lo visualizan
desde actividades que ya se realizan y sobre las que no se cuestiona si atienden de manera
conjunta los problemas estructurales, lo que se marcada un entendimiento heterogéneo
entre los sectores que atienden y su relación con condiciones sistémicas.
En esta línea, se destaca que, pese a esta débil estructuración de una teoría del impacto,
la PNE-2030 cuenta con una visión de éxito que incorpora variables que se consideran
necesarias para orientar las acciones al crecimiento económico.
El IDE (Index of Dynamic Entrepreneurship) proporciona variables para identificar y debatir
la heterogeneidad entre los ecosistemas de los países en desarrollo introduciendo
conceptos como "equilibrio sistémico" y ecosistemas duales", “que sirven para caracterizar
la mayoría de las configuraciones observadas de las condiciones sistémicas para la
iniciativa empresarial en las regiones menos desarrolladas”. (Traducción libre, Kantis. et al.,
2020, p. 2)
Estas conceptualizaciones se introducen desde distintas variables que afectan a la
aparición y el desarrollo de nuevas empresas dinámicas, agrupándose en tres categorías:
“(i) Capital humano emprendedor y sus determinantes, capital humano empresarial y sus
determinantes; (ii) Factores que afectan al espacio de oportunidades para las nuevas
empresas dinámicas y (iii) Factores que pueden fomentar o inhibir la creación y el desarrollo
de empresas dinámicas (traducción libre, Kantis, Federico e Ibarra García, citado en Kantis
73
et al., 2020, p. 2). De esta manera, la figura siguiente (figura 13) muestra estas categorías
y su interrelación:
Figura 12. Modelo conceptual del IDE (Index of Dynamic Entrepreneurship)
Fuente: (Kantis et al., 2020, p. 5)
El modelo presentado en la figura (13) incluye elementos estructurales que afectan el
desarrollo y limitan la creación y crecimiento de la empresariedad en empresas jóvenes
dado que las condiciones afectan “la existencia de un potente capital humano emprendedor
propio (emprendedores), así como el surgimiento de propuestas de valor escalables y
oportunidades (las condiciones sociales, la ciencia, la tecnología y la innovación) y la
estructura empresarial”. (Traducción libre, Kantis. et al., 2020, p. 2)
En el caso de la PNE-2030, se presentan ejes de la intervención, visualizados como ejes
estratégicos que incorporan parte de estos elementos estructurales que menciona Kantis
(2020), retomando estos ejes podemos establecer que la PNE-2030 cuenta con líneas de
atención estructural que podrían incorporar acciones interinstitucionales y multifactoriales
para alcanzar la visión de éxito.
74
Lo anterior resulta muy relevante para una política en materia de empresariedad debido a
que “los países emergentes se enfrentan a condiciones estructurales específicas que
pueden frenar no sólo la creación de nuevas empresas y su desarrollo, sino también la
existencia de aspirantes a empresarios.” (Traducción libre, Kantis. et al., 2020, p. 3)
Tabla 14. Relación entre los ejes estratégicos de la PNE-2030 y variables sistémicas que
afectan a la aparición y el desarrollo de nuevas empresas dinámicas.
#
Ejes de la PNE-2030
Relación con el modelo conceptual de IDE
(Kantis. et al., 2020)
1
Fortalecimiento de Rectoría y la
articulación institucional
Políticas y regulaciones
2
Mejora del Clima de Negocios
Estructura de negocios
3
Impulso a una Cultura y Mentalidad
Emprendedora
Cultura / condiciones sociales / capital humano
emprendedor
4
Desarrollo de capacidades en gestión
empresarial
Educación / propuestas de valor
5
Mejora permanente del Entorno
Financiero con productos de
financiamiento
Financiamiento / espacios de oportunidad
6
Impulso a la Innovación y reducción
brechas tecnológicas
Plataforma de Ciencia, tecnología e innovación
(STI Platform)
7
Atención permanente a la articulación
productiva y el acceso a mercados
Condiciones de la demanda / capital social
En la tabla 14 se puede visualizar la relación entre los siete ejes estratégicos de la PNE-
2030 y las variables sistémicas que plantea Kantis et al (2020) lo que define dicha política
a presentar elementos importantes desde un sentido más estructural para el desarrollo de
la empresariedad costarricense. Lo anterior permite aumentar su nivel de pertinencia para
responder a la visión de éxito de desarrollo económico.
Por otro lado, la política plantea a nivel teórico seis enfoques: enfoque sistémico, enfoque
de mercado, enfoque de inclusividad y género, enfoque hacia el desarrollo territorial,
enfoque de producción sustentable y enfoque de innovación, calidad y valor agregado. Pese
a que se da una definición para cada uno y se describe que estos son necesarios para la
política, en términos generales, no especifica cómo serán abordados en la estrategia.
Para profundizar en este aspecto, se consultó a las personas líderes de los ejes cómo se
vinculan los enfoques planteados en la Política con la lógica que existe entre: los recursos,
actividades y resultados esperados del Eje. De esto, se obtuvo lo siguiente (ver tabla 15):
75
Tabla 15. Vinculación de los enfoques planteados en la Política con la lógica que existe
entre los recursos, actividades y resultados esperados del eje según instituciones líderes
Ejes
Enfoques
Desarrollo
Territorial
Inclusividad
y género
Innovación,
calidad y valor
agregado
Mercado
Producción
Sustentable
Sistémico
Eje 1
Programa Nacional
del Clúster, busca
responder a las
estrategias
territoriales de
empresariedad
No se
identifica
No se identifica
No se
identifica
No se
identifica
No se
identifica
Eje 2
Se debe delimitar
más el alcance de
la Política
No se
identifica
No se identifica
No se
identifica
No se
identifica
No se
identifica
Eje 3
El MEP cuenta con
dos ofertas
curriculares que
incluyen lecciones
de proyectos socio
productivos (Liceos
rurales) y gestión
empresarial
(Colegios
Experimentales
Bilingües)
No se
identifica
No se identifica
No se
identifica
No se
identifica
Es un cambio
de
mentalidad
que se
requiere
desde la
educación y
a nivel del
país
Eje 4
No se identifica
articulación
No se
identifica
No se identifica
No se
identifica
No se
identifica
No se
identifica
Eje 5
La política pública
no fomenta la
inversión de riesgo
o capital semilla
orientada a la
creación de nuevas
empresas de
carácter dinámico
e intensivas en
conocimiento, no
se incentiva la
empresariedad en
el país
No se
identifica
No se identifica
No se
identifica
No se
identifica
No se
identifica
76
De los seis enfoques, solo el enfoque de desarrollo territorial contó con la respuesta de
posibles vinculaciones en los diferentes ejes, en otros casos se mencionaban algunas
recomendaciones de cómo debería realizarse esa vinculación. En menor medida fueron
mencionados los enfoques: sistémico, innovación, calidad y valor agregado e inclusividad
y género. Mercado y producción sustentable no fueron identificados en ningún eje.
Eje 6
En los territorios,
hay que empezar a
generar cultura de
innovación, de
transferencia
tecnológica, de
procesos
productivos,
modelos de
negocios,
necesarios para las
poblaciones
empresariales.
Todavía, hay un
trabajo importante
que hacer para el
cierre de brechas
tecnológicas.
No se
identifica
El MICITT define
políticas
públicas, no las
ejecutan y el
tema de
innovación es
un tema
sistémico
No se
identifica
No se
identifica
Es muy
importante
que los ejes
coincidan
con lo que
dicen las
políticas
públicas de
las demás
instituciones
para que se
ajusten a
nivel de los
planes
operativos y
sean más
consistentes
para alinear
los recursos
Eje 7
En el área de
articulación
institucional
productiva se
cuenta con oficinas
regionales, en
donde hay 2
personas
funcionarias, que
se han
especializado en
crear estructuras
de articulación
productiva
No se
identifica
Se debe
fomentar la
digitalización de
todas las
instituciones del
Estado, la
interconectividad
y, sobre todo la
interoperatividad
para que operen
hacia bajo una
estructura país,
para un
expediente
empresarial.
No se
identifica
No se
identifica
No existe
una
estrategia
para alinear
los enfoques
a la
estrategia
para que
éstos se
potencialicen
en el
impacto. Esto
genera que
se dependa
de cada
proyecto o de
cada
programa
que se
ejecute
77
En el mismo sentido de la ausencia de un marco filosófico, se identificó que algunos
conceptos fundamentales no son claros para los actores involucrados en la Política. Tal es
el caso del nivel de la empresariedad, el cual desde la perspectiva macro, no es claro cómo
se está conceptualizando y concibiendo en la estrategia y política en general.
La evaluación realizada denotó, que existe la necesidad de definir lo que se entiende por el
concepto de empresariedad desde el MEIC como ente rector y cliente de la evaluación.
Para esto, se realizó una revisión bibliográfica como se mencionó en el capítulo 2, pero no
se encuentran referencias específicas de una definición de la palabra “empresariedad”.
Desde la información primaria recolectada, se identificó que no se cuenta con un concepto
concreto y compartido por parte de los diferentes actores líderes de los ejes de la política.
Sin embargo, representantes del MEIC lo definieron de la siguiente forma:
(…) empresariedad tiene que ver con todo el quehacer de las empresas, ya sea el
de cualquiera de los sectores, (…), si bien es cierto, la Ley 8262 no contempla la
parte agrícola, pero la empresariedad, también tiene que ver con la parte agrícola,
con los cuatro sectores que son básicos: agricultura, comercio, servicios e industria.
(Persona funcionaria del MEIC, comunicación personal, 05 de julio de 2021)
(…) tiene que ver con cómo hacer empresa, básicamente como pasar de una idea
a una empresa. (Persona funcionaria del MEIC, comunicación personal, 27 de julio
de 2021)
Si bien, las diversas definiciones para el concepto de “empresariedad” pueden agruparse
para construir un concepto nacional, el diseño de la política no proporciona líneas claras
para su relación con el contexto institucional. Ante ello, diversos actores consideran
necesario establecer una definición de empresariedad que sea compartida por el
ecosistema empresarial. Pero lo anterior también genera en algunos actores líderes el
cuestionamiento si la política debe utilizar “fomento empresarial” en lugar de
“empresariedad”.
Por lo que, a nivel conceptual, no existe una definición estandarizada de la “empresariedad”
que permita ser la base teórica en las diferentes instituciones líderes involucradas en la
política. Lo que evidencia que la ausencia de un marco filosófico y conceptual que guíe el
quehacer de todas las instituciones involucradas, disminuye la pertinencia con el contexto
y compresión de lo que perciben los distintos actores.
78
4.2 Criterio: Coherencia
¿De qué manera el modelo de gobernanza es coherente para la implementación de
la PNE-2030?
Juicio de valor: En la presente evaluación se identificó que existe un modo de
gobernanza jerárquico, esto quiere decir que el rol del Estado es la reafirmación del
control. Este control se da desde el ente rector hacia el resto de las instituciones
públicas y hacia actores de otros sectores en el marco del ecosistema empresarial.
Este modo de gobernanza limita la adecuada atención de las problemáticas y
necesidades de la población objetivo debido a que la percepción generalizada es
que existen deficiencias en la articulación entre actores.
En este caso, para que un modo de gobernanza sea coherente se requiere que el tipo de
interacción, rol del Estado, la participación de otros actores, así como la complementariedad
y/o coincidencias con otras intervenciones permita responder de manera adecuada a la
estrategia programática diseñada para atender a los problemas o necesidades identificadas
en la intervención pública.
La gobernanza entendida como “el conjunto de normas, principios y valores que pautan la
interacción entre actores que intervienen en el desarrollo de una determinada política
pública” (Cerrillo, 2005, citado en Córdova, 2017, p.59), trae a colación tanto el contexto en
el que se desarrolla una política pública, como el tipo de interacción que existe entre los
actores involucrados. En una política que busca abordar las problemáticas vinculadas con
la competitividad de la micro, pequeña, mediana y gran empresa, tanto los actores
interesados como las normas e intervenciones vinculadas abarcan un espectro muy amplio
de sectores que requieren trabajar de manera coordinada y coherente entre sí para el logro
de resultados a largo plazo.
Dado que una temática tan compleja sobrepasa el mandato y capacidades organizacionales
de cualquier entidad, el trabajo conjunto con otras carteras del Estado es fundamental. Por
ello, la estrategia programática diseñada por la PNE-2030 planteó siete ejes estratégicos,
cada uno liderado por una o más instituciones estatales. Cabe recordar que, en este
escenario, el MEIC es la institución rectora, mientras que las siguientes seis instituciones
son líderes de los Ejes:
1. INA.
79
2. MEP.
3. MICITT.
4. Procomer.
5. SBD.
6. Fodemipyme.
Durante la fase de recolección de información se consultó a las instituciones líderes e
institución rectora sobre qué porcentaje, del 100% de su tiempo de trabajo al mes, tenían
asignado para implementar las acciones correspondientes a la PNE-2030. La figura 14
organiza por porcentajes y por ejes muestra las respuestas de cada una de las instituciones,
tomando en cuenta que hay instituciones como el MEIC que lideran varios ejes, que en
cada eje trabajan distintas personas, y por tanto la dedicación varía.
Figura 13. Porcentaje de tiempo de trabajo al mes asignado para implementar acciones
de la PNE-2030 (medición de 0 a 100%).
Como se puede visualizar, la mayoría de las instituciones se ubican en un rango de
dedicación del 0-25% de su tiempo de trabajo al mes para trabajar en la política, siendo el
máximo de tiempo dedicado un 75%. A excepción del INA, en el marco del eje 4 y del
MICITT en el eje 6, que pueden llegar a un rango de 50% al 75%, el resto lo hacen en un
porcentaje menor al 50%. Se debe tener en cuenta que, a pesar de consultar por los
tiempos, no se indagó sobre el tipo de acciones que se ejecutan en esos tiempos.
80
Considerando que la PNE-2030 es una política que fue pensada para alinearse con el
quehacer institucional que ya venía desarrollándose, puede ser que los porcentajes de
tiempo que se dedican a las acciones de la misma estén más vinculados con la percepción
del quehacer propio muy alineado con los fines de la Política, que al hecho de que se estén
implementando nuevas acciones como producto de la existencia de la PNE-2030.
• Tipo de Interacción
En el proceso de identificación de la problematización descrito como parte del objetivo 1 de
esta evaluación, se concluyó que uno de los principales problemas identificados por los
actores involucrados es la falta de articulación entre las entidades del Ecosistema
Empresarial (incluyendo actores gubernamentales, sociedad civil organizada, sector
privado, academia, ONG, cooperación internacional) para fomentar la empresariedad. En
este sentido, los actores involucrados reconocen cómo la interacción es una herramienta
fundamental para la adecuada implementación de cualquier acción que busque trabajar en
el ecosistema empresarial, así como la necesidad de trabajar de forma coherente entre la
diversidad de stakeholders y sus intervenciones.
Para comprender cómo la interacción facilita delimitar el tipo de gobernanza de la PNE-
2030, se inicia por definir la interacción como una “relación de mutua influencia entre dos o
más actores o entidades” (Córdova, 2017, p. 55). Tal como se ha detallado, en la PNE-2030
confluyen una amplia cantidad de actores y de sectores, por lo que caracterizar las
interacciones entre los mismos facilita visualizar cómo esta política puede ser y está siendo
implementada. Tal como señala Córdova (2017)
(…) el papel del Estado como facilitador y socio co-operativo de los procesos
políticos y económicos, es el resultado de que en la sociedad contemporánea
ninguna agencia de gobierno es capaz por sí sola de legitimarse y gobernar
eficazmente, sino que necesita articular estructuras sociopolíticas interactivas y
procesos de comunicación entre los actores involucrados (p. 55).
De esta forma, los modos de gobernanza, según la interacción de los actores, pueden
caracterizarse de la siguiente forma (ver tabla 16).
81
Tabla 16. Modos de gobernanza por tipo de interacción
Tipo de
interacción
Modo de
Gobernanza
Definición
Intervención
Gobernanza
Jerárquica
Procesos en los cuales los líderes controlan al
resto de actores bajo criterios de decisión top-
down, es decir, de manera unidireccional.
El carácter intervencionista del Estado que
define a la gobernanza jerárquica, se
encuentra estructurado de manera sistemática
a través de dos instrumentos mayores: la ley
(en un sentido positivista) y la política (a
manera de marco institucional). Este modo de
gobernanza se expresa a través de procesos
de dirección (políticos) y de control
(administrativos)
Interdependencia
Co-gobernanza
Utilización de formas de interacción horizontal
para propósitos de gobierno. Esto significa
que, bajo lógicas de interdependencia, los
actores se comunican, colaboran o cooperan
sin un actor central o dominante de gobierno.
Interferencia
Auto-gobernanza
Refiere a la capacidad de entidades sociales
para gobernarse a sí mismos de forma
autónoma. Esta dinámica opera en el primer
nivel de interacción, el de la interferencia,
caracterizado por lo espontáneo, lo
relativamente desorganizado, y los
movimientos informales al interior del campo
social. Esto no implica la pérdida de una parte
del dominio de los distintos sectores de la
sociedad, sino más bien la creación de
condiciones para ajustar las interacciones en
lugar de intervenir directamente.
Fuente: basada en Córdova, 2017
Los hallazgos de la presente evaluación mostraron que el tipo de interacción entre las
instituciones líderes de la PNE-2030 puede caracterizarse de dos maneras. Como una
interacción alta desde las líderes hacia el MEIC, como ente rector; y como una interacción
baja o nula entre las demás instituciones líderes. Por otra parte, en relación con las
interacciones entre los diversos sectores que conforman el ecosistema empresarial con las
instituciones líderes de la política, el tipo de interacción se caracteriza como alta con el
MEIC y como predominantemente baja con las demás instituciones. Lo anterior lleva a
definir el modo de gobernanza como jerárquico.
82
Para llegar a la caracterización antes mencionada, se analizaron las relaciones entre los
distintos tipos de actores, particularmente durante la fase de diseño de la Política. Las tablas
17 a la 20 que siguen a continuación, muestran los resultados para el nivel de interacción
en tres tipos de relaciones: las relaciones entre instituciones líderes de la política, las
relaciones entre sectores del ecosistema empresarial en relación con los líderes de la
política y las relaciones propias entre los sectores que conforman el ecosistema
empresarial.
La clasificación de las respuestas entre alto, medio, bajo o ninguno responde a la
percepción de las instituciones y sectores que participaron en la evaluación, según qué tan
cercana describen desde su perspectiva las relaciones en el marco de la PNE-2030. De la
agregación del total de información recabada, se elaboró un promedio de las respuestas
cualitativas recibidas para la presentación de los hallazgos que siguen a continuación. En
cada tabla, la primera columna hace referencia al nombre de la institución o el sector al que
pertenece la persona que realizó la valoración del nivel de interacción.
En relación con el nivel de interacción entre las instituciones líderes de la PNE-2030, la
tabla 17 muestra que, en su mayoría, la institución con la cual se identifica una interacción
alta es el MEIC. Esto ocurre en ambas vías, tanto desde el MEIC hacia las instituciones,
como de las líderes hacia la rectora. Se destaca el caso del MICITT, quien reporta una
interacción media con MEIC y ningún tipo de interacción con el resto de las instituciones.
Tabla 17. Nivel de interacción entre instituciones líderes de la PNE-2030 durante el diseño
N°
Eje
Institución
MEIC
INA
MEP
MICITT
Procomer
SBD
Fodemipyme
1
MEIC
NA
Alto
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
2
MEIC
NA
Alto
Medio
Alto
Alto
Alto
Alto
3
INA
Alto
NA
No sabe
Bajo
Alto
Alto
No sabe
3
MEP
Alto
No sabe
NA
Ninguno
Ninguno
No sabe
No sabe
3
MEIC
NA
Ninguno
Medio
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
4
INA
Alto
NA
Ninguno
Medio
Alto
Alto
Bajo
5
Fodemipyme
Alto
Bajo
Ninguno
Bajo
Bajo
Bajo
NA
5
SBD
Alto
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
NA
Bajo
6
MICITT
Medio
Ninguno
Ninguno
NA
Ninguno
Ninguno
Ninguno
7
MEIC
NA
Alto
Medio
Bajo
Bajo
Medio
Medio
7
Procomer
Alto
Alto
Ninguno
Medio
NA
Alto
Ninguno
83
Sin duda, no todos los ejes demandan que exista interacción entre todas las instituciones.
Por ejemplo, el eje 1 que hace referencia al fortalecimiento de la rectoría y la articulación
institucional, recae con mayor fuerza sobre el MEIC como ente rector, teniendo muy poca
participación el resto de las instituciones. Sin embargo, en los ejes donde el liderazgo se
comparte entre varias instituciones, tal es el caso de los ejes 3 y 5, se denota que las
mismas instituciones reportan una interacción baja con sus contrapartes líderes de eje,
siendo de especial interés el INA y MEP que reportaron desconocer el tipo de interacción
sostenida entre sí para el proceso de diseño del eje.
Para la obtención de dicha información se entrevistaron a las personas encargadas de la
implementación de los ejes de la PNE-2030 dentro de cada institución líder según lo
indicado por el MEIC, por lo que estas personas son las referentes cuando se realiza
seguimiento a la ejecución de acciones.
Por otra parte, en la tabla 18
19
, que resume el nivel de interacción por sectores con las
instituciones líderes, se puede observar que la institución con la que los sectores tienen
mayor interacción es con MEIC, todos a excepción de las Organizaciones de la Sociedad
Civil (OSC) indicaron un nivel medio de interacción. Cabe mencionar que las OSC indicaron
nivel bajo de interacción en todos los casos menos con el Sistema de Banca para el
Desarrollo (SBD). Con estos resultados predomina la interacción baja, en relación con las
demás instituciones.
Tabla 18. Nivel de interacción por sectores con las instituciones líderes de la PNE-2030 en
la fase de implementación
Sector
MEIC
INA
MEP
MICITT
Procomer
SBD
Fodemipyme
Academia
Medio
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Bajo
Bajo
ONG
Medio
Bajo
Ninguno
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
OSC
Bajo
Bajo
Ninguno
Ninguno
Bajo
Medio
Bajo
Sector
privado
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Medio
Bajo
Bajo
Sector
público
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
19
La información de las tablas 18, 19 y 20 provienen de un promedio de las respuestas cualitativas
proporcionadas por 54 actores del ecosistema empresarial que participaron en el proceso de recolección de
información, cuyos contactos provienen de las bases de datos del MEIC. En el cuestionario, cada actor refirió a
qué sector pertenece. Para ver el detalle de las respuestas por sector, favor referirse a los anexos 17 y 18.
84
El nivel de interacción por sectores con otros sectores que forman parte del ecosistema
empresarial, en la fase de implementación de la Política, se encuentran descritas en las
tablas 19 y 20. Se dividió en dos partes debido a la cantidad de columnas que representan
la variedad de actores presentes en el ecosistema empresarial con quienes los sectores
participantes del cuestionario han tenido interacción durante el proceso de implementación.
Los resultados muestran que, en su mayoría, los sectores tienen niveles bajos de
interacción entre sí, con la notable diferencia de los sindicatos con quienes ninguno de los
sectores tiene interacción alguna.
Tabla 19. Nivel de interacción por sectores con otros sectores en la fase de implementación
de la PNE-2030 (parte 1*)
Sector
Sector
Público**
ONG
Sociedad
Civil
OSC
Academia
Cooperación
Internacional
Municipalidad
Academia
Medio
Bajo
Medio
Medio
Medio
Medio
Bajo
ONG
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Bajo
OSC
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Ninguno
Medio
Bajo
Sector
privado
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Bajo
Sector
público
Medio
Bajo
Medio
Bajo
Medio
Bajo
Medio
* La tabla se dividió en dos partes debido al volumen de sectores representados
** Del sector público se excluyen los líderes PNE-2030
Tabla 20. Nivel de interacción por sectores con otros sectores en la fase de implementación
de la PNE-2030 (parte 2)
Sector
Sector
Privado:
Cámaras
Banca
Privada
Banca
Pública
Corporaciones
Sector
privado:
Gran
Empresas
Sector
privado:
PYMEs
Sindicatos
Academia
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Ninguno
ONG
Medio
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Alto
Ninguno
OSC
Ninguno
Bajo
Bajo
Ninguno
Ninguno
Medio
Ninguno
Sector
privado
Medio
Bajo
Medio
Bajo
Medio
Medio
Ninguno
Sector
público
Medio
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
Ninguno
Asimismo, únicamente las ONG refirieron tener una interacción alta con el sector privado,
empresas PYME, mientras que en el resto de los sectores predomina una interacción media
85
con dicho sector. Siendo una política dirigida al sector empresarial, es de especial interés
notar como todos los sectores tienen una interacción de media – alta con el sector privado.
Asimismo, los actores de cooperación internacional y academia, son los otros donde la
mayoría de los sectores tienen interacción en el marco de la Política. Lo anterior puede
explicarse por el hecho de que, tal como se expuso en el capítulo 2, existe teoría y
experiencia que comprueba la vinculación entre el tema empresarial, particularmente el
fomento del emprendedurismo, con el desempeño económico de los países. Esto convierte
el tema en relevante tanto para la investigación académica como para ser una línea de
apoyo desde cooperantes internacionales.
Finalmente, en cuanto a los niveles de interacción entre sectores, estos se caracterizan por
ser mayoritariamente bajos entre sí, llegando a nivel medio con PYMEs, academia y
cooperación internacional.
• Rol del Estado
Considerando que la presente evaluación se centra en el diseño de la PNE-2030, el rol que
han asumido los diferentes actores estatales directamente involucrados con la Política se
analiza desde la perspectiva del proceso de toma de decisión durante la fase de diseño.
Los hallazgos muestran que el proceso de toma de decisiones durante esta fase se realizó
de forma mayoritariamente horizontal, es decir, de manera conjunta entre el ente rector y
cada una de las instituciones líderes de los Ejes, así como, en el caso específico de cada
eje, de manera conjunta cuando hubo más de un líder involucrado. Lo anterior llevaría a
que, desde esta perspectiva, la relación podría caracterizarse como más cooperativa, es
decir, un co-gobernanza en cuanto al rol percibido.
La tabla siguiente (Tabla 21) describe los resultados sobre el proceso de toma de decisión
entre las instituciones durante el diseño de cada uno de los ejes de la Política. Las opciones
de respuesta se clasificaron en tres tipos:
1. Vertical: la toma de decisiones en el marco del eje es realizada directamente por la
entidad líder.
2. Horizontal: la toma de decisiones en el marco del eje se realiza de manera conjunta
entre la entidad líder y la otra institución involucrada.
3. Autónomo: la toma de decisiones en el marco del eje, es realizado por la institución
consultada sin involucrar o consultar al líder del eje.
86
Tabla 21. Proceso de toma de decisión en el diseño del eje en relación con las demás
instituciones líderes de la PNE-2030
Eje
Institución
MEIC
INA
MEP
MICITT
Procomer
SBD
Fodemipyme
1
MEIC
NA
NA
NA
NA
NA
NA
2
MEIC
NA
3
INA
NA
No sabe
No sabe
No sabe
3
MEP
No sabe
No sabe
NA
No sabe
No sabe
No sabe
No sabe
3
MEIC
NA
NA
NA
NA
NA
NA
4
INA
NA
NA
5
Fodemipyme
NA
5
SBD
NA
NA
NA
NA
NA
NA
6
MICITT
NA
NA
NA
NA
NA
NA
7
MEIC
NA
7
Procomer
NA
NA
NA
Nuevamente, destaca el caso del MICITT, quien reporta una toma de decisión vertical, en
relación con el MEIC y ninguna participación de otras instituciones líderes en el eje 6. Lo
anterior puede deberse a la especificidad de dicho eje que se centra en impulso a la
Innovación y reducción brechas tecnológicas. Tal como ocurre en este eje, según la
temática que se desarrolla en los diferentes ejes, las mismas instituciones pueden
vincularse de manera distinta.
Asimismo, se denota una toma de decisión vertical desde el MEIC hacia las demás
instituciones, en el marco del eje 2, Mejora del Clima de Negocios. Se resalta el caso de
Ejes que tienen liderazgos compartidos, particularmente el eje 3 y el 5, donde las
instituciones líderes no siempre indican tener relación con sus contrapartes líderes. Por
ejemplo, en el eje 3, INA indica una toma de decisión horizontal con el MEIC más desconoce
el proceso de toma de decisión con el MEP, contraparte líder del mismo eje. De igual forma,
el MEP indica desconocer el proceso de toma de decisiones con todas las demás
instituciones en el mismo eje.
Simbología para identificar el tipo de relación:
Horizontal Vertical Autónomo
87
Por otro lado, la única institución sobre la que se indicó que existe una toma de decisión
autónoma, fue FODEMIPYME, en el eje 4, Desarrollo de capacidades en gestión
empresarial. Esto fue señalado por el INA, aunque el propio FODEMIPYME indicó tener
una toma de decisión horizontal con el INA en el marco del eje 5.
Al igual que en la tabla sobre el tipo de interacción, se visualiza que en Ejes donde hay
liderazgos compartidos, las instituciones no necesariamente tomaron decisiones de forma
conjunta al momento del diseño de la Política. Tal es el caso del eje 3 donde hay un co-
liderazgo entre el INA, el MEP, y el MEIC, sin embargo, tanto MEP como INA indican que
“no saben” cómo se llevó a cabo el proceso de toma de decisión con la otra institución. O
en el eje 5, donde SBD indicó que “No aplica” la toma decisión con FODEMIPYME.
Lo anterior podría deberse a que, según los hallazgos, durante la fase de diseño de la
política, se buscó identificar acciones institucionales que sumarán valor, es decir, retomar
las acciones que ya cumplían las diferentes instituciones con el fin de alinear la PNE-2030
con lo que ya existía.
Nosotros al final lo que ponemos a responder son acciones que ya tenemos, o sea,
no creamos acciones que vayan ligadas a lo que dicta la política sino más bien
logramos buscar atender un espacio o atender con lo que nosotros tenemos espacio
de la política, que al final se interrelacionan, yo sé que no es el ideal del proceso,
pero no debería ser tampoco un tema tan grave entendiendo que son las actividades
en general que llenan ese vacío (Persona funcionaria PROCOMER, comunicación
personal, 16 de julio de 2023).
A pesar de que esta modalidad de diseño de la Política, en donde se limita a retomar las
acciones institucionales que ya se venían desarrollando, fue la de común acuerdo entre las
entidades gubernamentales participantes del diseño; no deja de traducirse en un problema
persistente de desarticulación que repercute en las limitadas posibilidades de atender las
necesidades del ecosistema empresarial.
Por otra parte, en el marco de la Política no solo intervienen los actores de gobierno. Tal
como se visualiza en el capítulo 2, sección 6.1, el mapeo de actores de la Política muestra
una amplia gama de actores involucrados de distintos sectores. Para fortalecer dicho
mapeo, durante el proceso de recolección de información se preguntó a las instituciones
líderes por aquellos actores imprescindibles para el adecuado desarrollo de las acciones
previstas en cada eje. El anexo 19 muestra tablas por cada uno de los Ejes con la
88
información brindada por las instituciones líderes, clasificando a los actores identificados
por el nivel de interacción que se tiene actualmente. Este constituye un punto de partida
para la caracterización de las relaciones entre actores.
• Participación de otros actores
Una política que se plantea una aspiración tan amplia como la PNE-2030, requiere de un
alineamiento de las diversas intervenciones que se realizan, lo cual pasa por realizar
cambios en la forma en que se venía operando, para re-orientar los esfuerzos a un horizonte
común. Tal como señala Córdova (2017)
… los modos de gobernanza donde se observan mayores niveles de
interdependencia entre los distintos actores sociales, políticos y económicos,
inducen el desarrollo de políticas públicas más efectivas. Esto en razón de que las
lógicas de interacción horizontal (asociaciones público-privadas, co-administración,
redes, regímenes), tienden a establecer mayores niveles de comunicación y
cooperación en los procesos de acción pública, lo que a su vez, genera una mayor
correspondencia entre los objetivos y los instrumentos de políticas implementados.
(p.44)
Según el texto anterior, una gobernanza coherente con una política de empresariedad,
implica además incluir no solo a los actores públicos, sino también a los demás sectores
participantes del ecosistema.
Los hallazgos de la evaluación muestran que la participación de actores externos a los
líderes de los ejes durante el proceso de diseño de la PNE-2030 fue muy baja y
eminentemente jerárquica desde el ente rector, ya que en su mayoría las organizaciones
solo expresaron opiniones, cuando hubo algún tipo de participación.
En relación con la fase de implementación de la política se encontró que han aumentado
los niveles de participación, y la forma en que la misma se ha dado ha sido de cada vez
mayor involucramiento, llegando a que algunas organizaciones indicaron estar participando
al desarrollar iniciativas e influenciando la toma de decisiones.
Lo antes descrito representa la perspectiva de los demás actores no líderes de la política,
incluyendo sectores tanto gubernamentales como no gubernamentales, a quien se consultó
acerca de si tuvo algún tipo de participación en la elaboración de la PNE-2030. De las 54
respuestas obtenidas, 40 indicaron que no participaron y 14 que si tuvieron algún tipo de
89
participación. Mientras que al consultar por la participación en la implementación de la PNE-
2030, del total de respuestas obtenidas, 22 indicaron que no desempeñan ningún rol en la
actualidad o que desconocen si su organización tiene algún rol en la Política, mientras que
32 indicaron que si poseen algún tipo de participación.
Para la clasificación de los tipos de participación de los actores involucrados, se retomó la
propuesta teórica de Olga Nirenberg (2021) que se encuentra en la figura 15.
Figura 14. Escalera de participación
Fuente: Nirenberg, 2021.
La importancia de establecer niveles de participación subyace en su vinculación con el
ejercicio efectivo de la gobernanza. Tal como indica Córdova (2017):
La efectividad de las políticas, esto es, la coherente articulación entre la formulación
y la implementación se encuentra condicionada en última instancia por la capacidad
colectiva de los diversos actores para desarrollar acciones y efectos concretos
respecto a un determinado problema político (p.59).
Sin duda, cuando interviene una cantidad tan amplia de actores con una diversidad de
intereses que cubren diversos campos de acción, una interacción eminentemente vertical,
basada en una gobernanza jerárquica por parte del gobierno, puede incidir en la capacidad
para atender los problemas y necesidades del sector empresarial. Tal como señala Cerrillo
(2005), “la gobernanza de redes implica la necesidad de establecer nuevas reglas sobre
90
cómo se comparte la competencia para tomar las decisiones entre las diferentes entidades
políticas, instituciones y redes, y de reformular el concepto de representación democrática”
(citado en Córdova, 2017, p.47).
Por lo anterior, se vinculó la propuesta de escalera de participación de Nirenberg, con la
caracterización de los modos de gobernanza propuesta por Córdova, teniendo como
resultado la clasificación que se muestra en la tabla 22.
Tabla 22. Formas de participación según modos de gobernanza
Formas de participación
de otros actores
Tipo de interacción
estatal
Modo de Gobernanza
1. Expresar opiniones y
percepciones
2. Realizar actividades
3. Elaborar propuestas
Intervención
Gobernanza Jerárquica
4. Desarrollar iniciativas
5. Influenciar decisiones
6. Tomar decisiones
Interdependencia
Co-gobernanza
7. Reclamar / Exigir
Derechos
8. Actoría Social
Interferencia
Auto-gobernanza
Siguiendo esta clasificación, se elaboró una representación gráfica (ver Figura 18) de las
formas de participación que los actores involucrados en la PNE-2030 indicaron tener en la
fase de diseño y en el momento actual de implementación.
En la figura 16 se visualiza como la participación durante el proceso de diseño,
representada en color naranja fue muy baja y eminentemente jerárquica desde el ente
rector, ya que la mayoría de las organizaciones llegaron solo al nivel 1.
En relación con la implementación de la política, representada en la figura 16 en color
celeste, han aumentado los niveles de participación. Se destaca que 14 de las instituciones
se ubican en los primeros 3 niveles de participación y 16 organizaciones alcanzan los
niveles 4 y 5, de manera que la caracterización puede ubicarse en la co-gobernanza.
91
Figura 15. Tipo de participación en la elaboración e implementación de la PNE-2030
• Complementariedad con otras intervenciones
Parte fundamental de la valoración de la coherencia, tanto interna como externa, es la
revisión de las sinergias entre la Política y otras intervenciones de carácter tanto público
como privado, así como de intervenciones llevadas a cabo tanto por los actores que lideran
la PNE-2030 y actores que conforman el ecosistema empresarial. Actualmente, el
documento de la Política no contempla información al respecto, por lo que se procedió a
consultar a los actores involucrados por proyectos, programas, planes o políticas
gubernamentales y no gubernamentales que podrían tener complementariedad y/o
coincidencias con la PNE-2030.
Como resultado, se obtuvo una amplia lista de intervenciones (ver anexos 20 y 21), se
identificaron 61 intervenciones de tipo gubernamental y 22 de tipo no gubernamental. Cabe
mencionar que muchas de ellas pueden haber surgido posterior a la publicación de la
Política, por lo que realizar un monitoreo constante por parte de la DIGEPYME, con el apoyo
92
de las instituciones líderes, es fundamental para mantener actualizados los enlaces entre
diferentes intervenciones en esta temática.
4.3 Criterio: Viabilidad Evaluativa
¿De qué manera el diseño de la PNE-2030 es viable para la realización de
evaluaciones de procesos y resultados?
Juicio de valor: si bien existe un interés compartido por la institución rectora e
instituciones líderes en la realización de evaluaciones, se estima que el diseño de la
política tiene una baja viabilidad evaluativa, ya que posee importantes áreas de
mejora de las condiciones necesarias para desarrollar evaluaciones de procesos y
resultados.
El diseño de una intervención pública tiene viabilidad evaluativa cuando existe una
adecuada conceptualización de la intervención, se genera y gestiona la información, se han
identificado los principales intereses, demandas y expectativas en torno a procesos
evaluativos, así como disponibilidad de recursos para la realización de evaluaciones.
La sección 7.2 del presente documento describe a nivel teórico los ámbitos del análisis de
evaluabilidad que se consideraron tanto en la fase previa al inicio de este proceso
evaluativo, como los considerados para responder a la tercera interrogante de la
evaluación. De esta forma, los hallazgos se organizan en torno a cada uno de los cuatro
ámbitos.
• Calidad del diseño (de la planificación) de la intervención
La valoración de la calidad del diseño (de la planificación) de la política es fundamental para
determinar su viabilidad evaluativa. En este sentido, como parte del proceso de recolección
de información, se analizaron tres categorías esenciales en el marco de la
conceptualización de la intervención, tomando como base el instrumento propuesto por el
MIDEPLAN para fines de evaluabilidad: el diagnóstico, la estrategia y la teoría de la
intervención. Dentro de cada categoría, se estimó el cumplimiento en una escala de
cualitativa de cinco niveles: deficiente, insuficiente, regular, bueno y excelente.
En relación con el diagnóstico, se estima un nivel de cumplimiento regular, considerando
que la identificación de los problemas o necesidades no se realizó de manera detallada por
eje previo a la elaboración de la política. Sin embargo, como parte del proceso evaluativo,
93
se elaboraron árboles de problemas por eje, así como uno general para la PNE-2030. Por
otra parte, si bien la Política delimita tanto a la población objetivo como las dimensiones
institucionales, temporales, sectoriales y geográficas sobre las que interviene, en la
definición del contexto se abordan de manera muy escasa los supuestos, y considerando
que fue elaborada previo a la pandemia por el COVID-19, esto incide sobre la capacidad
de la PNE-2030 para responder a un entorno cambiante.
En cuanto a la estrategia se estima un nivel de cumplimiento bueno, ya que, de acuerdo a
la información recopilada los actores involucrados consideran que las metas que busca
alcanzar la Política están definidas y son cuantificables o medibles, existe una relación entre
las metas y el problema a resolver. Sin embargo, tal como se mencionó en los hallazgos
del criterio de pertinencia el diseño de la Política presenta aspectos de mejora en su lógica
y consistencia de la estructura programática.
Por otro lado, se destaca que las actividades para ejecutar la estrategia de la Política se
plantean en el corto plazo en un primer plan de acción muy detallado que identifica
responsabilidades y recursos necesarios.
Se dividió en los 8 años que tiene la política y se identificaron, las distintas acciones,
se establecieron las diferentes acciones y las métricas y las metas, y sobre eso se
coordinó con ellos. Fue una labor de coordinación y a partir de ahí es que se ha
venido evaluando todos los compromisos que ellos adquirieron y creo que ellos lo
proyectan. Creo que 5 años con planteamiento, periódicos. (Persona funcionaria del
MEIC, comunicación personal, 05 de julio de 2021)
En la categoría donde se analiza la teoría de la intervención, se estima un nivel de
cumplimiento regular, considerando que, si bien se logra identificar la relación entre
actividades, objetivos y resultados deseados en la población objetivo en el corto plazo, no
se encontraba un modelo causal que represente la secuencia lógica que subyace la
intervención, y por tanto no se delimita de manera clara cómo las actividades se convierten
en productos y estos en resultados de corto, mediano y largo plazo. Como parte del proceso
de evaluación de diseño, se entregan las bases de la teoría del impacto del modelo causal,
tal como se visualiza en los hallazgos de la primera interrogante.
• Accesibilidad de la Información
La valoración de la accesibilidad de la información toma en cuenta como categoría de
análisis la existencia, calidad y disponibilidad de la misma. Esta categoría se estima en
94
un nivel de cumplimiento insuficiente considerando que, si bien existe información sobre la
intervención generada tanto de manera previa como durante su implementación, no se han
definido indicadores con sus respectivas fichas para las metas planteadas, los cual limita la
adecuada sistematicidad en el levantamiento de la información. Si bien el MEIC realiza un
seguimiento periódico con las instituciones líderes, no se encuentran sistemas de
información de acceso unificado-integrado y por tanto no se puede establecer el nivel de
confiabilidad.
Sí hay monitoreo, pero a nivel casi que de solicitud las instituciones rectoras o que
tienen acciones estratégicas dentro de un eje, no tiene un mecanismo de estar
informando o notificando al MEIC, sino que las personas que forman parte del
seguimiento están ocasionalmente contactando a estas instituciones para que dé el
reporte de cómo han avanzado en los resultados (…)
(…) No hay un sistema que recoja toda la información y la conjunte para ver el
resultado como institución; eso tiene que ver con varios factores, uno es la poca
cantidad de recurso humano, y tampoco se tiene un sistema institucional que
responda a eso. (Persona funcionaria del MEIC, comunicación personal, 16 de julio
de 2021)
Aun cuando si se encuentra el uso de algún tipo de herramienta informática para el manejo
de la información, la identificación de limitaciones u obstáculos para el levantamiento de
información adicional es insuficiente.
Hay tres grandes registros: el registro de incubadora, el registro de Centro de
Desarrollo Empresarial y el registro de información empresarial que es el que es
para mí es el más importante, esas tres son resortes nuestros y en el que vamos
poco más atrasados es en el sistema de información, por un tema de recursos
básicamente, no tenemos los recursos para echarlo andar y andamos ahí buscando
para poderlo implementar. (Persona funcionaria del MEIC, comunicación personal,
27 de julio de 2021)
• Contexto y Actores involucrados
La valoración sobre los actores involucrados y el contexto de la evaluación, a diferencia de
la teoría del programa, específicamente en los procesos evaluativos se considera en tres
categorías de análisis: contexto, justificación y actores involucrados en las evaluaciones.
En referencia al contexto, se estima un nivel de cumplimiento bueno ya que los procesos
95
evaluativos presentes y futuros cuentan con un soporte normativo que los ampara, ya sea
a nivel legal o a nivel institucional, así como con respaldo políticos de los jerarcas y mandos
medios en funciones al momento de la evaluación.
Entonces con cada cambio de administración para nosotros existe un riesgo, pero
en este momento en particular con esta administración y realmente como podría
decirlo, que con las administraciones recientes (…) todas han entendido muy bien,
han compartido que el tema de empleabilidad, muy importante, pero también el tema
empresariedad (…) Con solo que en el marco legal que sustenta todo este objetivo,
ellos también entienden la importancia y está dentro del plan estratégico
institucional. (Persona funcionaria del INA, comunicación personal, 12 de julio de
2021)
Sin embargo, en el proceso de evaluación se descubrió que no hay personas designadas
específicamente para la evaluación, por lo que esta representa un área de mejora. Ante la
pregunta, ¿y si pensáramos en futuros procesos de evaluación, contarían con un marco
institucional para el desarrollo?, una de las personas representantes de la institución rectora
indicó:
No. Se requiere de gente especializada y una estructura administrativa o
institucional para poder responder y sobre todo recursos como hardware y software
para poder responder a eso. (Persona funcionaria del MEIC, comunicación personal,
16 de julio de 2021)
En relación con la justificación de la evaluación, se estima un nivel de cumplimiento
regular ya que, si bien durante el diseño no se identificaron elementos justificativos de los
procesos evaluativos, existe un consenso casi unánime sobre la importancia de la
evaluación como herramienta para la mejora continua de la Política.
La evaluación sí es importante porque te permite darte cuenta si la intervención tuvo
sentido para resolver los problemas con la política pública o no tuvo sentido y poder
hacer ajustes en el camino, lo que se recoja de este proceso es importante para las
acciones o los planes operativos que nosotros vayamos a desarrollar. (Persona
funcionaria del MICITT, 07 de julio de 2021)
Por otra parte, para esta evaluación se realizó una primera aproximación a los intereses de
los actores del ecosistema empresarial. Los hallazgos muestran que, de acuerdo a la
96
funcionalidad que las personas esperan que los procesos de evaluación cumplan, la
mayoría opina que deben ser tanto formativas como sumativas (ver Gráfico 2).
Gráfico 2. Funcionalidad de los procesos de evaluación futuros en la PNE-2030
Asimismo, del total de respuestas recibidas de parte del ecosistema empresarial, no existe
una inclinación particular por un tipo de evaluación. Los intereses evaluativos (ver gráfico
2) incluyen la posibilidad de que se realicen evaluaciones de:
• Diseño: analizar la conceptualización de la Política en relación con el problema o
necesidades que dan origen, así como los usuarios a los que se dirige
• Proceso: evaluar la implementación identificando fortalezas y debilidades, fallas o
brechas de conducción
• Resultados: valorar los resultados centrándose en los cambios generados en la
población.
Gráfico 3. Tipo de evaluación esperada de la PNE-2030
En relación con el momento en que se espera que las evaluaciones sean desarrolladas (ver
gráfico 3), un importante porcentaje del ecosistema empresarial indicó que les interesa que
41
8
5
Las dos anteriores
Para proponer medidas correctivas para la
mejora de la gestión.
Para comprobar que se han cumplido los
objetivos y alcanzado los cambios esperados.
97
sea durante la implementación de la Política. En casi la misma medida indicaron que les
interesa que se cubran todos los momentos: antes de iniciar o al iniciar la implementación,
durante la implementación, justo al finalizar la misma y tiempos después (5 a 10 años) de
finalizada la implementación.
Gráfico 4. Momento esperado para que se realicen evaluaciones de la PNE-2030
• Recursos disponibles para la evaluación
La valoración sobre el ámbito de los recursos disponibles para la evaluación, tiene como
categoría de análisis los recursos económicos, temporales y humanos para procesos
evaluativos. Esta categoría se estima en un nivel de cumplimiento deficiente, puesto que,
de acuerdo a lo indicado por los líderes de la Política, no se tiene asignado o identificado
un presupuesto específico tanto para la evaluación como para ejecutar futuras
recomendaciones. De la misma forma, no se cuenta actualmente con la identificación de
perfiles profesionales a nivel interno o externo para ejecutar evaluación de la PNE-2030.
98
Capítulo 5. Conclusiones, recomendaciones y lecciones aprendidas
5.1 Conclusiones
De la evaluación realizada al diseño de la Política Nacional de Empresariedad 2030 se
concluye lo siguiente:
5.1.1 Pertinencia del diseño de la PNE-2030 para atender el problema que le da origen
• A partir de la evidencia, se concluye que la Política tiene un bajo nivel de pertinencia
para atender el problema debido a los vacíos en la identificación de la misma, lo
cual conlleva a que la estrategia de la política no logre responder de forma adecuada
tanto a las necesidades existentes del ecosistema empresarial costarricense como
al contexto cambiante.
• No se ha definido un marco filosófico ni un proceso de estandarización de conceptos
entre instituciones que lideran la PNE-2030, lo que dificulta el entendimiento de
información relevante para la política y sus diferentes ejes. Por ejemplo, la no
definición del término “empresariedad” en la Política o las diferencias entre la
población objetivo establecida en la PNE-2030 en relación con las definiciones
utilizadas en las diferentes instituciones que lideran los ejes disminuye la pertinencia
en la atención a la micro, pequeña, mediana y gran empresa.
• La ausencia de un modelo lógico explícito en la Política disminuye la pertinencia de
la estrategia planteada, al no considerar elementos centrales que permitan vincular
el contexto y la problemática que le da origen a la intervención pública. Lo anterior
dificulta que se consolide un horizonte interinstitucional común, afectando tanto las
posibilidades de articulación entre los actores como la capacidad de respuesta a la
problemática general y particular de los ejes.
• Existe una baja pertinencia de la PNE-2030 para atender el problema, porque las
instituciones líderes de los ejes no logran visualizar los problemas estructurales que
una política pública debe atender en el largo plazo.
• Considerando que el gobierno central trabaja bajo la modalidad de gestión por
resultados, resulta fundamental contar con un modelo lógico subyacente a la
Política. Los modelos lógicos de una intervención pública deben garantizar que, a
priori, cada elemento propuesto pueda realmente colaborar en la consecución y
obtención del resultado esperado. Debido a que es una política compleja al
99
contemplar tantos actores para su accionar, las relaciones causales pueden ser
mutuas, multidireccionales y multilaterales.
5.1.2 Pertinencia de la teoría de la intervención para promover el desarrollo
económico
• La pertinencia de la teoría de la intervención de la PNE-2030 para promover el
desarrollo económico se ve limitada al no estar estructurada en un modelo de
gestión por resultados. Es decir, la política no utiliza, a nivel de diseño, una teoría
del impacto que permita esquematizar concretamente los resultados de interés
público (efectos e impacto) y su articulación con los insumos, las actividades y los
productos esperados.
• Se identificó que las instituciones líderes de los ejes tienden a confundir
conceptualmente el modelo lógico del diseño con el primer plan de acción de la
política, por lo que suelen comprender la estrategia de la política desde las acciones
más tácticas y operativas que realizan a nivel institucional y no tanto desde una
estrategia que aspira a un fin nacional en el largo plazo.
• Por otro lado, se destaca que el diseño de la PNE-2030 incorpora en todos sus ejes
estratégicos variables que puede influir a resolver problemas sistémicos como
resultado esperado a largo plazo, pero su débil articulación con las necesidades de
la población objetivo y las actividades ya existentes en las diferentes instituciones
líderes evidencia la falta de un marco filosófico claro dejando a criterio e
interpretación de las personas de las instituciones en el cómo deben actuar en la
ejecución de la misma.
• Pese a que los diferentes actores coinciden que la política busca el desarrollo
económico, los actores del ecosistema empresarial visualizan ese impacto desde
una perspectiva distributiva de la disminución de la pobreza y el desempleo. Por lo
que se denota la importancia de transversalizar los enfoques y orientar el modelo
de desarrollo económico sobre el que la política se fundamenta según las
necesidades nacionales.
• Elementos centrales como los enfoques no están transversalizados a los resultados
de interés público (efectos e impacto), es decir, los enfoques de la política cumplen
un papel meramente teórico, pero no se refleja su articulación en la estrategia.
100
5.1.3 Coherencia del modelo de gobernanza diseñado para la implementación de la
PNE - 2030
El modo de gobernanza es coherente en la medida en que el tipo de interacción, el rol del
Estado, la participación de otros actores, así como la complementariedad y/o coincidencias
con otras intervenciones permite responder de manera adecuada a la estrategia
programática diseñada. En este sentido, se concluye que:
• El tipo de interacción entre las instituciones líderes puede caracterizarse de dos
maneras: como una interacción alta con el MEIC como ente rector, y como una
interacción baja o nula entre las demás instituciones líderes.
• La interacción de los diversos sectores del ecosistema empresarial con las
instituciones líderes de la política, se caracteriza como alta con el MEIC y como
predominantemente baja con las demás instituciones. Lo anterior lleva a definir el
modo de gobernanza como jerárquico
• En cuanto a los niveles de interacción entre sectores del ecosistema empresarial,
incluyendo sector gubernamental que no lidera la política, se caracteriza por ser una
interacción mayoritariamente baja entre sí, llegando a nivel medio con algunos
sectores particularmente relevantes del ecosistema empresarial como lo son las
PYMEs, academia y cooperación internacional.
• El rol del estado evidenciado en los procesos de toma de decisión entre el ente
rector y los líderes de la PNE-2030 durante la fase de diseño se caracteriza por ser
mayoritariamente horizontal, es decir, de manera conjunta entre el ente rector y cada
una de las instituciones líderes de los Ejes, así como, en el caso específico de cada
eje, de manera conjunta cuando hubo más de un líder involucrado. Lo anterior
llevaría a que, desde esta perspectiva, la relación podría caracterizarse como más
cooperativa, es decir, una co-gobernanza.
• Sobre la participación de otros actores, se denota que la misma, durante el proceso
de diseño de la PNE-2030 fue muy baja, existiendo un rol eminentemente jerárquico
desde el ente rector, ya que en su mayoría las organizaciones solo expresaron
opiniones cuando hubo algún tipo de participación.
• En relación con la implementación de la política han aumentado los niveles de
participación, y la forma en que la misma se ha dado ha sido de cada vez mayor
involucramiento, llegando a que algunas organizaciones indicaron estar
participando en el desarrollo de iniciativas e influenciando la toma de decisiones.
101
• Para promover la complementariedad y/o coincidencias con otras intervenciones
públicas y privadas se requiere de una oportuna identificación y articulación con las
mismas, promoviendo mayor participación de actores del ecosistema para alcanzar
una gobernanza más efectiva. Las limitaciones en la identificación de otras
intervenciones podrían estar vinculadas con la forma en cómo se están pensando
las intervenciones públicas y cómo las guías nacionales para diseño de Política
Pública están siendo un referente que reproduce estas limitaciones instrumentistas
y políticas.
Por lo anterior, y considerando que el problema central identificado por los actores
involucrados es la baja articulación, se concluye que el modo de gobernanza tiene un bajo
nivel de coherencia para la estrategia programática, dado que, a pesar de que los niveles
de interacción son bastante buenos con el MEIC como rector, son muy bajos con las demás
instituciones que lideran y tiene la responsabilidad de implementar cada uno de los ejes.
Con una interacción baja, en un rol mayormente jerárquico por parte del ente rector, el
modelo de gobernanza responde en baja medida a una política que es intersectorial e
interinstitucional y que apoya su lógica programática en la articulación de un amplio número
de actores.
5.1.4 Viabilidad evaluativa de la PNE-2030
• La calidad del diseño (de la planificación) de la Política, que a partir del análisis se
valora como regular, disminuye la viabilidad evaluativa considerando que se
identificaron elementos faltantes del diagnóstico previo al diseño de la PNE-2023.
Por tanto, la estrategia programática presenta ciertos vacíos y la teoría de la
intervención no se encuentra plenamente clara.
• La accesibilidad de la información, analizada en función de la existencia, calidad y
disponibilidad de la misma, se valora como insuficiente. Disminuye la viabilidad
evaluativa ya que es crucial contar con sistemas de información confiables, así como
una periodicidad y sistematicidad adecuada en el levantamiento de la información,
para realizar procesos evaluativos robustos.
• El ámbito de actores e intereses de la evaluación, cuyas categorías de análisis
abarcaron el contexto, la justificación y los actores involucrados de la evaluación, se
valora como regular. Lo anterior incide en la viabilidad evaluativa ya que, si bien el
contexto normativo, institucional y político favorece la realización de evaluaciones,
y existe un consenso tanto entre las instituciones líderes como en la mayoría de
102
actores del ecosistema empresarial sobre la importancia de la evaluación, aún
queda pendiente un proceso de asignación de roles y responsabilidades
organizacionales, así como la definición de actores, de cara a procesos evaluativos.
• El ámbito de recursos disponibles para la evaluación toma en cuenta lo recursos
económicos, temporales y humanos. A partir del análisis se valora como deficiente,
disminuyendo la viabilidad evaluativa puesto que no se especifican los recursos de
los que podría disponerse para la realización de futuras evaluaciones.
5.2 Recomendaciones
Desde las conclusiones obtenidas en la evaluación se recomienda al MEIC, como ente
rector de la Política, y a los líderes de cada uno de los ejes que tienen responsabilidad en
la consecución de los mismos, lo siguiente:
5.2.1 Fortalecer el diseño de la política para que este sea más responsivo a la
problemática que le da origen a la intervención, así como a los efectos e impactos
deseados:
• Elaborar un modelo lógico que permita identificar la secuencia para los resultados
esperados de la intervención, para ello se requiere:
a. Definir el marco filosófico y los constructos teóricos que permitan la
estandarización de conceptos entre instituciones para generar un marco
común que esté alineado con las competencias institucionales.
b. Analizar el entorno amplio para definir qué modelo de desarrollo
económico se espera que la política fomente.
c. Analizar los árboles de problemas tanto de la política en general y de la
particularidad de los ejes construidos en el proceso de evaluación.
d. Validar con los diferentes actores de la política el modelo lógico
construido.
• Al construir el modelo lógico de la política, se deberá alinear con la lógica de
resultados y la estructura programática por eje, el cual requiere:
o Análisis del entorno de corto, mediano y largo plazo.
o Análisis de riesgos y estrategias de mitigación.
o Transversalización de enfoques.
o Alineación con los ejes estratégicos.
103
5.2.2 Incrementar la coherencia entre el modelo de gobernanza de la Política y su
estrategia programática
• Se recomienda, al MEIC como ente rector y a la DIGEPYME, promover una rectoría
orientada a la sensibilización de las instituciones líderes para incrementar el sentido
de apropiación de las acciones de la Política como un horizonte común, conllevando
un aumento de los recursos que se destinan para el logro del impacto esperado.
Para lo anterior, se proponen las siguientes acciones
o Analizar el grado de participación que se ha promovido hasta la fecha con
los líderes de la Política. Si bien en su mayoría manifiestan una toma de
decisión horizontal, se debe revisar si se requiere que los líderes asuman un
papel más autónomo en el liderazgo de sus respectivos ejes.
o Aprovechar espacios de trabajo común, como el Consejo de la PYME, como
medio para fomentar la apropiación y alineamiento de las labores
institucionales con la Política.
o Crear comisiones de trabajo interinstitucionales con objetivos concretos en
el corto plazo, y cuyas coordinaciones sean ejercidas por las instituciones
líderes de la PNE-2030.
o Seguimiento más cercano con las instituciones líderes, con la posibilidad de
generar un mayor acompañamiento. De esta forma, independientemente del
porcentaje de tiempo laboral que las instituciones dedican a la
implementación de la PNE-2030, que éste sea lo más efectivo posible,
alineado siempre a las competencias institucionales, pero contribuyendo al
logro de las metas planteadas en la Política.
• Se recomienda al MEIC, como institución rectora, un análisis legal de la Dirección
General de la Pequeña y Mediana Empresa para determinar si la Política excede
las competencias de la DIGEPYME e identificar si requiere replantearse su alcance,
o si, por el contrario, se necesita dotar de más recursos a la Dirección y ampliar su
quehacer institucional para fortalecer su capacidad de rectoría.
• Se recomienda a la DIGEPYME la actualización del mapeo de actores junto con el
registro de personas que conforman el Ecosistema Empresarial, de manera que se
pueda plantear la posibilidad de abrir espacios para promover el nivel de
participación, considerando que la Política requiere de un accionar conjunto en
donde se reduzca al mínimo la duplicidad de acciones y se gestione de manera más
104
óptima los recursos disponibles. En este sentido, el MEIC, como rector, debe definir
a nivel interno qué tipo y nivel de participación espera de los actores.
5.2.3 Mejorar la viabilidad evaluativa para futuros procesos
• Se recomienda el uso de algún tipo de herramienta informática para el manejo de la
información que permita el acceso unificado-integrado por parte de todas las
instituciones líderes de la PNE-2030.
• Se recomienda la construcción de fichas técnicas por cada uno de los indicadores
existentes, de manera que se pueda fortalecer el monitoreo, llevando una
periodicidad y sistematicidad adecuada en el levantamiento de la información.
• Considerando que la PNE-2030 es de largo plazo, en cada cambio de gestión de
gobierno se recomienda elevar a los jerarcas de las instituciones la sensibilización
sobre la importancia de la evaluación de las intervenciones públicas, de manera que
se pueda promover un proceso de asignación de roles y responsabilidades
organizacionales de cara a futuros procesos evaluativos, tanto al interior del MEIC
como en cada una de las instituciones líderes.
• Se recomienda la designación de un presupuesto específico para la realización de
evaluaciones por parte del MEIC como ente rector, así como la sensibilización de
las instituciones líderes para que puedan designar un porcentaje de sus recursos
para el apoyo de evaluaciones de la Política.
5.3 Lecciones aprendidas
La evaluación de diseño realizada en el marco de un Trabajo Final de Investigación Aplicada
proporcionó al equipo evaluador lecciones aprendidas que fortalecieron la formación
profesional y académica. Estas se detallan a continuación:
Sobre la evaluación de diseño de una política pública
• La evaluación de diseño de una política pública resulta ser relevante, no sólo para
romper con la tendencia histórica de elaborar políticas basadas en poca evidencia,
sino por la escasa literatura que se ha generado a la fecha a partir de las
experiencias de diferentes países en el mundo y a nivel nacional.
• La PNE-2030 es visionaria al considerar una estrategia en el largo plazo, elaborada
a partir de una amplia documentación nacional e internacional, así como del criterio
105
de experto, pero la evaluación de diseño permitió valorar si efectivamente el
resultado final, el documento como tal, cuenta con una lógica de intervención
pertinente, coherente y viable para alcanzar los resultados esperados.
• Evaluar el diseño de una intervención pública permite revisar y reafirmar que el
mismo esté basado en los problemas y necesidades de la población objetivo.
Asimismo, permite homologar en muchos casos, las interpretaciones conceptuales
y estratégicas de las intenciones sociopolíticas y económicas que se esconden atrás
de estos documentos.
• La evaluación brinda aprendizajes en relación con el diseño de política pública, en
la identificación de problemas y necesidades, en la lectura del contexto, los modos
de gobernanza y los niveles de articulación e interacción entre actores de diversos
sectores, así como la mejora de las condiciones de evaluabilidad. En el caso de las
oportunidades para la administración, al generar evidencias basadas en
investigaciones rigurosas para la toma de decisiones, se abren espacios para la
discusión y referentes para futuras intervenciones responsivas
• La evaluación proporciona información relevante en relación con la gobernanza y
articulación entre actores de los ejes y del ecosistema, los cuales podrían ser
considerados para corregir limitaciones en el proceso de ejecución de la
intervención y, por tanto, canalizar de mejor manera los recursos.
• En este proceso de evaluación se reconstruyó la teoría del programa de la PNE-
2030 con información valiosa de actores del ecosistema empresarial, esta base
teórica no solo amplía la comprensión de la política, sino también aumenta la
evaluabilidad.
• La PNE-2030 rompe con el esquema tradicional sectorial para diseñar política
pública institucional, al proponer un diseño con ejes estratégicos basados en trabajo
interinstitucional y multifactorial, promoviendo un modelo de co-gobernanza. Sin
embargo, la evaluación muestra que quedan elementos por resolver, como, por
ejemplo, la transversalización de enfoques, una mayor vinculación entre actores
para mejorar el modo de gobernanza y la asignación de recursos y oportunidades
para realizar seguimiento y evaluaciones a la intervención.
• Existe una baja o nula estandarización de conceptos entre sectores que afecta la
planificación de intervenciones públicas. De esta manera, la evaluación facilita la
generación de consensos entre actores desde un ejercicio político-social.
106
• Existe el interés expresado por las instituciones involucradas para que se realice
periódicamente investigaciones que permitan identificar buenas prácticas y puntos
de mejora para la PNE-2030.
• Como insumo, se cuenta con los aprendizajes (ver anexo 15) de la pandemia
ocasionada por el Covid-19, la cual proporcionó a los actores del ecosistema
empresarial la experiencia para identificar problemáticas, necesidades y acciones
que pueden ser contempladas en la PNE-2030.
Sobre la formación y profesionalización en evaluación
• La presente evaluación se gestó en el marco de la pandemia por el Covid-19, esto
evidenció que las personas profesionales en evaluación deben ser capaces de
adaptarse al contexto y entorno cambiante. Lo que implica la incorporación de
metodologías y herramientas que se adapten a las necesidades de los actores con
que se estén trabajando. En este caso, la incorporación de estrategias
metodológicas 100% virtuales conllevó a que se diera una curva de aprendizaje que
influyó en la consecución de las actividades programadas y en la profundidad de
información obtenida.
• Promover un rol activo tanto del cliente de la evaluación como de los stakeholders
en la evaluación es indispensable para que los procesos fluyan y aumentar la
utilidad de los resultados. Por lo que estos espacios de evaluación pueden ser
claves para fomentar la cultura y el entendimiento de qué es la evaluación y cómo
puede llegar a proporcionar información útil para el aprendizaje y toma de
decisiones.
107
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112
Anexos
Anexo 1. Institucionalidad de la PNE-2030
Fuente: MEIC, 2020c, p.26
114
Anexo 3. Mapeo del Ecosistema Empresarial Costarricense 2019
Nota metodológica:
La metodología utilizada por MEIC para el mapeo del ecosistema, organizó a los actores en torno a dos grandes
categorías: las etapas del ciclo de vida de una empresa y los dominios del ecosistema. De acuerdo al MEIC
(Corrales, et al., 2019) las etapas del ciclo de vida de una empresa son las siguientes:
• Cultura Emprendedora: Etapa en la que la persona desarrolla competencias para emprender, y estructurar
la idea del negocio. Lo que se busca es analizar si la idea tiene una oportunidad en el mercado y si posee
potencial como negocio.
• Gestación: Etapa en la cual la persona emprendedora desarrolla capacidades para la elaboración de un
prototipo y un modelo de negocio. Además, se trabajan habilidades varias.
• Inicio: Etapa en la que la persona emprendedora enfrenta la realidad del mercado, empieza a escalar su
modelo de negocio vendiendo su producto o servicio, por lo que requiere formalizarse para facturar más.
• Desarrollo: Etapa en la cual la empresa logra un grado de posicionamiento en el mercado que le garantiza
su sostenibilidad en el tiempo.
• Madurez: Etapa en la que se consolida el crecimiento sostenido de la empresa, maximizando el valor
agregado del negocio por medio de la internacionalización, innovación y la articulación empresarial y otros
modelos de expansión. (p. 10)
La segunda categoría obedece a los dominios del ecosistema empresarial cuya clasificación es reconocida a
nivel internacional y su autor Daniel Isenberg (2011) del Babson College (citado por Flores Loaiza, 2018) la
define de la siguiente forma:
• Política pública: corresponde a la voluntad y a las condiciones propicias generadas desde el rol del
gobierno en la sociedad tanto en relación a la generación de marcos normativos y de fomento como el
grado de liderazgo reconocido por la sociedad.
115
• Financiación: es la voluntad y las condiciones propicias generadas por aquellos actores del ecosistema
que tienen recursos financieros disponibles para las personas empresarias en sus diversas etapas de
evolución.
• Cultura emprendedora: corresponde a las condiciones propicias para el desarrollo de emprendedores,
desde la sociedad civil. Tiene que ver con la manera como la sociedad acepta, apoya e impulsa a las
personas emprendedoras, reconociendo la importancia social, personal y económica de los nuevos
empresarios.
• Capital humano: aquí el sistema educativo juega un papel fundamental. Corresponde a la manera como
se crean las capacidades requeridas por las personas para la generación de nuevas empresas exitosas,
acordes con las potencialidades locales.
• Acceso a mercados: se relaciona con los mecanismos que permiten a las personas empresarias llegar a
más y mejores clientes, y se refiere a la manera como se crean oportunidades de negocio con alcance
global.
• Actores de soporte: comprende los actores claves (gremios empresariales, las incubadoras y
aceleradoras de empresas, los parques tecnológicos, centros de investigación empresarial, espacios de
trabajo colaborativo, redes de mentores y asesores empresariales) y la infraestructura adecuados para la
actividad empresarial tales como vías de comunicación interna y con otras ciudades, aeropuertos, puertos,
conectividad, calidad de los servicios públicos domiciliarios, entre otros elementos. (pp. 17-18)
Fuente: Corrales, et al., 2019 y Flores Loaiza, 2018
116
Anexo 4. Plan de Trabajo de la Evaluación de Diseño de la Política Nacional de Empresariedad 2030
Fase
Insumos
Actividades
Producto
Fecha
Responsable
Observación
Diseño de
Plan de
Trabajo
Formato de presentación de
TFIA del Sistema de
Estudios de Posgrado de la
UCR.
Información Básica que debe
contener el TFIA (Maestría)
Recursos y materiales
digitales
Agenda de reuniones
Cursos aprobados según
Plan de Estudios PPEPPD
Directrices Generales de la
DIGEPYME MEIC
Realizar reunión con
DIGEPYME MEIC
Analizar requerimientos
de presentación de
TFIA
Revisar contenidos de
los cursos según
avance cuatrimestral
Analizar requerimientos
de evaluación de
diseño.
Evaluabilidad de
la PNE-2030
marzo del
2020
Roxana García y
Monserrat Vargas
(Equipo
evaluador)
Se somete a
consideración de
la profesora del
curso Taller
Aplicado 1 del Plan
de Estudios del
PEPPD.
Cronograma
para la fase del
diseño de
evaluación
Diseño de
evaluació
n
Reconstrucción de la teoría
del programa según lo visto
en cursos del PPEPPD e
información bibliográfica.
Reuniones de
validación y talleres
virtuales con el equipo
técnico de la
DIGEPYME MEIC (24
de abril, 29 de abril, 15
de mayo y 3 de junio).
Reuniones virtuales con
la profesora Monserrat
Alfaro y Maritza Rojas.
Análisis de documentos
disponibles por el MEIC
así como en la web.
Organizar información
disponible.
Análisis de
contexto, análisis
de actores y
teoría del cambio
junio del
2020
Roxana García y
Monserrat Vargas
(Equipo
evaluador) y
Equipo técnico
DIGEPYME -
MEIC
El proceso de
realizar reuniones
continuas con el
equipo técnico de
la DIGEPYME
MEIC contribuyó a
obtener
información
primaria muy
relevante para el
proceso
evaluativo.
Asimismo, estas
sesiones
contribuyeron a la
definición del
objeto e
117
Fase
Insumos
Actividades
Producto
Fecha
Responsable
Observación
interrogante de
evaluación.
Construcción de los capítulos
1, 2 y 3 del TFIA según guía
SEP
Reuniones virtuales de
asesorías con la
profesora Monserrat
Alfaro y la profesora
Maritza Rojas. Y
reunión virtual con
experto en Política
Pública y Gobernanza
Dr. Fabio Jiménez.
Capítulos 1, 2 y
3 del TFIA
julio del
2020
Roxana García y
Monserrat Vargas
(Equipo
evaluador),
Comisión de TFIA
del PPEPPD-
UCR, Profesora
de Taller de
Aplicación I
Debido que la
evaluación es
realizada mediante
una perspectiva
del paradigma
constructivista, el
diseño de
evaluación se
encuentra sujeto a
continua revisión y
análisis durante el
proceso
evaluativo.
Información recolectada de
las reuniones, talleres,
asesorías e información
secundaria para el diseño de
evaluación de la PNE-2030
según requerimientos de la
Comisión de TFIA del
PPEPPD- UCR
Sistematización y
análisis para una
propuesta de diseño del
TFIA del PPEPPD la
cual cuente con los
requerimientos
requeridos por el SEP.
Envío de correo con
documento en Word y
PDF del diseño del
TFIA así como carta de
intención de las
estudiantes que
conforman el equipo
evaluador
Diseño de
evaluación en el
marco del TFIA
118
Fase
Insumos
Actividades
Producto
Fecha
Responsable
Observación
Aprobación del curso Taller
de Aplicación I
Diseño de evaluación con
observaciones de la
comisión de TFIA PPEPPD-
UCR incorporadas
Incorporar
observaciones de
Comisión
Enviar documento final
de diseño al equipo
técnico DIGEPYME
MEIC
Diseño de
evaluación final
Propuesta de
TFIA aprobada
julio –
septiembr
e del
2020
Elaboraci
ón de
instrume
ntos
Fuentes de información
Primarias:
Expertos
MEIC
Secundarias:
Bases de datos
Estudios nacionales e
internacionales
Definición de
categorías de análisis
Consulta virtual de
expertos sobre
temáticas para definir
las categorías de
análisis
Solicitud al MEIC sobre
base de datos de
contactos del
Ecosistema
Empresarial y de las
Instituciones Líderes de
la Política
Entrega por parte del
MEIC de base de datos
de contactos del
Ecosistema
Empresarial y de las
Instituciones Líderes de
la Política
Selección de muestra
para la aplicación de
Entrevista
semiestructurada
Cuestionario
autoadministrado
Encuesta
Plan de trabajo
para taller
septiembr
e 2020 –
julio 2021
Roxana García y
Monserrat Vargas
(Equipo
evaluador),
Equipo técnico
DIGEPYME -
MEIC
119
Fase
Insumos
Actividades
Producto
Fecha
Responsable
Observación
cada una de las
técnicas de
investigación.
Elaboración de
instrumentos (encuesta,
entrevista, taller)
Recolecci
ón de
datos
Fuentes de información:
Primaria:
- Instituciones líderes
- RNIA
- Academia
- PYMES costarricenses
- Organismos internacionales
Secundaria:
- Información generada por
instituciones nacionales
- Investigaciones, estudios y
experiencias internacionales
Revisión de literatura
- Círculos
hermenéuticos
dialécticos
- Talleres
- Entrevista
semiestructurada
Datos e
información para
responder la
interrogante de
evaluación
marzo –
agosto
del 2021
Roxana García y
Monserrat Vargas
(Equipo
evaluador),
Equipo técnico
DIGEPYME -
MEIC,
Ecosistema
Empresarial
Se debe
contemplar la
coyuntura país que
se enfrenta por el
COVID-19, por
tanto se debe ser
estratégico a la
hora de la
construcción,
validación y
aplicación de los
instrumentos que
permiten la
recolección de
datos.
Análisis
de datos
Datos e información
recolectada en el trabajo de
campo.
Sistematización y
análisis de información.
Informe
preliminar de
resultados de la
evaluación
Septiembr
e 2021 –
Septiembr
e 2022
Roxana García y
Monserrat Vargas
(Equipo
evaluador) Equipo
técnico
DIGEPYME -
MEIC, Equipo
asesor de TFIA
Presentación
preliminar de
resultados
obtenidos a raíz de
la comprensión
obtenida al objeto
de la evaluación.
120
Fase
Insumos
Actividades
Producto
Fecha
Responsable
Observación
Informe
final
Informe preliminar de
resultados de la evaluación
con las recomendaciones
obtenidas en la presentación
preliminar de resultados al
equipo asesor del TFIA y del
Equipo Técnico del a
DIGEPYME MEIC
Juicios de valor
Recomendaciones
Lecciones aprendidas
Informe final de
la Evaluación de
la estrategia del
diseño de la
PNE-2030
Octubre
2022 –
Marzo
2023
Roxana García y
Monserrat Vargas
(Equipo
evaluador)
Se entrega Informe
final de la
evaluación a la
Comisión de TFIA
del PPEPPD- UCR
Entrega
de
informe
final
Informe final de la
Evaluación de la estrategia
del diseño de la PNE-2030
Reuniones virtuales,
correos electrónicos,
presentación de
informe
Entrega de
informe de
evaluación al
MEIC
Abril –
Junio
2023
Roxana García y
Monserrat Vargas
(Equipo
evaluador)
Se entrega Informe
final de la
evaluación al
Equipo Técnico de
la DIGEPYME y a
jerarcas del MEIC.
Fuente: Elaboración propia.
121
Anexo 5. Procedimiento general de la técnica de análisis cualitativo de contenido
Fuente: Cáceres, 2003, p.58
122
Anexo 6. Proceso de análisis fundamentado en los datos cualitativos
Fuente: Hernández et al., 2014, p.423
123
Anexo 7. Estrategias para el seguimiento de evaluación
Criterios de autenticidad
(4ta Generación Guba y
Lincoln)
Dimensión
Estándares de
evaluación (América
Latina)
Estrategia
Acciones requeridas para la
evaluación
Autenticidad catalítica (En
la medida en que la
acción es estimulada y
facilitada por
los procesos de
evaluación)
1. Evaluación
rigurosa
1.1. Contextualizar la
evaluación
Caracterizar el contexto social,
cultural, político y económico
que inciden en la PNE-2030.
-Reuniones continuas con
equipo evaluador, profesores
que orientan sobre dudas
específicas.
-Realización de talleres y
reuniones con la DIGEPYME
-Revisión y análisis de casos
similares de evaluación.
-Revisión de los estándares de
calidad de evaluaciones
internacionales sobre Política
Pública
-Asumir un compromiso por
escrito con MEIC por parte de
las personas evaluadoras.
1.2. Descripción
detallada del objeto
de evaluación
El objeto a evaluar debe estar
claro y suficientemente detallado
1.3. Preguntas
evaluativas
relevantes
Las interrogantes de evaluación
deben quedar descritas con
suficiente detalle de tal manera
que resulten claras y pertinentes
para los principales actores de la
evaluación.
1.4. Metodología
válida y confiable
El diseño de la evaluación debe
ser apropiado y riguroso en el
proceso de producción y
construcción de los resultados
de la evaluación.
Recolección de datos en
Revisión de literatura
Compartir la información
recolectada con el equipo de
DIGEPYME.
Talleres con el MEIC
1.5. Niveles de
participación
adecuados de
actores involucrados
En el proceso de diseño y
ejecución de la evaluación se
deben considerar las opiniones
de los principales actores
relacionados con la problemática
o intervención que es objeto de
la evaluación.
Entrevista semi-estructurada
Juicio de experto
Comunicación continua con
actores.. Círculos hermenéuticos
dialécticos
Utilización de herramientas
virtuales
124
Criterios de autenticidad
(4ta Generación Guba y
Lincoln)
Dimensión
Estándares de
evaluación (América
Latina)
Estrategia
Acciones requeridas para la
evaluación
1.6. Conclusiones
relevantes
Las conclusiones de la
evaluación deben ser
consistentes con los propósitos
de la evaluación.
Rigurosidad metodológica según
herramienta utilizada.
Comunicación constante.
Triangulación
1.7.
Recomendaciones
útiles y factibles
La evaluación debe ofrecer
recomendaciones de mejora que
sean útiles y factibles, y con alta
probabilidad de ser
implementadas.
Recomendaciones realizadas
mediante su construcción en
círculos hermenéuticos con el fin
de que las recomendaciones
tengan sentido práctico para la
población objeto de la
intervención.
1.8. Reportes y
comunicación pública
efectiva
El reporte de la evaluación debe
estar abierto al escrutinio
público, así como a la discusión
y retroalimentación por pares o
agentes externos, a menos que
exista un criterio de
confidencialidad justificada
acordado previamente.
Seguimiento y aplicación de la
tabla para comunicaciones y
mecanismos según actor.
Ciudad educativa
auténtica (En la medida en
que las personas
encuestadas entienden,
aprecian y mejoran las
construcciones de otros
fuera de su grupo de
interés)
2. Adecuada
Evaluabilidad
2.1. Gestión efectiva
de la evaluación
Uso eficiente y transparente de
los recursos asignados.
Recolección de datos y entrega
de resultados mediante formato
exclusivamente virtual.
2.2. Procedimientos
prácticos
Procedimientos prácticos y
pertinentes a la forma en que el
objeto a evaluar se ejecuta y
opera.
2.3. Viabilidad
contextual, social y
política
Reconocer los intereses
culturales y políticos en juego,
así como las necesidades
particulares de los individuos y
grupos.
125
Criterios de autenticidad
(4ta Generación Guba y
Lincoln)
Dimensión
Estándares de
evaluación (América
Latina)
Estrategia
Acciones requeridas para la
evaluación
2.4. Realista
Coherencia entre los recursos
financieros, humanos y
temporales para su correcto
desarrollo.
Autenticidad ontológica
(En la medida en que se
mejoran, maduran,
amplían y elaboran las
propias construcciones
de la intervención)
3. Evaluación
conducida de
acuerdo con
principios éticos
y jurídicos
3.1. Respeto del
derecho de las
personas
Respetar los derechos de las
personas que proporcionan
información en forma
confidencial.
Analizar y valorar las realidades
por medio de la comprensión de
construcciones mentales
múltiples e intangibles, basadas
en experiencia empírica social.
3.2. Autonomía
Trabajar en forma autónoma de
cualquier instancia política o
administrativa que afecte la
imparcialidad y transparencia de
los procesos evaluativos.
3.3.Transparencia
El informe de evaluación debe
estar a disposición de las partes
interesadas y del público, a
menos que exista un criterio de
confidencialidad justificado.
3.4. Legalidad
La evaluación debe estar
respaldada por un instrumento
legal y firmado entre las partes
que explicite los acuerdos
tomados.
Equidad
4. Adecuada
comprensión
cultural
4.1. Igualdad y
equidad
Garantizar el buen trato e
inclusión de personas
involucradas en el proceso
evaluativo.
Analizar previamente actores
implicados en el proceso
evaluativo. Establecer
mecanismos de trabajo según
actores.
4.2. Derechos
culturales
Adaptar la atención pertinente al
tratar temas sensibles que
126
Criterios de autenticidad
(4ta Generación Guba y
Lincoln)
Dimensión
Estándares de
evaluación (América
Latina)
Estrategia
Acciones requeridas para la
evaluación
pudieran ocasionar algún
perjuicio a las comunidades,
grupos o culturas de
pertenencia.
4.3. Reciprocidad e
identidades culturales
Respetar los valores, modos de
pensar, conceptos y
conocimientos de las
comunidades
Autenticidad táctica
5. Relevancia y
utilidad
5.1. Participación
efectiva y consciente
Identificar y prestar atención a
todos los grupos de personas
involucradas, de interés en el
objeto a evaluar y afectadas por
su evaluación, promoviendo su
participación efectiva.
Realizar círculos hermenéuticos
5.2. Propósitos
acordados
mutuamente
Los propósitos de la evaluación
deben ser explícitos y
claramente documentados y
aceptados.
Realizar reuniones virtuales,
envío de correos electrónicos
5.3. Valores
explícitos
Identificar y explicitar las bases
valóricas o axiológicas en las
cuales descansan los juicios de
valor.
Desarrollar conciencia sobre los
valores que inciden en el
proceso y los resultados de la
evaluación.
5.4. Información
relevante, pertinente
y oportuna
La evaluación debe ser útil a las
necesidades de los grupos de
interés, identificados y
emergentes.
Presentar un informe de
evaluación útil a las necesidades
de los grupos de interés,
identificados y emergentes.
5.5. Resultados útiles
Ayudar a los participantes a
redescubrir, reinterpretar, o
revisar su percepción, actitud y/o
Construir descripciones y juicios
que animen y ayuden a mejorar
la pertinencia y coherencia de la
PNE-2030
127
Criterios de autenticidad
(4ta Generación Guba y
Lincoln)
Dimensión
Estándares de
evaluación (América
Latina)
Estrategia
Acciones requeridas para la
evaluación
comportamiento sobre el objeto
de la evaluación.
5.6. Comunicación y
reportes puntuales y
apropiados
Responder a las necesidades de
información de sus múltiples
audiencias de manera
pertinente, en forma clara y en
tiempo adecuado.
Establecer reuniones y envío de
correos electrónicos desde que
inicia el primer día de la
evaluación, trascendiendo a la
instancia final de diseminación o
difusión de resultados.
5.7. Interés por las
consecuencias e
incidencia
Incidir en el mejoramiento de la
PNE-2030, a fin de contribuir a
la calidad de vida de las
personas, promoviendo el uso
responsable y pertinente de sus
resultados.
El equipo evaluador debe actuar
con responsabilidad legal y ética
para minimizar los posibles
efectos negativos de los mismos.
Fuente: Basado en Rodríguez Bilella et al 2016 y Lay y Papadopoulos, 2007
134
Anexo 15. Problemas y/o necesidades de las empresas que han cambiado a raíz de la
pandemia por COVID-19.
Mercado
Organizacional
Tecnología
Financiamiento
Política pública
Cadenas de
suministros
Protocolos de
seguridad
Digitalización
Reinversión
Rezado respecto al
desarrollo de la
empresariedad
Competitividad
Alternativas
logísticas
Mecanismos
digitales de pago
Acceso a financiamiento
para la recuperación
La mayoría de
instituciones
desconocen todos los
factores que intervienen
en una empresa.
Canales y estrategias
de comercialización
Protocolos de
bioseguridad
Brecha digital
Financiamiento
adecuado y oportuno
No se han adecuado a
los mecanismos de
virtualidad que venimos
trabajando desde hace
más de 10 años
Atención al cliente
Logística
Transformación
digital de las
empresas
Lograr créditos a
condiciones favorables
Priorizar en enfoque de
género en las políticas
públicas de apoyo
empresarial
Baja en las ventas
Renovar sus
modelos de
negocio
Cambio radical
hacia el comercio
electrónico
Oportunidades de
financiamiento y
asistencia técnica.
Falta de promoción de
consumo de productos
elaborados en CR
Interacción con el
mercado
Gestión del
recurso
humano
(despidos,
incapacidades)
Adaptarse a los
nuevos hábitos de
los clientes y forma
de pago
electrónicos y de
distribución
Problemas financieros
La política pública
también debe
adecuarse a esta
evolución de las
empresas y dinámica
comercial, el modelo
sigue siendo el mismo
previo a la pandemia y
la realidad nacional es
otra totalmente.
Gestión del mercado
(puertos)
Esquemas
laborales
flexibles
Uso de redes
sociales para
vender;
No hay facilidad de
acceso a financiamiento
Se promueve la
productividad, pero no
la innovación, siendo
clave para enfrentar
una crisis
Gestión de
inventarios (acceso a
materias primas),
Lograr innovar.
Incorporación de
tecnologías,
Incorporar el ahorro en
los presupuestos
empresariales.
Baja en el poder
adquisitivo, logística
más lenta y costosa
Muchas empresas no
estaban y no están
preparadas para este
cambio
Relación con
los trabajadores
(incorporación
del teletrabajo),
Sistemas o medios
para interactuar con
los clientes
Reestructuraciones
financieras.
Cumplimiento de
nuevas normativas
Adaptarse a los
nuevos hábitos de
los clientes y forma
de pago electrónicos
y de distribución
Innovación
Mayor uso de
tecnología en la
gestión empresarial
Alta de acceso a
financiamiento
tecnología
Ajustes tributarios
Cambios en canales
de distribución
Operación
costo-efectiva
Transformación
digital,
Acceso a financiamiento
Incluso adaptaciones
climáticas.
135
Mercado
Organizacional
Tecnología
Financiamiento
Política pública
Pérdida de clientes-
disminución de
ventas
Mayor
accesibilidad y
flexibilidad para
emprender
Mayores recursos
tecnológicos
Capitalización para las
empresas
Crecimiento en número
de microempresas en el
sector informal.
Acceso a
proveedores/materia
prima
Cambios en su
modelo de
negocios y en
sus estrategias
Comercio
electrónico
Flujo de caja
Alta tasa de desempleo
Cambios en
comportamientos de
clientes
La estrategia de
ventas y
compras es
diferente
Sistema de pago
electrónico
Reducción de ingresos,
Crear un
emprendimiento formal
es sumamente
oneroso.
Flexibilizar los
servicios y ofrecer su
oferta desde las
diferentes
plataformas
Inventario
Manejo de redes de
sociales
Falta de recursos
Posibilidades de
Innovación
Acceso mercado
Planificación
estratégica en
busca de
oportunidades y
contar con un
socio
estratégico.
Administración de
sitios web
Financiamiento "digital"
Cierre de empresas y
emprendimientos de
todo nivel
Entrega de artículos
Desarrollo de
sus
capacidades
para adaptarse
al nuevo
mercado.
Posibilidades de
acceso a la
tecnología como
softwares de
gestión y venta en
línea.
Alto endeudamiento
Falta de apoyo
oportuno del gobierno
ante crisis
Relación con el
cliente,
Cultura de
seguros
Plataformas
digitales
Necesidad de capital de
trabajo para sostener el
negocio mientras se
reactiva la economía
El crecimiento
económico y el entorno
laboral ha cambiado.
Capacidad de
adaptar el modelo de
negocio a las
necesidades del
usuario
Gestión de
riesgos
integrales
Mayor uso en la
tecnología
Atención a prácticas
responsables,
Asociatividad con
otros empresarios o
emprendedores del
gremio
Mejora de
procesos para
atender las
necesidades
del cliente,
Procesos de
digitalización
Más restricciones para
hacer negocios
localmente y movilidad
Cambiar los gustos y
posibilidades de los
consumidores es
importante que las
pymes estén en la
medida de atender
esas necesidades.
Mejora en la
planificación
estratégica
Transformación
digital
Desempleo
136
Mercado
Organizacional
Tecnología
Financiamiento
Política pública
Mayor énfasis en
mercados
internacionales
Adaptación al
cambio
aplicando la
innovación
Comercialización
digital ecomerce
Política de atención a la
pandemia que
desarticula la micro,
pequeña y mediana
empresa
Acceso a mercado, y
baja productividad
Digitalización de
procesos
Producción y
comercialización
Transformación
digital de los
modelos de negocio
Formas de
comercializar
Desarrollo de
habilidades y
capacidades
empresariales
digitales
Permanencia en el
mercado
Conectividad ágil
Encadenamientos
productivos
Reducción de oferta
de servicios
Ajustes al modelo de
negocios
Caída en las ventas
Anexo 16. Conceptualización de la población objetivo según las instituciones líderes de los
ejes
PNE - 2030
Población afectada (Población objetivo)
Eje 1
Se toma de una caracterización qué hace el Global Entrepreneurship
Monitor (GEM)
Eje 2
Al igual de la política es el esquema con el cual nosotros venimos
operando, pero podría ser que alguien diga que no es adecuado este
esquema y tal vez tengas razón.
Eje 3
No se tiene identificado. Pero en algunos casos se considera la población
objetivo mediante estrategias para los ciclos de la educación general
básica y el ciclo diversificado
Eje 4
Me parece que todo está muy bien, pero en la clasificación del tamaño
de la empresa nosotros ya no usamos el término como micro, pero se
sigue usando por ahí. Nosotros usamos el término pyme que es pequeña
y mediana empresa ahora grande no sé qué indicadores están
analizando para decir una empresa grande, lo digo porque si estamos
hablando del contexto de emprendimiento me parece bien, pero si
137
PNE - 2030
Población afectada (Población objetivo)
estamos en la clasificación por etapa de evaluación del tamaño empresa
no sé qué indicadores toman para decir que es grande, no sé si es por
cantidad personas o no sé si usan la fórmula que tiene la Ley Pyme que
también hace una clasificación con una fórmula
Al menos en el INA, pyme y una pequeña va de 1 a 30 personas y
mediana de 31 a 99, pero para nosotros alguien que tenga 100
empleados ya es grande y se sale de la atención que como unidad damos
y ya pasaría el INA con toda su estructura que tiene para hacerlo, pero
nosotros nos quedamos con 99 en empleo.
Eje 5
En el artículo 6 de la Ley 8634 están los beneficiarios [sic] del INA, están
las personas emprendedoras, los pequeños productores agrícolas y las
pymes entiendan pymes, son micro, pequeñas empresas y medianas,
antes era por excepción, después fue por razón motivada y ahora está
un poco más abierto, se le dice a los operadores financieros: “ Usted no
le pueda dar más del 20% de sus recursos a medianas empresas en
territorios, es como una política de desarrollo para medianas y las
grandes no
Las características se encuentran en la ley 8262 para definir qué es una
micro y mediana empresa, que son ventas , activos y personas, es una
ponderación, que 60% de personas, 30% ventas y 20% activos y eso
dependiendo si es servicios, industria y comercio.
Si nos ubicamos en la dimensión persona y a partir de la naturaleza
constitutiva de la ley que crea a FODEMIPYME estaríamos ubicándonos
en las casillas de la derecha o en nuevo emprendedor [sic] y en el
emprendedor empresario [sic].
En la dimensión empresa por nuestra normativa en materia de tamaño
estaríamos opacando la micro, pequeña y mediana, y en la evolución
probablemente nos ubiquemos en las casillas de la derecha en la de
crecimiento, en la parte de desarrollo y en la parte de empresa.
No participamos en el tema de gestión ni en el inicio, porque nuestros
recursos no son concebidos del todo como capital semilla y no se han
diseñado los mecanismos que acompañen a esa persona o a ese
emprendedor [sic] potencial, que lo acompañen a ser un emprendedor
[sic] naciente que pase por las incubadoras.
Con aquellas que tengan algún nivel de formalidad, la misma Ley da
requisitos, por ejemplo: tiene que estar ya operando, tiene que estar
138
PNE - 2030
Población afectada (Población objetivo)
inscrita en la CCSS. Entonces FODEMIPYME no está no está para las
tres primeras casillas, está para empresas que ya están en marcha.
Eje 6
Casi la gran mayoría de las acciones que ahí están establecidas se
dirigen nada más a emprendedores, micro, pequeñas y medianas
empresas. Pero esto debería impactar cualquier tipo de unidad
productiva, sea grande, pequeña, mediana, pero el caso de la política de
empresariedad me parece que se dirige más hacia la micro, pequeña y
mediana empresa."
Uno de los mayores retos que tiene este ecosistema es empezar a
entender que si bien es cierto, un porcentaje importante del parque
empresarial son micro, pequeñas y medianas empresas y requieren
intervenciones muy particulares, las medianos ya más grandes y las
grandes también requieren de instrumentos y la gran mayoría de los
instrumentos de política pública que tenemos las instituciones, la
institucionalidad está hecha para micro, pequeña y mediana, empezando
mediana. "Tal vez no hay acciones afirmativas, necesariamente, pero
tampoco están excluido"
Eje 7
"La población objetivo se encuentra en la Ley Orgánica del MEIC."
"Parcialmente" "el MEIC por ley tiene que atender emprendedores por
un lado y empresarios por otro."(Johnny Jiménez)
En relación a la "Ley de PROCOMER, se indica que nosotros solo
podemos atender empresas exportadoras o con potencial exportador."
"no toca todo el parque empresarial, sino nada más aquel que se puede
desencadenar a la exportación o directamente a la exportación"
Entonces, "sí, a nivel de dimensión empresa a partir de crecimiento,
desarrollo y madurez por clasificación trabajamos todos los tamaños,
todos los sectores."
Como nosotros consideramos que una empresa tiene potencial
exportador, según el cruce de dos variables, que es la madurez
empresarial, para eso tenemos un diagnóstico que nos permite medir la
madurez empresarial y las diferentes matrices de prospección de
mercado que nos dice qué productos (bienes y servicios) pueden acceder
a qué mercados. Entonces, dependiendo de ese cruce y de la madurez
empresarial podemos determinar si una empresa tiene potencial
exportador o no, en base a estadísticas
139
Anexo 17. Nivel de interacción por sectores con las instituciones líderes de la PNE-2030 en la fase de implementación
Sector al que
representa
Sistema de
Banca para el
Desarrollo
(SBD)
Promotora del
Comercio
Exterior de
Costa Rica
(Procomer)
Ministerio de Ciencia,
Innovación,
Tecnología y
Comunicaciones
(MICITT)
Ministerio de
Educación
Pública (MEP)
Instituto
Nacional de
Aprendizaje
(INA)
Fondo para el
Desarrollo de la
Micro, Pequeña y
Mediana Empresa
(FODEMIPYME)
Ministerio de
Economía,
Industria y
Comercio
(MEIC)
Academia
Alto
Alto
Medio
Bajo
Bajo
Ninguno
Alto
Academia
Ninguno
Ninguno
Bajo
Ninguno
Bajo
Bajo
Bajo
Academia
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Bajo
Medio
Academia
Ninguno
Alto
Alto
Ninguno
Bajo
Ninguno
Bajo
ONG
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
Bajo
Medio
ONG
Ninguno
Bajo
Bajo
Ninguno
Bajo
Ninguno
Bajo
ONG
Ninguno
Bajo
Ninguno
Ninguno
Medio
Ninguno
Medio
ONG
Ninguno
Bajo
Alto
Ninguno
Ninguno
Bajo
Bajo
ONG
Medio
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Bajo
Bajo
Medio
Organización de
la Sociedad Civil
Medio
Bajo
Ninguno
Ninguno
Bajo
Bajo
Bajo
Sector privado
Alto
Alto
Alto
Bajo
Medio
Bajo
Alto
Sector privado
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Sector privado
Bajo
Bajo
Ninguno
Alto
Alto
Ninguno
Medio
Sector privado
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Bajo
Medio
Ninguno
Medio
Sector privado
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Sector privado
Ninguno
Bajo
Medio
Ninguno
Medio
Ninguno
Alto
Sector privado
Alto
Alto
Medio
Ninguno
Alto
Ninguno
Alto
Sector privado
Ninguno
Alto
Alto
Ninguno
Alto
Bajo
Alto
Sector privado
Alto
Alto
Medio
Medio
Alto
Alto
Medio
Sector privado
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Medio
Ninguno
Medio
140
Sector al que
representa
Sistema de
Banca para el
Desarrollo
(SBD)
Promotora del
Comercio
Exterior de
Costa Rica
(Procomer)
Ministerio de Ciencia,
Innovación,
Tecnología y
Comunicaciones
(MICITT)
Ministerio de
Educación
Pública (MEP)
Instituto
Nacional de
Aprendizaje
(INA)
Fondo para el
Desarrollo de la
Micro, Pequeña y
Mediana Empresa
(FODEMIPYME)
Ministerio de
Economía,
Industria y
Comercio
(MEIC)
Sector privado
Alto
Alto
Alto
Bajo
Alto
Medio
Alto
Sector privado
Medio
Bajo
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Medio
Sector privado
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Bajo
Bajo
Bajo
Sector privado
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Bajo
Sector privado
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Medio
Ninguno
Medio
Sector privado
Alto
Alto
Bajo
Alto
Alto
Ninguno
Alto
Sector privado
No sabe
No sabe
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Bajo
Sector privado
Bajo
Bajo
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Medio
Sector privado
Bajo
Alto
Alto
Bajo
Alto
Bajo
Medio
Sector privado
Alto
Medio
Bajo
Ninguno
Bajo
Alto
Alto
Sector público
Medio
Alto
Bajo
Bajo
Medio
Ninguno
Medio
Sector público
No sabe
No sabe
No sabe
No sabe
No sabe
No sabe
No sabe
Sector público
Ninguno
Ninguno
No sabe
Alto
Medio
No sabe
Alto
Sector público
Ninguno
Bajo
Bajo
Ninguno
Bajo
Ninguno
Bajo
Sector público
Ninguno
Bajo
Alto
Bajo
Bajo
Ninguno
Medio
Sector público
No sabe
No sabe
No sabe
No sabe
No sabe
No sabe
No sabe
Sector público
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
Alto
Bajo
Medio
Sector público
Bajo
Alto
Bajo
Alto
Alto
Bajo
Bajo
Sector público
Alto
Bajo
Alto
Bajo
Bajo
Bajo
Alto
Sector público
Alto
Medio
Medio
Medio
Medio
Bajo
Medio
Sector público
Ninguno
Bajo
Bajo
Ninguno
Bajo
Ninguno
Medio
Sector público
Alto
Medio
Bajo
Ninguno
Medio
Bajo
Alto
Sector público
Ninguno
Bajo
Bajo
Bajo
Alto
Ninguno
Alto
141
Sector al que
representa
Sistema de
Banca para el
Desarrollo
(SBD)
Promotora del
Comercio
Exterior de
Costa Rica
(Procomer)
Ministerio de Ciencia,
Innovación,
Tecnología y
Comunicaciones
(MICITT)
Ministerio de
Educación
Pública (MEP)
Instituto
Nacional de
Aprendizaje
(INA)
Fondo para el
Desarrollo de la
Micro, Pequeña y
Mediana Empresa
(FODEMIPYME)
Ministerio de
Economía,
Industria y
Comercio
(MEIC)
Sector público
Ninguno
Ninguno
Bajo
Alto
Bajo
Ninguno
Ninguno
Sector público
Ninguno
Bajo
Alto
Medio
Bajo
Bajo
Medio
Sector público
Bajo
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Bajo
Medio
Bajo
Sector público
Medio
Medio
Bajo
Ninguno
Bajo
Ninguno
Bajo
Sector público
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Sector público
Bajo
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Alto
Ninguno
Alto
Sector público
Alto
No sabe
No sabe
No sabe
Alto
Medio
Alto
Sector público
Medio
Alto
Ninguno
Ninguno
Medio
Ninguno
Medio
Sector público
Alto
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
Bajo
Sector público
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Medio
Alto
Sector público
Ninguno
Ninguno
Bajo
Alto
Medio
Ninguno
Alto
142
Anexo 18. Nivel de interacción por sectores con otros sectores en la fase de implementación de la PNE-2030
Sector al
que
representa
Sector
Públic
o
Sindicato
s
ONG
Socieda
d Civil
OSC
Academi
a
Cooperació
n
Internacion
al
Municipalida
d
Sector
Privado
:
Cámara
s
Banca
Privad
a
Banca
Públic
a
Corporació
n
Sector
privado
: Gran
Empres
a
Sector
privado
:
Empres
a PYME
Academia
Medio
Ninguno
Alto
Bajo
Bajo
Bajo
Alto
Bajo
Bajo
Medio
Bajo
Medio
Medio
Alto
Academia
Bajo
Ninguno
Ningun
o
Alto
Alto
Medio
Ninguno
Bajo
Ninguno
Ningun
o
Ningun
o
Bajo
Bajo
Medio
Academia
Medio
Ninguno
Bajo
Medio
Alto
Alto
Alto
Alto
Medio
Bajo
Medio
Ninguno
Bajo
Medio
Academia
Medio
Ninguno
Bajo
Bajo
Bajo
Alto
Alto
Ninguno
Bajo
Ningun
o
Bajo
Medio
Medio
Medio
ONG
Medio
Ninguno
Alto
Bajo
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Ningun
o
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
ONG
Bajo
Ninguno
Bajo
Ninguno
Ningun
o
Bajo
Bajo
Bajo
Ninguno
Ningun
o
Bajo
Ninguno
Bajo
Alto
ONG
Medio
Ninguno
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Alto
ONG
Bajo
Ninguno
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Alto
Ninguno
Medio
Ningun
o
Ningun
o
Medio
Medio
Alto
ONG
Bajo
Ninguno
Bajo
Medio
Ningun
o
Medio
Bajo
Bajo
Bajo
Alto
Medio
Medio
Bajo
Medio
Organizació
n de la
Sociedad
Civil
Bajo
Ninguno
Bajo
Bajo
Bajo
Ninguno
Medio
Bajo
Ninguno
Bajo
Bajo
Ninguno
Ninguno
Medio
Sector
privado
Alto
Ninguno
Bajo
Medio
Medio
Alto
Alto
Alto
Medio
Medio
Medio
Bajo
Medio
Medio
Sector
privado
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Sector
privado
Alto
Ninguno
Medio
Alto
Medio
Bajo
Medio
Medio
Bajo
Ningun
o
Alto
Ninguno
Ninguno
Medio
Sector
privado
Bajo
Ninguno
Bajo
Medio
Bajo
Bajo
Ninguno
Medio
Alto
Bajo
Bajo
Ninguno
Bajo
Medio
Sector
privado
Alto
Ninguno
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Medio
Alto
Alto
143
Sector al
que
representa
Sector
Públic
o
Sindicato
s
ONG
Socieda
d Civil
OSC
Academi
a
Cooperació
n
Internacion
al
Municipalida
d
Sector
Privado
:
Cámara
s
Banca
Privad
a
Banca
Públic
a
Corporació
n
Sector
privado
: Gran
Empres
a
Sector
privado
:
Empres
a PYME
Sector
privado
Bajo
Ninguno
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
Bajo
Bajo
Medio
Ningun
o
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Sector
privado
Medio
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Bajo
Alto
Medio
Alto
Medio
Alto
Alto
Sector
privado
Ningun
o
Ninguno
Ningun
o
Ninguno
Ningun
o
Alto
Ninguno
Ninguno
Alto
Ningun
o
Bajo
Ninguno
Alto
Alto
Sector
privado
Alto
No sabe
Alto
Alto
Alto
Alto
Medio
Ninguno
Bajo
Medio
Medio
No sabe
Ninguno
Alto
Sector
privado
Bajo
Ninguno
Ningun
o
Bajo
Bajo
Bajo
Ninguno
Bajo
Medio
Ningun
o
Ningun
o
Ninguno
Medio
Alto
Sector
privado
Medio
Bajo
Medio
Medio
Medio
Alto
Alto
Alto
Alto
Medio
Alto
Medio
Alto
Alto
Sector
privado
Ningun
o
Ninguno
Medio
Ninguno
Ningun
o
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Bajo
Sector
privado
Bajo
Ninguno
Bajo
Bajo
Ningun
o
Bajo
Ninguno
Bajo
Medio
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Alto
Sector
privado
Ningun
o
Ninguno
Ningun
o
Medio
Ningun
o
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Medio
Ningun
o
Ninguno
Medio
Ninguno
Sector
privado
Ningun
o
Ninguno
Ningun
o
Ninguno
Ningun
o
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ningun
o
Ningun
o
Ninguno
Ninguno
Bajo
Sector
privado
Alto
Ninguno
Alto
Bajo
Medio
Medio
Alto
Bajo
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Medio
Sector
privado
Bajo
Ninguno
Bajo
Medio
Medio
Alto
Alto
Bajo
Medio
Ningun
o
Ningun
o
Ninguno
Alto
Medio
Sector
privado
Bajo
Ninguno
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
Bajo
Medio
Medio
Medio
Sector
privado
Alto
Ninguno
Alto
Alto
Medio
Alto
Alto
Medio
Alto
Medio
Medio
Alto
Alto
Alto
Sector
privado
Ningun
o
Ninguno
Ningun
o
Ninguno
Ningun
o
Ninguno
Alto
Ninguno
Alto
Alto
Medio
Alto
Alto
Alto
Sector
público
Medio
Ninguno
Bajo
Medio
Medio
Alto
Alto
Medio
Alto
Medio
Medio
Alto
Alto
Alto
Sector
público
No
sabe
No sabe
No
sabe
No sabe
No
sabe
Alto
No sabe
No sabe
No sabe
No
sabe
No
sabe
No sabe
No sabe
No sabe
144
Sector al
que
representa
Sector
Públic
o
Sindicato
s
ONG
Socieda
d Civil
OSC
Academi
a
Cooperació
n
Internacion
al
Municipalida
d
Sector
Privado
:
Cámara
s
Banca
Privad
a
Banca
Públic
a
Corporació
n
Sector
privado
: Gran
Empres
a
Sector
privado
:
Empres
a PYME
Sector
público
Alto
No sabe
Bajo
No sabe
No
sabe
Bajo
No sabe
Alto
Medio
Bajo
Bajo
No sabe
Medio
No sabe
Sector
público
Alto
Alto
Bajo
Medio
Bajo
Bajo
Bajo
Alto
Alto
Ningun
o
Ningun
o
Medio
Medio
Medio
Sector
público
Bajo
Ninguno
Bajo
Bajo
Bajo
Alto
Bajo
Medio
Alto
Ningun
o
Ningun
o
Ninguno
Bajo
Alto
Sector
público
Alto
Medio
Medio
Medio
No
sabe
Bajo
Alto
Medio
Medio
Medio
Medio
Alto
Alto
Alto
Sector
público
Medio
Medio
Medio
Alto
Alto
Alto
Bajo
Alto
Alto
Bajo
Bajo
Bajo
No sabe
Alto
Sector
público
Medio
Ninguno
Ningun
o
Alto
Medio
Alto
Bajo
Alto
Bajo
Bajo
Alto
Ninguno
Medio
Alto
Sector
público
Medio
Ninguno
Medio
Alto
Medio
Alto
Medio
Alto
Alto
Bajo
Bajo
Medio
Alto
Alto
Sector
público
Medio
Ninguno
Alto
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Bajo
Medio
Medio
Medio
Alto
Sector
público
Bajo
Ninguno
Ningun
o
Ninguno
Ningun
o
Bajo
Bajo
Ninguno
No sabe
Ningun
o
Bajo
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Sector
público
Medio
Ninguno
Bajo
Bajo
Ningun
o
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Ningun
o
Ningun
o
Bajo
Bajo
Alto
Sector
público
Alto
Ninguno
Medio
Medio
Bajo
Ninguno
Ninguno
Bajo
Bajo
Ningun
o
Bajo
Ninguno
Alto
Alto
Sector
público
Bajo
Ninguno
Bajo
Bajo
Ningun
o
Medio
Ninguno
Medio
Medio
Ningun
o
Bajo
Ninguno
Ninguno
Medio
Sector
público
Medio
Ninguno
Bajo
Ninguno
Ningun
o
Alto
Medio
Ninguno
Medio
No
sabe
Bajo
Ninguno
Ninguno
Medio
Sector
público
Bajo
Ninguno
Medio
Alto
Medio
Alto
Medio
Medio
Ninguno
Bajo
Alto
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Sector
público
Medio
Ninguno
Bajo
Ninguno
Ningun
o
Ninguno
Medio
Ninguno
Ninguno
Ningun
o
Medio
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Sector
público
Medio
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Medio
Sector
público
Medio
Ninguno
Ningun
o
Alto
Alto
Ninguno
Ninguno
Alto
Ninguno
Ningun
o
Ningun
o
Ninguno
Bajo
Medio
145
Sector al
que
representa
Sector
Públic
o
Sindicato
s
ONG
Socieda
d Civil
OSC
Academi
a
Cooperació
n
Internacion
al
Municipalida
d
Sector
Privado
:
Cámara
s
Banca
Privad
a
Banca
Públic
a
Corporació
n
Sector
privado
: Gran
Empres
a
Sector
privado
:
Empres
a PYME
Sector
público
Alto
Ninguno
Bajo
Medio
Ningun
o
Medio
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Ninguno
Ninguno
Alto
Sector
público
Bajo
Ninguno
Ningun
o
Alto
Bajo
Bajo
Ninguno
Bajo
Alto
Alto
Alto
Ninguno
Bajo
Alto
Sector
público
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Medio
Alto
Alto
Sector
público
Alto
Ninguno
Alto
Medio
Medio
Alto
Alto
Medio
Alto
Medio
Alto
Medio
Medio
Alto
Sector
público
Alto
Ninguno
Medio
Medio
Ningun
o
Alto
Ninguno
Medio
Bajo
Ningun
o
Ningun
o
Ninguno
Ninguno
Ninguno
146
Anexo 19. Nivel de interacción de instituciones líderes con otros actores del ecosistema
empresarial por eje
Nivel de interacción de la institución líder con otros actores involucrados en el Eje 1
Alto
Medio
Bajo
Ninguno
Consejo Asesor Mixto
PYME
Municipalidades
Nivel de interacción de la institución líder con otros actores involucrados en el Eje 2
Alto
Medio
Bajo
Bancos Públicos
Bancos Privados
Ministerio de Comercio Exterior
de Costa Rica (Comex)
Ministerio de Agricultura y
Ganadería (MAG)
Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social de Costa Rica
(MTSS)
Organizaciones privadas
Instituto Nacional de Seguros
(INS)
Fundaciones
Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS)
Municipalidades
Instituto Mixto de Ayuda Social
(IMAS)
Ministerio de Hacienda (MH)
Instituto de Desarrollo Rural
(INDER)
Servicio Nacional de Salud
Animal (SENASA)
Instituto Nacional de la Mujeres
(INAMU)
Agencia Costarricense de
Promoción de Inversiones
(CINDE)
Ministerio de Salud (MS)
Nivel de interacción de la institución líder con otros actores involucrados en el Eje 3
Alto
Medio
Bajo
Ninguno
Universidades
públicas
Universidades
privadas
Consejo de la
Persona Joven (CPJ)
Cámaras
empresariales
Ministerio de Cultura y
Juventud (MCJ)
Asociación
Empresarial para el
Desarrollo (AED)
Municipalidades
El Instituto Nacional
de Fomento
Cooperativo
(INFOCOOP)
Comités de
Educación
147
Alto
Medio
Bajo
Ninguno
El Centro de Estudios
y Capacitación
Cooperativa,
CENECOOP
Cooperativas
Banca Privada
Yo Emprendedor
Movimiento
Cooperativo
Red Nacional de
Incubadoras y
Aceleradoras (RNIA)
Nivel de interacción de la institución líder con otros actores involucrados en el Eje 4
Alto
Medio
Bajo
Ninguno
Organizaciones No
Gubernamentales
Bancos Privados
ONUMUJERES
Instituto Nacional de la
Mujeres (INAMU)
Red de Apoyo a PYME
Bancos Públicos
Nivel de interacción de la institución líder con otros actores involucrados en el Eje 5
Alto
Medio
Bajo
Ninguno
Banca Privada
MAG
Caja Costarricense
del Seguro Social
(CCSS)
Universidades
Públicas
Banca Pública
SUGEF
Redcom
Universidades
Privadas
Cooperativas
Colegios Técnicos
Grupo Financiero Improsa
Fundecoca
Nivel de interacción de la institución líder con otros actores involucrados en el Eje 6
Alto
Medio
Bajo
Universidades Públicas
Incubadoras y Aceleradoras
Universidades Privadas
Centros de Investigación
y Desarrollo públicos
Cámaras Empresariales
Centros de Desarrollo
Empresarial
Centros de Investigación
y Desarrollo privados
INTECO
INDER
Corporaciones Públicas
no Estatales
MAG
148
ECA
Ministerio de Cultura y
Juventud
INAMU
Nivel de interacción de la institución líder con otros actores involucrados en el Eje 7
Alto
Medio
Bajo
Ninguno
CCSS
MAG
Municipalidades
Promotora Costarricense
de Innovación e
Investigación
Ministerio de Hacienda
INS
Cámaras Empresariales
Cooperación Internacional
Anexo 20. Proyectos, programas, planes o políticas gubernamentales que podrían tener
complementariedad y/o coincidencias la Política Nacional de Empresariedad
Proyectos, programas, planes o políticas gubernamentales que podrían tener
complementariedad y/o coincidencias la Política Nacional de Empresariedad
Programa Hélice para la cooperación Universidad - Industria y Empresas Derivadas
Universitarias
Programa de Apoyo al Emprendimiento del Sector Creativo & Cultural
Programa de Fomento para el Emprendimiento Dinámico SBD AUGE-UCR.
Descubre
Políticas de desarrollo productivo
Programa Nacional de Clústeres
Despertar Emprendedor
Emprendedores en Acción
Propyme Emprendedores
Propyme Pymes
Red educativa del bicentenario
Programa de Emprendimiento e innovación.
Certificaciones de industria para cerrar brecha digital.
Programa de capacitación TECNOMYPE
INA Impulsa (FOD ejecutora)
Proyectos Becas INA,
Plan Ecommerce.
Plan Nacional de Producción y consumo sostenible,
Consejos territoriales de desarrollo rural (CTDR) de INDER
Plan nacional de soberanía alimentaria
Plan nacional Cacao, Aguacate, café
NAMA Ganadería
149
Programa Agroinnovación 4.0
Grupo de Trabajo Técnico de Producción y Compras Sustentables.
Talleres y Formación para las PYMES en Marketing Digital - Herramientas de
transformación Digital
Programas para innovación y emprendimientos dinámicos con enfoque de género con
énfasis en los territorios
Programas STEAM dirigidos a personas jóvenes
Plan piloto para trabajar con las pymes en las áreas de: capacitación y asesoría,
encadenamientos productivos y acceso a crédito.
Desarrollo de fondos de inversión de capital de riesgo y participación activa en el
estudio del BID sobre desarrollo de mercado de capitales que promueve la SUGEVAL
Plan Nacional de Desarrollo y la Estrategia Interinstitucional en formación en Gestión
Organizacional y Agroempresarial
Estrategia de formación en gestión organizacional y empresarial dirigido a personas
empresarias y organizaciones vinculadas con el Sector Agropecuario, Pesquero y Rural
Programa para apoyo empresarial a los migrantes
Programas de crédito a la mujer microempresaria
Programa de crédito para el sector agropecuario
Evaluación del Modelo de Ventanilla Única
Programas de incubación y aceleración empresarial
Programa Nacional Mujeres Empresarias
Empléate
Chequeo Digital
Creando Exportadores (Procomer)
Ramp up (Procomer)
DINAMICA (INA)
Programa INS-fórmese apoyamos su esfuerzo.
Programa INS-fórmese cultura de seguros
Programa Pyme Proveedora
Programa Pyme responsable y sostenible
Programa INS Pyme joven emprende
Programa Expograndes ideas y planes de encadenamiento
Política Nacional de Sociedad y Economía Basada en el Conocimiento 2022-2050
Plan Nacional de Telecomunicaciones
Política Nacional para la igualdad entre mujeres y hombres en la formación, el empleo y
el disfrute de los productos de la Ciencia, la Tecnología, las Telecomunicaciones y la
Innovación 2018-2027 (PICTTI)
Estrategia Nacional de Transformación Digital hacia la CR del Bicentenario.
Estrategia Nacional de Economía Circular
INA EMPRENDE
Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2022-2027
Estrategia Nacional de Bioeconomía
Estrategia Creativa y Cultural
150
Gobierno digital
Ventanilla única de Trámites de Inversión
Estrategia de atención a empresas de Procomer
Plan Nacional de Ciudades Inteligentes
Anexo 21. Proyectos, programas o planes NO gubernamentales que podrían tener
complementariedad y/o coincidencias la Política Nacional de Empresariedad
Proyectos, programas o planes NO gubernamentales que podrían tener
complementariedad y/o coincidencias la Política Nacional de Empresariedad
Programa PITs.
Movimiento de Salud 2030.
Programa Constelar (ejecuta la Fundación CRUSA)
Programa Actualización del Atlas de Innovación y Capacitación de Jóvenes en áreas
STEM (ejecuta Funcenat)
Programa de eliminación de requisitos innecesarios: registro sanitario; requisito
consular de apostilla para la importación; eliminación de requisitos innecesarios para la
importación de muestras sin valor comercial; reestructuración de los requisitos
administrativos en los procesos de desembarque de barcos graneleros para eliminar el
riesgo de multas millonarias; entre otros.
Plan de formación de capacidades para la comercialización exitosa de la PYME
alimentaria "GO TO MARKET"
Programa permanente de formación y capacitación en temas científicos y regulatorios
dirigidos a la industria alimentaria
Indicación permanente de iniciativas regulatorias que destruyen valor
Apoyo permanente al Sistema Nacional de la Calidad
Plan de combustibles limpios, especialmente el de Franklin Chang Días
Programas especiales a emprendedores, microcrédito, CAR, otros
Programas de incubación y aceleración empresarial
Plan Regional para el desarrollo de eCommerce y Marketing Digital (SICA-
CENPROMYPE)
Programa de aceleración comercial y gestión de la innovación para PYMES de base
tecnológica
Programa de transformación digital (programa regional de desarrollo de capacidades
para PYMES)
Capacitación internacional en transferencia de conocimiento en alianza con WAITRO
Iniciativas como Nestle y HP
ABC asociación bancaria costarricense
Cámara de Industrias
Cámara de Agricultura
Iniciativas de la Red Nacional de Incubadoras y Aceleradoras
El ecosistema de apoyo a la Pyme cuenta con acciones público-privadas guiadas al
fortalecimiento empresarial
151
Anexo 22. Participantes del taller de Evaluación de Diseño PNE-2030 (UCR-MEIC-25-05-
2021)
Institución / Empresa
Edad
Sexo
Puesto
ACORDE
De 36 a 64 años
Masculino
Jefe de Negocios
ACORDE
De 36 a 64 años
Femenino
Directora Ejecutiva
ASOCIACION ADRI
De 36 a 64 años
Masculino
Gerente General
Auge UCR
De 36 a 64 años
Masculino
Coordinador de
Incubación
Banco BAC Credomatic
De 36 a 64 años
Femenino
Vicepresidente
Relaciones Corporativas
BANCO DE COSTA RICA
De 36 a 64 años
Masculino
ENCARGARDO SBD
Banco Nacional
De 36 a 64 años
Femenino
Especialista PYME -
Dirección Desarrollo y
Mujer
Bolsa Nacional de valores
De 36 a 64 años
Femenino
Coordinadora
Cámara de Comercio de
Costa Rica
De 36 a 64 años
Femenino
Directora Administrativa
Financiera
CANATUR
De 18 a 35 años
Femenino
Asistente DE
Centro Nacional de Alta
Tecnología
(CeNAT/CONARE)
De 36 a 64 años
Masculino
Director, Área de Gestión
Ambiental / representante
CENAT/CONARE en el
evento
COLEGIO
UNIVERSITARIO DE
CARTAGO
De 36 a 64 años
Masculino
DIRECTOR
Colegio Universitario de
Cartago
De 36 a 64 años
Masculino
Decano
Colegio Universitario de
Limón
De 36 a 64 años
Femenino
Directora de Educación
Comunitaria y Asistencia
Técnica
CONICIT
De 36 a 64 años
Femenino
director ejecutivo
CONICIT
De 36 a 64 años
Masculino
Evaluador CTI
CONICIT
De 36 a 64 años
Masculino
Analista
CONICIT
De 36 a 64 años
Masculino
Analista de la Unidad de
Evaluación Técnica
Consejo Nacional para
Investigaciones
Científicas y Tecnológicas
CONICIT
De 36 a 64 años
Femenino
Coordinadora Unidad
Evaluación Técnica y
Representante Titular del
Conicit en Red de Pymes
Correos de Costa Rica
S.A.
De 36 a 64 años
Femenino
Directora de Estrategia
CREDIQ INVERSIONES
De 18 a 35 años
Masculino
Gerente Comercial
CREDIQ INVERSIONES
CR SA
De 36 a 64 años
Masculino
GERENTE
FIDEIMAS
De 36 a 64 años
Femenino
GERENTE UNIDAD
EJECUTORA
FODEMIPYME
De 36 a 64 años
Masculino
Jefe de la Unidad Técnica
del FODEMIPYME
Fundación Mujer
De 36 a 64 años
Femenino
Directora Ejecutiva
Fundación Parque La
Libertad
De 36 a 64 años
Masculino
Gestor Empresarial
FundaciónUCR
De 36 a 64 años
Femenino
Delegada Ejecutiva
Adjunta
152
Institución / Empresa
Edad
Sexo
Puesto
Fundecooperacion para el
Desarrollo Sostenible
De 36 a 64 años
Femenino
Directora Ejecutiva
Fundecooperación para el
Desarrollo Sostenible
De 36 a 64 años
Femenino
Gerencia de Crédito
INA
De 18 a 35 años
Masculino
Subgerente
INA
De 36 a 64 años
Femenino
Jefatura Unidad de
Fomento y Desarrollo
Empresarial
INAMU
De 18 a 35 años
Femenino
Profesional Especialista
Incubadora de Negocios
Insur
De 36 a 64 años
Femenino
Coordinadora
INFOCOOP
De 36 a 64 años
Femenino
Gerente Promoción
INS
De 36 a 64 años
Masculino
Ejecutivo
Instituto Mixto de Ayuda
Social
De 36 a 64 años
Femenino
Área de Desarrollo Socio
Productivo y Comunal,
Jefatura
Instituto Nacional de las
Mujeres
De 36 a 64 años
Femenino
Jefa Unidad Región
Central
Instituto Nacional de las
Mujeres
De 36 a 64 años
Femenino
Profesional Ejecutiva del
Departamento de
Desarrollo Regional
Instituto Nacional de las
Mujeres
De 36 a 64 años
Femenino
Profesional especialista
en Planificación
INSTITUTO NACIONAL
DE SEGUROS
De 36 a 64 años
Femenino
Líder Segmento Pymes
INS
ITCR
De 36 a 64 años
Masculino
Docente-Investigador
MEIC
De 36 a 64 años
Masculino
ANALISTA DE GESTION
EMPRESARIAL Y
EMPRENDIMIENTO
MEIC
De 36 a 64 años
Masculino
Profesional
MICITT
De 36 a 64 años
Femenino
Gestora de Innovación
Ministerio Comercio
Exterior
De 36 a 64 años
Masculino
Asesor
Ministerio de Economía,
Industria y Comercio
De 36 a 64 años
Femenino
Analista empresarial
MINISTERIO DE
HACIENDA
De 36 a 64 años
Masculino
DIRECTOR DE ANALISIS
ECONPICO Y
FINNACIERO
Parque La Libertad
De 36 a 64 años
Femenino
Gestora de innovación
SEPSA
De 36 a 64 años
Femenino
Analista
Sistema de Banca para el
Desarrollo
De 36 a 64 años
Masculino
Asistente de la Dirección
Ejecutiva
Tecnológico de Costa
Rica
De 36 a 64 años
Femenino
Coordinadora, TEC
Emprende Lab
UCI CEi
De 36 a 64 años
Masculino
Director
Universidad Estatal a
Distancia Omipyme+
De 36 a 64 años
Masculino
Investigador
Universidad Nacional
De 36 a 64 años
Femenino
Coordinadora Programa
Emprendimiento
FACULTAD CIENCIAS
TIERRA Y MAR