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1
“Los anclajes del art.23.1 CE: el referendum consultivo autonómico como vía de
profundización democrática”.
Prof. Dr. Fco. Manuel Silva Ardanuy
Dpto. Derecho Constitucional
Universidad de Sevilla (fsilva@us.es)
[Sumario]
I.-Introducción. II.-Evolución de la participación de la ciudadanía en asuntos públicos en
desarrollo del Título VIII CE. III.- Del ámbito material del referéndum autonómico. IV.-
De la posición del Tribunal Constitucional frente al despliegue del referéndum
autonómico; de la STC 103/2008, de 11 de septiembre a la STC 51/2017, de 10 de mayo.
5. V.-Conclusiones: Referendum autonómico, astillamiento territorial y límites del Título
VIII CE. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES.
I.-Introducción.
El art. 23 CE establece que “los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos
directamente o por medio de representantes” siendo el modelo de democracia representativa con
alta presencia de los partidos políticos por el que terminaría inclinándose el constituyente. Para
materializar la participación directa de los ciudadanos, el art. 92 CE avala que las decisiones
políticas de especial trascendencia puedan ser sometidas a referéndum consultivo de todos los
ciudadanos. Sin embargo, tanto el art. 92 CE como la Ley Orgánica que lo desarrolla no establece
el alcance del objeto de la institución referendaria, plazos o nivel de apoyo que una cuestión
sometida a referéndum debe recibir para que prospere. Del mismo modo, el art. 92 CE no impide
que puedan llevarse a cabo consultas en el ámbito autonómico y local cuestión que viene a
reafirmarse por el art. 149.1. 32ª CE que establece la competencia exclusiva del Estado en materia
de autorización de consultas populares a través de consultas referendarias, no ciñéndose la
autorización mencionada a los referéndums constitucionales.
Actualmente, diversos Estatutos de Autonomía, con especial relevancia en los Estatutos de
Autonomía de “segunda generación”, asumen en el marco de la legislación básica del Estado la
competencia de desarrollo legislativo y de ejecución del sistema de consultas populares en el
ámbito que le es propio, a lo que debe sumarse lo establecido por la Ley Orgánica 7/1985, de 2
de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local en materia de referéndums locales.
Se apertura así un marco favorable a la construcción de una competencia compartida que
permitiera profundizar en el desarrollo de un instrumento de democracia directa que facilitara la
participación de la ciudadanía en los asuntos de especial trascendencia en la línea del modelo que
se desarrolla en otros Estados descentralizados. Sin embargo, la puesta en marcha de iniciativas
como la Ley 9/2008, de 27 de junio, del parlamento vasco o lo establecido en el art.122 de la Ley
Orgánica 6/2006, de 19 de julio que afirma la competencia exclusiva de la Generalitat sobre los
distintos elementos integrantes de las consultas populares con excepción de lo establecido en el
art. 149.1. 32ª CE
2
El Tribunal Constitucional, mediante las SSTC 103/2008 y 31/2010, neutralizó las tensiones que
dichas propuestas generaban en relación al vigente modelo territorial cuando reafirmó la
competencia estatal de autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de
referéndum debía extenderse a toda la institución referendaria. Posteriormente la STC 31/2015
reiteró la competencia del Estado para regular el referéndum “cualquiera que sea la modalidad o
ámbito territorial sobre el que se proyecte”. La STC 137/2015 estableció que mediante normas
estatales pueden preverse los supuestos, tipos y formas de referéndum, sus ámbitos territoriales,
sus procedimientos de desarrollo y garantías y, en fin, el reconocimiento jurídico a dar al
pronunciamiento popular, con lo que las CC.AA. se veían despojadas de la capacidad de
establecer y regular modalidades referendarias autonómicas distintas de las establecidas por la
Constitución.
La presente comunicación tiene como objetivo dimensionar las posibilidades del legislador
autonómico a la hora de realizar referéndums consultivos como concreción en su ámbito
competencial del referéndum sobre decisiones políticas de especial trascendencia (art. 92 CE),
analizando la evolución de la participación de la ciudadanía mediante las instituciones con reflejo
constitucional, la caracterización de la institución referendaria en el ámbito autonómico, así como
el análisis de la posición del TC a través de sus sentencias más relevantes recaídas sobre la materia
y su influencia en el proceso de consolidación y profundización del proceso democrático español.
II.- Evolución de la participación de la ciudadanía en asuntos públicos en desarrollo del Título
VIII CE.
Existe un reconocimiento ampliamente extendido y consignado en sus ordenamientos internos
dentro de los Estados descentralizados y desconcentrados de regulación de referéndums por parte
de los entes regionales en base a las competencias de cada unidad federada o región. Dicho
planteamiento se hace en base al criterio de proximidad de las administraciones subcentrales a las
demandas ciudadanas y a una mayor facilidad para ordenar procesos de consultas por su carácter
de administración de “kilómetro cero”. En Estados Unidos, diversas constituciones de Estados
miembros contemplan diversos tipos de referéndums que pueden ser planteados a iniciativa de las
autoridades estatales, existiendo en un total de veinticuatro Estados la figura del referéndum
promovido por una parte de los electores que puede tener un carácter revocatorio, legislativo o
constitucional.
En el caso suizo, la figura del referéndum está implantada en las diferentes esferas administrativas
impulsando la ciudadanía su celebración. A su vez, las administraciones cantonales regulan en
sus respectivas constituciones la figura del referéndum pudiendo ser objeto de la consultas
propuestas de reforma de la constitución, proposiciones legislativas o leyes que hayan sido
aprobadas por el poder legislativo cantonal
1
.En la República Federal Alemana las unidades
federadas (Länder) despliegan un gran número de referéndums constitucionales y legislativos así
como iniciativas populares de carácter referendario. En términos similares se emplean las
consultas referendarias en Austria, donde las constituciones de las unidades federadas recogen
distintos tipos de referéndums. En Italia en base a lo establecido en los distintos estatutos
regionales pueden celebrarse en las distintas regionales referéndums consultivos así como
plantear iniciativas legislativas vinculadas al referéndum
2
.
1
Garrido López, C.: “El referéndum autonómico en su laberinto”. Revista Española de Derecho
Constitucional, núm. 117 (2019):15. S., Chambers, “Making Referendums Safe for Democracy”, en Swiss
Political Science Review, núm. 24 (3), (2018):305-311.
2
Biglino Campos, P.: La funcionalidad del referéndum en los estados miembros y finalidades del
federalismo. En Garrido López, C., Sáenz Royo, E., Pérez Sola, N., Salcedo Janini, T.D., Martín Núñez,
3
En el caso español debido a las reservas expresadas por el legislador a que las consultas populares
pudieran derivar en procesos ajenos a las competencias de las CC.AA. se optó por la renuncia a
regular el marco normativo básico de aplicación a los procesos de referéndums de naturaleza
autonómica. A ello debe sumarse la interpretación restrictiva del TC que ha negado la capacidad
regulatoria de las CC.AA. en la materia debido al temor porque dicho instrumento de
participación directa se pudiera al servicio de iniciativas secesionistas por determinados
ejecutivos autonómicos
3
. En base a lo previsto en el art. 149.1. 32ª CE distintas CC.AA.
asumieron competencias en consultas populares si bien las iniciativas políticas planteadas en
Euskadi y Cataluña a partir de 2008 supusieron una severa limitación a su desarrollo debido a la
interpretación restrictiva realizada por el TC
4
.
De este modo, la Constitución sólo contempla los referéndums de ratificación de la iniciativa
autonómica (art. 151.1 CE), los de aprobación y reforma de los Estatutos de Autonomía
elaborados en base al art. 151. 2 CE y los de ratificación de una hipotética incorporación de la
Comunidad Foral de Navarra a Euskadi (Disposición Transitoria 4ª). Lo anterior será objeto de
desarrollo por la Ley orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas
modalidades de referéndum (LOMR) con excepción de las Comunidades de Euskadi y Navarra
donde el desarrollo se hará en sus respectivos textos estatutarios. Junto a lo anterior y afectando
lo expresado, la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva para poder convocar y
celebrar consultas populares por vía de referéndum en ámbitos inferiores al estatal (art. 149.1.32ª
CE)
5
. La interpretación en sentido opuesto de lo anterior ha posibilitado que determinadas
CC.AA. hayan asumido competencias sobre consultas referendarias en sus respectivos Estatutos
de Autonomía (arts. 81.1 y 149.3 CE) pues el art. 149.1.32ª CE abre la opción a ejercer la
competencia en materia de consultas populares de forma compartida
6
. A pesar de las opciones,
muy limitadas en su alcance, ninguno de los Estatutos de Autonomía de “segunda generación”
hace alusión expresa al referéndum autonómico dentro de los artículos dedicados a las consultas
populares. Este marco se vio severamente afectado a partir del año 2008 cuando las iniciativas de
naturaleza soberanista impulsadas por los gobiernos autonómicos de Euskadi y Cataluña
provocaron una limitación jurisprudencial de los contenidos estatutarios a fin de evitar escenarios
que facilitaran el desarrollo de iniciativas que comprometieran el actual marco constitucional
7
.
E., Pérez Alberdi, Mª.R., Expósito Gómez, E., Referéndums y consultas populares en el Estado autonómico
(2019) Madrid: Marcial Pons, 27-44.
3
Dichas limitaciones interpretativas han ocasionado que los distintos títulos competenciales sobre consultas
populares que con todo tipo de cautelas se incorporaron en los denominados Estatutos de Autonomía de
“segunda generación” hayan quedado de facto sin contenido.
4
Garrido López, C., El debate sobre los riesgos y los límites de los referéndums en perspectiva comparada,
en Sáenz Royo, E., y Garrido López, C.(coords.), La funcionalidad del referéndum en la democracia
representativa, Valencia: Tirant Lo Blanch, 2017, págs. 185-236.
5
Será el art.2.2 LOMR el que fije que la autorización corresponde al Gobierno, a propuesta del Presidente
del Ejecutivo, salvo en el caso en que esté reservada por la Constitución al Congreso de los Diputados.
6
Bueno Armijo, A., “Consultas populares” y “Referéndum consultivo”: Una propuesta de delimitación
conceptual y de distribución competencial”. Revista de Administración Pública, núm. 177 (2008): 195–
228. Martín Núñez, E., “El referéndum y las consultas populares en las comunidades autónomas y
municipios”, Revista Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, núm. 94
(2012):95–13. Pérez Sola, N., “La competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia de
consultas populares” Teoría y Realidad Constitucional (2009), núm. 24: 433–454. Viciano Pastor, R.,
Constitución y reforma de los estatutos de autonomía: procedimientos constitucionales de modificación
del Estado autonómico, 2005, Tirant lo Blanch, págs. 27-39.
7
López Rubio, D., “La evolución de la jurisprudencia constitucional en materia de referendos
autonómicos”, Revista Vasca de Administración Pública / Herri-Arduralaritzarako Euskal Aldizkaria,
núm. 114, (2019): 161–199.
4
Los anteriores no son los únicos referéndums que contempla el ordenamiento pudiéndose fijar
nuevos tipos de referéndums en la LOMR
8
. El proceso de reformas estatutarias iniciado en 2006
introdujo en diferentes textos la figura del referéndum que permitiera consultar a la ciudadanía
acerca de posibles revisiones a futuro del texto de autogobierno autonómico
9
, en los términos
que establece la STC 31/2010 al expresar que “la convocatoria del referéndum que culmina la
reforma estatutaria (art. 222. 1 apdo. d) del Estatuto de Autonomía de Cataluña establece que “una
vez ratificada la reforma por las Cortes Generales, la Generalitat debe someterla a referéndum” y
el art. 223.1 i) del Estatuto de Autonomía de Cataluña dispone que la “aprobación de la reforma
por las Cortes Generales mediante una ley orgánica incluirá la autorización del Estado para que
la Generalitat convoque en el plazo máximo de seis meses el referéndum a que se refiere la letra
b)” ha de examinarse desde dos puntos de vista: por una parte, el que deriva del art. 92.3 CE, que
establece una reserva de ley orgánica específica para la regulación de “las condiciones y el
procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución” y por
otra, el que contiene, la expresa dicción del art. 62, c) CE.
Del mismo modo debe hacerse mención a la figura del referéndum municipal (consultas populares
locales) con reflejo en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas
modalidades de referéndum, si bien son excluidos posteriormente en su Disposición Adicional,
quedando su reflejo limitado al art. 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local (LRBRL) cuando afirma que de conformidad con la legislación del Estado y
de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello,
los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la
Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal
y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción
de los relativos a la Hacienda local.
Dado que la LRBRL no tiene naturaleza de ley orgánica, estamos en presencia de un mero
desarrollo de un tipo de consulta que no colisiona con lo establecido constitucionalmente frente a
la conflictividad que se genera con respecto a los referéndums consultivos autonómicos.
III.-Del ámbito material del referéndum autonómico.
De forma reiterada, el Tribunal Constitucional alude a que ni los referéndums ni las consultas
populares pueden preguntar sobre cuestiones que excedan el ámbito competencial de la
Administración convocante o que afecten al orden constituyente que vendría a constituir un
referéndum encubierto de revisión constitucional colisionando con lo establecido en el art. 168
CE
10
.
Existen posiciones doctrinales que entienden posible la celebración de una consulta en una
Comunidad Autónoma con carácter previo al ejercicio de la iniciativa de reforma constitucional
8
Véase lo dispuesto en el art. 8 de la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía
para el País Vasco en lo relativo a la celebración de referéndums para la anexión de municipios que no
aparece recogido en la LOMR y que no ha sido objeto de respuesta por parte del TC.
9
Art. 81.5 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio,
de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. Arts. 9.50 91.1 apdo. e) de la Ley Orgánica 1/2011,
de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura y arts.
71. 27ª, 115.7 y Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del
Estatuto de Autonomía de Aragón.
10
Pérez Royo, J., El cuerpo electoral. La democracia directa. En Pérez Royo, J., Carrasco Durán, M.,
Curso de derecho constitucional, Madrid: Marcial Pons, 2020.
5
que tienen las asambleas legislativas de las distintas Comunidades Autónomas
11
, si bien el propio
TC se opone a dicha visión al considerar que esa toma de posición previa de la ciudadanía
implicaría limitar la capacidad de actuación de quienes integran los distintos parlamentos
autonómicos
12
.
Existen posiciones que consideran posible un referéndum previo por parte de las Comunidades
Autónomas para conocer la posición de la ciudadanía por ejemplo ante una eventual reforma del
Estatuto de Autonomía de su CC.AA.. algo que se puede reconocerse en la propia STC 31/2010,
de 28 de junio que alude a que “el referéndum de reforma estatutaria sólo está constitucionalmente
impuesto para el caso de los Estatutos elaborados de acuerdo con el procedimiento del art. 151
CE, en tanto que los restantes Estatutos de Autonomía, sin contar con esa imposición, pueden
arbitrar, ex art. 147.3 CE (que a este respecto confiere un amplio margen de configuración al
propio Estatuto), procedimientos de reforma que contemplen ese mismo referéndum de
ratificación de la reforma previa a la sanción, promulgación y publicación de la ley orgánica que
la formalice, o bien referéndums insertos en fases antecedentes del procedimiento de revisión; por
ejemplo, antes de la remisión a las Cortes Generales del texto acordado en la Asamblea
autonómica. Se trataría entonces de una modalidad de referéndum distinta a las contempladas en
la Constitución y, por tanto, si bien no podría celebrarse sin sujeción a los procedimientos y
formalidades más elementales de cuantos se regulan en la Ley Orgánica 2/1980, sí cabría
excepcionar la aplicación a ella de los procedimientos y formalidades menos necesarios a los fines
de la identificación de la consulta como un verdadero referéndum. Entre ellas, por lo que aquí
importa, la convocatoria formal por el Jefe del Estado, menos justificada cuando el texto sometido
a consulta puede ser el aprobado por la Asamblea Autonómica”
13
.
En caso de contemplarse por parte del legislador estatal en una ley orgánica una modalidad
referendaria para conocer la posición de la ciudadanía frente a una eventual reforma constitucional
se abriría la posibilidad por parte de los poderes ejecutivo y legislativo autonómicos de recabar la
opinión de la ciudadanía de su CC.AA. sobre una propuesta de reforma constitucional antes.
Lejos de esta hipótesis, la actual posición del TC se reafirma en la idea que el pronunciamiento
de la ciudadanía ya sea en un proceso de reforma constitucional como de reforma estatutaria debe
tener lugar al final del proceso
14
.
El Tribunal Constitucional afirma que si una CC.AA. pretende establecer una regulación de
aspectos relativos a un referéndum o a una consulta referendaria debe contar con el respaldo de
algún título estatutario donde se incluyan todos aquellos elementos que pretendan ser sometidos
a regulación. Cabe oponer a esta visión del Alto Tribunal la posición de una parte de la doctrina
que considera que lo dispuesto por el art. 148.1.1ª CE es título competencial suficiente para que
las CC.AA. regulen consultas populares
15
, tal y como ya ocurre con la regulación realizada por
11
López Rubio, D., “El referéndum autonómico”. Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad. Num.12,
(abril-septiembre 2017): 115-130.
12
SSTC 77/1994 y 31/2015
13
Frente a lo expresado por el TC debe afirmarse que una consulta de carácter previo supondría un tipo
indirecto de iniciativa legislativa popular para iniciar el proceso de reforma constitucional, si bien cabe
oponer el contenido de la STC 51/2017 cuando afirma que referéndum e iniciativa legislativa no tienen la
misma naturaleza por lo que la prohibición de la iniciativa legislativa popular sobre reforma constitucional
no implica que esté prohibido la celebración de referéndums para conocer la opinión de la ciudadanía sobre
una eventual reforma constitucional.
14
Corcuera Atienza, J., “Soberanía y Autonomía. Los límites del “Derecho a Decidir”. (Comentario de la
STC 103/2008). Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 86 (mayo-agosto 2009): 303–341.
15
López Rubio, D., “La evolución de la jurisprudencia…Op.Cit..
6
diferentes CC.AA. en relación a las consultas locales basándose en lo establecido en el art.
148.1.2ª CE.
Las CC.AA. pueden recoger en sus Estatutos de Autonomía la figura de las consultas populares
no referendarias si éstas son relativas a cuestiones de su competencia y que no generen afectación
al orden constitucional ni a las competencias exclusivas del Estado, debiendo disponer de un título
competencial expreso sobre consultas populares en sus respectivos Estatutos de Autonomía,
quedando limitada su actuación a complementar normativamente y ejecutando lo dispuesto en la
esfera estatal. Es especialmente significativo el impacto que en materia de consultas populares
reguladas en los Estatutos de Autonomía ha tenido el proceso de reforma de los distintos Estatutos
de Autonomía desde la aprobación de Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley
Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.
Tras el establecimiento del marco constitucional mencionado y la aprobación de los Estatutos de
Autonomía de “primera generación” que, con carácter estatuyente se aprobaron entre 1979 (LO
3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco) y 1983 (LO 4/1983,
de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de Castilla y León)
16
se inició el despliegue de las
competencias en materia educativa dentro de los dispuesto del Título VIII en función de la vía de
acceso de cada territorio a su autogobierno. Las Comunidades Autónomas que configuraron su
autonomía a través del art. 151 CE y asimilados (Andalucía, Canarias, Cataluña, Valenciana,
Galicia y País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra) asumieron desde un primer momento las
competencias en materia de educación. Posteriormente, la LO 9/1992, de 23 de diciembre, de
transferencia de competencias a las CC.AA. accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 CE
La Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco
17
(EAPV) no realiza mención expresa a las consultas populares en su articulado. Por su parte la
Ley Orgánica 2/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña
18
(EAC)
establece en su Capítulo III (De los derechos en el ámbito político y de la administración), art.
29.6 (derecho de participación) que ·los ciudadanos de Cataluña tienen derecho a promover la
convocatoria de consultas populares por parte de la Generalitat y los Ayuntamientos, en materia
de las competencias respectivas, en la forma y las condiciones que las leyes establecen. Del mismo
modo, el art. 122 EAC establece que” corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva para
el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la
convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias,
de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta
popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 CE”.
La Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía
19
(EAAnd) establece en su Capítulo II (derechos y deberes) art. 30 apdo. c) (participación política)
el derecho a promover la convocatoria de consultas populares por la Junta de Andalucía o por
los Ayuntamientos, en los términos que establezcan las leyes, así como en el art.78 (consultas
populares).
16
Con la excepción temporal representada por la LO 1/1995, de 13 de marzo de 1995 y LO 2/1995, de 13
de marzo de 1995, por las que se establece el Estatuto de Autonomía de la ciudad de Ceuta y Melilla
respectivamente.
17
BOE nº306, de 22 de diciembre de 1979)
18
BOE nº172, de 20 de julio de 2006. Última modificación de 17 de julio de 2010.
19
BOE nº68, de 20 de marzo de 2007.
7
La Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Asturias (EAAst)
20
,
establece en su Título I (De las competencias del Principado de Asturias), art. 11.11
21
que en el
marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca,
corresponde al Principado de Asturias el desarrollo legislativo y la ejecución del sistema de
consultas populares en el ámbito del Principado de Asturias de conformidad con lo que disponga
la ley mencionada por el art. 92.3 CE y demás leyes del Estado, correspondiendo a éste la
autorización de su convocatoria.
La Ley Orgánica 8/1984, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Cantabria
22
(EACan)no realiza mención expresa a la capacidad del poder autonómico de materializar
consultas populares.
La Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para La Rioja
23
(EALR) no
recoge la competencia para la materialización de consultas populares por parte de las autoridades
autonómicas. Por su parte la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para
la Región de Murcia
24
(EAMur) establece en su art. 13 apdo. p) que la Comunidad Autónoma
ejercerá competencias en materia de consultas populares por vía referéndum siempre que la
asunción de dicha competencia se realice por uno de los siguientes procedimientos:
a) Transcurridos los cinco años previstos en el artículo ciento cuarenta y ocho, dos, de la
Constitución, previo acuerdo de la Asamblea Regional, adoptado por mayoría absoluta, y previa
Ley Orgánica aprobada por las Cortes Generales, según lo previsto en el artículo ciento cuarenta
y Siete, tres, de la Constitución.
b) Mediante Ley Orgánica de delegación o transferencia siguiendo el procedimiento del artículo
ciento cincuenta, dos, de la Constitución, bien a iniciativa de la Asamblea Regional, del Gobierno
de la Nación o del Congreso de los Diputados o del Senado.
Tanto en uno como en otro procedimiento, la Ley Orgánica señalará las competencias que pasen
a ser ejercidas por la Comunidad Autónoma y los términos en que deba llevarse a cabo.
La Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, de Estatuto de Autonomía para Galicia
25
(EAG) no recoge
capacidad competencial de la Comunidad Autónoma en materia de consultas populares.
La Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de
Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana
26
(EAVal) establece en su Capítulo III
(presidente de la Generalitat) art.32 que modifica el art. 28.5 que el Presidente de la Generalitat
podrá proponer, de acuerdo con lo que determine la legislación del Estado, la celebración de
consultas populares en el ámbito de la Comunitat Valenciana, sobre cuestiones de interés general
en materias autonómicas o locales. Del mismo modo, el art. 56 que modifica el original art. 50.
8º establece que corresponde a la Generalitat el desarrollo legislativo del sistema de consultas
populares municipales en su ámbito de acuerdo con aquello que dispongan las leyes a las que hace
20
BOE nº9 de 11 de enero de 1982.
21
Artículo modificado por lo dispuesto en el art. 7 (único) de la Ley Orgánica 1/1999 de 5 de enero, de
reforma de la Ley Orgánica 7/1981, de Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias (BOE nº 7, de 8
de enero de 1999).
22
BOE nº9 de 11 de enero de 1982.
23
BOE nº146, de 19 de junio de 1982.
24
BOE nº146, de 19 de junio de 1982.
25
BOE nº101, de 28 de abril de 1981. Última modificación de 17 de julio de 2010.
26
BOE nº86, de 11 de abril de 2006.
8
referencia el art. 92.3 CE, así como el art. 149.1. 18ª CE, correspondiendo al Estado la
autorización de su convocatoria.
La Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón
27
(EAAr) contempla en su art.10 (Incorporación de otros territorios o municipios) que podrán
incorporarse a la Comunidad Autónoma de Aragón otros territorios o municipios limítrofes o
enclavados , mediante el cumplimiento del requisito de acuerdo de los habitantes de dichos
municipios o territorios mediante consulta expresamente convocada al efecto y previa
autorización competente. El Título V (competencias de la Comunidad Autónoma) establece en su
art. 71.27ª (competencias exclusivas) las consultas populares que, en todo caso, comprenden el
establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la
convocatoria por la Comunidad Autónoma o por los entes locales en el ámbito de sus
competencias de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro
instrumento de consulta popular, con excepción de la regulación del referéndum y de lo previsto
en el art. 149.1.32ª CE.
La Ley Orgánica 2/2014, de 21 de mayo, de reforma del Estatuto de Castilla La Mancha
28
(EACLM) no se refleja competencia alguna en materia de consultas populares. Sin embargo, la
Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre , de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias
29
(EAIC) recoge en su Capítulo II (derechos y deberes) art.31 apdo. e) (derechos de participación)
que las personas que ostenten la condición de canarios, en los términos que establece el Estatuto
tienen derecho a promover la convocatoria de consultas populares en el ámbito espacial de
Canarias, así como participar en ellas, sin perjuicio de las competencias del Estado en materia de
referéndum.
El Capítulo III (Estatuto personal de la Presidencia de Canarias) se define en su art.49.4 que la
Presidencia podrá proponer por iniciativa propia o a solicitud de la ciudadanía, de conformidad
con las leyes, la celebración de consultas populares en el ámbito de la CC.AA. de Canarias, sobre
cuestiones de interés general en materias autonómicas o locales.
La Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral
de Navarra
30
(EANav),sometida a reforma mediante Ley Orgánica 1/2001, de 26 de marzo
31
no
recoge en su articulado regulación alguna sobre las consultas populares.
La Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero , de reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura
32
(EAEx) , establece en su Título I (de las competencias de la Comunidad Autónoma de
Extremadura) art.9.50 como competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma el régimen y
convocatoria de consultas populares no vinculantes diferentes al referéndum.
La Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de Illes
Balears
33
(EAIB) fija en su Título II (de los derechos, los deberes y las libertades de los
ciudadanos de las Illes Balears) art.15.2 apdo. d) (derechos de participación) que la ciudadanía de
las Illes Balears tienen el derecho a promover la convocatoria de consultas populares por el
gobierno de las Illes Balears, Consejos Insulares o por los Ayuntamientos en los términos que
27
BOE nº97, de 23 de abril de 2007. Última modificación de 17 de julio de 2010.
28
BOE nº124, de 22 de mayo de 2014.
29
BOE nº268, de 6 de noviembre de 2018.
30
BOE nº195, de 16 de agosto de 1982.
31
BOE nº 75, de 26 de marzo de 2001.
32
BOE nº25, de 29 de enero de 2011.
33
BOE nº52, de 1 de marzo de 2007.
9
establezca la Constitución y las leyes. El art. 31.10 (competencia de desarrollo legislativo y de
ejecución) establece que, en el marco de la legislación básica del Estado, corresponden a la
Comunidad Autónoma de Illes Balears el desarrollo legislativo y la ejecución del sistema de
consultas populares en el ámbito de las Illes Balears, de conformidad con las leyes a las que hace
referencia los arts. 92.3 y 149.1 CE.
La Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de
Madrid
34
(EAM) no contempla ninguna mención en materia de consultas populares.
La Ley Orgánica 14/2007, de 3 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla
y León
35
(EACL) establece en su Capítulo II (derechos de los castellanos y leoneses) art. 11.5
que los ciudadanos de Castilla y León tienen derecho a promover la convocatoria de consultas
populares relativas a decisiones políticas que sean competencia de la Comunidad Autónoma, en
las condiciones y con los requisitos que señalan las leyes, respetando lo dispuesto en el art.
149.1.32ª CE. El art. 27 EACL establece que corresponde al Presidente de la Junta de Castilla y
León proponer por iniciativa propia o a solicitud de la ciudadanía, de conformidad con lo
establecido en el Estatuto y en la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, la
celebración de consultas populares en el ámbito de la Comunidad sobre decisiones políticas
relativas a materias que sean competencia de ésta.
El art. 71 EACL plante que en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los
términos que ella establezca, es competencia de la Comunidad de Castilla y León el desarrollo
legislativo y la ejecución de la legislación del Estado en materia del sistema de consultas
populares en el ámbito e Castilla y León, de conformidad con el art. 92.3 CE y demás leyes del
Estado, correspondiendo a éste la autorización de su convocatoria.
Finalmente debe hacer referencia a la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de
Autonomía de Ceuta
36
así como a la Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de
Autonomía de Melilla
37
, donde no se recoge ninguna mención a la regulación de las consultas
populares.
De este modo y tomando como referencia lo establecido por Martín Núñez, cabe establecer una
división del reflejo de las consultas populares en los Estatutos de Autonomía en tres bloques
38
:
I)Un grupo de Estatutos de Autonomía que recogen competencias en la regulación y realización
de consultas populares, excluyendo de manera expresa al referéndum, donde el legislador ve
restringida su capacidad de intervención a las consultas populares no referendarias, no pudiendo
intervenir en los procesos referendarios incluyendo la capacidad de complementariedad
normativa o de ejecución, siendo el referéndum competencia exclusiva del Estado en estas
CC.AA
39
.
II)Aquellos Estatutos de Autonomía que incorporan competencias en materia de desarrollo
legislativo y de ejecución en materia de consultas populares, sin excluir el carácter referendario,
en los términos que recoge la Ley Orgánica de modalidades de referéndum y en la propia
34
BOE nº51, de 1 de marzo de 1983.
35
BOE nº288, de 1 de diciembre de 2007.
36
BOE nº62, de 14 de marzo de 1995.
37
BOE nº62, de 14 de marzo de 1995.
38
Aguado Renedo, C., “Referéndum autonómico y jurisprudencia constitucional”, Teoría y Realidad
Constitucional, núm. 28 (2011):541–554.
39
Se incluyen en este bloque las Comunidades Autónomas de Aragón, Andalucía, Extremadura y la
Comunidad canaria.
10
Constitución (art.149.1.32 CE) lo que permitiría la regulación de las consultas con carácter
referendario por parte del legislador autonómico
40
.
III) Finalmente existe un conjunto de Comunidades Autónomas cuyos Estatutos de Autonomía
no reflejan ningún tipo de competencia en materia de consultas populares por lo que, al carecer
de título competencial que las habilite no pueden entrar a regular ningún aspecto relacionado con
el referéndum o con las consultas populares
41
.
.-Capacidad regulatoria del legislador autonómico para desarrollar la institución referendaria.
A partir del cierre en 1992 del proceso de transferencias competenciales desde el Estado hacia las
Comunidades Autónomas se ha generado un intenso debate sobre la posibilidad que las
Comunidades Autónomas puedan llevar acabo referéndums distintos de los regulados
constitucionalmente, así como las competencias que las CC.AA. pueden desplegar en lo relativo
a consultas populares vehiculadas vía referéndum así como la posibilidad de llevar a cabo
referéndums autonómicos para los que no dispongan de competencias constitucionalmente
atribuidas.
Las Comunidades autónomas de Illes Balears, Castilla y León, La Rioja, Cantabria, Principado
de Asturias y Región de Murcia recogen en su articulado
42
competencias de desarrollo legislativo
y de ejecución en materia de consultas populares de conformidad con lo que disponga la Ley a la
que alude el art. 92.3 CE y donde el Estado se reserva la competencia para su convocatoria. La
Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, para la reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía
recoge en su art. 78 competencia en materia de consultas populares excluyéndose el referéndum
en los mismos términos que lo hace el Estatuto de Autonomía de Aragón (art.115.7) y la Ley
Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura. En lo
relativo a consultas populares, las CC.AA. deberán estar a lo establecido en la legislación básica
que el Estado establezca en la esfera de las Administraciones Públicas.
Por lo anterior, no puede esgrimirse los principios de autoorganización institucional o de
participación política para impulsar la convocatoria de referéndums de carácter autonómico al
tiempo que se remarca la titularidad del Estado en relación a la institución referendaria quedando
en el ámbito de las competencias autonómicas el desarrollo de la normativa estatal.
La primera opción que se nos presenta es la posibilidad de acometer una reforma constitucional
que permita a las Comunidades Autónomas realizar referéndums para lo cual debería
determinarse el objeto de los mismos no existiendo una posición doctrinal unívoca
43
si bien
existen algunos considerandos de partida que habrían de tenerse en cuenta tales como la ausencia
de límites materiales apriorísticos a una eventual reforma constitucional o el allanamiento que se
40
Presentan estas características los Estatutos de Autonomía de la Comunitat Valenciana, Cataluña, Illes
Balears, Castilla y León, Principado de Asturias, La Rioja y Región de Murcia.
41
Responden a este perfil los Estatutos de Autonomía de Euskadi, Comunidad Foral de Navarra, Galicia,
Cantabria, Castilla La Mancha y la Comunidad de Madrid.
42
Art. 31.10 Estatuto de Autonomía de Illes Balears; art. 71.15 Estatuto de Autonomía de Castilla y León;
art. 9.2 Estatuto de Autonomía de La Rioja; art. 32.5 Estatuto de Autonomía de Canarias; art. 11.11 Estatuto
de Autonomía del Principado de Asturias; art. 11.8 Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia.
43
Alonso García, N. y Seijas Villadangos, E., Consultas populares autonómicas: ¿hay vida más allá de
Cataluña? En Pérez-Moneo, M. y Vintró Castells, J. (coords.). Participación política: deliberación y
representación en las Comunidades Autónomas (Madrid: Congreso de los Diputados, 2017), 243-273. M.
Aragón Reyes, M., “Planeamiento general: partidos políticos y democracia directa”, en Biglino Campos,
P. (coord.), Partidos políticos y mediaciones de la democracia directa, Madrid: Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales, (2016), 19-34.
11
produciría si en una posible reforma constitucional se contemplara que las Comunidades
Autónomas sólo pueden impulsar procesos referendarios que se inscriban en sus competencias
44
.
La segunda opción es plantear la posibilidad de celebrar iniciativas referendarias sin afrontar un
proceso de reforma constitucional en base a lo establecido en el art. 92 CE sobre el uso del
referéndum consultivo sobre decisiones políticas y la regulación de dicho artículo hecha por la
Ley Orgánica 2/1980, si bien la LOMR tiene como función regular las modalidades de
referéndums que la Constitución recoge por lo que los procesos referendarios de base autonómica
deberían ser regulados, a nuestro parecer, mediante una ley específica
45
.
Debe indicarse que sí existe una posibilidad para poder desarrollar un proceso referendario
inscrito en el ámbito competencial autonómico que se conecta con la capacidad que las CC.AA.
tienen de poder formular consultas sobre un eventual proceso de reforma constitucional (art. 87.2
y 166.1 CE) por lo que un referéndum en que se pregunte a la ciudadanía si considera oportuno
que el Parlamento o a la Asamblea autonómica remita un proyecto de reforma constitucional a
las Cortes resultaría viable
46
.
IV.-De la posición del Tribunal Constitucional frente al despliegue del referéndum autonómico;
de la STC 103/2008, de 11 de septiembre a la STC 51/2017, de 10 de mayo
47
.
En junio de 2008 el Parlamento Vasco aprobó la Ley 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y
regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad
Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y
la normalización política
48
que planteaba una consulta habilitadora para el inicio de negociaciones
con el Estado español con carácter no vinculante, al objeto de recabar la opinión de los ciudadanos
y ciudadanas vascas con derecho de sufragio activo sobre la apertura de un proceso de negociación
para alcanzar la paz y la normalización política, es decir, para exigir a ETA el fin de la violencia
y, en una situación de abandono inequívoco de las armas, posibilitar un proceso de diálogo
49
.
44
El ámbito de competencias debe entenderse de manera que el objeto de las consultas pueda incluir,
además de aquellas cuestiones con reflejo en los distintos Estatutos de Autonomía aquellas competencias
que están atribuidas a las CC.AA. en materia de iniciativa de reforma constitucional (arts. 87 y 166 CE).
Aguiar de Luque, L., Democracia directa e instituciones de democracia directa en el ordenamiento
constitucional español. En López Guerra, L., Trujillo, G., González Trevijano, P., La experiencia
constitucional (1978-2000), Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (2000), 67-96.
45
Lo que habría de descartarse es la posibilidad que los referéndums autonómicos fueran regulados por una
ley autonómica al corresponder dicha competencia al Estado, quedando el desarrollo normativo en manos
de las CC.AA.
46
López Rubio, D., “El referéndum autonómico”, Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, Num.12,
(abril-septiembre 2017): 127.
47
Debido a los límites que se establecen a las comunicaciones presentadas al XX Congreso de la
Asociación de Constitucionalistas de España (ACOES) circunscribimos el análisis jurisprudencial del
Tribunal Constitucional a las sentencias recaídas sobre los procesos acometidos en la Comunidad
Autónoma de Cataluña y Euskadi, siendo de interés completar la visión sobre la jurisprudencial del TC la
STC 137/2015 de 11 de junio de 2015, relativa a la impugnación de disposiciones autonómicas 6415-2014,
formulada por el Gobierno de la Nación respecto del Decreto del Gobierno de Canarias 95/2014, de 25 de
septiembre y STC 147/2015 y de 25 de junio de 2015 de impugnación de disposiciones autonómicas 6416-
2014, formulada por el Gobierno de la Nación en relación con diversos preceptos del Decreto del Presidente
del Gobierno de Canarias 107/2014, de 2 de octubre, por el que se convoca consulta ciudadana mediante
pregunta directa en el ámbito territorial de Canarias.
48
BOE nº212, de 3 de septiembre de 2011.
49
La puesta en marcha de la Ley del Parlamento Vasco originó el inicio de un proceso de reforma del
Código Penal que se materializó en la Ley Orgánica 20/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la
Ley Orgánica del Poder Judicial y del Código Penal que vino a tipificar como delito la convocatoria o
autorización ilegal de elecciones y de referéndum aparejando penas privativas de libertad de tres a cinco
12
Al no tratarse de una consulta popular por vía de referéndum, en cualquiera de sus modalidades,
ni ser jurídicamente vinculante, a dicho proceso consultivo no le debía resultar de aplicación la
Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de
referéndum, ni tampoco, la previa autorización del Estado para su convocatoria
50
.
Se pretende consultar a esa fracción del pueblo vasco, fracción también del pueblo español, sobre
el modo de articular el ejercicio de un supuesto derecho a autodeterminarse, sobrepasando los
límites que la Constitución impone al ejercicio del derecho a la autonomía. A lo anterior no cabría
oponer los derechos históricos mencionados en la disposición adicional primera de la
Constitución, pues los sujetos de tales derechos son los territorios forales, aun cuando su
actualización sólo procede a través del Estatuto de Autonomía, es decir, de la norma que es
resultado del ejercicio del derecho a la autonomía dentro de la indisoluble unidad de la Nación
española (art. 2 CE) y con absoluto respeto a la Constitución
51
.
Para la Cámara autonómica, se trataría de una competencia implícita en toda estructura
democrática representativa, como son las Comunidades Autónomas y los Municipios. Tal
competencia implícita resultaría corroborada por el reconocimiento en el EAPV de la facultad de
disolución del Parlamento y la convocatoria al cuerpo electoral para resolver una situación política
de mayor trascendencia que la que se somete a consulta no vinculante. Por lo demás la
competencia autonómica en materia de organización, régimen y funcionamiento de sus
instituciones de autogobierno (art. 10.2 EAPV) aportaría el anclaje estatutario de esta facultad
implícita de convocar consultas populares no vinculantes. Consecuentemente la consulta, por su
ámbito autonómico y su carácter no vinculante, no es de aquéllas a las que resultan de aplicación
el art. 92 CE y la Ley Orgánica 2/1980, razón por la cual no precisaría la autorización del Estado.
El Tribunal Constitucional, mediante la STC 103/2008, de 11 de septiembre
52
, comienza por
definir qué entiende por referéndum, en los términos que expresa en su FJ2 cuando entra a valorar
la posible invasión o no de la competencia reservada con carácter exclusivo al Estado por el art.
149.1.32 CE en materia de autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de
referéndum.
Entiende el TC que lo determinante para concluir si la Ley 9/2008 ha incurrido o no en la invasión
competencial denunciada por el Presidente del Gobierno es si la consulta en ella prevista es o no
un referéndum. En la propia exposición de motivos de la Ley se admite que ésa es justamente la
línea divisoria pertinente para su enjuiciamiento en Derecho.
Sobre esta base resulta clave, el análisis de lo que constitucionalmente deba ser considerado como
referéndum, y después, decidir si lo que la Ley impugnada califica como consulta, basada en una
pretendida competencia implícita de la Comunidad Autónoma del País Vasco, constituye en
años, e inhabilitación por periodo equivalente (art. 506 bis). Dicha modificación fue derogada en virtud de
la Ley Orgánica 2/2005, de 22 de junio, de modificación del Código Penal. Aguado Renedo, C.,
“Referéndum autonómico y jurisprudencia constitucional”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 28
(2011), pág. 541.
50
López Basaguren, A., “Sobre referéndum y Comunidades Autónomas. La Ley Vasca de la “consulta”
ante el Tribunal Constitucional (Consideraciones con motivo de la STC 103/2008)” Revista d’Estudis
Autonòmics i Federals, núm. 9, (2009):202–240.
51
STC 76/1988, de 26 de abril, FF JJ 3 y 4.
52
BOE nº 245, de 10 de octubre de 2008.
13
realidad un auténtico referéndum, aunque se eluda tal denominación, pues si se llegara a la
conclusión de que en efecto lo es, la Ley impugnada incurriría en inconstitucionalidad.
El referéndum, a juicio del TC, es un instrumento de participación directa de los ciudadanos en
los asuntos públicos, esto es, para el ejercicio del derecho fundamental reconocido en el art. 23.1
CE. No es cauce para la instrumentación de cualquier derecho de participación, sino
específicamente para el ejercicio del derecho de participación política, es decir, de aquella
participación “que normalmente se ejerce a través de representantes y que, excepcionalmente,
puede ser directamente ejercida por el pueblo” (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 3). Es, por tanto,
una forma de democracia directa y no una mera manifestación “del fenómeno participativo que
tanta importancia ha tenido y sigue teniendo en las democracias actuales y al que fue
especialmente sensible nuestro constituyente”, que lo ha formalizado como “un mandato de
carácter general a los poderes constituidos para que promuevan la participación en distintos
ámbitos” (arts. 9.2 y 48 CE) o como un verdadero derecho subjetivo (así, por ejemplo, arts. 27.5
y 7, 105 y 125 CE).
El referéndum es, por tanto, una especie del género “consulta popular” con la que no se recaba la
opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de
cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer
del cuerpo electoral
53
expresivo de la voluntad del pueblo: conformado y exteriorizado a través
de un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración
electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas, siempre en relación con los
asuntos públicos cuya gestión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por
parte de los ciudadanos constituye el objeto del derecho fundamental reconocido por el art. 23
CE
54
.
Caracterizado el referéndum como especie del género “consulta popular” por parte del Tribunal
Constitucional, debe valorarse si la consulta contemplada en la Ley 9/2008 del Parlamento vasco
se ajusta la definición dada por el TC. Con la Ley 9/2008 se llama a consulta sobre un asunto de
manifiesta naturaleza política a los “ciudadanos y ciudadanas del País Vasco con derecho de
sufragio activo”, esto es, al cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma del País Vasco,
pretendiendo conocer la voluntad de una parte del pueblo español a través de la voluntad del
cuerpo electoral de esa Comunidad Autónoma, esto es, del sujeto que de ordinario se manifiesta
a través del procedimiento disciplinado por la Ley 5/1990, de 15 de junio, de elecciones al
Parlamento Vasco, llamada por la disposición adicional de la Ley recurrida a regir el desarrollo
de la consulta en cuestión.
Una vez afirmado que la consulta objeto de la Ley 9/2008 es constitucionalmente un referéndum
el TC examina su posible ajuste al orden normativo constitucional. La normativa aplicable en esta
materia está integrada por los preceptos de la Constitución que permiten o imponen la celebración
de referendos, de un lado, y, de otro, por la legislación orgánica conforme a la cual han de
celebrarse las diferentes consultas populares por vía de referéndum. Pues bien, la Constitución
atribuye al Estado como competencia exclusiva la “autorización para la convocatoria de consultas
populares por vía de referéndum” (art. 149.1.32 CE), al mismo tiempo que prevé la existencia de
convocatorias de referendos circunscritas a ámbitos territoriales inferiores al nacional (arts. 151
y 152 CE).
53
STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10.
54
STC 119/1995, de 17 de julio.
14
Por lo anterior, expresado en sus FJ 2 y 3, el Tribunal Constitucional considera que la Ley 9/2008
vulnera el art. 149.1.32 CE, al no existir dudas en el Tribunal Constitucional que la Ley 9/2008
constituye un referéndum al dirigirse al censo electoral de la Comunidad Autónoma mediante el
empleo del procedimiento y las garantías electorales propias de cualquier proceso electoral
55
.
Debemos afirmar, coincidiendo con el Tribunal Constitucional que dicho sujeto no es titular de
un poder soberano, exclusivo de la Nación constituida en Estado
56
. El procedimiento que se quiere
abrir, con el alcance que le es propio, no puede dejar de afectar al conjunto de los ciudadanos
españoles, pues en el mismo se abordaría la redefinición del orden constituido por la voluntad
soberana de la Nación, cuyo cauce constitucionalmente no es otro que el de la revisión formal de
la Constitución por la vía del art. 168 CE, es decir, con la doble participación de las Cortes
Generales, en cuanto representan al pueblo español (art. 66.1 CE), y del propio titular de la
soberanía, directamente, a través del preceptivo referéndum de ratificación (art. 168.3 CE).
La cuestión que quiso someterse a consulta de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma del
País Vasco afectaba (art. 2 CE) al fundamento del orden constitucional vigente (en la medida en
que supone la reconsideración de la identidad y unidad del sujeto soberano o, cuando menos, de
la relación que únicamente la voluntad de éste puede establecer entre el Estado y las Comunidades
Autónomas) y por ello sólo puede ser objeto de consulta popular por vía del referéndum de
revisión constitucional en base al procedimiento articulado por el art. 168 CE.
Lo decisivo para poder determinar si una consulta popular se comprueba mediante la vía del
referéndum es, según la posición del TC, la naturaleza del sujeto que es consultado (cuerpo
electoral) y el procedimiento que se utiliza (electoral). En base a lo anterior, el TC planteó que la
consulta que se planteaba era de carácter referendario, negando la capacidad competencial del
Parlamento de Euskadi para convocar dicha consulta.
.-De la STC 31/2010, de 28 de junio contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19
de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
El 31 de julio de 2006, Federico Trillo-Figueroa, Comisionado por noventa y ocho Diputados del
Grupo Parlamentario Popular, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos
de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Junto a la posición de los Diputados recurrentes debe plantearse la posición del Abogado del
Estado que el texto aprobado por las Cortes Generales es distinto al texto que aprobó el
Parlamento de Cataluña, y salva la competencia estatal con la referencia al art. 149.1.32 CE, que
otorga al Estado competencia exclusiva sobre la autorización para la convocatoria de consultas
populares por vía de referéndum.
Por su parte, los representantes del Gobierno de la Generalitat sostienen que el precepto se
impugna mediante un juicio de intenciones que trae causa de la tesis de que todos los tipos de
consultas a los ciudadanos quedan incluidos en la competencia estatal del art. 149.1.32 CE. Para
el Ejecutivo, sin embargo, la competencia estatal se refiere a unas consultas populares concretas:
las que se realizan vía referéndum. Y el art. 122 atribuye a la Generalitat competencia exclusiva
sobre consultas populares de alcance autonómico o local y salvando expresamente el art. 149.1.32
55
López Basaguren, A., “Sobre referéndum y Comunidades Autónomas. La Ley Vasca de la “consulta”
ante el Tribunal Constitucional (Consideraciones con motivo de la STC 103/2008)”, Revista destupís
Autonòmics i Federals (2009): 202–240.
56
STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4 a). STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3
15
CE, de modo que la misma literalidad del precepto pondría de manifiesto el pleno respeto al orden
competencial.
En cuanto a la pretendida vulneración del art. 149.1.18 CE sostiene el Gobierno de la Generalitat
que el recurso ignora el papel y valor de la norma estatutaria, su doble origen autonómico y estatal,
así como que los desarrollos de normas básicas pueden variar. Esto sentado se recuerda que el art.
74 LBRL reconoce la posibilidad de que las Comunidades Autónomas hayan asumido
competencias en materia de consultas populares.
Tras lo planteado por los Diputados recurrentes, la Abogacía del Estado y los representantes del
Gobierno de la Generalitat, el Tribunal Constitucional comienza estableciendo en su FJ 3 la
naturaleza e inserción de los Estatutos de Autonomía en nuestro ordenamiento. Define el TC a
los Estatutos de Autonomía como normas subordinadas a la Constitución, como corresponde a
disposiciones normativas que no son expresión de un poder soberano, sino de una autonomía
fundamentada en la Constitución, y por ella garantizada, para el ejercicio de la potestad legislativa
en el marco de la Constitución misma
57
.
Considera el Tribunal que los recurrentes parten de la idea de que no es posible distinguir, como
hace el precepto impugnado, entre “consultas populares” y “referéndum”, y sobre esa base
defienden que la autorización estatal prevista en el art. 149.1.32 CE es necesaria en todo caso
58
.
De esta forma, pueden darse consultas populares no referendarias mediante las cuales “se recaba
la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de
cualesquiera procedimientos” distintos de los que cualifican una consulta como referéndum
59
y
con los límites materiales recogidos en la STC 103/2008 (FJ 4) respecto de todo tipo de consultas,
al margen de la prevista en el art. 168 CE. Las encuestas, audiencias públicas y foros de
participación a los que se refiere el art. 122 EAC tienen perfecto encaje en aquel género que, como
especies distintas, comparten con el referéndum.
Bajo esta óptica la competencia para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el
procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales,
en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y
cualquier otro instrumento de consulta popular, atribuida a la Generalitat por el art. 122 EAC, es
perfectamente conforme con la Constitución, en el bien entendido de que en la expresión
“cualquier otro instrumento de consulta popular” no se comprende el referéndum. Concluye por
tanto el Tribunal Constitucional considerando que el art. 122 EAC no es inconstitucional
interpretado en el sentido de que la excepción en él contemplada se extiende a la institución del
57
STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3.
58
El Tribunal Constitucional venía sosteniendo en su STC 103/2008, de 11 de septiembre, que “el
referéndum es una especie del género 'consulta popular' cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del
cuerpo electoral” (STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10) conformado y exteriorizado a través de un
procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado
con garantías jurisdiccionales específicas, siempre en relación con los asuntos públicos cuya gestión, directa
o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos constituye el objeto del
derecho fundamental reconocido por la Constitución en el art. 23 (SSTC 119/1995, de 17 de julio y
103/2008, FJ 2).
59
STC 103/2008, FJ 2.
16
referéndum en su integridad, y no sólo a la autorización estatal de su convocatoria, y así se
dispondrá en el fallo
60
.
Cabe entender que lo expresado por el TC respecto al Estatuto de Autonomía cuando imposibilita
una competencia implícita referendaria autonómica, debe hacerse extensivo a aquellos Estatutos
de Autonomía de “segunda generación” que cuando expresan sus competencias en materia de
consultas populares no excluyen el referéndum
61
.
Resulta de interés reflejar la posición mantenida por el profesor López de Lerma i López que
considera que las disposiciones estatutarias no están estableciendo la competencia para la
convocatoria de “consultas” con características de referéndum. Por la trascendencia de la figura,
si hubiesen pretendido tal cosa, se hubiese recogido expresamente ese supuesto”
62
. En suma, y
coincidiendo con lo expresado por el profesor Corcuera Atienza, si el Estatuto no asume
competencias en dicha materia, ha de entenderse que la Comunidad Autónoma no puede regular
consultas populares autonómicas
63
.
La posición del TC, del mismo modo que afecta en el orden estatutario, tiene su eco en los
referéndums municipales pues resultará realmente complejo poder celebrar consultas de esta
naturaleza en el ámbito de municipios que formen parte de una Comunidad Autónoma que no
contemple la figura de las consultas populares entre sus competencias específicas tanto por lo
dicho por el Tribunal Constitucional como por los requisitos exigidos por el art. 71 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL)
64
.
La posición que el TC hace recaer sobre la reserva de ley orgánica (art. 92.3 CE) para las
modalidades de referéndum previstas por la Constitución no es aplicable pata un tipo de consulta
que no tiene reflejo constitucional no pudiéndose esgrimir la interpretación dada a la reserva de
ley orgánica (art. 87.2 CE) en relación a la iniciativa legislativa popular para la presentación de
proposiciones de ley.
Del mismo modo cabe discutir la distinción que el TC establece sobre consultas populares
referendarias y no referendarias. Si en la STC 103/2008 había distinguido entre consulta popular
y referéndum cuando plantea la idea de una dicotomía entre género y especie., la STC 31/2010
plante que las consultas populares no referendarias eran otra especie de género por contraste con
las consultas referendarias, sirviéndose de anteriores sentencias donde se utilizaba la figura de la
consulta popular como sinónimo de referéndum. El TC opta por construir e identificar una nueva
60
Supone lo expresado en la STC 31/2010, una vuelta a posicionamiento más restrictivos frente a lo
sostenido en la STC 103/2008 donde se abría la posibilidad a que los referéndums regulasen la figura
referendaria.
61
Art. 31.10 de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de Illes
Balears y art. 71.1. 15º de la Ley Orgánica 14/2007, de 3 de noviembre, de reforma del Estatuto de
Autonomía de Castilla y León, no siendo de aplicación lo expresado por el TC a la Ley Orgánica 1/2006,
de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la
Comunidad Valenciana, por ajustar su competencia a las consultas populares de ámbito local.
62
López De Lerma i López, J., “La dudosa competencia exclusiva de la Generalitat de Catalunya para
promover consultas populares”. La Ley, núm. 6810, (octubre de 2007): 99-103.
63
Corcuera Atienza, J. “Soberanía y autonomía. Los límites del derecho a decidir (Comentario a la STC
103/2008)”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 86 (2009): 321.
64
Ibáñez Macías, A., El derecho constitucional a participar y la participación ciudadana local, Madrid:
Grupo Difusión, 2007. Montiel Márquez, A., “La participación ciudadana en la vida local. La consulta
popular”, en UNED. Boletín de la Facultad de Derecho, núm. 28, (2006):115-150.
17
categoría, la consulta popular no referendaria, a partir de una definición por oposición a la
institución del referéndum.
.-De la STC 42/2014 contra la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de
2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de
Cataluña.
El 23 de enero de 2013, el Pleno del Parlamento de Cataluña debatió el texto de la Propuesta de
resolución de declaración de soberanía del pueblo catalán, presentada por el Grupo Mixto, fue
objeto de impugnación por parte del Gobierno de España quien, a través de la Abogacía del
Estado, consideró que dicha resolución incumplía los requisitos de jurisdicción y competencia
(arts. 161.2 CE y 2.1 f) LOTC), centrando sus alegaciones en la “manifiesta inconstitucionalidad”
de la resolución impugnada por violar los arts. 1.2, 2, 9.1 y 168 CE y los arts. 1 y 2.4 EAC en la
interpretación que recibieron en la STC 31/2010, 28 de junio. Culminaba así un proceso de
escalada en la tensión política con el Estado desde que fuera recurrido el Estatuto de Autonomía
para Cataluña y donde los diferentes actores políticos incorporaron nuevos elementos de fricción
en las relaciones entre ambos ejecutivos.
La cláusula capital de la Declaración incorporada a aquella resolución es el principio primero
(“Soberanía”), que se incluye además en el título y que dota de sentido político y jurídico al resto
del acto parlamentario, así en su preámbulo como en la posterior Declaración. El significado
esencial de la Declaración estribaba en que el Parlamento de Cataluña, que “representa al pueblo
de Cataluña” (art. 55.1 EAC), declara soberano al pueblo catalán (“Declaración de soberanía y
del derecho a decidir del pueblo de Cataluña”) y, consecuentemente, el pueblo catalán, por sí solo,
tiene derecho “en términos de efectividad actual e incondicionada” y “como una realidad actual
y efectiva” a “decidir su futuro político” justamente porque es soberano como “sujeto político y
jurídico”. Esta afirmación de soberanía del pueblo catalán expresada en estos términos es un acto
de poder constituyente, entrando en colisión explícita con los arts. 1.2, 2, 9.1 y 168 CE y los arts.
1 y 2.4 EAC.
Con arreglo al art. 1.2 CE “la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los
poderes del Estado”. La Constitución misma es un acto constituyente del pueblo español como se
refleja en su preámbulo. En el art. 1.2 CE el término “Estado” debe tomarse en su acepción global,
en la que emplea el art. 137 CE, como ha declarado la jurisprudencia constitucional
65
, del que
forman parte las Comunidades Autónomas. El propio art. 3.1 EAC proclama el principio general
de que “la Generalitat es Estado”
66
. Tras reproducir seguidamente la doctrina recogida en la STC
103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4, y en la STC 31/2010, FF JJ 8, 9 y 11, en relación esta última
con los arts. 1, 2.4 y 7 EAC, el Abogado del Estado sostiene que desde la perspectiva de la
Constitución no hay más que un soberano, el pueblo español (art. 1.2 CE), y que declarar soberano
al pueblo catalán como “sujeto político y jurídico” constituye una infracción constitucional
evidente del art. 1.2 CE.
65
SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3; 12/1985, de 30 de enero, FJ 3; y 247/2007, de 12 de diciembre, FJ
4.
66
La STC 31/2010 la ha considerado como “afirmación indiscutible por cuanto, en efecto, el Estado, en su
acepción más amplia, esto es, como Estado español erigido por la Constitución Española, comprende a
todas las Comunidades Autónomas en las que aquél territorialmente se organiza … y no al que con mayor
propiedad ha de denominarse ‘Estado central’, con el que el Estado español no se confunde en absoluto,
sino que lo incluye para formar, en unión de las Comunidades Autónomas, el Estado en su conjunto” (FJ
13).
18
En base a lo anteriormente expuesto, el Tribunal Constitucional sitúa en su FJ3 que la cualidad
de soberano del pueblo de Cataluña se predica de un sujeto “creado en el marco de la Constitución,
por poderes constituidos en virtud del ejercicio del derecho a la autonomía reconocido por la
Norma fundamental”
67
. Ese sujeto, sin embargo, “no es titular de un poder soberano, exclusivo
de la Nación [española] constituida en Estado”, pues “la Constitución parte de la unidad de la
Nación española, que se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, cuyos poderes
emanan del pueblo español en el que reside la soberanía nacional”
68
. La identificación de un sujeto
dotado de la condición de sujeto soberano resultaría contraria a las previsiones de los arts. 1.2 y
2 CE.
En la STC 31/2010, el Tribunal Constitucional desestimó la impugnación de los recurrentes, al
entender que la declaración recogida en el mismo resulta constitucionalmente aceptable, dado que
“predica de Cataluña cuantos atributos la constituyen en parte integrante del Estado fundado en
la Constitución: una nacionalidad constituida como Comunidad Autónoma y cuya norma
institucional básica es su propio Estatuto de Autonomía”. Como el propio Tribunal declarara en
la Sentencia 31/2010 enjuiciando la impugnación del art. 7 EAC, “los ciudadanos de Cataluña no
pueden confundirse con el pueblo soberano concebido como “la unidad ideal de imputación del
poder constituyente y como tal fundamento de la Constitución y del Ordenamiento”
69
.
La posición del Tribunal es contestada por autores como el profesor Tajadura Tejada cuando
afirma que no “puede comprender ni compartir cómo no ha sido anulado el denominado “derecho
a decidir” cuando se fundamenta en el principio de soberanía que sí fue declarado nulo por el
propio tribunal, toda vez que el “derecho a decidir” se configura como un derecho a la
autodeterminación
70
. Los condicionantes establecidos por la STC 42/2014 vinieron a ser
limitados por la Ley Orgánica 12/2015, de 22 de septiembre, de modificación de la Ley Orgánica
2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional que fortalecía los mecanismos para la
ejecución de sus sentencias para hacer frente a los eventuales actos políticos en favor de la
independencia de Cataluña que pudieran producirse en el futuro
71
.
V.-Conclusiones: referendum autonómico, astillamiento territorial y límites del Título VIII CE.
El legislador asumió la tarea de regular las distintas modalidades de referéndum con reflejo
constitucional mediante la aprobación de una ley orgánica y optó por no establecer un conjunto
cerrado y bloqueado de referéndums ni tampoco impidió la posibilidad que se crearan nuevos
tipos de consultas lo que no debería impedir, a priori, impedir que las CC.AA. pudieran establecer
67
STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ4.
68
STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4 apdo. a) y STC 4/1981, FJ 3
69
STC 12/2008, FJ 10 y FJ 11.
70
Garrorena Morales, A., “Teoría y práctica española del referéndum”, Anales de la Universidad de
Murcia, núm. 3-4, (1977),79-108. Castellà Andreu, J.Mª., Los derechos constitucionales de participación
política en la Administración Pública, Barcelona; CEDECS, (2001), 61.
71
Posteriormente resulta de interés conocer el cambio de criterio que introduce la STC 259/2015, de 2 de
diciembre, Resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, de 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del
proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015,
así como las SSTC 31/2015 y 32/2015 en torno a la consulta popular convocada mediante Decreto 129/2014
de 27 de septiembre del Gobierno de la Generalitat y la De la STC 138/2015, de 11 de junio, en relación a
las impugnaciones autonómicas promovidas por la Abogacía del Estado contra las actuaciones de la
Generalitat de Cataluña relativas a la convocatoria a los catalanes, las catalanas y las personas residentes
en Cataluña para que manifiesten su opinión sobre el futuro político de Cataluña el día 9 de noviembre de
2014.Para conocer la eventual resolución dada por el TC se debe atender a lo establecido por el tribunal en
la STC 51/2017, de 10 de mayo, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley
del Parlamento de Cataluña 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por vía de referéndum.
19
y regular nuevos tipos de referéndum. Prueba de que ello es posible son la regulación del
referéndum de unión y secesión de municipios que se realiza en los Estatutos de Autonomía de
Euskadi, castilla y León y Aragón sin gozar de previsión constitucional expresa. Los estatutos de
Autonomía de Aragón, Extremadura, la Comunidad Valenciana o la Comunidad canaria
contemplan la convocatoria de referéndums de ratificación de reforma estatutaria a lo que debe
sumarse lo establecido por la Ley Orgánica 7/1985, de 2 de abril, reguladora de bases de régimen
local en materia de referéndums locales.
Las SSTC 103/2008 y 31/2010, el Tribunal Constitucional establecieron que la competencia
estatal de autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum debía
extenderse a toda la institución referendaria. Posteriormente la STC 31/2015 reiteró la
competencia del Estado para regular el referéndum “cualquiera que sea la modalidad o ámbito
territorial sobre el que se proyecte”. La STC 137/2015 estableció que mediante normas estatales
pueden preverse los supuestos, tipos y formas de referéndum, sus ámbitos territoriales, sus
procedimientos de desarrollo y garantías y, en fin, el reconocimiento jurídico a dar al
pronunciamiento popular. En base a lo expresado en la STC 137/2015 las CC.AA. se veían
despojadas de la capacidad de establecer y regular modalidades referendarias autonómicas
distintas de las establecidas por la Constitución.
Sin embargo, la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de
Aragón y la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de
Extremadura que abordan la reforma de los Estatutos de Autonomía de ambas CC.AA. a través
de lo dispuesto en los arts. 143 y 146 CE, contemplaban la eventual posibilidad de celebrar un
referéndum de ratificación de reformas estatutarias, si así lo planteaba la mayoría de sus
asambleas legislativas. El art. 152.2 CE contempla la celebración de referéndums de ratificación
para la reforma de los estatutos aprobados vía art. 151 CE, no para los que se hubieran
desarrollado mediante procedimiento ordinario. De esta forma, los legisladores autonómicos
venían a instituir una nueva modalidad de referéndum y lo habrían regulado sin observar lo
dispuesto en la LOMR. La respuesta dada por el TC vía STC 31/2010, de 25 de febrero, FJ 147
fue plantear que los Estatutos de Autonomía pueden regular mediante el art. 147.3 CE
procedimientos de reforma que contemplen ese mismo referéndum de ratificación de la reforma
previa a la sanción, promulgación y publicación de la ley orgánica que la formalice. De este modo,
el TC viene, a nuestro juicio a convalidar los referéndums de ratificación, admitiendo la
posibilidad de celebrar referéndums previos. Admitidas este tipo de referéndums autonómicos
que no tienen reflejo constitucional se daría vía libre a la regulación por parte de las CC.AA. de
otras modalidades de referéndum.
Las SSTC 103/2008 y 31/2010 vinieron a asumir un concepto de referéndum entendido como una
llamada al cuerpo electoral para que se pronunciase sobre un asunto de interés general, a través
de un procedimiento electoral basado en el censo que gestiona la Administración electoral
respaldado por una serie de garantías jurisdiccionales específicas. Frente a esta definición de
contornos precisos, las llamadas consultas populares sólo podían ser definidos en oposición a la
institución del referéndum lo que en cierta medida abría la posibilidad al legislador autonómico
la posibilidad de formular un nuevo instrumento de democracia participativa que permitiera
conocer la opinión de la ciudadanía sobre determinadas decisiones políticas sin necesidad de
autorización estatal.
Lo realmente relevante para el TC, tal y como expresa en la STC 31/2015, de 25 de febrero, para
establecer si una consulta es referendaria o no lo relevante no es el voto directo, ni el uso del
censo electoral, sino que “los ciudadanos sean convocados como miembros de una colectividad
territorial a la imputar la voluntad popular expresada”. Por su parte, en las consultas no
referendarias no se solicita la posición de los miembros de la comunidad sino la posición de
grupos, colectivos y entidades convocadas a opinar de forma que la participación no se produce
20
desde la condición de ciudadano sino como miembro de un colectivo con unas características
determinadas. En base al razonamiento anterior, el TC concluyó que las consultas de carácter
sectorial previstas en la Ley 10/2014, de 26 de septiembre eran realmente consultas no
referendarias, si bien las consultas populares de carácter general fueron interpretadas como
efectivos referéndums que tenían como objetivo respaldar las decisiones políticas a adoptar por
las autoridades autonómicas de Cataluña.
Frente a la aparente contradicción surgida de la amplia interpretación que realiza el TC de lo
dispuesto en el art. 147.3 CE, el Tribunal procede a reconducir parcialmente su posición mediante
lo expresado en la STC 137/2015, de 11 de junio cuando, tras reiterar que la competencia en lo
tocante a la institución del referéndum corresponde en exclusiva al Estado, afirma que esto no
significa que no puedan en ningún caso los Estatutos de Autonomía alguna competencia a las
CC.AA. en materia de ejecución o complemento normativo de los preceptos normativos que
vengan a ordenar otros tipos de consultas referendarias siempre que se hiciera sobre competencias
que sean propias de la Comunidad Autónoma en cuestión, reconociéndose así que la competencia
exclusiva sobre el referéndum no es “absoluta” sino que cabe la posibilidad que dicha
competencia sea “compartida” y así lo afirma cuando reconoce que la competencia sobre
desarrollo legislativo y ejecución del sistema de consultas populares en la Comunidad Autónoma
de Canarias, habilitaría al legislador autonómico “complementar o integrar en aspectos accesorios
la entera disciplina de la institución del referéndum”. De este modo, al legislador estatal le
incumbe encajar la nueva consulta en la LOMR donde queden recogidos sus principales rasgos
quedando en manos del legislador autonómico la regulación de cuestiones accesorias y
complementarias de su régimen jurídico.
En estos términos la posibilidad de regular desde el ámbito autonómico las consultas populares
de carácter referendario es posible apoyándonos en lo establecido en las SSTC 51/2017 y 90/2017
que avalan la asunción por parte de las CC.AA. de competencias compartidas de desarrollo
legislativo y de ejecución en materia de consultas referendaria, siempre esa competencia este
recogida en su estatuto de autonomía, que en el ámbito estatal se regulen los elementos
principales del derecho de participación política mediante referéndum y que se mantenga en la
esfera competencial del Estado la autorización de las consultas y las condiciones que permitan
su celebración en un contexto de igualdad para el ejercicio del derecho que consigna el art. 23.1
CE.
En base a lo expresado por Garrido López, la posición mayoritaria de la doctrina pasa por
incorporar en la propia Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de un artículo con especificaciones
de procedimiento de carácter general para la regulación de convocatorias de las consultas
referendarias autonómicas quedando el desarrollo normativo y la ejecución de las cuestiones
complementarias en manos de las CC.AA. que actuaran con la cobertura que les brindan sus
respectivos Estatutos de Autonomía. A fin de disipar los temores sobre que una eventual reforma
de la LOMR que dé cabida a nuevas formas de consultas referendarias autonómicas pudiera abrir
a quienes quieran emplear la institución del referéndum para sus aspiraciones soberanistas deben
oponerse las garantías institucionales existentes tales como la autorización estatal de una eventual
convocatoria, el control de constitucionalidad de la legislación autonómica de desarrollo o la
aplicación de los arts. 161.2 o 155 CE llegado el momento.
La interpretación realizada por el Tribunal Constitucional de la figura del referéndum autonómico
y su regulación ha provocado en cierta medida la pérdida del objeto para el que fue planteado por
el legislador surgiendo como respuesta a nivel autonómico y a nivel local otro tipo de consultas
de carácter no referendario que tiene como objetivo pulsar la posición de la ciudadanía sobre
asuntos de interés que se inscriban dentro de las competencias de la administración convocante.
21
Las posibilidades que tienen las Comunidades Autónomas en materia de convocatoria de
referéndums autonómicos en el ámbito territorial de la misma y en base a una cuestión de
competencia autonómica sin previsión constitucional es muy limitado pues para poder
materializar referéndums autonómicos debería modificar la LO 2/1980 pudiendo las CC.AA.
regular solamente cuestiones complementarias del referéndum. En este sentido resultaría más
pertinente con lo establecido en los arts. 81.1 y 92 CE sería disminuir el grado de actuación estatal
ciñéndola a la configuración del derecho fundamental de participación política, abriendo de este
modo la posibilidad a las CC.AA. para la creación de tipos de referéndums de perfil autonómico
sobre la base de la legitimación que sus Estatutos de Autonomía les brindan al ser éstos leyes
orgánicas. Si debe ser una ley orgánica la que regule el referéndum (art. 92.3 CE) no debe ser
necesariamente la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas
modalidades de referéndum la que lo haga.
Cabe orientar la posibilidad de ampliar la capacidad del legislador autonómico, si no se asume el
hecho de regular la celebración de consultas referendarias a través de lo establecido en los
distintos Estatutos de Autonomía, puede plantearse la modificación de la LOMR incluyendo en
la misma la figura del referéndum consultivo autonómico dejando a las CC.AA. rango de
maniobra para reflejar en sus Estatutos los principios esenciales de este referéndum para un
posterior desarrollo legislativo autonómico, respetando la necesaria autorización para su
materialización en base a lo establecido en el art. 149.1.32ª.En esta visión podemos incluir la
variante que introduce el profesor López Rubio que, partiendo de la experiencia autonómica en
materia de iniciativa legislativa popular permitieran nuevas modalidades de referéndum con
autorización estatal lo que permitiría sortear la amenaza de utilización de los referéndums
autonómicos como medio que dé cobertura a iniciativas secesionistas. De este modo se permitiría
la creación de referéndums de carácter autonómico sobre cuestiones de su competencia en línea
con el uso que se realiza de las consultas referendarias en estados federales donde el uso de dichas
consultas no implica cuestionar la unidad nacional sino pulsar la posición de la comunidad de una
región en aquellas cuestiones que pueden ser reguladas por el poder autonómico.
Transcurridos 44 años desde la aprobación de la Constitución Española se hace necesario iniciar
un proceso de reflexión entre los distintos actores políticos sobre la conveniencia de introducir
instrumentos que permitan profundizar en la participación directa de la ciudadanía tanto en el
ámbito estatal como en el ámbito autonómico, siendo de interés poder incorporar al texto
constitucional el referéndum autonómico con una delimitación taxativa de los elementos de
desarrollo de la normativa estatal que corresponda desplegar a las Comunidades Autónomas. De
no darse la opción de acometer dicha reforma constitucional, siempre que la consultas
referendarias de orden autonómico se inserten en su ámbito competencial éstas podrían
desarrollarse en los mismos términos que se desarrolla la Iniciativa Legislativa Popular de ámbito
autonómico. Si pudiera materializarse una ley orgánica que regulara los referéndums autonómicos
no tiene que implicar que los procesos referendarios autonómicos sean puestos al servicio de un
eventual proceso secesionista.
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