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Gian Ege
Andreas Schloenhardt
Christian Schwarzenegger
Monika Stempkowski
(eds.)
Legalisation and Decriminalisation of Narcotic Drugs and
Psychotropic Substances
Gian Ege
Andreas Schloenhardt
Christian Schwarzenegger
MonikaStempkowski
(eds.)
Legalisation and Decriminalisation
of Narcotic Drugs and Psychotropic
Substances
Editors:
Dr. iur. Gian Ege, Zürich, Switzerland
Prof. Prof. h.c. Dr. Andreas Schloenhardt, Brisbane, Australia and Vienna,
Austria
Prof. Dr. iur. Christian Schwarzenegger, Zürich, Switzerland
Dr. Monika Stempkowski, Vienna, Austria
The German National Library (Deutsche Nationalbibliothek)lists this work in
the Deutsche Nationalbibliografie;detailed bibliographic data is available in
the internet via http://dnb.d-nb.de.
©2023 Gian Ege, Andreas Schloenhardt, Christian Schwarzenegger, Monika
Stempkowski
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Print and digital edition produced and published by:
Carl Grossmann Publishers, Berlin
www.carlgrossmann.com
ISBN: 978-3-941159-59-4 (printed edition, hardbound)
ISBN: 978-3-941159-60-0 (e-Book, Open Access)
Preface
Debates about decriminalising or even legalising certain narcotic drugs and
psychotropic substances have gained much momentum in recent years. On
the surface, it appears that more and more jurisdictions are exploring the
introduction of measures to permit, albeit in very controlled ways, the use
of some narcotic drugs, if only for medical purposes. Others further argue
that the so-called ‘war on drugs’has failed to produce any meaningful
successes and that new ways to prevent the abuse of narcotic drugs and
psychotropic substances need to be explored. Nevertheless, most
jurisdictions continue to impose near complete bans on the production,
manufacturing, trade, transport, supply, sale, and possesion of illicit drugs.
National authorities along with international organisations point out that
any move to decriminalise narcotic drugs and psychotropic substances is
inconsistent with international law.
The chapters contained in the present volume are the product of aseminar
entitled ‘Legalisation and Decriminalisation of Narcotic Drugs and
Psychotropic Substance’offered jointly by the University of Queensland,
the University of Vienna, and the University of Zurich in 2021 –2022. This
seminar is part of the universities’ongoing Transnational Organised Crime
programme; an international network of emerging and established scholars
working within astructured research and learning framework to produce
high quality research outcomes on atopic of current, international
concern. The research is coordinated by professorial, mid-level and junior
academic staff who guide and supervise undergraduate and postgraduate
students engaged in research-based learning for academic credit.
The 2021–2022 seminar examined the full spectrum of ideas and experiences
with the legalisation and decriminalisation of narcotic drugs and
psychotropic substances, as well as relevant international legal frameworks,
selected national systems, and the many arguments for and against
legalisation and decriminalisation. Several research projects (such as the
piece by Natascha Kords) explore the evolution, scope, and content of
international conventions to prevent and suppress the production,
circulation, and consumption of illicit drugs, starting from early efforts to
regulate the international opium trade to instruments that
comprehensively ban any dealings with narcotic drugs and psychotropic
substances. Other projects (for example those by Alexandra Denhof and Jil
v
Leuthold) provide overviews of the current knowledge on the source,
pharmacological effect, methods of consumption, effects, and health risks
of selected narcotic drugs and psychotropic substances and outline how
these substances are regulated (and criminalised) in international law.
Another set of research projects (like the ones by James Finnimore and
Samira Rebsamen) discuss attempts, legal frameworks, and judicial
decisions permitting specific types of drug use or even trade. These
projects critically examine the historical setting and background, the
content of the relevant laws/frameworks/cases, and assess their short and
long-term impact and legacy. Further projects (such as that by Jeanne
Morand) analyse recent developments concerning the liberalisation (or
lack thereof) of narcotic drugs and psychotropic substances in selected
jurisdictions. Finally, anumber of projects (such as the piece by Minhao
Sun) critically explore arange of instruments and initiatives in relation to
the liberalisation of narcotic drugs and psychotropic substances.
The present volume contains aselection of some of the best papers produced
in this seminar. It is hoped that these pieces shed some light into historical
and contemporary, national and international developments and inform the
current legalisation and decriminalisation debate.
This publication would not have been possible without the relentless
enthusiasm and dedication of the authors and supporting staff. Special
thanks go to Vivian Stein for her efforts in preparing this volume and the
Faculty of Law of the University of Zurich for the financial support offered
by the Faculty’sOpen Access Strategy, which enabled us to publish this
volume.
Gian Ege
Andreas Schloenhardt
Christian Schwarzenegger
Monika Stempkowski
Brisbane, Vienna, Zurich, January 2023
vi
Table of Contents
Preface ...................................................................... v
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel ....... 1
Natascha Kords
Ravin vState of Alaska: An Outdated ‘Product of its Time’,oran
‘Enlightened’Personal Liberties Approach to the Marijuana Debate? 63
James Finnimore
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia .......... 95
Minhao Sun
Halluzinogene: Eine Übersicht über pharmakologische Beschaffenheit
und medizinischen Nutzen von Lysergsäurediethylamid (LSD) und
psilocybinhaltigen Pilzen .................................................. 133
Alexandra Denhof
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im
schweizerischen Recht ..................................................... 161
Jil Leuthold
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren .. 191
Samira Rebsamen
Pilot Trials: The Swiss Approach to Cannabis Legalisation ............ 219
Jeanne Morand
vii
Einheits-Übereinkommen von 1961 über
die Betäubungsmittel
NATASCHA KORDS
Diese Arbeit beschäftigt sich mit dem Einheits-Übereinkommen von 1961 über
die Betäubungsmittel. Nachdem 186 Staaten das Übereinkommen ratifiziert
haben und es 60 Jahre in Kraft ist, wird es Zeit, zu überlegen, ob das Über-
einkommen noch zeitgemäss und eine angemessene Grundlage für die globale
Drogenpolitik ist. Diese Arbeit versucht zur Beantwortung dieser Frage bei-
zutragen, indem –nach einer kurzen Übersicht über die Entstehungsge-
schichte und Funktionsweise des Übereinkommens –analysiert wird, ob
Ansätze, die heute in der internationalen Drogenpolitik diskutiert werden, mit
dem Übereinkommen vereinbar sind. Dabei wird insbesondere auf die Lega-
lisierung, Dekriminalisierung, Depönalisierung und verschiedene Schadens-
minderungsansätze eingegangen. Es werden verschieden Probleme, die das
Übereinkommen mit sich bringt, diskutiert, gleichzeitig wird aber auch
berücksichtigt, was das Übereinkommen bisher zu leisten vermochte. So wird
nach einer umfassenden Analyse versucht, eine Antwort auf die Ausgangsfrage
zu finden.
Inhaltsverzeichnis
I. Einleitung ..................................................................................... 3
II. Hintergrund und Ziele des Einheits-Übereinkommens .................................... 4
1. Geschichtlicher Hintergrund und Entstehung ........................................... 4
2. Ziele des Übereinkommens ............................................................... 6
III. Funktionsweise des Einheits-Übereinkommens ............................................ 8
1. Internationale Kontrollorgane und Durchsetzung des Übereinkommens .............. 8
1.1 Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) ................................................ 9
1.2 Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC) 9
1.3 Betäubungsmittelkommission (CND) ................................................ 10
1.4 Betäubungsmittel-Kontrollorgan (INCB) ............................................. 10
2. Herangehensweise und Mechanismen ................................................... 12
2.1 Legaler Umgang mit Betäubungsmitteln: Warenkontrolle .......................... 13
2.1.1 Klassifizierungssystem ........................................................... 13
2.1.2 Schätzungssystem ............................................................... 14
2.1.3 Import-/Export-Lizenzierung ................................................... 15
2.1.4 Informationsaustausch .......................................................... 15
2.2 Illegaler Umgang mit Betäubungsmitteln: Prohibitive Kontrolle ................... 16
2.2.1 Allgemeines ...................................................................... 16
1
©2023 Natascha Kords, CC BY 4.0 –https://doi.org/10.24921/2023.94115960.01
2.2.2 Strafbestimmungen im Einheits-Übereinkommen ............................. 16
2.3 Fazit .................................................................................... 19
3. Änderung des Übereinkommens ......................................................... 20
IV. Erfolge und Probleme des Einheits-Übereinkommens ..................................... 21
1. Erfolge ..................................................................................... 21
2. Probleme und Misserfolge ................................................................ 22
2.1 Problem des Drogenmissbrauchs und des illegalen Handels ....................... 22
2.2 Verfügbarkeit von kontrollierten Substanzen ........................................ 24
2.3 Weitere Probleme und Misserfolge ................................................... 26
3. Fazit ........................................................................................ 28
V. Neue Ansätze in der Drogenpolitik und ihre Vereinbarkeit mit dem
Einheits-Übereinkommen .................................................................... 29
1. Legalisierung ............................................................................... 29
1.1 Begriff .................................................................................. 29
1.2 Vereinbarkeit mit dem Einheits-Übereinkommen ................................... 30
2. Dekriminalisierung ........................................................................ 32
2.1 Begriff .................................................................................. 32
2.2 Vereinbarkeit mit dem Einheits-Übereinkommen ................................... 33
2.2.1 Handlungen zum Zwecke des Eigengebrauchs ................................ 34
2.2.2 Handlungen im Zusammenhang mit Drogenhandel .......................... 36
3. Depönalisierung ........................................................................... 37
3.1 Begriff .................................................................................. 37
3.2 Vereinbarkeit mit dem Einheits-Übereinkommen ................................... 38
4. Schadensminderung ....................................................................... 41
4.1 Begriff .................................................................................. 41
4.1.1 Kontrollierte Abgabe und Substitutionstherapie ............................... 42
4.1.2 Spritzenabgabe .................................................................. 42
4.1.3 Drogenkonsumräume ........................................................... 43
4.1.4 Drug-Checking Angebote ....................................................... 44
4.2 Vereinbarkeit mit dem Einheits-Übereinkommen ................................... 44
4.2.1 Kontrollierte Abgabe und Substitutionstherapie ............................... 45
4.2.2 Spritzenabgabe .................................................................. 46
4.2.3 Drogenkonsumräume ........................................................... 48
4.2.4 Drug-Checking Angebote ....................................................... 48
VI. Schlussfolgerung ............................................................................. 49
Literaturverzeichnis .......................................................................... 51
Materialienverzeichnis ....................................................................... 61
Natascha Kords
2
I. Einleitung
„Drugs cost lives“.1Das sind die ersten Worte des World Drug Reports 2021.
Eine halbe Million Menschen starben im Jahr 2019 durch Drogenkonsum.2
Dazu kommen zahlreiche Tote im Zusammenhang mit dem illegalen Drog-
enhandel und den Drogenkartellen.3Warum sind solche Zahlen heute, gut
50 Jahre nachdem US-Präsident Nixon im Jahr 1971 den „War on Drugs“aus-
rief4und 60 Jahre nachdem das Einheits-Übereinkommen (EHÜ)5in Kraft
trat, noch möglich? Mittlerweile weitgehend akzeptiert ist, dass der globale
„War on Drugs“gescheitert ist.6Diese Arbeit soll die Frage beantworten, ob das
auch für das EHÜ gilt. Als ältestes der drei UN-Betäubungsmittelabkommen7
stellt es die Grundlage der globalen Drogenpolitik dar. Aktuell sind 186 von 193
UN-Mitgliedstaaten8Vertragsstaaten des EHÜ, weshalb es für die weltweite
Betäubungsmittelpolitik weiterhin von zentraler Bedeutung ist.9
1United Nations Office on Drugs and Crimes, 2021 World Drug Report (2021) 3(zit. UNODC,
World Drug Report 2021 (Booklet Nr.)).
2UNODC, World Drug Report 2021 (1) (n 1) 3; UNODC, World Drug Report 2021 (2) (n 1) 3.
3Vgl. June S. Beittel, Organized Crime and Drug Trafficking Organizations, CRS Report No.
R41576 (2020) 6.
4Jay Sinha, The History and Development of the Leading International Drug Control Con-
ventions, Report Prepared for the Senate Special Committee on Illegal Drugs (2001) 30; John
Collins, Legalising the Drug Wars, ARegulatory History of UN Drug Control (2022) 224 (zit.
Collins, Legalising the Drug Wars); Allison E. Don, ‘Lighten up: Amending the Single
Convention on Narcotic Drugs’Minnesota Journal of International Law (2014) 23 213 ,218 f.
5Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel,abgeschlossen in New York
am 30. März 1961, in der durch das Protokoll vom 25. März 1972 geänderten Fassung vom
30. März 1961 SR 0.812.121 (EHÜ).
6Vgl. Stephen Rolles, After the War on Drugs: Blueprint for Regulation (2009) xii f., 7; Global
Commission on Drug Policy, Taking Control: Pathways to Drug Policies That Work (2014)
10ff.
7Neben dem EHÜ gibt es noch das Übereinkommen über psychotrope Stoffe,abgeschlossen
in Wien am 21. Februar 1961, SR 0.812.121.02 (1971-Übereinkommen) und das Überein-
kommen der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln
und psychotropen Stoffen,abgeschlossen in Wien am 20. Dezember 1988, SR 0.812.121.03
(1988-Übereinkommen).
8United Nations, ‘About Us’(Web page, undated) <https://www.un.org/en/about-us>.
9United Nations Treaty Collection, ‘Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, 18. Single
Convention on Narcotic Drugs, 1961, as amended by the Protocol amending the Single
Convention on Narcotic Drugs, 1961’(Web page, undated) <https://treaties.un.org/Pages/
ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=VI-18&chapter=6&clang=_en>.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
3
Um das EHÜ und seine Auswirkungen zu beurteilen, werden verschiedene
heute diskutierte Ansätze in der internationalen Drogenpolitik auf ihre Ver-
träglichkeit mit dem EHÜ hin geprüft. So kann beurteilt werden, ob das EHÜ
noch einen gemeinsamen Konsens in der Drogenpolitik abbildet. Ziel dieser
Arbeit ist es nicht, zu beurteilen welcher Ansatz in der Drogenpolitik der
Richtige ist. Es geht vielmehr darum, die Vereinbarkeit von international
inzwischen breit diskutierten Ansätzen mit dem EHÜ zu beurteilen. Diese
Beurteilung erfolgt mittels Auslegung der Vertragsbestimmungen. Damit dies
gelingen kann, wird zuerst auf die Hintergründe, Ziele und Ansätze des EHÜ
eingegangen (Kapitel II.-III.), um so die Erfolge und Probleme des Überein-
kommens herausarbeiten zu können (Kapitel IV.). Im letzten Teil werden
schliesslich neue Ansätze vorgestellt und auf ihre Vereinbarkeit mit dem EHÜ
hin geprüft (Kapitel V.). Bei der Auslegung und Analyse des Vertragstextes
wird in erster Linie auf die englische Originalfassung abgestellt, es werden aber
in zweiter Linie auch die anderen offiziellen Sprachfassungen der UNO sowie
die in der Systematischen Rechtssammlung des Bundesrechts (SR) publizierte
deutsche Übersetzung berücksichtigt. Es wird mit der neusten Fassung des
Übereinkommens, basierend auf den Änderungen durch das Protokoll von
1972, gearbeitet. Im Rahmen dieser Arbeit wird lediglich auf das EHÜ einge-
gangen, divergierende Bestimmungen in den anderen beiden Betäubungs-
mittelübereinkommen werden nicht behandelt. Zudem beschränkt sich die
Arbeit auf eine rechtliche Analyse. Gesellschaftliche oder medizinische
Argumente werden nur insoweit behandelt, als sie für die rechtliche Analyse
des Übereinkommens relevant sind.
II. Hintergrund und Ziele des
Einheits-Übereinkommens
1. Geschichtlicher Hintergrund und Entstehung
Bis ins 20. Jh. wurden bewusstseinsverändernde Substanzen nicht interna-
tional reguliert oder verboten, obwohl diese Substanzen schon seit Jahrtau-
senden konsumiert werden.10 Anfang des 20. Jh., als der Drogenkonsum in
10 United Nations Office on Drugs and Crimes, 2008 World Drug Report (2008) 173 (zit.
UNODC, World Drug Report 2008).
Natascha Kords
4
vielen Ländern zu einem immer grösseren Problem wurde11 und in einer Phase,
in der das Völkerrecht immer mehr verdichtet und kodifiziert wurde,12 berief
die internationale Gemeinschaft im Jahr 1909 die Opium-Konferenz in
Shanghai ein. Drei Jahre später, 1912, wurde schliesslich die erste internatio-
nale Opiumkonvention unterzeichnet.13 In den darauffolgenden Jahrzehnten
gab es weitere internationale Betäubungsmittelabkommen,14 um die Dro-
11 So war der Opium-Konsum bspw. in den USA und England weit verbreitet, vgl. Marcus
Aurin, ‘Chasing the Dragon, The Cultural Metamorphosis of Opium in the United States,
1825–1935’Medical Anthropology Quarterly (2000) 14 414, 419; In China waren im Jahr
1906 zudem um die 21 Millionen Menschen abhängig von Opium, vgl. Yongming Zhou,
Anti-drug Crusades in Twentieth-Century China, Nationalism, History and State Building
(1999) 20; International Opium Commission, Report of the International Opium Com-
mission, Shanghai, China, February 1toFebruary 26, 1909 (1909) 120; UNODC, World Drug
Report 2008 (n 10) 177.
12 Vgl. Oliver Diggelmann, Völkerrecht, Geschichte und Grundlagen mit Seitenblicken auf die
Schweiz (2018) 47; Matthias Herdegen, Völkerrecht (20. Aufl., 2021) §2 [12].
13 Internationales Opium-Abkommen, abgeschlossen in Den Haag am 23. Januar 1912, SR
0.812.121.2 (1912-Opiumkonvention); Botschaft des Bundesrates an die Bundesversamm-
lung über die Genehmigung des Einheits-Übereinkommensüber die Betäubungsmittel
(Vom 20. März 1968), BBl 1968 I757, 758 (Botschaft EHÜ); Botschaft über den Beitritt der
Schweiz zu zwei internationalen Betäubungsmittel-Übereinkommen sowie über die
Änderung des Betäubungsmittelgesetzes vom 22. Juni 1994, BBl 1994 III 1273, 1275 (zit.
Botschaft Protokoll); Gustav Hug-Beeli, Handbuch der Drogenpolitik, Tatsachen, Mei-
nungen, Analysen und Lösungsvorschläge (1995) 142; Francisco E. Thoumi, ‘The interna-
tional drug control regime’sstraight jacket: are there any policy options?’Trends in
Organized Crime (2010) 13 75, 76 (zit. Thoumi, Policy Options).
14 Die Vereinbarung über die Herstellung von und den Handel im Inland mit präpariertem
Opium, abgeschlossen in Genf am 11. Februar 1925; das Internationale Abkommen über die
Betäubungsmittel,abgeschlossen in Genf am 19. Februar 1925, SR 0.812.121.4; das Ab-
kommen zur Beschränkung der Herstellung und zur Regelung der Verteilung der Betäu-
bungsmittel,abgeschlossen in Genf am 13. Juli 1931, SR 0.812.121.5; die Vereinbarung über
die Kontrolle des Verbrauchs an Rauchopium im Fernen Osten,abgeschlossen in Bangkok
am 27. November 1931; das Abkommen zur Unterdrückung des unerlaubten Verkehrs mit
Betäubungsmitteln, abgeschlossen in Genf am 26. Juni 1936, SR 0.812.121.6 (1936-Kon-
vention); und schliesslich die Opium Protokolle von 1946 (Protokoll zur Ergänzung der
Vereinbarungen, Abkommen und Protokolle über die Betäubungsmittel, abgeschlossen in
Lake Success am 11. Dezember 1946, SR 0.812.121.21), 1948 (Protokoll über die internationale
Kontolle gewisser Stoffe, die vom internationalen Abkommen vom 13. Juli 1931 zur
Beschränkung der Herstellung und zur Regelung der Verteilung der Betäubungsmittel,
ergänzt durch das am 11. Dezember 1946 in Lake Success unterzeichnete Protokoll, nicht
erfasst werden,abgeschlossen in Paris am 19. November 1948, SR 0.812.121.52) und 1953
(Protokoll zur Beschränkung und Regelung des Mohnanbaus, der Erzeugung und Ver-
wendung von Opium sowie des internationalen und Grosshandels damit, abgeschlossen in
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
5
genproduktion zu kontrollieren und einzuschränken. Dies zeigte auch erste
Erfolge: So ist bspw. die (damals) legale Kokainproduktion von ungefähr 15
Tonnen im Jahr 190515 um 90 %auf 1.5 Tonnen im Jahr 194816 gesunken. Die
Kontrolle und Einschränkung der legalen Drogenproduktion durch die Kon-
ventionen führte jedoch dazu, dass die illegale Produktion stark anstieg.17 Das
Drogenproblem war also nicht gelöst. Um die bisher erzielten Erfolge nicht zu
verlieren, wollte die internationale Gemeinschaft das Thema kurz nach der
Gründung der Vereinten Nationen im Jahr 1945 weiterhin auf globaler Ebene
behandeln und nicht dem nationalen Recht überlassen. Vor diesem Hinter-
grund begannen im Jahr 1948 die Arbeiten für eine Konvention, die das
komplizierte System der bestehenden Übereinkommen in sich vereinen sollte
und auf neu aufkommende Probleme, wie insb. die Produktion von Betäu-
bungsmittelrohstoffen, reagieren sollte.18 Dieses Projekt brachte im Jahr 1961
das EHÜ hervor, welches schliesslich 1964 in Kraft trat.19
2. Ziele des Übereinkommens
Eines der Ziele des EHÜ (auf englisch: Single Convention on Narcotic Drugs)
war es, das komplizierte System zahlreicher internationaler Verträge im
Bereich der Betäubungsmittel zu vereinfachen.20 Zu diesem Zweck sollte ein
New York am 23. Juni 1953, SR 0.812.121.3); Hug-Beeli (n 13) 142 ff.; Botschaft EHÜ (n 13)
760 ff.
15 Paul Gootenberg, ‘Cocaine in Chains: The Rise and Demise of aGlobal Commodity, 1860 –
1950’in Steven Topic, Carlos Marichal und Zephyr Frank (Hrsg.), From Silver to Cocaine,
Latin American Commodity Chains and the Building of World Economy, 1500–2000 (2006)
321, 331f.; UNODC, World Drug Report 2008 (n 10) 189.
16 United Nations Office on Drug Control and Crime Prevention, ‘Legal Trade in Narcotics in
1949’Bulletin on Narcotics (1951) 332, 32ff. (zit. UNODCCP, Legal Trade in Narcotics);
UNODC, World Drug Report 2008 (n 10) 189.
17 UNODC, World Drug Report 2008 (n 10) 212 f.
18 Economic and Social Council, Report of the Commission on Narcotic Drugs, UN ESCOR 7th
Sess., Supp. No 9,UNDoc E/799 (1948) 20 ff., insb. 24 (zit. ECOSOC, UN ESCOR 1948);
Botschaft EHÜ (n 13) 772; David R. Bewley-Taylor und Martin Jelsma, ‘Regime change: Re-
visiting the 1961 Single Convention on Narcotic Drugs’International Journal of Drug Policy
(2012) 23 72, 74 (zit. Bewley-Taylor und Jelsma, Regime change).
19 United Nations Treaty Collection, ‘Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, 15. Single
Convention on Narcotic Drugs, 1961’(Web page, undated) <https://treaties.un.org/pages/
ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=VI-15&chapter=6>.
20 UNODC, World Drug Report 2008 (n 10) 198 f.; Bewley-Taylor und Jelsma, Regime change
(n 18) 74.
Natascha Kords
6
einziger Vertrag geschaffen werden, der die Bestimmungen aus den neun
zuvor bestehenden Verträgen in sich vereinte (Abs. 9Präambel EHÜ).21 Dieser
sollte eine einheitliche Grundlage für die internationale Drogenpolitik dar-
stellen.22 Das EHÜ ersetzte daher für die Vertragsparteien durch Art. 44 alle
zuvor existierenden Betäubungsmittelkonventionen, mit Ausnahme der 1936-
Konvention.23
Zusätzlich zu diesen Nebenzielen lassen sich in der Präambel des Überein-
kommens zwei Hauptziele identifizieren. Dem „Übel“der Drogenabhängig-
keit24 soll durch das EHÜ entgegengewirkt werden und der Missbrauch von
Betäubungsmitteln soll verhindert werden (Abs. 9Präambel EHÜ). Daraus
folgt das erste Hauptziel,welches in Abs. 5Präambel EHÜ zum Ausdruck
gebracht wird: Der Gebrauch von Betäubungsmitteln soll auf den legalen
Gebrauch beschränkt werden und der illegale Umgang mit Drogen soll ver-
hindert werden. Obwohl die internationale Gemeinschaft in den Betäu-
bungsmitteln eine grosse Gefahr für die öffentliche Gesundheit sah, erkannte
sie gleichzeitig auch den grossen, unersetzlichen Nutzen der Substanzen für
medizinische Zwecke. Insb. Opioide sind ein zentraler Bestandteil der
Schmerztherapie und in ihrer Wirkung bis heute kaum ersetzbar.25 Daraus
folgt das zweite Hauptziel des EHÜ: Es soll sichergestellt werden, dass die
kontrollierten Substanzen unter dem EHÜ für medizinische Zwecke verfügbar
sind (Abs. 3Präambel EHÜ).26 Beiden Hauptzielen liegt ein gemeinsamer
21 ECOSOC, UN ESCOR 1948 (n 18) 24; Botschaft EHÜ (n 13) 772; Bewley-Taylor und Jelsma,
Regime change (n 18) 74.
22 ECOSOC, UN ESCOR 1948 (n 18) 24.
23 Bewley-Taylor und Jelsma, Regime change (n 18) 76.
24 Im Original „evil“,vgl. Abs. 4und 5Präambel EHÜ.
25 International Narcotics Control Board, Availability of Internationally Controlled Drugs,
Ensuring Adequate Access for Medical and Scientific Purposes, Indispensable, adequately
available and not unduly restricted, Supp. 1,UNDoc E/INCB/2015/1 (2016) iii und viii (zit.
INCB, Availability of Internationally Controlled Drugs); Allyn L. Taylor, ‘Addressing the
Global Tragedy of Needless Pain: Rethinking the United Nations Single Convention on
Narcotic Drugs’The Journal of Law, Medicine &Ethics (2007) 35 556, 557.
26 United Nations Secretary General, Commentary on the Draft Single Convention,UNDoc E/
CN.7/AC.3/4/Rev.l (1952) 69 (zit. UN Secretary-General, Commentary Draft, NC.34); Neil
Boister, Penal Aspects of the UN Drug Conventions (2001) 69 (zit. Boister, Penal Aspects);
Taylor (n 25) 557 und 560; World Health Organization, Ensuring balance in national
policieson controlled substances, Guidance for availability and accessibility of controlled
medicines (2011) 16 (zit WHO, Ensuring balance); David R. Bewley-Taylor, ‘Challenging the
UN drug control conventions: problems and possibilities’International Journal of Drug
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
7
Gedanke zugrunde: Der Schutz der öffentlichen Gesundheit und der
Gesundheit des Einzelnen.27 Dies zeigt sich in Abs. 2der Präambel, der die
Sorge der Vertragsparteien über die Gesundheit der Menschheit ausdrückt.
III. Funktionsweise des Einheits-Übereinkommens
Das EHÜ ist Teil eines dreiteiligen Systems von UN-Konventionen über
Betäubungsmittel mit unterschiedlichen Ausrichtungen, bestehend aus dem
EHÜ, dem 1971-Übereinkommen28 und dem 1988-Übereinkommen29.Die drei
Konventionen sind alle non self-executing,auch monistische Vertragsstaaten
müssen die Bestimmungen daher in ihrem nationalen Recht umsetzen, damit
diese anwendbar und justiziabel sind.30
1. Internationale Kontrollorgane und Durchsetzung des Übereinkommens
Das EHÜ selbst nennt zwei internationale Kontrollorgane, welche die
Hauptverantwortung für die Umsetzung des Übereinkommens tragen: die
Betäubungsmittelkommission (CND) und das Betäubungsmittel-Kontrollor-
gan (INCB) (Art. 5EHÜ). Daneben gibt es weitere Organe, die eine wichtige
Rolle im System der internationalen Drogenkontrolle einnehmen, wie bspw.
der Wirtschafts- und Sozialrat der UNO (ECOSOC) oder das Büro der Ver-
einten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC).
Policy (2003) 14 171, 172 (zit. (Bewley-Taylor, Challenging the UN drug control conven-
tions).
27 International Narcotics Control Boards, Report of the International Narcotics Control Board
for 2015,UNDoc E/INCB/2012/1 (2012) [1] (zit. INCB, Annual Report 2015).
28 Übereinkommen über psychotrope Stoffe vom 21. Februar 1971.
29 Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäu-
bungsmitteln und psychotropen Stoffen vom 20. Dezember 1988.
30 David R. Bewley-Taylor, ‘Harm reduction and the global drug control regime: contem-
porary problems and future prospects’Drug and Alcohol Review (2004) 23 483, 484 (zit.
Bewley-Taylor, Harm Reduction); Krzysztof Krajewski, ‘How flexible are the United
Nations drug conventions?’International Journal of Drug Policy (1999) 10 329, 331; Bot-
schaft Protokoll (n 13) 1289 f.
Natascha Kords
8
1.1 Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC)
Der Wirtschafts- und Sozialrat ist das für die internationale Drogenpolitik
zuständige Hauptorgan der UNO (Art. 7Abs. 1UNO-Charta (UNCh)31). Ihm
kommt hauptsächlich eine Kontroll- und Überwachungsfunktion über die
anderen Organe zu.32 Der ECOSOC besteht aus 54 UN-Mitgliedsstaaten, die
von der UNO-Generalversammlung gewählt werden (Art. 61 Abs. 1UNCh),
wobei jeder Mitgliedsstaat anschliessend einen Repräsentanten im ECOSOC
stellt (Art. 61 Abs. 4UNCh).
1.2 Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und
Verbrechensbekämpfung (UNODC)
Das Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung ist
der Hauptansprechpartner für Vertragsstaaten, wenn es um die Umsetzung
der Betäubungsmittelübereinkommen geht.33 Es sammelt Informationen,
erstellt den jährlichen „World Drug Report“34 und berät Staaten bei rechtlichen
Fragen.35 Durch den World Drug Report hat das UNODC einen gewissen
politischen Einfluss, da es darin seine Meinung zur Drogenpolitik verschie-
dener Staaten äussern kann.36
31 Charta der Vereinten Nationen,abgeschlossen in San Francisco am 26. Juni 1945, SR 0.120
(UNCh).
32 Boister, Penal Aspects (n 26) 468.
33 Bernard Leroy, M. Cherif Bassiouni und Jeean François Thorny, ‘The International Drug
Control System’in M. Cherif Bassiouni (Hrsg.), International Criminal Law, Vol. 1: Sources,
Subjects and Contents (2008) 855, 889 f.; siehe auch United Nations Office on Drugs and
Crime, ‘UNODC’swork is based around five normative areas of activity’(Web page,
undated).
34 United Nations Office on Drugs and Crime, ‘World Drug Report 2021’(Web page,
undated) <https://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/wdr2021.html>.
35 Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 889 f.
36 Christian Schneider, The role of dysfunctional international organizations in world politics:
the case of the United Nations Office on Drugs and Crime (2012) 87 f.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
9
1.3 Betäubungsmittelkommission (CND)
Die Betäubungsmittelkommission ist als zentrales „policy making“Organ37
zuständig für die politische Ausgestaltung der internationalen Drogenkon-
trolle und kann neue Massnahmen vorschlagen (vgl. Art. 8lit. cEHÜ). Sie
besteht grösstenteils aus Abgeordneten der Regierungen der Vertragsstaaten,
was dazu führt, dass die CND stark durch die Ansichten der Vertragsstaaten
beeinflusst wird.38
1.4 Betäubungsmittel-Kontrollorgan (INCB)
Das Betäubungsmittel-Kontrollorgan (Art. 9ff. EHÜ) besteht aus 13 Mitglie-
dern, die vom ECOSOC für jeweils fünf Jahre gewählt werden. Dabei sind drei
Personen mit einem medizinischen Hintergrund zu wählen, die von der
Weltgesundheitsorganisation (WHO) vorgeschlagen werden, und zehn Per-
sonen, die von den Vertragsstaaten nominiert werden. Die allgemeine Aufgabe
des Betäubungsmittel-Kontrollorganes ist es, die Herstellung von Betäu-
bungsmitteln auf das Benötigte zu beschränken, die Verfügbarkeit zu
gewährleisten und den illegalen Handel und Konsum von Betäubungsmitteln
zu verhindern. Um diese Aufgabe zu erfüllen, hat das INCB diverse Kompe-
tenzen: Es ist für die Verwaltung des Schätzungssystems zuständig und gibt
nötigenfalls selbst eine Schätzung über den Betäubungsmittelbedarf ab, falls
die Staaten dies versäumen. Weiter verfasst es jeweils einen Jahresbericht über
seine Arbeit und die aktuelle Lage in der Umsetzung der Übereinkommen. Der
Jahresbericht wird, über die CND, schliesslich dem ECOSOC vorgelegt.
Das INCB überwacht somit die Umsetzung und Einhaltung des Überein-
kommens in den Vertragsstaaten.39 Erkennt es in einem Staat Probleme, kann
es gemäss Art. 14 Abs. 1EHÜ Massnahmen mit verschiedenen Eskalations-
stufen treffen:40 In einem ersten Schritt (lit. a) kann das INCB dem betref-
fenden Staat Beratungen anbieten und Auskünfte verlangen, wobei dieses
37 Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 888; David R. Bewley-Taylor, ‘Emerging policy cont-
radictions between the United Nations drug control system and the core values of the
United Nations’International Journal of Drug Policy (2005) 16 423, 424 (zit. Bewley-Taylor,
Emerging policy contradictions).
38 Boister, Penal Aspects (n 26) 469.
39 Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 889; Thoumi, Policy Options (n 13) 77.
40 Vgl. Boister, Penal Aspects (n 26) 484.
Natascha Kords
10
Verfahren vertraulich ist. In einem zweiten Schritt (lit. b) kann das INCB den
betreffenden Staat zur Umsetzung von erforderlichen Massnahmen auffor-
dern. Genügt dies nicht, kann das INCB in einem dritten Schritt (lit. c) eine
Untersuchung der Situation vorschlagen. Sind all diese Massnahmen nicht
zielführend oder liegt eine ernstliche Gefahr für die Ziele des Übereinkom-
mens vor, kann das INCB die anderen Vertragsparteien, die CND und den
ECOSOC auf die Situation aufmerksam machen (lit. d).41 Ist es der Meinung,
dass das Problem weiterhin besteht, kann das INCB gemäss Art. 14 Abs. 2EHÜ
Sanktionen verhängen: Es kann den Vertragsparteien empfehlen, keinen
Betäubungsmittelhandel mit dem betreffenden Staat mehr zu betreiben
(Embargo).42 Eine solche Empfehlung kann starke Auswirkung auf den
betroffenen Staat haben, da die medizinische Versorgung vom internationalen
Betäubungsmittelhandel abhängt.43 Es handelt sich jedoch nur um eine
Empfehlung, die für die anderen Vertragsparteien nicht bindend ist.
Eine solche Sanktion nach Art. 14 Abs. 2EHÜ wurde bisher, soweit ersichtlich,
noch nie verhängt. In den Jahren 2000/2001 wurde jedoch vom Informati-
onsrecht gemäss Art. 14 Abs. 1lit. dEHÜ Gebrauch gemacht, als das INCB auf
die damalige Situation in Afghanistan aufmerksam machte.44 Das INCB
scheint mit den Befugnissen in Art. 14 EHÜ eher zurückhaltend umzugehen,
insb. mit den Sanktionen nach Art. 14 Abs. 2EHÜ.45 Dies liegt auch daran, dass
bereits die Androhung einer Information der anderen Organe und der Ver-
tragsparteien ein starkes Druckmittel darzustellen scheint.46 Staaten halten
41 Vgl. zum Ganzen Boister, Penal Aspects (n 26) 484 f.; United Nations Secretary-General,
Commentary on the Single Convention,UNDoc E/CN.7/AC.3/4/Rev.l (1952) Art. 14 (zit. UN
Secretary-General, 1961 Commentary).
42 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 14 Vorbemerkungen [4]; BOISTER,
Penal Aspects (n 26) 484.
43 Boister, Penal Aspects (n 26) 485; David R. Bewley-Taylor und Mike Trace, The Beckley
Foundation Drug Policy Programme, Report 7 (2006) 4.
44 International Narcotics Control Board, Report of the International Narcotics Control Board
for 2001,UNDoc E/INCB/2001/1 (2001) [231] ff. (zit. INCB, Annual Report 2001); Inter-
national Narcotics Control Board, Report of the International Narcotics Control Board for
2021,UNDoc E/INCB/2021/1 (2021) [296] (zit. INCB, Annual Report 2021); International
Narcotics Control Board, ‘Treaty Compliance’(Web page, undated) (zit. INCB, Treaty
Compliance).
45 Simon Mann, ‘UN drug agency threatens ban on $160 mpoppy trade’The Sidney Morning
Herald (Sydney), 18. Dezember 1999 3, 3; Bewley-Taylor und Trace (n 43) 4.
46 Mann (n 45) 3; Boister (n 26) Penal Aspects 485; Bewley-Taylor und Trace (n 43) 4.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
11
sich daher in der Regel an Empfehlungen und Anweisungen des INCB, so dass
es keiner weiteren Massnahmen bedarf.47
Das INCB kann zudem auch in seinen Jahresberichten Druck ausüben. So hat
das INCB in seinen Jahresberichten schon zahlreiche Staaten kritisiert und die
Konventionsverträglichkeit nationaler Regelungen in Frage gestellt, in diesen
Fällen aber, soweit bekannt, keine härteren Massnahmen nach Art. 14 EHÜ
ergriffen, obwohl die nationalen Regelungen nicht angepasst wurden.48 Die
Kritisierung eines Staates in den Jahresberichten kann jedoch insb. für ärmere
Länder bereits ein Druckmittel darstellen, da sich diese vor Sanktionen durch
die anderen Staaten fürchten, selbst wenn das INCB selber keine weiteren
Massnahmen ergreift.49
2. Herangehensweise und Mechanismen
Das EHÜ unterscheidet zwischen legalem und illegalem Umgang mit den
kontrollierten Substanzen. Das System beruht auf der Annahme, dass nicht die
kontrollierten Substanzen an sich illegal sind,50 sondern nur gewisse Hand-
lungen damit. Ob eine Handlung unter den internationalen und nationalen
Bestimmungen legal oder illegal ist, beurteilt sich nach den Umständen. Legal
sind Handlungen, die einen medizinischen oder wissenschaftlichen Zweck
haben (vgl. Art. 4lit. cEHÜ). Illegal ist econtrario alles, was nicht diesen
Zwecken dient, sofern es nicht explizit durch das Übereinkommen erlaubt ist.
Das Übereinkommen definiert nicht, was unter einem medizinischen oder
47 INCB, Treaty Compliance (n 44).
48 Vgl. bspw. International Narcotics Control Board, Report of the International Narcotics
Control Board for 2020,UNDoc E/INCB/2020/1 (2020) iv und [449] ff. (zit. INCB, Annual
Report 2020) wo sich das INCB allgemein besorgt über den Trend zur Liberalisierung der
Cannabis-Politik zeigt und insb. auf mehrere Staaten in den USA hinweist, die zu einer
Liberalisierung tendieren; International Narcotics Control Board, Report of the Interna-
tional Narcoctics Control Board for 2012,UNDoc E/INCB/2012/1 (2012) [357] f. (zit. INCB,
Annual Report 2012), wo sich das INCB gegen die Legalisierung von Cannabis in Uruguay
ausspricht; INCB, Annual Report 2012 [757] und International Narcotics Control Board,
Report of the International Narcotics Control Board for 2005,UNDoc E/INCB/2004/1
(2004) [220] (zit. INCB, Annual Report 2004), wo das INCB die „Coffee-Shops“in den
Niederlanden als Verstoss gegen die UN-Betäubungsmittelübereinkommen bezeichnet.
49 Martin Jelsma und Pien Metaal, ‘Cracks in the Vienna Consensus: The UN Drug Control
Debate’Drug War Monitor (2004) 31,6.
50 Martin Jelsma, The Development of International Drug Control: Lessons Learned and
Strategic Challenges for the Future,Working Paper (2011) 5.
Natascha Kords
12
wissenschaftlichen Zweck zu verstehen ist. Die Interpretation wird bewusst
den Vertragsstaaten überlassen, der offizielle Kommentar anerkennt auch,
dass die Bedeutung zu verschiedenen Zeiten an verschiedenen Orten unter-
schiedlich sein kann.51 Basierend auf dieser Unterscheidung zwischen legalem
und illegalem Umgang kennt das EHÜ zwei Methoden zur Drogenkontrolle:
die Warenkontrolle, die den legalen Umgang mit Substanzen kontrolliert, und
die prohibitive Kontrolle, wodurch der illegale Umgang mit Drogen verboten
wird.52
2.1 Legaler Umgang mit Betäubungsmitteln: Warenkontrolle
Der legale Umgang mit Betäubungsmitteln wird im EHÜ durch die Waren-
kontrolle geregelt. Diese umfasst mehrere Mechanismen, wobei hier nur auf
die für das allgemeine Verständnis zentralen Mechanismen eingegangen wird.
Der Zweck der Warenkontrolle ist es vor allem, den Fluss von Betäubungs-
mitteln aus dem legalen Markt in den illegalen Markt zu stoppen.53
2.1.1 Klassifizierungssystem
Das EHÜ unterteilt die kontrollierten Substanzen gemäß einer Einschätzung
ihrer Gefährlichkeit für die menschliche Gesundheit in vier Tabellen (Art. 1
Abs. 1lit. u, Art. 2f.EHÜ). Dies soll ermöglichen, viele verschiedene Sub-
stanzen in einem gemeinsamen Übereinkommen zu regeln. Durch die
Tabellen kann bei der Anwendung der Kontrollsysteme in angemessener
Weise zwischen den Substanzen differenziert werden, sodass das Prinzip der
Verhältnismässigkeit gewahrt wird.54 Bei der Entscheidung über die Platzie-
51 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 4[12].
52 Boister, Penal Aspects (n 26) 2; David R. Bewley-Taylor, International Drug Control,
Consensus Fractured (2012) 3(zit. Bewley-Taylor, International Drug Control).
53 John J. Cohrrsen und Lawrence H. Hoover, ‘The International Control of Dangerous
Drugs’Journal of International Law and Economics 1974) 981, 92 f.
54 International Narcotics Control Board, Report of the International Narcotics Control Board
for 2007,UNDoc E/INCB/2007/1 (2007) [12] f. (zit. INCB, Annual Report 2007); William B.
McAllister, ‘The global political economy of scheduling: the international-historical
context of the Controlled Substances Act’Drug and Alcohol Dependence (2004) 3, 4;
Cristia´n Gimenez Corte, ‘The Forms of International Institutional Law: An Historical
Analysis of the scheduling Decisions of Narcotic Drugs and Psychotropic substances
taken by the United Nations’Commission on Narcotics Drugs’International Organizations
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
13
rung einer Substanz in den Tabellen werden Kriterien wie die Suchtgefahr und
der medizinische Nutzen berücksichtigt.55 Für die verschiedenen Tabellen und
die darin enthaltenen Substanzen sind dann jeweils mehr oder weniger
Kontrollmechanismen anwendbar.56 Auf die Substanzen in Tabelle 1, wozu
bspw. Heroin, Kokain und Cannabis gehören, sind alle Kontrollmechanismen
anwendbar (Art. 2Abs. 1EHÜ). Auf die Substanzen in Tabelle 2und 3, wozu
bspw. Kodein und dessen Zubereitungsstoffe gehören, sind gem. Art. 2Abs. 2
und Art. 4EHÜ einige Bestimmungen des EHÜ nicht anwendbar. Tabelle 4
stellt dagegen einen Spezialfall dar: die Substanzen, die sich in Tabelle 4
befinden, sind jeweils auch in Tabelle 1aufgeführt, es handelt sich somit um
Substanzen, die als qualifiziert gefährlich eingestuft werden, wie bspw.
Heroin.57 Auf diese Substanzen sind ebenfalls alle Kontrollmechanismen
anwendbar, zusätzlich sollen die Parteien weitere Massnahmen vorsehen,
wenn sie der Meinung sind, dass diese erforderlich sind, um der besonderen
Gefährlichkeit der Substanzen zu begegnen (Art. 2Abs. 5EHÜ).
Die Zuteilung der Substanzen in die Tabellen wurde bei Abschluss des
Übereinkommens durch die Vertragsparteien vorgenommen. Nachträgliche
Änderungen an den Tabellen können von der WHO oder einem Vertragsstaat
initiiert werden. Die Entscheidung über eine Anpassung liegt bei der CND
(Art. 3Abs. 3 –6EHÜ), jedoch kann die CND selbst keine Änderung initiieren
und der Entscheid kann auf Verlangen einer Partei vom ECOSOC überprüft
werden (Art. 2Abs. 8lit. aEHÜ).58
2.1.2 Schätzungssystem
Art. 19 EHÜ sieht vor, dass die Vertragsparteien dem INCB jedes Jahr eine
Schätzung ihres Betäubungsmittelbedarfs für medizinische oder wissen-
Law Review (2010) 7171 ,179 f.; Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 876; Cohrrsen und
Hoover (n 53) 95.
55 Vgl. INCB, Annual Report 2007 (n 54) [12]; Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 876; Hans
Jörg Albrecht, ‘Internationales Betäubungsmittelrecht und internationale Betäubungs-
mittelkontrolle’in Arthur Kreuzer (Hrsg.), Handbuch des Betäubungsmittelstrafrechts
(1998) 653, §10 [6].
56 Sinha (n 4) 22; Thoumi, Policy Options (n 13) 77.
57 Diederik Lohman und Damon Barrett, ‘Scheduling medicines as controlled substances:
addressing normative and democratic gaps through human rights-based analysis’BMC
International Health and Human Rights (2020) 20 1, 2; Don (n 4) 224.
58 S.K. Chatterjee, Legal Aspects of International Drug Control (1981) 345; Collins, Legalising
the Drug Wars (n 4) 196.
Natascha Kords
14
schaftliche Zwecke abgeben müssen. Die Vertragsstaaten dürfen während
eines Jahres nicht mehr Betäubungsmittel produzieren oder importieren, als
sie gemäss ihrer Schätzung brauchen (Art. 19 Abs. 5und Art. 21 EHÜ).
Dadurch soll sichergestellt werden, dass kein Überfluss an Betäubungsmitteln
besteht und weltweit nur die tatsächlich benötigte Menge an Betäubungs-
mitteln produziert wird.59 Die Schätzungen können allerdings, unter Angabe
von Gründen, im Verlauf des Jahres noch korrigiert werden (Art. 19
Abs. 3EHÜ).
2.1.3 Import-/Export-Lizenzierung
Das EHÜ beschränkt den internationalen Handel durch ein Lizenzierungs-
system. Gemäss Art. 31 Abs. 1EHÜ darf ein Land den Export in ein anderes
Land nur bewilligen, wenn dies nicht gegen die Gesetze dieses Landes ver-
stösst. Gemäss Art. 31 Abs. 3EHÜ müssen die Vertragsparteien den Import
und Export von Betäubungsmitteln mittels Lizenzen kontrollieren. Dieses
System dient dazu, dass die Staaten einen Überblick über die ein- und aus-
geführten Betäubungsmittelmengen haben.60 Dieser Überblick ist auch eine
Grundvoraussetzung dafür, dass die Produktions- und Importbeschränkung
auf die benötigte Menge nach dem Schätzungssystem überhaupt realisierbar
ist: Die Berechnung der Höchstmenge an Betäubungsmitteln, die eingeführt
oder hergestellt werden darf, bemisst sich gemäss Art. 21 Abs. 1lit. cEHÜ
unter anderem anhand der exportierten Menge. Durch diese Lizenzierung soll
es zudem möglich werden, ein „Verschwinden“von Betäubungsmitteln auf-
zudecken und zu verhindern, was zum allgemeinen Ziel der Warenkontrolle
beiträgt, da solche „verschwundenen“Betäubungsmittel in der Regel auf dem
illegalen Markt landen.61 Durch die Identifizierung und Aufdeckung solcher
Fälle fällt es leichter, dagegen vorzugehen und die dahinterstehenden Pro-
bleme anzugehen.
2.1.4 Informationsaustausch
Das EHÜ schafft einen Informationsfluss zwischen den Vertragsstaaten und
internationalen Organisationen. In zwei Bestimmungen werden die Ver-
tragsparteien verpflichtet, Informationen an die internationalen Organe zu
59 Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 877; Chatterjee (n 58) 401.
60 Cohrrsen und Hoover (n 53) 93 f.
61 Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 878.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
15
liefern: Einerseits sieht Art. 18 EHÜ vor, dass die Parteien dem Generalsekretär
der UNO verschiedene Informationen über die Umsetzung des Übereinkom-
mens liefern müssen. Andererseits sieht Art. 20 EHÜ vor, dass die Parteien
dem INCB unter anderem Statistiken über Herstellung, Verbrauch, Ein- und
Ausfuhr und Beschlagnahme von Betäubungsmitteln abliefern müssen.
Anhand dieser Daten kann das INCB die Einhaltung der anderen Mechanis-
men, insb. des Schätzungssystems, kontrollieren.62 Der Informationsfluss kann
zudem dazu dienen, Unstimmigkeiten im globalen Drogenmarkt zu identifi-
zieren, um diese bekämpfen zu können.63
2.2 Illegaler Umgang mit Betäubungsmitteln: Prohibitive Kontrolle
2.2.1 Allgemeines
Das EHÜ verfolgt einen prohibitiven Ansatz, indem es nur den medizinischen
und wissenschaftlichen Umgang mit den kontrollierten Substanzen erlaubt.
Jeder andere Umgang ist illegal und die Vertragsstaaten müssen diesen
umfassend unterbinden (Art. 4lit. cEHÜ).64 Diese Bestimmung ist die
Grundlage der internationalen Drogenpolitik.65 Der prohibitive Ansatz wird
durch die Strafbestimmung in Art. 36 EHÜ noch verdeutlicht. Das Strafrecht
nimmt heute sowohl in der internationalen wie auch in der nationalen Dro-
genpolitik eine zentrale Rolle ein.
2.2.2 Strafbestimmungen im Einheits-Übereinkommen
Die Strafbestimmung des EHÜ findet sich in Art. 36 EHÜ. Abs. 1verpflichtet
die Vertragsparteien, jeglichen Umgang mit Betäubungsmitteln, der gegen die
Bestimmungen des EHÜ verstösst, mit Strafe zu bedrohen. Obwohl dies aus
dem Wortlaut selbst nicht sofort klar wird, bezieht sich die Strafbestimmung
von Art. 36 Abs. 1EHÜ nur auf Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem
Drogenhandel. Sie bezieht sich somit gerade nicht direkt auf Handlungen im
62 Cohrrsen und Hoover (n 53) 93; Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 878; Boister, Penal
Aspects (n 26) 473.
63 Boister, Penal Aspects (n 26) 473, 480.
64 Bewley-Taylor, Challenging the UN drug control conventions (n 26) 172 f.; Jelsma (n 50) 4;
Sinha (n 4) if.; Brian Riedel, ‘I’dLike to Make aReservation: Bolivian Coca Control and
Why the United Nations Should Amend the Single Convention on Narcotic Drugs’The
George Washington International Law Review (2017) 49 711, 739.
65 Botschaft EHÜ (n 13) 777.
Natascha Kords
16
Zusammenhang mit dem privaten Drogenkonsum.66 Diese Beschränkung lässt
sich aus der Entstehungsgeschichte herleiten: im dritten Entwurf des Über-
einkommens war die Strafbestimmung (damals Art. 45) unter der Überschrift
„Massnahmen gegen illegale Händler“aufgeführt.67 Der einzige ersichtliche
Grund, warum Art. 36 heute nicht unter einer solchen Überschrift steht, ist,
dass das EHÜ heute nicht in Kapitel unterteilt ist, wie dies im Entwurf noch
vorgesehen war. Die Überschrift, die die Beschränkung auf den Handel ver-
deutlichte, fiel also nur aus diesem Grund weg und nicht etwa wegen einer
Neuausrichtung der Strafbestimmung in der Endfassung.68
2.2.2.1 Strafbare Handlungen
Art. 36 Abs. 1lit. aEHÜ zählt mehrere Handlungsvarianten auf, die bei vor-
sätzlicher Begehung zu einer Strafbarkeit führen. Dazu zählen bspw. das gegen
die Bestimmungen des EHÜ verstossende Anbauen, Besitzen oder (Ver‐)
Kaufen von Betäubungsmitteln. Es wird explizit erwähnt, dass nur Handlun-
gen strafbar sind, die nicht mit den anderen Bestimmungen des Überein-
kommens vereinbar sind. So ist bspw. der Anbau von Opium durch eine
Person, die über eine Bewilligung nach Art. 23 Abs. 2lit. bEHÜ verfügt, nicht
strafbar, da dies nicht gegen die Bestimmungen des EHÜ verstösst. Das
Übereinkommen definiert die einzelnen Handlungsvarianten nicht weiter,
was dazu führt, dass die Parteien bei der Umsetzung von Art. 36 Abs. 1
lit. aEHÜ im nationalen Recht einen gewissen Interpretationsspielraum
haben.69
Die Aufzählung der zu bestrafenden Handlungen in Art. 36 Abs. 1lit. aEHÜ ist
nicht abschliessend, da das Übereinkommen die Vertragsparteien auch ver-
pflichtet, jegliche „sonstige Handlung“,die nach Meinung der Vertragspartei
gegen das Übereinkommen verstösst, mit Strafe zu bedrohen. Durch die
Erwähnung dieser „sonstigen Handlungen“besteht grds. eine umfassende
Verpflichtung, Handlungen im Zusammenhang mit Drogenhandel unter Strafe
zu stellen. Durch den Zusatz „nach Ansicht der betreffenden Vertragspartei“
66 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 36 Abs. 1[1] und 7; Boister, Penal
Aspects (n 26) 74.
67 United Nations Conference for the Adoption of aSingle Convention on Narcotic Drugs,
Official Records, Vol. II, UN Doc E/CONF.34/24/Add.l (1961) 17 (zit. UN Conference, Official
Records 1961, Vol. II).
68 UN Conference, Official Records 1961, Vol. II (n 67) 17, 236; UN Secretary-General, 1961
Commentary (n 41) Art. 4[18].
69 Vgl. auch Boister, Penal Aspects (n 26) 75.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
17
bleibt den Parteien aber ein gewisser Interpretationsspielraum bezüglich der
Frage, welche Handlungen gegen das Übereinkommen verstossen.70 Dieser
Spielraum wird jedoch durch die generelle Verpflichtung in Art. 4lit. cEHÜ
begrenzt, wonach der Umgang mit kontrollierten Substanzen auf medizini-
schen und wissenschaftlichen Umgang zu beschränken ist.71 Völkerrechtliche
Verträge müssen gemäss Art. 31 Abs. 1der Wiener Vertragsrechtskonvention
(WVK)72 nach Treu und Glauben ausgelegt und umgesetzt werden. Das
bedeutet, dass ein völkerrechtlicher Vertrag so umgesetzt werden muss, wie er
von den Parteien gemeint war. Es darf nicht böswillig etwas anderes in die
Bestimmungen des Vertrages interpretiert werden, als ursprünglich damit
bezweckt wurde. Dies gilt auch für Art. 36 EHÜ,73 der Auslegungsspielraum
wird dadurch weiter begrenzt.
Gesamthaft betrachtet wurde die Formulierung von Art. 36 Abs. 1lit. aEHÜ
eher offen gehalten.74 Dies war jedoch eine bewusste Entscheidung, um Raum
für verschiedene Rechtssysteme und Interpretationen zu lassen und um eine
für möglichst viele Staaten akzeptable Formulierung zu finden.75 Zudem
bieten der offizielle Kommentar sowie die Auslegung durch die internatio-
nalen Kontrollorgane gewisse Richtlinien, an denen sich Staaten bei der
Auslegung und Umsetzung des EHÜ orientieren können und sollen.
2.2.2.2 Strafandrohung
Art. 36 Abs. 1lit. aEHÜ sieht vor, dass die Vertragsstaaten die Straftaten mit
einer Strafe versehen müssen. Es wird dabei aber offengelassen, wie diese
Strafe aussieht. Lit. agibt lediglich vor, dass schwere Straftaten angemessen
bestraft werden müssen, insb. mit Freiheitsentzug. Es wird dabei jedoch nicht
definiert, was schwere Fälle sind oder was eine angemessene Strafe darstellt,
wodurch den Parteien ein relativ grosser Interpretationsspielraum gewährt
wird.76 Nach dem offiziellen Kommentar ist eine blosse Busse oder Geldstrafe
70 Vgl. auch UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 36 Abs. 1[1].
71 Boister, Penal Aspects (n 26) 75.
72 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge,abgeschlossen in Wien am 23. Mai
1969, SR 0.111.
73 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 36 Abs. 1[1].
74 Bewley-Taylor und Jelsma, Regime change (n 18) 76.
75 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 36 Vorbemerkungen [5]; INCB,
Annual Report 2021 (n 44) [372].
76 Boister, Penal Aspects (n 26) 140 f.
Natascha Kords
18
bei einer schweren Straftat jedenfalls nicht ausreichend.77 Da die Vertrags-
parteien jedoch selber entscheiden, was als eine „schwere Straftat“gilt, ist dies
praktisch nicht von Bedeutung, die Staaten haben dennoch einen grossen
Ermessensspielraum beim Festlegen der Strafe.
Gemäss Art. 36 Abs. 1lit. bEHÜ muss für Täter nach Abs. 1, die selbst
Betäubungsmittel unerlaubt konsumieren, nicht unbedingt eine Strafe vor-
gesehen werden. Es können stattdessen, entweder alternativ oder zusätzlich
zur Verurteilung oder Bestrafung des Täters, Massnahmen wie bspw. eine
Behandlung, Rehabilitierung oder Wiedereingliederung vorgesehen werden.
Auch diese Bestimmung ist offen formuliert und lässt den Parteien einen
gewissen Interpretationsspielraum (s. dazu Kapitel V.C.2.).
2.3 Fazit
Das EHÜ enthält zahlreiche Mechanismen, die zur Erreichung seiner Ziele
beitragen sollen. Was dabei auffällt ist, dass sich die Mechanismen überwie-
gend auf das erste Hauptziel des Übereinkommens, die Verhinderung des
Missbrauchs von Betäubungsmitteln, beziehen.78 Die unter diesem Kapitel
erläuterten Methoden dienen nicht dazu, die kontrollierten Substanzen für
den medizinischen und wissenschaftlichen Gebrauch verfügbar zu machen,
sondern fokussieren sich alle darauf, den illegalen Drogenhandel und den
Missbrauch von Drogen zu verhindern.79
Weiter fällt auch auf, dass sich die Mechanismen und Massnahmen vor allem
auf die Herstellung und den Handel von Betäubungsmitteln beziehen.80 Die
Nachfrage-Seite des Drogenkonsums wird kaum berücksichtigt. Dies lässt sich
durch eine Betrachtung der Rollen verschiedener Staaten im Drogenhandel
erklären: Ärmere, tendenziell weniger einflussreiche Staaten wie bspw.
Mexiko, Afghanistan oder Kolumbien gehören typischerweise zu den produ-
zierenden Ländern, während tendenziell einflussreichere Staaten wie die USA,
China und europäische Staaten typischerweise zu den konsumierenden
77 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 36 Abs. 1[9].
78 WHO, Ensuring balance (n 26) 16; Christoph Hallam, ‘The International Drug Control
Regime and Access to Controlled Medicines’TNI Series on Legislative Reform of Drug
Policies (2014) 26 1, 5.
79 Vgl. Taylor (n 25) 557; WHO, Ensuring balance (n 26) 16.
80 Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 894; Bewley-Taylor und Jelsma, Regime change (n 18)
75.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
19
Staaten gehören.81 Das EHÜ auferlegt insbesondere den produzierenden
Staaten zahlreiche Verpflichtungen zur Verhinderung und Überwachung der
Produktion von kontrollierten Substanzen. Die Umsetzung dieser Verpflich-
tungen erfordert einen grossen Aufwand und verursacht hohe Kosten. Es ist
somit nicht erstaunlich, dass dieser Aufwand in erster Linie die tendenziell
weniger einflussreichen, produzierenden Staaten trifft.82
3. Änderung des Übereinkommens
Eine Anpassung des EHÜ ist gemäss Art. 47 EHÜ möglich. Gemäss Abs. 1kann
eine Änderung von allen Vertragsstaaten initiiert werden. Der initiierende
Staat muss dazu die vorgeschlagene Änderung sowie die Gründe dafür dem
General-Sekretär der UNO unterbreiten, welcher den Vorschlag an die ande-
ren Vertragsstaaten und den ECOSOC weiterleitet. Anschliessend kann der
ECOSOC eine Konferenz einberufen, um über die vorgeschlagenen Ände-
rungen zu entscheiden. Hält er dies nicht für nötig, kann er alternativ die
Anpassungsvorschläge unter den Vertragsstaaten zirkulieren lassen. Werden
keine Einwände erhoben, tritt die Änderung in Kraft (Art. 47 Abs. 2EHÜ).
Werden Einwände erhoben, kann entweder eine Konferenz abgehalten wer-
den, um darüber zu beraten, oder der ECOSOC kann sich weigern, weitere
Handlungen bezüglich der vorgeschlagenen Änderung vorzunehmen.83 Die
vorgeschlagene Änderung würde sodann verworfen werden und nicht in Kraft
treten. Es reicht somit ein Einspruch durch einen Staat, um eine vorgeschla-
gene Änderung zu verhindern, sofern der ECOSOC keine Konferenz einbe-
ruft.84
81 United Nations Office on Drugs and Crimes, 2020 World Drug Report (2020) (1) 8f.(zit.
UNODC, World Drug Report 2020 (Booklet Nr.)); Krajewski (n 30) 334.
82 Vgl. Boister, Penal Aspects (n 26) 532 ff.
83 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 47 [2].
84 Thoumi, Policy Options (n 13) 80.
Natascha Kords
20
IV. Erfolge und Probleme des
Einheits-Übereinkommens
Sowohl das EHÜ als auch seine Umsetzung werden oft kritisiert. Es gibt
zahlreiche Meinungen und Vorschläge zu nötigen Änderungen am Überein-
kommen oder zu seiner Umsetzung.85 Bevor jedoch auf diese zahlreichen
kritischen Stimmen eingegangen wird, werden zuerst die Erfolge des EHÜ
aufgezeigt.
1. Erfolge
Das EHÜ trägt heute wesentlich dazu bei, dass die Versorgung des illegalen
Drogenmarktes mit Betäubungsmitteln nichtaus dem legalen Marktkommt.86
Der Fluss von unter dem EHÜ legal produzierten Betäubungsmitteln auf den
illegalen Markt ist heute sehr gering, da durch die verschiedenen Waren-
kontrollmechanismen ein „Verschwinden“von legal produzierten Betäu-
bungsmitteln schnell auffällt.87 Die legale Drogenproduktion ist seit Einfüh-
rung des EHÜ stark zurückgegangen,88 da nur noch der legale Bedarf versorgt
wird. Dies zeigt, dass die Kontrollmechanismen zum legalen Umgang mit
Drogen, also die Warenkontrolle, im Grundsatz gut funktionieren.89
In aller Regel bemühen sich die Staaten auch darum, den Pflichten nachzu-
kommen, die ihnen aus dem EHÜ erwachsen. So haben bspw. im Jahr 2021 179
von 213 Regierungen (bzw. 162 Staaten) dem INCB die erforderlichen Infor-
mationen nach Art. 20 Abs. 1lit. dund Abs. 2lit. dEHÜ übermittelt und nur
25 haben dies gänzlich versäumt.90 Dass das Übereinkommen in der Regel
eingehalten und umgesetzt wird sieht man auch daran, dass Massnahmen
85 Unter anderem: Don (n 4), insb. 236 ff.; Bewley-Taylor und Jelsma, Regime change (n 18)
72ff.; John Collins, ‘Rethinking ‘flexibilities’in the international drug control system,
Potential, precedents and models for reforms’International Journal of Drug Policy (2018)
60, 107ff. (zit. Collins, Rethinking ‘flexibilities’); Taylor (n 25) 556 ff.; Tim K. Mackey et al,
‘Mexico’s„ley de narcomenudeo“drug policy reform and the international drug control
regime’Harm Reduction Journal (2014) 11 1, 1ff.; Jelsma (n 50) 1ff., insb. 16.
86 Jelsma (n 50) 5; INCB, Annual Report 2021 (n 44) [108] f.; Leroy, Bassiouni und Thony (n
33) 904.
87 INCB, Annual Report 2021 (n 44) [99] ff.
88 UNODC, World Drug Report 2008 (n 10) 213.
89 Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 903 f.
90 INCB, Annual Report 2021 (n 44) [74].
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
21
nach Art. 14 EHÜ zwar eingesetzt werden müssen, diese jedoch in der
Mehrheit der Fälle auch erfolgreich sind und keine härteren Massnahmen
ergriffen werden müssen.91 So musste, bis auf den Fall Afghanistan, bisher
keine Informierung der anderen Vertragsparteien und Kontrollorgane gestützt
auf Art. 14 Abs. 1lit. dEHÜ erfolgen oder ein Embargo empfohlen werden.92
Weiter sorgt das EHÜ, zusammen mit den anderen UN-Betäubungsmittel-
übereinkommen, für eine anhaltende internationale Kooperation. Das EHÜ
hat heute 186 Vertragsstaaten, es ist also in weiten Teilen der Welt anwendbar
und sorgt so –zumindest theoretisch –für eine einheitliche Basis in der
Drogenpolitik.93
2. Probleme und Misserfolge
Es bestehen heute aber auch viele Probleme mit dem EHÜ und seiner
Umsetzung. Wie im Folgenden gezeigt wird, hat es das EHÜ bspw. nicht
geschafft, seine beiden Hauptziele, die Verhinderung des Drogenmissbrauchs
und die Sicherstellung der Verfügbarkeit, zu erreichen.
2.1 Problem des Drogenmissbrauchs und des illegalen Handels
Das EHÜ wird oft kritisiert, weil es zu wenig Einfluss auf den illegalen
Drogenhandel und -konsum habe.94 In den neusten Zahlen des UNODC wird
geschätzt, dass in den letzten Jahren ungefähr 275 Millionen Personen pro Jahr
Drogen konsumiert haben, was ca. 5.5 %der Weltbevölkerung entspricht.95 Es
wird geschätzt, dass 500’000 Personen jährlich an ihrem Drogenkonsum
sterben.96 Die Zahlen steigen seit einigen Jahren einigermassen konstant an, so
war die Prozentzahl an Drogenkonsumierenden vor 2010 in der Regel unter
91 INCB, Treaty Compliance (n 44).
92 INCB, Annual Report 2021 (n 44) [296]; s. auch Kapitel III.1.4.
93 INCB, Annual Report 2021 (n 44) [63].
94 Vgl. bspw. Wayne Hall, ‘The future of the international drug control system and national
drug prohibitions’Society for the Study of Addiction (2017) 1210, 1211; Irina Lehner, ‘The
worldwide opioid crisis and the UN drug Conventions: why the international system is
not working’ex ante (2021) 625, 29.
95 UNODC, World Drug Report 2021 (n 1) (2), 3, 19; UNODC, World Drug Report 2020 (n 81)
(2), 1.
96 UNODC, World Drug Report 2021 (n 1) (2), 3.
Natascha Kords
22
5% der Weltbevölkerung, seit 2010 liegt sie jedoch stets darüber.97 In den
1990er Jahren lag die Zahl der Drogenkonsumierenden geschätzt noch bei
4.2 %.98 Das EHÜ hat es also tatsächlich nicht geschafft, die Prozentzahl der
Drogenkonsumierenden zu reduzieren.
Daneben ist seit Einführung des EHÜ der illegale Drogenmarkt enorm
gewachsen,99 was vom CND als unvorhergesehene Konsequenz bezeichnet
wird.100 Als der illegale Drogenmarkt nach Einführung des EHÜ rasant wuchs,
antwortete die USA mit dem sog. „War on Drugs“,der schliesslich in die ganze
Welt exportiert wurde.101 Die USA führten im Rahmen dieses Krieges zahl-
reiche Militäraktionen durch, um die Drogenproduktion zu bekämpfen. So
wurden bspw. Anbauflächen von Betäubungsmitteln mit Sprühgift aus der
Luft zerstört.102 Länder, die nicht mit den Bemühungen kooperierten, mussten
mit Sanktionen rechnen.103 Der War on Drugs fokussierte sich auf die illegale
Drogenproduktion, die eliminiert werden sollte. Es wurde jedoch nicht hin-
terfragt, weshalb, vor allem in den westlichen Ländern, die Nachfrage nach
Drogen enorm angestiegen ist.104 Mit dem Schwarzmarkt sind viele weitere
damit verbundene Probleme entstanden: Gewalt, (organisierte) Kriminalität
und hohe Kosten im Zusammenhang mit dem illegalen Drogenmarkt.105 Die
globale Drogenpolitik wollte diese Probleme mit Prohibition bekämpfen und
die strafrechtlichen Bestimmungen konsequent durchsetzen. Die Staaten,
allen voran die USA, gingen davon aus, den illegalen Drogenmarkt durch eine
zero-tolerance-Politik eliminieren zu können.106 Im Rahmen der Sondersession
97 UNODC, World Drug Report 2021 (n 1) (2), 21.
98 United Nations Office on Drug Control and Crime Prevention, World Drug Report 2000
(2000) 70.
99 Jelsma (n 50) 5; UNODC, World Drug Report 2008 (n 10) 212 f.
100 Commission on Narcotic Drugs, Making drug control ‘fit for purpose’:Building on the
UNGASS decade, 51st Sess., UN Doc E/CN.7/2008/CRP.17 (2008) 10 (zit. CND, drug con-
trol).
101 Jelsma (n 50) 6f.; Collins, Legalising the Drug Wars (n 4) 1; Michael Woodiwiss und David
R. Bewley-Taylor, The Global Fix: The Construction of aGlobal Enforcement Regime (2005)
11ff.
102 Jelsma (n 50) 6; Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 894f.; Global Commission on Drug
Policy, Advancing Drug Policy Reform: ANew Approach to Decriminalization (2016) 24f.
103 Jelsma (n 50) 6f.
104 Jelsma (n 50) 6.
105 Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 899; Toby Seddon, ‘Markets, Regulation and Drug Law
Reform: Towards aConstitutive Approach’Social &Legal Studies (2020) 29 313, 316;
Global Commission on Drug Policy, Taking Control (n 6) 12 f.
106 Jelsma (n 50) 6f.; Boister, Penal Aspects (n 26) 49 f.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
23
der UNO-Generalversammlung über das Drogenproblem im Jahr 1998 wurde
das Ziel einer drogenfreien Welt festgesetzt.107 Dieser Ansatz löste jedoch
weitere Probleme aus. So stieg die Zahl der wegen Drogendelikten inhaftierten
Personen enorm an,108 Drogenkonsumierende, die Hilfe benötigten, wurden
kriminalisiert und an den Rand der Gesellschaft getrieben109 und übertragbare
Krankheiten, wie bspw. HIV, verbreiteten sich rasant unter Drogenkonsu-
mierenden.110
Es lässt sich also sagen, dass, neben dem War on Drugs,auch das EHÜ mit
seinem Ziel,den illegalenUmgangmit Drogen zu eliminieren,gescheitert ist.111
Das Ziel der internationalen Drogenpolitik, eine drogenfreie Welt zu errei-
chen, ist unrealistisch und führt zu weiteren Problemen. Es sollte also in der
zukünftigen Drogenpolitik anerkannt werden, dass dies eine unerreichbare
Vorgabe ist und dass sich die Drogenpolitik an der Realität orientieren muss,
dass Drogenmissbrauch existiert.112
2.2 Verfügbarkeit von kontrollierten Substanzen
Ein weiteres Problem, das im Zusammenhang mit dem EHÜ immer wieder
aufgeworfen wird, ist die (mangelnde) Verfügbarkeit der kontrollierten Sub-
stanzen, obwohl es eines der zwei Hauptziele des EHÜ ist, sicherzustellen,
dass die kontrollierten Substanzen für medizinische Zwecke in ausreichender
Menge verfügbar sind.113 Einer der wichtigsten Aspekte dabei ist die
107 United Nations General Assembly, Secretary-General Calls on All Nations to Say ‘Yes’To
Challenge of Working Towards Drug-Free World,Press Release GA/9411 (1998) (zit. UN GA,
Press Release).
108 Jelsma (n 50) 8; David R. Bewley-Taylor, Chris Hallam und Rob Allen, The Incarceration of
Drug Offenders: An Overview, The Beckley Foundation Drug Policy Programme, Report
Sixteen (2009) 1f., 4ff.; Lehner (n 94) 29; vgl. auch INCB, Annual Report 2007 (n 54) [26].
109 CND, drug control (n 100) 11; Lehner (n 94) 29; Global Commission on Drug Policy, New
Approach (n 102) 17.
110 Jelsma (n 50) 8; Global Commission On Drug Policy, The War on Drugs and HIV/AIDS,
How the Criminalization of Drug Use Fuels the Global Pandemic (2012) 2(zit. Global
Commission on Drug Policy, The War on Drugs and HIV/AIDS); Hall (n 94) 1211.
111 Boister, Penal Aspects (n 26) 69; Seddon (n 105) 316; Global Commission on Drug Policy,
Taking Control (n 6) 11.
112 Vgl. auch Rolles (n 6) 172.
113 So bspw. Taylor (n 25) 556 ff.; INCB, Availability of Internationally Controlled Drugs (n
25) iii; Commission on Narcotic Drugs, Promoting adequate availability of internationally
controlled licit drugs for medical and scientific purposes while preventing their diversion and
Natascha Kords
24
Schmerzbehandlung, insb. durch Opioide.114 Diese Medikamente sollten nach
dem Ziel des EHÜ jedem zur Verfügung stehen, bei dem eine medizinische
Notwendigkeit besteht. Die Realität sieht aber anders aus: Laut Schätzungen
haben weltweit 75–80 %der Menschen, die unter starken Schmerzen leiden,
keinen Zugang zu angemessener Behandlung und Schmerzlinderung.115 Das
Problem wurde durch die COVID-19 Pandemie noch verstärkt116 und wird sich
durch die Alterung der Bevölkerung noch einmal intensivieren.117 Opioide sind
vor allem in ärmeren Ländern und Entwicklungsländern nicht ausreichend
verfügbar, während gleichzeitig in den USA, Kanada und Europa ein Überfluss
an Opioiden besteht.118 Das Problem der mangelnden Verfügbarkeit wird auch
von den internationalen Kontrollorganen und der WHO anerkannt und
adressiert.119 Es hat verschiedene Gründe und Ursachen, einer davon ist aber
sicherlich die internationale Drogenpolitik.120 Wie bereits erwähnt erfordert
die Umsetzung der Verpflichtungen, die das EHÜ den Vertragsstaaten aufer-
legt, einen grossen Aufwand und verursacht hohe Kosten. Gerade für ärmere
Staaten ist dieser administrative Aufwand kaum zu bewältigen, insb. dadurch,
dass für die verschiedenen Substanzen noch verschiedene Kontrollstufen
eingeführt werden sollen.121 Dies führt dazu, dass manche Staaten, aus Angst
vor illegalem Drogenhandel auf ihrem Territorium und vor Sanktionen wegen
mangelnder Umsetzung des EHÜ, die kontrollierten Substanzen umfassend
abuse, Res. 53/4, 53rd Sess., UN Doc E/CN.7/2010/L.6/Rev.1 (2010) 1f.(zit. CND, Res. 53/4);
s.o. Kapitel II.2.
114 INCB, Availability of Internationally Controlled Drugs (n 25) iii und viii; Taylor (n 25) 557.
115 INCB, Availability of Internationally Controlled Drugs (n 25) iii; WHO, Ensuring balance
(n 26) 4und 15.
116 INCB, Annual Report 2020 (n 48) [791] ff.
117 Taylor (n 25) 558.
118 Felica Maria Knaul et al, ‘Alleviating the access abyss in palliative care and pain relief –
an imperative of universal health coverage: the Lancet Commission report’Lancet (2018)
391 1391, 1391 f., s. insb. die Karte auf S. 1392; INCB, Availability of Internationally Con-
trolled Drugs (n 25) [70] ff.; Taylor (n 25) 556.
119 Vgl. bspw. INCB, Availability of Internationally Controlled Drugs (n 25); WHO, Ensuring
balance (n 26).
120 WHO, Ensuring balance (n 26) 1, 16; Knaul et al (n 118) 1391; Global Commission on Drug
Policy, The Negative Impact of Drug Control on Public Health, The Global Crisis of Avoi-
dable Pain (2015) 5(zit. Global Commission on Drug Policy, Negative Impact); Hallam (n
78) 3.
121 J. A. Costa ESilva, ‘Medicines and the drug control treaties: Is buprenorphine for opioid
addiction at risk of being lost?’Human Psychopharmacology (2004) 19 215, 220; Taylor (n
25) 562; Hallam (n 78) 5; s. o. Kapitel III.2.1.1.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
25
verbieten, anstatt den legalen Umgang mit ihnen zu kontrollieren.122 Im Fall
von medizinisch notwendigen Substanzen ist diese Tendenz hinsichtlich der
Bedeutung für die medizinische Behandlung sehr problematisch. Das EHÜ
verpflichtet die Staaten jedoch mit keiner Bestimmung direkt, die Verfüg-
barkeit der kontrollierten Substanzen für die medizinische Versorgung
sicherzustellen, obwohl dies eines der Hauptziele des EHÜ ist. So verbietet
bspw. Art. 21 EHÜ nur die Produktion und den Import von Betäubungsmit-
telmengen, welche die Schätzung überschreiten, er verpflichtet die Staaten
jedoch nicht, eine gewisse Mindestmenge zu produzieren oder zu importieren.
Das EHÜ hat es demnach nicht bloss versäumt, das Problem der mangelnden
Verfügbarkeit zu beheben, sondern ist sogar selbst für das Bestehen dieses
Problems mitverantwortlich.123
2.3 Weitere Probleme und Misserfolge
Das EHÜ hat auch nicht alle seiner Nebenziele erreicht. So war es ursprünglich
ein Ziel des Übereinkommens, das System der internationalen Betäubungs-
mittelkonventionen zu vereinfachen, indem mit dem EHÜ ein einziges
Übereinkommen geschaffen wird. Jedoch wurde es bereits 1971 notwendig, ein
weiteres Übereinkommen zu schaffen, gefolgt vom 1988-Übereinkommen
einige Jahre später. Es gibt heute also wieder mehrere Betäubungsmittel-
übereinkommen, wenn auch weniger als bei Einführung des EHÜ. Dies führt
auch zu Problemen, da die Übereinkommen gewisse Differenzen und
Widersprüche aufweisen124 und nicht alle Staaten Vertragsparteien aller
Übereinkommen sind.125
Ein weiteres Problem ist die unterschiedliche Auslegung der Konvention. Insb.
die Strafbestimmungen werden durch die Parteien sehr unterschiedlich aus-
gelegt und das EHÜ lässt durch offene Formulierungen und fehlende Defini-
tionen auch oft Raum dafür.126 Dies führt dazu, dass die Idee der globalen,
gemeinsamen Drogenpolitik nicht zur Realität wird: manche Staaten inter-
pretieren das Übereinkommen sehr restriktiv und bleiben gestützt auf das
122 Taylor (n 25) 562; vgl. auch Costa eSilva (n 121) 220 f.
123 Hallam (n 78) 5.
124 Jelsma (n 50) 16.
125 Vertragsstaatenaufgeführtunter:<https://treaties.un.org/Pages/Treaties.aspx?
id=6&subid=A&clang=_en>, Ziff. 16, 18 und 19.
126 S. Kapitel III.2.2.2), V.2. und V.3.
Natascha Kords
26
EHÜ bei ihrem repressiven Ansatz, während andere ihre liberalere Drogen-
politik ebenfalls gestützt auf das EHÜ rechtfertigen.127 Dieses Problem ist
jedoch immer im Kontext der 186 Vertragsstaaten zu sehen: Wie alle Verträge
basieren auch internationale Übereinkommen auf Konsens. Würde das EHÜ
keine unterschiedliche Auslegung erlauben, wäre es nicht zu einem Konsens
gekommen und das EHÜ hätte weniger Vertragsstaaten. Dies würde die
internationale Kooperation im Bereich der Drogenpolitik meines Erachtens
(m.E.) mehr schwächen, als ein Übereinkommen das unterschiedlich ausge-
legt wird, da ohne Übereinkommen auch die meisten Erfolge der internatio-
nalen Drogenpolitik wegfallen würden. Bspw. würde sich der illegale Drog-
enmarkt in Nicht-Vertragsstaaten verlegen, wodurch er noch
unkontrollierbarer wäre.128
Schliesslich besteht ein Problem mit dem Klassifizierungssystem, der
Grundlage aller Mechanismen des EHÜ, welches die Substanzen in ver-
schiedene Tabellen einteilt. Die Einteilung der Substanzen bei Schaffung des
EHÜ erfolgte oft auf Basis der Annahme, dass eine Substanz gefährlich ist und
keinen medizinischen Nutzen hat, sofern nicht das Gegenteil bewiesen war.
Wissenschaftliche Studien, sofern damals überhaupt schon vorhanden, wur-
den nicht genügend berücksichtigt.129 Die Entscheidung über die Einteilung in
die Tabellen wurde zudem durch verschiedene andere Faktoren beeinflusst,
wie z.B. koloniale Interessen und kulturelle Vorurteile. Dies zeigt sich unter
anderem daran, dass Substanzen wie Alkohol oder Tabak, die in den westli-
chen Staaten gesellschaftlich akzeptiert waren, nicht unter internationale
Kontrolle gestellt wurden.130 Dieses Problem wäre jedoch leicht behebbar,
wenn eine grundlegende Überprüfung der Einteilungsentscheidungen vorge-
nommen würde. Bezüglich Cannabis, das ursprünglich trotz seines grossen
medizinischen Nutzens in Tabelle 4aufgenommen wurde, wurde diesbezüg-
lich bereits ein erster Schritt getan, indem die Substanz aus der vierten Tabelle
127 Ann Fordham und Heather Haase, ‘Chapter 1, The 2016 UNGASS on Drugs: ACatalyst for
the Drug Policy Reform Movement’in: Axel Klein und Blaine Stohard, Collapse of the
Global Order on Drugs, From UNGASS 2016 to Review 2019 (2018) 21, 22.
128 Vgl. UNODC, World Drug Report 2008 (n 10) 212.
129 Sinha (n 4) 26; Thoumi, Policy Options (n 13) 78.
130 Global Comission on Drug Policy, Classification of Psychoactive Substances, When Science
Was Left Behind (2019) 10 und 13 (zit. Global Comission on Drug Policy, Classification);
John Walsh und Martin Jelsma, ‘Regulating Drugs: Resolving Conflicts with the UN Drug
Control Treaty System’Journal of Illicit Economies and Development (2019) 1266, 266.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
27
gestrichen wurde.131 Jedoch befindet sich Cannabis noch immer in Tabelle 1. Es
sind also noch immer alle Kontrollmassnahmen des EHÜ darauf anwendbar,
die Streichung aus Tabelle 4hat damit keine grösseren Auswirkungen. Ein
wichtiger Schritt zur Verbesserung des EHÜ wäre somit die komplette Über-
arbeitung der Tabellen, um sicherzustellen, dass diese den aktuellen wissen-
schaftlichen Erkenntnisstand über die Gefährlichkeit der kontrollierten Sub-
stanzen abbilden.132
3. Fazit
Man kann viel Kritik am EHÜ und der internationalen Drogenpolitik
anbringen. Das EHÜ hat keines seiner beiden Hauptziele erreicht. Es hatte
sicherlich nicht den gehofften Einfluss auf die Drogenproblematik. Damit ist
es an der Zeit, den Ansatz der internationale Drogenpolitik zu überdenken
und neue Ansätze zu berücksichtigen. Gleichzeitig sollte jedoch der Einfluss
des EHÜ sowie der anderen Betäubungsmittelkonventionen auch nicht ver-
nachlässigt werden. Fakt ist, dass Anfang des 20. Jh., vor allem in China, ein
enormes Opium-Problem bestand.133 Es ist heute nicht möglich, zu progno-
stizieren wie die aktuelle Situation ohne eine internationale Drogenpolitik
und ohne die UN-Betäubungsmittelkonventionen wäre.134 M. E. ist es daher
wichtig, die dringend benötigte Problemlösung auf den feststellbaren Erfolgen
der Konventionen und der internationalen Drogenpolitik aufzubauen. Dazu
gehört es auch, zu prüfen, ob neue Ansätze mit dem bestehenden System
vereinbar sind oder ob punktuelle Veränderungen nötig sind. Dies wird im
nächsten Kapitel analysiert.
131 United Nations Office on Drugs and Crime, ‘CND Votes on Recommendations for Can-
nabis and Cannabis-Related Substances’(Web page, 3. Dezember 2020); s. auch s.n., ‘CND
63rd Session Reconvened –Wednesday, 2December 2020’(Web page, 2. Dezember
2020).
132 Global Commission on Drug Policy, Classification (n 130) 4f.
133 S.o. Kapitel II.1.
134 UNODC, World Drug Report 2008 (n 10) 213.
Natascha Kords
28
V. Neue Ansätze in der Drogenpolitik und ihre
Vereinbarkeit mit dem Einheits-Übereinkommen
Im letzten Teil dieser Arbeit wird der Frage nachgegangen, welche neuen oder
alternativen Ansätze es in der Drogenpolitik gibt und ob diese mit dem EHÜ
vereinbar sind.
1. Legalisierung
1.1 Begriff
Der Begriff der Legalisierung ist der wohl meistdiskutierte Ansatz in der
Drogenpolitik. In der öffentlichen Debatte wird jedoch oft nicht zwischen
Legalisierung, Dekriminalisierung und Depönalisierung unterschieden,135 da
die Begriffe der Dekriminalisierung und Depönalisierung weniger Bekanntheit
erlangt haben und die rechtlichen Unterschiede nicht für jeden sofort
erkennbar sind. In der juristischen Debatte über die Vereinbarkeit der Ansätze
mit dem EHÜ ist diese Unterscheidung jedoch zentral, weshalb zuerst auf den
Begriff der Legalisierung eingegangen wird.
Die Legalisierung von kontrollierten Substanzen würde bedeuten, dass der
Umgang mit diesen Substanzen de jure nicht mehr auf den medizinischen und
wissenschaftlichen Umgang begrenzt wäre.136 Es gäbe weder administrativ-
rechtliche noch strafrechtliche Bestimmungen, die den nicht-medizinischen
und nicht-wissenschaftlichen Umgang mit den Substanzen verbieten wür-
den.137 Die Stellung der Substanzen, die heute unter dem EHÜ mehr oder
weniger streng kontrolliert werden, wäre nach einer Legalisierung vergleich-
bar mit der Stellung von Alkohol oder Tabak.138 Weiterhin möglich wären
kontrollierende Bestimmungen zum Umgang, wie bspw. Bestimmungen, die
135 Vgl. bspw. Rebecca Shabad, ‘House passes landmark marijuana legalization bill’NBC News
(online), 1. April 2022, wo von Legalisierung die Rede ist, und Jonathan Weisman, ‘House
Votes to Decriminalize Cannabis’New York Times (online), 1. April 2022, A16, wo für das
gleiche Gesetz von Dekriminalisierung die Rede ist.
136 Albrecht (n 55) §10 [53].
137 INCB, Annual Report 2021 (n 44) [375] f.; Krajewski (n 30) 330; Global Commission on
Drug Policy, Taking Control (n 6) 43.
138 Krajewski (n 30) 330; vgl. auch David R. Bewley-Taylor und Martin Jelsma, ‘The UN drug
control conventions, The Limits of Latitude’TNI Series on Legislative Reform of Drug
Policies (2012) 18 1, 17 (zit. Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude).
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
29
das Führen eines Fahrzeugs unter Einfluss von gewissen Substanzen unter
Strafe stellen würden oder ein Mindestalter für den Erwerb der Substanzen
vorschreiben würden. Auch das Vorsehen von bestimmten Verkaufsstellen
oder einer Mengenbeschränkung wäre möglich. Daher werden Legalisie-
rungsbestrebungen teilweise auch unter dem Stichwort des „regulierten
Marktes“behandelt.139 Regulierte Märkte, wie sie auch für Alkohol oder Tabak
bestehen, sind eine Form der Legalisierung, da durch diesen „regulierten
Markt“nichts anderes als der legale, nicht-medizinische oder nicht-wissen-
schaftliche Umgang mit Betäubungsmitteln geregelt wird.140 Es handelt sich
um eine Umsetzungsvariante der Legalisierung. Eine andere Variante der
Legalisierung wäre eine ohne Regulation, bei der Betäubungsmittel ohne
jegliche Kontrolle auf dem freien Markt zugelassen wären, was aber heute
auch bei Alkohol oder Tabak nicht der Fall ist.141
1.2 Vereinbarkeit mit dem Einheits-Übereinkommen
Wie oben gezeigt, verfolgt das EHÜ insgesamt einen prohibitiven Ansatz.142
Gemäss Art. 4lit. cEHÜ sind die Parteien verpflichtet, den Umgang mit
Betäubungsmitteln durch gesetzgeberische und verwaltungsrechtliche Mass-
nahmen auf den medizinischen und wissenschaftlichen Gebrauch zu
beschränken. Art. 4lit. cEHÜ zählt dabei einzelne Handlungen auf, die auf
den medizinischen und wissenschaftlichen Gebrauch zu beschränken sind
(Herstellung, Ausfuhr, Einfuhr, Verteilung, Verwendung, Besitz, Handel) und
arbeitet nicht mit einer Generalklausel. Mit der Aufzählung sind jedoch alle
denkbaren Handlungen erfasst, von der Gewinnung (Herstellung)über die
Weitergabe (Verteilung, Handel)bis zur Einnahme (Verwendung). Art. 36
Abs. 1lit. aEHÜ zählt bei der Auflistung der strafbaren Handlungen teilweise
andere und zusätzliche Handlungen auf als Art. 4lit. cEHÜ (bspw. Gewinnen,
Verteilen oder Kaufen).143 Diese unterschiedliche Terminologie in den beiden
Artikeln dürfte jedoch nicht weiter von Bedeutung sein, da die Handlungen,
die in Art. 4aufgezählt werden, diejenigen in Art. 36 Abs. 1lit. aEHÜ alle auch
139 Bspw. Walsh und Jelsma (n 130) 266 ff.; Global Commission on Drug Policy, Time to End
Prohibition (2012) 14 (zit. Global Commission on Drug Policy, Prohibition).
140 Rolles (n 6) 16; vgl. auch INCB, Annual Report 2021 (n 44) [376].
141 Leroy, Bassiouni und Thony (n 33) 900 Fn. 288; Rolles (n 6) 16.
142 s.o. Kapitel III.2.2.
143 Bspw. Gewinnen, Verteilen, Kaufen etc.
Natascha Kords
30
umfassen. Zudem wird von Art. 4lit. cEHÜ noch mehr erfasst, da sich Art. 4,
anders als Art. 36, nicht nur auf Handlungen im Zusammenhang mit dem
Betäubungsmittelhandel bezieht.144 So erfasst Art. 4EHÜ bspw. auch den
Besitz von Betäubungsmitteln für den Eigengebrauch oder den Konsum.145
Somit enthält Art. 4lit. cEHÜ eine umfassende Verpflichtung, den Umgang
mit Betäubungsmitteln auf den medizinischen und wissenschaftlichen
Umgang zu limitieren und alle anderen Handlungen zu verhindern, Spielraum
für Interpretationen besteht hier kaum. Die Legalisierung des Besitzes wird
zudem durch Art. 33 EHÜ verboten, wonach die Parteien nur den Besitz mit
Bewilligung erlauben dürfen.146 Somit bleibt für eine Legalisierung des nicht-
medizinischen bzw. nicht-wissenschaftlichen Umgangs kein Raum unter dem
EHÜ.147 Dies gilt insb. auch für die Legalisierung des Konsums, Besitzes oder
Anbaus von Betäubungsmitteln zum Eigengebrauch.148 Das Argument, man
könne eine Legalisierung bzw. einen regulierten Markt durch eine flexible
Auslegung der (im EHÜ nicht definierten) Begriffe des medizinischen und
wissenschaftlichen Zwecks rechtfertigen,149 wird von WALSH und JELSMA
zurecht als „kreativ“und unzutreffend bezeichnet.150 Das Ziel der weltweiten
Legalisierungsprojekte ist es gerade, auch den nicht-medizinischen und nicht-
wissenschaftlichen Umgang mit Betäubungsmitteln zu erlauben.151 Eine solche
144 S. dazu Kapitel III.2.2.2.
145 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 4[18].
146 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 33 [3].
147 INCB, Annual Report 2021 (n 44) [376]; International Narcotics Control Board, Report of
the International Narcotics Control Board for 2019,UNDoc E/INCB/2019/1 (2019) [244] (zit.
INCB, Annual Report 2019); Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 17;
Thoumi, Policy Options (n 13) 81 f.; Albrecht (n 55) §10 [53]; Walsh und Jelsma (n 130)
267 f.; Global Commission on Drug Policy, Prohibition (n 139) 14; Alfons Noll, ‘Drug abuse
and penal provisions of the international drug control treaties’Bulletin on Narcotics (1977)
29 41, 41ff.
148 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 4[22] f., [25]; INCB, Annual Report
2020 (n 48) [712]; International Narcotics Control Board, Report of the International
Narcotics Control Board for 2016,UNDoc E/INCB/2016/1 (2016) [535] f. (zit. INCB, Annual
Report 2016).
149 Vgl. All Party Parliament Group for Drug Policy Reform, Guidance on Drug Policy,
Interpreting the UN Drug Conventions (2015) 19 f.; Collins, Rethinking ‘flexibilities’(n 85)
113; zurückhaltender: Francisco E. Thoumi, ‘Re-examining the ‘Medical and Scientific’
Basis for Interpreting the Drug Treaties: Does the ‘Regime’Have Any Clothes?’in LSE
Expert Group on the Economics of Drug Policy (Hrsg.), After the Drug Wars (2016) 19, 26 f.
(zit. Thoumi, Medical and Scientific Basis).
150 Walsh und Jelsma (n 130) 268.
151 Vgl. bspw. Global Commission on Drug Policy, Prohibition (n 139) 14.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
31
Argumentation ist allenfalls noch denkbar bei zeitlich beschränkten Experi-
menten, die wissenschaftlich überwacht und ausgewertet werden, wie bspw.
den in der Schweiz geplanten Cannabis-Pilotversuchen.152 Solche Experimente
sind jedoch aufgrund ihrer zeitlichen Begrenztheit keine eigentlichen Lö-
sungsansätze in der Drogenpolitik, sie können nur wissenschaftliche Grund-
lagen für angestrebte Änderungen liefern. Eine Subsumption der zeitlich
unbeschränkten, nicht experimentellen Legalisierung unter den medizini-
schen und wissenschaftlichen Umgang nach Art. 4lit. cEHÜ erscheint dem-
nach m.E. nicht möglich. Eine derartige Auslegung der Begriffe „medizinisch“
und „wissenschaftlich“würde gegen die von der WVK vorgegebene Auslegung
nach Treu und Glauben (Art. 31 Abs. 1WVK) verstossen. Eine Legalisierung ist
somit unter dem geltenden Vertragstext nicht erlaubt und würde einen
Verstoss gegen das EHÜ bedeuten.153
2. Dekriminalisierung
2.1 Begriff
Heute kennen alle Vertragsparteien des EHÜ irgendeine Form der Krimina-
lisierung des Umgangs mit Betäubungsmitteln. Es zeigt sich jedoch eine glo-
bale Tendenz in Richtung Dekriminalisierung.154 Diese ist in der Regel aber auf
gewisse Handlungen (insb. den persönlichen Gebrauch) und oftmals auch auf
gewisse Substanzen (insb. Cannabis) beschränkt.155
152 So rechtfertigt der Bund die Cannabis-Pilotversuche, s. Botschaft zur Änderung des Be-
täubungsmittelgesetzes (Pilotversuche mit Cannabis) vom 27. Februar 2019, BBl 2019
2529, 2543 f. (zit. Botschaft Pilotversuche); das INCB steht diesen Pilotversuche kritisch
gegenüber, s. INCB, Annual Report 2021 (n 44) [819]; INCB, Annual Report 2020 (n 48)
[712].
153 Walsh und Jelsma (n 130) 268; vgl. Rick Lines und Damon Barrett, ‘Cannabis Reform,
‘Medical and Scientific Purposes’and the Vienna Convention on the Law of Treaties’
International Community Law Review (2018) 20 436, 448 ff.; INCB, Annual Report 2021 (n
44) [819].
154 Niamh Eastwood, Edward Fox und Ari Rosmarin, AQuiet Revolution: Drug Decriminali-
sation Across the Globe (2. Aufl., 2016) 6ff.; David R. Bewley-Taylor, ‘Politics and Finite
Flexibilities: The UN Drug Control Convention and their Future Development’,The
American Journal of International Law (2020) 114 285, 287 (zit. Bewley-Taylor, Politics);
Global Commission on Drug Policy, Prohibition (n 139) 10 f.
155 Vgl. Global Commission on Drug Policy, Prohibition (n 139) 10; teilweise wird der Begriff
der Dekriminalisierung schon auf Handlungen für den persönlichen Gebrauch
Natascha Kords
32
Bei einer Dekriminalisierung der vom EHÜ kontrollierten Substanzen würde
sich am grundsätzlichen Verbot, die Substanzen zu anderen als medizinischen
oder wissenschaftlichen Zwecken zu gebrauchen, nichts ändern.156 Der legale
Umgang wäre noch immer auf den medizinischen und wissenschaftlichen
Umgang limitiert. Der Unterschied zur Politik der strafrechtlichen Kontrolle,
die heute in den meisten Staaten verfolgt wird, liegt in der rechtlichen
Umsetzung dieses Verbotes. Bei der Dekriminalisierung würde der nicht-
medizinische und nicht-wissenschaftliche Umgang mit kontrollierten Sub-
stanzen aus der Sphäre des Strafrechts genommen, der (noch immer) illegale
Umgang würde keine Straftat mehr darstellen.157 Das Verbot würde jedoch mit
administrativ-rechtlichen Bestimmungen umgesetzt.158
2.2 Vereinbarkeit mit dem Einheits-Übereinkommen
Für die Beurteilung, ob eine Dekriminalisierung mit dem EHÜ vereinbar ist,
sind also die strafrechtlichen Bestimmungen des EHÜ zu betrachten, insb.
Art. 36 EHÜ. Dieser verpflichtet die Parteien, gewisse Handlungen im Umgang
mit Betäubungsmitteln mit Strafe zu bedrohen. Wie oben dargelegt, bezieht
sichArt.36nur auf Handlungen im Zusammenhang mit dem Drogenhandel.159
Deshalb muss bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der Dekriminalisierung
zwischen Handlungen für den Eigengebrauch und Handlungen im Zusam-
menhang mit Drogenhandel unterschieden werden. Es ist zudem wichtig sich
daran zu erinnern, dass die Parteien einen gewissen Spielraum haben, da sie
nur Handlungen kriminalisieren müssen, die ihrer Meinung nach gegen das
EHÜ verstossen.160 Daher sind verschiedene Ansichten bzgl. der Kriminali-
sierungspflicht unter dem EHÜ vertretbar.
beschränkt, bspw. Walsh und Jelsma (n 130) 267; Krajewski (n 30) 330; Global Com-
mission on Drug Policy, New Approach (n 102) 7.
156 Krajewski (n 30) 330; Global Commission on Drug Policy, Taking Control (n 6) 43.
157 Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 4; Krajewski (n 30) 330; Global
Commission on Drug Policy, Taking Control (n 6) 43; Jelsma (n 50) 9.
158 Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 4; Krajewski (n 30) 330.
159 S. Kapitel III.2.2.2.
160 S. Kapitel III.2.2.2.2.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
33
2.2.1 Handlungen zum Zwecke des Eigengebrauchs
Durch die Beschränkung von Art. 36 EHÜ auf Aktivitäten im Zusammenhang
mit Drogenhandel und die nicht-Erwähnung des Konsums in Art. 36 Abs. 1
lit. aEHÜ wird klar, dass die Parteien nicht verpflichtet sind, den persönlichen
Konsum von kontrollierten Substanzen zu kriminalisieren.161 Eine solche
Verpflichtung ergibt sich auch nicht aus Art. 4lit. c, da diese Bestimmung
nicht von einer Kriminalisierung spricht, sondern nur ein allgemeines nicht-
Erlauben des nicht-medizinischen und nicht-wissenschaftlichen Konsums
fordert.162 Eine Dekriminalisierung des persönlichen Konsums ist somit mit
dem EHÜ vereinbar.
Die Frage stellt sich sodann auch für Handlungen, die der Vorbereitung des
persönlichen Konsums dienen, wie bspw. dem Besitz für den Eigengebrauch.
Art. 33 EHÜ, der explizit den Besitz von Betäubungsmitteln anspricht, spricht
nicht von einer Kriminalisierung, sondern wie Art. 4lit. cEHÜ nur von einem
nicht-Erlauben. Der Besitz von Betäubungsmitteln wird in Art. 36 Abs. 1
lit. aEHÜ jedoch als Handlungsvariante aufgeführt, die kriminalisiert werden
muss. Aufgrund der Beschränkung von Art. 36 EHÜ auf den Drogenhandel ist
damit jedoch m.E. nicht der Besitz für den Eigenkonsum gemeint, sondern
nur der Besitz, der dem Handel dient. Dies wird auch aus dem offiziellen
Kommentar deutlich, wonach die Parteien die Ansicht vertreten können, dass
der Besitz zum persönlichen Gebrauch nicht von Art. 36 Abs. 1lit. aEHÜ
erfasst wird.163 Die Parteien sind somit nicht verpflichtet, den Besitz von
kontrollierten Substanzen zum Zwecke des Eigengebrauchs zu kriminalisie-
ren.164 In Art. 36 Abs. 1lit. aEHÜ werden auch Handlungen wie das Anbauen
und Gewinnen von kontrollierten Substanzen erwähnt. Für diese Handlungen
muss dasselbe gelten, wie für den Besitz, da im Vertragstext ebenfalls nicht
zwischen Anbau für Eigengebrauch und Anbau für die Weitergabe unter-
schieden wird. Auch die Bestimmungen in Art. 23 –28 EHÜ, die besondere
161 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 36 Abs. 1[7]; Bewley-Taylor und
Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 5; Boister, Penal Aspects (n 26) 80; Albrecht (n 55) §10
[59].
162 Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 5; Boister, Penal Aspects (n 26) 75;
Albrecht (n 55) §10 [13].
163 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 36 Abs. 1[8] und Art. 4[18]; Boister,
Penal Aspects (n 26) 81, 85.
164 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 36 Abs. 1[8] und Art. 4[18]; ]; Boister,
Penal Aspects (n 26) 81; Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 6; Katja
Maria Cupa, Zukünftige Regulierung von Cannabis, Wandel vom Betäubungsmittel zum
Lebensmittel (2021) 105; Noll (n 147) 41 ff.
Natascha Kords
34
Regeln für den Anbau von Opium, Kokasträuchern und Cannabis vorsehen,165
enthalten keine Verpflichtung zur Kriminalisierung. Somit ist auch der Anbau
für den blossen Selbstkonsum nicht von der Kriminalisierungsverpflichtung
erfasst, eine Dekriminalisierung ist möglich.166 Dasselbe gilt grds. auch für den
Erwerb von Betäubungsmitteln für den Eigengebrauch.167 Dabei kann allenfalls
noch das Gegenargument angebracht werden, dass durch den Erwerb der
illegale Betäubungsmittelhandel gefördert wird (ohne Nachfrage kein Handel),
der Erwerb also mit dem Drogenhandel im Zusammenhang steht. Das EHÜ
beachtet jedoch die Nachfrage-Seite in seinen Bestimmungen kaum.168 Daher
ist Art. 36 EHÜ m.E. so auszulegen, dass sich die Strafbestimmung auf Ver-
käufer von Betäubungsmitteln und die dahinterstehenden Organisationen
bezieht. Die Handlungsvariante des „Kaufes“in Art. 36 Abs. 1EHÜ ist daher
ebenfalls so auszulegen, dass nur Käufe erfasst sind, die dem Drogenhandel
dienen, die also für den Weiterverkauf bestimmt sind.169 Es geht nicht um
private Konsumierende, die eine kleine Menge an Betäubungsmitteln für den
Eigengebrauch kaufen. Daher ist die Auffassung, dass die Dekriminalisierung
des Erwerbs von Betäubungsmitteln mit dem EHÜ vereinbar ist, m. E. rich-
tig.170 Diese Position wird auch durch das 1988-Übereinkommen bestärkt:
Dieses sieht in Art. 3Abs. 2vor, dass die Vertragsparteien des 1988-Überein-
kommens den Besitz, Anbau oder Kauf von Betäubungsmitteln zum privaten
Gebrauch kriminalisieren müssen, sofern dieser gegen das EHÜ verstösst. Dass
die Parteien eine Notwendigkeit sahen, die Pflicht, den Erwerb zum Eigen-
gebrauch zu kriminalisieren, im 1988-Übereinkommen explizit zu erwähnen,
zeigt, dass diese Pflicht mit dem EHÜ gerade noch nicht besteht.171 Somit ist
165 S. dazu Kapitel III.2.2.4.
166 Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 8; Boister, Penal Aspects (n 26) 81;
Albrecht (n 55) §10 [60] f.; vgl. auch Jelsma und Metaal (n 49) 13.
167 Krajewski (n 30) 332; Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 1.
168 S.o. Kapitel III.2.3.
169 Vgl. auch Boister, Penal Aspects (n 26) 83.
170 Vgl. auch Boister, Penal Aspects (n 26) 83; In der Literatur wird die Frage oft gar nicht
separat behandelt, der Erwerb wird als Vorbereitungshandlung des Konsums mit dem
Besitz und dem Anbau gleichgestellt, s. bspw. Krajewski (n 30) 332; Bewley-Taylor und
Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 1; International Narcotics Control Board, Report of the
International Narcotics Control Board for 1992,UNDoc E/INCB/1992/1 (1992) [15 (a)] (zit.
INCB, Annual Report 1992).
171 Vgl. United Nations Secretary-General, Commentary on the United Nations Convention
Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances 1988,UNDoc E/CN.7/
590 (1998) Art. 3[3.86] ff. (zit. UN Secretary-General, 1988 Commentary), der zeigt, dass
dies genau das Ziel dieses Artikels war.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
35
eine Dekriminalisierung von Handlungen, die dem persönlichen Gebrauch
von Betäubungsmittel dienen, unter dem EHÜ möglich.
2.2.2 Handlungen im Zusammenhang mit Drogenhandel
Die Verpflichtung zur Kriminalisierung in Art. 36 Abs. 1lit. aEHÜ bezieht sich
auf Handlungen im Zusammenhang mit dem Drogenhandel. Durch diese
Verpflichtung wird eine Dekriminalisierung von Aktivitäten, die dem Drog-
enhandel dienen, unter dem EHÜ grds. verboten.172
Eine zu prüfende Möglichkeit für die Dekriminalisierung von Aktivitäten im
Zusammenhang mit dem Drogenhandel ist die Berufung auf den Verfas-
sungsvorbehalt. Art. 36 Abs. 1EHÜ verpflichtet die Vertragsstaaten nur zur
Kriminalisierung, wenn dies mit der jeweiligen Verfassung des Staats verein-
bar ist, es besteht also ein Vorbehalt der Verfassungsmässigkeit. Laut dem
offiziellen Kommentar waren der UNO bei Publikation des Kommentars
jedoch keine verfassungsmässigen Schranken bekannt, die einer Kriminali-
sierung von Aktivitäten im Zusammenhang mit dem Handel im Weg stehen
würden.173 Denkbar wäre allenfalls eine Berufung auf die Wirtschaftsfreiheit.
Der Drogenhandel wird, zumindest nach schweizerischem Verständnis, vom
Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit erfasst.174 Wie BOISTER anmerkt, sahen
die Vertragsparteien des EHÜ bisher aber kein Problem darin, die Wirt-
schaftsfreiheit in dem Sinne einzuschränken, dass der Drogenhandel strafbar
ist.175 Es wäre jedoch möglich, dass dieses Argument von den Vertragsstaaten
in Zukunft angebracht werden könnte. Ob dies mit dem EHÜ vereinbar ist,
kann dabei wohl nicht allgemein gesagt werden, da es bei der Berufung auf
den Verfassungsvorbehalt auf die konkrete Verfassung, die nationalen Ver-
hältnisse und die öffentliche Meinung im betreffenden Staat ankommt.176
Zudem müssten die Staaten darlegen, weshalb sie nun einen Verstoss gegen
die Wirtschaftsfreiheit sehen, obwohl sie dies bisher nicht so sahen. Das
Gleiche würde für das Argument der Verhältnismässigkeit gelten. Es wäre
172 Boister, Penal Aspects (n 26) 81, 83; Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138)
6; Bewley-Taylor, Politics (n 154) 285; Cupa (n 164) 104 f.
173 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 36 Abs. 1[13].
174 Felix Uhlmann, ‘Art. 27 BV’in Bernhard Waldmann, Eva Maria Belser und Astrid Epiney
(Hrsg.), Schweizerische Bundesverfassung (BV), Basler Kommentar (2015) Art. 27 [7] (zit.
BSK BV-Bearbeiter/in).
175 Boister, Penal Aspects (n 26) 77.
176 Vgl. Krajewski (n 30) 335.
Natascha Kords
36
auch denkbar, dass Staaten sich auf den Standpunkt stellen, kleinere Aktivi-
täten im Bereich des Drogenhandels unter Berufung auf den Verfassungs-
vorbehalt aus Gründen der Verhältnismässigkeit nicht zu kriminalisieren. Je
nach Argumentation und Verfassung des betreffenden Staates könnte dies
durchaus mit dem EHÜ vereinbar sein. In der heutigen Zeit herrscht aber wohl
noch weitgehend Konsens darüber, dass Aktivitäten im Zusammenhang mit
dem Drogenhandel kriminalisiert werden.177 Dies sieht man auch daran, dass
die Diskussion der Dekriminalisierung in der Literatur oft auf den Eigenge-
brauch beschränkt wird.178
3. Depönalisierung
3.1 Begriff
Bei der Depönalisierung bleibt eine Handlung illegal und das Verbot wird auch
strafrechtlich durchgesetzt, die unerlaubten Handlungen mit kontrollierten
Substanzen stellen also weiterhin Straftaten dar. Der Täter wird jedoch nicht
zu einer Strafe verurteilt.179 Dabei sieht entweder bereits die rechtliche
Grundlage keine Strafe vor, sondern bspw. eine Behandlung oder gar keine
Rechtsfolge. In diesem Fall handelt es sich um eine de jure Depönalisierung.
Die andere Möglichkeit ist, dass die Rechtsgrundlage zwar eine Strafe vorsieht,
diese in der Praxis aber nicht verhängt wird. In diesem Fall bestehen bspw.
interne Richtlinien oder Weisungen an die Strafbehörden und Gerichte, die
Taten nicht zu verfolgen oder dafür keine Strafen auszusprechen. Dabei
handelt es sich um eine de facto Depönalisierung.180 Die nicht-Verfolgung und
nicht-Bestrafung von Delikten wird teilweise auch als de facto Dekriminali-
sierung bezeichnet.181 Nach der hier verwendeten Terminologie fallen solche
Regelungen jedoch unter die Depönalisierung, da bei solchen Ansätzen der
nicht-Verfolgung oder nicht-Bestrafung im Grundsatz noch immer das Straf-
recht zur Anwendung kommt, weshalb es sich nicht um eine Dekriminali-
177 Vgl. Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 16.
178 Walsh und Jelsma (n 130) 267; Noll (n 147) 41 ff.; Krajewski (n 30) insb. 330.
179 Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 4; Krajewski (n 30) 330.
180 Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 7.
181 Bspw. Boister, Penal Aspects (n 26) 81 Fn. 34, 546 Fn. 90; Kellen Russoniello, ‘The Devil
(and Drugs) in the Details: Portugal’sFocus on Public Health as aModel for Decrimin-
alization of Drugs in Mexico’Yale Journal of Health Policy, Law, amd Ethics (2012) 12 371,
383 Fn. 47, 386 Fn. 60.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
37
sierung handelt. Bei der Dekriminalisierung geht es schliesslich gerade darum,
dass bei rechtswidrigem Umgang mit Betäubungsmitteln das Strafrecht nicht
angewendet wird.182
3.2 Vereinbarkeit mit dem Einheits-Übereinkommen
Die Zulässigkeit einer Depönalisierung muss nach Art. 36 EHÜ beurteilt
werden, da diese Bestimmung die Pflicht zur Bestrafung vorsieht. Gemäss
Art. 36 Abs. 1lit. aEHÜ sind die dort aufgeführten Handlungen, sofern vor-
sätzlich begangen, mit Strafe zu bedrohen. Schwere Delikte sind angemessen
zu bestrafen, insb. mit Freiheitsstrafe. Vorab sei gesagt, dass nach der hier
vertretenen Auffassung Aktivitäten, die dem persönlichen Gebrauch dienen,
ohne weiteres depönalisiert werden können, da diese gar nicht von Art. 36
Abs. 1lit. aEHÜ erfasst werden,183 weshalb sich die Bestrafungspflicht nicht
auf sie bezieht.184
Die Frage der Vereinbarkeit einer Depönalisierung mit dem EHÜ begrenzt sich
daher nach der hier vertretenen Auffassung auf Delikte im Zusammenhang
mit dem Drogenhandel. Diese Frage wird in der Literatur kaum diskutiert, da
sich die Diskussion mehrheitlich auf Handlungen im Zusammenhang mit dem
Eigengebrauch beschränkt. Für die Frage der Vereinbarkeit der Depönalisie-
rung ist Art. 36 Abs. 1lit. bEHÜ entscheidend. Diese Bestimmung, die erst mit
dem 1972-Protokoll aufgenommen wurde, sieht vor, dass die Parteien
zusätzlich oder anstelle einer Strafe Massnahmen wie Behandlung, Erziehung
oder soziale Wiedereingliederung vorsehen können, wenn der Täter nach lit. a
ein Drogenkonsument ist. Diese Möglichkeit ist dem Wortlaut nach nicht auf
leichte Delikte beschränkt, sondern auf alle Taten anwendbar, also auch auf
schweren Straftaten. Es wird laut dem offiziellen Kommentar jedoch „erwar-
tet“,dass die Staaten in der Regel nur bei leichten Delikten von einer Strafe
absehen und stattdessen Behandlungsmassnahmen anwenden.185 Der Ver-
tragstext sieht eine solche Beschränkung jedoch nicht vor und die Formu-
182 S.o. Kapitel V.2.1.
183 S.o. Kapitel V.B.2.
184 Vgl. Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 4, 9; Krajewski (n 30) 333;
Mackey et al. (n 85) 4, bzgl. der Depönalisierung in Mexiko.
185 Adolf Lande, Commentary on the Protocol Amending the Single Convention on Narcotic
Drugs 1961,UNDoc E/CN.7/588 (1972), Art. 14 –Amendments to article 36 of the Con-
vention Abs. 1[3] (zit. Lande, 1972 Commentary).
Natascha Kords
38
lierung im offiziellen Kommentar (insb. durch den Zusatz „normally“)lässt viel
Spielraum für die Anwendung von lit. b. Daher ist auch eine Anwendung der
Bestimmung auf schwere Delikte mit dem EHÜ vereinbar.186
Laut dem Vertragstext kann Art. 36 Abs. 1lit. bEHÜ auf alle Täter nach lit. a
angewendet werden, die selbst missbräuchlich Betäubungsmittel konsumie-
ren. Laut dem offiziellen Kommentar soll dies jedoch nur bei Tätern möglich
sein, die drogenabhängig sind. Auf Gelegenheitskonsumierende soll die
Bestimmung nicht anwendbar sein.187 Eine Begründung für diese, aus dem
Vertragstext nicht ersichtliche, Einschränkung wird jedoch nicht gegeben. Die
Möglichkeit, die Strafe durch eine Therapie-Massnahme zu ersetzen, dient der
Spezialprävention, der Täter soll vom weiteren Betäubungsmittelkonsum und
von der Begehung weiterer Drogendelikte abgehalten werden.188 Die
Beschränkung auf abhängige Täter ist daher, wie BOISTER richtig anmerkt,189
nicht nachvollziehbar: Auch bei Personen, die nur gelegentlich Drogen kon-
sumieren und (noch) nicht abhängig sind, kann dieses Ziel erreicht werden.
Der Einfluss einer erzieherischen Massnahme, wie sie explizit in lit. berwähnt
wird, ist bei solchen Tätern allenfalls sogar noch grösser, da sie in einem
Stadium greift, in dem der Täter dafür noch zugänglicher ist und nicht
zusätzlich die Suchterkrankung behandelt werden muss.190 Es sollte im
Ermessen des Richters liegen, ob eine Massnahme nach Art. 36 Abs. 1lit.
bEHÜ geeignet ist, einen Gelegenheitskonsumenten von der Begehung wei-
terer Drogendelikte abzuhalten. Daher sollte die Bestimmung m. E. auf alle
drogenkonsumierenden Täter anwendbar sein.191 Der offizielle Kommentar
macht weiter die Einschränkung, dass die Bestimmung nur anwendbar sein
soll, wenn die Massnahme voraussichtlich dazu führt, dass der Täter von der
Abhängigkeit geheilt werden kann und keine weiteren schweren Straftaten
mehr begeht.192 Die Anwendung dieser Einschränkung in der Praxis dürfte
jedoch problematisch sein, da solche Prognosen bekanntlich schwierig sind.
Die Bestimmung sollte demnach m.E. weit ausgelegt werden: Eine Mass-
186 Vgl. auch Boister, Penal Aspects (n 26) 156.
187 Lande, 1972 Commentary (n 185) Art. 14 –Amendments to article 36 of the Convention
Abs. 1[4].
188 Lande, 1972 Commentary (n 185) Art. 14 –Amendments to article 36 of the Convention
Abs. 1[7].
189 Boister, Penal Aspects (n 26) 156.
190 Boister, Penal Aspects (n 26) 156.
191 So auch Boister, Penal Aspects (n 26) 156.
192 Lande, 1972 Commentary (n 185) Art. 14 –Amendments to article 36 of the Convention
Abs. 1[7].
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
39
nahme an Stelle einer Strafe sollte immer dann möglich sein, wenn dies im
Einzelfall sinnvoller erscheint als eine Strafe.193 In Fällen, wo lit. banwendbar
ist, sind die Parteien nicht verpflichtet, eine Strafverfolgung durchzuführen.194
Der offizielle Kommentar hält zwar fest, dass es die bessere Option wäre, die
Tat zu verfolgen und erst bei der Verurteilung auf eine Massnahme an Stelle
einer Strafe zu erkennen. Dies ist jedoch keine zwingende Vorschrift, die
Parteien sind bei der Umsetzung frei.195
Eine de jure Depönalisierung in anderen Fällen, namentlich also in Fällen, in
denen der Täter selbst kein Drogenkonsument ist, ist nach Art. 36 Abs. 1
lit. aEHÜ nicht mit dem Übereinkommen vereinbar, da die Vertragsparteien
verpflichtet sind, für die erwähnten Delikte auch eine Strafe vorzusehen.
Möglich wäre jedoch eine de facto Depönalisierung bei Bagatelldelikten, dass
die Staaten also solche Delikte nicht verfolgen oder die strafrechtliche Ver-
folgung der Delikte zumindest als niedrige Priorität einstufen.196 Es liegt im
Ermessen der Vertragsparteien festzulegen, was sie noch als Bagatelldelikte
ansehen,197 möglich wäre hier also eine grosszügige Auslegung, solange diese
noch der Auslegung nach Treu und Glauben gem. Art. 31 Abs. 1WVK ent-
spricht. Eine nicht-Verfolgung von Bagatelldelikten ist einerseits nach Art. 36
Abs. 4EHÜ möglich, der festhält, dass Art. 36 die nationalen Regeln zur
Strafverfolgung nicht berührt.198 Nach diesem Artikel wäre eine nicht-Verfol-
gung gestützt auf das Opportunitätsprinzip möglich.199 Andererseits wäre auch
die Anrufung des Vorbehalts der Verfassungsmässigkeit möglich um Baga-
telldelikte nicht verfolgen zu müssen, diesfalls mit dem Argument der Ver-
hältnismässigkeit. Staaten können daher meiner Meinung nach, entweder
193 Vgl. Boister, Penal Aspects (n 26) 156 f.
194 Boister, Penal Aspects (n 26) 157.
195 Lande, 1972 Commentary (n 185) Art. 14 –Amendments to article 36 of the Convention
Abs. 1[5].
196 Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 14 f.
197 Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 16.
198 In der amtlichen Fassung der Schweiz, wie sie in der SR publiziert ist, wurde wohl in
allen drei Sprachfassungen der Übersetzungsfehler übernommen, der in der offiziellen
UN-Fassung in der französischen Übersetzung enthalten ist, vgl. UN Secretary-General,
1961 Commentary (n 41) Art. 36 Abs. 4[1] ff.
199 Albrecht (n 55) §10 [57]; Mark Pieth, ‘Zur Konventionsverträglichkeit verschiedener
Modelle der Cannabisteilentkriminalisierung’Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht
(2001) 119 129, 140 f.
Natascha Kords
40
gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip oder das Opportunitätsprinzip,
auf die Strafverfolgung oder Bestrafung von Bagatelldelikten verzichten.200
4. Schadensminderung
4.1 Begriff
Die Politik der Schadensminderung bzw. -minimierung („Harm Reduction“)
kam erst in den 1970er- und 1980er-Jahren auf,201 also erst nach dem Abschluss
des EHÜ. Gemeint ist damit eine pragmatische Politik, die davon ausgeht, dass
der missbräuchliche Konsum von Betäubungsmitteln nicht verhindert werden
kann, dass jedoch die negativen Auswirkungen dieses Konsums auf den
Einzelnen und auf die Gesellschaft minimiert werden können.202 Die Scha-
densminimierung ist eine Massnahme, die sich auf die Nachfrage-Seite des
Drogenkonsums bezieht,203 sie wäre also ein guter Ausgleich zum EHÜ, das
sich auf die Herstellung und Produktion fokussiert.204 Unter dem Begriff der
Schadensminimierung lassen sich verschiedene Ansätze unterscheiden, die
dieses Ziel verfolgen. Die Ansätze der Schadensminimierung können grds.
selbständig oder parallel zu einer allgemeinen Dekriminalisierung oder
Depönalisierung des Eigengebrauchs eingesetzt werden, letzteres ist jedoch
sinnvoller, da so weniger Widersprüche entstehen.205 Nachfolgend wird auf die
vier meistdiskutierten Ansätze eingegangen.
200 In der Schweiz wäre dies gestützt auf Art. 8StPO (Schweizerische Strafprozessordnung
vom 5. Oktober 2007 (Strafprozessordnung, StPO), SR 312.0) i.V.m. Art. 52 StGB (Schwei-
zerisches Strafgesezzbuch vom 21. Dezember 1937 (StGB), SR 311.0) möglich; bzgl. Oppor-
tunitätsprinzip: Albrecht (n 55) §10 [57]; Pieth (n 199) 140 f.; bzgl. Verhältnismässigkeit:
Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 16.
201 Ethan A. Nadelmann, ‘Thinking Seriously About Alternatives to Drug Prohibition’in
Lorenz Böllinger (Hrsg.), De-Americanizing Drug Policy, The Search for Alternatives for
failed Repression (1994) 215, 219.
202 Legal Affairs Section UNDCP, Flexibility of Treaty Provisions as Regards Harm Reduction
Approaches (Decision 74/10), INCB 75th Sess.,UNDoc E/INCB/2002/W.13/SS.5 (2002) [1]
(zit. LAS UNDCP, Flexibility Harm Reduction); United Nations Office on Drug Control
and Crime Prevention, Demand Reduction, AGlossary of Terms (2000) 31 (zit. UNODCCP,
Demand Reduction); Bewley-Taylor, Harm Reduction (n 30) 483; Nadelmann (n 201) 219.
203 Jelsma und Metaal (n 49) 2.
204 S.o. Kapitel III.2.3.
205 Vgl. Krajewski (n 30) 330.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
41
4.1.1 Kontrollierte Abgabe und Substitutionstherapie
Bei der kontrollierten Abgabe von Betäubungsmitteln werden regulierte
Substanzen an Drogenabhängige abgegeben. Es handelt sich dabei um eine
staatliche Abgabe, die in der Regel an strenge Voraussetzungen geknüpft ist.
Eine weit verbreitete Methode und anerkannte Suchttherapie ist die Abgabe
von Methadon an opioidabhängige Personen (Substitutionstherapie).206 In
manchen Ländern wird aber auch die suchtbegründende Droge selbst abge-
geben, so wird bspw. in der Schweiz Heroin an Heroinsüchtige abgegeben. Ziel
solcher kontrollierten Abgaben oder von Substitutionstherapien ist die
reduzierte, risikoarme Einnahme von Betäubungsmitteln und, wenn möglich,
ein Wegkommen von der Abhängigkeit. Zudem sollen die süchtigen Personen
sich vom illegalen Drogenmarkt und der damit verbundenen Kriminalität
entfernen und Beschaffungskriminalität soll verhindert werden (vgl. für die
Schweiz: Art. 6und 8Abs. 1Betäubungsmittelsuchverordnung (BetmSV207)).208
Die Abgabe zeigt diesbezüglich auch Erfolge, so wird dadurch erwiesener-
massen die Kriminalität gesenkt, Personen in Behandlung haben ein niedri-
geres Risiko für die Übertragung von HIV und sterben seltener am Betäu-
bungsmittelkonsum.209
4.1.2 Spritzenabgabe
Bei der Spritzenabgabe erhalten Drogenkonsumierende saubere Spritzen und/
oder Nadeln für die Drogeninjektion. Die Spritzenabgabe kann dabei entweder
voraussetzungslos oder gegen Eintausch einer bereits gebrauchten Spritze
206 LAS UNDCP, Flexibility Harm Reduction (n 202) [16] f.
207 Verordnung über Betäubungsmittelsucht und andere suchtbedingte Störungen vom 25. Mai
2011 (Betäubungsmittelsuchtverordnung), SR 812.121.6.
208 Bundesamt für Gesundheit, Substitutionsgeschützte Behandlung bei Opioidabhängigkeit
(2013) 3, 7, 9(zit. BAG, Substitutionsgestützte Behandlung); World Health Organization
und Joint United Nations Programme on HIV/AIDS, Position paper, Substitution mainte-
nance therapy in the management of opioid depend-ence and HIV/AIDS prevention (2004) 8
(zit. WHO, UNODC und UNAIDS, Position paper).
209 European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, Technical Report, Balancing
access to opioid substitution treatment with preventing the diversion of opioid substitution
medications in Europe: challenges and implications (2021) 7(zit. EMCDDA, Balancing
access); European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, EMCDDA Insights,
New heroin-assisted treatment, Recent evidence and current prac-tices of supervised injec-
table heroin treatment in Europe and beyond (2021) 161 (zit. EMCDDA, New heroin-
assisted treatment); WHO, UNODC und UNAIDS, Position paper (n 208) 18 f.
Natascha Kords
42
(Spritzentausch) erfolgen.210 Das Ziel solcher Programme ist es, die Verbrei-
tung von Infektionskrankheiten unter Drogenkonsumierenden, insb. von HIV
und Hepatitis C, zu verhindern.211 Wenn auch der Einfluss auf die Verbreitung
von HIV und Hepatitis Cnur in begrenztem Umfang nachgewiesen werden
kann, gehört dieser Ansatz zu den wichtigsten und am weitesten verbreiteten
Schadensminimierungsansätzen,212 der auch von der WHO empfohlen wird.213
4.1.3 Drogenkonsumräume
Manche Länder sehen spezielle Räumlichkeiten vor, in denen Drogenkonsu-
mierende in einem sicheren und sauberen Umfeld Drogen konsumieren
können.214 Ziel solcher „Fixerräume“215 ist es, den konsumierenden Personen
ein Umfeld zu bieten, indem ein Mindestmass an medizinischer Versorgung
besteht und in dem das Risiko für übertragbare Krankheiten möglichst gering
ist.216 Oft werden in den Konsumräumen auch saubere Spritzen oder Nadeln
zur Verfügung gestellt.217 Zudem sollen mit den Konsumräumen durch
schnelle medizinische Hilfe Todesfälle aufgrund von Überdosen reduziert
werden, was auch zu funktionieren scheint.218 Häufig gibt es im Zusammen-
hang mit Drogenkonsumräumen auch Therapie-Angebote.219
210 Hug-Beeli (n 13) 431.
211 Bewley-Taylor, International Drug Control (n 52) 41.
212 Lucy Platt et al, ‘Needle and syringe programmes and opioid substitution therapy for
preventing HCV transmission among people who inject drugs: findings from aCochrane
Review and meta-analysis’Addiction (2018) 118 545, 546; LAS UNDCP, Flexibility Harm
Reduction (n 202) [29].
213 World Health Organisation, Evidence for Action Technical Papers, Effectiveness of Sterile
Needle and Syringe Programming in Reducing HIV/AIDS Among Injecting Drug Users
(2004) 5, 30 f.; World Health Organization, United Nations Office on Drugs and Crimes
und Joint United Nations Programme on HIV/AIDS, Technical Guide for Countries to Set
Targets for Universal Access to HIV Prevention, Treatment and Care for Injecting Drug
Users (2. Aufl., 2012) 10 (zit. WHO, UNODC und UNAIDS, Technical Guide).
214 Bspw. die Schweiz (Vincent Tran et al, ‘Assessing Drug Consumption Rooms and Longer
Term (5 Year) Impacts on Community and Clients’Risk Management and Healthcare
Policy (2021) 14 4639, 4639), Australien (Tran et al. 4640) oder Kanada (Tran et al. 4640).
215 Hug-Beeli (n 13) 439.
216 LAS UNDCP, Flexibility Harm Reduction (n 202) [21]; Hug-Beeli (n 13) 439 f.
217 Hug-Beeli (n 13) 440.
218 Tran et al. (n 214) 4643 f.
219 Bewley-Taylor, International Drug Control (n 52) 43.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
43
4.1.4 Drug-Checking Angebote
Beim Drug-Checking geht es um eine Qualitätskontrolle von Betäubungs-
mitteln. Drogenkonsumierende können ihre Drogen kostenlos und ohne
Konsequenzen von Experten prüfen lassen. Dies soll gesundheitliche Schäden
und Todesfälle durch unreine Betäubungsmittel verhindern220 und zudem zur
Aufklärung der konsumierenden Personen über risikoreiche Verhaltensweisen
beitragen.221 Oft werden Drug-Checking-Angebote mit einem obligatorischen
Beratungsgespräch verbunden, um Informationen über einen risikoärmeren
Drogenkonsum zu verbreiten.222 Laut einer Studie des Bundesamtes für
Gesundheit (BAG) haben solche Drug-Checking Angebote einen positiven
Einfluss auf die Senkung des Konsums und die Konsumgefahr, so gaben 45 %
der Personen an, weniger Betäubungsmittel zu konsumieren223 und 90 %der
Personen konsumierten die Substanz, für die eine Warnung ausgesprochen
wurde, nicht.224
4.2 Vereinbarkeit mit dem Einheits-Übereinkommen
Die Implementierung verschiedener Schadensminimierungsansätze ist eine
relativ neue Drogenpolitik,225 die bei Abschluss des EHÜ grösstenteils noch
keine Bedeutung hatte und von den Vertragsstaaten damals nicht vorherge-
sehen wurde.226 Deshalb gibt es im EHÜ keine Bestimmungen dazu und die
verschiedenen Massnahmen, die unter den Ansatz der Schadensminimierung
fallen, müssen separat anhand ihres Inhaltes auf die Vereinbarkeit mit dem
EHÜ überprüft werden.227
Bei der Beurteilung der Vereinbarkeit verschiedener Ansätze der Schadens-
minimierung ist es wichtig, den Grundgedanken der beiden Ziele des EHÜ zu
220 LAS UNDCP, Flexibility Harm Reduction (n 202) [31].
221 Bundesamt für Gesundheit, Faktenblatt, Wirkungen der Drug-Checking-Angebote in der
Schweiz (2021) 1(zit. BAG, Wirkungen der Drug-Checking-Angebote).
222 Infodrog, Factsheet „Drug Checking“(2017) 1.
223 BAG, Wirkungen der Drug-Checking-Angebote (n 221) 1; s. auch die gesamte Studie:
Alexandrea La Mantia et al, Studie zu den Effekten der Drug-Checking-Angebote in der
Schweiz, Bericht zuhanden des Bundesamts für Gesundheit (BAG) (2020) 1ff.
224 BAG, Wirkungen der Drug-Checking-Angebote (n 221) 1f.; s. auch die gesamte Studie: La
Mantia et al. (n 223) 1ff.
225 S.o. Kapitel V.4.1.
226 LAS UNDCP, Flexibility Harm Reduction (n 202) [3].
227 LAS UNDCP, Flexibility Harm Reduction (n 202) [14].
Natascha Kords
44
beachten: den Schutz der Gesundheit des Einzelnen und der öffentlichen
Gesundheit.228 Dies ist auch der Grundgedanke der Schadensminimierungs-
ansätze, welche die negativen Auswirkungen des Drogenkonsums minimieren
wollen.229 Dieser gemeinsame Grundgedanke ist ein erstes Argument für die
Vereinbarkeit von Schadensminimierungsansätzen. Eine weitere wichtige
Grundlage für die Beurteilung der Schadensminimierungsansätze ist eine
Resolution der UNO-Generalversammlung aus dem Jahr 1998, indem die
Generalversammlung anlässlich einer Sondersession Richtlinien für die Dro-
genpolitik festlegte. Dabei betonte sie insb., dass die Drogenpolitik den Dro-
genmissbrauch verhindern soll und die negativen Konsequenzen des Dro-
genkonsums reduzieren soll.230
4.2.1 Kontrollierte Abgabe und Substitutionstherapie
Die Substitutionstherapie ist eine weit verbreitete und anerkannte Therapie
für Opioid-Abhängigkeit.231 Es wurde bereits gezeigt, dass das EHÜ den
Gebrauch von kontrollierten Substanzen bei einem wissenschaftlichen oder
medizinischen Zweck erlaubt und dass das EHÜ diese Begriffe bewusst nicht
definiert, weil sie zu verschiedenen Zeiten an verschiedenen Orten unter-
schiedliche Bedeutungen haben können.232 Eine medizinisch anerkannte
Behandlung für Drogenabhängigkeit wie die Substitutionstherapie kann daher
problemlos unter den Begriff der medizinischen Verwendung subsumiert
werden. Zudem sieht Art. 38 Abs. 1EHÜ vor, dass die Parteien für Personen,
die missbräuchlich Drogen konsumieren, Therapie, Nachbehandlung und
ähnliche Massnahmen vorsehen sollen. Diese Begriffe werden im EHÜ selbst
nicht definiert, die Parteien haben also einen gewissen Interpretationsspiel-
raum. Eine Leitlinie für die Interpretation bildet der offizielle Kommentar. Die
Substitutionstherapie (auch „maintenance programme“)wird in den offiziellen
Kommentaren mehrfach erwähnt233 und wird im offiziellen Kommentar zum
228 S.o. Kapitel II.2.
229 Bewley-Taylor, Politics (n 154) 287.
230 United Nations General Assemply Special Session, Declaration on the Guiding Principles of
Drug Demand Reduction, UNGASS Res. S-20/3, 20th Special Sess.,UN Doc A/RES/S-20/3
(1998) [8 (b) (i)] und [10] (zit. UNGASS 1998, Res. S-20/3).
231 LAS UNDCP, Flexibility Harm Reduction (n 202) [17].
232 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 4[12]; s. o. Kapitel III.2.
233 UN Secretary-General, 1961 Commentary (n 41) Art. 4[11] (Umschreibung); Lande, 1972
Commentary (n 185) Art. 15 –Amendments to article 38 of the Convention Abs. 1[3] Fn. 4
und [4].
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
45
Protokoll von 1972 unter den Begriff der Nachbehandlung subsumiert.234 Die
Substitutionstherapie ist somit mit dem EHÜ vereinbar, einerseits unter dem
Begriff der medizinischen Verwendung und andererseits unter Art. 38
Abs. 1EHÜ.235 Etwas schwieriger ist die Situation, wenn die suchtbegründen-
den Drogen selbst verschrieben werden, wenn also bspw. einem Heroin-
süchtigen Heroin verschrieben wird. In diesem Fall ist fraglich, ob es noch um
eine medizinische Verwendung der Substanz geht. Das INCB hat bzgl. diesem
Ansatz in der Vergangenheit immer wieder Bedenken geäussert236 und die
Methode explizit nicht für andere Staaten empfohlen.237 Die Abgabe von
Heroin an davon abhängige Personen ist jedoch ebenfalls eine anerkannte
Form der Behandlung von Heroinabhängigkeit238 und kann daher m. E., wie
die Substitutionstherapie, unter der im EHÜ erlaubten medizinischen Ver-
wendung sowie unter Art. 38 EHÜ gerechtfertigt werden.239
4.2.2 Spritzenabgabe
Eine Rechtfertigung unter der medizinischen und wissenschaftlichen Ver-
wendung wäre bei der Spritzenabgabe nicht zielführend, da es bei diesen
234 Lande, 1972 Commentary (n 185) Art. 15 –Amendments to article 38 of the Convention
Abs. 1[4].
235 Vgl. auch Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 9.
236 Bspw. International Narcotics Control Board, Report of the International Narcotics Control
Board for 1995,UNDoc E/INCB/1995/1 (1995) [385] (zit. INCB, Annual Report 1995);
International Narcotics Control Board, Report of the International Narcotics Control Board
for 1997,UNDoc E/INCB/1997/1 (1997) [367] ff. (zit. INCB, Annual Report 1997); Inter-
national Narcotics Control Board, Report of the International Narcotics Control Board for
2002,UNDoc E/INCB/2002/1 (2002) [496] (zit. INCB, Annual Report 2002); zudem soll
der Sekretär des INCB zu den Versuchen in der Schweiz gesagt haben: „Anyone who plays
with fire loses control over it“(Robert J. MacCoun und Peter Reuter, Drug War Heresies,
Learning from Other Vices, Times, and Places (2010) 294, jedoch ohne Angabe einer
Quelle), was die kritische Einstellung des INCB zeigt.
237 International Narcotics Control Board, Report of the International Narcotics Control Board
for 1999,UNDoc E/INCB/1999/1 (1997) [452] (zit. INCB, Annual Report 1999).
238 Das wird schon durch die verwendeten Begriffe klar: „Substitutionsgestützte Behandlung
mit Diacetylmorphin (Heroin)“(Bundesamt für Gesundheit BAG, ‘Substitutionsgestützte
Behandlung mit Diacetylmorphin (Heroin) (Web page, undated) <https://www.ba-
g.admin.ch/bag/de/home/gesund-leben/sucht-und-gesundheit/suchtberatung-therapie/
substitutionsgestuetzte-behandlung.html>; „New heroin-assisted treatment“(EMCDDA,
New heroin-assisted treatment (n 209)).
239 Bewley-Taylor und Jelsma, Limits of Latitude (n 138) 1, 9; LAS UNDCP, Flexibility Harm
Reduction (n 202) [19] f.
Natascha Kords
46
Begriffen um die Verwendung von Betäubungsmitteln geht und nicht um
Materialien, die dem Konsum dienen. Art. 38 Abs. 1EHÜ fordert die Ver-
tragsstaaten auf, Massnahmen gegen den Missbrauch von Betäubungsmitteln
zu ergreifen. Die Staaten sollen insb. Massnahmen zur Prävention des Dro-
genmissbrauches ergreifen. Die Formulierung bezieht sich jedoch klar auf den
Drogenkonsum und nicht auf Krankheiten, die damit in Verbindung stehen.
Die Pflicht zur Prävention des Konsums könnte daher gerade als Argument
gesehen werden, das gegen die Verteilung von Spritzen spricht,240 da der
Konsum dadurch vereinfacht wird.241 Da dies jedoch klarerweise nicht das Ziel
der Massnahme ist, verstösst die Verteilung von Spritzen nicht gegen die
Verpflichtung im EHÜ, Massnahmen zur Prävention des Konsums zu ergrei-
fen.242
Die Bildung, die in Art. 38 Abs. 1EHÜ ebenfalls angesprochen ist, bezieht sich
auf die negativen Folgen des Drogenkonsums.243 Sie kann sicherlich auch die
Information über die Übertragungsgefahr von HIV und anderen Krankheiten
umfassen, jedoch werden diesbezüglich keine weiteren Massnahmen genannt.
Die anderen in dieser Bestimmung vorgesehenen Massnahmen richten ihren
Fokus auf die Behandlung und soziale Reintegration, es geht also nicht mehr
um Prävention. Die Verteilung von sterilem Injektionsmaterial zur Prävention
von übertragbaren Krankheiten kann daher nach dem Wortlaut nicht direkt
unter Art. 38 Abs. 1EHÜ subsumiert werden. Das EHÜ verfolgt jedoch
gesamthaft gesehen unter anderem den Zweck, die öffentliche Gesundheit
und die Gesundheit des Einzelnen zu schützen und zu fördern. Dies spricht im
Grundsatz für die Vereinbarkeit der Spritzenabgabe, da dies genau das Ziel
dieser Massnahme ist. Zudem verfolgen die in Art. 38 Abs. 1EHÜ vorgesehe-
nen Massnahmen das Ziel die Gesundheit und die „gesellschaftliche Nütz-
lichkeit“von Personen, die Drogen missbraucht haben, wieder herzustellen.244
Daher wäre es nicht sinnvoll, eine Massnahme, die der Prävention von
übertragbaren Krankheiten dient, zu verbieten, die Staaten im Anschluss aber
zu verpflichten, eine erkrankte Person zu behandeln, zu heilen und wieder zu
integrieren. Logisch wäre es, auch Massnahmen unter Art. 38 EHÜ zu erlau-
240 Vgl. LAS UNDCP, Flexibility Harm Reduction (n 202) [30] i.V.m. [23].
241 Hug-Beeli (n 13) 430 f.
242 LAS UNDCP, Flexibility Harm Reduction (n 202) [30] i.V.m. [27].
243 Lande, 1972 Commentary (n 185) Art. 15 –Amendments to article 38 of the Convention
Abs. 1[9].
244 Lande, 1972 Commentary (n 185) Art. 15 –Amendments to article 38 of the Convention
Abs. 1[2].
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
47
ben, die Krankheiten vorbeugen. Zudem ist die Spritzenabgabe eine neuere
Methode, die in den 80er-Jahren erstmals aufkam,245 also erst nach dem EHÜ
und dem Protokoll von 1972. Die Massnahme konnte daher von den Ver-
tragsstaaten nicht vorhergesehen werden. Deshalb kann die Abgabe von ste-
rilen Spritzen m.E. unter Art. 38 EHÜ subsumiert werden, insb. bei Berück-
sichtigung des allgemeinen Ziels des EHÜ, die Gesundheit des Einzelnen zu
schützen. Für dieses Resultat spricht auch die Berücksichtigung der Resolution
der UNO-Generalversammlung,246 da durch die Massnahmen die negativen
Konsequenzen des Drogenmissbrauchs gemindert werden.247 Auch das INCB
unterstützt die Verteilung von sauberen Spritzen,248 was ebenfalls für die
Vereinbarkeit mit dem EHÜ spricht.
4.2.3 Drogenkonsumräume
Die Ziele der Drogenkonsumräume sind denen der Spritzenabgabe sehr
ähnlich. Beide wollen einen sichereren Konsum ermöglichen. Daher ist auch
die Argumentation für die Vereinbarkeit mit dem EHÜ die gleiche.249 Dro-
genkonsumräume, die Drogenkonsumierende vor der Übertragung von
Krankheiten schützen sollen und das Risiko für eine tödliche Überdosis ver-
ringern sollen und dies nachweisbar auch tun,250 können demnach ebenfalls
nach Art. 38 EHÜ und dem Grundgedanken des EHÜ gerechtfertigt werden.251
Zudem spricht auch die Resolution der UNO-Generalversammlung aus dem
Jahr 1998252 für die Vereinbarkeit der Drogenkonsumräume mit der interna-
tionalen Drogenpolitik.253
4.2.4 Drug-Checking Angebote
Auch bei dieser Massnahme kann wieder auf den Grundgedanken des EHÜ,
die Gesundheit des Einzelnen zu schützen, sowie auf die Resolution der UNO-
245 WHO, Needle and Syringe Programming (n 213) 5.
246 UNGASS 1998, Res. S-20/3 (n 230).
247 Bewley-Taylor, Harm Reduction (n 30) 484; Bewley-Taylor, Emerging policy contradic-
tions (n 37) 427.
248 INCB, Annual Report 2019 (n 147) [388].
249 LAS UNDCP, Flexibility Harm Reduction (n 202) [30].
250 S.o. Kapitel V.4.1.3.
251 LAS UNDCP, Flexibility Harm Reduction (n 202) [23].
252 UNGASS 1998, Res. S-20/3 (n 230).
253 Bewley-Taylor, Harm Reduction (n 30) 484.
Natascha Kords
48
Generalversammlung254 abgestellt werden. Die Drug-Checking-Angebote
haben das Ziel, den Konsum von Drogen, die –zusätzlich zur Grundsubstanz
–gesundheitsschädigende Inhaltsstoffe enthalten, zu verhindern. Sie sind also
auch darauf ausgerichtet, die Gesundheit des Einzelnen zu schützen und die
negativen Konsequenzen des Drogenkonsums zu minimieren.255 Zudem sind
mit den Angeboten oft obligatorische Beratungsgespräche verbunden und die
Studie des BAG hat sogar eine Senkung des Betäubungsmittelkonsums nach
dem Drug-Checking gezeigt.256 Insofern kann das Drug-Checking-Angebot gar
als Präventionsmassnahme unter Art. 38 EHÜ gerechtfertigt werden. Drug-
Checking-Angebote sind deshalb m.E. mit dem EHÜ vereinbar.
VI. Schlussfolgerung
Diese Arbeit hat gezeigt, dass die Beantwortung der Frage, ob das EHÜ heute
noch eine angemessene Grundlage für die internationale Drogenpolitik ist,
nicht einfach zu beantworten ist. Das EHÜ hat viele Erfolge und Probleme, die
gleichermassen berücksichtigt werden müssen. Vor allem hat sich aber auch
gezeigt, dass das EHÜ viel Interpretationsspielraum lässt, der von den Ver-
tragsstaaten auch genutzt wird. Der sog. „Wiener Konsens“257 gerät immer
mehr unter Druck: Manche Staaten liberalisieren ihre Drogenpolitik und
versuchen, sich den tatsächlichen Begebenheiten anzupassen, während
andere an einer restriktiven, prohibitiven Drogenpolitik festhalten und wei-
terhin das Ziel einer drogenfreien Welt verfolgen.258 Es stellt sich daher die
Frage, ob es sich lohnt, an einem Übereinkommen festzuhalten, das den
Konsens betreffend der globalen Drogenpolitik mehr vortäuscht als tatsäch-
lich darstellt.
254 UNGASS 1998, Res. S-20/3 (n 230).
255 LAS UNDCP, Flexibility Harm Reduction (n 202) [32] f.
256 BAG, Wirkungen der Drug-Checking-Angebote (n 221) 1; s. o. Kapitel V.4.1.4.
257 So wird der Konsens über die Betäubungsmittelabkommen teilweise bezeichnet, vgl. Neil
Boister, ‘Waltzing on the Vienna Consensus on Drug Control? Tensions in the Interna-
tional Sys-tem for the Control of Drugs’Leiden Journal of International Law (2016) 29 389,
389 (zit. Boister, Tensions); Jelsma und Metaal (n 49) 1; Bewley-Taylor, International Drug
Control (52) 30.
258 Vgl. Jelsma und Metaal (n 49) 3f.
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
49
Meiner Meinung nach ist es bei der Beurteilung dieser Frage wichtig, die
Erfolge des Übereinkommens nicht zu vernachlässigen. Es wäre daher zu früh,
das EHÜ aufzugeben und mit der globalen Zusammenarbeit in der Drogen-
politik von vorne zu beginnen. Gerade im Bereich des legalen Umgangs mit
Betäubungsmitteln hat das EHÜ eine gute Grundlage geschaffen, durch die
überhaupt erst eine Übersicht über den globalen Drogenmarkt gelingt. Unter
dem EHÜ bestehen weitreichende Möglichkeiten zur Dekriminalisierung des
Umgangs mit Betäubungsmitteln zum Eigengebrauch, zur Depönalisierung
und zur Implementierung von Schadensminderungsansätzen. Zudem haben
die Staaten auch die Möglichkeit, durch das Anbringen eines Vorbehaltes
durch gewisse Bestimmungen nicht gebunden zu sein. Dieser Weg wurde insb.
durch Bolivien aufgezeigt, als sie im Jahr 2012 aus dem EHÜ austraten und ein
Jahr später mit einem Vorbehalt, der es Bolivien ermöglichen sollte, das tra-
ditionelle Kauen von Kokablättern zu erlauben, wieder beitraten.259 Heute
nutzen die meisten Staaten diese Freiheiten, wenn überhaupt, nur sehr
zurückhaltend aus und viele Staaten ändern ihre Drogenpolitik nur hin-
sichtlich Cannabis. Ich bin der Meinung, dass es in einem ersten Schritt
wichtig wäre, dass die internationalen Kontrollorgane die vorhandenen
Freiheiten klar anerkennen und Staaten bei der Implementierung einer Dro-
genpolitik, die eine Dekriminalisierung, Depönalisierung oder Schadensmin-
derung vorsieht, aktiv unterstützen. Durch eine klare, liberale Haltung der
Kontrollorgane würden auch Staaten, die heute lieber zu viel als zu wenig
verbieten,260 ermutigt werden, liberalere Ansätze zu verfolgen, wodurch die
Verfügbarkeit von Betäubungsmitteln für die medizinische Verwendung
gefördert werden könnte. In diesem Zusammenhang bräuchte es allenfalls
auch finanzielle Unterstützung für die betreffenden Staaten.
Eine Anpassung des EHÜ oder die Schaffung eines neuen Übereinkommens ist
m.E. heute nicht zielführend, weil aktuell wohl kein globaler Konsens erreicht
werden könnte, da die Meinungen in der Drogenpolitik stark auseinander
gehen. Das wird deutlich, wenn man die unterschiedliche Umsetzung des EHÜ
betrachtet. Ich bin der Meinung, dass es sich lohnt, die internationale
Zusammenarbeit im Bereich der Drogenpolitik aufrechtzuerhalten und daher
259 United Nations Office on Drugs and Crime, ‘Bolivia to re-accede to UN drug convention,
while making exception on coca leaf chewing’(Web page, undated); Riedel (n 64) 712;
Robert C. Zitt, ‘Should IStay or Should IGo?: Why Bolivian Tactics and U.S. „Flexibility“
Undermine the Single Convention on Narcotic Drugs’Brooklyn Journal of International
Law (2016) 42 525, 526.
260 s.o. Kapitel IV.2.2.
Natascha Kords
50
am EHÜ festzuhalten, da dadurch immerhin einige funktionierende Ansätze
weltweit umgesetzt werden. Durch die weitreichenden Möglichkeiten, die
heute unter dem EHÜ bestehen, können zudem auch viele neue Ansätze in
der Drogenpolitik realisiert werden und viele Probleme, die heute mit dem
EHÜ bestehen, können auch dann angegangen werden, wenn man am EHÜ
festhält.
Literaturverzeichnis
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Botschaft über den Beitritt der Schweiz zu zwei internationalen Betäubungsmittel-
Übereinkommen sowie über die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes vom
22. Juni 1994, BBl 1994 III 1273 (zit. Botschaft Protokoll)
Botschaft zur Änderung des Betäubungsmittelgesetzes (Pilotversuche mitCannabis)
vom 27. Februar 2019,BBl 2019 2529 (zit. Botschaft Pilotversuche)
Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel
61
Ravin vState of Alaska: An Outdated
‘Product of its Time’,oran
‘Enlightened’Personal Liberties
Approach to the Marijuana Debate?
JAMES FINNIMORE
Table of Contents
I. Introduction ................................................................................. 63
II. Courts, Culture, and Cannabis in 1970’sAlaska ........................................... 67
1. Historical Identity of Alaskan Culture and Society .................................... 67
2. The State of Alaska’sLegal System ..................................................... 68
3. Marijuana Use, Legality, and Support for Decriminalisation .......................... 70
III. Ravin vState ................................................................................ 72
1. Pretrial &Decision ....................................................................... 72
2. Expounding of Alaska’sConstitutional Privacy Right .................................. 73
3. Application of Legal Tests Embodying Liberalist Principles ........................... 74
4. Progressive Typification of Marijuana’sHarms ......................................... 75
IV. Ravin’sApplication on other US State Courts, and Criticisms ........................... 77
1. Broad Constitutional Interpretation ..................................................... 77
2. Real-World Tensions ..................................................................... 80
3. Over-Emphasis on Liberal Ideals ........................................................ 80
V. Praise and Echoes ........................................................................... 81
1. South America in the Late 20th Century ................................................ 82
2. 21st Century: Spread to Other Jurisdictions ............................................. 84
VI. Lessons from Ravin and its Relatives: Application of the new Human Rights Approach 86
1. ABetter Approach to the Drug Legalisation Debate .................................. 86
2. Robustness of Judicial Decision-Making ................................................ 88
3. The Importance of Not Closing the Door .............................................. 89
VII. Conclusion ................................................................................... 89
Bibliography ................................................................................. 90
I. Introduction
On the evening of 11 December 1972, in Fairbanks, Alaska, Irwin Ravin was
pulled over by police for driving with abroken taillight.1Ravin, alocal
attorney, had been on the lookout for atest case through which to
1Ravin vState of Alaska,537 P.2d 494, 494 (Alaska 1975) (‘Ravin’).
63
©2023 James Finnimore, CC BY 4.0 –https://doi.org/10.24921/2023.94115960.02
challenge the constitutionality of Alaska’smarijuana laws, which he deemed
‘unjust’.2Just two nights earlier, he and his business partner and fellow
attorney Robert Wagstaff had agreed that the ‘legal and political climate in
Alaska’was right for such acase.3Thus, knowing that he had two ‘joints’
in his coat pocket, when stopped by police Ravin refused to sign the
traffic citation given to him, and effectively forced his arrest.4After
arriving at the police station, the joints were found, and Ravin was
charged with their possession.5Describing the incident in 1990, Ravin
recalled, ‘Imade them arrest me, and then gave them the pot.’6
In the case brought before the Alaska Supreme Court, Ravin vState of Alaska
(‘Ravin’)in1975,7it was unanimously held that an express right to privacy,
enshrined within Alaska’sConstitution, protected an adult’sability to
possess and use asmall amount of marijuana at home for personal use,
and thus rendered laws prohibiting such use invalid. In Ravin’simmediate
aftermath, the decision was heralded as ‘aprogressive, enlightened and
unprecedented ruling’,8that ‘should prove persuasive’in other States.9
However, in the almost 50 years since Ravin,that has not proven to be
the case. Despite the close resemblance of Alaska’sprivacy right with
other US state constitutions,10 Ravin remains the only decision of aUS
state or federal court finding in favour of aconstitutionally enshrined
privacy right protecting adegree of marijuana use and possession. The
refusal of other US state courts to embrace Ravin has prompted some
more recent commentators to re-consider its contemporary relevance, and
2Robert Black, ‘Cannthropology: Legalizing the Last Frontier –How the second-to-last
state to join the Union became the second state to decriminalize marijuana’(Web page, 1
December 2021); ‘Use of Marijuana in Horne Legalized by Alaska Court’New York Times,
(New York, 28 May 1975) 8.
3Patrick Anderson, High in America,(2015) 207.
4‘Test Case on Pot’,Anchorage Daily News (Anchorage, 21 April 1973) 20.
5Ravin (n 1) 494.
6Black (n 2).
7Ravin (n 1) 494.
8Janet Breece, ‘Ravin vState: Marijuana Use in the Home Protected by Right of Privacy’
North Carolina Central Law Review (1975) 7(1) 163, 163.
9Bruce Brashear, ‘Marijuana Prohibition and the Constitutional Right of Privacy: An
Examination of Ravin v. State’Tulsa Law Journal (1975) 11 563, 565.
10 See e.g., Arizona Constitution Article II, §8; California Constitution art I, §1; Florida
Constitution Art. I, §23; Hawaii Constitution Art. I, §5; Illinois Constitution Art. I, §6;
Louisiana Constitution Art. I, §5; Montana Constitution Art. II, §10; South Carolina
Constitution Art. I, §10.
James Finnimore
64
question whether the decision was ‘like so many other artifacts of the
1970’s…too much aproduct of its time’.11
Through an examination of the context in which the Ravin decision was
made—namely, Alaska’ssocio-cultural ‘zeitgeist’,the circumstances of
Alaska’sfledgling judicial system, and legal and scientific attitudes toward
marijuana in the 1970’s—this chapter partially agrees with the view that
Ravin was aproduct of circumstance. In addition, through analysis of
criticisms levelled at the Court’sdecision, this chapter will also explain
why Ravin has proven unpersuasive in other US states. By illuminating the
emerging international trend of national courts finding similarly to the
Alaska Supreme Court in Ravin,itisargued that, despite being catalyzed
by such aunique confluence of factors, that Court’sapplication of an
approach to constitutional interpretation which attempts to deny weight
to ‘notions of morality’and places an emphasis on individual liberty was
‘enlightened’,and provides valuable lessons that ought to be considered in
any evaluation of prohibitory marijuana laws.
This discussion takes on heightened relevance in the current context. Today,
there is growing realisation that the so-called ‘war on drugs’has failed.12
Marijuana has been described as ‘at apivotal moment’in the unravelling
of the previously almost ubiquitous prohibition internationally.13 As of
2020, over 50 countries around the world have either decriminalised or
legalised marijuana use, and awave of commercial forces have moved in
to capitalise on subsequent business opportunities.14 In most cases of
marijuana legalisation, other policy aims have assumed primacy at the
expense of individual liberty-based arguments; such as leveraging the
marijuana industry’seconomic benefits;15 improving public health,16 and
11 Eric Johnson, ’Harm to the Fabric of Society as aBasis for Regulating Otherwise Harmless
Conduct: Notes on aTheme from Ravin v. State’Seattle University Law Review (2003) 27(1)
41, 41.
12 Global Commission on Drug Policy, War on Drugs: Report of the Global Commission on
Drug Policy (2011) 17; Glenn Greenwald, ‘Do Adults Have aPrivacy Right to Use Drugs?
Brazil’sSupreme Court Decides’,The Intercept (online), 11 September 2015.
13 Toby Seddon, ‘Immoral in Principle, Unworkable in Practice: Cannabis Law Reform, the
Beatles and the Wootton Report’British Journal of Criminology (2020) 60(6) 1567, 1568.
14 See ibid.
15 Christopher Stiffler, Amendment 64 would produce $60 million in new revenue and savings
for Colorado,Colorado Centre on Law and Policy (2012) 1.
Ravin vState of Alaska
65
enhancing public security.17 Arecent example, New Zealand’sproposed
marijuana legalisation bill, tabled in October 2020, had the stated aim of
reducing the harms associated with cannabis and restricting minors’access
to it.18
Marijuana reform remains acontroversial political issue in many places. In
the world’sfirst recreational marijuana legalisation referendum held in
2020, 50.7%ofNew Zealanders voted against implementation of the
legalisation bill, leading the New Zealand government to side-line any
legislative change to marijuana’slegal status for ‘the foreseeable future’.19
Despite numerous US states having legalised recreational marijuana use,20
it remains a ‘Schedule I’narcotic under US Federal drug legislation21—a
class reserved for drugs with the most ‘serious potential for misuse and no
medical benefit’.22 Also classified within Schedule Iisheroin, along with
other opiates.23
It follows from these examples that, while marijuana is having a ‘high time’
at present, the debate is far from over. Scholars note the similarities between
alcohol prohibition in the United States during the early 20th Century and the
ongoing illegality of marijuana—in both cases, it is claimed that state
regulation was guided largely by ‘puritanical moral views’harboured
within asocietal majority.24 As such, recognizing judicial approaches that
scrutinize the impact of marijuana legislation on individual freedoms, a
16 Task Force for the Legalization and Regulation of Cannabis in Canada, Government of
Canada, The Final Report of the Task Force on Cannabis Legalization and Regulation (2016)
100.
17 Rosario Queirolo et al, ‘Why Uruguay legalized marijuana? The open window of public
insecurity’Addiction (2018) 114(7) 1313, 1313.
18 Parliamentary Counsel, Cannabis Legalisation and Control Bill. Exposure Draft for Refe-
rendum, Explanatory Note, (NZ 2020) 1.
19 Marta Rychert and Chris Wilkins, ‘Why did New Zealand’sreferendum to legalise re-
creational cannabis fail? Drug and Alcohol Review (2021) 40 877, 879.
20 Ilaria Di Gioia, ‘Intrastate Conflicts and Lessons Learnt from Marijuana Legalization’
Fordham Urban Law Journal (2022) 4617, 617.
21 Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act of 1970 (United States), Schedule 1,
Pub.L, 91–513, 84 Stat. 1236 (‘Drug Act 1970’).
22 Ibid.
23 See ibid.
24 Eric Blumenson and Eva Nilsen, ‘Liberty Lost: The Moral Case for Marijuana Law Reform’
Indiana Law Journal (2010) 85 279, 281 (‘Liberty Lost’); James Bakalar and Lester Grin-
spoon, Drug Control in aFree Society (1984) 86.
James Finnimore
66
threshold issue in liberal societies,25 is important in ensuring that historical
mistakes made in the regulation of alcohol and tobacco—and indeed with
the regulation of marijuana itself both before and since Ravin—are
avoided, now and in the future.
II. Courts, Culture, and Cannabis in 1970’sAlaska
To make sense of the Ravin decision, it must be placed in the broader
context of Alaskan history and marijuana reformist movements that
gathered momentum in the United States and many parts of the world26
during the mid-20th Century. Three elements are of relevance in outlining
this context: the historical identity of Alaskan culture and society, the
early development of Alaskan jurisprudence under the Alaska Supreme
Court, and the socio-legal status of marijuana in the 1970’s, both in Alaska
and the US mainland.
1. Historical Identity of Alaskan Culture and Society
Since the sale of Alaska by Russia to the United States in 1867,27
commentators have described Alaskan society as being marked by a
‘longstanding tradition and respect for individuality’.28 Much of this can be
traced back to the State’searly settlers, many of whom had travelled north
from the mainland either seeking fortune during the Klondike gold rush in
the winter of 1897-1898;29 were ‘on the run’from misfortune; or simply
sought ‘frontier’refuge from the constraints of the mainland’sburgeoning
cities and communities.30 Susan Orlansky and Jeffery Feldman note that
Alaska’scommunity values have historically been underscored by a ‘high
level of tolerance for personal idiosyncrasy, unconventional thought and
25 Blumenson and Nilsen, Liberty Lost (n 24) 281.
26 See generally Seddon (n 13).
27 Claus Naske and Herman Slotnick, Alaska: AHistory of the 49th State (2nd ed, 1994) 60–61.
28 Susan Orlansky and Jeffery Feldman, ‘Justice Rabinowitz and Personal Freedom: Evolving
aConstitutional Framework’Alaska Law Review (1998) 15 1, 2.
29 Stephen Haycox, Battleground Alaska: Fighting Federal Power in America’sLast Wilderness
(2016) 17.
30 Mary Mangusso, Interpreting Alaska’shistory: an Anthology (1994) 5.
Ravin vState of Alaska
67
lifestyle’,and adeep respect for personal privacy.31 Concordantly, Mary
Ehrlander, discussing Alaskan culture before and after the state’s1916
alcohol referendum, described the then US-territory as embracing
‘masculine frontier norms’—some of which, Ehrlander notes, ‘tolerated and
even encouraged risky behaviors’32—alongside ‘anti-authoritarian attitudes
and [an] emphasis on individual rights’.33
2. The State of Alaska’sLegal System
Although several early Alaskan legal decisions underscored this value placed
on individual liberty,34 as Alaska was governed as afederal territory prior to
becoming the 49th State of the Union in 1959,35 these decisions were
ultimately subject to legal precedent established on the American
mainland, and thus guided by a ‘different culture’.36 Indeed, prior to
statehood, appeals from Alaskan territorial courts were heard by the
United States Court of Appeals for the Ninth Circuit, located in San
Francisco.37
Following the achievement of Alaskan statehood in 1959, and subsequent
implementation of the Alaska Constitution,38 the challenge of melding
uniquely Alaskan values into acoherent model of constitutional law fell
upon the newly-formed State Judiciary, led by the Alaska Supreme Court.39
Commentators have identified several factors influential in this initial
consolidation of Alaskan constitutionalism; including, the pre- and post-
statehood influence of the federal government, Alaska’slate admission to
the Union, Alaska’sphysical, social and political geography, and a
recognition of the Alaskan community’sstrong commitment to individual
31 Orlansky and Feldman (n 28).
32 Mary Ehrlander, ‘The Paradox of Alaska’s1916 Alcohol Referendum: ADry Vote within a
Frontier Alcohol Culture’The Pacific Northwest Quarterly (2010) 102(1) 29, 40.
33 Ibid 29.
34 See e. g., Glover v. Retail Clerk’sUnion Local 1392, 10 Alaska 274 (D. Alaska 1942); Smith v.
Suratt,7Alaska 416 (D. Alaska 1926).
35 See Gerald McBeath and Thomas Morehouse, Alaska Politics and Government (1994) 7.
36 Orlansky and Feldman (n 28).
37 Ibid.
38 Gerald McBeath, The Oxford Commentaries on the State Constitutions of the United States:
The Alaska Constitution (2011) 21 (‘The Oxford Commentaries’).
39 Orlansky and Feldman (n 28).
James Finnimore
68
rights.40 These factors—alongside what has been described as adeliberate
move by the Alaska Supreme Court to distance itself from
contemporaneous changes to the ‘judicial philosophy’of the United States
Supreme Court, brought about by the appointment of four additional
conservative justices by then-President Richard Nixon41—resulted in the
former gradually adopting aproactive, Alaskan-focussed interpretation of
the state constitution that distinguished it from its federal counterpart.42
This distinct Alaskan approach was first explicitly stated in Roberts vState.43
There, the Alaska Supreme Court expressed the view that it was ‘not bound’
by the United States Supreme Court and carried a ‘right and obligation’to
conduct independent, and oftentimes distinct, interpretation of the Alaska
constitution.44 Fuller meaning to this notion was given in Baker vCity of
Fairbanks,45 where the Court specified that it had aduty to ‘move forward’
and interpret the constitutional provisions more broadly than its federal
counterpart.46
As the original Declaration of Rights incorporated into the Alaskan
Constitution did not contain any express right to privacy,47 that was not
an area wherein the Court initially sought to actively develop Alaskan
law.48 For the first decade of their existence, Alaskan courts had mostly
viewed privacy as amatter for federal courts and the federal
constitution,49 and had generally given little consideration to the scope
and extent of the right.50 In Breese vSmith,51 the Alaska Supreme Court
delivered its only major opinion relating to privacy rights prior to the
40 Clive Thomas, Kristina Klimovich and Laura Savatgy, Alaska Politics and Public Policy: The
Dynamics of Beliefs, Institutions, Personalities, and Power (2016) 608.
41 Orlansky and Feldman (n 28) 4.
42 Ibid 2.
43 458 P.2d 340 (Alaska 1969) 342 –343.
44 Ibid 342.
45 471 P.2d 386 (Alaska 1970) 401.
46 Ibid.
47 Ronald Nelson, ’Welcome to the Last Frontier, Professor Gardner: Alaska’sIndependent
Approach to State Constitutional Interpretation’Alaska Law Review (1995) 12(1) 1, 7.
48 John Grossbauer, ‘Alaska’sRight to Privacy Ten Years After Ravin v. State: Developing a
Jurisprudence of Privacy’Alaska Law Review (1985) 2(1) 159, 165.
49 Nelson (n 47).
50 Grossbauer (n 48) 161.
51 501 P.2d 159 (Alaska 1972).
Ravin vState of Alaska
69
Constitutional privacy amendment of 1972.52 In that case, which involved a
challenge made by astudent to aschool hair length limitation,53 the Court
found that ade-facto right to privacy existed under the Alaska
Constitution’sright to liberty,54 which captured the personal right of
students to select their own individual hairstyles.55 Though it was available
to them, the Court opted not to determine the case on federal grounds,
citing disagreement over the nature of privacy rights between state and
federal courts.56 At the federal level, commentators have noted that the
right to privacy was ‘not well-defined’.57 Despite the wide scope of cases
having been brought before the US Supreme Court on the matter, it had
primarily been construed as capturing ‘the right to be left alone,’the right
of marital privacy, and the privacy of the home.58
Following the decision in Breese,59 and spurred on by concerns about
electronic police surveillance and the possible state abuse of computerized
information systems,60 the Alaska Constitution was amended in 1972 to
include aspecifically enumerated right of privacy.61 This amendment,
included under Section 22, specifically provided: ‘the right of the people to
privacy is recognized and shall not be infringed.’62 Thus, with the
introduction of this guarantee, and amidst the Supreme Court’sembrace
of expansive constitutional interpretation, the opportunity for the Court to
entrench aunique ‘Alaskan’privacy right into judicial precedent was ripe.
3. Marijuana Use, Legality, and Support for Decriminalisation
Echoing statutory proscription at the federal level,63 possession and use of
marijuana in early-1970’sAlaska was unlawful pursuant to Alaska Statute
52 Ibid 165.
53 Breese vSmith 501 P.2d 159 (Alaska 1972) 159.
54 Alaska Constitution Art. I§I; Grossbauer (n 48) 166.
55 Breese v. Smith (n 53) 170.
56 Ibid 166.
57 Nelson, (n 47) 17.
58 Griswold v. Connecticut,381 U.S. (1985) 479, 484 (‘Griswold’).
59 David Rohrer, ’Constitutional Law –Right of Privacy –Possession of Marijuana’(1976) (1)
Wisconsin Law Review 305, 318.
60 McBeath, The Oxford Commentaries (n 38) 72.
61 Alaska Constitution Art. I§22 (1972).
62 Ibid.
63 See Drug Act 1970 (n 21).
James Finnimore
70
(‘AS’)17.12.010. Except for Oregon, which abolished criminal penalties for
possession of small quantities of marijuana in 1973,64 this position was
shared by every other US state.65 At asocial level, however, marijuana use
in the United States was common. Following arapid rise in usage during
the 1960’s, marijuana consumption developed into awidespread social
practice in the 1970’s.66 This was also the case in Alaska:67 research
conducted in the early 1970’sshowed that 36.6 %ofAnchorage senior
school students had used illegal drugs on at least one occasion, the most
common of which was marijuana.68
Accompanying the wide-spread use of marijuana were calls for its
decriminalization, in both Alaska and the mainland, made by ahost of
scientific, medical, and legal organizations.69 The most notable of these
was the National Commission on Marihuana and Drug Abuse, which had
recommended decriminalization of private possession for personal use in
1972.70 These calls were soon heeded by state legislatures. Roughly aweek
after the Ravin opinion was delivered, Alaska relaxed the application of AS
17.12.010—the statute Irwin Ravin was charged under—and decriminalised
possession of up to one ounce of marijuana in public, and any amount in
private.71 By 1978, atotal of eleven states had, in some way, enacted
similar measures decriminalising small amounts of marijuana possession.72
64 Oregon Revised Statutes,§167.207(3) (1973).
65 Eric Single, ‘The Impact of Marijuana Decriminalization’in Yedy Israel et al (eds), Res-
earch Advances in Alcohol and Drug Problems (1981) 405, 410.
66 James Slaughter, ’Marijuana Prohibition in the United States: History and Analysis of a
Failed Policy’Columbia Journal of Law and Social Problems (1988) 21(4) 417, 417.
67 See Lynda Mae Wong, ’Ravin v. State: ACase for Privacy and Possession of Pot’UCLA
Alaska Law Review (1975) 5(1) 178, 178.
68 Bernard Segal, Drug-Taking Behavior Among School-Aged Youth: The Alaska Experience
and Comparisons with Lower-48 States (1990), np.
69 Ravin (n 1) 512.
70 Ibid.
71 See Act of 1975 §1,1975 Alaska Sess. Law Ch.110, 2; Jason Brandeis, ’The Continuing
Vitality of Ravin v. State: Alaskans Still Have aConstitutional Right to Possess Marijuana
in the Privacy of Their Homes’Alaska Law Review (2012) 29(2) 175, 181 n37(‘The Con-
tinuing Vitality’).
72 See Single (n 65).
Ravin vState of Alaska
71
III. Ravin vState
1. Pretrial &Decision
Following his arrest, Irwin Ravin was brought to the District Court in May
1973.73 Here, he forwarded amotion to dismiss on the basis that the State,
in charging him under AS 17.12.010, had ‘violated’his constitutional right
of privacy at both state and federal levels, as well as breaching the equal
protection provisions under each constitution.74 Ravin’smotion was
underpinned by two arguments: first, that there was no ‘legitimate state
interest’in prohibiting adult possession and use of marijuana, given the
existence of both constitutional privacy rights; and second, in view of the
legal status of alcohol and tobacco, that the classification of marijuana as
adangerous drug denied him due process and equal protection of law.75
Following the denial of his motion in the District Court on the ground that
the law was constitutional,76 and the upholding of that denial by the Superior
Court,77 Ravin successfully petitioned for review to the Alaska Supreme
Court.78 While Ravin’sequal protection and due process claim was struck
down,79 his privacy claim succeeded in part, with the Alaska Supreme
Court unanimously finding that state’smarijuana law was unconstitutional
insofar as it prohibited use and consumption within the home. The
reasoning explored by the Court in its reasons, authored by Chief Justice
Rabinowitz, is noteworthy for three reasons: first, for its broad expounding
of the privacy right contained within the Alaska Constitution; second, for
its application of legal tests—underpinned by liberal principles—in
determining whether the State’slaw infringed these privacy rights; and
third, for its typification of marijuana’sharms, both to society and to
individuals, in relation to these tests.
73 Black (n 2).
74 Ravin (n 1) 494.
75 Ibid.
76 Black (n 2).
77 Ravin (n 1) 496.
78 Ibid.
79 Ibid 502.
James Finnimore
72
2. Expounding of Alaska’sConstitutional Privacy Right
Following areview of US Supreme Court decisions regarding the federal right
to privacy—which the Alaska Supreme Court found ‘only arises in
connection with other fundamental rights’80—aseparate inquiry was
conducted into the extent to which privacy was protected under the
Alaskan Constitution.81 In doing so, the Court took specific note of the
privacy right it had established in Breese,aswell as the recent
amendment to the Alaska Constitution and its terms.82
Though it recognised the independent existence of Alaska’sprivacy
guarantee, the Court distinguished Ravin’scase from Breese. It found that,
unlike the right to personal appearance discussed in that case, the
guarantee of privacy did not create afundamental, or general, right to use
or possess marijuana.83 Notwithstanding this, consideration was given to
the notion that, despite not being afundamental right, aright to
marijuana possession and use could exist within the privacy of the
home.84 In forming this view, the Court recognised emphasis placed on
the home within various Alaskan statutes,85 the intent of the ‘[t]he privacy
amendment to the Alaska Constitution…to give recognition and
protection to the home’,86 and along line of US Supreme Court decisions
affirming its significance vis-à-vis the Federal Bill of Rights.87 In particular,
their honours gave credence to the US Supreme Court’sopinion in
Griswold v. Connecticut,88 and its subsequent decision in Stanley v
Georgia,89 which established that discussions of aconstitutional right to
privacy take on ‘an added dimension’within the home.90 Acknowledging
these decisions, the Alaska Supreme Court found that if there is ‘any area
of human activity to which aright to privacy pertains more than any
80 Ibid 500.
81 Ibid.
82 Ibid.
83 Ibid 502.
84 Ibid 502 –503.
85 Ravin (n 1) 503 n42, citing Alaska Statute §§ 09.35.090 (repealed 1982), 11.15.100 (repealed
1978), 11.20.080.100 (repealed 1978).
86 Ibid 501.
87 Ravin (n 1) 504.
88 Griswold (n 58) 479.
89 Stanley vGeorgia 394 U.S. 557 (1969) (‘Stanley’).
90 Ravin (n 1) 499; Grossbauer (n 48) 164.
Ravin vState of Alaska
73
other, it is the home.’91 The Court coupled this federal jurisprudence with the
heightened respect for privacy and autonomy that shaped the ‘character of
life in Alaska’,noting that Alaska ‘has traditionally been home of people
who have chosen to settle or to continue living here in order to achieve a
level of control over their lifestyles which is now virtually unattainable in
many of our sister states.’92
While Ravin was the Alaska Supreme Court’sfirst opportunity to
meaningfully define the scope of the Alaska Constitution’sright to
privacy,93 it had held ayear earlier, in Gray vState,94 that the privacy
amendment protected ‘the ingestion of food, beverages, and other
substances’.95 In light of this decision and the aforementioned emphasis on
the home, the Court’sfinding that the ‘citizens of Alaska have abasic
right to privacy in their homes under Alaska’sconstitution’,which
potentially protected ‘the possession and ingestion of substances such as
marijuana in apurely, personal, non-commercial context,’96 was, as
Andrew Winters describes it, ‘afairly modest step’.97
3. Application of Legal Tests Embodying Liberalist Principles
In determining whether the privacy right did, in fact, capture personal
marijuana use within the home, the Alaska Supreme Court applied the
‘rational basis’test.98 Under this test, the State was required to ‘meet its
substantial burden and show that proscription of possession of marijuana
in the home is supportable by achievement of alegitimate state interest.’99
The central question, the Court said, was whether there existed a ‘close
and substantial nexus’between laws proscribing marijuana use within the
home and the ‘achievement of alegitimate state interest’,anexample of
91 Ravin (n 1) 503.
92 Ravin (n 1) 504.
93 Brandeis, The Continuing Vitality (n 71) 181.
94 Gray vState 525 P.2d 524 (Alaska 1974).
95 Ibid 528.
96 Ibid 504.
97 Andrew Winters, ‘Ravin Revisited: Do Alaskans Still Have aConstitutional Right to
Possess Marijuana in the Privacy of their Homes?’Alaska Law Review (1998) 15 315, 318.
98 Ravin (n 1) 497–498.
99 Ibid 504.
James Finnimore
74
which included harm to the ‘public health or welfare’.100 In applying this test,
the Court was guided by what it stated was a ‘basic’principle: namely, that
the ‘authority of the state to exert control over the individual extends only to
activities of the individual which affect others or the public at large’.101
Inherent in this view—closely resemblant of John Stuart Mill’s‘harm
principle’102—is the notion that the State could be justified in imposing
upon individuals ‘its own notions of morality, propriety, or fashion’only in
circumstances where individual conduct begins to substantively infringe
on the rights and welfare of others.103 In its effort to locate the threshold
between an individual’sprivate activity and cognisable harm to the public
welfare, the Court reasoned that drug use, despite only directly harming
the user, can have an indirect effect on society. Explaining this idea, the
Court’sopinion gives the example of adrug with effects so potent that it
would result in ‘numbers of people becoming public charges or otherwise
burdening the public welfare’.Insuch acase, his Honour wrote, the
resultant damage to the ‘fabric of society’could justify complete state
prohibition of the drug, and thus the extension of state control into the
home.104
4. Progressive Typification of Marijuana’sHarms
The application of this reasoning by the Alaska Supreme Court led to its
second finding: that marijuana did not qualify as the kind of harmful
substance, either to individuals or broader society, that displaced the
burden of justifying government intervention within the home. This
finding followed consultation of scientific evidence tabled by both Ravin
and the State—the latter of whom sought to show that marijuana caused
violent criminal behaviour and long-term psychological problems, among
other complications105—and recognition of the weight of scientific and
100 Ibid 511.
101 Ibid 509.
102 The ‘harm principle’provides that individuals may act as they wish insofar as they do not
cause harm to others (John Stuart Mill, On Liberty (1859); see also Michael Perry, ’Sub-
stantive Due Process Revisited: Reflections on (and beyond) Recent Cases’Northwestern
University Law Review (1976) 71(4) 417, 431.
103 Ibid 509.
104 Ibid 507.
105 Ibid 504.
Ravin vState of Alaska
75
legal support calling for marijuana’sdecriminalisation.106 Despite determining
that the scientific position on marijuana’sharm was ‘inconclusive’,107 the
Court nonetheless reasoned that its effects on the individual, in concert
with the patterns of societal use, were ‘not serious enough to justify
widespread concern’.108 In the Court’sview, this was particularly so when
compared to the ‘far more dangerous’effects of other substances,
including alcohol, barbiturates, and amphetamines.109
The Court was cautious in determining the extent to which personal
marijuana use remained an individual activity capable of being protected
under the privacy right. Evidence relating to marijuana’seffects on time
perception, attentiveness, and motor functions, as well as the ‘maturity’
one requires to ‘handle the experience [of marijuana use] prudently’,110
grounded their Honours’finding that AS 17.12.010 remained constitutional
as it pertained to drivers and minors.111 Similarly, it was found that the
privacy protection did not invalidate the State’sprohibition on public
marijuana possession and use, distribution, as well as possession of
quantities indicative of an intent to distribute.112
The Court also emphasised that it did not condone the use of marijuana or
other drugs.113 This view was based in the belief that individuals could best
achieve their duty to ‘live responsibly, for our own sakes and society’s…
without the use of psychoactive substances’.114 In so doing, however, the
Court also recognised that this opinion was underpinned by personal
‘notions of morality, propriety or fashion’,115 and not any ‘tangible adverse
affects’shown, on the evidence, to be posed by the personal use of
marijuana within the home.116
106 Ravin (n 1) 512.
107 Ibid 510.
108 Ibid 509.
109 Ibid.
110 Ibid 511.
111 Ibid 510 –511.
112 Ibid 511.
113 Ibid.
114 Ibid 512.
115 Ibid 509.
116 Johnson (n 11) 42.
James Finnimore
76
IV. Ravin’sApplication on other US StateCourts,
and Criticisms
Reactions to the Ravin decision, and to the legislative decriminalization of
marijuana use that occurred simultaneously, were mixed. While supporters
of marijuana reform celebrated the decision—which made Alaska (except
for Nepal) the only jurisdiction in the world to legalize some degree of
marijuana use and possession,117 the polarized public response it received
thrust Alaska into ‘unwanted national controversy’.118 The Alaska Supreme
Court, for its distinctive interpretation of its State Constitution and
guidance by liberal ideals, also attracted criticism from avariety of legal
commentators. These criticisms, in conjunction with the refusal of other
state courts to emulate the decision, serve to underscore the uniqueness
of, and arguably illuminate the shortcomings within, Ravin.
1. Broad Constitutional Interpretation
Following Ravin,amultitude of ‘copy-cat’applicants in other states sought to
rely on privacy rights embodied within their own state constitutions to
protect marijuana use and possession in the home. However, no other
state Supreme Court reached the same conclusion as the Alaska Supreme
Court.119 While, in many of these cases, claimants failed on account of
their state constitutions lacking an express privacy provision,120 Supreme
Courts in states with such privacy provisions have nonetheless refrained
from applying the broad interpretation elucidated in Ravin on account of
differences in their constitutional traditions.121 Anotable example of this
emerged two years after Ravin,where, in finding that Arizona’stextually-
similar privacy provision did not protect personal marijuana use within
117 New York Times (n 2).
118 Winters (n 97) 343.
119 See e. g.,State vMurphy, 570 P.2d 1103 (Alaska 1975), 1073; Laird vState,342 So. 2d 962
(Florida 1977), 965 (‘Laird’); Renfro,542 P.2d 366 (Hawaii 1975), 368 –69; State vBaker,535
P.2d 1394 (Hawaii 1975), 1399–1400 (‘Baker’); State vKincaid,566 P.2d 763 (Idaho 1977),
765 (‘Kincaid’); State vAnderson,558 P.2d 307 (Washington 1976), 309 –10 (‘Anderson’).
120 See e.g.,Kincaid (n 119) 765; Laird (n 119) 965; Anderson (n 119) 309.
121 Baker (n 119) 1400.
Ravin vState of Alaska
77
the home, the Arizona Supreme Court noted that Alaska’smethod of
constitutional interpretation ‘stands alone’.122
One aspect of this isolation derives from the Alaska Supreme Court’suse of
Stanley to found aprivacy right centring on the home.123 Predicting in 1977
that the possibility of other states following Ravin was ‘remote’,Thomas
Hindes contends that, while general mention to aright to privacy was
made by the US Supreme Court in Stanley,the opinion was
‘unmistakeably directed’at promoting free speech values under the federal
constitution’sFirst Amendment.124 Indeed, while referencing Stanley’s
holding that the state has ‘no business telling aman, sitting alone in his
own house, what books he may read or what films he may watch’,125 the
Alaska Supreme Court did not meaningfully address the caveat the US
Supreme Court placed on its application: namely, that it did not diminish
the state’spower to ‘make possession of other items…such as narcotics…
acrime’.126
The most compelling criticisms of the Alaska Supreme Court’sapproach arise
from its interpretation of the Alaskan constitution through the lens of
Alaskan ‘values, ideals and beliefs’,and intent to distinguish itself from
interpretations of the right to privacy made by the United States Supreme
Court.127 For this, James Gardener has criticised the Alaska Supreme Court
for falling into abroader theme of state courts interpreting their
constitutions through the lens of ‘romantic sub-nationalism’,128 whereby
the ‘character and fundamental values of the state polity’129 is relied upon
to determine ‘difficult cases’involving state constitutional interpretation.130
The primary shortcoming of this state-centric approach to interpretation,
122 State of Arizona vMurphy,570 P.2d 11 1070 (Arizona 1977), 1072.
123 See Illinois NORML Inc v. Scott 66 Ill. App. 3d 633 (Illinois 1978), 636 (‘Illinois NORML Inc’);
Thomas Hindes, ‘Morality Enforcement Through the Criminal Law and the Modern
Doctrine of Substantive Due Process’University of Pennsylvania Law Review (1977) 126 344,
351.
124 Hindes (n 123) 352.
125 Stanley (n 89) 565.
126 Ibid 568 n.11; See Illinois NORML Inc (n 123) 636.
127 Nelson (n 47) 1.
128 James Gardner, Interpreting State Constitutions: AJurisprudence of Function in aFederal
System (2005) 180–275 (‘Interpreting State Constitutions’).
129 Ibid 56.
130 James Gardner, ‘The Failed Discourse of State Constitutionalism’Michigan Law Review
(1992) 90(4) 761, 816.
James Finnimore
78
Gardner contends, is that its underlying premise—that states can be
understood as a ‘single, unified community’—amounts to a ‘gross over-
simplification’131 which fails to recognise the more substantive bond of
national identity, and thus sense of morality, shared between Americans.
Developments in the legislative status of marijuana in Alaska post-Ravin
lent credence to Gardner’sview. Following astate-wide ballot initiative,
Alaskans voted to recriminalize marijuana possession and use in 1990.132
Commenting on the vote, which prompted debate about Ravin’s
standing,133 Gardner suggests that the Alaskan character of ‘rugged
individualism did not hold out for long against the nationwide hardening
in attitudes against drug use.’134
While potentially valid in the context of mainland state constitutions,
Gardner’scriticism fails to adequately capture Alaska’sconstitutional
discourse, and the objectives of the Alaska Supreme Court in the early
years of statehood. Having the benefit, as the last original statehood
constitution, of witnessing the shortcomings of redundant, or overly
precise, constitutional drafting in other states,135 commentators have noted
Alaska’sconstitution was created to ‘set broad goals for the new state of
Alaska’,136 while being orientated firmly ‘toward the future’.137 Indeed, as
Ronald Nelson notes, ‘the Alaskan Constitution is not merely aweak copy
of the United States Constitution,’but rather, was ‘purposefully customised
for the Alaskan experience’.138 It stands, therefore, to reason that the
Alaska Supreme Court, in its interpretation of the Alaska constitution in
the early days of statehood, would do so with the expansive intent first
revealed in Roberts,and subsequently applied in Ravin.
131 Gardner, Interpreting State Constitutions (n 128) 56.
132 Alaska 1990 Initiative Proposal No. 2,§§1–2(codified at Alaska Statute 11.71.060(a)(1)).
133 Brandeis, The Continuing Vitality (n 71) 181.
134 Gardner, The Failed Discourse (n 130) 816 n283.
135 Erwin Chemerinsky, ‘Keynote Address: The Alaska Constitution and The Future of In-
dividual Rights’Alaska Law Review (2018) 35 117, 122 –123.
136 Robert Williams, ’Alaska, the Last Statehood Constitution, and Subnational Rights and
Governance’Alaska Law Review (2018) 35(2) 139, 139.
137 Nelson (n 47) 7.
138 Nelson (n 47) 7.
Ravin vState of Alaska
79
2. Real-World Tensions
The Alaska Supreme Court has received further criticism for the practical
difficulties flowing from its finding that marijuana’sharms bore relevance
only insofar as prosecution involved consumption within the ‘privacy of
one’shome’.139 Such afinding necessarily questions the justification of
imposing punishment upon those selling to the ‘home-smokers’,
particularly in the absence of astate scheme providing for orderly
distribution.140 Describing this tension, Hindes claims that ‘it is absurd to
talk about aright to use aproduct when it remains illegal to purchase…
and…transport it to the place where it may rightfully be consumed.’141
Later in 1975, the Court had the opportunity to remedy this issue in Belgarde
vState,142 which involved a ‘Ravin-esque’constitutional challenge to laws
prohibiting the sale of marijuana.143 There, however, the Court expressly
rejected the possibility of extending the Ravin principle beyond home use
and possession, finding that the public sale of marijuana was not
protected under the constitutional right to privacy.144 While the ‘sanctity of
the home’is acentral concept of the Ravin decision, the paradox created
by Belgarde calls into question the Court’sassessment of where personal
marijuana use begins to constitute a ‘societal harm’justifying state
intervention. Specifically, it is difficult to reconcile the view that a
marijuana user, acting in aprivate location outside of their home, would
constitute agreater ‘harm to others’than they would within it.
3. Over-Emphasis on Liberal Ideals
Finally, the Ravin decision has been criticised for the Alaska Supreme Court’s
apparent endorsement, and ‘elevation to constitutional status’,ofJohn Stuart
Mill’slibertarian political worldview.145 That critique, provided by Michael
Perry, posits that the test applied by the court, in determining the
constitutionality of Alaska’slaw prohibiting marijuana use and possession,
139 Hindes (n 123) 383.
140 Ibid.
141 Ibid.
142 Belgarde v. State,543 P.2d 206, 207–08 (Alaska 1975).
143 Ibid.
144 Ibid.
145 Perry (n 102) 431.
James Finnimore
80
should have been whether its objective was legitimate relative to
‘conventional standards of morality’—not whether it offended the ‘harm
principle’,which Perry, writing in 1976, claimed was ‘beside the point’.146
While there are, as mentioned, challenges associated with the Court’s
attempt to determine the point at which marijuana use poses acognisable
‘harm’to others, use of this framework nonetheless avoids the problematic
task of ascertaining what ‘conventional morality’actually is.147 Moreover,
the Ravin approach also provides for ‘neutral’determinations about the
constitutionality of state interventions into the private lives of their
citizens—which may not be possible if courts were to adhere solely to the
direction of ‘conventional morality’
V. Praise and Echoes
Despite its esoteric nature, and the cogency of criticisms levelled against it,
the Alaska Supreme Court’sdecision in Ravin has received praise for its
commitment to the denial of independent weight to ‘notions of morality’
when determining the extent to which laws interfering with an
individual’spersonal autonomy can be justified as achieving alegitimate
state objective.148 For this general principle, it has been held out as an
example of judiciary refocussing on its role in protecting the ‘ideals of
individuality and pluralism’in the face of the ‘seemingly inherent
tendency of the state to impose cultural conformity’.149 The legitimacy of
this principle is evident in the growing body of international constitutional
law, developed by non-US courts, that has sought to balance constitutional
personal autonomy rights and state objectives in proscribing marijuana
through asimilar framework to that applied by the Court in Ravin.150 In
146 Ibid 433.
147 Hindes (n 123) 377 –378 n143.
148 Johnson (n 11) 41.
149 Perry (n 102), 431; see e.g., Wisconsift v. Yoder,406 U.S. 205 (1972); Pierce v. Society of
Sisters,268 U.S. 510 (1925); Meyer v. Nebraska,262 U.S. 390 (1923).
150 Amparo en revision 237/2014 (Mexico 2015); Amparo en revision 1115/2017 (Mexico 2018);
Amparo en revision 623/ 2017 (Mexico 2018); Decision No. C-221/94 (Colombia 1994); ‘Fallo
Arriola’A.891 XLIV (Argentina 2009); Minister of Justice and Constitutional Development v
Prince 1SACR 14 (South Africa 2019); Constitutional Complaint N1282 (Georgia 2018);
Citizen of Georgia Beka Tsikarishvii vthe Parliament of Georgia N/5/592 (Georgia 2015).
Ravin vState of Alaska
81
aligning these approaches, it is necessary to note that while some courts have
found prohibition of personal use unconstitutional on the basis that
impugned laws lack a ‘legitimate aim’,orare disproportionate to the
achievement of that aim,151 these considerations were incorporated into the
Alaska Supreme Court’sinterpretation of the concept of privacy itself.152
1. South America in the Late 20th Century
The earliest examples of courts applying the Ravin framework to
constitutional claims against laws prohibiting personal marijuana use can
be seen in decisions made by South American courts in the late 20th
century. The first of these is the Argentinian Supreme Court’s1986
decision in Fallo Bazterrica.153 Against abackdrop of national enthusiasm
for individual freedom and privacy following the collapse of military
rule,154 in this case the Court found that laws prohibiting marijuana use
were in contravention of the right to privacy and personal autonomy
enshrined within the Argentinian Constitution.155 In its analysis, the Court
recognised the existence of aprivate sphere, and emphasised the need to
balance protection of it against the state’srole in regulating potential
dangers to the public health.156 This private sphere, the Court found, was
grounded within Article 19 of the Argentine Constitution, which provides
that ‘the private actions of men which in no way offend public order or
morality, nor injure athird party, are only reserved to God and exempted
from the authority of judges.’157 Subsequently, for the legislature to
criminalise marijuana use and possession within the private sphere, it
bore the onus of demonstrating that such conduct would affect the
151 Release Legal Emergency &Drugs Service, ‘Release in the matter of amparo appeal no
237/2014 of Sociedad Mexicana de Autconsumo Responsable yTolerante, A.C. yOtros’
(Media Release, February 2015).
152 Ravin (n 1) 537; R. T. Paschke, ’Personal Use and Possession of Dagga: AMatter of Privacy
or Prohibition’South African Journal of Criminal Justice (1995) 8(2) 109, 118.
153 Bazterrica,CSJN 306 Fallos 1392, 1416 (Argentina 1986) (‘Bazterrica’)
154 Kevin Szmuc, ‘AConstitutional Hope: an Alternative Approach to the Right Privacy and
Marijuana Laws Using Argentina as an Example’University of Miami International and
Comparative Law Review (2018) 26(1) 166, 179.
155 Constitución de la Nación Argentina,s19(Argentina).
156 Bazterrica (n 153) 1416.
157 Constitución de la Nación Argentina (n 155).
James Finnimore
82
public—examples of which included ‘use in private places that could harm
third parties’or encourage widespread public use.158 Finding that it could
only demonstrate these harms ‘through inference’,159 the Court determined
that the State could not satisfactorily displace this onus, and thus that the
law was unconstitutional.
Following the increase in the number of justices on the Argentine Supreme
Court from five to nine—and the filling of the additional four positions
with—according to some commentators160—judges aligning with
Argentina’sgoverning neo-liberal government, the Court, in Fallo
Montalvo,161 reversed the position it had expounded just three years earlier
in Bazterrica,finding that the law criminalising personal marijuana
consumption was constitutional.162 In reaching this decision, the Court
constrained the expansive privacy right it had found previously within
Argentina’sConstitution, and stated that questions of marijuana’sharms
were, being partly an issue of morality, for the exclusive determination of
legislators and beyond the Court’sambit.163 Remarkably, in 2009, this
position was again overturned by the Argentine Supreme Court in Fallo
Arriola.164 There, in addition to re-applying the Bazterrica interpretation of
aconstitutional privacy right, the Court took the view that the state’s
legitimate purpose of protecting public health had, since the decision in
Montalvo,not been achieved through the re-introduction of prohibitory
laws.165
The other early instance of aSouth American court applying the broader
principles embodied by Ravin was in 1994, where the Colombian
Constitutional Court found laws criminalising the domestic possession of
small quantities of drugs166 unconstitutional on the basis that they
interfered with the constitutional right to personal autonomy.167 In that
case, the Court specified that the laws, in regulating individual conduct
158 Bazterrica (n 153) 1416.
159 Szmuc (n 154) 197.
160 Szmuc (n 154) 179.
161 Montalvo,CSJN 313 Fallos 1333 (Argentina 1990).
162 Ibid.
163 Ibid.
164 Arriola Fallos (A. 891. XLIV) (Argentina 2009).
165 Ibid.
166 Ley 30 de 1986, art. 2, sec. 5, art. 51 (Colombia).
167 Constitución Política de Colombia,art. 16 (Colombia).
Ravin vState of Alaska
83
which did not harm others, applied unilateral conceptions of morality which
ought to be determined solely by individuals.168
2. 21st Century: Spread to Other Jurisdictions
Despite the Canadian Supreme Court overturning alower court decision
approving aconstitutional challenge to legislation prohibiting marijuana
use in 2003,169 the 21st Century has seen Ravin-esque challenges spread to
jurisdictions across the world. During the late 2010’s, the highest courts in
Georgia, South Africa, and Mexico, applying similar reasoning, reached the
same conclusion as the Alaska Supreme Court; finding that laws
prohibiting marijuana use, despite advancing legitimate state interests,
were not always justified when held against constitutional autonomy
protections.
In Amparo en Revision 237/2014,the Supreme Court of Mexico, having
established that laws prohibiting marijuana use infringed aconstitutionally
‘protected interest’in privacy under provisions protecting the ‘free
development of personality’,found that there was ‘no rational connection’
between the legitimate purpose of promoting public health and the
prohibition of marijuana use.170 On that basis, the Court ruled that the
laws, as they pertained to personal marijuana use, were disproportionate
and unconstitutional.171
The 2018 decision of the South African Constitutional Court in Minister of
Justice and Constitutional Development vPrince,172 is particularly noteworthy
for its extensive reference to Ravin’sbroader principles. Agreeing with the
High Court of South Africa’sfinding that aright to privacy was enshrined
within Section 14 of the South Africa Constitution,173 which provides that
168 Michael Pahl, ‘Judicial One Hit? The Decriminalization of Personal Drug Use by Co-
lombia’sConstitutional Court’Indiana International &Comparative Law Review (1995)
6(1) 1, 19.
169 R. v. Malmo‐Levine; R. v. Caine [2003] 3S.C.R. 571.
170 Amparo en Revision 237/2014 (2015) xii-xv (Mexico).
171 Ibid xii-xv.xxii.
172 Minister of Justice and Constitutional Development vPrince (Clarke &Others Intervening);
National Director of Public Prosecutions vRubin; National Director of Public Prosecutions v
Acton (2019) 1SACR 14 (CC) (‘Prince’).
173 Ibid 27 [43].
James Finnimore
84
individuals have the right to make intimate decisions and freely exercise
their own will, the Constitutional Court found that limitations on that
right imposed by laws prohibiting marijuana consumption could not be
justified on public health grounds. In its consideration of marijuana’s
public health impacts, the Court referred extensively to the Alaska
Supreme Court’sfindings in Ravin vis-à-vis the inaccuracy of the belief
that marijuana causes criminal or violent conduct, and that use leads to
the consumption of more potent drugs.174 In addition to this, the
Constitutional Court dealt, in part, with the practical problem inherent in
the Ravin doctrine of protecting use only within the home. Despite the
High Court finding that ‘use, cultivation and possession’of marijuana
protected only in a ‘private dwelling’,175 the Constitutional Court ruled
that, in light of other constitutional rights to human dignity and freedom
of movement,176 there was ‘no persuasive reason’for that limitation, and
instead determined that marijuana use need only be carried out ‘in
private’to receive constitutional protection.177 Despite this, the
Constitutional Court also reversed the High Court’sinvalidation of
provisions prohibiting the sale of cannabis, finding, like the Alaska
Supreme Court in Ravin and Belgarde,that such measures were ‘a
justifiable limitation on the right to privacy’.178
Observing this broader trend of some national courts adopting a Ravin-esque
approach, it is notable that each instance has involved the application of a
constitutional ‘bill of rights’securing some degree of personal autonomy, or
privacy specifically. That challenges brought in countries without these
enumerated rights have either failed, such as in the United Kingdom,179 or
have simply not been brought at all, lends support for arguments which
emphasise the importance of guaranteed constitutional freedoms.
174 Adriaan Anderson, ’Criminal Law’South African Journal of Criminal Justice (2019) 32(1) 86,
101.
175 Prince (n 172) 55 [100].
176 Ibid 54 [99].
177 Ibid [101].
178 Ibid.
179 See RvMorgan [2002] EWCA Crim 721 (United Kingdom).
Ravin vState of Alaska
85
VI. Lessons from Ravin and its Relatives: Application
of the new Human Rights Approach
It is clear from the increasing adoption of Ravin-esque approaches in other
jurisdictions—all of which have vastly different cultural and political
worldviews to Alaska—that the Alaska Supreme Court did not do
anything particularly ‘novel’in Ravin. Rather, the Court, guided by the
culture and history of Alaska’sConstitution, merely illuminated the
compelling human rights argument for private marijuana use that exists
among all countries that prize personal autonomy, or privacy, to the
extent that they have enshrined these principles within constitutional
guarantees. As such, Ravin,alongside the decisions highlighted in Part Vof
this chapter, highlights two primary benefits that can be derived from the
judiciary applying aharm-based framework in determining the
constitutionality of laws prohibiting personal marijuana use.
1. ABetter Approach to the Drug Legalisation Debate
First, by approaching the issue of marijuana legalisation or decriminalisation
through the threshold issue of constitutionally protected personal rights—
and specifically, the extent to which the State’sinterference with these
rights is justified—analysis conducted by Courts enables amore ‘nuanced
and structured’evaluation of the danger posed by marijuana to public
health.180 Specifically, this nuance is achieved through the simultaneous
consideration of public health impacts of use and the extent to which
laws seeking to achieve alegitimate state aim infringe on individual
privacy rights. Application of this approach—despite the outcomes of the
cases discussed in this paper—is not overtly weighted toward the
expansion of individual rights. As the Ravin decision makes clear, the
approach also recognises that ‘harm’sufficient to justify state intervention
can be indirect in nature; the outcome of it is the approach’sapplication
in other jurisdictions demonstrates only that personal marijuana use does
not constitute such harm.
180 Amber Marks, ’Defining Personal Consumption in Drug Legislation and Spanish Cannabis
Clubs’International and Comparative Law Quarterly (2019) 68(1) 191, 221.
James Finnimore
86
This is compared to the approaches more commonly taken by legislatures in
recent years, which frequently offer either autilitarian rationale for laws
decriminalising drug use—specifically, that the prosecution and
imprisonment of drug users produces more social ‘harm’than ‘good’181—or
invoke moral questions regarding the prosecution of individuals for what
could be considered, in the case of seriously addicted individuals, ahealth
problem.182 While these rationales have merit, their reliance on legislative
enactment necessarily involves an alignment with prevailing majority
public morality; the very same morality which, guided by community
instincts for paternalism and apreference for cultural homogeny, saw
international marijuana laws enacted in the first place.183 Moreover, within
most national legislatures, determinations of marijuana’sharms have
inevitably commenced from aposition of criminalisation.184 Under the
United Nations Single Convention on Narcotic Drugs of 1961,185 marijuana
was classified within Schedule IV, reserved for drugs with ‘particularly
dangerous properties’,until December 2020.186 As regards the Single
Convention, however, an ancillary benefit to judicial determinations on
the constitutionality of personal marijuana lies in the existence of
article 36(1), which establishes that criminalisation is subject to the
‘constitutional limitations’of each State Party.187 As such, the Convention
excepts instances where aParty’sconstitution prevents the possibility of
criminalising aparticular form, or type, of drug use.188
By providing aclear framework through which to draw the boundaries of
permissible personal consumption, judicial application of Ravin-esque tests
to determine the constitutionality of laws prohibiting marijuana use also
abate the ‘slippery slope’argument often raised by courts and legislatures
181 Greenwald (n 12).
182 Ibid.
183 Wong (n 67) 186.
184 Seddon (n 13) 1581.
185 Single Convention on Narcotic Drugs 1961 (as amended by the 1972 Protocol), signed 30
March 1961, 520 UNTS 7515 (‘Single Convention’).
186 United Nations, ‘UN Commission reclassifies cannabis, yet still considered harmful’
(Webpage, 2December 2020).
187 Single Convention (n 185),art 36(1).
188 Neil Boister, ’Decriminalizing Personal Use of Cannabis in New Zealand: The Problems
and Possibilities of International Law’Yearbook of New Zealand Jurisprudence (1999) 355,
67.
Ravin vState of Alaska
87
alike.189 Following its decision in Ravin,the Alaska Supreme Court expressly
rejected aconstitutional privacy challenge to laws prohibiting cocaine in
State vErickson,190 having been satisfied that ‘scientific evidence of harm
or potential harm’resulting from cocaine use justified, among other
things, the proscription of its use in the home.191 While no case has yet
been brought to the Alaska Supreme Court seeking the expansion of the
Ravin protection to ‘harder’,more harmful, substances, such as
methamphetamine, it is clear that these would fall outside of the scope of
the protection.192
2. Robustness of Judicial Decision-Making
On the basis that courts are effective in the implementation of this
framework, the second benefit lies in the robustness of their decisions.
While the changing interpretation of Argentina’sconstitution, and thus its
protection of marijuana use, between Bazterrica and Montalvo
demonstrates that judicial decision making can be limited by subsequent
changes in acourt’sideology,193 no other court finding adegree of
constitutionally protected marijuana use has yet reversed their findings.
Given the controversy that many of these decisions sparked, it is clear
that judicial determinations, underpinned in common law jurisdictions by
the doctrine of stare decisis,are not easily subject to external political
pressures,194 and mostly resistant to the inevitable changes in morality a
body politic experiences over time.195
In the Alaskan context, this robustness was evinced first by the Alaska
Supreme Court’sdecision in the Noy vState,196 where the Court struck
189 Amber Marks, ‘Treating the ‘Personal’as Private: Contextualising the Normative Frame-
work of Cannabis Clubs in Spain within a ‘Global Model of Constitutional Rights’
(Forthcoming) International and Comparative Law Quarterly (2017) 68(1) 191, 33.
190 22 Cr. L. Rep. 2385 (Alaska 1978).
191 Ibid.
192 See e.g. Bowers v. Hardwick,478 U.S. 186, 195 –96 (1986) (‘Bowers’); Victoria Sheets,
’Breaking Bad Law: Meth Lab Investigations Highlight Alaska’sCurrent Approach to
Privacy’Alaska Law Review (2015) 32(2) 373, 382.
193 Szmuc (n 154) 179.
194 Boister (n 188) 69.
195 Gardner,Interpreting State Constitutions (n 128) 271.
196 Noy vState of Alaska 83 P.3d 538 (Alaska 2003).
James Finnimore
88
down, on the basis of unconstitutionality, the State’simplementation of a
1990 voter initiative to recriminalize marijuana to the extent that it
contravened the right to personal use established under Ravin.197 While it
may be contended that this decision evinces adisconnect between the
judiciary and the democratic will of citizens, the success of modern
Alaskan marijuana legalisation efforts, achieved through the same
democratic method in 2014,198 support the claim that, amidst these
frequent shifts in popular appeal, courts are better placed to decide on the
limit of state interference into personal autonomy, as it pertains to
constitutionally protected personal rights, than legislatures. Indeed, that is
why, in part, judicial review exists: to ‘ensure the rights of the unpopular
minority’where they are threatened by the ‘strict will of the majority’.199
3. The Importance of Not Closing the Door
Amid this robustness, it is important that courts remain open to revising
prior decisions. Comments made at the Superior Court in Alaska suggest
that Ravin could be overturned if the State can present scientific evidence
persuasive enough to invalidate that accepted by the Alaska Supreme
Court in Ravin.200 So long as the harm caused by marijuana remains a
disputed scientific issue,201 it does not appear that Ravin will be overturned.
VII. Conclusion
Reflecting on the unique periodical context that influenced it, and
subsequent criticisms of the Alaska Supreme Court’sexpansive approach,
this chapter posits that the Ravin decision was a ‘product of its time’,with
flaws that remain outstanding today. By directing attention toward the
197 Ibid.
198 State of Alaska, ‘General Election: November 4, 2014 Official Results’(Web Page, 25
November 2014).
199 Jason Brandeis, ’Ravin Revisited: Alaska’sHistoric Common Law Marijuana Rule at the
Dawn of Legalization’Alaska Law Review (2015) 32(2) 309, 344.
200 State v. McNeil,No. 1KE-93–947 CR (Alaska 1993) 6.
201 Wayne Hall, ‘The Costs and Benefits of Cannabis Control Policies’Dialogues in Clinical
Neuroscience (2020) 22(3) 281, 281.
Ravin vState of Alaska
89
threshold issue of whether marijuana laws abridge individual rights, and
attempting to discount the impact of ‘notions of morality’in
determinations about the constitutionality of these laws through
application of the harm principle, the Alaska Supreme Court developed a
reasoned model through which courts could determine where the state
has ‘overstepped’in its attempt to regulate personal marijuana use. For
this, the decision can be regarded as ‘enlightened’.And, as support for this
approach has grown across jurisdictions with vastly different constitutional
histories, culture, and systems of law to that of Alaska, the legitimacy of
the Ravin model, and its relevance to societies with constitutionally
protected individual freedoms, has become increasingly more apparent.
With this modern context in mind, it is not difficult to view the principle that
Ravin champions as obvious, or even banal. However, it is important to note
that the exclusion of public morality from judicial reasoning was not the
prevailing view—at least in the United States—when the Ravin opinion
was delivered.202 As an example from another debate concerning this
concept of morality, in 1986 eleven years after Ravin the United States
Supreme Court found, in Bowers vHardwick,that laws in the US State of
Georgia prohibiting homosexual sodomy were constitutional on the basis
that ‘the presumed belief of amajority of the electorate in Georgia’that
such activity was ‘immoral and unacceptable’.203 This decision, which was
only overturned in 2003,204 highlights the murky boundary between private
conduct and public welfare that the drug legalisation debate—and indeed
every debate regarding issues that offend current conceptions of
morality—exposes. It follows that, in their attempts to navigate this
boundary, courts would be well served to remember Ravin and the
principle that it yields.
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James Finnimore
94
The Present and Future of Harm
Minimisation in Australia
MINHAO SUN
As outlined in Australia’sNational Drug Strategy 2017 –2026,harm
minimisation/reduction is akey component of the Australian government’s
response to the public health issue of illicit drug use. Being afederation,
Australia has aconstitution that empowers constituent States to legislate
on drug issues independently. The absence of anationally uniform drug
law means that the legal bases of approval for harm minimisation
programs differ across Australian jurisdictions. This paper critically
analyses the legal bases on which harm minimisation programs are
allowed to operate in different Australian States and Territories. It also
examines whether the legal implementations can be improved further.
Specifically, analysis and evaluation are conducted on four widely used
harm minimisation strategies for illicit drug use, those being opioid
pharmacotherapy, needle and syringe programs, supervised injection
rooms and substance testing services. This paper demonstrates that most
Australian jurisdictions’legal implementation of harm minimisation
programs can be improved. It identifies and advocates for specific
legislative changes that can be made to maximise the benefits delivered
by harm minimisation programs. Finally, the paper advocates for more
national coordination in drugs policymaking and cautions against the role
of political influences in the process.
Table of Contents
I. Introduction ................................................................................ 96
II. The Australian National Drug Strategy 2017–2026 ...................................... 99
III. Opioid Pharmacotherapy .................................................................. 101
1. Introduction and Purpose .............................................................. 101
2. The Scientific Evidence ................................................................. 102
3. Legal Implementations .................................................................. 103
4. Analysis and Critique ................................................................... 105
4.1 Treatment Approval on Per-Practitioner Basis .................................... 105
4.2 Lack of Uniform Classification System for Pharmacotherapy Medications ...... 106
5. Recommendations ....................................................................... 107
IV. Needle and Syringe Programs ............................................................. 108
1. Introduction and Purpose .............................................................. 108
95
©2023 Minhao Sun, CC BY 4.0 –https://doi.org/10.24921/2023.94115960.03
2. The Scientific Evidence ................................................................. 108
3. Legal Implementations .................................................................. 109
4. Analysis and Critique ................................................................... 111
4.1 Legal Basis for Authorisation ....................................................... 111
4.2 Secondary Distributors’Defence .................................................... 112
5. Recommendations ....................................................................... 112
V. Supervised Injection Centres .............................................................. 113
1. Introduction and Purpose .............................................................. 113
2. The Scientific Evidence ................................................................. 113
3. Legal Implementations .................................................................. 114
4. Analysis and Critique ................................................................... 115
4.1 Limited Availability ................................................................. 115
4.2 NSW’sEconomic Viability Requirement ........................................... 116
4.3 Victoria’sAuthorisation for Supplying Drugs ...................................... 117
5. Recommendations ....................................................................... 118
VI. Substance Testing .......................................................................... 119
1. Introduction and Purpose .............................................................. 119
2. The Scientific Evidence ................................................................. 120
3. Legal Implementation ................................................................... 120
4. Analysis and Critique ................................................................... 122
4.1 Limited Availability ................................................................. 122
4.2 Lack of Legislative Protection ...................................................... 123
5. Recommendations ....................................................................... 124
VII. Conclusion .................................................................................. 125
Bibliography ................................................................................ 127
Legislative Materials ....................................................................... 132
I. Introduction
Australia first began to move away from strictly criminalising illicit drug use
following the rise of the HIV epidemic in the early 1980s.1Harm
minimisation, the policy that replaced strict criminalisation, continues to
be recognised and endorsed in Australia’sNational Drug Strategy 2017 –
2026 (‘National Drug Strategy’)several decades later.2Conceptually, harm
minimisation, also known as harm reduction, involves offering specialised
1See generally Paul Sendziuk, ’Harm Reduction and HIV-Prevention among Injecting Drug
Users in Australia: An International Comparison’Canadian Bulletin of Medical History
(2007) 24(1) 113, 114 –7.
2Department of Health (Cth), National Drug Strategy 2017 –2026 (2017) 1(’National Drug
Strategy’).
Minhao Sun
96
services to people who use drugs with the aim of reducing the harm caused
by drugs to them and the wider society.3
The significance of harm minimisation is two-tiered. At an ideological level,
the implementation of harm minimisation programs requires an
acknowledgement that illicit drugs will be used despite legislative and
policing attempts to limit their availability.4Thus, the establishing of harm
minimisation programs reflects asociety’sacceptance that there are
circumstances in which the strict criminalisation of illicit drug use is
inappropriate. Such an acceptance is asignificant departure from the long-
held position on illicit drugs, which is often summarised as fighting a ‘war
on drugs’.5For this reason, the shift to harm minimisation represents a
major ideological change in Australia’sdrug policy.
At apragmatic level, harm minimisation strategies address apertinent social
and public health issue –drug use –which is prevalent in society. According
to the Australian Government-commissioned National Drug Strategy
Household Survey 2019,43% of Australians aged 14 and over (9.0 million
people) had illicitly used adrug at some point in their lifetime.6
Furthermore, 16.4%ofAustralians aged 14 and over (3.4 million people)
had illicitly used adrug in the 12 months leading up to the 2019 survey.7
The high prevalence of drug use in Australia has public health
ramifications. Relevantly, burden of disease is used to measure a
population’scurrent state of health by reference to the ideal situation
where every person lives free of disease.8Burden of disease is calculated
by reference to the estimated years of life lost due to premature deaths
and the estimated years of life lived in ill health or with disability (ie with
reduced quality).9In 2018, the Australian population had aburden of
3GAlan Marlatt, Mary ELarimer and Katie Witkiewitz, Harm Reduction, Second Edition:
Pragmatic Strategies for Managing High-Risk Behaviors (2nd ed, 2011) 6.
4Tibor Brunt, Drug Checking as aHarm Reduction Tool for Recreational Drug Users: Op-
portunities and Challenges,European Monitoring Centre for Drug Addiction (2017) 3.
5See generally Dan Werb, ’Post-War Prevention: Emerging Frameworks to Prevent Drug
Use after the War on Drugs’International Journal of Drug Policy (2018) 51 160, 160.
6Australian Institute of Health and Welfare, National Drug Strategy Household Survey 2019
(Report, 2020) 28.
7Ibid.
8Australian Institute of Health and Welfare, Australian Burden of Disease Study: Impact
and Causes of Illness and Death in Australia 2018 (2021) 1.
9Ibid.
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
97
disease attributable to illicit drug use of 149,535 years of healthy life.10 This
represented 3.0%ofthe total burden of disease in that year.11 Evidently,
illicit drug use is apublic health issue which affects major parts of the
Australian society. Thus, harm minimisation strategies are pragmatically
significant as they have the potential to improve the social and physical
wellbeing of those affected by illicit drug use.
The central purpose of this paper is to provide an overview and evaluation of
the ways in which harm minimisation strategies are integrated in the
Australian legal system. Currently, no such overview is readily available in
the literature, most likely due to the fact that Australia, being afederation,
does not have asingle uniform drug law. This paper critically analyses the
legal bases on which harm minimisation strategies are allowed to operate
and examines the legal obstacles that may be present. Furthermore, the
paper examines possible reform options to improve the legal integration of
harm minimisation strategies.
Part II of this paper introduces the Australian National Drug Strategy 2017 –
2026 and critically analyses its implications for Australia’simplementation
of harm minimisation measures. Parts III-VI explore the four most
common harm minimisation measures in relation to drug use, being
opioid pharmacotherapy, needle and syringe programs, substance testing,
and supervised injection centres, in detail.12 Each harm minimisation
measure is introduced with abrief overview about the state of the
scientific evidence and the measure’savailability in Australian
jurisdictions. Then, the paper analyses the legal frameworks that allow the
harm minimisation measure to operate and presents specific suggestions
about the measure’sfuture. Finally, Part VII considers the way forward for
harm minimisation in Australia generally, in light of the findings from the
previous Parts.
10 Ibid 66.
11 Ibid.
12 Katie Stone and Sam Shirley-Beavan, The Global State of Harm Reduction 2018 (2018)
20–2.
Minhao Sun
98
II. The Australian National Drug Strategy 2017 –2026
Australia operates under afederal system of government consisting of States
and (self-governing) Territories.13 The regulation of drugs and medicines is
not included in the Commonwealth Parliament’slegislative powers.14
Consequently, Australian States and Territories legislate independently to
regulate drug issues within their own jurisdiction.15
Despite each State and Territory having independent drug legislations, a
national framework to minimise the harms associated with alcohol,
tobacco, illicit drug and pharmaceutical drug use was introduced in 1985.16
The latest iteration of this framework, the National Drug Strategy 2017 –
2026,adopts athree-pillar strategy consisting of demand, supply and harm
reduction.17 Demand reduction refers to the reduction of the population’s
need for drugs, by preventing or delaying drug uptake, and by supporting
people to recover from drug use.18 Supply reduction refers to the reduction
of illicit drugs’availability through policing actions.19 Harm reduction (ie
minimisation) refers to the reduction of risk behaviour associated with
drug use.20
The National Drug Strategy appears to be ideologically consistent with the
implementation of harm minimisation measures outlined in Part I.
Overall, the strategy is expressed in language focusing on the improvement
of public health and minimisation of harms associated with drug use.21 It
also specifically identifies the reduction of ‘adverse health, social and
economic consequences associated with …[drug] problems’as apriority
focus area.22 Furthermore, the strategy states that the use of evidence-
informed responses is an underpinning principle,23 and endorses opioid
13 Australian Constitution.
14 Ibid s51.
15 See, eg, Drugs Misuse Act 1986 (Qld).
16 National Drug Strategy (n 2) 3.
17 Ibid 7.
18 Ibid 8 –10.
19 Ibid 11 –12.
20 Ibid 13–14.
21 Andrew Groves, “Worth the Test?’Pragmatism, Pill Testing and Drug Policy in Australia’
Harm Reduction Journal (2018) 15 12:1, 3.
22 National Drug Strategy (n 2) 23.
23 Ibid 15.
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
99
pharmacotherapy, needle and syringe programs, and supervised injection
centres as particular ‘examples of evidence-based …approaches to harm
minimisation’.24
As apolicy document, the National Drug Strategy does not provide any legal
basis for the implementation of harm minimisation measures. To allow for
national coordination and cooperation, the Ministerial Drug and Alcohol
Forum was inaugurated in December 2016 to oversee the governance of
issues outlined in the National Drug Strategy.25 The forum consisted of
health and justice portfolio ministers from every Australian jurisdiction,
who would have been responsible for the implementation of harm
minimisation measures in their home jurisdiction.26
The forum appears to be practically ineffective as it was disbanded in 2020
following areview.27 The review found that the forum failed to meet at least
two of three objectives, the three objectives being (1) enabling national
cooperation and consistency on enduring strategic issues, (2) addressing
issues requiring cross-border collaboration, and (3) performing regulatory
policy and standard setting functions.28 The ongoing governance
arrangements of the National Drug Strategy are still being reviewed at the
time of writing.29
Ultimately, the Australian National Drug Strategy is in principle supportive of
the implementation of harm minimisation measures. The governance of
issues relating to illicit drugs, which is acentral focus of the strategy,
appears to be hindered by alack of national coordination at present. The
following Parts of this paper examine the status of each harm
minimisation measure in individual Australian States and Territories.
24 Ibid 51.
25 National Drug Strategy (n 2) 35; Ministerial Drug and Alcohol Forum, Ministerial Drug
and Alcohol Forum Communiqué (16 December 2016).
26 National Drug Strategy (n 2) 35. See generally Gabrielle Appleby, Alexander Reilly and
Laura Grenfell, Australian Public Law (3rd ed, 2019) 295 –6.
27 Department of Health (Cth), Department of Health Annual Report 2020 –21 (2021) 63 (’DoH
Annual Report’).
28 Peter Conran, Review of COAG Councils and Ministerial Forums (2020) 5, 23 –5.
29 DoH Annual Report (n 27) 63.
Minhao Sun
100
III. Opioid Pharmacotherapy
1. Introduction and Purpose
Opioid pharmacotherapy is amedical treatment which involves providing
users of illicit opioids such as heroin with amedically controlled
substitute.30 The purpose of this treatment is to manage aclient’sopioid
dependence in acontrolled way, which reduces their reliance on the
illegal drug market and improves their social functioning.31 Although the
use of all drugs, including of substitute medication, carries the risk of
negative health consequences, drugs supplied under an opioid
pharmacotherapy program do not have the risks specifically associated
with street-bought illicit drugs. These risks include the unintentional
contamination of the illicitly produced drug, as well as the intentional
cutting of the illicitly produced drug with other drugs, chemicals, or fillers.32
In Australia, the medications used for opioid pharmacotherapy are
methadone, buprenorphine, or buprenorphine-naloxone.33 Methadone is a
full opioid agonist, meaning that it elicits amaximal response from a
person’sopioid receptors.34 Buprenorphine is apartial opioid agonist and
elicits only apartial functional response from aperson’sopioid receptors.35
Finally, naloxone is an opioid antagonist, meaning that it elicits no
response in the opioid receptors and prevents other opioid agonists from
binding to the same receptor.36 The pharmacological goals of opioid
pharmacotherapy is achieved through methadone or buprenorphine.37 The
30 Laura Amato et al, ‘An Overview of Systematic Reviews of the Effectiveness of Opiate
Maintenance Therapies: Available Evidence to Inform Clinical Practice and Research’
Journal of Substance Abuse Treatment (2005) 28(4) 321, 322; Louisa Degenhardt et al,
’Mortality among Clients of aState-Wide Opioid Pharmacotherapy Program over 20
Years: Risk Factors and Lives Saved’Drug and Alcohol Dependence (2009) 105(1) 9, 9.
31 Amato et al (n 30) 322.
32 See generally Claire Cole et al, ‘Adulterants in Illicit Drugs: AReview of Empirical
Evidence’Drug Test Analysis (2011) 3(2) 89, 90.
33 Australian Institute of Health and Welfare, National Opioid Pharmacotherapy Statistics
Annual Data Collection (2022) 4(‘National Opioid Pharmacotherapy Statistics Report’).
34 Hasan Pathan and John Williams, ‘Basic Opioid Pharmacology: An Update’British Journal
of Pain (2012) 6(1) 11, 11 –12.
35 Ibid.
36 Ibid.
37 See, eg, National Opioid Pharmacotherapy Statistics Report (n 33) 28.
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
101
purpose of naloxone in buprenorphine-naloxone is to discourage injecting
use of the medication, which is designed to be taken orally.38
2. The Scientific Evidence
In the literature, the effectiveness of opioid pharmacotherapy is assessed
generally either by reference to behavioural changes of its clients or by
reference to mortality. Both methadone and buprenorphine-based
pharmacotherapies have been shown to be effective at retaining opioid
users in treatment and suppressing illicit opioid use.39 Furthermore,
participation in opioid pharmacotherapy treatment is correlated to an
improvement in the client’sphysical and mental health status.40 In terms
of mortality, a2009 review suggested that methadone treatment had no
statistically significant impact on the mortality of opioid-dependent
people.41 This is in contrast to a2017 review, which suggested that the
retention in either methadone or buprenorphine treatment is associated
with substantial reductions in the risk of mortality in opioid-dependent
people.42
As an additional qualification, it should be noted that the existing body of
research on the efficacy of harm minimisation measures discussed in this
paper is mostly focused on and conducted in high-income countries.43
Thus, while the relevant research findings are likely applicable to
Australia, attempts to generalise them to other countries must be done
with care. This is because the implications of differing cultural and socio-
38 Ibid.
39 Richard PMattick et al, ‘Buprenorphine Maintenance Versus Placebo or Methadone
Maintenance for Opioid Dependence’Cochrane Database of Systematic Reviews (2014) 2
CD002207; Richard PMattick et al, ‘Methadone Maintenance Therapy Versus No Opioid
Replacement Therapy for Opioid Dependence’Cochrane Database of Systmatic Reviews
(2009) 3CD002209.
40 Peter Lawrinson et al, ‘Key Findings from the WHO Collaborative Study on Substitution
Therapy for Opioid Dependence and HIV/AIDS’Addiction (2008) 103(9) 1484, 1489.
41 Mattick et al, ‘Methadone Maintenance Therapy Versus No Opioid Replacement Therapy
for Opioid Dependence’(n 39).
42 Luis Sordo et al, ‘Mortality Risk during and after Opioid Substitution Treatment: Sy-
stematic Review and Meta-Analysis of Cohort Studies’British Medical Journal (2017) 357
j1550:1, 7.
43 Ibid 12.
Minhao Sun
102
economic backgrounds to the effectiveness of harm minimisation, are not yet
fully known in the literature.44
3. Legal Implementations
The use of methadone or buprenorphine for treating addiction is available,45
and requires legal approval, in all Australian States and Territories.46 The
jurisdictions’regulatory frameworks differ predominantly in two ways.
The first point of difference is how each jurisdiction classifies methadone and
buprenorphine as medications. At the federal level, Australia has anational
Standard for the Uniform Scheduling of Medicines and Poisons (‘SUSMP’),
which categorises both substances as Schedule 8Controlled Drugs.47
Generally, Schedule 8contains substances with an elevated risk of
dependence.48 However, this federal standard is not adopted by all
Australian States and Territories. Australian jurisdictions may be separated
into three groups depending on the extent to which the jurisdiction’s
opioid pharmacotherapy legislation adopts the SUSMP. The first group,
comprising of Victoria only, adopts the SUSMP directly without
modifications.49 Jurisdictions in the second group, comprising of
Queensland, Western Australia, Tasmania, Australian Capital Territory and
Northern Territory, adopt the SUSMP indirectly in the sense that the
44 See generally Joseph Henrich, Steven JHeine and Ara Norenzayan, ‘Most People are Not
WEIRD’Nature (2010) 466(7302) 29.
45 National Opioid Pharmacotherapy Statistics Report (n 33) 16.
46 Poisons and Therapeutic Goods Act 1966 (NSW) ss 28(3), (6); Poisons and Therapeutic
Goods Regulation 2008 (NSW) reg 123; Department of Health (Cth), Standard for the
Uniform Scheduling of Medicines and Poisons (No 35, February 2022) pt 4sch 8(’SUSMP’);
Drugs, Poisons and Controlled Substances Act 1981 (Vic) ss 4(1), 34(1); Drugs Misuse Act 1986
(Qld) s6;Drugs Misuse Regulation 1987 (Qld) sch 2; Medicines, Poisons and Therapeutic
Goods Act 2008 (ACT) ss 10 –11, 25 –26; Medicines, Poisons and Therapeutic Goods Act 2012
(NT) ss 7, 10(2), 14, 85; Northern Territory, Northern Territory Government Gazette,NoG10,
11 March 2020, 2 –3; Poisons Act 1971 (Tas) ss 3, 14, 59C; Poisons (Adoption of Uniform
Standard) Order 2012 (Tas); Controlled Substances Act 1984 (SA) ss 4, 18A(1); Controlled
Substances (Controlled Drugs, Precursors and Plants) Regulations 2014 (SA) sch 1; Medicines
and Poisons Act 2014 (WA) ss 3, 14; Medicines and Poisons Regulations 2016 (WA) reg 114.
47 SUSMP (n 46) sch 8.
48 Ibid x.
49 Drugs, Poisons and Controlled Substances Act 1981 (Vic) ss 4(1) (definition of ‘Schedule 8
Poison’and ‘Poisons Standard’), 34A.
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
103
standard is allowed to be modified by subordinate legislation.50 Finally,
jurisdictions in the third group, consisting of New South Wales and South
Australia, do not adopt the SUSMP and instead use adifferent scheduling
system.51
The second point of difference is whether opioid pharmacotherapy is
approved on aper-patient or per-practitioner basis. In all jurisdictions
except Queensland, aseparate treatment approval is required for each
person receiving opioid pharmacotherapy (i. e. approval is issued on a ‘per-
patient’basis).52 In Queensland, opioid pharmacotherapy treatments under
specialists are approved on aper-practitioner basis, and treatments under
ashared care arrangement with community doctors are approved on a
per-patient basis.53
50 Medicines and Poisons Act 2019 (Qld) ss 11, 67, sch 1(definition of ‘Poisons Standard’);
Medicines and Poisons Regulations 2016 (WA) regs 6, 117; Medicines and Poisons Act 2014
(WA) ss 3(definition of ‘Schedule 8Poison’), 4; Poisons Act 1971 (Tas) ss 3(definition of
‘Narcotic Substance’and ‘Poisons List’), 59E; Poisons (Adoption of Uniform Standard)
Order 2012 (Tas); Medicines, Poisons and Therapeutic Goods Act 2008 (ACT) ss 10 –11, 15, 25,
78; Medicines, Poisons and Therapeutic Goods Act 2012 (NT) ss 7, 14, pt 2.4 div 1sub-div 2.
51 Poisons and Therapeutic Goods Act 1966 (NSW) ss 28(3)-(4), (6), 29; Poisons and Thera-
peutic Goods Regulation 2008 (NSW) reg 123; Controlled Substances Act 1984 (SA) ss 4
(definition of ‘controlled drug’and ‘drug of dependence’), 18A(3)-(4); Controlled Sub-
stances (Controlled Drugs, Precursors and Plants) Regulations 2014 (SA) sch 1pt2.
52 Poisons and Therapeutic Goods Act 1966 (NSW) s29(3); Drugs, Poisons and Controlled
Substances Act 1981 (Vic) s34(4); Drugs, Poisons and Controlled Substances Regulations
2017 (Vic) reg 129, sch 2item 3; Medicines, Poisons and Therapeutic Goods Regulation 2008
(ACT) reg 560(2)(a); Medicines, Poisons and Therapeutic Goods Act 2012 (NT) s143;
Department of Health (NT), Schedule 8code of practice (14 November 2019) pt 4A s4.1;
Poisons Act 1971 (Tas) s59E(3)(a); Controlled Substances Act 1984 (SA) s18A(4); Medicines
and Poisons Regulations 2016 (WA) reg 114 (definition of ‘prescribing code’), 139; De-
partment of Health (WA), Schedule 8Medicines Prescribing Code (September 2018) cl
3.4.3.2 (‘WA S8 Code’).
53 Queensland Health, Application for aPrescribing Approval for Approved Opioids (QOTP –
Patient Class) (2021); Queensland Health, Application for aPrescribing Approval for Ap-
proved Opioids (QOTP –Shared Care) (2021); Queensland Health, Queensland Medication-
Assisted Treatment of Opioid Dependence (2018) 91.
Minhao Sun
104
4. Analysis and Critique
4.1 Treatment Approval on Per-Practitioner Basis
The authorisation of opioid pharmacotherapy treatment on aper-
practitioner, rather than aper-patient, basis allows prospective opioid
pharmacotherapy patients to access the service more quickly. In
jurisdictions that implement aper-patient approval system, aprospective
patient must have an individual application approved before treatment
could commence. In contrast, Queensland, which is the only jurisdiction
that allows per-practitioner approvals, allows an approved practitioner to
commence treating apatient immediately.54 Long waiting times have been
identified as atreatment accessibility barrier that renders opioid
pharmacotherapy less effective.55
The benefits of quick access should be balanced against the legitimate need
to restrict the public’saccess to the opioid pharmacotherapy medications.
Such aneed arises due to the potential for these medications to be
abused.56 In Queensland, regulations are in place to require aprescriber to
notify the authorities whenever they start or stop treating apatient with
opioid pharmacotherapy.57 Additionally, the prescription of medicine in
Queensland is subject to ageneral requirement that it must reasonably be
necessary for therapeutic treatment.58 Combined, these legal requirements
allow authorities to take administrative action against any medical
practitioner who prescribes opioid pharmacotherapy inappropriately.59
Ultimately, the availability of opioid pharmacotherapy treatment approvals
on aper-practitioner basis is more practically suitable for harm
minimisation, as it allows prospective patients to access the service
quickly without needing to wait for the outcome of an individual
application. Queensland’simplementation of aper-practitioner treatment
54 Medicines and Poisons (Medicines) Regulation 2021 (Qld) regs 30 –1.
55 Georgios Kourounis et al, ‘Opioid Substitution Therapy: Lowering the Treatment Thres-
holds’Drug and Alcohol Dependence (2016) 161 1, 3.
56 See generally Jane Carlisle Maxwell and Elinore FMcCance-Katz, ‘Indicators of Bu-
prenorphine and Methadone Use and Abuse: What Do We Know?’American Journal on
Addictions (2010) 19(1) 73.
57 Medicines and Poisons (Medicines) Regulation 2021 (Qld) regs 30 –1.
58 Ibid reg 81.
59 Medicines and Poisons Act 2019 (Qld) s96(1).
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
105
approval system contains appropriate safeguards to ensure asufficient level
of supervision over the public’saccess to opioid pharmacotherapy
medications.
4.2 Lack of Uniform Classification System for Pharmacotherapy
Medications
The lack of anationally uniform classification system for methadone and
buprenorphine appears to be apractical hinderance to the goals of harm
minimisation. As only Victoria adopts the SUSMP directly, no two
jurisdictions’classification systems are identical.60 The nuances in each
jurisdiction’slegislations, despite often being minor, means that the legal
requirements for the prescription of methadone and buprenorphine are
not necessarily accessible to prescribers or the public.61 In asmall number
of circumstances, including when apractitioner relocates to adifferent
jurisdiction or when apatient attempts to use aprescription issued in
another jurisdiction, the inaccessibility of the prescription requirements
may delay apatient’saccess to opioid pharmacotherapy.62 Thus, a
nationally uniform classification system for pharmacotherapy medications
would be more practically suitable for harm minimisation.
Furthermore, auniform classification system, phrased appropriately, may be
beneficial to the public’ssupport of opioid pharmacotherapy. For example,
the New South Wales legislation labels both methadone and
buprenorphine as atype B(and type C) ‘drug of addiction’.63 In contrast,
the SUSMP labels those medications as a ‘controlled drug’,with an
additional explanation that they are ‘substances which should be available
for use but require restriction …to reduce abuse, misuse and physical or
psychological dependence’.64 Arguably, the prescription of a ‘controlled
drug’to treat apatient is significantly less stigmatising than the
60 See above Part III.3.
61 Andy CHua, Finna Shen and Xiaoting Ge, ‘State‐Based Legal Requirements for Schedule 8
Prescriptions: Why So Complicated?’Medical Journal of Australia (2015) 203(2) 64, 64.
62 Ibid.
63 Poisons and Therapeutic Goods Regulation 2008 (NSW) reg 123; Poisons and Therapeutic
Goods Act 1966 (NSW) s28(6).
64 SUSMP (n 46) x.
Minhao Sun
106
prescription of a ‘drug of addiction’.65 Thus, auniform and appropriate
classification system would allow the public to view opioid
pharmacotherapy patients in aless punitive way.66 This is practically
beneficial for harm minimisation, as it would lessen the effect of social
stigma as abarrier to treatment.
5. Recommendations
As aharm minimisation strategy, the effectiveness of opioid
pharmacotherapy programs can be furthered by allowing treatment
approvals to be issued on aper-practitioner basis. Afeasible reform option
could be for all Australian jurisdictions to adopt the model in Queensland.
For this reform option, it is important that the authorities maintain alevel
of supervision over the issuing of pharmacotherapy prescriptions, due to
the abuse potential of methadone and buprenorphine.67
Additionally, the effectiveness of opioid pharmacotherapy programs may be
furthered by the introduction of anationally uniform classification system for
the pharmacotherapy medications. Afeasible reform option is for all
Australian jurisdictions to adopt the SUSMP directly, as it already exists
and does not associate either methadone or buprenorphine with
stigmatising connotations. For this reform option, it is important that the
adoption of the SUSMP is direct and not subject to subordinate legislation.
Indirect adoptions of the SUSMP do not necessarily improve accessibility,
as aperson would still be required to search through other statutory
instruments to ascertain how adrug is classified.
65 See generally John FKelly, Sarah EWakeman and Richard Saitz, ‘Stop Talking ‘Dirty’:
Clinicians, Language, and Quality of Care for the Leading Cause of Preventable Death in
the United States’The American Journal of Medicine (2015) 128(1) 8.
66 Ibid 8–9.
67 See generally Maxwell and McCance-Katz (n 56).
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
107
IV. Needle and Syringe Programs
1. Introduction and Purpose
Needle and syringe programs (‘NSPs’)concern the provision of sterile
injection equipment to people who inject drugs.68 They aim to protect
people who inject drugs from the transmission of blood-borne diseases,
such as HIV and hepatitis C, through ‘risk injecting behaviours’such as
the sharing of injectors.69
Aneedle and syringe program may provide sterile injectors in exchange for
used injectors on a ‘one-for-one’basis.70 This requires the user accessing the
service to hand over aused injector for every new injector issued.
Alternatively, it may hand out sterile injectors freely on a ‘no questions
asked’basis.71
2. The Scientific Evidence
In the literature, the effectiveness of needle and syringe programs is assessed
generally by reference to one of three metrics. These metrics are behavioural
changes, HIV transmission and hepatitis Ctransmission.
There is evidence supporting the effectiveness of needle and syringe
programs in reducing HIV transmission among people who inject drugs.72
However, some reviews have expressed reservations about the quality of
the available evidence.73 The reservations arise mainly because the relevant
68 Ricardo MFernandes et al, ‘Effectiveness of Needle and Syringe Programmes in People
who Inject Drugs: An Overview of Systematic Reviews’BMC Public Health (2017) 17 309: 1,
2.
69 Ibid.
70 Susan GSherman et al, ‘Consequences of aRestrictive Syringe Exchange Policy on
Utilisation Patterns of aSyringe Exchange Program in Baltimore, Maryland: Implications
for HIV Risk’Drug Alcohol Review (2015) 34(6) 637, 637 –8.
71 Ibid.
72 Fernandes et al (n 68) 13 –14; Esther JAspinall et al, ‘Are Needle and Syringe Programmes
Associated with aReduction in HIV Transmission among People who Inject Drugs: A
Systematic Review and Meta-Analysis’International Journal of Epidemiology (2014) 43(1)
235, 246; Alex Wodak and Annie Cooney, ‘Do Needle Syringe Programs Reduce HIV
Infection Among Injecting Drug Users: AComprehensive Review of the International
Evidence’Substance Use and Misuse (2006) 41 777, 802.
73 Fernandes et al (n 68) 13 –14; Aspinall et al (n 72) 246.
Minhao Sun
108
primary studies are observational in nature, due to ethical and practical
difficulties for randomised trials.74 Subject to similar reservations about the
quality of the available evidence, needle and syringe programs have also
been shown to be effective in reducing injecting risk behaviours in people
who inject drugs.75
As for the reduction of hepatitis Ctransmissions, Palmateer et al consider the
available evidence to be ‘insufficient’to support such afinding.76 Similarly,
Fernandes et al consider that the evidence in support is of ‘low to
moderate quality’.77 Ultimately, while the evidence in support of needle
and syringe programs’effectiveness for harm minimisation appears ‘weaker
than given credit for in the literature’,78 the sources agree that needle and
syringe programs should be one component of acomprehensive
programme of harm minimisation measures.79
3. Legal Implementations
Needle and syringe programs are available in all Australian jurisdictions.80
Depending on the jurisdiction, aneedle and syringe program may be given
authority to operate in one of two approaches. The first approach is used
in Queensland, Western Australia and the Northern Territory, which have
aseparate criminal offence for the supply of syringes in connection with
drug use.81 In these jurisdictions, an approved needle and syringe program
is exempted from any criminal liability associated with the specific offence.82
74 See, eg, Fernandes et al (n 68) 12 –13.
75 Norah Palmateer et al, ‘Evidence for the Effectiveness of Sterile Injecting Equipment
Provision in Preventing Hepatitis Cand Human Immunodeficiency Virus Transmission
among Injecting Drug Users: AReview of Reviews’Addiction (2010) 105(5) 844, 851–2;
Fernandes et al (n 68) 13 –14.
76 Palmateer et al (n 75) 846 –7, 851.
77 Fernandes et al (n 68) 13 –14.
78 Palmateer et al (n 75) 844.
79 Wodak and Cooney (n 72) 802; Fernandes et al (n 68) 14; Aspinall et al (n 72) 246.
80 Sue Heard et al, Needle Syringe Program National Minimum Data Collection (2020) 3.
81 Drugs Misuse Act 1986 (Qld) s10(3); Misuse of Drugs Act 1981 (WA) s7B(3); Interpretation
Act 1984 (WA) s5(definition of ‘sell’); Misuse of Drugs Act 1990 (NT) s12(2).
82 Drugs Misuse Act 1986 (Qld) s10(3); Misuse of Drugs Act 1981 (WA) s7B(5); Misuse of Drugs
Regulations 1982 (WA) reg 4B(3); Misuse of Drugs Act 1990 (NT) s12(2).
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
109
The second approach is used in the Australian Capital Territory, New South
Wales, South Australia, Tasmania and Victoria where the supply of syringes is
not specifically criminalised. In these jurisdictions, it is an offence to
administer illicit drugs to oneself.83 Thus, while there do not appear to be
any reported cases, aperson who supplies syringes to another could
technically be held liable for aiding, abetting or procuring an offence of
administering illicit drugs if the recipient of the syringe commits that
offence.84 Accordingly, these jurisdictions exempt needle and syringe
programs from certain criminal liability which arise as aresult of
extensions of criminal liability. In New South Wales, Victoria, and
Tasmania, needle and syringe programs are exempted from extensions of
criminal liability for specific offences.85 In the Australian Capital Territory
and South Australia, needle and syringe programs are exempted from
extensions of criminal liability generally.86
An additional point of difference in the legal implementation of needle and
syringe programs across Australia is whether ajurisdiction allows adefence
for secondary distributors. Such aprovision extends the legal protection
given to needle and syringe programs to anyone who receives asyringe
from aneedle and syringe program and passes it unused to another
person. Jurisdictions that implement this defence are Victoria, Tasmania,
and the Northern Territory.87 Additionally, the Australian Capital Territory
implements an extended version of this defence in which the origin of the
syringe is immaterial so long as the syringe is sterile.88
83 Medicines, Poisons and Therapeutic Goods Act 2008 (ACT) s37(2); Drug Misuse and
Trafficking Act 1985 (NSW) s12(1); Controlled Substances Act 1984 (SA) s33L(1)(b); Misuse
of Drugs Act 2001 (Tas) s24(b); Drugs, Poisons and Controlled Substances Act 1981 (Vic) s
75.
84 See, eg, Victoria, Parliamentary Debates,Legislative Council, 25 March 1987, 568 (David
Ronald White).
85 Drug Misuse and Trafficking Regulation 2021 (NSW) regs 37, 38; Drugs, Poisons and
Controlled Substances Act 1981 (Vic) s80(5); Victoria, Victoria Government Gazette,NoG4,
28 January 2021, 171 –175; Public Health Act 1997 (Tas) s56K(4).
86 Public Health Act 1997 (ACT) s66J;Controlled Substances Act 1984 (SA) s33S(b); Con-
trolled Substances (Controlled Drugs, Precursors and Plants) Regulations 2014 (SA) reg 12.
87 Drugs, Poisons and Controlled Substances Act 1981 (Vic) ss 80(8)-(9); Public Health Act 1997
(Tas) s56K(5); Misuse of Drugs Act 1990 (NT) s12(3), (3 A).
88 Medicines, Poisons and Therapeutic Goods Act 2008 (ACT) ss 37(3).
Minhao Sun
110
4. Analysis and Critique
4.1 Legal Basis for Authorisation
As discussed previously, the way in which aneedle and syringe program is
authorised to operate depends on the laws of the jurisdiction it operates
in. In jurisdictions where the supply of syringes in connection with drug
use is aseparate offence, an authorised needle and syringe program is
exempted from that specific offence. In contrast, in jurisdictions where a
supplier of syringes is potentially liable for aiding, abetting or procuring
the self-administration of drugs, an authorised needle and syringe program
is exempted from being liable under extensions of criminal liability.
Despite the difference in the legal basis of needle and syringe programs’
authorisations, acommon feature of the authorisation systems in all
Australian jurisdictions is that protection against the relevant criminal
liability is given to official needle and syringe programs only. However,
official needle and syringe programs are only one of the channels through
which sterile injectors are distributed, with evidence suggesting that
people who inject drugs also distribute sterile injectors amongst
themselves.89 The ultimate purpose of aneedle and syringe program is to
address the harms associated with the use of contaminated injectors.90
Thus, the fact that legal protections are only given to official needle and
syringe programs appears to arbitrarily limit the harm minimisation
opportunities that could be had through peer-distribution of injecting
equipment. Subject to the discussion below about the secondary
distributors’defence, current Australian laws, which give legal protections
to official needle and syringe programs only, are arguably too restrictive to
allow for effective harm minimisation.
89 See, eg, Loren Brener et al, ‘Patterns of Peer Distribution of Injecting Equipment at an
Authorized Distribution Site in Sydney, Australia’Substance Use and Misuse (2018) 53(14)
2405, 2410–11; Jamee Newland, Christy Newman and Carla Treloar, ‘“We get by with a
Little Help from Our Friends”:Small-Scale Informal and Large-Scale Formal Peer Di-
stribution Networks of Sterile Injecting Equipment in Australia’International Journal of
Drug Policy (2016) 34 65, 69 –70.
90 See, eg, Fernandes et al (n 68) 2.
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
111
4.2 Secondary Distributors’Defence
The implementation of asecondary distributors’defence appears to be
practically suitable for the goals of harm minimisation. As discussed
previously, one concern about the Australian laws enabling needle and
syringe programs to operate is that legal protections for the distribution of
injectors are only afforded to narrowly defined and officially sanctioned
entities.
The ‘standard’secondary distributor’sdefence, as implemented in Victoria,
Tasmania, and the Northern Territory, extends the relevant legal
protection to secondary distributors of NSP-originated injectors.91 This
makes the law significantly less restrictive and allows for peer-distribution
of injectors obtained from official needle and syringe programs.
Nonetheless, the ‘standard’defence does not completely address the
restrictiveness of the laws, as the criminal liability of people who
distribute sterile injectors obtained from places other than those
prescribed by legislation remains unaltered.
In contrast, the Australian Capital Territory’sversion of the defence extends
the relevant legal protection to secondary distributors of sterile injectors
irrespective of their origin.92 This implementation appears to be most
consistent with the goal of harm minimisation, as it grants protection to
anyone distributing sterile injectors while not altering the legal liability of
those supplying unsterile injectors.
5. Recommendations
From the harm minimisation perspective of preventing the spread of blood-
borne diseases, the law should discourage the supply of contaminated
injectors while not burdening any entity who distributes sterile injectors.
However, except for the Australian Capital Territory which has an
extended secondary distributor defence, this is not the case in Australia.
In jurisdictions that implement the ‘standard’secondary supplier defence,
liability for the supply of syringes is effectively tied to the origin of the
91 Drugs, Poisons and Controlled Substances Act 1981 (Vic) ss 80(8)-(9); Public Health Act 1997
(Tas) s56K(5); Misuse of Drugs Act 1990 (NT) ss 12(3), (3 A).
92 Medicines, Poisons and Therapeutic Goods Act 2008 (ACT) s37(3).
Minhao Sun
112
syringe. In jurisdictions that do not have asecondary supplier defence,
liability for the supply of syringes is only exempted when it is supplied by
an approved entity.
Ultimately, the harm minimisation goals that needle and syringe programs
seek to achieve can be furthered by allowing any entity to distribute
sterile needles and syringes freely. To achieve this, apossible reform
option could be to ensure that the supply of syringes only attracts
criminal liability where the syringe supplied is unsterile. For jurisdictions
that have aseparate offence of supplying syringes in connection with drug
use, the offence could be amended such that only the supply of unsterile
syringes is penalised. For jurisdictions in which asyringe supplier may be
liable under extensions of criminal liability, an extended secondary
distributor defence could be introduced to exempt suppliers of sterile
syringes from secondary criminal liability.
V. Supervised Injection Centres
1. Introduction and Purpose
Supervised injection centres provide aphysical space where people can
consume people the supervision of medical professionals.93 These rooms
aim to protect drug users from overdose-induced harms and reduce drug
use in unhygienic conditions.94 Other purposes of these facilities may
include the delivery of drug education to people who inject drugs, the
screening of viral infections, or the reduction of nuisances triggered by
injecting drug use in public spaces.95
2. The Scientific Evidence
There is evidence supporting the effectiveness of supervised injection centres
for the public health objectives of reducing unhygienic drug use and
93 Stone and Shirley-Beavan (n 12) 21.
94 Ibid 21 –2.
95 Chloé Potier et al, ‘Supervised Injection Services: What Has Been Demonstrated? A
Systematic Literature Review’Drug and Alcohol Dependence (2014) 145 48, 49.
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
113
managing overdoses.96 Furthermore, these facilities have also been shown to
be effective in meeting their public order objectives of reducing instances of
public drug use and publicly discarded syringes.97
3. Legal Implementations
There are currently two supervised injection centres in Australia. One centre
is located in Sydney, New South Wales and operates on apermanent basis.98
The second centre is located in Melbourne, Victoria and operates as part of a
trial which started on 30 June 2018 and is scheduled to end on 29 June 2023.99
Each State has alicensing system to allow one (and only one) supervised
injection centre to operate.100 In both states, the licence permits clients to
use and possess drugs inside the centre, subject to limits on the type and
quantity of drugs they bring in.101 The licence also exempts the operator
from criminal liability for deemed possession and aiding and abetting.102
Exemptions of criminal liability for both the client and the operator of the
centre are necessary because the use/self-administration of drugs is
criminalised in both New South Wales and Victoria.103 This means that
clients of the supervised injection centres would be potentially liable for
the use, as well as the possession of drugs.104 The operators would be
96 Ibid 65; Mary Clare Kennedy, Mohammad Karamouzian and Thomas Kerr, ‘Public Health
and Public Order Outcomes Associated with Supervised Drug Consumption Facilities: A
Systematic Review’Current HIV/AIDS Reports (2017) 14(5) 161, 179.
97 Potier et al (n 95) 65; Kennedy, Karamouzian and Kerr (n 96) 178.
98 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) s36G.
99 Drugs, Poisons and Controlled Substances Act 1981 (Vic) s55F; Daniel Andrews, Saving and
Rebuilding Lives from Drug Addiction (2020); Victoria Government Gazette,NoS309, 29
June 2020, 1.
100 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) s36A; Drugs, Poisons and Controlled Sub-
stances Act 1981 (Vic) s55D.
101 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) s36N, sch 1; Drugs, Poisons and Controlled
Substances Act 1981 (Vic) s55K; Drugs, Poisons and Controlled Substances Regulations 2017
(Vic) regs 149A, 149B.
102 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) s36O; Drugs, Poisons and Controlled Sub-
stances Act 1981 (Vic) s55L.
103 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) s12; Drugs, Poisons and Controlled Substances
Act 1981 (Vic) s75.
104 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) ss 10, 12; Drugs, Poisons and Controlled
Substances Act 1981 (Vic) ss 73, 75.
Minhao Sun
114
potentially liable for aiding and abetting the use of drugs, as well as for
having deemed possession of drugs.105 Finally, the licence exempts the
operator from all non-negligent civil liability.106
Several points of difference exist between the Victorian and New South
Wales legislations. First, the Victorian legislation exempts both the client
and operator from the criminal liability for supplying illicit drugs.107 In
contrast, the New South Wales legislation does not exempt the client from
any criminal liability for supplying illicit drugs.108 The operator may be
exempt from liability for supply, but only if the supply was ‘in the
conduct’of the facility.109 Additionally, the New South Wales legislation
requires the licence to be reviewed if the centre has low attendance,
which is defined as less than 156 client visits per day in each month.110 No
similar provision about the economic viability of the centre exists in the
Victorian legislation.
4. Analysis and Critique
4.1 Limited Availability
The availability of supervised injection centres is limited across Australia.
Currently, supervised injection centres are only available in New South
Wales and Victoria, and each of these States only allow one licence to be
granted.111 The numerical limit on the number of licences in New South
Wales and Victoria appears to be products of political pressure.
105 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) ss 7, 10, 14, 19; Drugs, Poisons and Controlled
Substances Act 1981 (Vic) ss 5, 73, 80.
106 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) s36P; Drugs, Poisons and Controlled Sub-
stances Act 1981 (Vic) s55N.
107 Drugs, Poisons and Controlled Substances Act 1981 (Vic) ss 4(1) (definition of ‘injecting
centre drug’), 55K(1), 55L(1); Drugs, Poisons and Controlled Substances Regulations 2017
(Vic) reg 149A.
108 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) ss 36D (definition of ‘prescribed drug’),
36N(2)(a).
109 Ibid s36O.
110 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) s36K(2); Drug Misuse and Trafficking Re-
gulation 2021 (NSW) reg 40.
111 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) s36A;Drugs, Poisons and Controlled Sub-
stances Act 1981 (Vic) s55D.
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
115
In both States, the numerical limit was presented as an assurance to
opponents of supervised injection centres during parliamentary debates of
the bill enabling supervised injection centres.112 The numerical limit was
used to emphasise that the introduction of this politically ‘novel’harm
minimisation measure is ‘controlled’,and that the political party seeking
to introduce them is not ‘soft on drugs’.113 In contrast, in jurisdictions
other than New South Wales and Victoria, the issue of supervised
injection centres does not appear frequently in the public discourse. This
is possibly due to an absence of media attention or legislative proposals
on this issue. Ultimately, given the scientific evidence about their
effectiveness,114 the limited availability of supervised injection centres
appears to be both ideologically and practically inconsistent with the goals
of harm minimisation.
4.2 NSW’sEconomic Viability Requirement
The economic viability requirement was added by an amendment to s36K of
the Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) in 2007, when the New South
Wales Government was seeking afurther extension to their supervised
injection centre trial (as it then was).115 In the Second Reading Speech of
the amending legislation, the Government presented the addition of this
requirement as further evidence that their trial is ‘cautious’and ‘strictly
regulated’.116 However, no quantitative figure about either the cost of the
facility or the value of its benefits was mentioned in the speech.117
Furthermore, agovernment review on the operation of the supervised
injection centre, referred to in the Second Reading Speech and
subsequently tabled, did not recommend any changes to the pre-
112 New South Wales, Parliamentary Debates,Legislative Council, 21 October 1999, 1774 (John
Della Bosca); Victoria, Parliamentary Debates,Legislative Council, 14 December 2017, 6880
(Jaclyn Symes).
113 Ibid.
114 See above Part V.2.
115 Drug Summit Legislative Response Amendment (Trial Period Extension) Bill 2007 (NSW)
sch 1[3].
116 New South Wales, Parliamentary Debates,Legislative Assembly, 07 June 2007, 1090 (Reba
Meagher, Minister for Health).
117 Ibid 1089 –91.
Minhao Sun
116
amendment version of s36K.118 Ultimately, the introduction of the economic
viability requirement in New South Wales appears to be apolitical
compromise to win more support for the trial’sextension.
4.3 Victoria’sAuthorisation for Supplying Drugs
The Victorian legislation’sblanket authorisation for the supervised injection
centre and its clients to supply illicit drugs119 appears to be unnecessary for
the centre’spresent functions. As aharm minimisation measure, the main
purpose of asupervised injection centre is to manage overdoses safely.120
The centre may also provide education or sterile injecting equipment for
its clients.121 In performing these functions, the centre need not to supply
illicit drugs or require its clients to supply illicit drugs to any entity.122
Acomparison with the New South Wales legislations further suggests that
the Victorian legislation’sauthorisation for supplying illicit drugs is
unnecessary. New South Wales and Victoria define the supply of illicit
drugs similarly.123 Despite this, the New South Wales legislation for
supervised injection centres does not exempt aclient from any criminal
liability for the supply of illicit drugs.124 While some qualified exemptions
are given, the supervised injection centre’soperator is not given ablanket
exemption from criminal liability for the supply of illicit drugs in New
South Wales.125
118 Ibid 1090; Ken Moroney and Bob McGregor, Review of the Operation and Use of the
Medically Supervised Injecting Centre and Part 2A of the Drugs Misuse and Trafficking Act
1985 (2007) 4, 31.
119 Drugs, Poisons and Controlled Substances Act 1981 (Vic) ss 4(1) (definition of ‘injecting
centre drug’), 55K(1), 55L(1); Drugs, Poisons and Controlled Substances Regulations 2017
(Vic) reg 149A.
120 See above Part V.1.
121 Ibid.
122 North Richmond Community Health, ‘Medically Supervised Injecting Room’,(Web page,
undated).
123 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) s3(1) (definition of ‘supply’); Drugs, Poisons
and Controlled Substances Act 1981 (Vic) s4(1) (definition of ‘supply’).
124 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) ss 36D (definition of ‘prescribed drug’),
36N(2)(a).
125 Drug Misuse and Trafficking Act 1985 (NSW) s36O.
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
117
Furthermore, the Victorian legislation’sauthorisation for the supply of illicit
drugs does not appear to offer any political advantage. During parliamentary
debates of the bill which enabled the Victorian trial, it was clear that the
Victorian Government still intended to penalise drug dealing harshly.126
The Victorian Government emphasised that the trial was ‘conservative’,
‘controlled’,and with ‘strict’conditions.127 Given these representations by
the Victorian Government, the addition of afurther authorisation for
supply does not appear to be politically motivated. This is corroborated by
the fact that the authorisation of supply was criticised by members of the
opposition.128 Ultimately, the authorisation for the supply of illicit drugs in
the Victorian legislation appears to be unnecessary for the centre’spresent
functions.
5. Recommendations
Arecurring theme throughout the analysis was the effect that political
pressure has on the regulatory framework governing supervised injection
centres. Whether in the form of anumerical limit on licences or an
‘economic viability’requirement, conditions are attached to the operation
of supervised injection centres as aform of assurance to political
opponents. The reluctance, of policymakers in favour of harm
minimisation, to alienate opponents of supervised injection centres
suggests that the opposing view is still relatively mainstream in the
community.129
The effectiveness of supervised injection centres as aharm minimisation
strategy can be furthered by making these facilities available in more
locations. Evidently, any expansion of supervised injection centres will
depend on the level of political support. Considering that the supervised
injection centre in both New South Wales and Victoria started as time-
126 Victoria, Parliamentary Debates,Legislative Council, 14 December 2017 (n 112), 6880
(Jaclyn Symes), 6902 (Gavin Jennings).
127 Victoria, Parliamentary Debates,Legislative Council, 14 December 2017 (n 112), 6880
(Jaclyn Symes).
128 Victoria, Parliamentary Debates,Legislative Assembly, 15 November 2017, 3872 (Bill Til-
ley).
129 See, eg, Hamish Goodall, ‘Business Owners Furious over Location of Drug-Injecting Room
in Melbourne CBD’,7News (online), 18 May 2021.
Minhao Sun
118
limited trials,130 there appears to be some political support for this type of
arrangement. Hence, the most feasible option to expand the availability of
supervised injection centres would be to introduce more time-limited
trials of these facilities wherever sufficient political support exists. Given
the existing scientific evidence, evaluation of these new trials should
return favourable findings.131 These findings can then be used to advocate
for the trials to be made permanent, as has been done in New South Wales.132
On aseparate and minor point, the Victorian legislation’sauthorisation for
supplying drugs, applicable to both supervised injection centre clients and
operators, appears to be unnecessary for the centre’sfunctioning.
Considering the then parliament’sintention to continue to criminalise
drug dealing,133 the removal of the legislation’sreference to authorising
supply may be desirable.
VI. Substance Testing
1. Introduction and Purpose
Substance testing involves the scientific analysis of the ingredients and
composition of adrug sample.134 This initiative aims to protect people who
use drugs, especially recreational drugs in tablet form, from the harmful
effects of contaminants and/or cutting agents by providing information
that allows them to make amore informed choice about drug use.135
Additionally, substance testing initiatives facilitate the outreach of drugs
education by engaging with people who use drugs casually and
130 Drug Summit Legislative Response Act 1999 (NSW) sch 2; Drugs, Poisons and Controlled
Substances Amendment (Medically Supervised Injecting Centre) Act 2017 (Vic) s7.
131 See above Part V.2.
132 New South Wales, Parliamentary Debates,Legislative Assembly, 23 September 2010,
25996–7(Carmel Tebbutt).
133 Victoria, Parliamentary Debates,Legislative Council, 14 December 2017 (n 112), 6880
(Jaclyn Symes), 6902 (Gavin Jennings).
134 Felix Betzler et al, ‘Drug Checking and Its Potential Impact on Substance Use’European
Addiction Research (2021) 27(1) 25, 25–6.
135 Groves (n 21) 2.
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
119
recreationally, agroup which has little or no contact with support
otherwise.136
2. The Scientific Evidence
Substance testing services have been shown to influence its clients’intended
behaviour.137 The literature has consistently reported that clients are less
inclined to use their samples if the analysis returns unexpected or
suspicious results.138
Nevertheless, some gaps exist in the literature. In particular, less research is
available about substance testing’seffect on its clients’enacted (actual)
behaviour and thus exposure to harm.139 Aperson’sactual behaviour may
differ from what they indicate on aself-report survey as their intended
behaviour.140
3. Legal Implementation
Officially sanctioned141 substance testing was, as of 2021, only available in
Australia in two time-limited trials, which took place at the ‘Groovin the
Moo’music festival in Canberra, Australian Capital Territory (‘ACT’), in
2018 and 2019 (the ‘music festival trials’).142 It was reported that substance
testing will not be available at the 2022 ‘Groovin the Moo’festival, which
will be the first time it is held since the COVID-19 pandemic.143
Additionally, during the writing of this paper, the ACT Government
launched afixed-site substance testing service in July 2022 as asix-month
136 Brunt (n 4) 10.
137 Groves (n 21) 8; Nazlee Maghsoudi et al, ‘Drug Checking Services for People Who Use
Drugs: ASystematic Review’Addiction (2022) 117(3) 532, 535.
138 Ibid.
139 Groves (n 21) 7; Maghsoudi et al (n 137) 535.
140 See, eg, Betzler et al (n 134) 31.
141 Cf Andrew MCamilleri and David Caldicott, ‘Underground Pill Testing, Down Under’
Forensic Science International (2005) 151(1) 53.
142 Meegan Fitzharris, Second Pill Testing Trial Takes Place in Canberra (2019).
143 Donal Sheil and Jack Schmidt, ‘Groovin the Moo Cancels Pill-Testing at Canberra Musical
Festival after Insurers Pull Out’,ABC News (online).
Minhao Sun
120
pilot trial (the ‘2022 fixed-site trial’).144 This trial is ongoing at the time of
writing.
There is no legislation to authorise either the music festival trials or the 2022
fixed-site trial. For the music festival trials, the operators relied on an
‘agreement and mutual understanding’with local law enforcement for
their, and their clients’,criminal liability.145 This arrangement with law
enforcement was necessary because under ACT law, substance testing
clients would be potentially liable for the possession of drugs as well as
for the supply of drugs when they submit asample for analysis.146 Once
the sample is received, the operators of the testing service are potentially
liable for possession of the drugs.147 Asimilar agreement with law
enforcement regarding the use of police discretion is implemented and
documented in apolice Better Practice Guide for the 2022 fixed-site
trial.148 It should also be noted that in all of the trials, steps were taken to
conceal the identity of substance testing clients from outside observers.149
Finally, substance testing clients in all trials were required to sign awaiver
releasing the operator from tortious liability associated with their
participation in the trial.150 It was stated in the reports of the music
festival trials that, prior to signing, the client’scapacity to consent was
assessed by medical professionals.151
144 Rachel Stephen-Smith, Australia’sfirst fixed-site health and drug checking service opens
(2022).
145 Sarah Byrne et al, ‘Australia’sFirst Official Illicit Pill Testing at Canberra’sGroovin’The
Moo Music Festival: Legal Hurdles and Future Prospects’Journal of Law and Medicine
(2018) 26(1) 54, 60.
146 Medicines, Poisons and Therapeutic Goods Act 2008 (ACT) ss 11(2) (definition of ‘controlled
medicine’), 26, 35.
147 Ibid s35.
148 Australian Federal Police, Better Practice Guide on Fixed-Site Drug Checking Service at 1
Moore Street Canberra (ACT) (2022) (‘Better Practice Guide’).
149 Safety Testing Advisory Service At Festivals and Events Consortium, Report on the ACT
GTM Pill Testing Pilot: aHarm Reduction Service (2018) 6 –7(‘2018 GTM Pill Testing
Report’); Pill Testing Australia Consortium, Report on the 2nd ACT GTM Pill Testing Pilot: a
Harm Reduction Service (2019) 8 –9(‘2019 GTM Pill Testing Report’); Better Practice Guide
(n 148) 4.
150 2018 GTM Pill Testing Report (n 149) 8; 2019 GTM Pill Testing Report (n 149) 8 –9; [s.n.]
‘CANTEST –Directions’(Web page, undated).
151 2018 GTM Pill Testing Report (n 149) 8.
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
121
4. Analysis and Critique
4.1 Limited Availability
The availability of substance testing services in Australia is presently
confined to asingle location in the ACT. Evidence from New South Wales
and the Australian Capital Territory suggests that the limited availability
of substance testing is likely aproduct of political pressure.152
In the Australian Capital Territory, the Government, at the time led by a
coalition of the Greens and the Labor Party, had approved asubstance
testing trial at the 2017 ‘Spilt Milk’music festival.153 This festival was to be
held on land belonging to the federal government, at the time led by a
coalition of the Liberal Party and the National Party.154 The land was
managed by the statutory agency National Capital Authority.155 In the end,
the planned trial was cancelled.156 While the National Capital Authority
maintains that it was not involved in the decision to cancel the trial,157
proponents of substance testing blamed the cancellation on interventions
from the federal government.158
In New South Wales, the Greens presented abill in 2019 with alegislative
framework to enable substance testing on acontinuing basis.159 The bill
was voted down, with the then governing Liberal-National Coalition
refusing to provide any support outright.160 The Labor Party, while
indicating that they generally support substance testing, also refused to
provide support for this bill on the basis that the bill was not framed as a
152 See, eg, Shane Rattenbury, ‘To All Those Who Supported Pill Testing: Thank You’(2018);
New South Wales, Parliamentary Debates,Legislative Council, 24 November 2021, 62
(Scott Farlow), 64 (John Graham).
153 Rattenbury (n 152).
154 Joint Standing Committee on the National Capital and External Territories, Parliament of
Australia, Biannual Public Briefing (Transcript of Proceedings, 7December 2017) 1.
155 Ibid.
156 See, eg, ibid.
157 Ibid.
158 Rattenbury (n 152); [s.n.] ‘Pill Testing Advocates Blame Federal Intervention for Spilt Milk
Trial Cancellation’,The Canberra Times (online), 13 October 2017.
159 Pill Testing Bill 2019 (NSW).
160 New South Wales, Parliamentary Debates,Legislative Council, 24 November 2021 (n 152)
62 (Scott Farlow).
Minhao Sun
122
time-limited trial.161 It should also be noted that asimilar bill to enable
substance testing was introduced to the Victorian parliament in 2019 but
has now lapsed following dissolution of parliament before ageneral
election.162
In jurisdictions other than New South Wales, Victoria and the Australian
Capital Territory, substance testing does not appear frequently in the
public discourse. This is possibly due to an absence of media attention or
legislative proposals on this issue. Ultimately, despite some gaps in the
available literature, the scientific evidence is generally in favour of
substance testing being an effective harm minimisation strategy.163 Thus,
the limited availability of substance testing appears to be both
ideologically and practically inconsistent with the goals of harm
minimisation.
4.2 Lack of Legislative Protection
The effectiveness of the ACT’ssubstance testing trials is adversely affected by
each trial’sreliance on police discretion and waivers. As offences are
potentially committed when aclient utilises the substance testing
service,164 the success of the service depends substantially on the police
cooperating and exercising their discretion to not charge people.165 The
implication of this is that adistrust of the police could deter some people
from accessing the service. While no official data can be collected,
anecdotal evidence suggests that, during the 2018 music festival trial, some
festival attendees brought in (legally acquired) prescription medications to
the testing service to confirm that the program is not apolice ‘set-up’.166
Thus, it appears that the lack of legal protection is of concern among
attendees and may have deterred some from utilising the service.
Additionally, it should be noted that the ACT police’sdecision to
cooperate appears to be influenced in part by the views of former senior
161 Ibid 64 (John Graham).
162 Drugs, Poisons and Controlled Substances Amendment (Pill Testing Pilot for Drug Harm
Reduction) Bill 2019 (Vic).
163 See above Part VI.2.
164 Better Practice Guide (n 148) 3–4.
165 See generally Byrne et al (n 145) 58.
166 [s.n.] ‘What is the Future of Pill Testing in Australia? Australian Politics Live Podcast’
Guardian Australia (online) 2018 0:09:35 –0:10:20.
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
123
police officials.167 This means that the ACT model is unlikely to be replicated
in other jurisdictions.
Furthermore, aperson must have capacity to consent in order to validly
execute awaiver, which may be problematic for substance testing services
at music festivals. Attendees at music festivals are often intoxicated,
whether due to alcohol or drugs, which would impair their capacity to
consent.168 Even if all clients are assessed by medical professionals for their
capacity to consent, arisk of tortious liability for the testing provider and
the event organiser remains because acourt could later override that
assessment. Liability issues may affect the future availability of substance
testing, through the reluctance of event organisers or insurers.169
Ultimately, the lack of legislative protections in the ACT substance testing
trials appears to be apractical hinderance to the goals of harm
minimisation. The lack of legislative protections may deter both potential
clients and event organisers from adopting substance testing and makes
the arrangement difficult to replicate in other jurisdictions.
5. Recommendations
The lack of legislative protections appears to be as
ignificant barrier to
substance testing programs’furtherance of harm minimisation goals. Thus,
legislative protections should be introduced for future Australian substance
testing initiatives.
As evidenced by the rejection of the New South Wales substance testing
proposal,170 political and ideological resistance will likely be the most
significant barrier to the introduction of legislative protection for
substance testing programs. Again, the presence of political reluctance
appears to indicate that opposition to substance testing is still relatively
mainstream in the community.
167 Byrne et al (n 145) 58.
168 Ibid 57–8.
169 See, eg, Sheil and Schmidt (n 143).
170 Pill Testing Bill 2019 (NSW).
Minhao Sun
124
Considering the stance taken by the Labor Party regarding the New South
Wales Bill,171 there appears to be some political support for time-limited
trials of substance testing. Hence, the most feasible reform option appears
to be the introduction of legislative protections for substance testing
services on atime-limited, trial basis. Given the existing scientific
evidence, evaluation of these trials should return favourable findings.172
These findings can then be used to advocate for the trials to be made
permanent.
VII. Conclusion
In conclusion, the Australian legal implementations of all four harm
minimisation strategies relating to drug use can be improved further.
For opioid pharmacotherapy, the need for individual treatment approvals in
all jurisdictions except Queensland and the associated delay can constitute
an entry barrier to pharmacotherapy treatment.173 Apotential reform
option could be for all States and Territories to adopt the Queensland
system, which allows per-practitioner treatment approvals while retaining
sufficient access safeguards for the medications used. Furthermore, the
lack of anationally uniform scheduling system for methadone and
buprenorphine can result in practical difficulties when practitioners or
patients cross jurisdictional boundaries.174 Some jurisdictions also employ
scheduling systems with unnecessarily stigmatising connotations.175 In
relation to these issues, apotential reform option could be for all States
and Territories to adopt the national Standard for the Uniform Scheduling
of Medicines and Poisons directly.
In relation to needle and syringe programs, the current legislations regulating
criminal liability for the supply of syringes appear to be too restrictive in all
jurisdictions except the Australian Capital Territory.176 Apotential reform
171 See above Part VI.4.1.
172 See above Part VI.2.
173 See above Part III.4.1.
174 See above Part III.4.2.
175 See, eg, Poisons and Therapeutic Goods Act 1966 (NSW) s28(6); Poisons and Therapeutic
Goods Regulation 2008 (NSW) reg 123.
176 See above Part IV.4.
The Present and Future of Harm Minimisation in Australia
125
option is to remove all criminal liability associated with the supply of sterile
syringes but retain any criminal liability attached to the supply of unsterile
syringes. This change will further the harm minimisation goals that needle
and syringe programs seek to achieve, namely the prevention of blood-
borne infections, by allowing any entity to distribute sterile needle and
syringes freely.
The effectiveness of supervised injection centres and substance testing
programs are most significantly constrained by their limited availability. In
both cases, the limited availability can be attributed to political
reluctance.177 Nonetheless, there appears to be some political support for
time-limited trials of both measures.178 Apotential reform option could be
for more trials of both measures to be run wherever there are sufficient
support, as political resistance will likely wane if an increasing number of
trials return favourable evaluation results. Separately, the Victorian
legislation’sauthorisation for the supply of drugs in their supervised
injection centre appears to be unnecessary for the operation of the centre.179
In addition to the specific recommendations above, two further observations
are made regarding the status of harm minimisation measures in Australia
generally. The first observation relates to the fact that, for measures with
established legal frameworks across Australia (ie opioid pharmacotherapy
and needle and syringe programs), recommendations made by this paper
are already in use in some jurisdictions. By way of example, Victoria
adopts the SUSMP directly and Queensland allows pharmacotherapy
treatment authorisations on aper-practitioner basis.180 The Australian
Capital Territory has, through the implementation of an extended
secondary distributor defence, effectively removed criminal liability for the
supply of sterile syringes.181 The fact that the ‘better’implementations
(from aharm minimisation perspective) are in use in some, but not all
Australian jurisdictions shows that there is little collaboration in drugs
policymaking across Australia.
The second observation relates to the role of political pressure in the
policymaking process concerning measures which are not yet widely
177 See above Parts V.4.1, VI.4.1.
178 See above Parts V.5., VI.5.
179 See above Part V.4.3.
180 See above Part III.3.
181 See above Parts IV.3., IV.4.2.
Minhao Sun
126
available (ie supervised injection centres and substance testing). This is
exemplified by the introduction of the ‘economic viability’requirement for
the New South Wales supervised injection centre, despite agovernment
report finding that such arequirement is not needed.182 Evidently,
policymakers are willing to impose restrictions on harm minimisation
measures, absent any recommendation to do so, for political advantage.
Ultimately, these two observations show that there is significant room for
improvements in the Australian implementations of harm minimisation
strategies.
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Minhao Sun
132
Halluzinogene: Eine Übersicht über
pharmakologische Beschaffenheit und
medizinischen Nutzen von
Lysergsäurediethylamid (LSD) und
psilocybinhaltigen Pilzen
ALEXANDRA DENHOF
Halluzinogene wie beispielsweise psilocybinhaltige Pilze sind vor allem für
ihre bewusstseinserweiternde Wirkung bekannt. Der Konsum dieser geht
bereits auf die Azteken und Maya zurück, die einen spirituellen und religiösen
Umgang mit Halluzinogenen pflegten. Im 20. Jahrhundert wurde erstmals
Lysergsäurediethylamid (LSD) synthetisiert, eine psychoaktive Substanz mit
potenter Wirkung. LSD und Psilocybin wirkt vor allem durch Aktivierung
spezifischer Serotoninrezeptoren im Zentralnervensystem. Zu den uner-
wünschten Wirkungen gehören Schwindel, Übelkeit und Erbrechen. Es liegen
Ergebnisse verschiedener Studien vor, die potenzielle Einsatzmöglichkeiten
von Psychedelika für psychiatrische Zwecke unterstützen. Vor allem bei
Diagnosen wie Depressionen und Suchterkrankungen ist die medizinische
Anwendung aussichtsreich. Nicht zu vernachlässigen sind jedoch die Gefah-
ren, welche sich im Wesentlichen auf die Psyche auswirken können. Der
Beitrag gibt einen Überblick über Geschichte und Wirkungsweise dieser
Substanzen und diskutiert die Chancen und Risiken eines medizinischen
Einsatzes.
Inhaltsverzeichnis
I. Einleitung .................................................................................... 134
II. Traditioneller und moderner Konsum von Halluzinogenen .............................. 135
III. Die Gefahren von Halluzinogenen ......................................................... 136
IV. Ausgewählte Halluzinogene ................................................................ 138
1. Lysergsäurediethylamid (LSD) ........................................................... 138
1.1 Historischer Kontext ................................................................. 138
1.2 Chemie und Herstellung ............................................................. 138
1.3 Anwendung und Konsumform ....................................................... 139
1.4 Pharmakologie und Toxikologie ..................................................... 140
2. Psilocybinhaltige Pilze ................................................................... 142
2.1 Pharmakologie ........................................................................ 143
133
©2023 Alexandra Denhof, CC BY 4.0 –https://doi.org/10.24921/2023.94115960.04
2.2 Nebenwirkungen und Gefahren ..................................................... 144
V. Die medizinische Anwendung von Halluzinogenen ....................................... 145
1. Die Entwicklung der Halluzinogenforschung ........................................... 145
2. Die Therapie mit psychedelischen Substanzen ......................................... 149
VI. Conclusio .................................................................................... 151
Literaturverzeichnis ......................................................................... 154
I. Einleitung
Halluzinogene1werden schon seit vielen hunderten Jahren auf die verschie-
densten Arten konsumiert. Konsument:innen schätzen besonders ihre
bewusstseinserweiternden Wirkungen. Einige Halluzinogene waren wegen
ihres therapeutischen Potentials zugelassen, der Konsum wurde dann aber
aufgrund ihrer Nebenwirkungen wieder untersagt.
Der folgende Beitrag dient der Zusammenstellung des aktuellen Wissens-
standes über die Herkunft und Entdeckung, die pharmakologische Wirkung,
die Konsummethoden sowie die unerwünschten Wirkungen und Gefahren der
Halluzinogene Lysergsäurediethylamid (LSD) und Psilocybin.
Das Ziel dieses Beitrags ist somit, einen differenzierten Überblick über das
Thema zu geben und mögliche therapeutische Anwendungen dieser psych-
edelischen Substanzen zu beleuchten. Von großer Bedeutung sind in diesem
Zusammenhang auch die notwendigen Rahmenbedingungen eines solchen
Einsatzes, wie klare gesetzliche Vorschriften und eine ärztliche Aufsicht der
Einnahme. Indem die Geschichte der Halluzinogenforschung am Menschen
erörtert und in einen historischen Kontext gesetzt wird, lassen sich die Risiken
und Herausforderungen in der Verabreichung jener Substanzen ebenso wie
mögliche Maßnahmen zur Minimierung dieser Gefahren untersuchen.
Halluzinogene bilden eine vielfältige Gruppe von Substanzen, die das
Bewusstsein einer Person für ihre Umgebung sowie ihre Gedanken und
1Stoffe, deren psychopharmakologische Eigenschaften denen des Psilocybin sowie des-
halbsynthetischen Stoffes Lysergsäurediethylamid (LSD-25) entsprechen. Im Speziellen
sind das jene Substanzen, die ihre Wirkungen im Zentralnervensystem durch eine ago-
nistische (oder partiell agonistische) Wirkung an Serotonin- (5-HT) 2A-Rezeptoren ver-
ursachen. Rui Filipe Libânio Osório Marta, ‘Metabolism of Lysergic Acid Diethylamide
(LSD): An Update’Drug Metabolism Reviews (2019) 51(3) 378 (zit. Metabolism of Lysergic
Acid Diethylamide (LSD)).
Alexandra Denhof
134
Gefühle verändern können. Einige werden aus Pflanzen oder Pilzen extrahiert,
andere sind synthetisch. Sie werden üblicherweise in zwei Kategorien
unterteilt: Klassische Halluzinogene (wie Lysergsäurediethylamid und psi-
locybinhaltige Pilze) und dissoziative Drogen (wie Phenylcyclohexylpiperidin
oder Ketamin). Dissoziative Drogen können dazu führen, dass User:innen die
Kontrolle über ihre motorischen Fähigkeiten und Selbstbeherrschung verlie-
ren oder sich von ihrem Körper und ihrer Umwelt abgekoppelt fühlen.2Der
Begriff Halluzinogen bezieht sich in seinem Ursprung auf eine Substanz, die
auch in der Lage ist, Halluzinationen zu verursachen. Diese Definition ist aber
aus heutiger medizinischer Sicht nicht mehr in jedem Fall zutreffend, da bei
typischen Dosierungen (bei LSD etwa 20 –80 µg, bei Psilocybin 2–6mg) diese
Effekte nur selten auftreten.3
II. Traditionellerund moderner Konsum von
Halluzinogenen
Menschen konsumieren schon seit tausenden Jahren psychedelische Sub-
stanzen, die aus Kakteen, Samen, Rinden und Wurzeln verschiedener Pflanzen
und Pilzen stammen.4Klassische Halluzinogene wie psilocybinhaltige Pilze
wurden jahrhundertelang von den Azteken, Maya, Mazatec und anderen
Stämmen in Mexiko und Ländern Mittelamerikas verwendet, die religiöse
Rituale um ihren Konsum entwickelten. Diese Kulturen haben den Gebrauch
von Halluzinogenen auf einerseits sakramentale und andererseits heilende
Zusammenhänge beschränkt. Solche Völker betrachten halluzinogene Pflan-
zen und Pilze ausnahmslos als göttlichen Ursprungs.5So war die Einnahme oft
stark eingeschränkt und der Konsum nur im Zuge ritueller Zeremonien
möglich.6
2Albert Garcia-Romeu, Brennan Kersgaard und Peter H. Addy ‘Clinical applications of
hallucinogens: Areview’Experimental and Clinical Psychopharmacology (2016) 24(4) 229.
3David ENichols, ‘Hallucinogens’Pharmacology &Therapeutics (2004) 101(2) 131.
4ElisaGuerra-Doce, ‘Psychoactive Substances in Prehistoric Times: Examiningthe
Archaeological Evidence’Time and Mind (2015) 8(1) 91 (zit. Psychoactive Substances in
Prehistoric Times); R.E. Schultes, ‘Hallucinogens of Plant Origin’Science (1969) 163(3864)
245.
5Richard Evans Schultes und Elmer W. Smith, Hallucinogenic Plants (1976).
6Andrew Weil, The Natural Mind: ARevolutionary Approach to the Drug Problem https://
www.zotero.org/google-docs/?drL7mC (zit. The Natural Mind).
Halluzinogene
135
Im zwanzigsten Jahrhundert wurde die Verwendung von Halluzinogenen in
den 60er und 70er Jahren vor allem mit der Jugend assoziiert. In den dar-
auffolgenden Jahren führte die Popularität anderer Substanzen, wie Ecstasy,
zu einem bemerkenswerten Rückgang des Gebrauchs von Halluzinogenen.7
Moderne und urbane Religionen, wie die Uniao do Vegetal, die sich in Süd-
amerika entwickelt haben und durch den indigenen Gebrauch von Ayahuasca
beeinflusst wurden, sehen den Gebrauch von Halluzinogenen im Rahmen
einer strengen Struktur und unter Anleitung vor, was unerwünschte Wir-
kungen reduziert und Missbrauch weitestgehend minimieren soll.8Ayahuasca
ist ein südamerikanisches Getränk mit psychoaktiven Eigenschaften, das
sowohl bei sozialen Anlässen als auch in der zeremoniellen Medizin bei
indigenen Völkern des Amazonasbeckens verwendet wird. Die chemische
Zusammensetzung der Bestandteile und die Art ihrer Verwendung macht ihr
Studium ebenfalls relevant für aktuellere Themen in der Neuropharmakologie,
Neurophysiologie und Psychiatrie, weil diese Substanz durch ihre psychoak-
tive Wirkung therapeutischen Nutzen haben könnte.9
Heute konsumieren Menschen Halluzinogene vor allem für soziale oder
Freizeitzwecke, einschließlich um Spaß zu haben, mit Stress umzugehen,
spirituelle Erfahrungen zu machen oder einfach nur, um eine Bewusstseins-
veränderung zu erleben.10
III. Die Gefahren von Halluzinogenen
Es gibt jedoch reale und erhebliche Gefahren, die mit dem Freizeitkonsum
dieser Stoffe verbunden sein können. Auch wenn keine dokumentierten
Todesfälle aufgrund von Überdosierungen mit Halluzinogenen ersichtlich
sind, kam es in der Vergangenheit zu mehreren tödlichen Unfällen während
7United Nations Office on Drugs and Crime, World Drug Report 2019 –Cannabis and
Hallucinogens (2019).
804–1084 –Gonzales vOCentro Espírita Beneficente União do Vegetal (2006) 24.
9Dennis J. Meckenna, C.J. Callaway und Charles S. Grob, ‘The Scientific Investigation of
Ayahuasca, AReview of Past and Current Research’Hefter Review of Psychedelic Research
(1998) 1.
10 National Institute on Drug Abuse, Hallucinogens DrugFacts (2019).
Alexandra Denhof
136
einer Intoxikation mit Lysergsäurediethylamid.11 Diese Gefahr ist dann
besonders groß, wenn die Substanzen allein zu Hause oder in unbeaufsich-
tigten Umgebungen konsumiert werden. Psychedelika beeinträchtigen das
Urteilsvermögen und führen nicht selten zu einer starken Selbstüberschät-
zung. Konsument:innen, die mitunter gefährlichen Tätigkeiten während eines
Trips nachgehen, haben ein erhöhtes Risiko sich zu verletzen oder sogar
tödlich zu verunglücken. So verstarben bereits Menschen beim Versuch auf
eine Autobahn zu laufen oder zu fliegen.12 Bei anderen Personen konnten
schwere und irreversible Augenschäden festgestellt werden, weil diese unter
LSD-Einfluss zu lange in die Sonne gestarrt haben.13
Die Gefahren von Halluzinogenen liegen jedoch vor allem in ihren psychi-
schen Wirkungen. Lysergsäurediethylamid kann einerseits traumatische
Erlebnisse aus der Vergangenheit erneut hervorrufen sowie andererseits neue
Traumata verursachen. Dazu gehören Veränderungen der kognitiven Funk-
tionen und Depersonalisierungen. Eine Depersonalisierung ist eine dissozia-
tive Störung, durch die sich der Betroffene abgekoppelt von seinem eigenen
Körper und seinen Gedanken fühlt. Halluzinogene können außerdem das
Auftreten von Schizophrenien, Psychosen, affektiven Störungen oder
Depressionen katalysieren und in seltenen Fällen zum Suizid führen.14 Bei
emotional gesunden Personen, ohne Prädisposition, verursachen diese Stoffe
in der Regel keine dieser Pathologien.15 Konsument:innen wird daher vor
Einnahme geraten eine ausführliche Familienanamnese durchzuführen, um
potenzielle Veranlagungen auszuschließen, da diese in den seltensten Fällen
bekannt sind.
11 J. H. Jaffe, ‘Drug Addiction and Drug Abuse’in A. G. Gilman et al (Hrsg.), Goodman and
Gilman’sthe pharmacological basis of therapeutics (1985) 522, 532.
12 Philip C. Reynolds und Ervin J. Jindrich, ‘AMescaline Associated Fatality’Journal of
Analytical Toxicology (1985) 9(4) 183.
13 H. Schatz und F. Mendelblatt, ‘Solar Retinopathy from Sun-Gazing under the Influence of
LSD’The British Journal of Optthalmology (1973) 57(4) 270, 270.
14 Sidney Cohen, ‘Lysergic acid diethylamide: side effects and complications’The Journal of
Nervous and Mental Disease (1960) 130 (1) 30 (zit. Lysergic acid diethylamide).
15 William H. McGlothlin und David O. Arnold, ‘LSD Revisited: ATen-Year-Follow-up of
Medical LSD Use’Archives of General Psychiatry (1971) 24 (1) 35 (zit. LSD Revisited).
Halluzinogene
137
IV. AusgewählteHalluzinogene
1. Lysergsäurediethylamid (LSD)
1.1 Historischer Kontext
Die psychedelische Substanz Lysergsäurediethylamid wurde im November
1938 erstmals von dem Schweizer Chemiker Albert Hofmann in Basel syn-
thetisiert.16 Erst fünf Jahre später, 1943, wurden die bewusstseinsverändernden
Eigenschaften dieses Stoffes entdeckt.17 Albert Hofmann war ein Mitarbeiter
von Professor Arthur Stoll in der pharmazeutisch-chemischen Abteilung der
Sandoz Laboratories. Mit dem Ziel, ein Kreislaufstimulans bei der Erforschung
des Getreidepilzes „Mutterkorn“zu erzeugen, stellte er 1938 mehrere unter-
schiedliche Amid-Derivate der Lysergsäure her.18 Bei der 25. Substanz dieser
Versuchsreihe handelte es sich um das Diethylamid LSD-25. Die Verabrei-
chung dieses neu entdeckten Stoffes an Tieren brachte keine nützlichen
Informationen im Hinblick auf das Hauptziel, der Synthese eines Analepti-
kums, woraufhin es zu dem Zeitpunkt nicht weiter von Bedeutung war.
Interessant wurde es erst dann wieder bei der Resynthese von LSD im April
1943, bei der Albert Hofmann versehentlich selbst eine kleine Menge der Droge
aufnahm und dessen starke psychotrope Wirkung feststellte. Er war es, der die
bedeutende Entdeckung machte, dass Lysergsäurediethylamid signifikante
Bewusstseinsveränderungen von außergewöhnlicher Potenz bereits bei sehr
geringen Dosen auslösen kann.19
1.2 Chemie und Herstellung
LSD ist eine semi-synthetische Substanz, die aus der Lysergsäure gewonnen
wird. Das Molekül besteht aus einem Indol mit einem tetracyclischen Ring.
Die Summenformel lautet C20H25ON3.Die Lysergsäure ist eine Aminosäure, die
16 Albert Hofmann, ‘LSD: Completely Personal’Newsletter of the Multidisciplinary Association
for Psychedelic Studies (1996) 6(3).
17 Jacob Roberts, ‘High Times, When does self-experimentation cross the line?’(Web page,
2. Februar 2017).
18 Benedikt Meyer‚‘Farbige Basler Welt’(Web page, 10. Februar 2020).
19 Ibid.
Alexandra Denhof
138
von dem Mutterkornpilz und anderen höheren Pflanzen aus der Gruppe der
Windengewächse produziert wird.
Die Synthese von LSD ist aufgrund der eher schwierigen Bereitstellung der
einzelnen Bestandteile nicht einfach möglich. Es erfordert erfahrene Chemi-
ker:innen, um Lysergsäure aus dem Mutterkornalkaloid abzuspalten. Gelingt
der Vorgang unter Verwendung von Ergometrin oder Ergotamintartrat als
Ausgangsmaterial jedoch und wird Propanolamin (ein Aminoalkohol) mit der
Säure chemisch verknüpft, entsteht LSD in seiner Reinform. Ergotamin kommt
natürlicherweise im Mutterkornpilz (Claviceps purpurea) vor, einem häufig
vorkommenden Schlauchpilz auf Roggen.20 In reiner Form ist LSD klar oder
weiß gefärbt, geruchlos und kristallin.21 Es bricht zusammen, wenn es ultra-
violettem Licht ausgesetzt wird.
1.3 Anwendung und Konsumform
Übliche Konsumformen sind „Blotter“oder „Papierquadrate“,die „Tickets“
oder „Trips“genannt werden. Das sind Blättchen aus saugfähigem Papier, die
mit charakteristischen Motiven, wie beispielsweise Charakteren von Alice im
Wunderland, bedruckt und perforiert sind, so dass sie in einzelne kleine
Quadrate (typischerweise 7mm) zerrissen werden können, die jeweils eine
Einzeldosis von ungefähr 100–250 µg LSD enthalten. Absorbierende Papier-
quadrate (Blotter) werden hergestellt, indem man das Papier in eine wässrige
alkoholische Lösung des Tartrat Salzes taucht oder die Lösung auf einzelne
Quadrate tropft. Diese werden dann oral eingenommen. Papierquadrate
werden in der Regel unter die Zunge gelegt, wo die Substanz rasch absorbiert
wird. LSD wird darüber hinaus auch, jedoch weniger häufig, in Form kleiner
Tabletten („Microdots“)mit einem Durchmesser von 2 –3mmkonsumiert.
Diese werden geschluckt, 30 bis 60 Minuten danach setzt die Wirkung ein.22
20 Torsten Passie et al, ‘The Pharmacology of Lysergic Acid Diethylamide: AReview’CNS
Neuroscience &Therapeutics (2008) 14(4) 295 (zit. The Pharmacology of Lysergic Acid
Diethylamide).
21 National Institut on Drug Abuse (n 10).
22 European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, ‘Lysergide (LSD) drug profile’
(Web page, undated).
Halluzinogene
139
1.4 Pharmakologie und Toxikologie
LSD ist das derzeit in seiner Wirkung stärkste bekannte Halluzinogen. Seine
pharmakologische Wirkung resultiert aus der Stimulation zentraler Seroton-
inrezeptoren (5-HT2), welche unter anderem im peripheren und zentralen
Nervensystem vorkommen.23 Die komplexen Rezeptor-Interaktionen von LSD
und anderen Halluzinogenen sind ein bedeutendes Thema sowohl für expe-
rimentelle Arbeiten als auch für Spekulationen über die Wirkungsmechanis-
men dieser Substanzen. In der Biochemie und Pharmakologie sind Rezeptoren
chemische Strukturen, die aus Proteinen bestehen und Signale empfangen
und weiterleiten können.24 Diese Signale sind typischerweise chemische
Botenstoffe oder auch Neurotransmitter, die an einen Rezeptor voll oder
teilweise binden können. Dieser Vorgang kann auf chemischer Ebene Reak-
tionen, wie beispielsweise das elektrische Potential einer Zelle, auslösen. LSD
interagiert mit Proteinen auf der Oberfläche von Gehirnzellen, die Serotonin-
Rezeptoren genannt werden. Serotonin ist ein Neurotransmitter, der die
Gehirnaktivität moduliert und in weitreichende neuropsychologische Pro-
zesse eingreift. Seine Funktion ist relevant für nahezu jede wichtige Organ-
tätigkeit. Obwohl die genaue Wirkweise von LSD bis heute nicht vollständig
verstanden wird, ist man sich derzeit einig, dass LSD über den spezifischen
Serotonin-Rezeptor 5-HT2A wirkt. Es fungiert hier als partieller Agonist. Ein
Agonist ist ein Stoff, der an einen Rezeptor in einer Zelle oder auf ihrer
Oberfläche bindet und dieselbe Wirkung auslöst wie die Substanz selbst.25
Es gibt auch Hinweise darauf, dass LSD mit dopaminergen Systemen inter-
agieren kann. Dopamin ist einerseits ein Neurotransmitter und andererseits
das Zwischenprodukt der Biosynthese von Noradrenalin und Adrenalin. Es ist
an der Regulierung einer Vielzahl an Funktionen wie Bewegungsabläufe,
Emotionen, Erinnerungen oder dem Hormonhaushalt beteiligt. LSD verhält
sich sowohl agonistisch als auch antagonistisch an zentralen Dopamin-D1-
und D2-Rezeptoren.26 Es ist bis dato noch ungeklärt, wie diese Veränderungen
an den psychoaktiven Wirkungen von LSD beteiligt sind, aber Studien mit
23 Metabolism of Lysergic Acid Diethylamide (LSD) (n 1).
24 John E. Hall, Textbook of Medical Physiology (13. Aufl., 2015).
25 National Institutes of Health (NIH), ‘Protein structure reveals how LSD affects the brain’
(Web page, 14. Februar 2017).
26 K. Von Hungen, S. Roberts und D. F. Hill, ‘LSD as an agonist and antagonist at central
dopamine receptors’Nature (1974) 252(5484), 588.
Alexandra Denhof
140
dem verwandten, aber selektiveren 5HT2A-Halluzinogen Psilocybin zeigten bei
Konsum eine erhöhte Ausschüttung von Dopamin.
Auf Grundlage mehrerer Studien in den letzten 25 Jahren konnten die am
häufigsten vorkommenden Wirkungen von Lysergsäurediethylamid deduziert
werden.27 In einer kontrollierten Umgebung induziert LSD akut audiovisuelle
Synästhesie, verändert Wahrnehmungen von Zeit sowie Raum und verursacht
Entpersonalisierungen und mystische Erfahrungen. Synästhesie ist ein
Wahrnehmungsphänomen, bei dem die Stimulation eines sensorischen oder
kognitiven Weges zu unwillkürlichen Erfahrungen eines zweiten sensorischen
oder kognitiven Weges führt.28 Das kann bspw darin resultieren, dass ein:e
Konsument:in beim Hören eines Klanges eine Farbe sieht.
Zu den unerwünschten Wirkungen gehören neben erweiterten Pupillen und
Unruhe auch Schwindel, Schweißausbrüche oder Übelkeit. Außerdem wird
von Schlafstörungen, Bluthochdruck und Desorientierung berichtet.29 LSD-
Konsumenten:innen können auch einen sogenannten Bad Trip erleben. Diese
kommen selten vor, haben aber mitunter langfristige Auswirkungen auf die
Psyche des:der Betroffenen. Die Wahrscheinlichkeit, einen „Bad Trip“zu
erleben, ist höher bei überwältigendem Stress während oder vor der Dro-
genaufnahme. Betroffene können Paranoia entwickeln, potenziell gefährliche
Verhaltensweisen zeigen (wie der Versuch den Körper in Eiswasser zu kühlen),
oder die Kontrolle über ihre Mimik und Gestik verlieren. Psychosen, die
während eines Bad Trips auftreten können, verschwinden in der Regel aber
wieder. In sehr seltenen Fällen bleiben diese jedoch bestehen und können
über viele Jahre persistieren. Sie können sich als Schizophrenien, bipolare oder
affektiven Störungen manifestieren. Außerdem verursachen „Bad Trips“
Stimmungsschwankungen und Panikattacken.30
LSD besitzt nachweislich, auch in hohen und regelmäßigen Dosen, kein
Abhängigkeitspotential.31 Bei anderen Substanzen kann es zu Entzugser-
27 Matthias E. Liechti, ‘Modern Clinical Research on LSD’Neuropsychopharmacology (2017)
2114.
28 Richard E. Cytowic, Synthesia: AUnion of the Senses (2002).
29 Friederike Holze et al, ‘Distinct acute effects of LSD, MDMA, and D-amphetamine in
healthy subjects’Neuropsychopharmacology (2019).
30 Ruck J. Strassman, ‘Adverse Reactions to Psychedelic Drugs. AReview of the Literature’
The Journal of Nervous and Mental Disease (1984) 172(10) 577.
31 David E. Nichols, ‘Dark Classics in Chemical Neuroscience: Lysergic Acid Diethylamide
(LSD)’ACS Chemical Neuroscience (2018) 92331.
Halluzinogene
141
scheinungen kommen. Dabei handelt es sich um eine physiologische Reaktion
auf das plötzliche Absetzen einer Droge, von der der Körper abhängig
geworden ist. Das kann bspw in Müdigkeit, Schwitzen, Angstzuständen und
Übelkeit resultieren. Im starken Kontrast zu anderen Drogen reduzieren viele
LSD-Konsument:innen ihren Gebrauch mit der Zeit freiwillig oder stellen ihn
gänzlich ein.32 Eine Toleranzentwicklung konnte aber durchaus beobachtet
werden. Toleranz ist definiert als eine Abnahme der Wirksamkeit einer Sub-
stanz nach wiederholter Verabreichung innerhalb einer kurzen Zeitspanne.
Die Folge ist meistens eine Steigerung der eingenommenen Menge. Beim
Menschen tritt eine Toleranz gegenüber LSD bereits nach wenigen, moderaten
Tagesdosen auf.33 Anhand von Beobachtungen an Proband:innen und Aus-
wertungen von psychologischen und physiologischen Tests konnte ermittelt
werden, dass sich nach zwei bis drei Tagen eine solide Toleranz entwickelte.
Nach Einnahme von Placebos für die darauffolgenden drei Tage traten
schließlich am vierten Tag mit LSD die typischen Wirkungen wieder auf.34
2. Psilocybinhaltige Pilze
Psilocybinhaltige Pilze, in User: innen-Kreisen besser bekannt als „Zauber-
pilze“oder „magic mushrooms“,gehören zu einer mehrstämmigen Gruppe
von Fungi, die eine psychedelische Wirkung besitzen. Sie enthalten den
Wirkstoff Psilocybin, ein Prodrug, das zu Psilocin metabolisiert wird.35 Das
Indolalkaloid Psilocin kann ebenso wie LSD starke Halluzinationen hervor-
rufen. Sie sind in frischer Form, behandelt beziehungsweise konserviert
(beispielsweise bewusst getrocknet, gekocht oder gefroren) oder auch als
32 A. B. Silverstein und G. D. Klee, ‘Effects of Lysergic Acid Diethylamide (LSD-25) on
Intellectual Functions’A.M.A. Archives of Neurology and Psychiatry (1958) 80(4) 477.
33 Ibid; H. A. Abramson et al, ‘Lysergic Acid Diethylamide (LSD-25): XVII. Tolerance
Development and Its Relationship to aTheory of Psychosis’The Journal of Psychology
(1956) 41(1) 81; L. S. Cholden, A. Kurland und C. Savage, ‘Clinical Reactions and Tolerance
to LSD in Chronic Schizophrenia’The Journal of Nervous and Mental Disease (1955) 122(3)
211.
34 R. E. Belleville et al, ‘Studies on Lysergic Acid Diethylamide (LSD-25). I. Effects in Former
Morphine Addicts and Development of Tolerance during Chronic Intoxication’A.M.A.
Archives of Neurology and Psychiatry (1956) 76(5) 468.
35 Cynthia Kuhn, Buzzed: The Straight Facts about the Most Used and Abused Drugs from
Alcohol to Ecstasy (2003).
Alexandra Denhof
142
Pulver und Kapseln erhältlich. Die meisten gehören zu den Gattungen Psi-
locybe, Panaeolus und Copelandia. Heute sind über 50 Unterarten bekannt.36
2.1 Pharmakologie
Die Zusammensetzung der Pilze variiert von Gattung zu Gattung.37 Ihre
Wirkung wird vor allem von Psilocybin und Psilocin verursacht. Nach der
Einnahme von Psilocybin wird es von der Leber in einem Prozess abgebaut,
der als Dephosphorylierung bezeichnet wird. Die resultierende Verbindung
heißt Psilocin, jene Struktur, die für die psychedelischen Effekte verantwort-
lich ist.38 Diese treten etwa 20 Minuten nach der Einnahme auf und können je
nach Dosierung, Zubereitungsmethode und persönlichem Stoffwechsel in der
Regel fünf bis acht Stunden anhalten.
Es wird heute angenommen, dass die Wirkung der psychoaktive Sekundär-
substanz Psilocin, wie auch andere psychedelische Stoffe, vor allem über
Serotoninrezeptoren ausgelöst wird. Ähnlich wie LSD stellt Psilocin einen
partiellen Agonist mit hoher Affinität für 5-HT2A dar. Es kann somit auf
neuronaler Ebene in viele Hirnprozesse eingreifen und damit die menschliche
Wahrnehmung manipulieren. Psychoaktive Pilze gehören demnach zu den
klassischen Halluzinogenen.39
Wie bei vielen psychotropen Substanzen sind die Wirkungen von psychede-
lischen Pilzen subjektiv und können sehr unterschiedlich ausfallen. Die ersten
zwei bis drei Stunden nach der Einnahme werden typischerweise als „Peak“
bezeichnet, bei dem der:die Nutzer:in in seiner:ihrer Wahrnehmung die
maximale Wirkung erlebt. Aufgrund der Fähigkeit von Psilocybin, das Zeit-
empfinden zu verändern, können die Bewusstseinsveränderungen für den:die
Konsumenten:in als sehr viel länger anhaltend wahrgenommen werden, als sie
es tatsächlich sind.40 Sinnliche Effekte umfassen visuelle und auditive Hallu-
36 Gastón Guzmán, John W. Allen und Jochen Gartz, Aworldwide geographical distribution
of the Neutropic Fungi, an analysis and discussion (1998).
37 Barbara E. Bauer, ‘Chemical Composition Variability in Magic Mushrooms’(Web page,
4. März 2019).
38 Torsten Passie et al, ‘The pharmacology of psilocybin’Addiction Biology (2002) 7(4) 357.
39 Matthew W. Johnson und Roland R. Griffiths, ‘Potential Therapeutic Effects of Psilocybin’
Neurotherapeutics.(2017) 14(3) 734.
40 Marc Wittmann et al, ‘Effects of Psilocybin on Time Perception and Temporal Control of
Behaviour in Humans’Journal of Psychopharmacology (2007) 21(1) 50.
Halluzinogene
143
zinationen, gefolgt von emotionalen Veränderungen und einem verzerrten
Erscheinen von Raum und Zeit. Erste spürbare Veränderungen des Hör-, Seh-
und Tastsinnes können bereits etwa 20 Minuten nach der Einnahme auftre-
ten. Zu diesen Verschiebungen der visuellen Wahrnehmung gehören die
Verstärkung und Kontrastierung von Farben, merkwürdige Lichtphänomene,
erhöhte Sehschärfe, Oberflächen, die zu kräuseln, zu schimmern oder zu
atmen scheinen. Objekte scheinen sich zu verformen, verändern oder inten-
sivere Farben anzunehmen. Einige User:innen berichten auch von einem
Gefühl des Verschmelzens mit der Umgebung.41 Manche Nutzer:innen erleben
auch hier Synästhesie, bei der sie zum Beispiel eine Farbvisualisierung beim
Hören eines bestimmten Tons wahrnehmen.42
2.2 Nebenwirkungen und Gefahren
Zu den unerwünschten Wirkungen gehören Symptome wie Übelkeit, Erbre-
chen, Muskelschwäche oder -erschlaffung, Schläfrigkeit und mangelnde
Koordination. Grundsätzlich gelten „Magic Mushrooms“aber als kaum
schädlich und gut verträglich. Überdosierungen sind nahezu unmöglich und
Todesfälle kommen nur in Verbindung mit Unfällen während des Konsums
vor. Psilocybinhaltige Pilze können ebenso wie LSD kein physisches oder
psychisches Abhängigkeitssyndrom verursachen.43
Dadurch, dass die kleinen braunen Pilze sehr gewöhnlich aussehen, sind sie in
der Wildnis leicht mit einer großen Anzahl nicht-psychoaktiver, ungenieß-
barer oder sogar giftiger Fungi zu verwechseln. Das macht es besonders für
Lai:innen schwierig, sie zu identifizieren. Dieser Umstand ist potenziell
gefährlich, vor allem dann, wenn aufgrund der morphologischen Erscheinung
im Freien psilocybinhaltige Pilze unbeabsichtigt und ohne Vorbereitung ein-
genommen werden. Halluzinogene Pilze ähneln dem gewöhnlichen Speisepilz
Agaricus bisporus, obwohl sich das Fruchtfleisch psilocybinhaltiger Pilze
typischerweise blau oder grün färbt, wenn sie gequetscht oder geschnitten
werden.44
41 Schultes und Smith (n 5).
42 Spencer M. Cole, New Research on Street Drugs (2006).
43 Jan van Amsterdam, Antoon Opperhuizen und Wim van den Brink, ‘Harm potential of
magic mushroom use: areview’Regulatory Toxicology Pharmacology (2011) 59(3) 423.
44 Andreas Gminder und Tanja Böhning, Welcher Pilz ist das? (2014).
Alexandra Denhof
144
V. Die medizinische Anwendung von Halluzinogenen
Unter psychedelischer Therapie versteht man Praktiken, welche die Einnahme
von psychoaktiven Substanzen wie beispielsweise LSD und Psilocybin zur
Behandlung diverser Erkrankungen erfordern.45 Diese könnten einen bevor-
stehenden Paradigmenwechsel in der Therapie psychischer Störungen dar-
stellen, da jüngste klinische Studien signifikante Belege für ihren medizini-
schen Nutzen erbracht haben. Außerhalb weniger klinischer Studien ist die
Verabreichung von Psychedelika auch zu Behandlungszwecken de jure
grundsätzlich nicht erlaubt, mit Ausnahme von wenigen Sonderfällen.46 Die
wachsende Beliebtheit einerseits und das therapeutische Potenzial anderer-
seits führt dazu, dass sich viele Patienten:innen Psychedelika selbst besorgen
und einnehmen, anstatt einen legalen Zugang abzuwarten.47
Um den historischen Kontext zu verdeutlichen, in dem aktuelle Studien über
die medizinischen Einsatzmöglichkeiten von Halluzinogenen am Menschen
durchgeführt werden, wird im Folgenden zunächst die Geschichte der Hal-
luzinogenforschung am Menschen, bevor sie in den 1970er Jahren zum
Erliegen kam, erörtert. Der jahrzehntelange Stillstand der Wissenschaft im
Bereich der Halluzinogene ist ein besonderer Fall in der Geschichte der
modernen klinischen Pharmakologie. Im Folgenden werden unter anderem
die besonderen Risiken der Verabreichung von Halluzinogenen beschrieben.
Anschließend werden die vorgeschlagenen Leitlinien für die Durchführung
von hochdosierten Psychedelika-Forschungen vorgestellt, darunter Auswahl
der Proband:innen, Studienpersonal, physischer Zustand, Vorbereitung der
Proband:innen, Durchführung der Sitzungen und Nachbehandlungen.48
1. Die Entwicklung der Halluzinogenforschung
Kurz nachdem Albert Hofmann im Jahre 1943 die psychoaktiven Eigenschaf-
ten von LSD entdeckt hatte, begannen die Sandoz Laboratories mit einer
45 Collin M. Reiff et al, ‘Psychedelics and Psychedelic-Assisted Psychotherapy’American
Journal of Psychiatry (2020) 177(5) 391.
46 Mason Marks und I. Glenn Cohen, ‘Psychedelic therapy: aroadmap for wider acceptance
and utilization’Nature Medicine (2021) 27(10) 1669.
47 Brian Pilecki et al, ‘Ethical and Legal Issues in Psychedelic Harm Reduction and Inte-
gration Therapy’Harm Reduction Journal (2021) 18 40.
48 Matthew W. Johnson, William A. Richards und Roland R. Griffiths, ‘Human Hallucinogen
Research: Guidelines for Safety’Journal of psychopharmacology (2008) 22(6) 603.
Halluzinogene
145
weiten Verteilung von LSD an Forscher:innen.49 In den 1950er und 1960er
Jahren führten Wissenschaftler:innen in mehreren Ländern umfangreiche
Untersuchungen zur experimentellen psychotherapeutischen Verwendung
von Psychedelika durch. Neben sechs internationalen Konferenzen und der
Veröffentlichung dutzender Bücher wurden bis Mitte der 1960er Jahre über
1.000 von Fachleuten begutachtete klinische Artikel veröffentlicht, in denen
die Verwendung von psychedelischen Verbindungen (die an ungefähr 40.000
Patienten:innen verabreicht wurden) detailliert beschrieben wurden.50
Viele Befürworter:innen von psychedelisch-assistierten Behandlungen glaub-
ten, dass halluzinogene Substanzen psychoanalytische Prozesse erleichterten,
was sie besonders nützlich für Patienten:innen mit Abhängigkeitssyndromen
wie beispielsweise Alkoholismus macht. Einschränkend muss aber festge-
halten werden, dass viele dieser damaliger Studien nicht den heute gefor-
derten Standards medizinischer Forschung entsprechen.51
Die Popularität von LSD hat sich vielfach auch in der Popkultur der damaligen
Zeit niedergeschlagen, so etwa in Film und Fernsehen, aber auch in der Musik
und der Literatur. Unglücklicherweise wurden viele Falschinformationen über
psychoaktive Substanzen verbreitet, wie beispielsweise, dass man davon
psychisch krank wird oder denkt, man könnte fliegen. Während der gesamten
1960er Jahre führten die Bedenken hinsichtlich der Ausbreitung des unbe-
fugten Konsums von Halluzinogenen durch die breite Öffentlichkeit dazu,
dass der medizinischen und psychiatrischen Forschung immer strengere
Beschränkungen auferlegt wurden.52 Das resultierte im Laufe der Zeit darin,
dass Sandoz Laboratories 1965 die Produktion von LSD einstellen musste.53
Studien über medizinische Anwendungen von Psychedelika wurden in den
Vereinigten Staaten vollständig untersagt, als der Controlled Substances Act
1970 verabschiedet wurde. LSD und viele andere Psychedelika wurden von der
49 S. J. Novak, ‘LSD before Leary: Sidney Cohen’sCritique of 1950 sPsychedelic Drug
Research’Isis. (1997) 88(1) 87.
50 Lester Grinspoon und James B. Bakalar, Psychedelic Drugs Reconsidered (3. Aufl., 1997).
51 Erika Dyck, ‘Flashback: psychiatric experimentation with LSD in historical perspective’
The Canadian Journal of Psychiatry (2005) 50(7) 381.
52 Katherine R. Bonson, ‘Regulation of Human Research with LSD in the United States
(1949–1987)’Psychopharmacology (2018) 253(2) 591.
53 In diesem Zusammenhang wird auf den Beitrag „Medizinische Anwendung von LSD und
Magic Mushrooms im schweizerischen Recht“von Jil Leuthold verwiesen, in welchem die
Regulierungsentscheidungen und Hintergründe von den internationalen Konventionen
beleuchtet werden.
Alexandra Denhof
146
United States Drug Enforcement Administration (DEA) in die restriktivste
Kategorie „Schedule I“eingestuft. 1971 wurden psychoaktive Stoffe dann auch
schließlich in die Klasse Ides Übereinkommens über psychotrope Stoffe
gesetzt. Dadurch, dass es sich um ein internationales Übereinkommen han-
delt, brachte es die psychedelische Forschung weltweit rasch zum Stillstand.
Trotz vieler Einwände seitens der Wissenschaft wurde die autorisierte For-
schung zu therapeutischen Anwendungen von Psychedelika in den 1980er
Jahren weltweit eingestellt.54
Später in diesem Jahrzehnt wurde 3,4-Methylendioxy-N-methylamphetamin
(MDMA, auch bekannt als „Ecstasy“), ein nicht-klassisches Psychedelikum,
entdeckt und als Ergänzung zur Psychotherapie verwendet.55 MDMA traf
jedoch ein ähnliches Schicksal wie andere Psychodelika und es wurde 1985 in
den USA56 und ein Jahr später weltweit als Droge der Klasse Ieingestuft.57
In den frühen 2000er Jahren hat ein erneutes Interesse an der psychiatri-
schen Verwendung vonPsychedelika dazu beigetragen, die klinische For-
schungwieder aufzunehmen. MehrereFaktoren spielten hierbei eine Rolle.
Zum einen gabeseinen wissenschaftlichen Wandel,neueStandardsund
Methodenund es wurden umfangreicheDaten aus Studien mitTierversu-
chen gesammelt.58 Zum anderenermöglicht dasÜbereinkommenvon 1971
über psychotrope Stoffe die klinische Forschung, wenn auch nur sehrlimi-
tiert. Befürworter:innen wiedie Multidisciplinary Association forPsych-
edelicStudies (MAPS) bemühten sich beharrlichumeine rechtliche
Genehmigungzur Durchführungumfangreicher psychedelischer For-
schung.59 DiemeistendieserStudien wiesen allerdings wichtige methodi-
scheEinschränkungen auf, wiebeispielsweisedie mangelhafte Kontrolle
über Faktoren wie vorbestehende psychischeGesundheitsprobleme oder
54 Richard E. Doblin et al, ‘The Past and Future of Psychedelic Science: An Introduction to
This Issue’Psychoactive Drugs (2019) 51(2) 93.
55 Richard C. Stillman und Robert E. Willette, The Psychopharmacology of Hallucinogens
(2013).
56 David J. Nutt, Leslie A. King und David E. Nichols, ‘Effects of Schedule IDrug Laws on
Neuroscience Research and Treatment Innovation’Nature Reviews. Neuroscience (2013)
14(8) 577.
57 United Nations Office on Drugs and Crime, Amphetamine-Type Stimulants, AGlobal
Review, Prepared by the UNDCP at the request of the Commission on Narcotic Drugs (1996)
142.
58 Luke Williams, Human Psychedelic Research: AHistorical And Sociological Analysis (1999).
59 Amy Emerson et al., ‘History and Future of the Multidisciplinary Association for
Psychedelic Studies (MAPS)’Journal of Pschoactive Drugs (2019) 46(1) 27.
Halluzinogene
147
Geschlecht und Alter derTeilnehmer:innen, nicht standardisierte Kriterien
für denTherapieerfolg und Verwendung verschiedenertheoretischer
Ansätzezur Bewertung positiver Wirkungen.60 Demzufolge stellen diese
Studien zwar erste Anhaltspunkte fürdie Einsatzmöglichkeiten vonHallu-
zinogenendar, dennoch bedarf es hier genauerer Ergebnisse, diedurch
Einhaltung strikter Kriterien erzielt werden können.
Während sich die Wissenschaft in dem vergangenen Jahrzehnten auf ein
breites Spektrum psychedelischer Substanzen und deren Wirksamkeit für
verschiedene psychische Probleme konzentrierte, hat die moderne Forschung
die stärkste Evidenz für psychedelisch-assistierte Therapien bei der Behand-
lung von posttraumatischer Belastungsstörung (PTBS)61,Depression62,End-of-
Life Distress63,Sucht64 und sozialer Angst bei Erwachsenen mit Autismus65
nachgewiesen. Bei Patienten:innen mit Angstzuständen im Zusammenhang
mit einer lebensbedrohlichen Erkrankung war diese Angst nach zwei Dosen
LSD für zwei Monate reduziert.66 Es konnte gezeigt werden, dass die Hallu-
zinogen-Erfahrung unter kontrollierten und unterstützenden Bedingungen
dauerhaft positive Auswirkungen auf die Lebenseinstellung und Persönlich-
keit haben kann. Dazu gehören unter anderem ein hohes Maß an Offenheit
und die Bereitschaft, neue Dinge auszuprobieren und neue Erfahrungen zu
machen.67 Obgleich die Evidenzbasis stetig steigt, ist darauf hinzuweisen, dass
es sich bei vielen dieser Studien um Vorstudien mit relativ kleinen Stichpro-
bengrößen (10–50 Teilnehmer:innen) und streng kontrollierten Ein- und
60 Ibid.
61 Marcela Ot’alora G. et al ‘3,4-Methylenedioxymethamphetamine-assisted psychotherapy
for treatment of chronic posttraumatic stress disorder: Arandomized phase 2controlled
trial’Journal of Psychopharmacology (2018) 32(12) 1295.
62 R. L. Carhart-Harris et al., ‘Psilocybin with Psychological Support for Treatment-Resistant
Depression: Six-Month Follow-Up’Psychopharmacology (2018) 235(2) 399.
63 Roland R. Griffiths et al, ‘Psilocybin Produces Substantial and Sustained Decrease in
Depression and Anxiety in Patients with Life-Threatening Cancer: ARandomized Double-
Blind Trial’Journal of Psychopharmacology (2016) 30(12) 1181.
64 Teri S. Krebs und Pål-Ørjan Johansen, ‘Lysergic acid diethylamide (LSD) for alcoholism:
meta-analysis of randomized controlled trials’Journal of Psychopharmacology (2012) 26(7)
994.
65 Alicia L. Danforth et al, ‘Reduction in Social Anxiety after MDMA-Assisted Psychotherapy
with Autistic Adults: ARandomized, Double-Blind, Placebo-Controlled Pilot Study’Psy-
chopharmacology (2018) 235(11) 3137.
66 Liechti (n 27) 2114.
67 William McGlothlin, Sidney Cohen und Marcella S. McGlothlin, ‘Long Lasting Effects of
LSD on Normals’Archives of General Psychiatry (1967) 17(5) 521.
Alexandra Denhof
148
Ausschlusskriterien handelt. Dies führt dazu, dass die Ergebnisse dieser
Untersuchungen nicht auf alle Personen generalisiert werden können.
Mittlerweile wurden viele neue Zentren für die Forschung von Halluzinogenen
eröffnet, darunter beispielsweise das Centre for Psychedelic Research am
Imperial College in London, das UC Berkeley Centre for the Science of
Psychedelics und das Centre for Psychedelic Consciousness an der Johns
Hopkins University.68
2. Die Therapie mit psychedelischen Substanzen
Es besteht Einigkeit über die Notwendigkeit psychotherapeutischer Unter-
stützung für Personen, die sich einer Behandlung mit Psychedelika freiwillig
unterziehen wollen.69 In klinischen Studien erfolgt dies in der Regel in Form
von einigen Vorbereitungssitzungen, therapeutischer Unterstützung während
der Dosierungssitzungen und einigen Integrationssitzungen. Das bedeutet, die
Patient:innen bleiben, im Gegensatz zur Anwendung herkömmlicher psych-
iatrischer Medikamente, die der regelmäßigen Einnahme bedürfen, während
der akuten Wirkung des Medikaments innerhalb des Settings einer Psycho-
therapiesitzung und werden von Therapeut:innen unterstützt.70
Die Vorbereitungssitzungen fokussieren auf den Aufbau einer zwischen-
menschlichen Beziehung, die Erhebung der psychischen Probleme der Teil-
nehmer:innen und die Besprechung der Absichten der Patient:innen.71 Es
werden Informationen über die verordnete Substanz und ihre Wirkungen,
potenzielle Risiken und Nutzen gegeben und Strategien für die Reaktion auf
schwierige Erfahrungen, die während der Dosierungssitzungen auftreten
können, aufgezeigt.
DieDosierungssitzungen dauern in Studien typischerweise sechsbis acht
Stundenund in derRegel sind zwei Therapeut:innen anwesend.Die
Klient:innen hörenInstrumentalmusik und werden ermutigt sich aufihreinnere
68 Centre for Psychedelic Research (Imperial College London) <https://www.imperial.ac.uk/
a-z-research/psychedelic-research-centre/>.
69 Ibid; Eduardo Ekman Schenberg, ‘Psychedelic-Assisted Psychotherapy: AParadigm Shift
in Psychiatric Research and Development’Frontiers in Pharmacology (2018) 9733.
70 David Nutt, David Erritzone und Robin Carhart-Harris, ‘Psychedelic Psychiatry’sBrave
New World’Cell (2020) 181(1) 24.
71 Eline C. H. MHaijen et al, ‘Predicting Responses to Psychedelics :AProspective Study’
Frontiers in Pharmacology (2018) 9897.
Halluzinogene
149
Erfahrung zu konzentrieren.72 Therapeut:innenwerdenzusätzlichgeschult, wie
sieeffektivauf schwierige Erfahrungenreagieren können. Schließlichüberwa-
chen dieTherapeuten:innen dieSicherheitund sorgen dafür, dass dieGrund-
bedürfnisse derTeilnehmer:innen, wieKomfort oder Flüssigkeitszufuhr,erfüllt
werden.
In klinischen Studien sind die Integrationssitzungen in der Regel nicht
strukturiert und konzentrieren sich darauf, den Teilnehmer:innen die Mög-
lichkeit zu geben, Erinnerungen, Gefühle oder Ideen, die sie während der
Dosierungssitzung erlebt haben, zu verarbeiten und ihnen eine Bedeutung zu
geben, einschließlich aller schwierigen oder verwirrenden Aspekte.73 Die
Integration kann ihnen auch dabei helfen, neue Erkenntnisse über ihre
Symptome, Veränderungen in der Art und Weise, wie sie diese erleben, oder
neue Einsichten bezüglich eines besseren Umgangs zu gewinnen.74 Der Einsatz
kreativer Methoden wie Zeichnen, Malen und Schreiben wird häufig gefördert.
Die Integrationssitzungen konzentrieren sich außerdem stark auf die
Umsetzung der gewonnenen Erkenntnisse in sinnvolle, dauerhafte Verände-
rungen.
Ein Aspekt dieses Modells, der hervorgehoben werden sollte, ist die Wich-
tigkeit eines hohen Maßes an Sorgfalt, mit dem die Untersuchungsleiter:innen
die psychedelische Erfahrung gestalten. Es ist bedeutend, dass die physische
Umgebung aufmerksam gewählt wird. Teilnehmer:innen werden anhand
selektiver Ausschlusskriterien wie bipolare Störung oder Psychose in der
Vorgeschichte zuvor umfangreich untersucht. Unterstützt werden sie außer-
dem von zwei professionellen Therapeut:innen, die vertrauensvolle Bezie-
hungen aufgebaut haben. Die Teilnehmer:innen werden mit Strategien auf die
Bewältigung von Herausforderungen vorbereitet und die Therapeut:innen
werden geschult, diese Techniken umzusetzen. Dies steht in starkem
Gegensatz zu der Art und Weise, wie Psychedelika oft in weniger kontrol-
lierten Umgebungen eingenommen werden, wo erfahrene Fachkräfte nor-
malerweise nicht zur Verfügung stehen, um Unterstützung zu leisten. Wenn
72 William A. Richards, ‘Psychedelic Psychotherapy: Insights from 25 Years of Research’
Journal of Humanistic Psychology (2017) 57(4) 323.
73 Rosalind Watts und Jason B. Luoma, ‘The Use of the Psychological Flexibility Model to
Support Psychedelic Assisted Therapy’(2020) 15 Journal of Contextual Behavioral Science
92.
74 Michael P. Bogenschutz und Alyssia A. Forcehimes, ‘Development of aPsychotherapeutic
Model for Psilocybin-Assisted Treatment of Alcoholism’Journal of Humanistic Psychology
(2016) 57(4) 223.
Alexandra Denhof
150
beispielsweise eine Person eine psychedelische Substanz auf einem Konzert
oder Festival einnimmt, ist dies oft nicht ausreichend sorgfältig vorbereitet, es
gibt wenig Kontrolle über Umgebungsvariablen wie Wetter, Menschenmengen
oder den geeigneten Sitzplatz. Möglicherweise besteht eine erhöhte Angst vor
einer illegalen Tätigkeit, und es fehlen ausgebildete Personen, die im Falle von
Schwierigkeiten helfen könnten. Ein „Bad Trip“ist keine ungewöhnliche Folge
solcher unkontrollierten Faktoren und kann zu erheblichen psychischen
Belastungen oder sogar Traumata führen.75 Die Häufigkeit unerwünschter
Ereignisse in diesen weniger kontrollierten Settings ist im Vergleich zu klini-
schen Studien deutlich erhöht. So zeigte beispielsweise niemand der 54
Freiwilligen, die in Studien der Johns Hopkins University hohe Dosen Psi-
locybin erhielten, anhaltende Probleme im Zusammenhang mit den Sitzun-
gen, und alle konnten anschließend zu ihren normalen Alltagsaktivitäten
zurückkehren.76
VI. Conclusio
Halluzinogene sind Substanzen wie LSD und Psilocybin, die aufgrund der
Stimulation zentraler Serotoninrezeptoren (5-HT2)77 signifikante Bewusst-
seinsveränderungen auslösen können.78 Zu den daraus resultierenden Effekten
gehören visuelle und auditive Halluzinationen, gefolgt von emotionalen Ver-
änderungen und einer verzerrten Wahrnehmung von Zeit und Raum. Ver-
änderungen des Hör-, Seh- und Tastsinnes können ebenfalls auftreten.79
Manche Nutzer:innen erleben Synästhesie, bei der sich die Empfindungen
unterschiedlicher Sinnesreize überlagern, so dass sie beispielsweise eine
Farbvisualisierung beim Hören eines bestimmten Tons wahrnehmen. Aber
auch Wahnvorstellungen, Angstgefühle und Koordinationsstörungen konnten
beobachtet werden.80 Die Wirkung hängt von der Dosis und der individuellen
Reaktion und Empfindlichkeit gegenüber Psilocybin und LSD, früheren
Erfahrungen und der persönlichen Verfassung ab. Die Hauptwirkungen
75 Genís Ona, ‘Inside Bad Trips: Exploring Extra-Pharmacological Factors’Journal of
Psychedelic Studies (2018) 2(1) 53.
76 Johnson, Richards und Griffiths (n 48).
77 Libânio Osório Marta (n 1).
78 Roberts (n 17).
79 Schultes und Smith (n 5).
80 Cole (n 42).
Halluzinogene
151
beziehen sich auf das Zentralnervensystem, aber es gibt auch einige sympa-
thomimetische Effekte, was bedeutet, dass der Teil des vegetativen Nerven-
systems aktiviert wird, der notwendig ist, um den Körper in einer Stress- oder
Gefahrensituation zum Handeln zu bewegen.81
Im Allgemeinen sind die physiologischen Nebenwirkungen nicht gefährlich,
können aber Schwindel, Übelkeit, Schwäche, Muskelschmerzen, Schüttelfrost,
Bauchschmerzen, Pupillenerweiterung (Mydriasis), leichten bis mäßigen
Anstieg der Herzfrequenz (Tachykardie) und Atmung (Tachypnoe) sowie
Blutdruckanstieg einschließen.82
Es kann festgehalten werden, dass es sich bei den Halluzinogenen, die in
dieser Arbeit behandelt wurden, um Substanzen handelt, deren medizinischer
Nutzen jedenfalls Forschungsbedarf aufweist. Anhand der Ergebnisse ver-
schiedener vorliegender Studien lassen sich die potenziellen Einsatzmög-
lichkeiten der Psychedelika vor allem für psychiatrische Zwecke erkennen.
Aussichtsreich ist die medizinische Anwendung in erster Linie bei Diagnosen
wie posttraumatischer Belastungsstörung83,Depressionen84,Suchterkrankun-
gen85 und sozialer Angst bei Erwachsenen mit Autismus86.Trotz vorliegender
positiver Ergebnisse existieren deutlich weniger Studien als zu anderen
Medikamenten. Dies liegt darin begründet, dass die klinische Forschung mit
Halluzinogenen Ende der 1960er bzw Mitte der 1970er Jahre aufgrund des
zunehmenden Freizeitkonsums dieser Substanzen unterbrochen wurde.87
Zudem weisen die meisten Studien methodische Einschränkungen auf.
Obwohl frühere klinischen Studien mit Halluzinogenen vielversprechende
81 Christopher H. Gibbons, ‘Chapter 27 –Basics of Autonomic Nervous System Function’in
Kerry H. Levin und Patrick Chauvel (Hrsg.), Handbook of Clinical Neurology (2019) 407.
82 Holze et al (n 29).
83 Ot’alora G. et al (n 61) 4.
84 Carhart-Harris et al (n 62).
85 Krebs und Johansen (n 64).
86 Danforth et al (n 65).
87 Charles S. Grob, ‘Psychiatric Research with Hallucinogens’The Heffter Review of Psych-
edelic Research (1998) 18;Stephen Ross, ‘Serotonergic Hallucinogens and Emerging
Targets for Addiction Pharmacotherapies’Psychiatric Clinics (2012) 35 (2) 357; Charles S.
Grob et al, ‘Pilot Study of Psilocybin Treatment for Anxiety in Patients With Advanced-
Stage Cancer’Archives of General Psychiatry (2011) 68(1) 71; Mitchell B. Liester und James
I. Prickett, ‘Hypotheses Regarding the Mechanisms of Ayahuasca in the Treatment of
Addictions’Journal of Psychoactive Drugs (2012) 44(3) 200; Flávia de L. Osório et al,
‘Antidepressant Effects of aSingle Dose of Ayahuasca in Patients with Recurrent
Depression: APreliminary Report’Brazilian Journal of Psychiatry (2015) 37 13.
Alexandra Denhof
152
Ergebnisse zeigen, legen ihre systematischen Defizite daher Vorsicht bei der
Interpretation ihrer Ergebnisse nahe. Nach fast 20-jähriger Pause wurden
kontrollierte Laborstudien am Menschen mit der Verabreichung von Hallu-
zinogenen in den 1990er Jahren mit den Untersuchungen an gesunden Pro-
band:innen wieder aufgenommen.88 Neuere Fallberichte aus der präklinischen
Forschung sowie Beobachtungs- und vorläufige experimentelle Studien an
gesunden Freiwilligen legen nahe, dass klassische Halluzinogene wie Psi-
locybin und LSD anxiolytische und antidepressive Eigenschaften aufweisen
und einem Abhängigkeitssyndrom sogar entgegenwirken können.89 Ent-
scheidend für ein potenziell positives Ergebnis einer solchen Behandlung ist
die medizinische Vorgeschichte der Patient:innen. Es darf nicht außer Acht
gelassen werden, dass Psychedelika das Risiko erhöhen können, an gewissen
psychischen Störungen zu erkranken.90 Des Weiteren können auch unter
rigorosen Konditionen durchgeführte Sitzungen und trotz optimal ausge-
wählter Konsument:innen traumatische Erfahrungen und „Bad Trips“die
Folge sein. Schlussfolgernd lässt sich behaupten, dass die vorliegenden Daten
und Erfahrungen darauf hinweisen, dass die Vorbereitung auf die psychede-
lische Verabreichung (das Setting), die Unterstützung während der Verab-
reichung (das Setup) und die therapeutische Begleitung (die Integration)
äußerst wichtig sind, um unerwünschte Ereignisse zu vermeiden und die
Wahrscheinlichkeit eines positiven Effekts zu erhöhen.
Wichtig und nicht außer Acht zu lassen ist, dass sehr wohl eine Toleranz bei
regelmäßigem Konsum aufgebaut werden kann und bei konstant bleibender
Dosis nach mehrmaliger Einnahme nicht die gleichen Effekte erzielt werden
können. Es gibt viele bedeutende Argumente für den vorsichtigen Einsatz von
88 Ruck J. Strassman et al, ‘Dose-Response Study of N, N-Dunethyltryptamine in Humans: II.
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Halluzinogene
159
Medizinische Anwendung von LSD und
Magic Mushrooms im schweizerischen
Recht
JIL LEUTHOLD
Betäubungsmittel wie LSD und sog. Magic Mushrooms gehören in der Schweiz
zu einer Liste von weitgehend verbotenen Substanzen. Doch das pharma-
zeutische Potential von Halluzinogenen erfordert deren Verfügbarkeit zu
medizinischen Zwecken. Die Doppelnatur dieser Betäubungsmittel muss in
der Gesetzgebung berücksichtigt werden. Einerseits sind Betäubungsmittel
unentbehrlich als Arzneimittel und Medikamente zur Linderung von
Schmerzen und Leiden. Andererseits stellen sie eine Gefahrenquelle für die
Gesundheit des Einzelnen und für die Interessen der Allgemeinheit dar, wenn
sie missbräuchlich verwendet werden. Um die Verfügbarkeit von grds. ver-
botenen Substanzen für medizinische Zwecke sicherzustellen, sind progres-
sive statt repressive regulatorische Ansätze dringend geboten. Die Schweiz ist
eine Pionierin in der Forschung mit halluzinogenunterstützen Therapien.
Trotzdem erschwert die aktuelle Regulierung und Kategorisierung von Hal-
luzinogenen als „verbotene Substanzen“nach Art. 8Abs. 1BetmG weiterrei-
chende Entwicklungen in der Forschung. Der vorliegende Beitrag zeigt auf,
dass die Gesetzesbestimmungen des schweizerischen Betäubungsmittelrechts
im Bereich der medizinischen Nutzung von Halluzinogenen im Hinblick auf
ihr therapeutisches Potential weiter gelockert werden sollten.
Inhaltsverzeichnis
I. Einleitung .................................................................................... 162
II. Hintergründe ................................................................................ 164
1. Psychotrope Stoffe und deren Wirkungsweise .......................................... 164
2. Therapeutischer Nutzen .................................................................. 167
III. Internationale Regulierung ................................................................. 170
1. Hintergründe des Verbots ................................................................ 170
2. Psychotropenübereinkommen von 1971 ................................................. 171
2.1 Verwendung für medizinische und wissenschaftliche Zwecke ..................... 171
2.2 Sonderbestimmungen über die in Anhang Iaufgeführten Stoffe .................. 172
IV. Nationales Recht ............................................................................ 173
1. Zweckartickel ............................................................................. 173
1.1 Geschütztes Rechtsgut „Selbstschutz “.............................................. 174
161
©2023 Jil Leuthold, CC BY 4.0 –https://doi.org/10.24921/2023.94115960.05
1.2 Verfügbarkeit zu medizinischen Zwecken .......................................... 175
2. Verbotene Betäubungsmittel ............................................................. 176
3. Ausnahmebewilligung für Medizin ...................................................... 176
3.1 Inhalt der Bewilligung ................................................................ 177
3.2 Zweck der Bewilligung: medizinische Anwendung ................................. 178
3.3 Formale Mindestangaben für eine Ausnahmebewilligung ......................... 179
3.4 Materielle Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung ....................... 180
3.5 Vorbehalt internationaler Abkommen .............................................. 180
3.6 Kontrolle .............................................................................. 181
V. Würdigung ................................................................................... 181
1. Medizinische Anwendung von Halluzinogenen unter aktuellem Recht ............... 181
2. Zukunftsausblicke ........................................................................ 182
3. Vorschlag für die Anpassung des Betäubungsmittelrechts ............................. 183
4. Herausforderungen ....................................................................... 184
VI. Fazit .......................................................................................... 185
Literaturverzeichnis ......................................................................... 185
Materialienverzeichnis ...................................................................... 188
I. Einleitung
Der Umgang mit den Halluzinogenen LSD und Magic Mushrooms ist in der
Schweiz weitgehend verboten. Doch die Entscheidung, welche Substanzen
von Verboten und Kontrollmassnahmen erfasst werden sollen, ist keine ein-
fache.1Nicht alle suchterzeugenden Substanzen sind gesetzlich normiert. So
sind z.B. der Kaffee- und Nikotinkonsum2stark verbreitet und sozial weitge-
hend akzeptiert, obwohl beide Substanzen ähnliche Abhängigkeiten zur Folge
haben können wie herkömmliche Drogen.3Im Hinblick auf die Gefahren von
Drogenmissbrauch ist es wichtig, suchterzeugende Substanzen zeitgemäss
sinnvoll zu regulieren. Es mehren sich allerdings die Hinweise zu positiven
psychotherapeutischen Effekten von Halluzinogenen,4weshalb sich eine dif-
1Bert Kellermann, ‘Modellsucht Nikotinabhangigkeit –Jeder, der ein Suchtmittel konsu-
miert, kann süchtig werden’SUCHT Interdisciplinary Journal of Addiction Research (2002)
48 47, 48.
2Kellermann (n 1) 47; siehe auch Cornelius Nestler, ‘Grundlagen und Kritik des Betäu-
bungsmittelstrafrechts’in Arthur Kreuzer (Hrsg.), Handbuch des Betäubungsmittelstraf-
rechts (1998) 702, §11 [74], [149].
3Wolfgang Beiglböck, Koffein, Genussmittel oder Suchtmittel? (2016) 148 ff.
4Vgl. Peter Gasser et al, ‘Safety and efficacy of lysergic acid diethylamide-assisted psy-
chotherapy for anxiety associated with life-threatening diseases’The journal of nervous
and mental diseases (2014) 202 513, 513 ff.; Alan K. Davis et al, ‘Effects of Psilocybin-
Jil Leuthold
162
ferenzierte Betrachtungsweise aufdrängt. Das schweizerische Betäubungs-
mittelrecht kennt Ausnahmen für die medizinische Verwendung solcher
Substanzen. Betäubungsmittel sind in der Medizin als Arzneimittel zur Lin-
derung von Schmerzen und anderen Leiden unentbehrlich. Diese Doppelnatur
widerspiegelt sich auch in der gesetzlichen Normierung.5
Ziel des vorliegenden Beitrags ist zu ermitteln, inwiefern die aktuelle Geset-
zeslage eine Verwendung von LSD und Magic Mushrooms zu Therapiezwe-
cken erlaubt und ob sich eine Anpassung der Gesetzeslage aufdrängt. Dazu
sollen die Halluzinogene LSD und Magic Mushrooms differenziert analysiert
werden unter Berücksichtigung der Risiken und Nutzen. Auf Designerdrogen
wie MDMA6wird im Folgenden nicht weiter eingegangen, da Konsumenten
und Konsumentinnen sehr unterschiedlich auf synthetische Substanzen rea-
gieren.7Designerdrogen haben auch ein ausgeprägtes seelisches Abhängig-
keitspotential und führen zu einer Reihe von Entzugssymptomen.8Aufgrund
ihres erhöhten Gefährlichkeitspotentials eignen sie sich weniger für thera-
peutische Zwecke, weshalb sich der Fokus dieser Arbeit auf LSD und Magic
Mushrooms richtet.
Im Folgenden wird die Regulierung von Halluzinogenen in der Schweiz kri-
tisch betrachtet und in einen internationalen Kontext eingebettet. Nach der
Einleitung (Kap. 1) wird in Kap. 2zunächst eine Einführung in die Hinter-
gründe und Wirkungsweise (Kap. 2.1) der psychotropen Substanzen LSD und
Magic Mushrooms gemacht. Es folgt eine Betrachtung unterschiedlicher
Studien im Bereich der halluzinogenunterstützen Therapie (Kap. 2.2), um das
medizinische Potential zu ermittelt. Sodann werden in Kap. 3die interna-
tionalen Bestimmungen mit Hinblick auf die Hintergründe des Verbots
(Kap. 3.1) wie auch das Psychotropenabkommen von 1971 (Kap. 3.2) behan-
Assisted Therapy on Major Depressive Disorder: ARandomized Clinical Trial’Jama
Psychiatry (2021) 78 481, 481 ff.
5Gustav Hug-Beeli, Betäubungsmittelgesetz (BetmG), Kommentar zum Bundesgesetz über
Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe vom 3. Oktober 1951 (2016) Art. 1[4] (zit.
BetmG-Komm-Hug-Beeli).
6Thomas Fingerhut, Stephan Schlegel und Oliver Jucker, Orell Füssli Kommentar, BetmG,
Betäubungsmittelgesetz mit weiteren Erlassen (3. Aufl., 2016) Art. 2[172] (zit. OFK BetmG-
Fingerhut, Schlegel und Jucker).
7BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 2[1432] „Ungeklärt ist auch noch, warum Konsumenten
so unterschiedlich auf die synthetische Droge reagieren. So können manche Menschen bis zu
fünfzig Pillen nehmen, ohne unter den lebensbedrohenden Nebenwirkungen zu leiden, bei
andern wirkt schon eine einzige Pille tödlich“.
8BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 2[1440] f.
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im schweizerischen Recht
163
delt. In Kap. 4werden die betreffenden Bestimmungen im schweizerischen
Recht betrachtet. Insbesondere wird auf den Zweckartikel (Kap. 4.1), verbo-
tene Betäubungsmittel (Kap. 4.2) und die Ausnahmebewilligung für die
beschränkte medizinische Anwendung nach Art. 8Abs. 5BetmG (Kap. 4.3)
eingegangen. Zuletzt wird in einer Würdigung in Kap. 5die medizinische
Anwendung von Halluzinogenen unter aktuellem Recht erläutert (Kap. 5.1),
gefolgt von einem Zukunftsausblick (Kap. 5.2), einem möglichen Revisions-
vorschlag des Betäubungsmittelrechts (Kap.5.3) und dessen Herausforderun-
gen (Kap. 5.4).
II. Hintergründe
1. Psychotrope Stoffe und deren Wirkungsweise
Unter psychotropen Stoffen i.S.d. Betäubungsmittelgesetzes (BetmG)9versteht
man abhängigkeitserzeugende Stoffe,10 die unter Anregung oder Dämpfung
des zentralen Nervensystems zu Veränderungen der Psyche und des
Bewusstseins führen.11
Lysergsäurediethylamid (LSD-25, kurz LSD) ist eine semi-synthetische Droge,
die aus Lysergsäure gewonnen wird.12 Diese wiederum kommt natürlich im
Ergotpilz, einem Roggenparasiten, vor.13 LSD ist eine farb-, geschmack- und
geruchlose Substanz, die typischerweise in Pillen-, Kapseln- oder Löschpa-
pierform eingenommen wird.14 Erstmals wurde LSD im Jahr 1938 hergestellt,
als die Substanz als Kreislauf- und Atmungsstimulans an Tieren erforscht
wurde. Fünf Jahre später führte die versehentliche Einnahme einer kleinen
Menge LSD durch den Schweizer Chemiker und Entdecker ALBERT HOFMANN
9Bundesgesetz über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe vom 3. Oktober 1951
(Betäubungsmittelgesetz. BetmG), SR 812.121.
10 Art. 2lit. bBetmG; Laura Frei, ‘Verabreichen gesundheitsgefährdender Stoffe an Kinder
(Art. 136 StGB)’Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht (2020) 21, [67].
11 Art. 2Ziff. 4 Übereinkommen über psychotrope Stoffe,abgeschlossen in Wien am 21. Fe-
bruar 1971, SR 0.812.121.02 (Psychotropenübereinkommen 1971); OFK BetmG-Fingerhut,
Schlegel und Jucker (n 6) Art. 2N139.
12 Thomas Geschwinde, Rauschdrogen, Marktformen und Wirkungsweisen (2018) [580] ff.
13 Geschwinde (n 12) [583] ff.
14 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 2[1134] f.
Jil Leuthold
164
zum ersten LSD-Trip in der Geschichte.15 LSD ist bis heute das wirksamste aller
bekannten Halluzinogene16 und kann bereits in sehr geringen Mengen eine
langandauernde Wirkung hervorrufen.17
Halluzinogene Pilze, sog. Magic Mushrooms, kommen in der Natur vor und
enthalten den Wirkstoff Psilocybin.18 Somit gehören sie zu den biogenen
Substanzen.19 Es gibt über 50 Arten halluzinogener Pilze.20 Der Freizeitkonsum
von halluzinogenen Pilzen kam in Europa erstmals in den späten 1950er
Jahren auf und wurde allmählich beliebter mit der Verbreitung von „Smart
Shops“.21 Bis zur Revision des Betäubungsmittelgesetzes im Jahre 2008 wurden
Magic Mushrooms nicht im BetmG genannt.22 Halluzinogene Pilze fallen
heute aber unter Art. 2lit. cBetmG als Rohmaterialien und werden nament-
lich in Verzeichnis dBetmVV-EDI23 aufgeführt.
Die Wirkung von Halluzinogenen ist dosisabhängig und kann von Person zu
Person sehr unterschiedlich sein.24 LSD und Magic Mushrooms haben ähnli-
che Effekte.25 Bei oraler Einnahme von LSD tritt die Wirkung bereits nach
wenigen Minuten ein. Die Rauschphase von einer bis acht Stunden ist durch
farbenprächtige Wahrnehmungsstörungen (Synästhesie)26 geprägt und führt
15 Eingehend Albert Hofmann, LSD –mein Sorgenkind (10. Aufl., 2021) 27 „Zu Hause legte ich
mich nieder und versank in einen nicht unangenehmen rauschartigen Zustand, der sich
durch eine äusserst angeregte Phantasie kennzeichnete. Im Dämmerzustand bei geschlos-
senen Augen –das Tageslicht empfand ich als unangenehm grell –drangen ununterbro-
chen phantastische Bilder von ausserordentlicher Plastizität und mit intensivem, kaleido-
skopartigem Farbenspiel auf mich ein“.
16 Geschwinde (n 12) [645]; BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 2[1120].
17 OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 8[16].
18 Geschwinde (n 12) [1108].
19 OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 2[172], [181]; vgl. Geschwinde (n 12)
[1106] ff.
20 Zum Ganzen siehe European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, ‘Hallu-
zinogene Pilze: Drogenprofil’(Web page, undated) (zit. European Monitoring Centre for
Drugs and Drug Addiction, Halluzinogene Pilze Drogenprofil); vgl. auch OFK BetmG-
Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 2[181].
21 Zum Ganzen siehe BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 2[1697].
22 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 2[1691].
23 Verordnung des EDI über die Verzeichnisse der Betäubungsmittel, psychotropen Stoffe,
Vorläuferstoffe und Hilfschemikalien vom 30. Mai 2011 (Betäubungsmittelverzeichnisver-
ordnung, BetmVV-EDI), SR 812.121.11.
24 Geschwinde (n 12) [680].
25 Geschwinde (n 12) [1135].
26 Geschwinde (n 12) [664].
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im schweizerischen Recht
165
dazu, dass die Grenzen zwischen dem erlebten Ich und der Aussenwelt ver-
schwinden.27 Die Einnahme von LSD über drei bis vier Tage führt zu einer
Toleranzbildung und das Halluzinogen verliert seine Wirkung, sofern die
Dosierung nicht erhöht wird.28 Eine Resensibilisierung dauert aber nur wenige
Tage29 und es kommt zu keinen Entzugserscheinungen.30 Deshalb wird LSD
vom EMCDDA als eine nichtabhängigkeitserzeugende Substanz angesehen.31
Weiter sind keine Todesfälle wegen Überdosis bekannt.32 Eine der Gefahren
von Halluzinogenen liegt allerdings im Hervorrufen von Angst- und Panik-
zuständen, sog. Bad Trips.33 Flashbacks solcher Trips können noch Jahre nach
dem Konsum von Halluzinogenen eintreten.34 Es handelt sich dabei um ein
episodisches Wiederauftreten des früheren Rauschzustands mit Wahrneh-
mungsstörungen.35 Konsumenten und Konsumentinnen tendieren auch dazu,
sich selbst zu überschätzen, was zu selbstgefährdenden Handlungen führen
kann.36
27 Zum Ganzen siehe BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 2[1141] ff.
28 OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 8[21]; Ambros Uchtenhagen, ‘Arten,
Funktionen und Wirkungen der Drogen (Psychopharmakologie und Toxikologie)’in
Arthur Kreuzer (Hrsg.), Hand buch des Betäubungsmittelstrafrechts (1998) 2§1[81].
29 Geschwinde (n 12) [742] f.; OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 8[21];
Ambros Uchtenhagen, ‘Arten, Funktionen und Wirkungen der Drogen (Psychopharma-
kologie und Toxikologie)’in Arthur Kreuzer (Hrsg.), Handbuch des Betäubungsmittel-
strafrechts (1998) 2, §1 [81].
30 Peter Falkai und Hans Wittchen (Hrsg.), Diagnostisches und Statistisches Manual Psy-
chischer Störungen DSM-5® (2018) 720.
31 European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, ‘Lysergid (LSD): Drogenprofil’
(Web page, undated) (zit. European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction,
LSD Drogenprofil); J. F. Kramer und D. C. Cameron, AManual on Drug Dependence,
Compiled on the basis of reports of WHO expertgroups and other WHO publications (1975)
40f.; siehe auch Christina Suhr Brunner, Fürsorgerische Freiheitsentziehung und Sucht-
erkrankungen, insbesondere Drogensucht (1994) 64, „Halluzinogene führen bei chronischem
Konsum zu Abhängigkeit vom Halluzinogentyp, den die Weltgesundheitsorganisation folgen
dermassen charakterisiert hat: unterschiedlich stark ausgebildete psychische Abhängigkeit,
Fehlen körperlicher Abhängigkeit und Vorhandensein von Toleranzphänomenen“.
32 European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, LSD Drogenprofil (n 31); OFK
BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 8[21]; BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5)
Art. 2[1141].
33 Geschwinde (n 12) [675] ff.; vgl. auch OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6)
Art. 8[21].
34 European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, LSD Drogenprofil (n 31).
35 Falkai und Witchen (n 30) 730; OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 2
[1112]; vgl. auch Geschwinde (n 12) [675].
36 Suhr Brunner (n 31) 65; BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5), Art. 2[1101].
Jil Leuthold
166
Der WHO-Expertenausschuss für abhängigkeitserzeugende Drogen diskutierte
die LSD Frage das erste Mal im Jahr 1963. Das Expertenkomitee empfahl einige
Massnahmen wie z. B. die Verfügbarkeit auf ärztliche Verschreibung einzu-
schränken.37 Gemäss WHO kann die psychische Abhängigkeit je nach Hallu-
zinogentyp stark variieren, allerdings verspüren die wenigsten Konsumenten
und Konsumentinnen den Drang, die Substanzen regelmässig zu konsumie-
ren. Selbst bei abruptem Absetzen der Halluzinogene gibt es keine Nachweise
physischer Abhängigkeit.38
Wie gefährlich sind die Halluzinogene LSD und Magic Mushrooms also
wirklich? Dazu führte Professor DAVID NUTT im Jahr 2007 eine Studie über
unterschiedliche Substanzen durch. Er vergab den Stoffen Punktzahlen, die in
Relation zur Gefährlichkeit der Substanzen für die Konsumenten und Kon-
sumentinnen und deren Umfeld standen. Darauf basierend erstellte er ein
Gefährlichkeits-Ranking. Im Resultat sind halluzinogene Pilze die ungefähr-
lichste der getesteten Substanzen und LSD rangiert an zweitletzter Stelle
(siehe nachfolgende Statistik).39
Beim Vergleich mit anderen Substanzen wie Alkohol oder Cannabis, die
gemäss der Punkteskala gefährlicher aber weniger streng reguliert sind,40 stellt
sich die Frage, wie es zum Verbot halluzinogener Substanzen kam und ob die
aktuellen Verbote und Regulierungen von Halluzinogenen noch zeitgemäss
sind.41 Dazu muss der therapeutische Nutzen solcher Substanzen betrachtet
werden.
2. Therapeutischer Nutzen
Ab Ende 1950 bis in die 1960er Jahre wurden mehrere Studien über die the-
rapeutischen Wirkungen von Psychedelika (insb. LSD) zur Behandlung von
37 Zum Ganzen siehe Istaván Bayer, Development oft he Convention on Psychotropic Sub-
stances (1989) 5f.
38 Zum Ganzen siehe Kramer und Cameron (n 31) 40 f.
39 David J. Nutt, Leslie A. King und Lawrence D. Phillips, ‘Drug Harms in the UK: a
multicriteria decision analysis’Lancet (2010) 376 1558, 4.
40 Zum Ganzen siehe Nutt, King und Lancet (n 39) 4.
41 Jan van Amsterdam et al, ‘European rating of drug harms’Journal of Psychopharmacology
(2015) 29 655, 659.
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im schweizerischen Recht
167
Depressionen, Angststörungen und Suchterkrankungen durchgeführt.42
Neuere Open-Label-Studien zeigen, dass Psilocybin depressive und ängstliche
Symptome bei behandlungsresistenter Depression und bei „Major Depression“
(MDD) sowie Alkohol- und Tabakabhängigkeit reduziert. Es gibt noch wenige
Vergleiche zwischen der Behandlung einer Depression mit Psilocybin und
anderen etablierten Behandlungsmitteln. Das Centre for Psychedelic Research
am Imperial College London veröffentlichte jedoch letztes Jahr eine Studie, in
der gezeigt wurde, dass Psilocybin bei der Behandlung mittelschwerer bis
schwerer Depressionen genauso gut wirkt, wie das Antidepressivum Escita-
lopram.43 Obwohl aktuell wenig Forschung mit LSD betrieben wird, geben
Studien aus den 1960er und 1970er Jahren Hinweise darauf, dass Therapien
mit der Substanz bei Alkoholkonsumstörungen helfen können und dass LSD
anxiolytische Eigenschaften haben kann.44 In vielen Studien zeigten bereits
Nutt/King/Phillips, Lancet 2010, 4.
42 Rafael G. Dos Santos et al, ‘Antidepressive and anxiolytic effects of ayahuasca: asyste-
matic literature review of animal and human studies’Revista Brasileira de Psiquiatria
(2016) 38 65, 69; BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5), Art. 2[1125].
43 Zum Ganzen siehe Robin Carhart-Harris et al, ‘Trial of Psilocybin versus Escitalopram for
Depression’New England Journal of Medicine (2021) 384 1402, 1402 ff.
44 Rafael G. Dos Santos et al, ‘The Use of Classic Hallucinogens/Psychedelics in aTher-
apeutic Context: Healthcare Policy Opportunities and Healthcare’Risk management and
Healthcare Policy (2021) 14 901, 901 ff. (zit. Dos Santos, Classic Hallucinogens).
Jil Leuthold
168
einzelne oder wenige Dosen positive Auswirkungen und die Substanzen
hatten ein gutes Sicherheits- und Verträglichkeitsprofil.45 Weiter reduzieren
LSD und Psilocybin die Erkennung negativer Emotionen und fördern positive
Gefühlszustände.46 Psilocybin wurde ab den 1990er Jahren im Vergleich zu
LSD häufig therapeutisch eingesetzt,47 da die Wirkungsdauer von ca. vier bis
sechs Stunden kürzer als die von LSD ist und auch die Nachwirkungen
geringer sind.48 Inwiefern psychologische Therapien durch Psychedelika
unterstützt werden können, ist jedoch noch zu unklar, weshalb weitere For-
schungsarbeit notwendig ist, um verschiedene Arten von halluzinogenunter-
stützten Therapien besser zu verstehen.49 Auch erste Studien der UZH haben
gezeigt, dass Psychedelika wie LSD Symptome von psychischen Störungen wie
Depression und Schizophrenie lindern können.50 Im Dezember 2007 führte
der Schweizer Psychiater PETER GASSER eine Pilotstudie zur psychotherapeu-
tischen Behandlung mit LSD bei Patienten und Patientinnen mit Krebs im
Endstadium durch. Die Studie sollte offenlegen, ob Behandlungen mit LSD
weiter erforscht werden sollten. GASSERS Ergebnisse waren vielversprechend,
seine Testgruppe von 12 Personen war allerdings zu klein, um allgemeingültige
Aussagen treffen zu können.51 2017 bis 2021 wurde GASSER ein weiteres For-
schungsprojekt mit LSD an 40 Studienteilnehmern und Studienteilnehme-
rinnen bewilligt. Die Therapie soll bei schweren körperlichen Erkrankungen
und Angststörungen helfen. Die Resultate wurden jedoch noch nicht veröf-
fentlicht.52 In Anbetracht der vorgelegten Argumente für die potentielle Ver-
wendung von Halluzinogenen im medizinischen Bereich, müssen gesund-
heitspolitische Chancen und Herausforderungen genau betrachtet werden,
45 Gasser et al (n 4) 513 ff.; Davis et al (n 4) 481 ff.
46 Juliana Mendes Rocha et al, ‘Serotonergic hallucinogens and recognition of facial emotion
expressions: asystematic review of the literature’Therapeutic Advances in Psychophar-
macology (2019) 91,2.
47 Matthias Liechti, Experten-Bericht: Stand und Entwicklungsszenarien in Bezug auf die
medizinische Behandlung und klinische Forschung mit Halluzinogenen und MDMA, Zu
Handen: Bundesamt für Gesundheit BAG und Fachgesellschaften/Fachpersonen (2019) 5.
48 Geschwinde (n 12) [1135].
49 Dos Santos, Classic Hallucinogens (n 44) 901 ff.
50 Katrin H. Preller, ‘Changes in global and thalamic brain connectivity in LSD-induced
altered states of consciousness are attributable to the 5-HT2 Areceptor’eLife (2018) 7
e35082, e35082ff.
51 Zum Ganzen siehe Peter Gasser, ‘LSD-unterstützte Psychotherapie’Leading Opinions,
Neurologie &Psychiatrie (2011) 132, 33f. (zit. Gasser, Psychotherapie).
52 Zum Ganzen siehe Peter Gasser, ‘Psycholytische Therapie’(Web page, undated) (zit.
Gasser, Psycholytische Therapie).
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im schweizerischen Recht
169
damit eine einheitliche Integration halluzinogenunterstützer Therapien im
Gesundheitssystem möglich wird.53
III. Internationale Regulierung
1. Hintergründe des Verbots
Im Jahr 1949 brachte der Sandoz Konzern LSD als Medikament unter dem
Namen „Delysid“auf den Markt.54 LSD wurde in der westlichen Welt, insb. in
Amerika, Ende der 1950er Jahren schnell zu einem beliebten Rauschmittel.55 In
den 1950er bis 1960er Jahren waren Selbstversuche mit LSD stark verbreitet.56
Die meisten Rauschmittelgesetze erfassten LSD noch nicht, sodass viele
Rauschmittelsüchtige von illegalen Substanzen auf LSD wechselten.57 Weiter
erloschen 1963 die Patente von Sandoz zur Herstellung von LSD, womit eine
weitere Hemmschwelle bisher aufgrund Patentverstosses illegalen LSD Pro-
duktion wegfiel.58 Leichtsinniger Gebrauch ohne medizinische Überwachung
führte oft zu Horrortrips, die nicht selten in schweren Unglücksfällen und
Verbrechen endeten.59 In den USA erliessen die Gesundheitsbehörden dar-
aufhin ein umfassendes Verbot, das LSD auch in der medizinischen Praxis
untersagte. Somit kam die medizinische Anwendung zum Stillstand.60 Im Jahr
1971 einigten sich die Vereinten Nationen in dem Psychotropenübereinkom-
men über das Verbot aller bekannten Halluzinogene.61 Die Konsequenzen des
internationalen Verbots widerspiegelnsichnoch heute im schweizerischen Recht,
wo die Substanzenweitgehend verboten bleiben (siehe Art. 8Abs. 1lit. cBetmG).
Die Schweiz war das erste Land weltweit, das 2008 Humanstudien mit LSD
wieder zugelassenhat.62 Trotzdem spielt LSD in derPsychotherapiekeine grosse
53 Dos Santos, Classic Hallucinogens (n 44) 901 ff.
54 Hofmann (n 15) 66.
55 Hofmann (n 15) 61.
56 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 2[1125].
57 Hofmann (n 15) 66.
58 Hofmann (n 15) 66 f.
59 Hofmann (n 15) 66 ff.
60 Zum Ganzen siehe Hofmann (n 15) 11.
61 Adolf Lande, Commentary on the Convention of Psychotropic Substances done at Vienna on
21 February 1971 (1976) 11 (zit. UN-Kommentar-Lande).
62 Gasser, Psychotherapie (n 51) 32; Liechti (n 47) 5.
Jil Leuthold
170
Rolle, da die therapeutische Verwendungunter dem Eindruck des Missbrauchs-
potentials praktisch eingestellt wurde.63 Bis ins Jahr 2019 gab es in derSchweiz nur
sechsÄrzte und Ärztinnen,die Behandlungen mit LSD durchführten unddie
Anzahlder Bewilligungenbeschränkten sich im Mai 2019 auf 15, wobei mehrere
Bewilligungen denselben Patienten betreffen können.64
2. Psychotropenübereinkommen von 1971
Um die aktuelle schweizerische Gesetzeslage in Bezug auf das generelle Verbot
von Halluzinogenen und Ausnahmemöglichkeiten im medizinischen Bereich
zu analysieren, muss zunächst auf internationaler Ebene herausgearbeitet
werden, welche Voraussetzungen als Rahmenbestimmungen zu beachten
sind. Das schweizerische Betäubungsmittelrecht wurde stark durch diese
internationale Gesetzgebung geprägt.65 Vorliegend wird abgehandelt, welche
Voraussetzungen des Psychotropenübereinkommens von 1971 für die medi-
zinische Anwendung von Halluzinogenen von Bedeutung sind. Anhang Ides
Übereinkommens umfasst Drogen, die als ernsthaftes Risiko für die öffentliche
Gesundheit gelten und deren therapeutisches Potential von der Kommission
für Betäubungsmittel als gering eingeschätzt wird.66 Der Anhang umfasst
sowohl semi-synthetische Halluzinogen wie LSD, als auch natürliche Psy-
chedelika wie Psilocybin.67
2.1 Verwendung für medizinische und wissenschaftliche Zwecke
Artikel 7des Übereinkommens verbietet die Verwendung der Substanzen in
Anhang I, ausser für sehr limitierte medizinische oder wissenschaftliche
Zwecke. Es ist nicht das Ziel der Konvention, medizinisch gerechtfertigte
63 Uchtenhagen (n 28) §1 [28]; Geschwinde (n 12) [685] ff.; BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5)
Art. 2[1127].
64 Liechti (n 47) 7.
65 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 4[17] ff.; Peter Albrecht, Stämpflis Handkommentar,
Die Strafbestimmungen des Betäubungsmittelgesetzes (Art. 19 –28 lBetmG (3. Aufl., 2016)
Einleitung [6] (zit. SHK BetmG-Albrecht).
66 UN-Kommentar-Lande (n 61) 138 §2; Bayer (n 37) 14; Peter Albrecht, ‘Internationales
Betäubungsmittelrecht und internationale Betäubungsmittelkontrolle’in Arthur Kreuzer
(Hrsg.), Handbuch des Betäubungsmittelstrafrechts (1998) 653, §10 [17].
67 Anhang IPsychotropenübereinkommen, 1971.
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im schweizerischen Recht
171
therapeutische Verwendung von Stoffen in Anhang Izuverbieten oder in
unangemessener Weise zu behindern. Vor allem weil es unvorhersehbar ist, ob
eine Substanz aus Anhang IinZukunft für die Behandlung von Krankheiten
eingesetzt werden kann.68
2.2 Sonderbestimmungen über die in Anhang Iaufgeführten Stoffe
Folgende Voraussetzungen müssen gemäss Art 7lit. ades Psychotropen-
übereinkommens erfüllt sein, damit eine medizinische Verwendung der Stoffe
in Anhang IinFrage kommt: Die Verwendung darf nur für einen sehr
begrenzten medizinischen Zweck erfolgen, sie muss ordnungsmässig autori-
siert werden, in einer medizinischen/wissenschaftlichen Einrichtung erfolgen
und direkt unter der Kontrolle der Regierung stehen oder speziell durch die
Regierung genehmigt worden sein.69
Der Begriff „sehr begrenzte medizinische Zwecke“ist nicht klar definiert.
Jedoch legt die Einstufung der Stoffe in Anhang Ials „sehr gefährlich“nahe,
dass die therapeutische Verwendung eingeschränkt werden muss.70 Die Ver-
tragsparteien sollen Stoffe aus Anhang Inicht einsetzen, wenn es alternative
Substanzen gibt, die gleich erfolgsversprechend sind.71 Es besteht jedoch
Spielraum bezüglich der Wertung von Risiken und Nutzen von Substanzen des
Anhangs I, weshalb eine Betrachtung im Einzelfall notwendig wird. Eine „sehr
begrenzte medizinische Verwendung“lässt sich folglich von den Vertrags-
parteien unterschiedlich regulieren. Vertragsparteien können auch lediglich
Empfehlungen erlassen.72 Es besteht folglich ein erheblicher Ermessensspiel-
raum.
Auch der Begriff „ordnungsgemäss autorisiert“ist weit gefasst. Bei der
Umsetzung verfügen die Mitgliedsstaaten über einen grossen Ermessens-
spielraum. Die Nutzung muss „ordnungsgemäss“genehmigt sein. Das heisst, in
Übereinstimmung mit den nationalen Gesetzen und Vorschriften des betref-
fenden Staates, und in Übereinstimmung mit den Anforderungen und Zwe-
68 Zum Ganzen siehe UN-Kommentar-Lande (n 61) 138 §3.
69 UN-Kommentar-Lande (n 61) 38ff.
70 UN-Kommentar-Lande (n 61) 139 §6.
71 UN-Kommentar-Lande (n 61) 139 §5.
72 Zum Ganzen siehe UN-Kommentar-Lande (n 61) 139 §6; Bayer (n 37) 8.
Jil Leuthold
172
cken von Art. 7des Psychotropenübereinkommen.73 Dabei wird empfohlen,
die Zahl der Ärzte und Ärztinnen einzuschränken, die Stoffe des Anhang Izur
medizinischen Therapie verwenden dürfen.74
Mit „Einrichtung“ist ein Ort gemeint, welcher der medizinischen Behandlung
oder wissenschaftlichen Forschung gewidmet ist. Es ist unklar, ob dazu ein
einzelner Arzt oder eine einzelne Ärztin ausreicht oder ob die Anzahl der
beschäftigten Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen relevant ist. Eine Verwendung
ausserhalb einer von der Regierung kontrollierten medizinischen Einrichtung
ist allerdings in jedem Fall verboten.75
Damit eine Einrichtung unter der „unmittelbaren Kontrolle“der Regierung ist,
muss diese in der Ausübung von Verwaltungs- und Forschungsaufgaben der
Leitung des Staates unterstellt sein und deren Weisungen wie auch allgemeine
Vorschriften befolgen. Die Einrichtung bedarf zudem einer Genehmigung
einer Regierungsbehörde.76
IV. Nationales Recht
Im Folgenden werden die Bestimmungen des BetmG, die auf medizinische
Halluzinogene Anwendung finden, ermittelt. Zunächst wird der Zweckartikel
des BetmG und die geschützten Rechtsgüter kritisch betrachtet (Kap. 4.1).
Weiter wird das generelle Verbot aus Art. 8Abs. 1BetmG analysiert (Kap. 4.2)
und auf die einzelnen Voraussetzungen für eine medizinische Ausnahmebe-
willigung eingegangen, welche in Art. 8Abs. 5BetmG vorgesehen ist
(Kap. 4.3). Dabei werden auch die Umsetzung und Spielräume internationaler
Verpflichtungen berücksichtigt.
1. Zweckartickel
Um das Ausmass der Verbote im BetmG zu verstehen, muss zunächst der
Zweckartikel Art. 1BetmG betrachtet werden. Mit der Revision des BetmG von
73 Zum Ganzen siehe UN-Kommentar-Lande (n 61) 147 §3.
74 UN-Kommentar-Lande (n 61) 139 §4.
75 Zum Ganzen siehe UN-Kommentar-Lande (n 61) 149 §7 f.
76 Zum Ganzen siehe UN-Kommentar-Lande (n 61) 149 f. §9 f.; Bayer (n 37) 8.
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im schweizerischen Recht
173
2008 wurde in einem allgemeinen Zweckartikel (Art. 1BetmG) die Zielsetzung
des BetmG festgelegt. Der Zweckartikel soll verdeutlichen, was durch das
Gesetz geschützt werden. Dabei soll die Doppelnatur von Betäubungsmitteln
in der Zielsetzung berücksichtigt werden. Betäubungsmittel als Arzneimittel
und Medikamente sind unentbehrlich zur Linderung von Schmerzen und
Leiden. Andererseits stellen sie eine Gefahrenquelle für die Gesundheit des
Einzelnen und die Interessen der Allgemeinheit dar, wenn sie missbräuchlich,
d.h. ohne medizinische Indikation, angewendet werden.77 Art. 1BetmG nennt
drei Gesetzeszwecke: Den Schutz des einzelnen (potentiellen) Konsumenten
oder Konsumentin, die Sicherstellung des Zugangs zu Betäubungsmitteln als
Arzneimittel und Medikament und den Schutz der Allgemeinheit vor den
sozialschädlichen Auswirkungen von suchtbedingten Störungen. 78 In den
vorliegenden Unterkapiteln wird auf das Spannungsverhältnis der ersten
beiden Schutzzwecken eingegangen.
1.1 Geschütztes Rechtsgut „Selbstschutz “
Geht eine Normierung zum Zwecke des Selbstschutzes des (potentiellen)
Konsumenten oder der (potentiellen) Konsumentin über den Schutz von
Freiheitssphären von Individuen hinaus? Sinn und Zweck eines Staates ist die
Gewährleistung der Freiheit aller, nicht die Einschränkung im Hinblick auf
den individuellen Gebrauch dieser Freiheit.79 Man ist sich einig, dass eine
Persone, die die Fähigkeit zur Selbstbestimmung hat, auch das Recht dazu hat.
Sie und nur sie hat die Kompetenz, über ihre persönliche Autonomie zu
entscheiden.80 Das Gesetz soll folglich nicht vor gewollter Selbstgefährdung
schützen.81 Trotzdem macht das Bundesgericht in einem Urteil bzgl. Schutz
vor Passivrauchen Ausführungen über den Schutz von Menschen vor sich
selbst.82 Aus der Argumentation geht hervor, dass ein willensfreier Mensch
sich auch selbst schädigen wollen kann. Aufgrund des Selbstbestimmungs-
77 Zum Ganzen siehe BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 1[4].
78 OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 1N3.
79 Patrick Sutter, ‘Der Schutz des Menschen vor sich selbst als Teil seiner eigenen Umwelt
Sicherheit &Recht (2013) 145, 45.
80 Zum Ganzen siehe Joel Feinberg, The moral limits of criminal law, Harm to Self, Vol. 3
(1987) 28.
81 Sutter (n 79) 45.
82 BGer 6B_75/2012 E. 3.3 vom 26. 10. 2012 „Das Gesetz will nicht nur Nichtraucher, sondern
alle Menschen und somit auch Raucher vor den Gefahren des Passivrauchens schützen“.
Jil Leuthold
174
recht nach Art. 10 und Art. 13 BV83 ist staatliches Tätigwerden zum Schutz vor
Selbstgefährdung grundsätzlich unzulässig. Eine solche Einschränkungen
wäre nur dann möglich, wenn sie zur optimalen Gewährleistung der Freiheit
aller erforderlich wäre.84 Folglich ist der erste Zweck des BetmG „Schutz des
einzelnen (potentiellen) Konsumenten bzw. der einzelnen (potentiellen)
Konsumentin“in analoger Argumentation grds. unzulässig, sofern das Verbot
nicht gleichzeitig den Schutz der Allgemeinheit gewährleistet. Der Zweckar-
tikel passt nicht auf Fragen medizinischer Ausnahmebewilligungen, da er eine
zu weitgehende und unpassende Einschränkung darstellt. Der Zweck des
Schutzes einer Einzelperson wird nicht gewährleistet, indem Therapieme-
thoden eingeschränkt werden. Patienten und Patientinnen können ohne
Ausnahmebewilligung keine medizinischen Halluzinogene einnehmen,
obwohl es ihnen helfen und nicht schaden würde. Der Zweck des Schutzes
(potentiellen) Konsumenten und Konsumentinnen steht in einem Span-
nungsverhältnis zum Zweck der medizinischen Verfügbarkeit.
1.2 Verfügbarkeit zu medizinischen Zwecken
Betäubungsmittel und psychotrope Stoffe sind trotz ihres Gefährdungspo-
tentials im wissenschaftlichen und medizinischen Bereich Bestandteil
unverzichtbarer Therapie- bzw. Arzneimittel.85 Dies lässt sich auch aus der
Zweckbestimmung Art. 1lit. bBetmG ablesen.86 Das Gesetz soll gewährleisten,
dass ein Betäubungsmittel, das zur Heilung oder Linderung von Krankheiten
als Arzneimittel angewandt werden kann, unter strikten Regeln für die
medizinische Behandlung zugänglich ist.87 Trotz erfolgsversprechenden Stu-
dien (siehe Kap. 2.2), fallen Halluzinogene unter die verbotenen Betäu-
bungsmittel nach Art. 8Abs. 1BetmG und Ausnahmen werden nur in spezi-
fischen Einzelfällen genehmigt (dazu im Folgenden). Der Gesetzeszweck
„Schutz der Allgemeinheit“scheint dabei vom Gesetzgeber höher gewichtet zu
werden, als die Verfügbarkeit zu medizinischen Zwecken. Die gesetzgeberi-
sche Abwägung dieser beiden Gesetzeszwecke verfehlt ihr Ziel in Anbetracht
des geringen Gefährlichkeitspotentials von Halluzinogenen.
83 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV), SR 101.
84 Zum Ganzen siehe Sutter (n 79) 47 ff.
85 OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 1[17].
86 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 1[6].
87 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 1[21] f.
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im schweizerischen Recht
175
2. Verbotene Betäubungsmittel
Art. 8Abs. 1BetmG regelt Stoffe, deren medizinischen Nutzen als gering
eingeschätzt wird oder die als wissenschaftlich unzureichend erforscht gel-
ten.88 Art. 8BetmG setzt damit die Regelung zu Stoffen aus Anhang Ides
Psychotropenübereinkommens auf nationaler Ebene um. Aufgrund des gros-
sen Missbrauchspotentials und Schwarzmarktattraktivität werden die Stoffe
in Abs. 1grds. als nicht verschreibungs- und verkehrsfähig deklariert. Ver-
kehrsfähigkeit besteht bei Sachen, die geeignet sind, Gegenstand privater
Rechte und privatrechtlichen Verfügungen zu bilden. Verkehrsunfähigsind
folglich Stoffe,deren Verkehrsfähigkeitdurch dasöffentliche Rechtaus Gründen
desöffentlichenWohls aufgehoben wurde. VerschreibungsunfähigeStoffe
dürfengrundsätzlichnicht verschrieben,verabreicht oder einemanderen zum
unmittelbaren Verbrauchüberlassenwerden.89 DasabsoluteVerbotbezieht sich
aufden Anbau, dieEinführung,die Herstellungund dasInverkehrbringender
aufgeführten Stoffe.90 DasEDI bestimmt nach Art. 3Abs.1BetmKV91 die ein-
zelnen kontrollierten Substanzen und dieanwendbaren Kontrollmassnahmen.
Nach Art. 2lit.dBetmKV erstellt dasEDI im VerzeichnisddieListe derver-
botenen, kontrollierten Substanzen.92 Die Listeder psychotropen Stoffe und
Betäubungsmittel im BetmVV-EDI istbindend.93
3. Ausnahmebewilligung für Medizin
Obwohl die Stoffe aus Absatz 1zunächst verkehrs- und verschreibungsunfähig
sind, heisst das nicht, dass sie absolut unverschreibbar sind.94 Im Rahmen der
Teilrevision des Betäubungsmittelgesetzes im März 1975 wurde die Möglich-
keit einer Ausnahmebewilligung für eine beschränkte medizinische Anwen-
88 OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 8[1].
89 Zum Ganzen siehe BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[2] f.
90 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[12].
91 Verordnung über die Betäubungsmittelkontrolle vom 25. Mai 2011 (Betäubungsmittelkon-
trollverordnung, BetmKV), SR 812.121.1.
92 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[8].
93 BGE 108 IV 196, E. 2c; OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 2[8]; Frei
(n 10) [35].
94 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[44].
Jil Leuthold
176
dung mit Art. 8Abs. 5BetmG eingeführt.95 Die Ausnahmebewilligung war
ursprünglich nur für einzelne medizinische Behandlungen mit Halluzinoge-
nen in der Psychiatrie gedacht.96 Es handelt sich dabei um eine stoffbezogene
Bewilligung im Gegensatz zu Art. 4BetmG, der die Bewilligung für bestimmte
Firmen und Personen festlegt.97 Eine Abweichung vom allgemeinen Verbotaus
Art. 8Abs.1BetmG istnur in drei Ausnahmefällen möglich: Wenn dieSubstanz
der wissenschaftlichen Forschung, derArzneimittelentwicklungoderder
beschränkten medizinischen Anwendung dient.98 GemässArt. 8Abs. 5BetmG
erteiltdas BAG die Bewilligungen für Gesuche.Absatz 5ist als „Kann-Vorschrift“
konzipiert, weshalb das BAG einen gewissen Spielraum hat und eine Bewilligung
nach pflichtgemässem Ermessen erteilen kann.99 Das eingereichteGesuchdient
dem BAGals Entscheidungsgrundlage. Bei Klärungsbedarf kann es auch ergän-
zende Unterlagen verlangen.100
LSD und Magic Mushrooms als Stoffe aus Absatz 1können in den Anwen-
dungsbereich der Ausnahmebewilligung fallen und für medizinische Zwecke
eingesetzt werden, die Anforderungen sind allerdings hoch (wie im Folgenden
gezeigt wird).
3.1 Inhalt der Bewilligung
Inhalt der Bewilligung nach Art. 8Abs. 5BetmG können alle verbotenen
Handlungen nach Abs. 1sein. Folglich kann eine Bewilligung für den Anbau,
die Einfuhr, die Herstellung und für das Inverkehrbringen erteilt werden.101 Die
Ausnahmebewilligung nach Art. 8Abs. 5BetmG bezieht sich auf die verbo-
tenen Betäubungsmittel des Verzeichnisses dder BetmVV-EDI und ist nicht
mit den ordentlichen Bewilligungen nach Art. 4und 5BetmG zu verwechseln.
95 Botschaft über die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes vom 9. März 2001, BBl 2001
3715, 3770; BGE 125 II 206 E. 4.b.
96 Luc Saner, Auf dem Weg zu einer neuen Drogenpolitik (1998) 100.
97 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[44].
98 Art. 8BetmG.
99 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[54]; OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker
(n 6) Art. 8[33].
100 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[57].
101 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[51].
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im schweizerischen Recht
177
3.2 Zweck der Bewilligung: medizinische Anwendung
Eine Ausnahmebewilligung kann gemäss Art. 8Abs. 5BetmG für folgende drei
Zwecke erteilt werden: Wissenschaftliche Forschung, Arzneimittelentwick-
lung und für die beschränkte medizinische Anwendung.102 Im Folgenden wird
nur auf die beschränkte medizinische Anwendung eingegangen, da nur dieser
Bewilligungszweck für den therapeutischen Einsatz von Halluzinogenen
relevant ist. Grundsätzlich dürfen zugelassene Arzneimittel mit Wirkstoffen
des Verzeichnisses dnur für zugelassene Indikation angewendet werden. Will
ein Arzt oder eine Ärztin ein solches Arzneimittel anders als für die zuge-
lassene Indikation anwenden, bedarf er oder sie dazu auch einer Ausnah-
mebewilligung für beschränkt medizinische Anwendung.103 Der Fall des
„Compassionate Use“,bei dem ein noch nicht zugelassenes Arzneimittel für
lebensbedrohliche Krankheiten ausnahmsweise nach aArt. 9Abs. 4HMG104
befristet bewilligt werden konnte, wurde im Rahmen der Revision des HMG
im Jahr 2016 aufgehoben.105 Bei der Ausnahmebewilligung nach Art. 8Abs. 5
handelt es sich um Bewilligungen in konkreten Einzelfällen.106 Dies lässt sich
auch aus der Abgrenzung zur ordentlichen Bewilligung nach Art. 4und 5
BetmG schliessen.107 Ordnungsgemäss ermächtigte Personen in wissen-
schaftlichen oder medizinischen Einrichtungen können Halluzinogene zu
Therapiezwecken einsetzen, sofern sie über die Ausnahmebewilligung verfü-
gen.108
Aufgrund des grossen medizinischen Potentials von Halluzinogenen können
sie folglich für den Zweck der beschränkten medizinischen Anwendung in
konkreten Einzelfällen Gegenstand einer solchen Bewilligung nach Art. 8
102 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[45].
103 Zum Ganzen siehe Erläuterungen des Bundesamts für Gesundheit zur Verordnung über
die Betäubungsmittelkontrolle (Betäubungsmittelkontrollverordnung, BetmKB) und zur
Verordnung über die suchtbedingten Störungen (Betäubungsmittelsuchtverordnung,
BetmSV) 34f. (zit. Erläuterungen zur Verordnung über die suchtbedingten Störungen
(BetmSV)); BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[81].
104 Bundesgesetz über Arzmeimittel und Medizinprodukte vom 15. Dezember 2000 (Heilmit-
telgesetz, HMG), SR 812.21.
105 Swissmedic, ‘Befristete Bewillligung zur Anwendung von Arzneimitteln gemäss Artikel 9b
Absatz 1HMG (Web page, undated).
106 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[93].
107 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[52] f.
108 Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Änderung des
Bundesgesetzes über die Betäubungsmittel vom 9. Mai 1973, BBl 1973 1348, 1363; BetmG-
Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[98].
Jil Leuthold
178
Abs. 5BetmG werden. Dazu müssen allerdings die formalen und materiellen
Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung erfüllt werden. Dies wird im
Folgenden weiter erläutert.
3.3 Formale Mindestangaben für eine Ausnahmebewilligung
Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung für den
Einsatz von Halluzinogenen sind nach Art. 1lit. dBetmSV109 in Art. 28 BetmSV
geregelt. Die Bestimmung regelt die formalen Mindestangaben, die ein Gesuch
enthalten muss. Nach Art. 28 Abs. 2lit. aBetmSV müssen zunächst die Per-
sonendaten der gesuchsstellenden Person, der Verwendungszweck des
Betäubungsmittels, sowie die Menge und der Bezugsort angegeben werden.
Das BAG berücksichtigt nur ein von der gesuchstellenden Person unter-
zeichnetes Dokument (Originalgesuch).110 Für eine Bewilligungzur beschränk-
ten medizinischenAnwendung eines Halluzinogens, muss der Patient oderdie
Patientin zwingendschriftlich einwilligen (Art. 28 Abs. 2lit. dBetmSV). Weiter
muss der Patient oder die Patientin an einer unheilbaren, chronischen Krankheit
leiden, das Leiden muss durch Einnahme des verbotenen Betäubungsmittel
gelindert werden können undesdarf keine alternativen Behandlungsmöglich-
keiten geben.111 Dies lässt sich als Äquivalentzur Voraussetzung „sehr begrenzte
medizinische Zwecke“aus dem Psychotropenübereinkommen verstehen. Mitder
Abgabe desBetäubungsmittels muss dem Patienten oder der Patientin eine
unabhängigere Lebensweiseermöglicht werden, durch das Vermeiden einer
stationären Behandlung.112
Sofern eine kontrollierte Substanz ausdem Verzeichnisdnichtnur fürein von
Swissmedic zugelassenes Arzneimittel hergestelltwird, bedarf dieHerstellung
auch einerAusnahmebewilligung durch dasBAG nach Art. 8Abs.5 BetmG.
„Herstellen“nach Art. 2lit.cBetmKV umfasstsämtliche Arbeitsgänge vom
Gewinnen, Anfertigen,Zubereiten, Be-oderVerarbeiten,Reinigen, Umwandeln,
Verpacken, Lagern und Ausliefern desEndprodukts,sowie derenQualitäts-
kontrolleoderFreigabe. Mit „Inverkehrbringen“istnachArt.4Abs. 1lit. dHMG
109 Verordnung über Betäubungsmittelsucht und andere suchtbedingte Störungen vom 25. Mai
2011 (Betäubungsmittelsuchtverordnung, BetmSV), SR 812.121.6.
110 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[57].
111 BGE 125 II 206 E. 3b.
112 OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 8[39]; Erläuterungen zur Ver-
ordnung über die suchtbedingten Störungen (BetmSV) (n 103) 34.
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im schweizerischen Recht
179
dieÜbertragung oder dasÜberlasseneines Produktesgemeint.113 Erfasstsind
sämtlicheHandlungen,die miteinem Handwechsel derkontrolliertenSub-
stanzenaus demVerzeichnis d(Anhänge1und5BetmVV-EDI)verbunden sind
und dieMöglichkeit eröffnen,dassein andererüberdas Betäubungsmittel
tatsächliche Verfügungsgewalt erlangt.114 „Inverkehrbringen“meint auch das
Verschreiben solcherSubstanzen.115
3.4 Materielle Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung
Weitere vier Voraussetzungen müssen erfüllt sein, damit das BAG eine Aus-
nahmebewilligung für Halluzinogene erteilt. Es muss ein spezifischer, medi-
zinisch indizierter Spezialfall vorliegen. Bei der gesuchstellenden Person muss
es sich um einen Spezialarzt oder eine Spezialärztin FMH für Psychiatrie und
Psychotherapie handeln.116 Dieser oder diese muss einen Bezugsquellen-
nachweis erbringen und nachweisen können, dass der Stoff nur in einer
geschlossenen klinischen Abteilung unter dauernden Überwachung des
Patienten oder der Patientin verabreicht wird.117 Darin widerspiegeln sich die
Voraussetzungen der „ordnungsmässigen Autorisierung“,der „medizinischen/
wissenschaftlichen Einrichtung“und der „direkten Kontrolle/Genehmigung
der Regierung“von Art. 7des Psychotropenübereinkommens auf nationaler
Ebene. Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für Halluzinogene ist unter
Einhaltung dieser materiellen Voraussetzungen denkbar, dürfte sich allerdings
auf absolute Ausnahmefälle beschränken.
3.5 Vorbehalt internationaler Abkommen
Unter Vorbehalt von internationalen Abkommen, wie dem Einheitsüberein-
kommen und dem Psychotropenübereinkommen, kann das BAG nach
Art. 8Abs. 5BetmG eine Ausnahmebewilligung erteilen.118 Dieser Vorbehalt
113 Ursula Eggenberger Stöckli und Felix Kesselring in Thomas Eichenberger, Urs Jaisli und
Paul Richli (Hrsg.), Heilmittelgesetz, Basler Kommentar (2022), Art. 4[168] (zit. BSK HMG-
BearbeiterIn); BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[20] und Art. 19 [502].
114 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 19 [503].
115 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[61].
116 Saner (n 96) 100 f.
117 Saner (n 96) f.; BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[66].
118 OFK BetmG-Fingerhut, Schlegel und Jucker (n 6) Art. 8[33].
Jil Leuthold
180
ist nur deklaratorischer Natur, da die Schweiz bis heute keinem internatio-
nalen Abkommen beigetreten ist, das den Anbau, die Einfuhr, die Herstellung
oder das Inverkehrbringen eines Betäubungsmittels ausnahmslos verbietet.119
Das Psychotropenübereinkommen von 1971 sieht in Artikel 5und Arti-
kel 7Paragraph aeine Ausnahmebewilligung für wissenschaftliche Forschung
und beschränkt medizinische Anwendung sogar ausdrücklich vor.
3.6 Kontrolle
Das BAG kontrolliert die Inhaber und Inhaberinnen von Ausnahmebewilli-
gungen gemäss Art. 29 BetmSV auf festgelegte Anordnungen und bezüglich
Bewilligungsinhalt.120 Gemäss BetmKV führt das Institut weitere Kontrollen
durch.121 Dieser Kontrollmechanismus entspricht der Voraussetzung des Psy-
chotropenübereinkommens in Bezug auf die erforderliche „unmittelbaren
Kontrolle“der Regierung über eine Einrichtung.
V. Würdigung
1. Medizinische Anwendung von Halluzinogenen unter aktuellem Recht
LSD und Magic Mushrooms sind gemäss Art. 8Abs. 1BetmG verbotene
Substanzen. Eine Ausnahmebewilligung zur beschränkten medizinischen
Anwendung nach Art. 8Abs. 5BetmG ist allerdings denkbar, wenn auch sel-
ten unter aktuellem Recht. LSD und Magic Mushrooms als Substanzen des
Verzeichnisses dAnhang 2BetmVV-EDI dürften mangels zugelassenen Indi-
kationen nicht ohne Ausnahmebewilligung für beschränkt medizinische
Anwendung durch einen Arzt oder eine Ärztin angewendet werden. Die
Personendaten der gesuchsstellenden Person sowie der Verwendungszweck
und der Bezugsort des Halluzinogens müsste gemäss Art. 28 Abs. 2lit. a
BetmSV angegeben werden. Der Patient müsste zur Behandlung mit Hallu-
119 BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[106] ff.; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-4772/2019 vom 06.09. 2021.
120 Erläuterungen zur Verordnung über die suchtbedingten Störungen (BetmSV) (n 103) 23;
BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[109].
121 Erläuterungen zur Verordnung über die suchtbedingten Störungen (BetmSV) (n 103) 35.
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im schweizerischen Recht
181
zinogenen zwingend schriftlich einwilligen. Damit eine Behandlung mit LSD
oder Magic Mushrooms in Frage kommt, muss der Patient an einer unheil-
baren, chronischen Krankheit leiden, für die es keine alternative Behand-
lungsmöglichkeit gibt. Denkbar wäre z.B. eine Depression, sofern der Patient
oder die Patientin auf Antidepressiva nicht mehr anspricht. Die Abgabe des
Halluzinogens muss dabei schmerzlindernde Wirkungen versprechen und
dem Patienten oder der Patientin eine unabhängigere Lebensweise ermögli-
chen. Eine Behandlung mit Halluzinogenen wäre nur in einem spezifischen,
medizinisch indizierten Spezialfall denkbar, wenn es sich bei der gesuch-
stellenden Person um einen Spezialarzt oder eine Spezialärztin FMH für
Psychiatrie und Psychotherapie handelt.122 Dieser oder diese müsste einen
Bezugsquellennachweis des Halluzinogens erbringen und nachweisen kön-
nen, dass der Stoff nur in einer geschlossenen klinischen Abteilung unter
dauernden Überwachung des Patienten oder der Patientin verabreicht wird.123
Da das Psychotropenübereinkommen von 1971 in Artikel 5und Artikel 7Pa-
ragraph aeine Ausnahmebewilligung für beschränkt medizinische Anwen-
dung vorsieht, steht einer Behandlung mit Halluzinogenen in der Schweiz kein
internationales Abkommen entgegen. Das BAG führt Kontrollen über die
Ausnahmebewilligungen durch.
2. Zukunftsausblicke
Das medizinische Potential halluzinogener Substanzen ist gross. Es gibt zwar
Medikamente wie Antidepressiva, Datenauswertungen zeigen aber, dass die
Wirkung der Pharmazeutika häufig auf einen Placebo-Effekt zurückzuführen
ist und dass die Medikamente nicht immer anschlagen.124 Dazu kommt, dass
die meisten Medikamente wie z.B. Antidepressiva und Anxiolytika, die zur
Behandlung psychischer Störungen erhältlich sind, täglich und über längere
Zeiträume eingenommen werden müssen und es oft mehrere Wochen dauert,
bis sie eine therapeutische Wirkung entfalten. Dies steigert die Behand-
lungskosten für das Gesundheitssystem. Erhebliche Nebenwirkungen dieser
Medikamente führen zur Verringerung der Therapietreue.125 Aus diesen
122 Saner (n 96) 100 f.
123 Saner (n 96) 100 f.; BetmG-Komm-Hug-Beeli (n 5) Art. 8[66].
124 Irving Kirsch, ‘Antidepressants and the Placebo Effect’Zeitschrift für Psychologie (2014)
222 128, 130.
125 Zum Ganzen siehe Dos Santos, Classic Hallucinogens (n 44) 901 ff.
Jil Leuthold
182
Gründen besteht dringender Bedarf für neue Medikamente, wobei Therapien
mit Halluzinogenen einen Lösungsansatz bieten könnten. Es ist möglich,
Behandlungen mit nur ein bis drei Dosen Halluzinogenen durchzuführen,
wobei die therapeutische Wirkung einige Monate anhalten kann.126 Dies
würde auch die Therapiekosten verringern und die gute Verträglichkeit der
Behandlung könnte die Therapietreue fördern. Behandlungen mit Psychede-
lika könnten auch Patienten und Patientinnen helfen, die bisher auf verfüg-
bare Medikamente nicht angesprochen haben oder behandlungsresistent
geworden sind.127 Damit halluzinogenunterstütze Behandlungen einem brei-
teren Publikum zugänglich gemacht werden können, müsste die Rechtsord-
nung in der Schweiz angepasst werden. Trotzdem sollte aufgrund des
Gefährlichkeitpotentials bei einer Legalisierungsdebatte eine mögliche
Gesetzesrevision nicht auf den Freizeitkonsum ausgedehnt werden.
3. Vorschlag für die Anpassung des Betäubungsmittelrechts
Damit das betäubungsmittelrechtliche Kontrollsystem angepasst werden
kann, muss das gesetzliche Verkehrsverbot von medizinischen Halluzinoge-
nen aufgehoben werden. Dadurch würde die Ausnahmebewilligung durch das
BAG nach Art. 8Abs. 5BetmG und die Notwendigkeit einer Einzelfallprüfung
entfallen. Um das Verkehrsverbot aufzuheben, muss eine Anpassung auf
Verordnungsebene, insb. für die Herstellung und für den Anbau von medizi-
nischen Halluzinogenen, vorgenommen werden. Medizinische Halluzinogene
sollen aufgrund der Aufhebung des Verkehrsverbots vom Verzeichnis d
Anhang 5BetmVV-EDI (verbotene Betäubungsmittel) ins Verzeichnis a
Anhang 2BetmVV-EDI (allen Kontrollmassnahmen unterstellten Substanzen)
verschoben werden. Behandlungen mit Halluzinogenen würden somit neu
den Bewilligungs- und Kontrollmassnahmen von Swissmedic unterstellt.128 Es
soll dabei klar zwischen medizinischen- und nichtmedizinischen Zwecken
unterschieden werden, wobei die Nutzung zu wissenschaftlicher Forschung
126 Rafael G. Dos Santos et al, ‘Efficacy, tolerability, and safety of serotonergic psychedelics
for the management of mood, anyiety, and substance-use disorders: asystematic review
of systematic reviews’Expert Review of Clinical Pharmacology (2018) 11 889, 889 ff. (zit. Dos
Santos, Efficacy).
127 Zum Ganzen siehe Dos Santos, Classic Hallucinogens (n 44) 901 ff.
128 Zum Ganzen siehe Erläuternder Bericht des Bundesamts für Gesundheit BAG zur Än-
derung des Betäubungsmittelgesetzes (Cannabisarzneimittel) von Juni 2019, 2(zit.
Erläuternder Bericht, Änderung des Betäubungsmittelgesetzes (Cannabisarzneimittel)).
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im schweizerischen Recht
183
und Arzneimittelentwicklung weiterhin dem Bewilligungssystem des BAG
nach Art. 8Abs. 5BetmG unterstellt bleiben soll. Diese Lösung würde mit der
Revision des Betäubungsmittelgesetzes im Jahr 2019 im Hinblick auf die
Legalisierung von medizinischem Marihuana einhergehen.129 Die Umstellung
würde den Anforderungen internationaler Abkommen weiterhin gerecht
werden, da sie mit den Voraussetzungen von Art. 7des Psychotropenüber-
einkommens vereinbar sind.130
4. Herausforderungen
Die Möglichkeit medizinische Therapien mit Halluzinogenen durchzuführen,
birgt einige Herausforderungen. Die Straftatbestände des Betäubungsmittel-
gesetzes stellen Missbräuche von Betäubungsmitteln unter Strafe. Solche
Bestimmungen sind auch für Medizinalpersonen relevant, da Fehlverhalten
wie z.B. eine Therapie mit verbotenen Halluzinogenen nach
Art. 8Abs. 1BetmG ohne Ausnahmebewilligung nach Art. 8Abs. 5BetmG
einen Verstoss gegen Art. 20 BetmG begründen würde. Dies schränkt mögliche
Therapien immer noch weitgehend ein. Eine weitere Schwierigkeit ist der
weltweite rechtliche Status dieser Substanzen. Psilocybin und LSD sind immer
noch im Anhang Ides Psychotropenübereinkommen aufgelistet, was ihnen
keinen therapeutischen Nutzen unterstellt und sie als missbrauchs- und
abhängigkeitsgefährdend klassifiziert. Diese Qualifikation erschwert die
Möglichkeit, Humanstudien mit den Substanzen durchzuführen.131 Aus diesen
Gründen befürworten einige Forscher und Forscherinnen, dass Halluzinogene
neu klassifiziert werden, damit ihr therapeutisches Potential künftig besser
untersucht werden kann.132 Dies scheint allerdings unwahrscheinlich, da die
Kategorisierung im Anhang Ides Psychotropenübereinkommens in
Art. 7Paragraph abereits eine eingeschränkte medizinische und wissen-
schaftliche Anwendung vorsieht.
129 Erläuternder Bericht, Änderung des Betäubungsmittelgesetzes (Cannabisarzneimittel) 14.
130 Siehe UN-Kommentar-Lande (n 61) 138ff. §1 ff.
131 Dos Santos, Efficacy (n 126) 889 ff.
132 James J. H. Rucker, ‘Psychedelic drugs should be legally reclassified so that researchers
can investigate their therapeutic potential’BMJ (2015) 350 h2902, h2902.
Jil Leuthold
184
VI. Fazit
Halluzinogene sind vielversprechende Substanzen zur Behandlung vieler
psychischer Krankheiten wie Depressionen, Angststörungen und substanz-
bezogenen Störungen. Bisherige Befunde deuten darauf hin, dass Medika-
mente mit halluzinogenen Wirkstoffen in den kommenden Jahren weltweit in
die Gesundheitssysteme aufgenommen werden. Trotzdem sind Halluzinoge-
ne, zusammen mit weiteren Substanzen, deren medizinische Nutzen als
gering eingeschätzt wird, weiterhin im Anhang Ides Psychotropenüberein-
kommens gelistet. Auf nationaler Ebene lässt sich diskutieren, ob der Zweck
des Schutzes eines (potentiellen) Konsumenten und Konsumentinnen vor
Selbstgefährdung zulässig sein soll oder ob dies die persönliche Freiheit des
Gesetzesadressaten bzw. der Gesetzesadressatin zu sehr einschränkt. Dies ist
insb. vor dem Hintergrund des Schutzzwecks der Verfügbarkeit zu medizini-
schen Zwecken zu betrachten. Weiter lässt sich auch hinterfragen, ob der
Anwen-dungsbereich einer Ausnahmebewilligung zur halluzinogenunter-
stützen Therapie in der Schweiz zu eng ist, und ob eine Abgabe oder Ver-
schreibung verkehrs- und verschreibungsunfähiger Substanzen ohne Bewilli-
gung nicht trotzdem als medizinisch indiziert betrachtet werden kann, sofern
die Regeln der ärztlichen Sorgfalt nicht verletzt werden. Aufgrund potentieller
stoffbezogener Gefahren und des Missbrauchspotentials, sind trotzdem
komplexe und durchdachte Regulierungen erforderlich. Dies erfordert einen
Diskurs zwischen Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen, politischen
Entscheidungsträger und Entscheidungsträgerinnen und Gesundheitsspezia-
listen und Gesundheitsspezialistinnen. Es sind progressive statt repressive
regulatorische Ansätze geboten. Dadurch würde die Forschung mit Halluzi-
nogenen und die Medizin in einem rechtlich vorgesehenen Rahmen unter-
stützt und gefördert, was von gesamtgesellschaftlichem Nutzen wäre.
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Materialienverzeichnis
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2001 3715
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Änderung des
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ErläuternderBericht des Bundesamts für Gesundheit BAG zur Änderung des Betäu-
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Erläuterungen des Bundesamts für Gesundheitzur Verordnung über die Betäu-
bungsmittelkontrolle (Betäubungsmittelkontrollverordnung, BetmKB)und zur
Verordnung über die suchtbedingten Störungen (Betäubungsmittelsuchtverord-
Jil Leuthold
188
nung, BetmSV) (zit. Erläuterungen zur Verordnung über die suchtbedingten Stö-
rungen(BetmSV))
Medizinische Anwendung von LSD und Magic Mushrooms im schweizerischen Recht
189
Der Platzspitz –Zürichs offene
Drogenszene in den 1980er Jahren
SAMIRA REBSAMEN
In den 1980er Jahren kämpfte die Schweiz mit einem schweren Drogenpro-
blem. Vor allem grosse Städte, wie zum Beispiel Zürich waren stark davon
betroffen. Durch diese Krise hat sich die Drogenpolitik der Schweiz verändert
und die gesetzlichen Rahmenbedingungen mussten angepasst werden. Vor
allem die offene Drogenszene am Zürcher Platzspitz und die Vorgehensweise
der Zürcher Regierung haben dabei eine prägende Rolle gespielt. Durch die
Analyse der Schweizer Vorgehensweise zur Zeit des Platzspitz können wich-
tige Schlüsse gezogen werden, die allenfalls auf aktuelle Diskussionen
betreffend der Legalisierung oder Entkriminalisierung von Drogen hilfreich
sein können.
Inhaltsverzeichnis
I. Einleitung ................................................................................... 191
II. Historisches ................................................................................. 192
1. Das Betäubungsmittelgesetz von 1975 .................................................. 192
2. Die offene Drogenszene und die Drogenpolitik der Stadt Zürich ..................... 194
2.1 Der Anfang der offenen Drogenszene ............................................... 194
2.2 Die offene Drogenszene eskaliert ................................................... 197
2.3 Die Situation spitzt sich zu –Schliessung des Platzspitz .......................... 198
3. Entwicklung auf Bundesebene .......................................................... 201
III. Was kann man von den Erfahrungen des Platzspitz lernen? ............................ 202
1. Kritik und daraus gezogene Schlüsse ................................................... 202
2. Positive Aspekte .......................................................................... 206
3. Zwischenfazit ............................................................................. 209
IV. Zukunftsaussichten ......................................................................... 210
1. Ausgangslage und Herausforderungen .................................................. 210
2. Lösungsvorschläge für die nahe Zukunft ............................................... 213
V. Fazit ......................................................................................... 215
Literaturverzeichnis ......................................................................... 216
Materialienverzeichnis ...................................................................... 218
191
©2023 Samira Rebsamen, CC BY 4.0 –https://doi.org/10.24921/2023.94115960.06
I. Einleitung
In den 1980er Jahren kämpfte die Schweiz mit einem starken Drogenproblem.
Vor allem in Zürich begannen sich Personen öffentlich zu versammeln, um
gemeinsam illegale Drogen zu konsumieren.1Als es der Polizei nicht mehr
gelang die Gruppen aufzulösen, wurde auf dem Platzspitz, einem Park in
Zürich, eine offene Drogenszene toleriert.2Diese Zeit zwang die Bevölkerung
und die Politik zu einem Umdenken im Bereich der bestehenden gesetzlichen
Rahmenbedingungen. Die Schweiz setzte auf Schadensminderung und konnte
damit bemerkenswerte Erfolge erzielen. Die Kriminalität ging zurück, die Zahl
der Drogentoten und die Neuansteckungen mit HIV sanken.3Trotz diesen
Erfolgen wurden die gesetzlichen Rahmenbedingungen erst 20 Jahre später an
die herrschende Drogenpolitik angepasst.
Der vorliegende Beitrag soll einen Überblick zum historischen Kontext der
Drogenszene auf dem Platzspitz geben und seinen Einfluss auf die heutige
Drogenpolitik aufzeigen. Ausserdem soll veranschaulicht werden, was man
aus der Vorgehensweise der Schweiz lernen und wie man die gezogenen
Schlüsse auf die heutige Situation anwenden kann. Zunächst sollen die
Ereignisse auf dem Platzspitz und der Drogenpolitik von 1975 dargelegt wer-
den (II. Historisches). Danach wird analysiert, was an der Vorgehensweise der
Schweiz kritisiert wird und welche Aspekte positiv hervorgehoben werden
(III. Was kann man von den Erfahrungen des Platzspitz lernen). Zuletzt werden
die neue Drogenpolitik der Schweiz und deren Zukunftsaussichten kurz auf-
gezeigt und Lösungsvorschläge vorgestellt (IV. Zukunftsaussaichten).
II. Historisches
1. Das Betäubungsmittelgesetz von 1975
Die Geschichte des heutigen Betäubungsmittelgesetzes begann in den 1960er-
Jahren, als zahlreiche Jugendliche im Rahmen der Achtundsechziger Bewe-
1Bertani Somaini und Peter Grob, ‘How and why AIDS changed drug policy in Switzerland’
Journal of Public Health Policy (2012) 33 317, 319.
2Joanne Csete und Peter Grob, ‘Switzerland, HIV and the power of pragma-tism: Lessons
for drug policy development’International Journal of Drug Policy (2012) 23 82, 83.
3Csete und Grob (n 2) 82.
Samira Rebsamen
192
gung für unabhängige Jugendzentren in Zürich protestierten.4Als ihren For-
derungen nachgegeben wurde und diverse solche Zentren öffneten, wurden
diese schnell als illegale Drogenkonsumräume, sogenannte „Fixerstübli“,
missbraucht. Zudem kam es in den Jugendzentren vermehrt zu Spannungen
zwischen den Drogensüchtigen und den restlichen Jugendlichen.5Deswegen
musste die Polizei die Zentren bald wieder schliessen.6Das Schweizer Parla-
ment reagierte mit Repression auf das Verhalten der drogensüchtigen
Jugendlichen und revidierte das Drogengesetz von 1951 erstmals. Es trat 1975 in
Kraft. Dabei wurden neu sowohl der Konsum als auch der Besitz von Drogen
unter Strafe gestellt. Vor dieser Revision waren bloss der Anbau, die Herstel-
lung, der Handel, die Verbreitung und der Besitz von Opiaten, Kokaprodukten
und Cannabis verboten.7Das BetmG von 1975 hingegen hatte die Drogenab-
stinenz der Bevölkerung als Ziel und erreicht werden sollte diese vorwiegend
durch Repression.8Das BetmG von 1975 setzte auf Abschreckung, Verbote und
Strafen9und unterschied nicht zwischen verschiedenen Konsumverhalten.10
Zwei weitere Säulen -Therapie und Prävention- waren im Gesetz zwar ent-
halten, jedoch kam ihnen eine sehr untergeordnete Rolle zu. So waren bei-
spielsweise Therapien mit Opiaten von der Strafe ausgenommen, wurden
jedoch sehr erschwert, indem für jeden Patienten eine Sonderbewilligung bei
der Regierung eingeholt werden musste.11 Deswegen basierte das Therapie-
angebot grösstenteils auf Abstinenz. Während das BetmG vor der Revision
also versuchte den Verkehr mit legalen, medizinisch verwendeten Betäu-
bungsmitteln zu kontrollieren und Abzweigungen auf den illegalen Markt zu
verhindern, befasste sich das BetmG von 1975 erstmals auch mit den Pro-
blemen, die durch den Drogenkonsum selbst verursacht wurden.12 Dieses
BetmG von 1975 blieb bis 2008 in der gleichen Fassung in Kraft. Seine Inter-
pretation änderte sich im Laufe der Zeit jedoch drastisch. Aus dem veran-
4Peter J. Grob, Zürcher „Needle-Park“,Ein Stück Drogengeschichte und -politik 1968 –2006 (3.
Aufl., 2018) 15 (zit. Grob, „Needle-Park“).
5Grob, „Needle-Park“(n 4) 19.
6Somaini und Grob (n 1) 317.
7Botschaft über die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes vom 9. März 2001 3751, 3722
(zit. Botschaft Betäubungsmittelgesetz).
8Csete und Grob (n 2) 82.
9Eidgenössische Kommission für Suchtfragen, 10 Jahre Betäubungsmittelgesetz, Eine Ana-
lyse der Eidgenössischen Kommission für Suchtfragen EKSF. (2019) 24 (zit. Bericht EKSF).
10 Bericht EKSF (n 9) 24.
11 Csete und Grob (n 2) 83.
12 Botschaft Betäubungsmittelgesetz (n 7) 3723.
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren
193
kerten Drei-Säulen-Modell –Repression, Therapie und Prävention –wurde ein
inoffizielles Vier-Säulen-Modell, das sich an der während der Platzspitzära
praktizierten Drogenpolitik orientierte.13
2. Die offene Drogenszene und die Drogenpolitik der Stadt Zürich
2.1 Der Anfang der offenen Drogenszene
Trotz des strengeren BetmG von 1975 nahm der Drogenkonsum in der Schweiz
erheblich zu.14 Zudem sorgte das striktere Gesetz für eine Zunahme der Ver-
haftungen und der Strafregistereinträge wegen Besitz oder Konsum von
Betäubungsmitteln.15 Ende der 70er Jahre begannen sich kleine Gruppen im
Zentrum der Stadt Zürich zu versammeln, um gemeinsam illegale Drogen zu
konsumieren. Diese Gruppen wuchsen zunehmend und es entstanden bald
tägliche Konzentrationen von 100 –400 Personen. Die Kantone stellten darauf
erstmals Polizeieinheiten zur Betäubungsmittelbekämpfung bereit.16 Die
Polizei versuchte die Gruppen durch eine sogenannte Vertreibungstaktik
aufzulösen und sie zu verscheuchen, denn für flächendeckende Verhaftungen
genügten die Ressourcen nicht.17 Kaum wurden die Gruppen jedoch aufgelöst,
fanden sie an einem nächsten Ort wieder zusammen.18 Zudem brachten die
Drogenszenen hohe Kriminalitätsraten mit sich, da die Konsumierenden Geld
für die Drogen beschaffen mussten.19 Durch das Teilen von Spritzenmaterial
verbreitete sich die damals neue Krankheit AIDS zudem unter den Süchtigen
sehr schnell und die Behörden befürchteten, dass sie sich auch auf Nicht-
Süchtige ausbreiten würde. Dies führte dazu, dass die Stadt Zürich ihre Dro-
genpolitik überdachte.20 Bisher galt eine nationale Drogenpolitik, die auf den
13 Michael Schaub, ‘Auswirkungen der Schweizer Drogenpolitik aus Sicht der Suchtfor-
schung’Sucht Magazin (2019) 610, 37.
14 Somaini und Grob (n 1) 318.
15 Joanne Csete, From the Mountaintops, What the World Can Learn from Drug Policy Change
in Switzerland (2010) 13.
16 Stadtrat von Zürich, Drogenpolitik der Stadt Zürich, Strategien –Massnahmen –Per-
spektiven (2014) 12 (zit. Bericht Zürich).
17 Michèle Binswanger, ‘The Needle Trauma’Tagesanzeiger (online), November 1988
Abschnitt: „Dr Keim der Katastrophe“.
18 Peter J. Grob, ‘The needle park in Zürich, The story and the lessons to be learned’
European Journal on Criminal Policy and Research (1994) 248, 48.
19 Somaini und Grob (n 1) 318.
20 Csete (n 15) 33.
Samira Rebsamen
194
drei Säulen Repression, Prävention und Therapie basierte. Da jedoch kaum
Präventionsangebote zugänglich waren und die Therapien alle auf freiwilliger
Basis funktionierten, dominierte die Repression.21 1986 ernannte der Zürcher
Stadtrat den Platzspitz, einen Park hinter dem Landesmuseum, zu einem
Gebiet wo Drogenkonsum vorübergehend toleriert, jedoch kontrolliert wurde.
Dies sollte das Drogenproblem „stadtverträglich“machen, indem sich die
Süchtigen an einem Ort versammelten, der von Häusern und Nachbarschaften
weitgehend abgeschottet war.22 Zusätzlich nahmen sie inoffiziell eine vierte
Säule in die Drogenpolitik auf, nämlich die sogenannte Schadensminderung.
Dies führte zu angeheizten Diskussionen zwischen der Polizei und der
Regierung.23 Grundsätzlich gilt in der Schweiz ein Verfolgungszwang von
Straftaten. Schauen Polizisten bewusst weg, können sie sich sogar der
Begünstigung nach Art. 305 StGB strafbar machen.24 Für die Zürcher Polizei
galt dieser Grundsatz schon vor dem Inkrafttreten der StPO gemäss §21 Abs. 1
StPO-ZH. Die Weisung, die offene Drogenszene zu tolerieren, kam
ursprünglich vom Zürcher Stadtrat und die politischen Parteien unterstützten
ihn dabei.25 Die Zürcher Stadtpolizei war zunächst nicht bereit, das Vorgehen
des Stadtrates zu unterstützen, da es offensichtlich gegen das Legalitätsprinzip
verstosse, welches eine Pflicht zur Verfolgung von Straftaten durch den Staat
statuiert.26 Die Stadtregierung verlangte, dass die Polizei Drogenkonsumenten
nicht festnimmt, obwohl ein nationales Gesetz der Polizei genau das Gegenteil
aufträgt.27 ROBERT NEUKOMM,damaliger Vorsteher des Polizeidepartements,
setzte sich am Ende durch. Er argumentierte damit, dass die Polizei nur
beschränkte Mittel zur Verfügung habe und die Verteilung dieser Ressourcen
dem Stadtrat obliege. Der Stadtrat war der Meinung, dass Repression dem
Drogenproblem nicht hilft, weshalb er vorerst dir offene Drogenszene tole-
rieren wollte. Die Festnahme von Drogensüchtigen hatte somit keine Priorität
mehr und die Polizei war gezwungen wegzuschauen.28 Der Stadtrat hat somit
21 Christian Huber, ‘The Practical Business of Treatment, Needle Park: what can we learn
from the Zürich experience?’Addiction (1994) 89 513, 513.
22 Grob (n 18) 26.
23 Benjamin Rothschild, ‘Warum es nict gelingt, die Polizei zu reformieren’Republik (on-
line), 25. November 2021 Abschnitt „Machtkampf um neue Drogenpolitik“.
24 Vgl. Art. 7Abs. 1 Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (Strafpro-
zessordnung, StPO), SR 312.
25 Bericht Zürich (n 16) 13.
26 Rothschild (n 23) Abschnitt „Machtkampf um neue Drogenpolitik“.
27 Somaini und Grob (n 1) 320.
28 Rothschild (n 23) Abschnitt „Machtkampf um neue Drogenpolitik“.
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren
195
als Exekutivbehörde ein kantonales Gesetz ausgelegt und der Polizei seine
Auslegung indirekt aufgezwungen. Ob dies zulässig war, bleibt fraglich, zumal
es Aufgabe des Gerichts oder des Gesetzgebers selbst sein sollte Gesetze
auszulegen. Zudem kann der Sinn und Zweck der Verteilung von Polizeires-
sourcen nicht sein, eine illegale Tätigkeit plötzlich zu tolerieren, weil die
Ressourcen fehlen, vor allem, wenn das Problem so akut ist wie in den 90er-
Jahren. Der Stadtrat hatte einen guten Ansatz, dass Repression dem Dro-
genproblem nicht hilft. Unter dem Legalitätsprinzip und dem Aspekt der
Gewaltentrennung bleibt seine Vorgehensweise jedoch fraglich. Nach dieser
Entscheidung trafen sich jeden Tag hunderte Drogenkonsumenten auf dem
Platzspitz und der Park wurde unter dem Namen „Needle Park“als eine der
grössten offenen Drogenszenen Europas bekannt.29 Auch das Bundesamt für
Gesundheit realisierte, dass Repression allein die Situation lediglich ver-
schlimmerte. Deswegen bot es finanzielle Unterstützung zur Verteilung von
sauberen Spritzen an Drogenabhängige. 1985 finanzierte das Bundesamt für
Gesundheit eine Organisation, die in kleinem Rahmen saubere Nadeln und
Spritzen an Drogensüchtige verteilte.30 Die Zürcher Regierung tolerierte ein
solches Vorgehen nicht, da es als Hilfeleistung zum Drogenhandel angesehen
wurde.31 1985 kündigte der Zürcher Kantonsarzt GONZAGUE KISTLER im amtli-
chen Drogenbulletin deshalb ein striktes Spritzenabgabenverbot an und die
Gesundheitsdirektion drohte bei Verletzung des Verbots sogar mit einem
Praxisbewilligungsentzug.32 Ärzte und Strafrechtsexperten widersprachen
diesem Verbot und wollten sich widersetzen. Zudem entschied die Polizei die
Nadeln, die trotzdem verteilt wurden, nicht mehr zu konfiszieren und wurde
dabei vom Schweizerischen Roten Kreuz unterstützt.33 Deswegen musste das
Verbot 1986 von den Behörden zurückgenommen werden.34
29 Grob (n 18) 48.
30 Somaini und Grob (n 1) 319.
31 Csete und Grob (n 2) 83.
32 Grob (n 18) 23 f.
33 Somaini und Grob (n 1) 320.
34 André Seidenberg, ‘Spritzenabgabeverbot in Zürich’DRS aktuell (online) 25. September
1985.
Samira Rebsamen
196
2.2 Die offene Drogenszene eskaliert
Basierend auf dem neuen Ziel der Schadensminderung installierten sich über
20 Organisationen auf dem Platzspitz.35 Sie verteilten saubere Spritzen, Des-
infektionsutensilien, Kondome und starteten Impfkampagnen gegen Hepatitis
B.36 Zusätzlich brachten Freiwillige Decken, warme Kleidung und Suppe in
den Park und medizinisches Personal bot Sprechstunden und erste Hilfe an.37
Auch soziale Dienste wurden angeboten, beispielsweise waren Fachleute den
Süchtigen bei der Arbeitssuche behilflich oder boten ihnen Tagesarbeit an.38
Erstmals waren die Unterstützungsangebote nicht nur für Menschen, die eine
gewisse Zeit abstinent waren zugänglich, sondern auch für Süchtige, die
weiterhin konsumierten. Ihr einziges Ziel war jenes der Schadensminderung.39
Eine der wichtigsten Organisationen war ZIPP-AIDS.40 Sie hatte vier Ziele: die
AIDS Prävention, das Anbieten von medizinischer Hilfe, die Dienstleistungen
genau dort anzubieten, wo sie am meisten benötigt wurden und das Sammeln
von Daten, um das Krankheitsbild der Drogensucht besser zu verstehen.41 Die
Organisation war sich bewusst, dass der Platzspitz nicht der richtige Ort war,
um die Suchtkrankheit zu bekämpfen. Vielmehr wollte sie Voraussetzungen
schaffen, um die Sucht unter Kontrolle zu bringen und zu einem späteren
Zeitpunkt die Rehabilitation anderswo zu erleichtern.42 Das BAG bat die
Organisationen ihre Tätigkeit sorgfältig zu dokumentieren und anschliessend
auszuwerten. So nahm ZIPP-AIDS zum Beispiel jeden Tag möglichst viele
Blutproben, untersuchte diese systematisch und führte Umfragen bei Süch-
tigen durch.43 Durch diese Studien bekamen die Verantwortlichen ein klareres
Bild der Drogensüchtigen und der Wirkung der neuen Massnahmen.44 Durch
das breite Angebot an medizinischer Hilfe und sozialen Diensten wurde die
Drogenszene auf dem Platzspitz sehr attraktiv. Nicht nur Zürcher besuchten
35 Huber (n 21) 513.
36 Somaini und Grob (n 1) 320.
37 Huber (n 21) 513.
38 Grob (n 18) 50.
39 Harald K. Klingemann, ‘Drug treatment in Switzerland: harm reduction, decentralization
and community response’Addiction (1996) 91 (5) 723, 726.
40 Somaini und Grob (n 1) 320.
41 Grob (n 18) 50.
42 Grob, „Needle-Park“(n 4) 43.
43 Daniel Meili, ‘Vom Zürcher Platzspitz zur Heroinverschreibung –oder: Die progressive
Drogenpolitik der Schweiz’Suchttherapie (2007) 850, 52.
44 Somaini und Grob (n 1) 320.
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren
197
den Platzspitz regelmässig, sondern auch Drogenkonsumenten aus der ganzen
Schweiz und sogar aus Nachbarsländern.45 Als Reaktion darauf baute die Stadt
Zürich die schadensmindernden Massnahmen immer weiter aus. Sie führte
niederschwellige Methadonprogramme ein, bei denen Methadon an Süchtige
abgegeben wurde in der Hoffnung, dass sie jenes nicht mehr illegal beschaffen
mussten.46 Die steigenden Zahlen an verteilten Spritzen und Wiederbele-
bungen lassen jedoch darauf schliessen, dass diese Programme dazu geführt
haben, dass Abhängige mehr Drogen konsumierten.47 Trotzdem brachten die
Massnahmen sicheren Konsum mit sich, da das Methadon nicht vom
Schwarzmarkt bezogen wurde und somit einer Qualitätskontrolle unterlag.
2.3 Die Situation spitzt sich zu –Schliessung des Platzspitz
Im Sommer 1991 spitzte sich die Situation erheblich zu. Sie wurde für
Anwohner unerträglich, da die offene Drogenszene in die Quartiere über-
schwappte. Süchtige lagen im Park und verelendeten, Nadeln wurden auf
Spielplätzen und Strassen gefunden und die Atmosphäre wurde zunehmend
gewalttätig.48 Das Führen der Hilfsangebote auf dem Platzspitz wurde immer
gefährlicher und der Druck von aussen durch Politiker und Öffentlichkeit
stieg.49 Der Stadtrat traf im Juli 1991 intern die Entscheidung den Platzspitz zu
schliessen. Gemäss ROBERT NEUKOMM war sich der Stadtrat bewusst, dass dies
ohne flankierende Massnahmen nicht gelingen wird.50 Im Oktober 1991 erliess
der Stadthalter BRUNO GRAF eine aufsichtsrechtliche Weisung, in der er die
Schliessung des Platzspitz bis im November 1991 verlangte. Er war der Mei-
nung, dass der Stadtrat die öffentliche Ordnung nicht einhalte und gegen
diverse Gesetze verstosse.51 Der Stadtrat legte gegen diese Weisung Rekurs
45 Huber (n 21) 514.
46 Huber (n 21) 514.
47 Huber (n 21) 514.
48 Huber (n 21) 514.
49 Grob (n 18) 50.
50 Laura Peter, Mit Überlebenshilfe aus der Sackgasse, Die Drogenpolitik des Zürcher Stadtrats
von 1989 bis 1995 (2017) 22.
51 Statthalteramt des Bezirks Zürich, Verfügung vom 16. Oktober 1991, in Sachen Polizeivor-
stand der Stadt Zürich betreffend aufsichtsrechtliche Weisung 5.
Samira Rebsamen
198
beim Regierungsrat ein, welcher auch gutgeheissen wurde.52 Da jedoch der
interne Beschluss des Stadtrats, den Platzspitz zu schliessen sowieso schon
gefallen war, beschloss er die Drogenszene bis im Winter 1992 zu räumen. Im
Februar 1992 wurden sämtliche Institutionen auf dem Platzspitz geschlossen
und die Polizeikontrollen drastisch erhöht.53 Allerdings geschah die Schlies-
sung sehr abrupt mitten in der Nacht, womit tausende Menschen plötzlich
von der Versorgung abgeschnitten wurden.54 Der Kanton versuchte gleich-
zeitig mit der Schliessung des Platzspitz ein Auffangnetz für die Süchtigen mit
„Fixerstübli“,K
ontakt- und Anlaufstellen und Unterbringungsmöglichkeiten
zu etablieren.55 Positive Folgen der Schliessung konnten bald erkannt werden.
Die Zahl der Drogentoten sank.56 Trotzdem gelang es nicht ein funktionie-
rendes und koordiniertes Auffangnetz zu etablieren. Politische, soziale und
medizinische Massnahmen wurden nicht oder nur beschränkt aufeinander
abgestimmt und der ganzen Strategie fehlte es an Koordination.57 Gleichzeitig
kamen andere Gemeinden dem schnellen Strategiewechsel der Stadt Zürich
nicht nach. Obwohl sie sich bereit erklärten die Drogensüchtigen aufzuneh-
men, stiessen sie auf Widerstand der Bevölkerung.58 Kurz nach der Schliessung
des Platzspitz verschob sich die offene Drogenszene deswegen zunächst in die
Nachbarschaft, den „Kreis 5“.Dort war die Szene für alle sichtbar. Der Stadtrat
setzte sich als Ziel die offenen Drogenszenen wieder in verdeckte Szenen zu
überführen, um die Anwohner nicht zu gefährden und das Drogenproblem
„stadtverträglich“zu machen.59 Die Polizei machte in der Nachbarschaft lau-
fend Druck damit sich die Szene dort nicht niederlassen konnte und somit
wanderte die Szene zuletzt an den stillgelegten Bahnhof Letten.60 Dort wurde
die Szene noch viel brutaler, denn sie war nicht mehr gleich isoliert wie auf
dem Platzspitz. Da sich die Szene immerhin nicht mehr im Wohnquartier
52 Stadtarchiv ZH, V.B.c.72., Drogendelegation des Stadtrats, Akten 1989 –1994, 3.3: Auszug
aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zurich: Sitzung vom 13. November
1991, 2.
53 Huber (n 21) 515.
54 Vera Baumann, ‘1995 Schliessung der Drogenszene am Letten’(Web page, undated).
55 Grob (n 18) 50.
56 Botschaft Betäubungsmittelgesetz (n 7) 3721.
57 Huber (n 21) 515.
58 Klingemann (n 39) 731.
59 Stadtarchiv ZH, V.B.c.72., Drogendelegation des Stadtrats, Akten 1989 –1994, 1.1: Aus der
Stadtratssitzung vom 30. Oktober 1991 1.
60 Stadtarchiv ZH V.J.c.69., Drogendelegation des Stadtrats, Akten 1989–1994, 2: Die Auf-
losung der offenen Drogenszene in Zurich, Februar 1996 8.
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren
199
befand, tolerierte der Stadtrat die Situation trotzdem bis 1994.61 Die Bevöl-
kerung wehrte sich stark gegen die offene Drogenszene, indem sie private
Patrouillen organisierte und geschlossene Anstalten für Drogensüchtige
beantragte.62 Gleichzeitig begann die Regierung, das dezentralisierte System
mit Schadensminderungsmassnahmen auszubauen.63 Sie schickte Drogenab-
hängige, die nicht aus Zürich stammten, zurück in ihre Heimatsregionen.
Dafür wurde ein altes Spitalgebäude zu einem Gefangenenlager umgebaut, wo
Süchtige für 24 bis 48 Stunden festgehalten wurden und danach ein Rück-
transfer in ihren Heimatkanton arrangiert wurde.64 Die Regierung akzeptierte
das Vier-Säulen-Modell immer mehr, weshalb die Angebote immer weiter
ausgebaut wurden. 1994 waren die meisten Therapiemöglichkeiten bereits
nach diesem Modell ausgerichtet. Zusätzlich starteten in der Schweiz Pilot-
projekte zu heroingestützten Behandlungen.65 Dabei wurde Heroin in kon-
trollierten Mengen an Personen mit langjähriger Opiatabhängigkeit abgege-
ben. Gegner dieser Behandlungen befürchteten, dass dadurch der
Drogenkonsum zunehmen wird und die Substanzen ihren Weg auf den ille-
galen Schwarzmarkt finden.66 Durch das sorgfältige Erheben von Daten
konnte die Bevölkerung aber davon überzeugt werden, dass die heroinge-
stützten Behandlungen Vorteile mit sich brachten. Die Drogen wurden weder
auf dem Schwarzmarkt gefunden, noch nahm der Drogenkonsum zu. Die
Gesundheit der Patienten konnte erheblich verbessert und die Dosierung des
Heroins konnte bei Betroffenen innerhalb von etwa drei Monaten stabilisiert
werden.67 Trotzdem machte die Bevölkerung der Regierung immer mehr
Druck und stellte die Aufforderung den Letten zu schliessen. Ansonsten würde
eine private Initiative mit Hilfe von Ärzten, Hunden und Privatdetektiven die
Schliessung selbst vornehmen.68 Die Stadt Zürich erarbeitete einen Drei-Stu-
fen-Plan, um den Letten zu schliessen und versuchte dabei die Fehler, die bei
der Schliessung des Platzspitz geschahen, nicht zu wiederholen. Der Plan
beinhaltete unter anderem eine Erhöhung der Razzien von Dealern und das
Ausbauen der Schadensminderungsangebote.69 Zudem erarbeiteten Bundes-
61 Somaini und Grob (n 1) 321.
62 Klingemann (n 39) 732.
63 Somaini und Grob (n 1) 321.
64 Klingemann (n 39) 731.
65 Somaini und Grob (n 1) 321.
66 Csete (n 15) 19.
67 Csete (n 15) 19.
68 Klingemann (n 39) 732.
69 Klingemann (n 39) 725.
Samira Rebsamen
200
und kantonale Behörden erstmals gemeinsam eine einheitliche Strategie.70 Es
wurden neue politische Strukturen, wie zum Beispiel der Nationale Drogen-
ausschuss geschaffen, die ein koordiniertes Zusammenspiel von Städten,
Kantonen und Bund, aber auch von Fachpersonen wie Polizei, Pflegepersonal
und Suchtfachleuten ermöglichten.71 Das dezentralisierte System und die
Schadensminderungsmassnahmen wurden massiv ausgebaut.72 Auch die
Repression wurde berücksichtigt. So baute die Stadt beispielsweise ein Not-
gefängnis, um zu vermeiden, dass Drogenhändler wegen den fehlenden
Gefängnisplätzen gleich wieder frei kamen.73 Als 1994 die offene Drogenszene
am Letten geschlossen wurde, waren die Kantone bereit, die Drogensüchtigen
aufzufangen. Die Vorzüge des Vier-Säulen-Modells wurden offensichtlich.
Offene Drogenszenen verschwanden, die Beschaffungskriminalität ging
zurück und die Zahl der Neuinfektionen mit HIV sanken.74
3. Entwicklung auf Bundesebene
Die Situation auf dem Platzspitz führte zu einem Umdenken auf Bundesebene.
Zwischen 1991 und 2011 implementierte der Bund eine vier Säulen Drogen-
politik, die weitgehend auf dem Vorgehen der Stadt Zürich basierte. Scha-
densminderungsangebote wurden ausgebaut und Politiker machten auf neue
Herangehensweisen aufmerksam.75 Die Schadensminderungsmassnahmen
wurden anerkannt, obwohl sie gesetzlich nicht verankert waren und die
Bevölkerung akzeptierte die liberalere Drogenpolitik des Bundes weitgehend.
76 Deswegen scheiterten 1997 und 1998 zwei extreme Initiativen. Die „Jugend
ohne Drogen Initiative“verlangte eine strengere Drogenpolitik basierend auf
totaler Abstinenz, während sich die „Droleg Initiative“für die Legalisierung
70 Klingemann (n 39) 731.
71 Ueli Simmel, ‘Elchtest für die schweizerische Drogenpolitik’Sucht Magazin (2008) 535,
35.
72 Klingemann (n 39) 731.
73 Vgl. Stadtarchiv ZH, V.B.c.72., Drogendelegation des Stadtrats, Akten 1989 –1994, 1.1:
Kanton Zurich: Verordnung uber ein Notgefangnis in einer geschutzten Operationsstelle
beim Waidspital in Zurich, 1994.
74 Somaini und Grob (n 1) 321.
75 Csete und Grob (n 2) 83.
76 Schaub (n 13) 37.
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren
201
von Drogen aussprach.77 2008 stimmte das Schweizer Volk für eine neue
Drogenpolitik, die weitgehend der praktizierten Drogenpolitik der Stadt Zü-
rich während den 1990er-Jahren entsprach. Das revidierte BetmG trat 2011 in
Kraft und basierte auf dem Vier-Säulen-Modell.78 Ebenso wurde ein neuer
Zweckartikel eingeführt, der nicht mehr nur Abstinenz verlangt, sondern auch
die Schadensminderung berücksichtigt.79 Zusätzlich koordinierte das neue
BetmG die Aufgaben von Bund und Kantonen. Die Hauptaufgabe der Kantone
besteht neu darin, die vier Säulen umzusetzen und ein genügendes Angebot
für Drogenabhängige aufzubauen.80 Mit kleinen Änderungen gilt das revidierte
BetmG bis heute.
III. Was kann man von den Erfahrungen des
Platzspitz lernen?
Die Schweiz musste sich aufgrund ihres Vorgehens in den 1990er Jahren
zahlreicher Kritik aus der ganzen Welt stellen. Diese soll im folgenden Kapitel,
gemeinsam mit den positiven Aspekten, die man von der Platzspitzära lernen
kann, thematisiert werden.
1. Kritik und daraus gezogene Schlüsse
Kritisiert wurde vor allem, dass die Herangehensweise der Schweiz nicht mit
dem ideellen Ziel der Drogenabstinenz der Bevölkerung vereinbart werden
könne.81 Die INCB, die verantwortlich ist die Einhaltung der UN-Konventionen
über Drogen zu überwachen, sah im Vorgehen der Schweiz einen Verstoss
gegen die UN-Konventionen von 1961 und 1971.82 Sie verlangte von der Schweiz
77 Vgl. Botschaft zu den Volksinitiativen „Jugend ohne Drogen“und „für eine vernünftige
Drogenpolitik“(Drogen-Initiative) vom 19. Juni 1995, BBl 1995 II 1245.
78 Somaini und Grob (n 1) 322.
79 Vgl. Art. 1 Bundesgesetz über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe vom
3. Oktober 1951 (Betäubungsmittelgesetz, BetmG), SR 812.121.
80 Schaub (n 13) 37.
81 Bundesrat, Perspektiven der schweizerischen Drogenpolitik, Bericht des Bundesrats in
Erfüllung des Postulats 17.4076 Rechsteiner Paul, 12. Dezember 2017 (2021) 11 (zit. Bericht
BR).
82 Csete (n 15) 22.
Samira Rebsamen
202
eine Überprüfung der Heroinprogramme durch die WHO, da sie vor allem
jenen gegenüber skeptisch war.83 Die Schweiz liess die Überprüfung zwar zu,
hielt jedoch trotz Kritik an ihrer Vorgehensweise fest. Die WHO kam zum
Schluss, dass die heroingestützte Behandlung zwar Vorteile mit sich bringt,
jedoch nicht klar sei, ob diese Vorteile durch das Heroin oder durch die mit
der Abgabe verbundene psychologische Betreuung erzielt werden, und des-
wegen konnte die Schweiz weiter daran festhalten.84 An dieser Stelle sei auch
erwähnt, dass die Vorgehensweise der Schweiz auch aus rechtsstaatlichen
Überlegungen kritisiert werden kann. Wie bereits erwähnt, kam die Weisung
für das Tolerieren der Drogenszene in erster Linie vom Stadtrat, einer Exe-
kutivbehörde. Diese hat grundsätzlich nicht die Befugnis Gesetze auszulegen
und seine Auslegung einer weiteren Behörde aufzuzwingen, weshalb die
Legitimation der damaligen Weisung nur schwer ersichtlich ist. Das Argument
der fehlenden Ressourcen vermag m.E. nicht zu überzeugen. Die Ressourcen
sind zwar beschränkt aber das Drogenproblem hatte in den 90er-Jahren so viel
Aufmerksamkeit angezogen und war sehr akut, weshalb es grundsätzlich als
eine der Prioritäten der Polizei zu behandeln wäre. Damit soll nicht gesagt
werden, dass der Ansatz, die Repression zu limitieren nicht begrüsst wurde. Es
wäre allerdings wünschenswert gewesen einer solche Vorgehensweise mehr
Legitimität zu geben, indem sie auf eine rechtliche Grundlage gestützt und
nicht mit blossen Opportunitätsüberlegungen begründet worden wäre.
Schadensminderungsmassnahmen dämmten die Schäden des Drogenkon-
sums zwar ein, erleichterten jedoch den Zugang zu den Drogen. Deswegen
kamen Süchtige an mehr Substanz und die sauberen Spritzen machten das
Konsumieren weniger gefährlich. 85 Zudem wurden durch das Vorgehen der
Schweiz zahlreiche ausländische Drogenkonsumenten vom Platzspitz ange-
zogen. Aufgrund fehlender Eintrittskontrollen am Rande des Parks konnten
Personen von ganz Europa an der Szene teilhaben.86 Dies sorgte dafür, dass die
Stadt Zürich nicht nur mit dem Drogenproblem ihrer Bürger zu kämpfen
hatte, sondern die Szene viel grösser wurde. Dies wurde stark kritisiert und aus
der Kritik kann gelernt werden, dass Kontrollmassnahmen trotz liberaler
Drogenpolitik nicht ganz fehlen dürfen. Hätte es am Platzspitz Eintrittskon-
trollen gegeben und wären nur Zürcher eingelassen worden, hätte die Kri-
83 Csete und Grob (n 2) 84.
84 International Narcotics Control Board, Report of the International Narcotics Control Board
(1997) para 368 (zit. INCB 1997).
85 Huber (n 21) 514.
86 Arnold S. Trebach, ‘Lessons From Needle Park’The Washington Post (1992) A17.
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren
203
minalität zwischen Dealer Banden möglicherweise eingedämmt werden
können.87 Zudem hätten dadurch die Ressourcen des Kantons für die eigenen
Bürger verwendet werden können und die Szene wäre kleiner geblieben, was
die Kontrolle insgesamt vereinfacht hätte.
Kritiker, darunter auch Fachleute wie Arzt ANDRÉ SEIDENBERG oder damaliger
Polizeivorsteher ROBERT NEUKOMM88 meinten, dass die Schliessung der offenen
Drogenszene am Platzspitz nicht zum richtigen Zeitpunkt geschehen ist, da in
der kurzen Zeit kein genügendes Auffangnetz aufgebaut werden konnte.89 Die
Implementierung einer neuen Drogenpolitik braucht Zeit und Planung und
vor allem muss ein Auffangnetz bestehen, um das Wegfallen einer beste-
henden Struktur auszugleichen. Die Schliessung des Platzspitz geschah in
Zürich über Nacht und es bestand keine Strategie, die Abhilfe schaffen konnte.
Dies führte dazu, dass zahlreiche Süchtige plötzlich auf der Strasse standen
und einen neuen Ort suchen mussten, um ihrer Sucht nachzugehen. Diesen
haben sie am Letten gefunden und deshalb dort die Drogenszene wieder
aufgebaut. Bei der Schliessung des Lettens hingegen bestand ein Auffangnetz
und es konnte ein direkter Übergang von der offenen Drogenszene in The-
rapieangebote und Unterstützungshilfe vollzogen werden. Somit wurde ver-
hindert, dass die Süchtigen sich erneut einen Ort suchten, um ihrer Routine
nachzugehen. Die Schweiz hat aus ihren Fehlern bei der Platzspitzräumung
gelernt und konnte eine erneute Verschiebung des Problems verhindern. Auch
in anderen Städten, wie zum Beispiel Amsterdam oder Frankfurt konnte
beobachtet werden, dass die Implementierung einer neuen Drogenpolitik
nicht zu schnell geschehen darf.90 Für Länder, die noch heute mit offenen
Drogenszenen zu kämpfen haben, kann es eine wichtige Lektion sein, eine
langfristige Strategie auszuarbeiten und diese Stück für Stück zu implemen-
tieren, auch wenn dies kurzfristig als unpassend erscheint.
Trotz der erfolgreichen Schliessung des Lettens wird kritisiert, dass die
Schweiz danach die Drogenpolitik stagnieren liess. Als die offenen Drogen-
szenen der Vergangenheit angehörten, wechselte der politische Fokus schnell
87 Trebach (n 86).
88 Dominik Weingartner, ‘DROGENSZENE: „Die Räumung des Platzspitz führte zum
Desaster“’ Luzerner Zeitung (online), 3. Februar 2017 Abschnitt „Räumung auf Geheiss des
Kantons durchgeführt“.
89 Huber (n 21) 515.
90 Helge Waal et al, ‘Open drug scenes: responses of five European cities’BCM Public Health
(2014) 14 1, 9.
Samira Rebsamen
204
wieder zu anderen Problemen.91 Dadurch liess der Druck auf den Bund durch
die Städte und die Öffentlichkeit erheblich nach und der Handlungsbedarf war
nicht mehr gleich akut. Während der Bundesrat in den 90er-Jahren noch eine
Drogenpolitik vorschlug, die eine Strafbefreiung des Konsums jeglicher Sub-
stanzen und eine liberale Cannabispolitik vorgesehen hatte,92 sind Jahre ver-
strichen, bis das BetmG dann tatsächlich revidiert wurde. Zudem wurde bei
der Revision die Strafbefreiung komplett gestrichen.93 Die Schweiz hätte
dranbleiben und die praktizierte Drogenpolitik umsetzen müssen. Zudem war
sich die Bevölkerung während der Platzspitzzeit dem Problem der Drogen
bewusster denn je.94 Es fand ein Umdenken statt, dass Drogensucht eine
Krankheit und keine Straftat darstellt. Dieses Umdenken hätte im Moment
genutzt werden müssen, um neue Ansätze, wie zum Beispiel eine erste Ent-
kriminalisierung von Cannabis, umzusetzen. Heute ist das Problem nicht
mehr gleich präsent. Viele haben den Platzspitz nicht direkt miterlebt und
wissen nicht, wie entscheidend der Wandel der Drogenpolitik war und was für
Vorteile er mit sich gebracht hat. Deswegen ist es wichtig bei den laufenden
Diskussionen betreffend einer neuen Drogenpolitik immer wieder an die
Ereignisse in den 1990er Jahren zu erinnern.95
Zuletzt wird bis heute die Umsetzung der Schadensminderung in der Schweiz
kritisiert. Es bestehen im ganzen Land zahlreiche Unterstützungsangebote,
jedoch gibt es regionale Unterschiede im Zugang zu diesen Institutionen.96 Die
Umsetzung der Drogenpolitik ist Sache der Kantone.97 Dabei setzen die ein-
zelnen Kantone unterschiedliche Schwerpunkte beim Ausbau der Angebote.
Es besteht zwar eine nationale Drogenpolitik und Suchtstrategie, trotzdem
kann jeder Kanton im Rahmen der nationalen Vorgaben seine eigene Dro-
genpolitik ausarbeiten. Die vier Säulen der nationalen Drogenpolitik werden
alle gleich berücksichtigt, wobei ihnen keine Hierarchie zukommt. Gewisse
Kantone setzen den Schwerpunkt bei den Säulen der Schadensminderung und
der Therapie, während andere Kantone noch vorwiegend auf Repression
setzen. Auffallend ist, dass Kantone, die früher mit grossen offenen Drogen-
91 Meili (n 43) 55.
92 Botschaft Betäubungsmittelgesetz (n 7) 3734.
93 Meili (n 43) 55.
94 Zitiert nach Simmel (n 71) 38 f.
95 Bazzanella Lothar Lechner, ‘An diesem „Drogenparcours“sollten alle teilnehmen’(Web
page, undated), Abschnitt „Das Projekt richtet sich an alle Altersgruppen“.
96 Bericht BR (n 81) 8.
97 Vgl. Art. 3gBetmG.
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren
205
szenen konfrontiert wurden wie Bern oder Zürich mehr auf Schadensmin-
derung setzen.98 Hinzu kommen Qualitätsunterschiede in den bestehenden
Angeboten. Beispielsweise bei den Kontakt- und Anlaufstellen verfügt nur ein
kleiner Teil der Institutionen über einen integrierten Konsumraum.99 Um
diese kantonalen Unterschiede zu beheben, bräuchte es eine einheitliche
Strategie auf Bundesebene, welche die Angebote und Zugangsregeln zu sol-
chen Institutionen harmonisieren würde.
2. Positive Aspekte
Die Schweiz hat langfristig Informationen gesammelt, dokumentiert und
analysiert und nur dadurch konnte eine evidenzbasierte Drogenpolitik ent-
stehen. Zudem konnten die Daten genutzt werden, um der zahlreichen
internationalen und auch nationalen Kritik zu begegnen.100 Die Bevölkerung
konnte anhand der erhobenen Daten die Erfolge der bestehenden Politik
beobachten und hatte deshalb Vertrauen in die laufenden Änderungen der
Regierung.101 Zudem zeigt die Schweizer Erfahrung, dass ein Land teilweise
den Mut braucht etwas in grösserem Rahmen umzusetzen. Die Schweiz
startete Pilotprojekte sowohl in der Abgabe von sauberen Spritzen als auch bei
den heroingestützten Behandlungen in einem so grossen Rahmen, dass
genügend Daten gesammelt werden konnten, um eine evidenzbasierte Politik
überhaupt auszuarbeiten. Selbst Gegner der neuen Schadensminderungsm-
assnahmen, konnten bei den Erfolgen, die wissenschaftlich nachgewiesen
wurden, kaum noch Kritik an der neuen Politik anbringen.102 Ausserdem war
die Schweiz bereit, an der Grenze des Gesetzes zu experimentieren. Die nie-
derschwelligen Methadonprogramme und die heroingestützte Behandlung
waren damals gesetzlich nur sehr beschränkt möglich. Trotzdem hat die
Schweiz solche Pilotversuche im möglichen Rahmen ausprobiert und durch
das sorgfältige Erheben von Daten dafür gesorgt, dass die Programme eine
Legitimation erhalten.103 Zudem hängt das erfolgreiche Implementieren von
Schadensminderungsmassnahmen stark von einer positiven öffentlichen
98 s.n., ‘Viele Lausanner haben die Dealer satt’SRF News (online), 12. April 2022 (zit. s.n.,
Lausanne).
99 Bericht BR (n 81) 47.
100 Csete und Grob (n 2) 84.
101 Csete (n 15) 21.
102 Csete (n 15) 34.
103 Csete (n 15) 33.
Samira Rebsamen
206
Haltung der Bevölkerung ab.104 Durch das Informieren der Bevölkerung wurde
eine offene Debatte über die Säule der Schadensminderung ermöglicht, die bei
der Abstimmung über das neue Betäubungsmittelgesetz von Relevanz war.105
Für andere Länder kann es eine Lehre sein, dass neue Vorgehensweisen
erfolgreicher sein können, wenn die Öffentlichkeit informiert wird und sich
dadurch selbst eine Meinung bilden und am Ende hinter einer neuen Reform
stehen kann.106 Das Platzspitzexperiment ging zu weit. Allerdings brachte es
der Bevölkerung die Erkenntnis, dass das Drogenproblem präsenter ist als
gedacht.107 Die offene Drogenszene hat nicht zu mehr Drogensüchtigen
geführt. Sie hat die Anzahl an Drogensüchtigen, die vorher auf den Strassen
unterwegs waren, sichtbar gemacht und damit der Bevölkerung gezeigt, dass
das Problem akut ist und angegangen werden muss.108 Die Platzspitzära hat
die Bevölkerung gelehrt Drogensüchtigen ohne Vorurteile zu begegnen und sie
nicht mehr nur als Kriminelle, sondern als hilfsbedürftige Personen zu sehen.
Erst in den 90er-Jahren wurde dem grössten Teil der Schweizerbevölkerung
bewusst, dass Drogensucht keine Entscheidung, sondern eine Krankheit ist
und erst mit diesem Bewusstsein konnte den Menschen tatsächlich geholfen
werden. Deswegen muss immer wieder im Sinne von Aufklärungsarbeit an
den Platzspitz erinnert werden, um diese Haltung den Abhängigen gegenüber
nicht wieder zu verlieren.109 Sie haben ein Recht auf Integration und Teil-
nahme am sozialen Leben. Die Aufgabe der Polizei ist es jedoch eine Balance
zwischen den Interessen der Abhängigen und jenen der restlichen Bevölke-
rung zu finden.110 Drogensucht ist ein Problem der öffentlichen Gesundheit
und nicht der Polizei. Diese wichtige Erkenntnis konnte aus der Platzspitzära
gewonnen werden.111 Das Einführen von Schadensminderungsmassnahmen
hat zudem nicht nur einen Rückgang der Beschaffungskriminalität und eine
Entlastung des öffentlichen Raums mit sich gebracht. Es hat die Kosten für das
Gesundheitssystem gesenkt, indem durch spezifische Hilfsangebote, den
Bedürfnissen der Abhängigen nachgekommen wurde und damit ein allgemein
104 Klingemann (n 39) 731.
105 Csete (n 15) 35.
106 Alex Stevens et al, ‘Depenalization, diversion and decriminalization: Arealist review and
programme theory of alternatives to criminalization for simple drug possession’European
Journal of Criminology (2019) 19 29, 54.
107 Botschaft Betäubungsmittelgesetz (n 7) 3717.
108 Grob (n 18) 59.
109 Lechner (n 95) Abschnitt „Das Projekt richtet sich an alle Altersgruppen“.
110 Waal et al (n 90) 9.
111 Waal et al (n 90) 9.
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren
207
verbesserter Gesundheitszustand der Betroffenen erreicht wurde.112 Dies zeigt,
dass das Bereitstellen von finanziellen Mitteln für ein ausgebautes Hilfenetz
langfristig sogar weniger Kosten verursachen kann.
Positiv war zudem die Konzentration der Drogenszene auf dem Platzspitz.
Zwar tangierte die hohe Beschaffungskriminalität weiterhin die Bevölkerung,
aber sie beschränkte sich vorwiegend auf die Regionen um den Park. Dies
ermöglichte einerseits die Überwachung der Drogenkriminalität und den
besseren Schutz der Bevölkerung ausserhalb des Parks und andererseits das
Anbieten von Hilfsmassnahmen dort, wo sie am meisten benötigt wurden.113
Die auf dem Platzspitz angebotenen Hilfeleistungen sorgten ausserdem dafür,
dass Süchtige mit medizinischem Personal überhaupt in Kontakt kamen.
Durch diese Kontakte konnte ihnen Hilfe angeboten werden, die auf der
Strasse nicht möglich gewesen wäre.114 Die Schweizer Erfahrung zeigt, dass
Hilfsangebote vor allem funktionieren, wenn sie einfach und am richtigen Ort
zugänglich sind. Auf dem Platzspitz wurden Drogensüchtige erreicht, die
selbst keine Hilfe geholt hätten, weil die Massnahmen einfach zugänglich
waren.115 Nach der Schliessung des Parks sind die Kontakte zwischen dem
medizinischen Personal und den Drogensüchtigen drastisch gesunken.116
Durch den Rückgang dieser Kontakte wurden Drogensüchtige wieder
schwerer zu erreichen und es konnte nicht mehr gleich vielen Personen
geholfen werden. Die Stadt Zürich hat jedoch realisiert, dass das Drogen-
problem nur gelöst werden kann, wenn es von allen Ebenen angegangen wird.
Es ist wichtig, dass soziale und medizinische Fachleute, Polizei und Politik
ihre Arbeit koordiniert und eine gemeinsame Strategie ausgearbeitet haben,
denn nur so konnte die vier Säulen Politik erfolgreich sein.117 Dies wurde
dadurch erreicht, dass sich die Polizei fast täglich mit Sozialarbeitern, medi-
zinischem Personal und Politikern ausgetauscht hat.118 Durch diese einheitli-
che Strategie gelang es sicherlich besser, die Süchtigen zu erreichen, auch
wenn sie auf den Strassen unterwegs waren. Heute wird dies überwiegend
durch Gassenarbeit oder niederschwellige Angebote, wie zum Beispiel der
Methadonverschreibung erreicht. Die Idee der Schweiz, die Drogensüchtigen
112 Simmel (n 71) 35.
113 Waal et al (n 90) 9.
114 Trebach (n 86).
115 Waal et al (n 90) 9.
116 Grob (n 18) 52.
117 Grob (n 18) 59.
118 Waal et al (n 90) 5.
Samira Rebsamen
208
an einem Ort zu versammeln, beinhaltet deswegen gute Ansätze. Trotzdem
ging die Schweiz m. E. zu weit, indem sie den Drogenkonsum in einem öf-
fentlichen Setting in diesem Ausmass tolerierte. Befürworter einer Drogenle-
galisation wollen diese meist trotzdem an strenge Sanktionen für Drogen-
konsum im öffentlichen Raum knüpfen, um eben solche Szenarien wie den
Platzspitz in Zukunft zu verhindern.119 Für ein solches Experiment, wie die
Schweiz es in den 90er-Jahren gemacht hat, sollte der Ort nicht so präsent sein
im öffentlichen Raum, dass sich die negativen Folgen auf die Nachbarschaft
auswirken können. Deswegen bieten Konsumräume eine gute Alternative. Die
Süchtigen haben einen Ort, an dem sie konsumieren können und Hilfe
bekommen und trotzdem wird die Öffentlichkeit nicht tangiert. Zudem bleibt
ihnen so auch die ganze Aufmerksamkeit der Medien erspart, die am Platz-
spitz täglich präsent war.
3. Zwischenfazit
Zusammenfassend kann gesagt werden, dass das Vorgehen der Schweiz
sowohl negative als auch positive Folgen hat. Die Situation auf dem Platzspitz
ging zu weit und durch die zahlreichen Schadensminderungsangebote wurde
der Platz für Süchtige so attraktiv gemacht, dass die Stadt die Situation nicht
mehr unter Kontrolle hatte. Die ergriffenen Massnahmen haben zudem dafür
gesorgt, dass Süchtige mehr konsumierten, und die Schweiz musste sich
deswegen zahlreicher internationaler Kritik stellen. Durch die zunehmende
Vernachlässigung des Problems, als sich die Situation verbessert hatte, hat die
Schweiz den Fortschritt, den sie in den 90er-Jahren gemacht hat, aufgegeben
und wurde in ihrer Vorreiterrolle in der Drogenpolitik von anderen Ländern
überholt. Trotzdem hatte die Schweiz in der damaligen Ausgangslage den Mut
neue Vorgehensweisen auszuprobieren und konnte dadurch Erfolge erzielen,
die heute anerkannt werden. Das erstmalige Abstellen auf Schadensminde-
rungsmassnahmen und das begleitende Informationensammeln war für die
Entwicklung unserer heutigen Drogenpolitik entscheidend. Zudem hat die
Schweiz durch ihr Vorgehen die Probleme sichtbar gemacht und dafür gesorgt,
dass die Bevölkerung hinter der neuen Drogenpolitik stehen konnte. Obwohl
die Massnahmen den Konsum gefördert haben, wurden zahlreiche gesund-
heitliche Schäden eingedämmt. Die Drogenszene auf dem Platzspitz war sehr
belastend für die Nachbarschaft und die ganze Öffentlichkeit. Trotzdem denke
119 Trebach (n 86).
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren
209
ich, dass es ohne diese extremen Bilder in der Schweiz nicht zu dem
Umdenken gekommen wäre, das geholfen hat, eine erfolgreiche Drogenpolitik
zu etablieren. Alles in allem war das Experiment Platzspitz deshalb langfristig
betrachtet erfolgreich und sogar nötig für das Entstehen unserer Drogenpo-
litik. Auch wenn die Schlüsse der Schweizer Erfahrung auf die Heroinpro-
blematik der 90er-Jahren bezogen sind, können sie für einige Länder, die noch
heute mit offenen Drogenszenen zu kämpfen haben, nützlich sein. Allenfalls
kann das Gelernte sogar im Hinblick auf eine neue Drogenpolitik angemessen
auf andere psychoaktive Substanzen übertragen werden.
IV. Zukunftsaussichten
Der Bundesrat hat im Jahre 2021 aufgrund eines Postulats zur Darlegung der
drogenpolitischen Situation einen Bericht verfasst, der die Perspektiven der
Schweizer Drogenpolitik aufzeigen soll. Basierend auf diesem Bericht soll
folgendes Kapitel zeigen, wie die Drogenpolitik in der Schweiz heute aussieht,
wie sie sich in den nächsten Jahren verändern könnte und was die Erfah-
rungen am Platzspitz dabei für eine Rolle spielen. Als die Drogenpolitik 2008
geändert wurde, waren die Geschehnisse auf dem Platzspitz noch sehr frisch
und die Anpassungen wurden deswegen darauf angepasst. Nun sind einige
Jahre vergangen und die offenen Drogenszenen gehören der Vergangenheit an.
Es wäre wünschenswert, dass die gezogenen Schlüsse der Platzspitzära auf die
heutige Situation angepasst würden und im Gesetz Niedergang finden.
1. Ausgangslage und Herausforderungen
Unsere Drogenpolitik ist geprägt durch die Platzspitzära und richtet sich stark
an den Problemen der 90er-Jahre, nämlich offene Drogenszenen, Abhängig-
keit von starken Drogen und das Verbreiten von Infektionskrankheiten aus.120
Das Konsumverhalten hat sich in den letzten Jahren jedoch stark verändert.
Der Drogenkonsum wurde zunehmend zu einer Freizeitbeschäftigung.121
Drogen wie Cannabis, die meist risikoarm konsumiert werden, verbreiten sich,
120 Bericht BR (n 81) 11.
121 Bericht BR (n 81) 8.
Samira Rebsamen
210
während die Zahl der Heroinabhängigen auf tiefem Niveau stabil bleibt.122 Der
sporadische Konsum steht heute im Vordergrund.123 Handlungsbedarf besteht
vor allem dort, wo nicht mehr risikoarm, sondern exzessiv konsumiert wird
und, wo Dritte oder besonders gefährdete Personen wie beispielsweise
Jugendliche betroffen sind. Dort sind die während der Platzspitz entwickelten
Schadensminderungsmassnahmen gefragt.124 Das BetmG berücksichtigt aller-
dings zu wenig, dass die Mehrheit der Konsumierenden einen zeitlich
begrenzten und meist kontrollierten Umgang mit psychoaktiven Substanzen
pflegt und nur die Minderheit einen problematischen Konsum entwickelt oder
sogar abhängig wird.125 Für das Konsumverhalten der Mehrheit sind die eta-
blierten Schadensminderungsmassnahmen deswegen nur beschränkt geeig-
net, denn diese sind auf die Problematik der Abhängigkeit ausgerichtet. Heute
sollten die Massnahmen eher präventiv wirken und vor allem Suchttendenzen
frühzeitig erkennen können.126 Problematisch ist zudem, dass der Zweck des
BetmG, nämlich die Abstinenz, noch immer im Widerspruch zu der erfolg-
reichen Schadensminderung steht. Bei der Revision des BetmG war man nicht
bereit auf dieses Ziel zu verzichten, nun wäre es allerdings wünschenswert,
dass man dieses Ziel kritisch überdenkt.127
Hinzu kommen Probleme bei der Durchsetzung des BetmG. Cannabis ist so
verbreitet, dass ähnlich wie in den 90er-Jahren die Ressourcen fehlen, um
strengere Kontrollen durchzuführen.128 Zudem nimmt auch der Reinheitsgrad
der Substanzen zu, was bedeutet, dass die Konsumierenden für das gleiche
Geld mehr Stoff erhalten.129 Gemäss der Eidgenössischen Kommission für
Suchtfragen wurden zudem durch die Prohibition von Betäubungsmitteln
weder der Konsum noch der Handel von verbotenen Betäubungsmitteln
vermindert. Die Prohibition und die damit verbundenen Strafen bringen,
ähnlich wie in den 90er-Jahren, sogar unerwünschte Effekte mit sich. Einer-
seits stärkt die Prohibition die Schwarzmärkte und entzieht diese der staat-
lichen Besteuerung. Dadurch stärkt sie kriminelle Organisationen und hilft
122 Bericht BR (n 81) 11.
123 Bericht BR (n 81) 12.
124 Bericht EKSF (n 9) 5.
125 Bericht EKSF (n 9) 12.
126 Bericht BR (n 81) 38.
127 Bericht EKSF (n 9) 5.
128 Bericht BR (n 81) 39.
129 Monique Portner-Helfer und Markus Meury,Digitaler Wandel und Sucht: Hier tobt der
„Wilde Westen“mitten unter uns (2022) 29.
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren
211
ihnen bei der Finanzierung.130 Andererseits verhindert die Prohibition eine
Qualitätskontrolle der psychoaktiven Substanzen und setzt Konsumierende
somit erhöhten gesundheitlichen Risiken aus. Ausserdem werden durch die
Prohibition hohe polizeiliche und justizielle Kosten generiert und wertvolle
Ressourcen eingebunden, die anders eingesetzt werden könnten.131 Darin
spiegelt sich erneut die Situation der Platzspitzära. Es muss abgewogen
werden, ob und wie viel Repression gegen das Drogenproblem verwendet
werden soll und wo andere Massnahmen, die möglicherweise nicht auf totaler
Abstinenz basieren, eher geeignet sind. Dabei bietet die Suchtstrategie des
Bundes von 2015 erstmals Abhilfe. Diese soll Suchterkrankungen verhindern,
Abhängigen die notwendige Hilfe ermöglichen, gesundheitliche und soziale
Schäden vermindern und negative Auswirkungen auf die Gesellschaft ver-
ringern.132 Sie unterscheidet zwischen drei Konsumverhalten. Der risikoarme
Konsum von Betäubungsmitteln stellt kein oder nur ein sehr geringes Scha-
denpotential für die konsumierende Person und ihr Umfeld dar. Er ist oft Teil
des gesellschaftlichen Zusammenlebens.133 Riskantes Verhalten hingegen kann
vereinzelt zu Schäden der konsumierenden Person oder ihres Umfelds führen.
Dieses ist weiter zu differenzieren in situationsunangepasstes Verhalten,
welches besonders vulnerable Personen oder unbeteiligte Dritte gefährdet,
exzessives Verhalten, welches übermässiges Konsumieren in einer kurzen
Zeitspanne beschreibt und chronisches Verhalten, welches regelmässigen
Konsum umfasst, der kumulativ dann zu Schäden führt.134 Zuletzt gibt es noch
das Stadium der Abhängigkeit, welches eine medizinisch diagnostizierte
Krankheit darstellt. Sie ist meist mit schweren gesundheitlichen und sozialen
Folgen für den Betroffenen und sein Umfeld verbunden.135 Diese Konsum-
formen bieten nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip unterschiedlich Raum
für staatliche Interventionen. Bei risikoarmem Konsum besteht kaum Legiti-
mation für einen staatlichen Eingriff. Dort sollen in Zukunft präventive und
vor allem informierende Massnahmen genügen. Zudem sollten Massnahmen
dort angesetzt werden, wo das Verhalten Dritte schädigen könnte.136 Beim
risikoreichen Konsum besteht mehr Legitimation für ein Eingreifen des
Staates. Er sollte mit Massnahmen sicherstellen, dass die schädlichen Aus-
130 Bericht EKSF (n 9) 5.
131 Bericht EKSF (n 9) 18.
132 Bundesrat, Nationale Strategie Sucht 2017 –2024 (2015) 4(zit. Nationale Strategie Sucht)
133 Nationale Strategie Sucht (n 132) 12.
134 Nationale Strategie Sucht (n 132) 12.
135 Bericht EKSF (n 9) 13.
136 Bericht EKSF (n 9) 15.
Samira Rebsamen
212
wirkungen auf Dritte so gering wie möglich bleiben. Erst bei Menschen mit
abhängigem Konsumverhalten legitimieren sich intensivere Eingriffsmass-
nahmen, wie Unterstützungs- oder Therapieangebote.137 Diese Abstufung
bietet einen Anhaltspunkt für die Verwendung von Repression und eine
Ausrichtung für die Schadensminderungsmassnahmen. Die EKSF ist zudem
der Meinung, dass der Konsum von psychoaktiven Substanzen grundsätzlich
der Selbstverantwortung des Einzelnen überlassen werden soll und der Staat
nur im Rahmen einer Fürsorgepflicht dort Abhilfe schaffen soll, wo es nötig ist.
Um diese Selbstverantwortung beim Drogenkonsum wahrnehmen zu können,
müssen die Menschen über allfällige Risiken des Konsums informiert werden.
Das Stärken der Selbstverantwortung wäre zudem auch eine gute Ausgangs-
lage, falls die Schweiz eine Legalisierung oder Entkriminalisierung von
Betäubungsmitteln je in Erwägung ziehen sollte, da diese voraussetzt, dass die
Bürger die Risiken des Betäubungsmittelkonsums kennen und einen ver-
nünftigen Umgang mit den Substanzen finden. Zusammengefasst kann des-
halb gesagt werden, dass die heutige Drogenpolitik viele gute Ansätze verfolgt
und das Vier-Säulen-Modell sich weiterhin bewährt. Allerdings sollte es sich
von der Platzspitzproblematik distanzieren und an der heutigen Situation neu
ausrichten, wobei die gleichen Überlegungen wie in den 90er-Jahren jedoch
eine Rolle spielen. Es muss eine Balance zwischen polizeilicher Repression
und sozial-politischen Überlegungen gefunden und eine Strategie ausgear-
beitet werden, die jene Aspekte koordiniert.
2. Lösungsvorschläge für die nahe Zukunft
Wie die Erfahrung des Platzspitz zeigt, haben sich verschiedene Schadens-
minderungsmassnahmen sehr bewährt. Eine komplette Legalisierung oder
Entkriminalisierung von Betäubungsmitteln ist in naher Zukunft gemäss dem
Bundesrat nicht zu erwarten.138 Allerdings könnte man bei der Schadens-
minderung Anpassungen anstreben, die Abhilfe schaffen. Aufgrund des
geänderten Konsumverhaltens und den neuen Substanzen sollte man die
Schadensminderungsmassnahmen anpassen.139 Eine Umfrage von Infodrog
zeigt, dass eine Mehrheit der Kantone eine solche Ausdehnung als wün-
137 Bericht EKSF (n 9) 16.
138 Bericht BR (n 81) 53.
139 Dominique Schori, Bestandsaufnahme und Bedarfserhebung Schadensminderung, Resul-
tate der Befragung in Kantonen und Gemeinden (2018) 9(zit. Schori, Infodrog).
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren
213
schenswert empfindet, vor allem kleinere Kantone aufgrund finanzieller
Hindernisse eine solche aber nicht als realistisch empfinden.140 Zudem wün-
schen sich viele Kantone eine klarere Ausrichtung der nationalen Strategie.141
Sie verlangen vom Bund die Ausarbeitung einer kohärenten Politik, die zum
Beispiel Good-Practice-Modelle von besonders lobenswerten Kantonen aus-
wertet, um dem Rest eine Orientierungshilfe zu bieten.142 Die Zugänge zu
schadensmindernden Angeboten sind regional sehr unterschiedlich. Dies liegt
unter anderem daran, dass der Handlungsspielraum der Kantone sehr gross
ist.143 Deswegen sollten die Zugänge erweitert werden, damit in der ganzen
Schweiz von solchen Massnahmen profitiert werden kann. Dies könnte durch
interkantonale Regelungen und finanzielle Unterstützung des Bundes144 oder
sogar durch eine nationale Vorgabe geschehen.145 Zudem könnten jüngere
Massnahmen, wie zum Beispiel das Drug-Checking weiter ausgebaut werden.
Das Drug Checking gibt Konsumierenden die Möglichkeit ihre Stoffe anonym
bei Beratungsstellen oder direkt an Veranstaltungen auf deren Inhalt kon-
trollieren zu lassen und im Gegenzug müssen sie an einem obligatorischen
Beratungsgespräch teilnehmen.146 Somit wird sichergestellt, dass Konsumie-
rende, die durch andere Schadensminderungsmassnahmen nicht erreicht
werden, trotzdem Beratung bekommen und dabei auf die Risiken des Kon-
sums hingewiesen werden.147 Zudem stellen Drug Checking-Angebote einen
ersten Kontakt zwischen Freizeitdrogenkonsumierenden und dem Suchthil-
fenetz der Schweiz her.148 Die Erfahrung des Platzspitz zeigt, dass eben dieser
Kontakt wesentlich sein kann für eine erfolgreiche Drogenpolitik und dass er
seit der Schliessung des Parks abgenommen hat. Ausserdem gibt das Drug
Checking den Behörden einen Einblick in den Schwarzmarkt, da neue Sub-
stanzen erstmals im Labor untersucht werden können.149 Das obligatorische
Beratungsgespräch und der dabei auszufüllende Fragebogen gibt einen Ein-
140 Schori, Infodrog (n 139) 12.
141 Schori, Infodrog (n 139) 9.
142 Stephanie Stucki, Pierre Esseiva und Frank Zobel, Umsetzung des Betäubungsmittelge-
setzes –Erfahrungen der Kantone und Zukunftsperspektiven, Gesamtbericht inkl. Validie-
rungskapitel (2019) 25.
143 Stucki, Esseiva und Zobel (n 142) 15.
144 Stucki, Esseiva und Zobel (n 142) 15.
145 Stucki, Esseiva und Zobel (n 142) 13.
146 Dominique Schori, ‘Drug Checking in der Schweiz’Sucht Magazin (2019) 610, 10.
147 Schori (n 146) 10.
148 Schori (n 146) 11.
149 Schori (n 146) 11.
Samira Rebsamen
214
blick in das Konsumverhalten der Bevölkerung.150 Kritiker befürchten, dass
solche Angebote zum sicheren Konsum verleiten und der Konsum deswegen,
ähnlich wie bei den Methadonprogrammen, zunimmt. Studien belegen
jedoch, dass nur Personen, die ohnehin konsumieren ihren Stoff zum Che-
cking bringen.151 Es wäre deshalb wünschenswert wissenschaftliche Daten zu
erheben, die dabei helfen die Schadensminderung weiter zu fördern.
V. Fazit
Die Stadt Zürich hatte in den 90er-Jahren mit einem starken Drogenproblem
zu kämpfen und die Situation eskalierte so weit, dass die offene Drogenszene
weltweit unter dem Namen „Needle Park“bekannt wurde. Zürich musste sich
deshalb starker internationaler und nationaler Kritik stellen und in kurzer Zeit
eine neue Herangehensweise ausarbeiten. Dabei hat die Stadt erheblich zu der
nationalen Drogenpolitik und einem Umdenken in der Bevölkerung beige-
tragen. Das Experiment der offenen Drogenszene ist schiefgelaufen. Trotzdem
konnte die Schweiz hilfreiche Schlüsse daraus ziehen, welche die Gesetzge-
bung erheblich beeinflussten. Die dominierende Repression wurde zugunsten
der Schadenminderung zurückgestuft und den Süchtigen wurde erstmals
wirklich geholfen. Die Schweiz hat dadurch mit ihrer erfolgreichen Drogen-
politik weltweit eine Vorreiterrolle eingenommen. In den letzten Jahren haben
sich die Probleme des Drogenkonsums stark verändert. Während in den 90er
Jahren die Heroinkrise brannte, steht jetzt der rekreative, stark verbreitete
Konsum im Vordergrund. Unsere gesetzlichen Rahmenbedingungen werden
diesem Wandel nicht gerecht. Deswegen ist ein erneutes Umdenken der
Bevölkerung gefordert, um die Drogenpolitik zu liberalisieren und dem
gesellschaftlichen Wandel Rechnung zu tragen. Zudem sollte der Gesetzgeber
kurzfristig die Schadensminderung in den verschiedenen Kantonen ausbauen
und harmonisieren, damit in der ganzen Schweiz ein genügender Zugang zur
Suchthilfe gewährleistet werden kann. Dabei sollten stets die gewonnen
Erkenntnisse des Platzspitz im Hinterkopf behalten werden. Die Schweiz hat
in dieser Zeit gelernt, dass eine evidenzbasierte Politik die beste Methode ist,
um Änderungen durchzubringen und war damals bereit, an der Grenze des
Gesetzes zu experimentieren und neue Herangehensweisen auszuarbeiten.
150 Schori (n 146) 11.
151 Schori (n 146) 12.
Der Platzspitz –Zürichs offene Drogenszene in den 1980er Jahren
215
Diese Offenheit gegenüber neuen Massnahmen, die das Drogenproblem
liberaler angehen, wäre heute erneut zu begrüssen
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Samira Rebsamen
218
Pilot Trials: The Swiss Approach to
Cannabis Legalisation
JEANNE MORAND
This paper outlines the regulation of cannabis in Switzerland and the
problems associated with it. Recent legal and policy developments are
discussed. In particular, the ongoing pilot trials and their legal framework
are presented. Future perspectives for cannabis legislation with the
establishment of aregulated cannabis market with strict regulation are
then proposed.
Table of Contents
I. Introduction ................................................................................. 219
II. Historical Development of Cannabis Use and Regulation ............................... 222
III. Political Climate Surrounding the Reform of the Cannabis Regulation ................ 225
IV. Current Legalisation ........................................................................ 227
1. The Narcotics Act ........................................................................ 228
2. Problems with the Current Legislation ................................................. 229
V. Pilot Trials ................................................................................... 230
1. Objectives ................................................................................ 230
2. Applicability of the Narcotics Act ...................................................... 231
3. Requirements ............................................................................. 232
4. Current Projects .......................................................................... 233
4.1 Pharmacies ........................................................................... 234
4.2 Cannabis Social Clubs ............................................................... 234
4.3 Retail Shops .......................................................................... 235
4.4 Other Projects ........................................................................ 235
5. Critical Analysis .......................................................................... 235
Bibliography ................................................................................. 236
Legislative Materials ........................................................................ 241
I. Introduction
Switzerland is renowned for its direct democracy, in which citizens directly
influence political affairs by submitting initiatives and referendums, and by
voting every three months. Over the past thirty years, Swiss citizens have
219
©2023 Jeanne Morand, CC BY 4.0 –https://doi.org/10.24921/2023.94115960.07
voted on drug policies three times.1The most recent of these popular votes
took place in 2008, during which the Swiss electorate overwhelmingly
rejected an initiative on cannabis legalisation.2Cannabis regulation
remains to this day asensitive and important political issue, as athird of
Swiss adults have used cannabis at least once in their life and 10 %of
young people consume it at least once amonth.3Moreover, research
shows that asignificant increase in consumption can be expected in
Switzerland in the coming decades, reaching alifetime prevalence of 42 %
in 2045.4
Numerous countries around the world—including some of Switzerland’s
neighbours—have or are taking steps towards cannabis legalisation.5In
Switzerland, several politicians have expressed their support for a
regulated market of cannabis, making it arecurring topic in Parliament.6
Cannabis is regulated by the Narcotics Act (NarcA) and its ordinances.7
Despite some minor amendments in recent years, the law fails to address
modern consumption behaviours, lacks clarity and leaves scope for
interpretation, resulting in important disparities in enforcement.8
1‘Initiative populaire fédérale “Jeunesse sans drogue”’ (Web page, 22 September 2022);
‘Initiative populaire fédérale “pour une politique raisonnable en matière de drogue”’ (Web
page, 22 September 2022).
2‘Votation populaire du 30.11.2008’(Web page, 13 September 2022).
3Federal Statistical Office, ‘Consommation de cannabis, 2002, 2007, 2012, 2017’(November
2019); ‘Cannabis Consumption (Age: 15–64) (Web page, 5May 2021).
4Marc Vogel et al., ‘Cannabis Use in Switzerland 2015 –2045: APopulation Survey Based
Model’(2019) 69 International Journal of Drug Policy 55, 7.
5United Nations Office on Drugs and Crime, In Focus: Cannabis Legalization –World Drug
Report 2020 (2020) 5; United Nations Office on Drugs and Crime, World Drug Report 2021
–Drug Market Trends: Cannabis, Opioids (2021) 31 –41; Mehr Fortschritt wagen –Bündnis
für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit (Koalitionsvertrag 2021 –2025) [Coalition
Agreement] (Germany) (2021) 87; Alessandra Arachi, ‘Cannabis, primo sì alla legge: acasa
sarà possibile coltivare fino a4piante’,Corriere della Sera (online), 8September 2021.
6National Council, Parliamentary initiative 20.473 (Heinz Siegenthaler) 25 September 2020;
Motion. 18.3150 (Heinz Siegenthaler)13 March 2018; Postulate 18.4009 (Beat Flach) 28
September 2018.
7Federal Act on Narcotics and Psychotropic Substances (Narcotics Act, NarcA) 3October
1951, SR 812.121, Art. 2(a).
8Federal Council, Avenir de la politique suisse en matière de drogue: Rapport du Conseil
fédéral en réponse au postulat 17.4076, Rechsteiner Paul, 12 décembre 2017 (2021) 36 (‘Avenir
de la politique suisse en matière de drogue’); Art. 19b(1) NarcA ;Ordonnance sur les
amendes d’ordre (OAO) [Fixed Penalties Ordinance] 16 January 2019, SR 314.11, Annex 2;
Jeanne Morand
220
Moreover, the current prohibitive regulatory approach is costly and has
proven ineffective in reducing cannabis consumption.9Athorough reform
of the Swiss cannabis policy is thus needed.
Following an amendment to the NarcA in 2021, pilot trials of regulated
cannabis sales are currently being organised throughout Switzerland.10
These will help to determine whether and how aregulated cannabis
market could be established.11 Furthermore, the Parliament approved a
parliamentary initiative aimed at legalising cannabis.12 Arevision of the
cannabis legislation will therefore take place in the coming years, with the
pilot trials providing an important decision-making basis. Research on
legal and political developments of cannabis regulation is lacking. In
particular, the benefits of an experimental approach with pilot trials have
not been much thematised. This paper attempts to bridge this gap. It is
particularly significant as it addresses asensitive topic in criminal and
health policy in the early stages of alengthy legislative process.
Furthermore, Switzerland is an interesting case in drug regulation as it has
been apioneer in alternative drug policies with its four-pillar drug policy.13
Moreover, it is the first country in the world to carry out pilot trials of
regulated cannabis sales on anationwide level. It may therefore be of
interest to other jurisdictions to understand how these pilot trials are
designed and conducted to better assess how to reform their own
cannabis regulation. This experimental and evidence-based approach to
cannabis legalisation can be of help to move beyond the classic “legalise
or criminalise”debate. This paper will examine the prospect of cannabis
legalisation in Switzerland, exploring in particular how pilot trials
Michael Herzig, Frank Zobel and Sandro Cattacin, Politique en matière de cannabis. Les
questions que personne ne pose (2019) 69 –72; Stéphanie Stucki, Pierra Esseiva and Frank
Zobel, Mise en oeuvre de la loi sur les stupéfiants (LStup): expériences des cantons et
perspectives pour l’avenir (2019) 48–51.
9Swiss Federal Commission for Drug Issues, La loi sur les stupéfiants (LStup) adix ans :
réflexions pour l’avenir (2019) 17.
10 Art. 8aNarcA.
11 Message concernant la modification de la loi sur les stupe´fiants (essais pilotes im-
pliquant du cannabis) du 27 February 2019 2497, 2521.
12 National Council, Parliamentary initiative 20.473 (Heinz Siegenthaler) 25 September 2020
(‘Initiative Siegenthaler’).
13 The four-pillars policy—with prevention, therapy, harm reduction and repression—
forms the cornerstone of the Swiss drug policy. It was developed against the background
of the heroin epidemic of the 1990 sand was enshrined in law in 2008; Federal Council,
Avenir de la politique suisse en matière de drogue (n 8) 11.
Pilot Trials: The Swiss Approach to Cannabis Legalisation
221
contribute to the discussion on legalisation. The focus is placed exclusively
on cannabis for recreational use.14 Based on legal and political analyses, it
will be demonstrated that cannabis legalisation with strict regulation is
likely to occur within the next decade. The paper will begin by presenting
the history of cannabis regulation in Switzerland in chapter II. The
political climate surrounding the reform of the cannabis regulation will be
shortly summarised in chapter III. The mechanisms of the current
legislation, the objectives and the problems related to it will be discussed
in chapter VI. The pilot trials that are currently taking place and the
requirements associated with them will be described in chapter V, along
with acritical perspective.
II. Historical Development of Cannabis Use and
Regulation
The first Swiss Narcotics Act was introduced in 1924.15 The Act prohibited the
illegal trade of opium, morphine, heroin, coca leaves, cocaine, and their
derivatives. Mostly unknown at that time, cannabis was not included in
the controlled substance list.16 It was added in 1951, to comply with
international obligations arising from the Second International Opium
Convention.17 Trade, purchase and possession of cannabis became criminal
offences, while consumption remained unprohibited.18 Cannabis use
remained negligible until the mid-1960 s, where it started to be consumed
for its psychoactive effects within hippie and youth movements.19 Within a
14 As cannabis for medical purposes was legalised in August 2022, it falls outside the scope
of this paper.
15 Thomas Morgenthaler, ‘Politik der Aussonderung: Rückblick auf die schweizerische
“Drogenpolitik”’ in Thomas Kessler (ed), Cannabis Helvetica: Hanf in der Schweiz –
Hoffnung für die Drogenpolitik (1985) 145. 150.
16 Loi fédérale sur les stupéfiants (du 2octobre 1924), FF 1924 III 521.
17 Message du Conseil fédéral àl’Assemblée fédérale relatif àlarévision de la loi sur les
stupéfiants (Du 9avril 1951), FF 1951 I841, 866; Frank Zobel, ‘Swiss Drug Policy’in Renaud
Colson and Henri Bergeron (eds), European Drug Policies: The Ways of Reform (2017) 206,
207.
18 Yann Boggio et al., Apprendre àgérer: la politique suisse en matière de drogue (1997) 29.
19 Harald Klingemann, ‘Drug Treatment in Switzerland: Harm Reduction, Decentralization
and Community Response’(1996) 91(5) Addiction 723, 724.
Jeanne Morand
222
few years, cannabis began to be consumed outside these movements and
became widespread, reaching 600’000 users in Switzerland in the mid-
1970 s.20 The NarcA was amended in 1975. Arevised drug policy, based on
three pillars—prevention, treatment, and repression—was introduced and
cannabis consumption became acriminal offence.21 The amendment
marked ashift towards restrictive and criminalising drug policies.
During the following two decades, cannabis consumption grew steadily.22
However, due to the problems related to the open drug scenes that had
developed in several Swiss cities, cannabis was side-lined by the
authorities.23 Moreover, due to the extensive media coverage of the open
drug scenes and the ravages caused by hard drugs, the use of cannabis
received increased tolerance at both the public and the political level.24 In
the early 1990 s, local authorities across Switzerland turned to a
“pragmatic approach”to drug policies and introduced harm reduction as a
complement to prevention, therapy, and repression.25 At the turn of the
century, drugs were amuch-discussed and controversial topic among the
Swiss population.26 Two popular initiatives were brought forward between
1993 and 1994. One called for more restrictive drug policies by prohibiting
harm reduction measures;27 while the second one aimed at decriminalising
the cultivation, purchase, possession, and consumption of all drugs.28 Both
were rejected by over 70 %ofvoters.29 The initiatives and the debates
surrounding these initiatives highlighted the need for legislative reform in
20 Andreas Giger-Gschwend, ‘Hanf in unserer Gesellschaft: von der Rebellion zur Integra-
tion’in Thomas Kessler (ed), Cannabis Helvetica: Hanf in der Schweiz –Hoffnung für die
Drogenpolitik (1985) 129, 139.
21 Peter Albrecht, ‘Strafen gegen den Drogenmissbrauch’in Thomas Kessler (ed), Cannabis
Helvetica: Hanf in der Schweiz –Hoffnung für die Drogenpolitik (1985) 93, 95; Loi sur les
stupéfiants: Modification du 20 mars 1975, FF 1975 I1220, 1224.
22 Commission fédérale pour les questions liées aux drogues, Rapport sur le Cannabis de la
Commission fédérale pour les questions liées aux drogues (1999) 14.
23 Simon Anderfuhren-Biget et al., ‘Swiss Cannabis Policies’in Tom Decorte, Simon Lenton
and Chris Wilkins (eds), Legalizing Cannabis: Experiences, Lessons and Scenarios (2020)
323.
24 Boggio et al. (n 18) 88.
25 Each canton then had its own decentralised drug policy; Zobel (n 17) 209 –210.
26 Ibid 210.
27 Initiative populaire fédérale ‘Jeunesse sans drogue’(n 1).
28 Initiative populaire fédérale ‘pour une politique raisonnable en matière de drogue’(n 1).
29 The initiative “Jeunesse sans Drogue”was rejected by 70.7 %ofvoters, DroLeg by 74%.
Pilot Trials: The Swiss Approach to Cannabis Legalisation
223
the Swiss drug policy.30 The Federal Council then proposed apartial revision
of the NarcA. The aim was to bring the law into line with modern drug policy
practices by anchoring the four-pillar policy in the legislation and to
decriminalise cannabis consumption. The latter aspect led the Parliament
to reject the reform.31 The revision was then modified to drop the question
of cannabis and was accepted by popular vote in 2008. During the same
vote, Swiss citizens rejected apopular initiative aiming at decriminalising
cannabis consumption as well as cultivation, possession, and acquisition
for personal use.32 The issue of cannabis thus remained at the status quo.
Combatting cannabis consumption required considerable efforts from the
police and the courts, which were considered disproportionate to the
seriousness of the offence. Moreover, law enforcement practices varied
considerably among cantons.33 The Parliament thus decided to amend the
NarcA in 2011, decriminalising cannabis consumption: administrative fines
replaced criminal proceedings for consumption of small quantities.34
Despite the rejection of the cannabis initiative in 2008, neither cannabis
consumption nor the problems associated with it—criminality, black
market, risks related to the quality of the products—decreased.35 Some of
Switzerland’smain cities started working on new regulatory approaches:
bottom-up solutions were explored and projects to study the feasibility of
controlled sales of cannabis were launched.36 By 2017, almost all Swiss
cities had launched their own cannabis trials or joined interurban working
groups on cannabis regulation.37 Those projects required specific scientific
research authorisations from the Federal Office of Public Health (FOPH),
30 Anderfuhren-Biget et al. (n 23) 325.
31 The 2004 revision was narrowly rejected. The Council of States accepted it, whereas the
National Council dismissed it, with 89 votes in favour and 96 against; National Council,
Parliamentary debate 01.024,14June 2004.
32 The initiative was rejected by 63 %ofvoters. Votation populaire du 30. 11. 2008 (n 2).
33 Frank Zobel, Jennifer Hasselgård-Rowe and Barbara Broers, Rapport de synthèse sur la
cannabis de la Commission fédérale pour les questions liées aux addictions (2019) 8.
34 Loi sur les stupéfiants: Modification du 28 septembre 2012, RO 2013 1451; Andreas Eicker,
‘Entkriminalisierung durch Auflösung des Strafrechts, zur Revision des Schweizer Ord-
nungsbussengesetzes’(2018) 30(3) Neue Kriminalpolitik 268, 269.
35 Federal Council, Avenir de la politique suisse en matière de drogue (n 8) 14 –16.
36 Anderfuhren-Biget et al. (n 23) 327.
37 Federal Office of Public Health, Modification de la loi sur les stupéfiants et ordonnance sur
les essais pilotes au sens de la loi sur les stupéfiants (essais pilotes impliquant du cannabis),
Rapport sur les résultats de la procédure de consultation (2018) 4(‘Federal Office of Public
Health, Modification’).
Jeanne Morand
224
which were denied. As aresult, parliamentarians filed motions to create a
legal basis for pilot trials involving the dispensing of cannabis for non-
medicinal purposes.38 The Federal Council then drafted anew article for
scientific pilot trials with cannabis, which was accepted by Parliament in
2020. Article 8aNarcA entered into force in May 2021. The pilot trials will
serve as the basis for future legislation.39 Chapter Vofthis paper will
further describe these pilot trials and their implementation.
III. Political Climate Surroundingthe Reform of the
Cannabis Regulation
After the rejection of the initiative in 2008, three different parliamentary
procedure requests for cannabis legalisation were submitted by politicians
motivated by different reasons: reducing law enforcement costs, putting
alcohol and cannabis on an equal footing, and generating additional tax
revenue.40 In response to these motions, the Federal Council issued an
opinion in May 2018: “The current prohibition of cannabis in the NarcA,
which aims at protecting the population, acts insufficiently. Despite the
ban, consumption is not decreasing, the black market is growing, there is
no quality control, and consumer safety is not guaranteed. Furthermore,
law enforcement, which mobilises enormous resources, is not very
effective. From ahealth policy perspective, it is therefore imperative to
examine new approaches to deal with the cannabis problem.”41 Despite
this, all legalisation requests have been rejected by Parliament. However, a
postulate, filed by Paul Rechsteiner, asocialist member of the Council of
38 National Council, Motions 17.4111 (Regine Sauter), 17.4112 (Angelo Barrile), 17.4413 (Regula
Rytz), 17.4414 (Kathrin Bertschy) 19 September 2018 and 17.4210 (Roberto Zanetti) 14
December 2017.
39 Art. 8aNarcA; Ordonnance sur les essais pilotes au sens de la loi sur les stupéfiants
(OEPStup) [Ordinance on Pilot Trials under the Narcotics Act] 31 March 2021, SR 812.121.5,
Art. 5(2).
40 National Council, Parliamentary initiative 09.488 (Katharina Prelicz-Huber) 24 September
2009, Motion 18.3150 (Heinz Siegenthaler) 13 March 2018 and Postulate 18.4009 (Beat Flach)
28 September 2018.
41 Federal Council, Statement of the Federal Council of 23 May 2018 in response to the motion
18.3150 (Heinz Siegenthaler).
Pilot Trials: The Swiss Approach to Cannabis Legalisation
225
States, was adopted.42 It commissioned the Federal Council to conduct a
review of the actual drug policy and to plan the future of Swiss drug
policy for the next decade, considering current national and international
developments. The report was delivered accordingly in April 2021. It
recognises that consumption practices of recreational substances have
changed considerably and evaluates the current cannabis policy as
inadequate and therefore, needing adjustment to reflect the current
situation.43 Agradual revision of the national drug policy is suggested,
with the four-pillar model as the backbone of acomprehensive policy.
Measures focusing on people rather than substances are proposed.44 In
short, the Federal Council advocates that future drug policy should focus
solely on people with problematic drug use and on the protection of
young people.45 In parallel, the Federal for Drug Issues issued two reports
drawing similar conclusions: the NarcA needed to be revised, as it fails to
address the realities of drug consumption.46 Prohibition led to the
criminalisation of large sections of the population and to collateral
damages in terms of health and safety. The decriminalisation of drug use
with strict regulation of sales and production, focusing on the protection
of young people is recommended.47
Based on these reports, aparliamentary initiative was submitted in
September 2020 by Heinz Siegenthaler.48 The initiative aims at lifting the
prohibition of cannabis and reforming the regulation of its cultivation,
production, trade, and consumption. It was accepted by the Social Security
and Health Committees (SSHC) of both parliamentary chambers in
October 2021. An ad hoc sub-committee of the SSHC of the National
Council is therefore currently carrying out legislative work and drafting
new regulations for aregulated cannabis market based on research, on the
results of the ongoing pilot trials and on successful regulatory models from
42 Council of States, Postulate 17.4076 (Paul Rechsteiner) 12 December 2017.
43 Federal Council, Avenir de la politique suisse en matière de drogue (n 8) 9.
44 Ibid 29, 51.
45 Ibid 69.
46 Swiss Federal Commission for Drug Issues (n 9) 9.
47 Zobel, Hasselgård-Rowe and Broers (n 33) 27; Swiss Federal Commission for Drug Issues
(n 9) 31.
48 National Council, Initiative Siegenthaler (n 12).
Jeanne Morand
226
other countries. The sub-committee has until October 2023 to prepare adraft
law, which will then be submitted to the Parliament for approval.49
On another front, Thomas Minder, an independent member of the Council of
States, submitted apostulate requesting areport on ways to better exploit
the cannabis plant economically to regulate it in amodern and
comprehensive manner. The aim of this report is to revive the political
debate on cannabis legalisation, improve legal certainty and ensure
uniform implementation of the regulations around the production, trade
and consumption of hemp and cannabis products throughout Switzerland.
The postulate was adopted, and the Federal Council is currently working
on the report.50
The regulation of cannabis, in particular the decriminalisation of
consumption and the protection of youth, is ahot topic in Swiss politics.
Both Parliament and the Federal Council are currently working on this
issue. However, given its controversial nature, many voices have been
raised against projects to create regulated markets. Conservative politicians
have already announced opposing any plans to decriminalise cannabis and
that referendums against such legislation will be held.51 It is therefore to
be expected that Swiss citizens will vote on the issue of cannabis
legalisation within the next decade.
IV. Current Legalisation
In this section, the NarcA will be introduced and the specific provisions on
cannabis will be presented. The problems with the current legislation will be
then discussed. Pilot trials will be covered separately in chapter V.
49 Federal Act on the Federal Assembly (Parliament Act, ParlA) of 13 December 2002, SR
171.10, Art. 111(a); Secretariat of the Committees for Welfare and Health, ‘Pas d’objectif
maximal pour la hausse des coûts de la santé’(Press release, 8April 2022).
50 Council of States, Postulate 21.3280 (Thomas Minder) 18 March 2021.
51 Elisa Jeanneret, ‘Parlament legalisiert Cannabis –SVP findet es “bedenklich”’,Nau (on-
line), 23 October 2021.
Pilot Trials: The Swiss Approach to Cannabis Legalisation
227
1. The Narcotics Act
The NarcA regulates all narcotics and psychotropic substances in auniform
manner, with the four pillars policy as its cornerstone.52 The objective of the
law is not only the protection of individual health but also the protection of
the population from the adverse effects of addiction-related disorders—so-
called “collateral damages for society”.53 The NarcA and its ordinances only
regulate cannabis plants and preparations with atetrahydrocannabinol
(THC) content of 1% or more.54 Cannabis preparations below this limit are
not subject to any regulations. The cultivation, production, trade,
transport, import, export, financing, acquisition, and possession of
cannabis are criminal offences under Art. 19 NarcA.55 Penalties are
custodial sentences of up to three years or monetary penalties.56 Art. 19b
provides for exceptions: the preparation of anegligible quantity of
narcotics for personal consumption does not constitute an offence,
whereas 10 grams of cannabis is considered anegligible quantity. In this
respect, the cultivation, acquisition, and possession of up to 10 grams of
cannabis for personal consumption are considered “preparation acts”and
therefore exempted from punishment.57 Likewise, supplying cannabis to
another adult for the purpose of consuming it together is also
decriminalised. However, consumption remains acriminal offence and is
punishable by an administrative fine of CHF 100, provided that the
consumer is not in possession of more than 10 grams of cannabis.58 Should
the 10 grams limit be exceeded, ordinary criminal proceedings are initiated.59
52 Art. 2b NarcA; Gustav Hug-Beeli, Betäubungsmittelgesetz (BetmG): Kommentar zum
Bundesgesetz über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe vom 3. Oktober
1951 (2016) Art. 1a [5 –7].
53 Thomas Fingerhuth, Stephan Schlegel and Oliver Jucker, BetmG Kommentar: Betäu-
bungsmittelgesetz mit weiteren Erlassen (3rd ed, 2016) Art. 1[3].
54 Ordonnance du DFI sur les tableaux des stupéfiants, des substances psychotropes, des
précurseurs et des adjuvants chimiques (Ordonnnance sur les tableaux des stupéfiants,
OTStup-DFI) [Federal Ordinance on the Lists of Narcotics, Psychotropic Substances,
Precursors and Auxiliary Chemicals] 20 May 2011, SR 812.121.11, Annex 1.
55 The term “cannabis”in this paper always refers to illegal cannabis. The term “legal
cannabis”refers only to preparations with aTHC content of less than 1%.
56 Art. 19(1) NarcA.
57 BGer 6B_630/2016, 25 January 2017, C. 2.3; Hug-Beeli (n 52) Art. 19a[406].
58 Art. 19b(1) NarcA; Loi sur les amendes d’ordre (LAO)[Fixed Penalties Act] 16 March 2016,
SR. 314.1, Art. 1(1)(a)(10); Annex 2OAO; Swiss Criminal Code of 21 December 1937, SR 311.0,
Art. 366(2).
Jeanne Morand
228
2. Problems with the Current Legislation
The current legislation is inconsistent and unclear: possessing afew grams of
cannabis for personal consumption is decriminalised, but the consumption
in itself remains acriminal offence. Therefore, aconsumer who buys afew
grams of cannabis remains in conformity with the law only by not
consuming it. This contradiction is the result of acarelessly written law,
which brings legal uncertainty and has given rise to various problems of
interpretation by the police and prosecution authorities.60 Moreover,
enforcement practices differ significantly between cantons. The distinction
between preparatory acts for consumption and actual consumption is
difficult and nonsensical; possession always preceding consumption.61
Furthermore, there are important variations in the initiation of criminal
proceedings against consumers, as the decision to report criminal offences
to the public prosecutor or to impose an administrative fine on the spot is
taken by the police. Given the lack of clarity in the law, the police
ultimately decide on acase-by-case basis. These inconsistent police
operations lead to significant disparities in law enforcement.62 Since the
last rejection of the legalisation of cannabis in 2008, law enforcement
practice has been more repressive and prosecutions against consumers
have intensified.63 Despite this, consumption has been rising, which is
consistent with research showing that repressive policies have little impact
on consumption.64 The total cost of this repressive drug policy is difficult
to measure.65 Arecent study estimated the costs of policing, criminal
proceedings and enforcement measures related to cannabis at
59 Hug-Beeli (n 52) Art. 19a[406].
60 Federal Commission for Drug Issues (n 9) 17–18; Hug-Beeli (n 52) Art. 19b[4]; Peter
Albrecht, Die Strafbestimmungen des Betäubungsmittelgesetzes (Art. 19 –28 lBetmG) (3rd
ed, 2016) 186.
61 Federal Council, Avenir de la politique suisse en matière de drogue (n 8) 49; Herzig, Zobel
and Cattacin (n 8) 124.
62 Herzig, Zobel and Cattacin (n 8) 69 –72.
63 Ibid 123.
64 Federal Statistical Office (n 3); Marysia Ogrodnik et al., ‘An Economic Analysis of Dif-
ferent Cannabis Decriminalization Scenarios’(2015) 27 Psychiatria Danubina 309, 312;
Brendan Hughes, João Matias and Paul Griffiths, ‘Inconsistencies in the Assumptions
Linking Punitive Sanctions and Use of Cannabis and New Psychoactive Substances in
Europe’(2018) 113(12) Addiction 2155, 2155.
65 Sheron Baumann, ‘Ökonomische Analyse des Schweizer Cannabismarktes’(2008) 1 Ab-
hängigkeiten 24, 43.
Pilot Trials: The Swiss Approach to Cannabis Legalisation
229
approximately CHF 119 million per year.66 In addition to the direct costs of
repression, prohibitionist policies entail social costs related to insufficient
prevention, harm reduction measures and treatment.67 In particular, high
health and social costs occur due to the low quality of products purchased
on the black market.68
V. Pilot Trials
1. Objectives
According to Art. 8aNarcA, the FOPH may, on request and after consultation
with the cantons and municipalities concerned, authorise scientific pilot
trials with narcotics with cannabinoid-like effects. The goal is to examine
new regulatory approaches and to obtain scientifically supported data on
the effects of controlled access to cannabis. The effects on the physical
and psychological health of consumers and consumption-related
behaviours will be primarily assessed. Socio-economic aspects, such as the
effects on users’work capacity and their family and social relationships,
will also be examined. Moreover, the impact on criminality and on the
66 Federal Council, Avenir de la politique suisse en matière de drogue (n 8) 17.
67 Baumann (n 65) 43.
68 Particularly worrying are the high levels of pesticides, spores, micro-organisms, heavy
metals, and synthetic cannabinoids discovered in cannabis samples tested across Swit-
zerland. Synthetic cannabinoids are synthetic chemicals with asimilar mechanism of
action to THC, sprayed on legal industrial hemp and then sold on the black market as
natural cannabis. They contain higher toxicity than natural cannabis, leading to increased
health risks. Its effects on consumers are unpredictable and have led to cases of fatal
overdose. No specific regulations or measures have been adopted to date.; Manuela Carla
Monti et al., ‘Adulteration of Low‐delta‐9‐tetrahydrocannabinol Products with Synthetic
Cannabinoids: Results from Drug Checking Services’(2022) 14(6) Drug Testing and
Analysis 1026, 1027; Markus Schläpfer, Christian Bissig and Christian Bogdal, ‘Synthetische
Cannabimimetika auf Industriehanfblüten’(2020) 7 Kriminalistik: Zeitschrift für die ge-
samte kriminalistische Wissenschaft und Praxis 433, 435; Markus Schläpfer, ‘Cannabis
Typisierung –Differenzierung auf der Strasse’(2018) (4) Kriminalistik :Zeitschrift für die
gesamte kriminalistische Wissenschaft und Praxis 258, 258, 259; Dominique Schori, Syn-
thetische Cannabinoide: Ergebnisse aus dem Drug-Checking der Stadt Zürich, Januar bis
August 2020 (2020) 6; Werner Bernhard et al., ‘Untersuchung von Cannabis auf Streck-
mittel, Verschnittstoffe, Pestizide, mikrobiologische und anorganische Kontaminationen’,
Institut für Rechtsmedizin der Universität Bern (2017) 12.
Jeanne Morand
230
local black market, as well as the protection of youth will be observed in
some trials.69 Finally, the appropriateness of different distribution systems
will also be evaluated.70 The results will then be used as abasis for
decisions on future cannabis regulation.71
2. Applicability of the Narcotics Act
The Ordinance on Pilot Trials explicitly derogates from the NarcA regarding
provisions on the prohibition of cultivation, production, import and sale of
narcotics containing an effective concentration of cannabinoids.72 There is,
however, no legal exemption from prosecution for possession and
consumption of cannabis for pilot trials participants. This can be
explained by the fact that participants can only purchase up to 10 grams
of cannabis within the pilot trials; the same quantity that is considered a
“negligible quantity”under Art. 19bNarcA.73 Although not explicitly
mentioned in the Ordinance, participants will be able to consume legally.
However, this only applies to private spaces or cannabis social clubs. As
cannabis consumption in such spaces is generally not subject to police
control, pilot trials participants are in practice not significantly privileged
before the law.74 Beyond the few exceptions mentioned, the current legal
situation is applicable in the context of the pilot trials. The following
actions remain therefore prohibited: possession of more than the
authorized quantity of the cannabis supplied in the trials; resale, sharing
or giving away of the study cannabis to third parties or minors, passing on
to minors, consumption in public places as well as driving avehicle under
the influence of cannabis.75
69 Ordinance on Pilot Trials under the Narcotics Act (Switzerland) 31 March 2021, SR 812.121.5,
Art. 2(2).
70 Ibid Art. 32(2).
71 FF 2018 2497 (n 11), 2498.
72 Art. 3OEPStup.
73 Art. 16(1) OEPStup. The possession of up to 10 grams of cannabis is exempted from
punishment (see chapter IV).
74 The main benefits of participating in the pilot trials are thus the controlled quality of the
products and the convenience of purchasing it legally.
75 Art. 16 –17 OEPStup; Loi fédérale sur la circulation routière (LCR) [Road Traffic Act] 19
December 1958, SR 741.01, Art. 15d(1)(a); ‘Weed Care –Informationen’(Web page, und-
ated).
Pilot Trials: The Swiss Approach to Cannabis Legalisation
231
3. Requirements
Pilot trials may be conducted by public or private organisations, in
collaboration with local enforcement and prosecution authorities and
subject to authorisation by the FOPH.76 Each trial is geographically
restricted to one or several municipalities, for aduration of five years.
They may, upon request, be extended for atotal duration of seven years.
The maximum number of participants is 5000 per trial.77 Cannabis sold
within the trials must meet strict quality requirements: plants must be
organically produced in Switzerland, be free from additives and
contaminants and comply with European rules of agricultural practice for
the cultivation of medicinal plants.78 The THC level must not exceed 20 %
per product. Additional rules apply for products intended to be ingested,
such as cannabis oils.79 Products must be properly packaged and labelled,
and advertising is prohibited.80
Only regular cannabis consumers are eligible to participate in the trials.81
They must be domiciliated in the canton of the trial, accept the
conditions of the scientific study (with requirements such as the
obligation to answer questionnaires) and be able to prove that they
already use drugs with cannabinoid-like effects.82 Participation is excluded
for minors and for people suffering from adisease for which the use of
cannabis is contraindicated, such as psychosis.83 Participants will be able
to purchase up to 10 grams of THC per month for their personal use, at a
price corresponding to the local black market price.84 Consumption of the
products in public spaces is forbidden.85
76 Art. 18(a), 21 –22 OEPStup.
77 Art. 5 –6OEPStup.
78 Rules of good agricultural practice for the cultivation of medicinal plants as defined by
the European Medicines Agency.
79 Art. 9(1)(b) OEPStup.
80 Art. 11–12 OEPStup.
81 Participants will have to prove that they are regular consumers through normalised tests
or hair samples analysis.
82 Art. 14 OEPStup.
83 People with first-degree relatives suffering from psychiatric disorders would for instance
also be banned from participating in apilot trial.; Art. 14(2) OEPStup; Jacob Ablin et al.,
‘Medical Use of Cannabis Products: Lessons to Be Learned from Israel and Canada’(2016)
30(1) Der Schmerz 3, 4.
84 Art. 16 OEPStup.
85 Art. 17(1) OEPStup.
Jeanne Morand
232
Every year, organisers will monitor the quantities of cannabinoids acquired,
delivered, and stored and prepare aresearch report with an evaluation of the
trial.86 The FOPH will continuously review the reports with aview to a
possible amendment of the law. In particular, the effects on individual and
public health, consumer behaviour, public safety and order as well as the
appropriateness of the distribution measures, instruments and procedures
will be examined.87 At the end of the testing period, the Federal Council
as well as the Parliament will be informed of the results.88 The research
reports will then be reviewed in light of legislative developments,
including additional sectoral research to ensure that asufficient scientific
basis for decision-making is created for the legislator to amend the
legislation.89
4. Current Projects
The first trial started in September 2022 in Basel. Other trials—in Berne,
Geneva, Lausanne and Zurich—organised by the cities in cooperation with
universities and associations, are currently in the development phase or
awaiting approval.90 For now, three different distribution models are being
considered: pharmacies, cannabis social clubs and retail shops.
86 Art. 32 OEPStup.
87 Art. 34(2) OEPStup.
88 Art. 34(4) OEPStup.
89 Federal Office of Public Health, Rapport explicatif: ordonnance sur les essais pilotes au sens
de la loi sur les stupéfiants (2021) 17.
90 Stadt Zürich, ‘Züri Can –Cannabis mit Verantwortung’(Web page, undated); Koor-
dinationsstelle Forschung am Menschen (Kofam), ‘Cannabisverkauf in Berns Apotheken:
Eine randomisierte kontrollierte Studie’(Web page, 29 April 2022); Cann-L, ‘Le projet
Cann-L’(Web page, 2022); Gesundheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt, ‘Grünes
Licht für Studie zum regulierten Cannabisverkauf in Apotheken im Kanton Basel-Stadt’
(Web page, 19 April 2022); Federal Office of Public Health, ‘WEED CARE –Studie zum
regulierten Cannabisverkauf in Basel’(Web page, 22 September 2022); Koordinationsstelle
Forschung am Menschen (Kofam), ‘La Cannabinothèque. Un projet pilote d’accès ré-
glementé au cannabis àGenève (Projet Pilote Cannabinothèque, PPC)’(Web page, 21
June 2022) (‘Kofam, Cannabinothèque’).
Pilot Trials: The Swiss Approach to Cannabis Legalisation
233
4.1 Pharmacies
Basel, Berne and Zurich opted for pilot trials with distribution through
selected pharmacies.91 This distribution model is similar to the one
adopted in Uruguay, where the sale of cannabis products is exclusively
carried out by pharmacies.92 The advantage of such adistribution model is
that the infrastructure and processes for handling and controlling
substances already exist.93
4.2 Cannabis Social Clubs
Cannabis social clubs are registered, non-profit associations that purchase
cannabis, sell it to their members and run aclubhouse where members
can consume together.94 This distribution model will be evaluated within
the pilot trial in the city of Zurich.95 Each club will have between 50 and
150 members. Cannabis social clubs are amodel of non-profit production
and distribution of cannabis among aclosed circuit of adult cannabis
users. The main advantage of this model is that it provides members with
asafe environment for consumption.96
91 Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, Anzug Tanja Soland und Konsorten betreffend
‘‘Pilotversuch zum kontrollierten Verkauf von Cannabis’’,Beschluss des Regierungsrates,
10.5204.06, Basel: 2021.
92 For more information on the Urugayan model: Rosario Queirolo, ‘Uruguay: The First
Country to Legalize Cannabis’in Tom Decorte, Simon Lenton and Chris Wilkins (eds),
Legalizing Cannabis: Experiences, Lessons and Scenarios (2020) 116, 122.
93 José Miguel Cruz, Maria Fernanda Boidi and Rosario Queirolo, ‘The Status of Support for
Cannabis Regulation in Uruguay 4Years after Reform: Evidence from Public Opinion
Surveys: Support for Cannabis Regulation’(2018) 37 Drug and Alcohol Review 429, 432.
94 Tom Decorte et al., ‘Regulating Cannabis Social Clubs: AComparative Analysis of Legal
and Self-Regulatory Practices in Spain, Belgium and Uruguay’(2017) 43 International
Journal of Drug Policy 44, 44.
95 Stadt Zürich (n 90).
96 Oliver Hoff, Cannabis in the Swiss Economy: Economic Effects of Current and Alternate
Regulation in Switzerland (2022) 139.
Jeanne Morand
234
4.3 Retail Shops
Projects organised by the cities of Geneva and Lausanne have opted for
distribution through dedicated shops run by associations for addiction
prevention.97 Within those shops, the sale of cannabis will be
accompanied by medical and social counselling. The central idea is to
eliminate profit and the incentives associated with it so that the focus is
on protecting consumers and public health rather than private interests.98
4.4 Other Projects
The association “Verein Cannabis Research”announced organising three
studies in St. Gallen, Basel, and Zurich with cannabis sales in private
“dispensaries”to investigate the dynamics between urban-rural areas and
price sensitivity.99
5. Critical Analysis
Agreat deal of freedom regarding the design and organisation of the pilot
tests is left to the organisers. Cities can thus organise pilot trials in line
with their drug policy practices and in collaboration with their local
structures. This setting echoes the situation in the 1990 swhen cities were
testing approaches to deal with the problems associated with hard drug
use.100 This flexibility is extremely valuable as it provides arelatively open
97 Kofam, Cannabinothèque (n 90).
98 Cann-L (n 90). For acomparison of distribution models: Ivana Obradovic, ‘From Pro-
hibition to Regulation: AComparative Analysis of the Emergence and Related Outcomes
of New Legal Cannabis Policy Models (Colorado, Washington State and Uruguay)’(2021)
91 International Journal of Drug Policy 102590, 3–4.
99 The president of “Verein Cannabis Research”has family ties to the owner of “Rivamo”,the
company that will operate the cannabis dispensaries.
100 It is interesting to note that although the competences for drug policy are cantonal, the
cities are the most involved in prevention and harm reduction programmes; Art. 3b(1), 3d,
3gNarcA; Valérie Junod, ‘Cannabis utilisé àdes fins non-médicales: Feu vert pour des
essais pilotes ciblés?’(2018) sui generis 414, 426.
Pilot Trials: The Swiss Approach to Cannabis Legalisation
235
framework within which different hypotheses about forms of regulation can
be tested with different approaches and methodologies.101
However, to best examine the impact of possible forms of regulation, pilot
trials should be designed to be close to reality.102 The exclusion of non-
consumers and people with illnesses from the participation in the trials
seems thus counterproductive.103 Although such exclusion is morally and
politically comprehensible, astrong selection bias is created by allowing
only regular, healthy consumers to participate in the trials.104 The results
of the study will therefore only be valid for this group of consumers, and
not for the population as awhole. Whether more people start using
cannabis as aresult of legal access to the product can for instance not be
answered.105
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102 Message concernant la modification de la loi sur les stupe´fiants (essais pilotes im-
pliquant du cannabis) du 27 février 2019 2497, 2512.
103 Art. 14(2)(d) OEPStup.
104 Junod (n 100) 423.
105 Federal Office of Public Health, Rapport explicatif: ordonnance sur les essais pilotes au sens
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