El refugiado hiperreal. Formas legítimas e ilegítimas de ser refugiado en Argentina

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Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 8–11, ISSN: 1853-354X
María Inés Pacecca | 8
Presentación:
Ruedas de reconocimiento
María Inés Pacecca
El asilo y la figura del refugiado son, sin dudas, parientes próximos de la inmigración y el
migrante, y ambas perspectivas encuadran sin dificultades en el concepto mucho más
vasto de movilidad humana.
El asilo, sin embargo, se ha constituido y conservado apelando a un deber de protección y
hospitalidad. En La paz perpetua (1784), Kant incluyó el derecho a la hospitalidad dentro
del “derecho cosmopolita”, es decir aquel que regula las relaciones entre personas y
Estados en los que dichas personas son extranjeras. La hospitalidad no alude a la
sociabilidad o a la cortesía, sino al derecho del forastero a presentarse ante una comunidad
que no es la propia sin que se le considere enemigo. Como señala Benhabib, si bien la
obligación de hospitalidad es una obligación moral y no debería negarse cuando hacerlo
implique la destrucción de quien la solicita (el caso de quienes piden reconocimiento bajo
el estatuto de refugiados), se trata de todos modos de una obligación que no puede
imponerse. Por ello “el derecho a la hospitalidad expresa todos los dilemas de un orden
republicano cosmopolita en apretada síntesis, a saber: cómo crear obligaciones casi
legalmente válidas a través de compromisos voluntarios y en ausencia de un poder
soberano irresistible con derecho último de imposición” (Benhabib 2005: 32).
Durante el siglo XX, y en estrecha vinculación con los aspectos más trágicos de las guerras
mundiales y de la violencia política, el derecho a la hospitalidad se fue construyendo y
expresando a través de un conjunto de instrumentos internacionales. Entre ellos, se
destacan la Convención y el Protocolo de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados
(1951 y 1967 respectivamente), que indican que el término se aplicará a toda persona que:
“debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas,

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se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de
dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que,
careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales
acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no
pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”.
Con la Declaración de Cartagena sobre Refugiados (1984) la Organización de Estados
Americanos amplió el concepto de modo que:
“se considere también como refugiados a las personas que han huido de sus
países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la
violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la
violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan
perturbado gravemente el orden público”.
Estas definiciones, posteriormente recogidas en las normativas nacionales, contribuyeron a
la difusión y cristalización de dos categorías que hoy son casi de sentido común: el
“refugiado” y el “migrante económico”. Motivados diversamente en su cruce de fronteras
internacionales (uno empujado por el “temor fundado”, el otro por ¿el “sueño
americano”? ¿la desigualdad? ¿la pobreza? ¿la falta de trabajo? ¿la frustración? ¿la
desesperación?) son auscultados y recibidos o rechazados por lógicas y dispositivos
específicos según se trate de uno o de otro. El compromiso de no devolución para quien
puede demostrar sin lugar a dudas su necesidad de protección, las generalidades de la
legislación migratoria (deportación incluida) para el resto.
Desde el punto de vista jurídico, el estatuto de refugiado que otorgan los Estados
nacionales expresa el reconocimiento, a través de una declaración formal, de una condición
que ya tiene la persona. Es decir que la aplicación de la norma no es performativa —no crea
un “refugiado”— sino que sólo reconoce y habilita para esa persona el derecho de asilo y
la protección que corresponde a su condición preexistente. Ese reconocimiento se funda en
el relato que hace la persona y en los elementos que contribuyen a probar su veracidad.
Sin embargo, aquello que aspira ser nítido en las definiciones normativas no lo es en las
fronteras geográficas ni en las narraciones. En las últimas décadas, en los foros
internacionales se ha vuelto cada vez más frecuente la noción de flujos migratorios mixtos
para aludir a migrantes económicos, potenciales demandantes de asilo y posibles víctimas
de trata que parten de los mismos lugares de origen hacia los mismos destinos, a menudo

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recurriendo a las mismas vías de traslado. Vale la pena destacar que estos flujos son mixtos
(o mezclados) cuando se los mira desde la taxonomía jurídica de los lugares de destino,
que engloba a todos en la categoría de extranjero y a partir de distinciones posteriores —
refugiado, migrante, víctima— basadas en los motivos imputados al traslado asigna o
restringe derechos. Igual de mezcladas son las experiencias vividas, las formas de
pensarlas y expresarlas, o las categorías sociales “nativas” e históricamente situadas que
no siempre encajan en los parámetros ni en la estética de la verosimilitud esperada
institucionalmente en las diversas ruedas de reconocimiento como refugiado, víctima,
indocumentado, etcétera.
No es el propósito volver una vez más sobre la brecha entre las palabras y las cosas, ni
sobre la performatividad (o la magia) de las palabras sobre las cosas. Sólo interesa señalar
(esto sí una vez más) la vocación colonizadora de las perspectivas jurídicas y
normatizadoras, especialmente en relación a discusiones de corte político en sentido
amplio y a claves de lectura construidas desde disciplinas tales como la antropología, la
historia o la sociología. En este sentido, y desde diversos puntos de vista, los artículos
incluidos en el Dossier “Asilo: entre el derecho y las prácticas” muestran las tensiones y
los quiebres entre los usos jurídicos e institucionales y las categorías y experiencias
históricas y sociales.
Revisar la lógica y el sostén de los dispositivos estatales que reconocen o deniegan el
estatuto de refugiado es imprescindible para esclarecer las limitaciones estructurales de
instituciones y normas, y para mostrar hasta dónde pueden estirarse o forzarse en pos de
un concepto político de hospitalidad. En un mundo donde la misma frontera geopolítica es
capaz de recorrer todo el espectro de la materia (evaporarse ante un pasaporte
diplomático, disolverse dentro de espacios regionales o solidificarse como Gran Muralla
china ante un pasaporte “sin poderes”), estas perspectivas de análisis se tornan cada vez
más necesarias.
En sus consonancias, los textos de Carolina Kobelinsky y Stephanie Mc Callum (sobre el
procedimiento de reconocimiento en Francia y Argentina respectivamente) muestran las
diversas formas de las tensiones entre lo técnico en sentido estricto y lo político en sentido
amplio. Ambas autoras se detienen también en la fabricación de narrativas, modalidades
de expresión y corporalidades verosímiles, todas ellas performances destinadas a operar
sobre la materialidad de las fronteras.

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El Dossier incluye también dos artículos y una entrevista donde los mismos actores
institucionales caracterizan y revisan posicionamientos, operatorias y construcciones de
sentidos políticos, jurisprudenciales y técnicos en el contexto argentino. El artículo de
Álvarez Nievas, Bello y Marcogliese analiza la aplicación de los estándares de protección
en casos concretos a partir de definiciones más amplias de “persecución”,
“discriminación” y “temor fundado”. El texto de Reiter y Filardi describe la puesta en
marcha de un dispositivo institucional para acompañar el proceso de reconocimiento en
Argentina, en tanto que la entrevista a Violeta Correa recoge más de dos décadas de
experiencia —primero desde la sociedad civil, luego desde el gobierno— en el trabajo con
personas peticionantes de asilo o con estatuto otorgado.
En conjunto, los artículos comprendidos en el Dossier contribuyen a la revisión de una de
las aristas de una de las dimensiones posibles de la movilidad humana: la expresión
jurídica e institucional del derecho y el deber de hospitalidad, y su aplicación en
situaciones específicas. Sin embargo, los artículos también muestran las tensiones y
limitaciones de esta perspectiva, y cada uno a su manera provoca hacia otras preguntas —
no necesariamente nuevas— que convocan a la mezcla y a las miradas mixtas. Estados,
naciones, fronteras, derechos, sujetos, comunidades, palabras y cosas ameritan un sinfín
de miradas y de voces en la construcción de otras narrativas políticas de la movilidad
humana.
Referencias citadas
BENHABIB, Seyla (2005). Los derechos de los otros. Extranjeros, residentes y ciudadanos. Ed. Gedisa,
Barcel

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Ver o no ver al refugiado.
La evaluación de las solicitudes de asilo
(por motivos sexuales) en Francia
Carolina Kobelinsky
Resumen
En esta contribución propongo una exploración etnográfica de solicitudes de asilo fundadas en la
orientación sexual del peticionante, presentadas ante la Corte francesa del derecho de asilo. Me
interesa indagar en la forma en que opera la sospecha (respecto de la veracidad de los relatos de
refugio) en la toma de decisiones de los jueces. Asimismo, argumento que estos casos permiten
pensar las nuevas formas que está adquiriendo la figura de refugiado en la Francia contemporánea.
Palabras clave: Solicitantes de asilo, Orientación Sexual, Francia, Sospecha, Toma de decisiones.
Abstract
In this piece I explore ethnographically the asylum claims based upon sexual orientation presented
before the French Court of Asylum. My aim is to examine the role of suspicion (towards the
truthfulness of the narratives) in decision-making. I also argue that these claims let us see the new
contours of the representation of the refugee in contemporary France.
Key words: Asylum Seekers, Sexual Orientation, France, Suspicion, Decision-Making.
Jueza: Los casos de homosexualidad me ponen muy incómoda… No hay
ninguna prueba.
CK: ¿Ninguna prueba?
Jueza: Y… Es complicado… Hay que evaluar al ser humano.
(Notas de campo, conversación informal, 14/06/2010)
Esta conversación tuvo lugar en un café de Montreuil, a pocas cuadras del edificio donde
funciona la Corte francesa del derecho de asilo, jurisdicción administrativa encargada de
evaluar las apelaciones de los solicitantes de asilo que han obtenido un primer rechazo de
la Oficina francesa de protección de refugiados y apátridas. La jueza me confiaba su
malestar a la hora de evaluar las solicitudes fundadas en aquello que los actores de la

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Corte llaman comúnmente “cuestiones íntimas”. Es decir, los casos cuyo “temor fundado
de persecución” está vinculado a la orientación sexual del o de la solicitante.
La cantidad de peticiones de asilo basadas en la “pertenencia al grupo social de
homosexuales” de tal o cual país no es muy numerosa si se tiene en cuenta el volumen
total de peticiones en Francia. Sin embargo, dichas solicitudes se han hecho visibles en los
últimos años. En esta breve contribución argumento que los casos de orientación sexual
resultan interesantes para investigar porque dejan ver la forma en que opera la sospecha
respecto de la veracidad de los relatos de refugio en la toma de decisiones de los jueces.
Sospecha que atraviesa todas las solicitudes de asilo, más allá del motivo que las funde.
Por otra parte, permiten además pensar las nuevas formas que está adquiriendo la figura
de refugiado en el mundo contemporáneo.
Indudablemente, al momento de redactar la Convención sobre el Estatuto de los
Refugiados (1951), después de la segunda guerra mundial, pocos Estados – si es que
alguno – tenían en mente la orientación sexual como motivo de exilio y razón para obtener
la protección de un Estado receptor. En aquel momento se definió al refugiado como una
persona que:
“debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas,
se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de
dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que,
careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales
acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no
pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él” (Art. 1. A.2)
El criterio de “pertenencia a un grupo social” que se invoca en las solicitudes articuladas
entorno a la orientación sexual no estaba inscripto en las primeras versiones de la
Convención de 1951. La noción de “pertenencia a un grupo social” aparece recién durante
los trabajos preparatorios de la conferencia, cuando la delegación sueca propone
introducirlo en el artículo 1 (UNHCR, 1951)1. Si bien la existencia de persecuciones a
1 Las razones de dicha propuesta son un enigma. De acuerdo con los archivos de los trabajos
preparatorios de la conferencia, no hubo explicación de la parte del representante sueco respecto de la
inclusión de la noción de “pertenencia a un grupo social”, así como tampoco hubo debate cuando se
adoptó la modificación, el 16 de julio de 1951. Los especialistas no se ponen de acuerdo en una única
lectura de esta inclusión. Para algunos, la noción de grupo social era una manera de integrar formas o
circunstancias de persecución no tradicionales, pero no especifican cuáles (Helton, 1983; Tuitt, 1996).

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homosexuales, lesbianas y trans no es una novedad de nuestra época, sólo fueron
consideradas explícitamente a la luz de la del sistema protección de los refugiados
después de las profundas transformaciones en la percepción de las normas del orden
sexual que surgieron con los movimientos homosexuales y el desarrollo de las teorías
feministas en Estados Unidos y Europa occidental. Así, concretamente, las solicitudes de
asilo fundadas en la orientación sexual comenzaron a hacerse visibles en la década de los
90.
Al mismo tiempo, las representaciones y las prácticas en materia de asilo estaban
cambiando en Francia y en Europa. Hacia fines de los años 1970, casi todos los extranjeros
que solicitaban asilo en territorio francés obtenían el estatuto de refugiado. A fines de la
década del 90, la proporción de decisiones positivas se invirtió y la mayor parte de los
solicitantes resultaban rechazados. Esta tendencia restrictiva se mantiene en la actualidad
puesto que, para el año 2011, la tasa de reconocimiento en primera instancia fue sólo del
11%2. La cantidad de peticiones también se modificó: su volumen se incrementó
exponencialmente en las últimas décadas. El discurso político asocia a los peticionantes
con “falsos refugiados” que no se exilian por motivos “políticos” sino por cuestiones
puramente “económicas”. La sospecha sobrevuela así todas las solicitudes de asilo
(D’Halluin, 2012; Valluy, 2009)3 , y aquellas fundadas en la orientación sexual no son una
excepción. No obstante, presentan ciertas particularidades.
En los casos vinculados a la sexualidad, jueces y relatores (encargados de estudiar los
casos) suelen enfatizar el “temor” de persecución, más que la persecución efectiva. En
realidad, la Convención de 1951 estipula el “temor fundado” de persecución como motivo
suficiente para pedir asilo pero en la práctica, al menos en Francia, casi nunca se invoca el
temor por cuanto éste no parece constituir una razón suficiente. Ello queda claro al ver la
importancia que han adquirido los certificados médicos dando cuenta de secuelas físicas
y/o psíquicas de violencia, que los peticionantes adjuntan a su solicitud. El miedo a ser
perseguido no alcanza, hace falta que la amenaza se haya ejecutado y que haya quedado
una huella inscripta en el cuerpo (D’Halluin, 2012). En cambio, las solicitudes fundadas en
la orientación sexual del o de la solicitante se basan más en el temor que en la efectividad
Para otros, la noción incluía desde el principio a ciertos grupos perseguidos por el régimen nazi como
los discapacitados y los homosexuales (Alland y Teitgen-Colly, 2002).
2 Ese año se presentaron 40 464 solicitudes. Ver el Rapport d’activité 2011 de la OFPRA (consultable en el
sitio web www.ofpra.gouv.fr)
3 Sobre la desconfianza hacia los candidatos al estatuto de refugiado en otras partes del mundo (e.g.
Estados Unidos, Inglaterra, Australia, Canadá), remitirse, entre otros, a los trabajos de Daniel y
Knudsen (1995); Bohmer y Shuman (2008); Good (2007).

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de las persecuciones. Un relator de la Corte escribe, después haber estudiado el caso de
una solicitante de Camerún cuya sexualidad no pone en duda: “la Corte debe apreciar los
temores razonables de persecución de los solicitantes y no solamente las persecuciones
efectivamente vividas”.
En estas páginas, voy a intentar demostrar que este desplazamiento – de la persecución al
temor – no constituye una simple sutileza del lenguaje. Al contrario, implica un
desplazamiento del eje de la evaluación, que ya no está puesto en las pruebas de
persecución sino en las evidencias de homosexualidad. El artículo está basado en un
trabajo etnográfico realizado durante trece meses entre 2009 y 2010 en la Corte francesa del
asilo4. La investigación consistió en la observación de más de 400 audiencias y treinta y
cinco deliberaciones. Además de las entrevistas con los diferentes actores implicados en el
proceso de toma de decisiones en la Corte, estudié un corpus de sesenta decisiones
tomadas por los jueces de la Corte en los últimos diez años vinculadas a la orientación
sexual (ver Kobelinsky 2012). La mayoría concierne a varones homosexuales, algunas
decisiones tratan sobre personas transgénero y unas pocas sobre lesbianas. En tal sentido,
voy a centrarme en los casos de hombres5.
El artículo se organiza del siguiente modo. En el primer apartado describo brevemente la
burocracia que rodea la petición de refugio en Francia. Presento a los diferentes actores
involucrados en la toma de decisiones y doy cuenta del recorrido institucional de los casos
una vez que llegan a la Corte. Luego, analizo el momento de la audiencia pública, en
donde el solicitante se enfrenta a un panel de tres jueces. Me interesa destacar aquí la
ritualidad de la audiencia y la importancia de la performance del solicitante. A partir de un
caso concreto, intentaré dar cuenta de la rutina de la Corte. En el tercer apartado analizo
puntualmente la importancia de dicha puesta en escena en los casos fundados en la
orientación sexual del solicitante.
El recorrido institucional de las apelaciones
4 La investigación fue realizada en el marco del programa de investigación Towards a Critical Moral
Anthropology, financiado por el European Research Council (n° 230347; ERC-2008-AdG).
5 Muy probablemente la invisibilidad de lesbianas en el corpus jurisprudencial, y más ampliamente en
mis observaciones, no sea una casualidad. Algunas asociaciones civiles que acompañan a solicitantes
de asilo en su trayectoria institucional en Francia han dado cuenta de las dificultades que encuentran
las mujeres para elaborar su solicitud entorno al temor de persecución en tanto lesbianas, sobre todo
teniendo en cuenta la interiorización de la opresión.

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El extranjero o la extranjera6 que se encuentra en territorio francés y quiere solicitar asilo7
debe acercarse a la prefectura de policía y solicitar un formulario. Para ello, debe primero
tener un domicilio postal. Cuando llena el formulario, la prefectura verifica los datos y las
huellas digitales antes de entregarle una Autorización provisoria de estadía (APS), que
puede ser denegada por cinco motivos: 1) que el examen deba ser realizado por otro país
de la Unión europea, en aplicación del reglamento Dublin II8; 2) que el extranjero
provenga de un “país seguro”9; 3) que su presencia constituya una amenaza para el orden
público; 4) que la solicitud sea considerada como “manifiestamente infundada” o que se
funde en un fraude deliberado; 5) que el extranjero sea objeto de una medida de expulsión
del territorio francés. En estos cinco casos, el solicitante no recibe un documento provisorio
y su petición de asilo es evaluada en 15 días. En el caso de recibir una APS, válida por un
mes, el solicitante dispone de 21 días para completar su solicitud y enviarla a la Oficina
francesa de protección de refugiados y apátridas (OFPRA). Luego la OFPRA le envía una
carta de registro de la solicitud con la cual el peticionante podrá renovar su residencia
precaria cada 3 meses —que no autoriza a trabajar— y obtener la asistencia financiera
mínima provista en estos casos. Después de un lapso de tiempo variable, el solicitante es
convocado a una entrevista en la OFPRA. Se trata de una entrevista en donde sólo
participa un agente oficial, un intérprete y el solicitante. Tiempo después, el solicitante
recibirá el resultado de la decisión por correo. Si es reconocido refugiado, el extranjero
obtiene una residencia temporaria renovable y la protección del Estado francés. Al cabo de
un año, puede iniciar los trámites de naturalización. Si la solicitud es denegada, el
peticionante puede apelar la decisión.
Antiguamente llamada Comisión de apelaciones de refugiados, la Corte francesa del
derecho de asilo examina las solicitudes enviadas por peticionantes que han sido
rechazados por la OFPRA. Debe evaluar si mantiene el rechazo inicial o si decide otorgar
una protección al solicitante. Actualmente, la Corte funciona bajo la tutela del Conseil
6 En lo sucesivo utilizaré el sustantivo masculino, simplemente para aligerar el texto. Por el mismo
motivo, también utilizaré el sustantivo masculino para los distintos agentes de la Corte.
7 La definición de la Convención de Ginebra está incorporada a la legislación nacional (Code de l’entrée et
du séjour de l’étranger et du droit d’asile, CESEDA).
8 El reglamento estipula que la solicitud de asilo debe ser evaluada por el primer Estado miembro por el
que el solicitante pasó (o, mejor dicho, dejó una huella).
9 Cada Estado miembro de la Unión europea establece una lista de países que son considerados
“seguros” de acuerdo a criterios tales como el número de refugiados y el porcentaje de reconocimiento
de solicitantes de asilo durante los últimos años o la estabilidad de las instituciones en el país. La lista
es renovada constantemente y es informada a los demás países de la Unión.

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d’Etat10 pero hasta hace poco funcionaba bajo la administración de la misma OFPRA y, por
ende, estaba a cargo de la administración que juzgaba, lo que generaba múltiples
conflictos, tanto jurídicos como prácticos.
Una vez registrada la apelación, que debe realizarse durante el mes posterior a la
recepción del rechazo inicial, la Corte evalúa la admisibilidad de la demanda. El
presidente de la Corte puede rechazar algunos casos por ordenanza, por ejemplo, si se han
presentado después de la fecha límite. Desde fines de 2004 existe también un
procedimiento llamado “ordenanzas nuevas” que permite hacer una primera apreciación
rápida del caso. Este procedimiento permite descartar una gran cantidad de apelaciones
sin necesidad de convocar al solicitante a una audiencia11. Después de este primer filtro, el
caso es adjudicado a un relator (rapporteur) encargado de estudiar los documentos
adjuntos a la apelación y aquellos producidos por la OFPRA cuando rechazó la primera
solicitud. Suelen completar la investigación con una búsqueda en internet sobre la
situación del país, a veces se remiten a los expertos del Centro de información geopolítica
de la Corte para verificar algún dato fáctico, y/o al Centro de información jurídica si
tienen alguna duda respecto de un elemento de jurisprudencia. El relator debe después
redactar una nota sintetizando el caso y proponiendo una solución a los jueces. Esto es,
rechazar la apelación y confirmar la decisión de la OFPRA o anular la decisión inicial y
atribuir la protección solicitada. A veces, algunos relatores deciden no dar su
recomendación porque no están convencidos o porque prefieren no emitirla12. El
solicitante es convocado a una audiencia pública donde puede tener un intérprete en la
lengua que prefiera y el consejo de un abogado13.
En la audiencia, el solicitante se presenta frente a un panel de tres jueces:
1) un presidente, nombrado por el vice-presidente del Conseil d’Etat entre los
miembros en actividad u honorarios del Conseil d’Etat o de los tribunales
administrativos; o bien, nombrado por el presidente del Tribunal de Cuentas
10 El Conseil d’Etat es el tribunal administrativo más importante. Al mismo tiempo, es un organismo
consultativo al que se someten los proyectos de ley y los decretos gubernamentales antes de ser
examinados por el Consejo de ministros.
11 En 2011, el procedimiento de las ordenanzas permitió descartar el 22% de las apelaciones evaluadas.
Es decir, que sólo el 78% de las decisiones fueron tomadas por una formación colegiada. Ver el Extrait
du rapport d’activité 2011 de la Corte (consultable en el sitio www.cnda.fr).
12 Lo que se llama en la jerga la réserve d’avis, o reserva de opinión.
13 Desde el 1 de diciembre de 2008 todos los solicitantes que demuestren no tener los recursos
suficientes, pueden tener un abogado de oficio. Antes de esa fecha, sólo podían hacerlo los solicitantes
que habían entrado al territorio francés de manera legal (¡o sea casi ninguno!).

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(Cour des comptes) entre los magistrados en actividad u honorarios del
Tribunal o de las cámaras regionales; o bien por el ministro de Justicia entre
los magistrados en actividad u honorarios del fuero judicial.
2) una “personalidad calificada”, de nacionalidad francesa, nombrada por el
Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), con el
aval del vice-presidente del Conseil d’Etat.
3) una “personalidad calificada” nombrada por el vice-presidente del Conseil
d’Etat de acuerdo con una propuesta de uno de los ministros representados
en el consejo de administración de la OFPRA.
De forma excepcional, tres paneles de jueces (o sea: tres paneles de tres jueces cada uno)
pueden juntarse en lo que se denominan “secciones reunidas” con el fin de evaluar
algunos casos que, en razón de una necesidad de introducir una nueva línea de
jurisprudencia, son retenidos por la presidencia de la Corte o un panel de jueces. Se trata
de un momento clave en la medida en que la decisión tomada suele sentar un precedente,
cristalizando la posición de la Corte sobre aspectos jurídicos pero también sobre cuestiones
políticas, ya sea en relación a la situación política en tal o cual país o sobre la gestión de
una masa importante de casos con las mismas características. Los jueces cumplen su
función de forma esporádica, en promedio dos o tres veces al mes. Sólo diez presidentes
ocupan su función a tiempo completo en la Corte.
Las decisiones son tomadas a puertas cerradas después de la serie de audiencias y se
hacen públicas tres semanas más tarde, cuando se exhiben en el hall de la Corte. Allí, sólo
hay dos posibilidades: los jueces decidieron anular la decisión de la OFPRA y atribuir el
estatuto de refugiado, o confirmaron la evaluación negativa y la persona es “invitada” a
dejar el territorio francés en los 30 días subsiguientes 14. En caso de rechazo, el solicitante
puede intentar pedir la reapertura del legajo. Este procedimiento debe realizarse en la
Prefectura de policía, quien evalúa rápidamente si el candidato tiene nuevos elementos
para presentar. Si así fuera, el caso es reenviado a la OFPRA y eventualmente a la Corte (si
la OFPRA lo vuelve a rechazar). Si, después de una nueva audiencia, los jueces vuelven a
fallar en contra del solicitante, el rechazo es definitivo. El extranjero dispone de 30 días
para dejar el territorio antes de que se le expida una “Obligación de dejar el territorio
14 El solicitante recibe por correo la decisión de la Corte (y su fundamentación).

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nacional”. Lo que implica que la persona es deportable en todo momento. Las decisiones
de la Corte pueden ser objeto de un recurso de casación frente al Conseil d’Etat, que debe
ser presentado por un abogado en un tiempo máximo de dos meses después de la
notificación de la decisión de la Corte. Se trata de un recurso no suspensivo, con lo cual,
durante el examen del mismo, el solicitante no tiene ningún visado y puede ser expulsado
de Francia y deportado a su país. Si la Corte de Casación anula la decisión, la apelación
debe volver a la Corte para un nuevo examen.
La rutina de la toma de decisiones
Los relatores deben estudiar 403 casos por año. Sin contar el tiempo que les lleva redactar
las decisiones tomadas por los jueces, en promedio, sólo les queda medio día para estudiar
cada caso. De acuerdo a mis observaciones y a las entrevistas con diversos relatores, en
términos generales, cinco elementos de evaluación se combinan para dar una
recomendación:
1) Elementos jurídicos stricto sensu: estudian la aplicabilidad de la Convención de
1951, de la protección subsidiaria y de la jurisprudencia.
2) La “coherencia” del relato, esto es, lo que tiene que ver con la lógica interna de la
historia del solicitante y las eventuales discordancias entre el primer testimonio escrito,
el relato oral que realizan durante la entrevista con la OFPRA y el escrito de la
apelación.
3) La “lógica externa” de la historia, es decir, su plausibilidad teniendo en cuenta el
contexto geopolítico más amplio dentro del cual se genera la historia individual.
4) La precisión del testimonio, o la percepción de espontaneidad del relato, que tiene
un valor positivo importante.
5) Análisis de los documentos de prueba complementarios al relato que el solicitante
adjuntó a su apelación (recortes de diarios, documentos judiciales, tarjetas de un
partido político, etc.)
Estos elementos, que se articulan de forma diferente según la formación profesional y la
sensibilidad de cada relator, constituyen el corpus técnico que los relatores aprenden al

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llegar a la Corte y que conforman su ethos profesional15. La recomendación que deben
formular se basa en estos elementos. La mayoría de las veces, los relatores recomiendan
rechazar los casos por cuanto los relatos son considerados “vagos y poco desarrollados”,
“poco espontáneos”, o porque existen contradicciones en las fechas de las agresiones que
un solicitante dice haber padecido entre el relato enviado inicialmente y lo que dijo
durante la entrevista con la OFPRA, o porque no se han presentados documentos de
prueba que apoyen el relato. La tecnicidad desplegada por los relatores conduce casi
sistemáticamente a sospechar16 de las solicitudes Al mismo tiempo, estos elementos
técnicos les permiten generar una suerte de distancia o de “desapego moral” (Hughes,
1996) para protegerse de la continua exposición al sufrimiento de los otros y tener la
impresión de ser, tal como me decía una relatora, “objetivos”.
Después del examen realizado por el relator, la Corte convoca al solicitante a una
audiencia pública. La audiencia del Sr. Muntasir17, que tuvo lugar en marzo de 2010,
ilustra las prácticas cotidianas de justicia en la Corte. A continuación presento un resumen
de la audiencia y de la deliberación:
La secretaria llama el caso. El joven, de Bangladesh, se sienta frente a los tres
jueces. En este caso el panel está compuesto por un presidente de alrededor
de 50 años, una mujer asesora del ACNUR que aparenta tener unos 40 y un
asesor de la administración que está jubilado desde hace 10 años. La relatora
es una joven que trabaja en la Corte desde hace tres años. A la izquierda del
solicitante se encuentra un intérprete, a la derecha su abogado. La relatora
resume el caso diciendo que el Sr. Muntasir declara pertenecer al Partido
Nacionalista de Bangladesh (BNP) y describe dos episodios violentos en su
contra y en contra de su familia. Sin embargo, no produce ninguna evidencia
que apoye su declaración. La relatora concluye recomendando rechazar la
apelación en tanto “los hechos declarados no han sido establecidos”. El
presidente del panel agradece a la relatora y da la palabra al abogado, quien
se detiene en las condiciones “deplorables e inaceptables” de la entrevista
15 De acuerdo con la formación profesional de los relatores – si se recibieron de abogados, politólogos,
licenciados en relaciones internacionales – y su sensibilidad política – sobre todo respecto de las
políticas migratorias – es posible distinguir tres tipos ideales de relator, en lo que respecta a su forma
de encarar el estudio de cada apelación. Ello trae consigo distintas formas de combinar los elementos
técnicos que analizan, sin embargo, en términos generales todos los relatores recomiendan de forma
masiva el rechazo de los casos.
16 Entiendo la sospecha en este contexto como una forma de proceder que no implica un estado afectivo
particular, sino simplemente una actitud inicial desfavorable al solicitante.
17 El nombre es ficticio.

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que tuvo su cliente con el oficial de la OFPRA, quien manifestó “sus
sospechas respecto del solicitante”. Luego enfatizó las dificultades de su
cliente en Bangladesh. El presidente le agradeció y comenzó la serie de
preguntas al solicitante.
El presidente del panel – ¿Por qué se sumó al BNP [Bangladesh Nationalist
Party]?
El solicitante habla, el interprete dice – Dice que creía en las ideas del partido.
El presidente – La OFPRA indica que usted no tiene ningún conocimiento de
la organización del partido. ¿Cómo puede ser?
El solicitante habla, el interprete dice – Dice que tiene conocimientos. No es
cierto lo que dice la OFPRA.
El presidente – Usted fue agredido violentamente. ¿Puede dar más detalles?
Porque, en realidad, el resto del caso es un poco clásico entre sus
compatriotas: hay un caso, le imputan algo, venta de armas…. Siempre es lo
mismo. Hoy tuvimos cuatro casos [de solicitantes de Bangladesh] y todos
dicen lo mismo…
El intérprete habla con el solicitante, que empieza a responder en francés pero nadie
entiende. Se dirige entonces al intérprete que escucha y luego dice – vine porque
tengo problemas en Bangladesh. Fui atacado, herido y mi familia fue
amenazada.
El presidente, dirigiéndose a los otros dos jueces – ¿Tienen preguntas?
(…) Cada uno realizará una pregunta, sobre el temor en caso de retornar a su país y
sobre las novedades que tiene de su familia. El presidente da por terminada la
audiencia después de exactos treinta minutos.
Durante la deliberación, el presidente del panel – que puede ser ubicado entre los más
severos, de acuerdo con mis observaciones pero también de acuerdo con lo que los demás
actores de la Corte dicen de él – pregunta a los asesores qué pensaron del Sr. Muntasir. La
jueza del ACNUR responde “para mí es un claro no”, el otro asesor está de acuerdo. El
presidente concluye: “Es un rechazo para mí también. Siempre lo mismo”.
En la audiencia del Sr. Muntasir, como en la mayoría, el solicitante no presentó ningún
documento complementario para apoyar su relato, el abogado no subrayó ningún aspecto
jurídico puntual y sólo se limitó a resumir lo que figuraba en el legajo. Tampoco surgió
ninguna emoción particular por parte de los jueces. Los comentarios del presidente del
panel de jueces, durante la audiencia y en la deliberación – “siempre es lo mismo”, “todos
[los solicitantes] dicen lo mismo”–, dan cuenta del hastío de los jueces respecto del carácter

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iterativo de los relatos. Esta repetición frecuente, junto a la rutinización del proceso de
toma de decisiones, conducen a una suerte de erosión de las emociones que se articula con
aquello que Michael Herzfeld (1992) llama la producción social de indiferencia.
En realidad, los jueces tienen muchas expectativas puestas en la audiencia y el encuentro
con el solicitante. Un gesto, una mirada, una forma de hablar, pueden evacuar la sospecha
y convencerlos de la veracidad de un relato y de la sinceridad de un solicitante. En tal
sentido, el carácter performativo de la audiencia resulta importante para, eventualmente,
dar vuelta una recomendación negativa y abrir el paso a una decisión favorable a la
solicitud de asilo.
Ver o no ver al gay
La audiencia en la Corte constituye el último recurso para producir pruebas que vayan en
el sentido del relato de refugio y permitan obtener una decisión positiva. Cuando lo que
está en tela de juicio es, por caso, la determinación de la región de origen del solicitante,
muchos jueces deciden interrogar al solicitante sobre sus prácticas culturales o el nombre
de los monumentos de una ciudad importante en la región de la que dice provenir. Si lo
que está en juego son las opiniones políticas, los jueces hacen hincapié en el conocimiento
del solicitante del partido político en cuestión y de los acontecimientos más recientes en su
región. En los casos fundados en la orientación sexual, los jueces ponen generalmente en
cuestión la homosexualidad del solicitante y esperan ver en la audiencia a un gay.
De hecho, en la mayoría de las decisiones de rechazo del corpus jurisprudencial que
estudié, la homosexualidad es puesta en cuestión, ya sea explícita o implícitamente. El
fragmento de la decisión sobre la apelación presentada por un solicitante de asilo de
Albania estipula que: “considerando, por un lado, que si fuera probada su
homosexualidad, el solicitante no convenció respecto del carácter notorio de su orientación
sexual así como tampoco de los malos tratos sistemáticos padecidos por ello. Así, los
temores enunciados no pueden ser considerados como fundados”. La decisión da cuenta,
en este caso, de una forma de desconfianza respecto de la veracidad de la orientación
sexual que ya existía en la nota elaborada por la relatora y que, después de la audiencia, es
compartida por los tres jueces.
La pregunta es cómo puede un panel de jueces determinar la sexualidad de los
solicitantes. La mayoría de los jueces con los que conversé dicen, como la jueza citada al

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principio, que no se sienten cómodos para hacer preguntas íntimas18. Algunos jueces
interrogan a los solicitantes – a veces con pudor, otras con la convicción de que puede
constituir un inicio de prueba – sobre los lugares de encuentro de los homosexuales, tanto
en el país de origen como en Francia. La jueza que presidía el panel que evaluaba la
solicitud de un joven de Kosovo, que argumentaba ser víctima de maltrato por su
homosexualidad, le preguntó durante la audiencia: “¿Puede decirnos algunos nombres de
bares gays de París?” Sólo que, como le aclaró la relatora, el solicitante vivía desde su
llegada a Francia en un centro de recepción y asistencia para solicitantes de asilo ubicado
en una pequeña ciudad a 110 km. de París.
Hace al menos medio siglo que la sociología jurídica cercana al movimiento Law and
Society (ver Abel, 2010) demostró claramente que los jueces no juzgan todos de la misma
manera. Las diferentes actitudes de los jueces de la Corte frente a los casos no constituyen,
pues, ni una novedad ni una excepción. La observación de distintos paneles de jueces da
cuenta de la diversidad de prácticas durante la audiencia. Hay jueces que hacen muchas
preguntas, otros que no hacen ninguna. Algunos estudian los casos antes de la audiencia,
otros prefieren descubrirlos al mismo tiempo que ven al solicitante. Estas diferencias
pueden explicarse, en parte, por las trayectorias profesionales de los jueces – si son jueces
de carrera o no, si son magistrados del fuero penal o civil, etc. El interés por ciertos casos o
problemáticas puede, por otra parte, explicarse a partir de las características sociales, la
identidad sexual y de género, la configuración familiar de los jueces. Así, sin intenciones
de afirmar la existencia de una sola forma de evaluar las solicitudes basadas en la
homosexualidad, estimo que es posible explorar ciertas prácticas compartidas por muchos
actores, que dan cuenta de ciertas tendencias generales de la Corte.
La idea de que la homosexualidad es algo visible, que se puede detectar fácilmente
durante la audiencia es compartida por muchos jueces de la Corte, al menos de acuerdo a
sus comentarios y preguntas durante las audiencias. De hecho, suelen recurrir a
estereotipos y la puesta en escena de éstos en el momento del encuentro cara a cara con el
solicitante. La imagen del “gay afeminado”, o en todo caso, la reducción de la
homosexualidad a lo afeminado, movilizada por algunos jueces de la Corte cristaliza un
18 Ello resulta interesante sobre todo porque el término intimidad sólo es empleado cuando se trata de
orientación sexual, pero nunca cuando se trata de otras cuestiones que también podrían ser asociadas
a la esfera privada y que tienen que ver con cuestiones muy personales, como ciertas humillaciones de
torturadores o la vida cotidiana en espacios de reclusión forzada. Los actores de la Corte – ya sean
hombres o mujeres – tampoco asocian lo “íntimo” a las historias de violación, probablemente, en
parte, porque aparecen con mucha frecuencia en los relatos de solicitantes mujeres y ello haya tal vez
erosionado la emoción y la posibilidad de sentir compasión escuchando este tipo de narraciones.

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conjunto de percepciones y valores a partir de los cuales se construye lo que los actores del
universo jurídico francés en su conjunto denominan la intime conviction (íntima convicción)
del juez. Este término, que hasta donde sé no tiene equivalente en español ni en inglés, es
invocado como una noción vaga, indefinida, pero que permite justificar la decisión
tomada19. A pesar de la particularidad del término, los jueces franceses no son los únicos
que se dejan guiar por (y entonces que fundan su “íntima convicción” en) estereotipos.
Carol Bohmer y Amy Shuman (2008) señalaron que los jueces anglosajones, ya sea en
Estados Unidos o en Inglaterra, suelen mostrarse escépticos frente a los solicitantes que
argumentan su petición alrededor de la orientación sexual pero que son percibidos como
heterosexuales. Derek McGhee (2001) cita el ejemplo de un juez para quien un solicitante
iraní que se declaró homosexual tenía un “comportamiento físico que no era socialmente
reconocible como perteneciente a un homosexual”20.
En todos estos casos, tal como me comentaba un relator de la Corte, los “jueces piensan
que pueden ver a una persona homosexual, ver la homosexualidad y al reconocerla, el
temor de persecución basta [para atribuirle el estatuto de refugiado]”. “Ver” implica en
este contexto ver lo femenino en el hombre, y probablemente también, ver lo masculino en
la mujer, reenviando a una cuestión de género y no de sexualidad. La “íntima convicción”
de los jueces reposa así en representaciones de género que, además, son racializadas
(Morgan, 2006) en la medida en que lo que se espera “ver” es el estereotipo del gay blanco
de clase media o alta, las “locas” del Marais – barrio parisino conocido por ser el barrio gay
19 En realidad se trata de una noción que figura en el Código de procedimiento penal francés y que es
utilizada por los jueces de la Corte aun cuando se trate de una jurisdicción administrativa y no penal.
20 La reticencia de los jueces anglosajones para reconocer el estatuto de refugiado a solicitantes que no
“parecen” homosexuales sugiere una suerte de contradicción entre esta práctica y la definición de
grupo social. La orientación sexual es concebida, en lo cotidiano de la toma de decisiones, como un
comportamiento, mientras que en teoría, es definida como una característica innata. De hecho, una
directiva de la Unión Europea de 2004 define la noción de grupo social que aparece en la convención
de Ginebra de la manera siguiente: “ se considerará que un grupo constituye un determinado grupo
social si, en particular los miembros de dicho grupo comparten una característica innata o unos
antecedentes comunes que no pueden cambiarse, o bien comparten una característica o creencia que
resulta tan fundamental para su identidad o conciencia que no se les puede exigir que renuncien a
ella, y dicho grupo posee una identidad diferenciada en el país de que se trate por ser percibido como
diferente por la sociedad que lo rodea” (Art. 10. 1d, directiva 2004/83/CE).
La condición innata del grupo social resultar problemática por cuanto implica una concepción
esencialista de la homosexualidad, pero no me voy a explayar al respecto. La directiva es explícita en
cuanto a la inclusión de la orientación sexual como motivo de refugio al incluir en la noción de grupo
social a un “grupo basado en una característica común de orientación sexual”. Como señalan Bohmer
y Shuman (2008), la jurisprudencia anglosajona también da una definición vinculada a las
características innatas, lo mismo que el manual del ACNUR (UNHCR, 2008; Crawley y Lester, 2004).
En Francia, al contrario, la cuestión de lo innato ha sido desestimada puesto que no aparece en las
decisiones, nadie se refiere en esos términos durante las audiencias.

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– que viven en el mundo del consumo y de la noche. Tal vez es por ello que algunos jueces
hacen preguntas sobre los lugares nocturnos que frecuentan los solicitantes, o sobre el tipo
de vínculos que establecen con otras personas homosexuales:
La jueza – ¿Usted le era fiel? Quiero decir, a su novio [en Kosovo]
El solicitante escucha la traducción y responde. La intérprete – Sí.
La jueza – ¿Pero usted tuvo otras relaciones que no mencionó en su escrito?
La intérprete habla, el solicitante responde, ella dice – No, sólo flirteos.
[…] La jueza – Su amigo americano [que vivía en Pristina y que lo curó de las
heridas cuando fue atacado], ¿era sólo un flirteo?
La intérprete traduce la pregunta de la jueza, el solicitante responde y ella dice – Era
un amigo solamente
La jueza – Pero era homosexual también…
El solicitante – Sí [en francés y luego continua en albanés]. La intérprete dice – No
había nada entre nosotros.
La jueza – ¿Tiene un compañero en Francia?
La intérprete, después de haber escuchado la respuesta del solicitante – Sí.
La jueza – ¿Usted vino a Francia porque ya lo conocía?
El solicitante escucha la traducción casi simultánea de la intérprete y luego ésta dice
– No, lo conocí acá. (Notas de campo, audiencia pública, julio de 2010)
La crítica clásica muestra que esta representación del gay es un estereotipo – por ende
sesgado –, está construida en un contexto geográfico determinado – occidental y urbano –
y corresponde a una clase social particular – media o alta, blanca (Pollak y Shiltz, 1987:
83). Pero hay otro elemento en juego en la evaluación de las solicitudes de asilo: pretender
“ver” a un homosexual omite la importancia de la disimulación en ciertos países donde la
homosexualidad está penada por la ley y no es tolerada por la población. En dichos
contextos el “placard” es, de algún modo, retomando el argumento de Eve Kosofsky
Sedgwick (1990), la estructura que define la opresión gay. Pretender darse cuenta durante
la audiencia de la homosexualidad de un solicitante es olvidar las estrategias de
disimulación, las actitudes aprendidas que aparentan virilidad y heterosexualidad, que le
han permitido – al menos por algún tiempo – esquivar el estigma y evitar la persecución.
A modo de conclusión

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En estas páginas he intentado acercar al lector a las prácticas de la Corte francesa del asilo.
A diferencia de otros casos, las peticiones fundadas en la orientación sexual del solicitante
suelen centrarse en el temor de persecución y no tanto en las persecuciones efectivas
vividas por los candidatos al estatuto de refugiado antes de exiliarse. Aunque puede
parecer un detalle lexical, en realidad, no lo es. En el contexto actual de desconfianza
respecto de los solicitantes y de una tasa muy baja de atribuciones del estatuto, podría, al
contrario, pensarse que es casi un milagro no necesitar pruebas de la violencia padecida en
el país de origen. Pero tampoco es un fenómeno sin explicación ni una maravilla
sobrenatural. En este artículo, intenté demostrar que el énfasis en el temor fundado se
explica por la importancia que adquiere, en este tipo de solicitudes, la verificación de la
homosexualidad declarada por los solicitantes.
En la mayoría de los casos – los que pude observar en audiencia y los legajos que pude
consultar – la decisión parece reposar en la “íntima convicción” de los jueces de la
veracidad de la orientación sexual del solicitante. Así, la audiencia deviene un momento
clave para llevar a cabo la verificación, a través de preguntas pero también a través de la
observación del comportamiento y las actitudes del solicitante que pudieran confirmar o
rechazar la hipótesis de la homosexualidad. En tal sentido, los solicitantes que no pongan
en escena las disposiciones esperadas por parte de los homosexuales, de acuerdo con un
estereotipo occidental y burgués, son penalizados.
Aunque no existen números oficiales, resulta claro que las apelaciones que se presentan
frente a la Corte francesa no constituyen actualmente un corpus muy voluminoso,
comparado por ejemplo con las solicitudes presentadas por tamiles de Sri Lanka o por
padres de niñas que corren riesgo de mutilación genital en países de África. Sin embargo,
los casos fundados en la orientación sexual resultan particularmente interesantes por dos
motivos. Por un lado, dan cuenta de la irrupción de la intimidad de los extranjeros en la
política de asilo, y, más ampliamente en la gestión política de la inmigración en Francia21.
La legitimidad del acceso al estatuto de refugiado ya no está vinculada exclusivamente a
una cuestión política stricto sensu, sino que el espectro de aquello que es legítimamente
merecedor de protección de acuerdo con la Convención de 1951 está adquiriendo nuevas
formas que debemos estudiar. Por otro lado, estos casos dejan ver claramente que la
audiencia constituye un evento social fundamental donde se espera de los solicitantes que
pongan en escena su condición. En este sentido, los casos de orientación sexual corren los
límites de la lógica de la administración de la prueba en la medida en que, retomando la
21 Ver al respecto el trabajo de Eric Fassin (2010) sobre la creciente importancia de la sexualidad y la
vida privada en la política migratoria europea.

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expresión de la jueza citada al comienzo del artículo, los jueces consideran que deben
evaluar al “ser humano”. No evalúan (solamente) la solicitud, sino que además examinan
lo que solicitante encarna, lo que genera. Lo que los peticionantes de asilo dejan ver y lo
que ellos creen reconocer.
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Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 13–29, ISSN: 1853-354X
Carolina Kobelinsky | 29
CAROLINA KOBELINSKY es Doctora en Antropología de L’Ecole des Hautes Études en
Sciences Sociales (París). Desde 2003 investiga sobre las políticas migratorias y de asilo en
Francia. Actualmente se encuentra en la Universidad de Oxford (Deakin Fellow 2012-13)
trabajando en la redacción de una etnografía de la toma de decisiones de los jueces que
evalúan las solicitudes de asilo en Francia. Ha coordinado publicaciones sobre la
circulación y el control de los migrantes en Europa. En 2010 publicó el libro L’accueil des
demandeurs d’asile. Une ethnographie de l’attente, Editions du Cygne. Es investigadora
formada del proyecto UBACyT interdisciplinario “Migración Internacional y Derechos.
Relevamiento de experiencias y trayectorias migratorias en el Área Metropolitana de
Buenos Aires, 2000-2010”.
E-mail: carokobe@yahoo.com

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 30–53, ISSN: 1853-354X
Stephanie Mc Callum | 30
El refugiado hiperreal.
Formas legítimas e ilegítimas
de ser refugiado en Argentina1
Stephanie Mc Callum
Resumen
El derecho internacional, materializado en las burocracias de los Estados-nación, imagina la figura
del refugiado político como inherentemente distinta a la del migrante económico. Los refugiados
políticos se “escapan”; los migrantes económicos “eligen migrar”. Al nivel de la política estatal, las
categorías de “refugiado” y “migrante” son construidas como mutuamente excluyentes, y los límites
entre ellas son fijados a través de tecnologías burocráticas particulares tales como formularios de
solicitud, entrevistas de elegibilidad e informes de organismos de derechos humanos. Este artículo
analiza el sistema de refugio argentino en tanto régimen de verdad (Foucault 1979) que busca
distinguir entre refugiados “reales” merecedores de ayuda humanitaria, y “meros” migrantes
económicos, una figura encarnada recientemente por peticionantes de refugio provenientes de
Senegal. Basado en trabajo de campo etnográfico en Buenos Aires, este artículo analiza la
construcción de un “refugiado hiperreal” como única modalidad posible y pensable del ser
refugiado. Este refugiado hiperreal crea ciertas expectativas institucionales en torno a lo que
significa ser refugiado, llevando a las personas peticionantes de refugio a construir narrativas de
trauma estandarizadas y opacando historias alternativas.
Palabras clave: refugiados, Argentina, régimen de verdad, burocracia, trauma
Abstract
International law, as instantiated by nation-state bureaucracies, imagines the figure of the political
refugee as inherently distinct from that of the economic migrant. Political refugees are forced to
escape; economic migrants choose to migrate. At the level of state politics, the limits between the
categories of “refugee” and “migrant” are construed as being mutually exclusive and become fixed
through recourse to specific bureaucratic techniques, including application forms, eligibility
interviews and human rights reports. This article explores the Argentine refugee system as a truth
regime (Foucault 1979) that seeks to differentiate between “real” refugees deserving of humanitarian
help, and “mere” economic migrants, a figure more recently embodied by Senegalese asylum
seekers. Based on ethnographic research in Buenos Aires, this article analyzes the creation of a
“hyperreal refugee” as the only possible and imaginable modality of refugeeness. This hyperreal
1 Este artículo se desprende de mi tesis de licenciatura (Mc Callum, 2009). Una versión en inglés de este
trabajo ha sido presentado en el taller “Ethnographic Engagements” de la University of California, Santa
Cruz (UCSC), Estados Unidos, en febrero de 2012. Agradezco a la Dra. Melissa Caldwell, la Dra.
Mayanthi Fernando y al Dr. David Marriott por sus lecturas críticas de versiones anteriores.
Agradezco muy especialmente a la Dra. Ana Ramos (CONICET, IIDyPCa, UNRN), quien ha nutrido
muchas de las ideas aquí expuestas. María Inés Pacecca y Mariela Rodriguez también han ofrecido
comentarios valiosos.

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 30–53, ISSN: 1853-354X
Stephanie Mc Callum | 31
refugee creates institutional expectations of refugeeness, ultimately forcing asylum-seekers to
conform to standardized narratives of trauma and rendering opaque alternative stories.
Key Words: Refugees/refugeeness, Argentina, truth regime, bureaucracy, trauma
Preludio
La primera escena muestra un mar de hombres, mujeres y niños de tez oscura, caminando
o en bicicleta, con bultos sobre sus cabezas. Luego, el rostro desesperado de un hombre
famélico, con los huesos pronunciados, la boca abierta, la mirada perdida. Otro rostro, esta
vez de un niño, ocupa toda la pantalla, sus ojos grandes, inquietantes. Irrumpen la voz e
imagen de la actriz norteamericana Angelina Jolie: “Por favor no le des la espalda.” Detrás
de ella se vislumbra una pantalla que muestra a tres jóvenes, presuntamente africanos,
mirando en direcciones distintas. Continúan las imágenes en blanco y negro y en sepia,
particularmente de niños, en sucesión tan rápida que confunde, hasta marea. Se ven niños
que miran a la cámara, hombres con rifles sobre sus hombros, más niños. Prosigue la voz
de Jolie: “Los refugiados son las personas más vulnerables del mundo. Cada día luchan
por sobrevivir. Merecen nuestro respeto.” Las imágenes, ahora de color, muestran cómo se
desplazan unos camiones que portan el logo y las siglas del ACNUR (Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados). “Por favor no los olvides”, implora Jolie,
mientras una pantalla detrás suyo muestra varios niños amuchados, sonrientes.
“Acuérdate de ellos en este día. El Día Mundial del Refugiado.” La imagen de Jolie y de
los niños es reemplazada por un fondo negro sobre el cual se destaca en blanco el logo del
ACNUR: dos manos erguidas en paralelo, mirándose, con los dedos inclinados hacia el
centro hasta tocarse, formando así dos paredes y un techo que contienen a una figura
humana; el logo es enmarcado por dos palmas de oliva y es acompañado por la insignia:
“20 de junio. Día Mundial del Refugiado”. Por último, la invitación: “Infórmate en
ACNUR.org.”
Estas viñetas corresponden al video publicitario lanzado en el 2009 por el Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR) para el Día Mundial del
Refugiado.2 De acuerdo a la antropóloga especializada en temas de refugio Liisa Malkki,
existe un “discurso hegemónico, transnacional, sobre refugiados” (Malkki, 2007:341). En
las imágenes convencionalizadas de refugiados, tales como aquellas retratadas en el video
publicitario del ACNUR, predominan las mujeres y los niños como encarnación
arquetípica del refugiado. Esta preponderancia, explica Malkki, tiene menos que ver con la
2 Dicho video publicitario puede ser visto en http://www.youtube.com/watch?v=YceyyP8Fi84.
Angelina Jolie fue nombrada “embajadora de buena voluntad” del ACNUR en 2001.

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 30–53, ISSN: 1853-354X
Stephanie Mc Callum | 32
composición demográfica de las poblaciones de refugiados que con las expectativas
institucionales de desamparo y vulnerabilidad como características de los refugiados
(Malkki, 1996)3. Estas “prácticas representacionales humanitarias” (Malkki, 1996:389) —
producto a su vez de las historias entrelazadas de la caridad, el derecho internacional y la
diplomacia, los trabajos misioneros, el Banco Mundial, y demás— tienen el efecto de
producir a los refugiados como corporalidad anónima y silenciada.
El efecto general es el de construir a los refugiados como “una presencia meramente
biológica o demográfica”, práctica que “trivializa y silencia la historia y la política” y que,
en definitiva, “deshumaniza”, o, en todo caso, humaniza de un modo particular (Malkki,
1996:390). Es en este sentido que podemos decir que existe una “economía de valor”
(Grossberg, 1992) en torno al refugio, una economía que consiste en la producción, la
circulación y el consumo de cierta imagen de refugiado como única modalidad posible e
imaginable del ser refugiado. Basándome en trabajo de campo etnográfico realizado entre
2006 y 2009 en distintos espacios institucionales y no institucionales en la ciudad de
Buenos Aires, en este artículo sugiero que discursos y prácticas en torno a los refugiados
construyen un refugiado “hiperreal” (Baudrillard, 1983; Ramos, 1992), opacando contextos
migratorios complejos e invisibilizando formas alternativas de ser refugiado. El concepto
de lo hiperreal me sirve como herramienta heurística para comenzar a desentrañar tanto la
denegación de ciertos pedidos de refugio como las políticas de verdad y sospecha que
subyacen al procedimiento administrativo de determinación de la condición de refugiado.
El sistema de refugio: marco normativo e institucional
El término refugiado, en el sentido utilizado en el derecho internacional actual, fue definido
por las Naciones Unidas en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951),
luego de que el ACNUR fuera creado por la Asamblea General en 1950 debido al creciente
número de personas desplazadas a causa de la Segunda Guerra Mundial y de los
conflictos de la posguerra.4 La Convención determinó que la categoría de refugiado sería
aplicable a toda persona que, “como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1º
de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza,
religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se
3 La cita original es en inglés. Todas las traducciones que aparecen en este artículo son propias.
4 Remitirse a Kobelinsky (2003) para un análisis del contexto en el que se delineó la Convención de 1951,
particularmente de los discursos en pugna durante su formulación. Allí la autora también da cuenta
de la historia temprana del ACNUR y de instrumentos jurídicos posteriores relativos al refugio. Asa et
al (2007) también analizan el marco normativo del sistema de refugio argentino.

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encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no
quiera acogerse a la protección de tal país” (Convención Sobre el Estatuto de los
Refugiados, Capítulo 1, Artículo 1 A.2; énfasis agregado). El Protocolo de 1967 anuló el
límite temporal impuesto por la Convención de Ginebra, mientras que sucesivos acuerdos
internacionales, como la Declaración de la Organización de la Unidad Africana de 1969 y
la Declaración de Cartagena de 1984, extendieron la definición original para incluir las
violaciones masivas de los derechos humanos y los disturbios severos del orden público
como motivos legítimos para solicitar refugio.
La Argentina ratificó la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados en 1961 y el
Protocolo en 1967. La primera ley de refugio (la Ley General de Reconocimiento y
Protección al Refugiado, Ley 26.165), sin embargo, no se promulgó hasta 2006, una
materialización tardía de la adherencia a la Convención de Ginebra. En esta
“vernacularización” del derecho internacional (Merry, 2006) persiste el “temor fundado de
persecución” como requisito para obtener el estatuto de refugiado, así como también el
principio de non-refoulement o no-devolución, el cual prohíbe la expulsión de un
peticionante de asilo5 o refugiado, a menos que éste atente contra el orden público en el
país de refugio.
En tanto creación histórica y occidental, la categoría de refugiado se encuentra en
permanente construcción, aunque dentro de ciertos parámetros de valor. El énfasis en el
temor fundado como meollo del término y como factor determinante para la obtención del
status de refugiado ha sobrevivido las reformulaciones de dicha categoría y continúa
permeando el procedimiento administrativo llevado adelante por funcionarios estatales en
la evaluación de las solicitudes de refugio (ver también Kobelinsky, 2003). Si bien el
término refugiado es definido y resguardado por documentos internacionales, adquiere
matices específicos en distintos contextos: es decir, a medida que las categorías legales
cruzan fronteras, adquieren sentidos nuevos en su articulación con prácticas locales de
compasión y asistencia, tanto gubernamentales como no-gubernamentales.
En cuanto al marco institucional del sistema de refugio argentino, el Comité de
Elegibilidad para los Refugiados (CEPARE), el primer organismo estatal dedicado
5 De acuerdo a usos cotidianos en Argentina, utilizo el término “peticionantes de asilo” de manera
intercambiable con los términos “peticionantes de refugio” o simplemente “peticionantes”. Ambas
frases refieren a individuos cuya solicitud de reconocimiento de sus status de refugiado se encuentra
en trámite (es decir, individuos que aún no han sido reconocidos como refugiados).

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exclusivamente a la resolución de peticiones de asilo, fue creado en 1985.6 Dos
instituciones emblemáticas de origen eclesiástico, sin embargo, ya estaban trabajando con
la población de refugiados, la mayoría de los cuales arribaba al país huyendo de
regímenes dictatoriales en la región. En 1951 la iglesia católica creó uno de estos
organismos, la Fundación Comisión Católica para Migraciones, habitualmente conocida
como “Comisión Católica”. Esta institución es vista por muchos refugiados como “el brazo
social” del ACNUR. Esta noción es reforzada por miembros de Comisión Católica, quienes
aseguran que son “la única agencia que ha trabajado siempre con el ACNUR”, como
explicó Sandra7 (la “encargada de los estudiantes”) en mi primera visita a la fundación en
2006. En 1973, luego de que el Presidente Salvador Allende fuera derrocado en Chile, un
grupo de pastores evangélicos y protestantes fundó la segunda institución eclesiástica, la
Comisión de Asistencia al Refugiado (CAREF). CAREF ofrece una clínica jurídica gratuita,
asesorando a peticionantes cuya solicitud de refugio ha sido denegada. Estas dos
instituciones constituyen espacios importantes en lo que llamo la cartografía local de
refugio, y en la práctica son más visibles a los ojos de los refugiados que el ACNUR
mismo.
En el 2006, la primera “ley de refugio”, la Ley 26.165, estipuló la creación de la Comisión
Nacional para Refugiados (CONARE), reemplazando al CEPARE y ampliando su
mandato para incluir el diseño de políticas públicas, además de la evaluación y resolución
de peticiones de refugio. La secretaría de la CONARE está compuesta por “oficiales de
elegibilidad”, quienes realizan el seguimiento de las solicitudes de refugio y elevan una
recomendación a la Comisión en sí, la cual emite la resolución final de los casos. En 2007,
un nuevo actor estatal se sumó a la cartografía local de refugio: el Ministerio Público de la
Defensa creó una Comisión para la Asistencia y Protección Integral al Refugiado y
Peticionante de Refugio, cuya misión es establecer canales de comunicación más fluidos
entre organismos estatales y no estatales, identificar grupos de refugiados y peticionantes
de refugio que por su edad, experiencia de tortura, o discapacidad se encuentran en
situación de mayor vulnerabilidad, y garantizar la defensa de los derechos de refugiados y
peticionantes de refugio.
Cuando comencé a realizar trabajo de campo en 2006, el CEPARE (ahora CONARE) había
reconocido casi cuatro mil peticiones de refugio, una cifra que oculta las cerca de siete mil
6 El CEPARE pertenecía a la Dirección Nacional de Migraciones, dependiente del Ministerio del
Interior, y tenía como mandato la evaluación y resolución de las peticiones de refugio.
7 La mayoría de los nombres que aquí aparecen son pseudónimos, excepto cuando la persona
entrevistada ha solicitado que utilice su nombre real.

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peticiones denegadas o pendientes (Asa et al, 2007). En el transcurso de mi investigación8,
el número de peticiones de refugio creció de manera notable, particularmente por parte de
hombres jóvenes provenientes de Senegal y otros países del África occidental. A la par,
creció el número de peticiones denegadas, y la violencia policial hacia vendedores
africanos en las calles de “la pequeña Dakar”, como algunos medios comenzaron a llamar
a la ciudad de Buenos Aires (La Nación, 09/09/09). Según pude comprobar, la categoría de
refugiado no es sólo disputada y actualizada en protocolos y acuerdos internacionales, sino
también, y quizás de manera más relevante, en las interacciones cotidianas entre
funcionarios estatales, miembros de organismos no-gubernamentales (ONGs),
peticionantes de refugio, y otros migrantes. Detrás de dichas interacciones parece subyacer
la premisa de que existe, en palabras de Mark Graham (2003), “un tipo modal de refugiado
sufriendo del trauma y de disturbio emocional y necesitado de cuidado terapéutico”
(2003:206).
En busca del refugiado
“Porque ellos [el CEPARE] piensan y deciden si sos refugiado o no.”
Mohamed, peticionante senegalés
Como burocracia clasificatoria, el sistema de refugio distingue entre peticionantes de
refugio y refugiados, diferenciando entre quienes solicitan refugio y quienes efectivamente
son refugiados. Un refugiado, en este sentido, es alguien cuya petición de refugio ha sido
reconocida y resuelta satisfactoriamente por un Estado firmante de la Convención sobre el
Estatuto de los Refugiados. Para María Laura, de la secretaría de la CONARE, “Una cosa
es solicitar asilo, es decir, el reconocimiento de la condición de refugiado, y otra es ser
refugiado y ser reconocido como un refugiado. Entonces lo que estamos teniendo son
muchas solicitudes de asilo de africanos de distintas nacionalidades, pero en realidad el
porcentaje de gente que es reconocida como condición de refugiada es más chico (...)
Porque muchos no son refugiados” (énfasis agregado). Un miembro de la secretaría de la
CONARE explica que “La condición de refugiado, se supone, es preexistente, y el Estado,
en este caso la Argentina, te la reconoce. Es declarativa y no constitutiva”. En la medida,
entonces, en que el Estado tiene que reconocer una condición preexistente, podemos
afirmar que el procedimiento para evaluar las solicitudes de asilo equivale a una búsqueda
8 Entre 2006 y 2009 entrevisté a miembros del equipo administrativo de CEPARE/CONARE, Comisión
Católica, CAREF, la Defensoría General de la Nación, la Asociación de Residentes Senegaleses en
Argentina, y el Movimiento de la Diáspora Africana en Argentina. También realicé trabajo de campo
en el barrio de Liniers, donde muchos peticionantes de refugio africanos se desempeñan como
vendedores ambulantes.

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de “la verdad” (o de una verdad, es decir, la veracidad de la petición de refugio a la luz de
la Convención de 1951). María Laura explica que,
“La Convención del ‘51 establecía una definición de refugiado, que es quien
se encuentra fuera del país de su nacionalidad a causa de fundados temores
de ser perseguido por alguno de esos cinco motivos9 que establece la
Convención. Y, a su vez, en el ámbito americano, en el año ‘84, hubo una
reunión en Cartagena de Indias, y se resolvió, digamos, se elaboró una
Declaración (…) Esa definición de refugio, que se la llama definición
ampliada de la Convención de Cartagena, la incorporó la Argentina a la
legislación nueva. Entonces, ahora hay que analizar ambas definiciones para
ver si la persona es un refugiado o no. Ver si tiene fundados temores de
persecución, o si huyó de su país como consecuencia de la violencia
generalizada.”
La condición de refugiado, de acuerdo a las definiciones de la Convención de Ginebra y de
la Declaración de Cartagena, parecería estar determinada por circunstancias externas
(persecución, violencia generalizada) que causan un temor fundado en el peticionante.
Pablo, abogado del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) que coordina la clínica
jurídica en CAREF, describe la noción jurídica de temor:
“En realidad no es necesario probar sólo el temor fundado sino que habría
que probar que la persona merece, ¿no?, entre comillas, protección
internacional, porque se dan dos elementos, que es un elemento subjetivo o
personal y un elemento de situación objetiva del país de origen. Entonces, se
supone que esos dos elementos son los que se van a hacer jugar para la
determinación de la condición de refugiado. Si la situación objetiva es por
ejemplo un país que vive una crisis institucional, política, social, etc., no se le
va a pedir a la persona que demuestre un temor fundado. Ahora si la
persona viene de un país donde institucionalmente no hay digamos
demasiados elementos para considerar que la vida de la gente corre peligro
(…), sí se la va a pedir que aporte más elementos. Si sufrió torturas, o cosas
por el estilo, tiene que demostrarlo.”
9 Como se ha visto, la Convención de Ginebra de 1951 establece cinco motivos de persecución que
pueden despertar temor fundado en un refugiado: motivos de raza, religión, nacionalidad,
pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas.

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Como se desprende de esta cita, el análisis de las peticiones de refugio se estructura en
torno a dos elementos, uno subjetivo y otro objetivo, que se corresponden con el binomio
“temor fundado”. Es decir, en la medida en que un refugiado es alguien que porta un
temor fundado, se debe constatar tanto la experiencia (subjetiva) de temor como el carácter
fundado (objetivo) del mismo. Ambos aspectos se prueban a partir de lo dicho y lo hecho
por el peticionante (en el formulario que debe completar para iniciar el pedido de refugio,
en la entrevista que con los oficiales de elegibilidad de la CONARE), y de la evaluación de
la situación política del país de origen.
En esta concepción de lo que significa ser refugiado, la dimensión objetiva del binomio
temor fundado refiere a la necesidad de probar la existencia de un contexto fáctico y
verdadero de temor. Esta necesidad se basa en la idea de que, para que haya un temor,
tiene que haber un peligro específico, una amenaza dirigida al peticionante. Lo que hace
fundado al temor, por lo tanto, es que el peligro que lo ocasiona tenga existencia real, o, en
otras palabras, que las circunstancias y los hechos peligrosos sean probables y creíbles; la
prueba, la evidencia, se encuentra por lo tanto fuera del peticionante.10
En este sentido, la información proporcionada por los peticionantes en el momento de
llenar el formulario de solicitud de refugio y de ser entrevistados por los oficiales de
elegibilidad de la CONARE constituye una narrativa sobre aquellas circunstancias en su
país de origen que despertaron el temor fundado que los habilita a ser refugiados, o que,
en palabras de Pablo, los hace “merecedores” de protección internacional. Estas narrativas
de refugio o de trauma (McKinney, 2007) cobran un valor central en la determinación de la
elegibilidad del peticionante, como se vislumbra en la explicación que proporciona María
Laura, de la secretaría de la CONARE:
“Todo el análisis se basa en la credibilidad del relato. [Si] la persona lo que
contó es un relato verosímil, coherente, que no se contradice con la
información del país de origen, que suena en líneas generales, digamos,
después de un análisis, que fue consistente, que no hubo contradicciones, y
demás, concluís con que el relato es creíble. Y si el relato es creíble y uno
10 Esta noción de una determinación externa de la condición de refugiado se evidencia en la idea de que
el flujo de refugiados es un reflejo de las circunstancias de los países de origen. En este sentido, María
Laura afirma que “en realidad el número de peticiones, o las peticiones, responden al conflicto.
Cuando la guerra en Sierra Leona, mayormente eran sierraleoneses. Cuando el conflicto en Liberia,
eran liberianos”. La determinación externa de la condición de refugiado también se refleja en el
carácter temporario de la figura de refugiado. Se supone que la condición de refugiado es temporaria
y que cesa una vez que se estabiliza la situación que dio origen al temor fundado.

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denota, o a la luz de ese relato concluís, que hay fundados temores de
persecución, bueno, entonces es un refugiado”. (Énfasis agregado)
En este acto de comunicar los hechos que habrían dado lugar a la huida, el formulario —
titulado “Solicitud de Reconocimiento del Estatuto de Refugiado”— que el peticionante
debe completar y entregar para dar comienzo al procedimiento administrativo aparece
como un instrumento de normativización de la narratividad y de la memoria. La narrativa
del pasado --de las experiencias en el país de origen y de las razones para pedir refugio--
sólo parece ser legítima si es organizada y mediada por la estructura normativa y
prescripta del formulario que vuelve la historia de refugio inteligible y aprehensible.11 En
el procedimiento administrativo de determinación de la condición de refugiado, los
oficiales de elegibilidad participan activamente de la construcción de la narrativa de
refugio, tanto en el momento de la entrevista inicial con el peticionante, como en el
seguimiento del caso y en la recomendación que elevan a la Comisión en sí. Es decir, son
los “profesionales” (la secretaría de la CONARE y, luego, la CONARE en sí al expedirse
sobre los casos) los que producen narrativas autorizadas (Malkki, 1996) sobre los
peticionantes. La palabra del profesional traduce e interpreta la palabra del peticionante,
construye y determina la verosimilitud del temor fundado, y, en gran parte de los casos,
desautoriza y silencia al peticionante. Las narrativas autorizadas sobre qué significa ser un
refugiado, entonces, son producidas en contextos burocráticos como estos. Es decir,
mientras que la narrativa del peticionante es vista como “subjetiva”, dudosa y necesitada
de mediación, el informe escrito por los oficiales de elegibilidad en tanto “profesionales” y
elevado a la CONARE lleva el peso de facticidad y objetividad y produce una resolución
final particular.
Otras narrativas autorizadas también entran en juego en la producción del conocimiento
burocrático sobre los refugiados. Para corroborar los eventos y hechos narrados por los
peticionantes y obtener información sobre su contexto fáctico, los oficiales de elegibilidad
consultan informes escritos por organismos de derechos humanos (tales como Human
Rights Watch o Amnistía Internacional) sobre países percibidos como estando en situación
de riesgo. Sin embargo, Pablo, como otros abogados críticos del procedimiento
administrativo, disputa el uso de estos informes como repositorios de información
confiable (particularmente cuando son utilizados para denegar pedidos de refugio). Pablo
alude a la lectura tendenciosa de los informes:
11 En términos de McKinney (2007), esta narrativización del pasado por medio del formulario
constituiría una práctica de remembranza y un ritual de externalización de la memoria.

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“el CEPARE12 dice, ‘Bueno, la situación objetiva del país demuestra que los
conflictos han cesado, tatatatatatá [sic]’, y citan informes de Amnistía
Internacional, Human Rights Watch y un par más. Y vos vas a mirar los
informes y por ahí el primer párrafo dice que efectivamente los conflictos
han cesado, y dos párrafos más abajo dice que sin embargo continúan los
hechos de violencia, que ha muerto gente…”
Siguiendo a Yael Navaro-Yashin (2007), podemos ver estos documentos burocráticos --el
formulario de solicitud, los informes publicados por organismos de derechos humanos, el
informe escrito por los oficiales de elegibilidad, y la resolución final-- como “objetos
materiales de la ley y gobernanza” (2007:81) y como objetos con cualidades performativas.
Como tales, estos “artefactos ideológicos” (2007:88) estandarizan y regulan la narrativa del
peticionante, enfatizando ciertos hechos y eventos, y desestimando otros como no fácticos,
no relevantes, o no creíbles.
Michel Foucault (1979) sostiene que cada sociedad tiene su régimen de la verdad, según el
cual ciertos discursos son aceptados como verdaderos y otros no; este régimen se
condensa en mecanismos o tecnologías que les permiten a los miembros de dicha sociedad
distinguir entre enunciados verdaderos y falsos. En tanto que ha desarrollado tecnologías
(los formularios de solicitud, los informes de derechos humanos) para corroborar o
deslegitimar las historias de refugio, es decir, producir verdad y revelar falsedad,
podemos decir que el sistema de refugio constituye un régimen de la verdad, uno en que,
como veremos, las mismas nociones de verdad y falsedad están estructuradas en torno a
un tipo consensuado y apropiado de refugiado. En tanto tecnologías de la verdad, el
formulario de solicitud, los informes de derechos humanos, el informe creado por los
oficiales de elegibilidad y la resolución final de la CONARE legitiman ciertas
encarnaciones del ser refugiado y deslegitiman otras, contribuyendo así a la producción e
institucionalización de modalidades particulares de ser refugiado.
En el transcurso del procedimiento de determinación de elegibilidad se debe demostrar y
comprobar no sólo el contexto fáctico del temor que dio origen a la huida del país de
origen, sino también el temor en sí. Esto se vuelve particularmente dificultoso en el caso de
peticionantes de asilo que deben recurrir a un traductor por no hablar el idioma castellano,
como explica Pablo (abogado de CELS y CAREF):
12 Al momento de realizar esta entrevista en el 2007, la CONARE aun no había reemplazado al
CEPARE.

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“Cada vez que los peticionantes vienen y plantean sus hechos, sus relatos, se
enfrentan con un doble obstáculo, porque por un lado tienen que convencer
al traductor de lo que ellos están diciendo, y el traductor va a traducir de
acuerdo a sus propias convicciones, ¿no? Entonces si hay algo que al
traductor no le gusta del peticionante es muy probable que lo traduzca de
una manera tendenciosa y después también lo va a interpretar de una
manera tendenciosa el Estado”.
La dimensión subjetiva del binomio “temor fundado”, entonces, yace no sólo en el carácter
personal y vivencial del temor y en la dificultad de comunicar y probar el temor, sino que
también abarca la subjetividad del traductor, ya que las emociones y opiniones de este
último pueden teñir la interpretación que realiza de la narrativa ofrecida por el
peticionante, y, en últimas instancias, y tal como arguye Pablo, determinar la
interpretación y decisión del Estado.
Durante la entrevista de elegibilidad, los gestos y las emociones del peticionante pesan
tanto como --quizás más que-- sus palabras. María Laura, de la secretaría de la CONARE,
explica que en la entrevista “empezás a ver si es razonable que esa persona, digamos, la
situación vivida le haya generado temor, o [si] este temor es exagerado, o este temor es
desproporcionado”. Elsa, trabajadora social de Comisión Católica, a su vez cuenta que, “a
veces en las entrevistas personales, las actitudes, si la gente se emociona o si ves que él me
está poniendo una carita de que no sabe y no sabés si en realidad está mintiendo una
historia [sic]”. Las sospechas generadas por el requerimiento de cierto nivel apropiado de
emotividad, sospechas que se traslucen en las palabras de Elsa, son reminiscentes de la
etnografía que Mark Graham (2003) realizó del sistema de refugio sueco, donde
“usualmente se esperaba que los refugiados performen emocionalmente de acuerdo con
estereotipos de comportamiento ‘apropiado’ de refugiado. Una falta de agentividad e
iniciativa, depresión, una relación no demandante con las autoridades, y muestras de
gratitud estaban entre las características esperadas” (Graham, 2003:209). Las narrativas
verbales, en este sentido, deben ser validadas por narrativas emocionales y gestuales. Las
emociones y los gestos se vuelven así parte de la narrativa de refugio y son barajados por
los oficiales de elegibilidad y los miembros de las ONGs al momento de determinar si un
peticionante es realmente un refugiado.13
13 De acuerdo a Didier Fassin y Estelle d’Halluin (2007) en el análisis que realizan del sistema de refugio
francés, las narrativas verbales de los peticionantes están perdiendo legitimidad. En lo que llaman la
“psicotraumatología del refugio”, son las marcas en el cuerpo y las heridas en la psiquis las que, en
tanto que signos de trauma, comprueban la experiencia de persecución y sufrimiento y, por lo tanto,
justifican el “merecimiento” del estatuto de refugiado. En este sentido, “las heridas hablan más fuerte
que las palabras” (Malkki, 1996:384), en la medida en que las primeras “son aceptadas como evidencia

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Tanto la dimensión objetiva como la subjetiva del temor fundado se entraman finalmente
en ciertos criterios de autenticidad o estándares de autenticidad (Briones 1998) que en el
transcurso de la interacción entre peticionante y oficial de elegibilidad le “permiten” a este
último determinar si el primero “es” o no un refugiado. Frutos de la estereotipación, estos
criterios de autenticidad se vuelven connotaciones necesarias del “ser refugiado” y
garantía de que se está ante un “refugiado real”. Entre estos criterios de autenticidad, o
imperativos de refugio, como los denomino, podemos incluir el sufrimiento (“Un refugiado
es alguien que sufre mucho”, dice Marta, profesora de español para refugiados en
Comisión Católica), la existencia comprobable de una situación amenazante en el país de origen
(criterio externo al peticionante pero que igualmente lo determina, como hemos visto), la
imposibilidad --para salvaguardar la vida-- de volver al país de origen, entre otros. De acuerdo
a la Convención de Ginebra de 1951 y a la Ley 26.165, el peticionante de refugio tiene que
haber abandonado su país de origen, por lo cual, podemos agregar, el cruce de una frontera
geopolítica también es un imperativo del refugio. La Convención originalmente reconocía
cinco criterios que podían ocasionar/explicar la persecución en el país de origen, a saber:
la raza, la religión, la nacionalidad, la pertenencia a determinado grupo social y las opiniones
políticas. Tomando en cuenta la Declaración de Cartagena de 1984 y su definición ampliada
del temor fundado, la existencia de circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden
público también puede ser vista como un criterio de autenticidad.
Para que un peticionante sea reconocido como refugiado, estos criterios de autenticidad
deben necesariamente aparecer en su historia de refugio, lo cual en la práctica puede
redundar en la estandarización de estas narrativas y en la creación --en el imaginario
técnico de los oficiales de elegibilidad y de la CONARE en sí-- de una narrativa ejemplar.
Llamativamente, el hambre y la falta de trabajo y de oportunidades en el país de origen no
son construidas como traumáticas ni como causantes de un temor merecedor de asilo, y
por lo tanto, no califican como criterio de autenticidad. Estas adversidades, por lo
contrario, son reducidas a la dimensión de lo económico. En este sentido, podríamos
afirmar que en esta construcción del refugiado modal prima el trauma en el país de origen
(cierto trauma en el país de origen) por sobre el trauma del viaje: el desmembramiento de
la familia y las dificultades para conseguir trabajo no pesan en la determinación de la
condición de refugiado. Son simplemente corolarios de la huida, valor agregado o
significación agregada del ser refugiado. El hambre y la falta de oportunidades en el país
objetiva, como fuentes de conocimiento más confiables que las palabras de las personas en cuyos
cuerpos se encontraban esas heridas” (Malkki, 1996:384).

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de origen corresponden, en esta asignación de características, al migrante económico (o
“refugiado falso”, como se verá), que se erige en oposición a --o como distorsión de-- “el
refugiado verdadero”. Lejos de ser particular a las políticas de refugio argentinas, Malkki
también reconoce esta directriz en otros contextos, adjudicando la construcción de sujetos
en tanto “refugiados meramente económicos” al “discurso hegemónico, transnacional,
sobre refugiados” (2007:341). Podemos coincidir con Malkki en que las prácticas
contemporáneas de desestimar las dificultades o penurias económicas y la falta de
perspectivas en el país de origen como razones legítimas para solicitar asilo constituyen
una “criminalización de la pobreza” (2007:341).
El refugiado hiperreal
Nengumbi y yo estábamos sentados en el aula por lo demás vacía del Laboratorio de
Idiomas de la Universidad de Buenos Aires. Nos habíamos conocido dos meses atrás en
una jornada organizada por el Movimiento de la Diáspora Africana en Argentina, en la
cual Nengumbi había denunciado el abandono de los refugiados por parte del Estado.
Hace diez años Nengumbi, refugiado congoleño, había tomado clases de castellano en este
edificio y ahora lo había elegido para nuestra reunión. Comenzó a contarme acerca de su
rol efímero como presidente de un foro sobre refugiados, foro que intentó reunir a
distintos representantes de la sociedad civil y a refugiados y peticionantes de refugio. “El
día que se constituyó el foro”, relató Nengumbi, “nosotros invitamos al ACNUR, la
Comisión Católica, habíamos invitado al CEPARE y a distintas ONGs, el Movimiento
Ecuménico para los Derechos Humanos, Asamblea para los Derechos Humanos, pero
auspiciaba eso CAREF.” Continuó,
“Nosotros desarrollamos lo que llamamos la problemática del refugiado,
donde detallamos la situación de los refugiados, lo que padecían los
refugiados, y soluciones alternativas. Pero eso hizo ver el descuido del
refugiado por parte de Naciones Unidas, o ACNUR, y la Comisión Católica
y del gobierno. Entonces generó un malestar, y como que, al poco tiempo
empezó como una forma de campaña en contra… Viste que la gente por lo
general, los refugiados, van ahí [a Comisión Católica], reciben una ayuda por
4 a 6 meses.14 Entonces usaban esa oportunidad para informar a los que iban
e indagar quién iba o participaba de las actividades del foro. Y le decían que
éramos delincuentes, que no tenían que participar en las acciones del foro.
14 Esta ayuda consistía usualmente en un estipendio mensual y en clases de castellano gratuitas.

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(…) Y si alguien iba, después “Ah, nos enteramos que fuiste al foro”, tenían
también informantes. “Nos enteramos que seguís yendo, te cortamos la
ayuda”. Como que los intimidaban con cosas así, y a mí personalmente, por
eso me cortaron la ayuda. Porque yo por tener problema de salud, no me
cortaron la asistencia que daban ahí a los 6 meses. Mi médico había escrito
que como no tenía trabajo, seguí recibiendo. Pero cuando las actividades del
foro se puso [sic] intensas, como que vieron que la amenaza había crecido. Y
como resultado final me trataron de realmente molesto con mi
responsabilidad del foro de refugiados, así que decidieron cortar, suspender
por completo la ayuda que me daban que era para sobrevivir, como que
dejaron de asistir a alguien que tenía problemas de salud, como que me
tiraron en la calle.”
La imagen de un refugiado organizando un foro en el que participan otros refugiados a la
par de organismos gubernamentales y no-gubernamentales con el fin de discutir la
“problemática del refugiado” parece ser disonante respecto a la figura de refugiado --
portador de un fundado temor, necesitado de la intervención de otros bajo la modalidad
de “ayuda humanitaria”-- que se ha cristalizado no sólo en el “imaginario popular” sino
también en el “imaginario técnico” de distintos organismos abocados a la “problemática
del refugiado”.
En su cuento corto “Del rigor en la ciencia”, Jorge Luis Borges describe los vestigios de un
mapa imperial, trazado a escala real y con gran exactitud; las ruinas del mapa, cuenta,
yacen en un desierto y son habitadas por animales y mendigos. El filósofo francés Jean
Baudrillard (1983) utiliza este cuento como punto de partida para su exploración de lo
hiperreal. Para Baudrillard, la “era de la simulación” está marcada por la sustitución de lo
real por lo hiperreal, es decir, por lo “real sin origen ni realidad” (1983:2). Siguiendo a
Alcida Ramos (1992), quien ha recuperado la noción de lo hiperreal para describir la
burocratización de la figura del indígena en Brasil, sugiero que las prácticas y los discursos
estatales y no-gubernamentales referidos a los refugiados cristalizan una modalidad
particular de ser refugiado, un “refugiado hiperreal” que poco tiene que ver con las
experiencias cotidianas de peticionantes de carne y hueso.
Para Baudrillard, en la era de la simulación “es el mapa el que engendra el territorio”
(1983:2). En un proceso de “liquidación de todos los referentes (…) en su resurrección
artificial en los sistemas de signos”, un proceso de “sustitución de lo real por los signos de
lo real” (Baudrillard, 1983:4), el mapa y el territorio se vuelven indistinguibles. El mapa

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oculta el hecho de que lo real no existe, y quizás nunca ha existido. Sugiero que el
refugiado hiperreal, aquella figura de refugiado nacida de leyes y protocolos, de
tradiciones visuales en el ámbito humanitario (como el video publicitario de ACNUR
descrito arriba), de interacciones cotidianas entre peticionantes de refugio y oficiales de
elegibilidad, produce encarnaciones o performances particulares de ser refugiado,
invisibilizando y deslegitimando otras modalidades.
En el video del ACNUR descrito al comienzo de este artículo, es la voz de Jolie la que se
escucha; los refugiados permanecen en silencio (y en blanco y negro: sólo con la aparición
de los camiones del ACNUR cobran color). En su testimonio, Nengumbi, en cambio,
aparece como una encarnación demasiado audible del ser refugiado: sus acciones y su
agentividad misma chocan con la figura del refugiado hiperreal como víctima absoluta.
Las encarnaciones y performances alternativas del ser refugiado, entonces, despiertan
sospecha. En definitiva, en la economía moral del sistema de refugio, la distribución de la
compasión y de la sospecha parece estar estructurada en torno a nociones de verdad y
falsedad, legitimidad e ilegitimidad, nociones que atraviesan la figura del refugiado
hiperreal.
En el discurso hegemónico sobre los refugiados, estos son vistos como víctimas de un
doble trauma: aquel que sufrieron en el país de origen (es decir, aquella experiencia que
provocó la huída), y aquel que sufren como resultado del exilio, en la medida en que la
migración forzada es vista como inherentemente traumática (Malkki, 1992 y 1996; Brun,
2001). Es este atributo de vulnerabilidad el que vuelve al refugiado hiperreal merecedor de
asistencia y compasión. Así, y de manera similar a lo que Alcida Ramos (1992) propone
que sucede en la interacción entre indígenas y ONGs en Brasil, se crea un refugiado
burocratizable, uno cuyo temor puede ser aprehendido, clasificado y comprobado, y cuya
condición de víctima requiere de asistencia urgente por parte de organismos estatales y
no-gubernamentales. Este refugiado hiperreal parece ser más real y creíble, incluso más
deseable, que algunos de los refugiados demasiado reales que llegan a la Argentina.
Este “refugiado hiperreal” es recurrente en los discursos de las instituciones locales que se
relacionan diariamente con refugiados y peticionantes. Marta, profesora de castellano para
refugiados en Comisión Católica, observó que “un refugiado es alguien que sufre mucho,
alguien que tiene la familia desmembrada”. Sandra, de la misma institución, habla de un
“síndrome de refugio” que aparece “en todo el mundo”: “la persona desarrolla una
dependencia con la institución que lo asiste y no quiere desprenderse, especialmente de lo
económico (…) Agotadas todas las instancias de ayuda, ahí es cuando empieza el conflicto.

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Arman despelote. Tuvimos que poner 3 guardias”. Incluso las referencias a los refugiados
de carne y hueso con los que interactúan los miembros de Comisión Católica parecen estar
teñidas por alusiones al refugiado hiperreal: “nos llegan con problemas de enfermedades
crónicas o agudas, a veces en salud mental, o que se desajustan acá, por sacarlos de su
medio y empiezan a aflorar algunos síntomas, algunas patologías, que tal vez estaban
sostenidas en su medio”, dice Elsa, trabajadora social de Comisión Católica.15 “Hay
muchos que tienen problemas de aprendizaje, hay algo a nivel fisiológico que te das
cuenta que algo pasó, como que se quedaron, quizás porque muchos están mal nutridos
(…) Tenemos locos, hay muchos que están locos”, sostiene Marta, profesora de castellano
de Comisión Católica.
Dentro de este imaginario del refugiado arquetípico (Malkki, 1996) como objeto de
intervención humanitaria, una imagen preponderante es la del refugiado africano,
retratado quizás como refugiado extremo, como alteridad absoluta. Si los refugiados en
general son vistos como una categoría de “otros”, en la que la condición de refugiado
parece actuar como característica definitoria (como si fuera un rasgo esencial y distintivo
de la personalidad o del ser), los refugiados africanos tienden a ser percibidos como “más
distintos que los otros”. En los encuentros que mantuvimos, distintos miembros de
Comisión Católica caracterizaron a los refugiados africanos en términos de carencia:
“tienen problemas de inasistencia”, “tienen problemas de salud”, “tienen frío y hambre”,
“no saben cuándo nacieron”, “no podrían trabajar en una institución con horarios” son
algunos de los comentarios que registré. Esta caracterización en términos de carencia
retrata a los refugiados africanos como seres incompletos, necesitados de otros
(especialmente de ONGs como Comisión Católica)16 y los convierte, en definitiva, en seres
burocratizables. En términos de la actitud de “los locales” hacia “los africanos”, una
representante de Comisión Católica explica que,
“Los africanos en realidad no sufren discriminación como los bolivianos,
paraguayos o chilenos. No hay un rechazo inmediato por su aspecto físico, a
diferencia de la segregación que tenemos hacia los del interior por su aspecto
de indio. Es discriminación por otredad. Los africanos que nosotros tenemos
es el que viene de África, no son como los brasileros, que ya están mezclados.
Los chiquititos son más pintorescos (…) No son refugiados políticos. (…)
15 Estas visiones son reminiscentes de las posturas sedentaristas que conciben a los refugiados en
términos de desarraigo (y a éste como patológico) que tanto Brun (2001) como Malkki (1992, 1995)
critican.
16 Si bien es corriente la idea de que los refugiados necesitan a las ONGs, podemos concluir, siguiendo a
Ramos (1992), que las ONGs necesitan a su vez de los refugiados para subsistir.

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Los piden porque son exóticos. Nos llaman de las casas ricas y nos preguntan
si no tuviéramos algún negro para que haga de mucamo. Pero estos muy
simpáticos no son.”
Esta cita permite ver una formación nacional de alteridad (Briones 2005) en la que los
elementos de la triangulación inmigrante limítrofe, indígena y africano se correlacionan en
un imaginario de otredades muy particular.17 En esta formación de alteridad, el
inmigrante limítrofe aparece como un sujeto (evidentemente) discriminado, así también el
del “interior”, segregado “por su aspecto de indio”. El ‘otro’ africano es más externo, aún
más ‘otro’: “viene de África”. En concordancia con su otredad tan externa y extrema, no
sufre discriminación por aspecto físico sino que sufre “discriminación por otredad”. Aquí,
la discriminación por otredad aparece como menos ofensiva, de alguna manera menos
discriminatoria. En el exotismo y la externidad absoluta, no obstante, subyacen
percepciones fuertemente racializadas y estigmatizantes. Estos africanos son pintorescos y
exóticos, pero nunca simpáticos. El refugiado africano ocupa así un lugar imposible,
simultáneamente el de refugiado hiperreal y el de refugiado sospechoso, desajustado,
tendiente a la dependencia y a la violencia.
En definitiva, la creación del refugiado hiperreal define el modo de ocupar un espacio por
los refugiados reales, quienes deben satisfacer ciertos requisitos para ser refugiados
“verdaderos” (ciertos criterios de autenticidad, en términos de Briones 1998, o ciertos
imperativos de refugio, como los denomino aquí). Podemos conjeturar que algunos
peticionantes de asilo efectivamente intentan encarnar este refugiado hiperreal, valiéndose
de las herramientas otorgadas por las ONGs para poder acceder a los beneficios que ellas
mismas ofrecen. Podemos concluir también que la figura de refugiado hiperreal como
sinécdoque (Briggs y Mantini-Briggs 2000) va acompañada de ciertas narrativas de refugio
y de huida “apropiadas”. Así como ciertas narrativas encajarían con un modelo de
narrativa propia del refugiado hiperreal, otras narrativas redundarían en el rechazo de la
solicitud de asilo de quienes las emiten, de esa manera ratificando su no-condición de
refugiado.
Historias de refugio
“Cada año siguen llegando, con este interrogativo [sic], de si realmente son
refugiados o no.”

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Víctor, inmigrante camerunés,
presidente de la Unión de Africanos del Cono Sur
“Por los pasillos se comenta que existe un abuso de la figura del refugiado y
que cada vez va a ser más difícil para un solicitante de buena fe demostrar su
condición.”
Clarín, 28/06/05
Conocí a Víctor una mañana de verano cuando nos reunimos a conversar en su oficina.
Hacía tiempo que varios colegas involucrados en las actividades del Movimiento de la
Diáspora Africana en Argentina me decían que tenía que conocer a Víctor. Coordinador de
dicho movimiento y Presidente de la Unión de Africanos del Cono Sur, Víctor parecía
saber todo acerca de la migración africana reciente al país. Inmigrante camerunés que
había llegado hacía más de quince años, Víctor trabajaba para desarrollar lazos
comerciales entre Argentina y distintos países del continente africano. En aquel encuentro,
como lo refleja el epígrafe, Víctor expresó dudas acerca de la veracidad o facticidad de la
condición de refugiados de muchos peticionantes. En su experiencia, los refugiados
“verdaderos” siguen trayectorias migratorias muy específicas: “En general muchos
refugiados no tienen para tomar avión, justamente, son todas esas cosas que uno tiene que,
también, bueno, tener en cuenta. (…) Porque para tomar un avión necesitás ciertos
requisitos. El pasaporte, estar en regla. El refugiado en general viene en estas condiciones
de precaria, por barco, [como] polizones, escondidos”, explicó. Víctor no era el único que
sospechaba de aquellos refugiados que llegaban al país en avión. En palabras de un
abogado de la clínica jurídica en CAREF, “Pasa que empezás a mirar y de repente decís,
bueno, se escaparon por miedo y tramitaron la visa de turista y tuvieron un montón de
tiempo para tramitarla.” El viaje en barco como polizón, entonces, se ha erigido como la
modalidad de huida legítima para el refugiado, especialmente frente a otras modalidades
de viaje, como el avión (Mc Callum, 2009).
Las formas legítimas de ser refugiado parecen estar arraigadas en trayectorias migratorias
apropiadas y en narrativas apropiadas, es decir, en historias de refugio que narrativizan
peligros y temores inteligibles y que son en sí mismas evidencia del carácter fundado de
dichas inquietudes. En tanto el estatuto de refugiado tiene corolarios materiales y
simbólicos específicos (incluyendo la prohibición de devolución forzosa al país de origen y
un estipendio mensual --aunque pequeño y temporario--, entre otros), los peticionantes de
refugio se ven forzados a contar historias de refugio ejemplares o narrativas
estandarizadas (Malkki, 2007). Un ejemplo de una narrativa ejemplar es la historia de

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Casamance. De acuerdo a abogados de CAREF y de la Comisión para la Asistencia y
Protección Integral al Refugiado y al Peticionante de Refugio del Ministerio Público de la
Defensa en entrevistas que sostuvimos en 2007 y 2009, la gran mayoría de los
peticionantes de refugio senegaleses dicen ser de Casamance, la única región de Senegal
clasificable como peligrosa, de acuerdo a las taxonomías de peligro construidas en base a
informes de derechos humanos18. Muchos peticionantes de refugio senegaleses cuentan
que un grupo de rebeldes mataron a sus familiares mientras trabajaban en el campo y que,
temiendo por sus vidas, huyeron a Argentina. Pablo, abogado en la clínica jurídica de
CAREF, da cuenta de que en cierto sentido esta narrativa estandarizada es resultado de la
burocratización del refugiado: “el conflicto principal es que (…) como que en alguna
medida ellos conocen qué es lo que tienen que decir para obtener el status de refugiado.
Entonces casi todos declaran lo mismo”.
En su análisis de la vida social de los sistemas clasificatorios y las taxonomías, Bowker y
Star (1999) escriben que, “Los estándares y las clasificaciones, sin importar cuán
imbricados estén en nuestra vida, usualmente son invisibles” (1999:2). Hay momentos, sin
embargo, en que dichos estándares y clasificaciones se vuelven visibles, “especialmente
cuando dejan de funcionar o cuando se vuelven objetos de contienda” (Bowker y Star,
1999:3). En un primer momento, la narrativa de Casamance apareció como una narrativa
modelo, una historia ejemplar exitosa al momento de solicitar refugio (Mc Callum, 2009).
Con el paso del tiempo, la llegada creciente de peticionantes senegaleses y su uso
repetitivo (leído como “excesivo”) de la narrativa de Casamance despertó sospechas en
funcionarios estatales y miembros de ONGs acerca de la veracidad y legitimidad de la
misma. Esta sospecha se vio materializada en la creciente denegación de peticiones de
refugio de senegaleses, dijeran o no ser de Casamance. Esta respuesta a la narrativa de
Casamance sugiere que esta historia es vista como una falsificación, una falsificación que
sólo se vuelve perceptible cuando deja de ser eficaz y de funcionar (Maurer, 2005).
Mis conversaciones con funcionarios estatales y miembros de ONGs me indicaron que no
existe un consenso acerca de qué es lo que “se esconde” detrás de la historia de
Casamance, y que esta incertidumbre no hace más que alimentar la sospecha generada por
esta narrativa. Distintos rumores, o narrativas de sospecha, circulaban cuando realicé trabajo
de campo; una de estas decía que los peticionantes de refugio senegaleses eran de hecho
víctimas de una red de tráfico de personas (una teoría basada en el patrón de las
18 Para un análisis más exhaustivo de la burocracia del sistema de refugio, de la creación de taxonomías
de peligro, y de la manera en que el procedimiento administrativo de elegibilidad estructura las
peticiones de refugio, remitirse a Mc Callum (2009). Para un análisis etnográfico sobre la burocracia y
la inmigración, ver Jardim (2012).

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trayectorias migratorias desde Senegal a Argentina, vía Brasil). La teoría principal, sin
embargo, parecía ser que los peticionantes senegaleses eran migrantes económicos que se
hacían pasar por refugiados para obtener un permiso de residencia precaria en Argentina.
Sandra, de Comisión Católica, explicó que, “Todo movimiento de refugio es acompañado
por marginales que aprovechan para escapar. (…) El tipo que se va del país porque se
muere de hambre. Esta exclusión es consecuencia del neoliberalismo y la globalización.
Esa inmigración desesperada es nueva. (…) Las razones económicas no son de refugio,
sino de inmigración”. Como se ha visto, en la Convención de Ginebra de 1951 y los
tratados que la siguieron, el hambre y la falta de oportunidades en el país de origen --y
otras “consecuencias” del neoliberalismo-- no forman parte de los criterios de autenticidad
o de los imperativos de refugio. Ya sea como víctimas de tráfico de personas o marginales
oportunistas, los senegaleses no son reconocidos por la CONARE como refugiados, en la
medida en que sus historias no concuerdan con los criterios de autenticidad que
estructuran el sistema de refugio y en que, en definitiva, no son vistos como portadores de
temor fundado.
Consideraciones finales
Al nivel de política estatal, los límites entre las categorías de “refugiado” y “migrante” son
construidos como siendo fijos y excluyentes. Esta mística burocrática (Ramos 1992) es el
resultado de ciertas tecnologías de la verdad, como formularios, informes, comités, y
entrevistas, y busca resguardar la frontera entre la migración “económica” y el refugio
“político”, ubicando a individuos en una u otra categoría. Como vernacularización (Merry,
2006) del derecho internacional, el sistema de refugio argentino tiene el mandato de
diferenciar entre refugiados y no-refugiados, un mandato que, según un abogado de
CAREF, se lleva a cabo de manera inquisitiva, partiendo de la premisa de que los
peticionantes mienten (ver Mc Callum, 2009). Como he argumentado, el procedimiento
administrativo para clasificar a refugiados y no-refugiados está estructurado en torno a un
refugiado ideal, un refugiado estandarizado, burocratizable, o hiperreal, definido por su
necesidad y vulnerabilidad. En términos de este discurso hegemónico transnacional sobre
los refugiados, Malkki advierte que “debemos estar preparados para considerar la
posibilidad, al menos, de que peticionantes de asilo e inmigrantes contemporáneos están
siendo forzados de facto a convertir el trauma psíquico del empobrecimiento y de la
desesperanza en un trauma psíquico performado de violencia política formulaica”
(2007:341). Como categoría prescriptiva, la categoría de refugiado (hiperreal), entonces,
interpela modalidades particulares de ser refugiado, incitando historias de refugio
estandarizadas como la de narrativa de Casamance.

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Usualmente construidos como refugiados falsos o como prueba de nuevas modalidades
migratorias en contextos neoliberales, las trayectorias migratorias senegalesas reflejan
distintas tensiones en juego en el sistema de refugio, revelando tanto los límites difusos
entre las categorías de refugio y migración, como los esfuerzos estatales para vigilar y
mantener dicha categorización. Más allá del contexto concreto de huida del país de origen,
el estatuto de refugiado es entendido por peticionantes de refugio como una manera de
obtener reconocimiento y visibilidad a los ojos del Estado. Para Víctor, presidente de la
Unión de Africanos del Cono Sur, “Mucha gente ya lo tomaron como cura, una especie de
refugio entre comillas. Cuando llegás acá, te declarás refugiado, para facilitar la
integración, para resolver tu problema migratorio (…) Son caminos mucho más prácticos,
porque los otros caminos como que casi están cerrados”.
En tanto la solicitud de refugio es una manera de alcanzar visibilidad e inteligibilidad a los
ojos del Estado, el refugiado hiperreal aparece como epítome del refugiado visible y
aprehensible. En el procedimiento de determinación de la condición de refugiado, los
imperativos de refugio o criterios de autenticidad silencian otras encarnaciones del ser
refugiado, tildándolas de performance falsa. El abandono por parte el Estado se vive no sólo
en la denegación del estatuto de refugiado, sino también en el letargo con que el Estado
resuelve los casos, un letargo al cual Boubacar, ex presidente de la Asociación de
Senegaleses Residentes en Argentina, se refirió como una “política de cansancio”. La zona
de invisibilidad y vulnerabilidad creada por esta política de cansancio se ve reflejada
incluso en el nombre del permiso de residencia temporaria otorgado a los peticionantes de
refugio: “la precaria”. La precaria no es reconocida por empleadores potenciales como un
documento válido, dificultando así la inserción laboral de los peticionantes en el ámbito
económico formal. Al trabajar en su gran mayoría como vendedores ambulantes, los
peticionantes senegaleses (como otros peticionantes y refugiados africanos) han sido
hostigados por la policía, volviéndose visibles de una manera muy particular.
Al recurrir a la noción de lo hiperreal, en este trabajo no he querido dirimir la falsedad o
veracidad de ciertas narrativas de refugio, sino que he querido explorar algunos discursos
sobre refugiados, así como también dar cuenta de los límites problemáticos entre las
categorías de refugiado y de migrante. Podemos agregar que el refugiado hiperreal
siempre es construido en contraposición a un migrante económico hiperreal. La
discrepancia entre categoría y experiencia cotidiana a la que he aludido en este trabajo no
es pasada por alto por Pablo, abogado de la clínica jurídica en CAREF:

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“Pasa que hay como una idea de… Nosotros, viste, como que también
jodemos un poco con eso. Nosotros hablamos de los ‘refugiaditos’, viste.
Porque muchas veces el Estado es un poco ingenuo, viste, de creer que los
peticionantes son estos refugiaditos que ves en las fotos de Sebastiao
Salgado19, que es un pibito, viste, pobrecito que fue víctima de un grupo de
rebeldes que lo van a matar, y no, las situaciones son mucho más complejas,
mucho más complejas.”
La noción de lo hiperreal, entonces, sirve no tanto para discutir la veracidad o falsedad de
ciertas encarnaciones del ser refugiado, sino a explicar por qué algunas peticiones de
refugio son exitosas y otras no, es decir, por qué algunos refugiados son reconocidos de
manera exitosa por el Estado y otros no. El reconocimiento por parte del Estado y de las
ONGs de los refugiados como víctimas necesitadas de asistencia y compasión parece estar
mediada por la habilidad de los refugiados de reconocer a su vez al Estado y a las ONGs
como entidades con la capacidad y autoridad moral para asistirlos. Como hemos visto, la
denuncia del Estado y de ciertas ONGs por parte de Nengumbi, le valió castigo y
ostracismo. Tiempo más tarde, incluso su solicitud de reasentamiento en Australia por
motivos de discriminación fue denegada, con el argumento de que su petición era
infundada.20
Para concluir, podemos decir que para peticionantes africanos (quizás para los
peticionantes de refugio en general) el vivir “en la precaria”, es decir, con el permiso de
residencia precaria, genera nuevos temores: miedo al acoso policial, miedo al rechazo por
parte de la CONARE, miedos que se traducen en el miedo a hablar. “No me gusta hablar
sobre esto, te cuento porque sos mi amiga” y “Los africanos no quieren hablar, si hablan
verdad, no les dan la precaria” son algunas de las frases que se repetían en el transcurso
de mi trabajo de campo21. Diría, incluso, que estos miedos son temores fundados, a la luz
de la violencia racial(izada) que los peticionantes viven a diario. La figura
institucionalizada del refugiado, figura que aquí he llamado “el refugiado hiperreal”,
19 Sebastiao Salgado es un fotógrafo brasileño que ha publicado varios libros de imágenes, entre ellos
Éxodos, en el que retrata a refugiados alrededor del mundo.
20 En respuesta a la política de cansancio del Estado y la política de exclusión de algunas ONGs,
Nengumbi recientemente ha creado el IARPIDI, el Instituto Argentino para la Igualdad, Diversidad e
Integración (ver www.iarpidi.org).
21 Cabe señalar que todo lo que he escrito aquí ha sido con el consentimiento de mis interlocutores.

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entonces, no sólo silencia sino que también produce otros temores, otras formas de ser
refugiado.22
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22 En otro lugar (Mc Callum, 2009) sugiero que el rechazo de peticiones de refugio de senegaleses crea
un “refugio diferido”. Si bien los senegaleses no son vistos al llegar a Argentina como portadores de
un temor fundado, las condiciones de vida precarias (en términos de documentación, vivienda,
condiciones de trabajo) que sufren en Argentina los exponen a la violencia policial. Podríamos leer
esta violencia policial como persecución por motivos de raza (un temor legítimo de acuerdo a la
Convención de Ginebra), y argumentar que al negar a los senegaleses como refugiados, el Estado los
produce como un nuevo tipo de refugiado, uno en el cual la experiencia de persecución está
cronológicamente dislocada de, pero ontológicamente ligada a, la experiencia de huida del país de
origen.

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STEPHANIE MC CALLUM vive en California, donde cursa el doctorado en Antropología
Cultural en la University of California, Santa Cruz (UCSC). Tiene una Maestría en
Antropología Cultural de la University of California, Santa Cruz, y es Licenciada en
Ciencias Antropológicas por la Universidad de Buenos Aires. Actualmente es becaria de la
Wenner-Gren Foundation. Forma parte del Grupo de Estudios sobre Memoria, Alteridad,
y Subalternidad, dirigido por la Dra. Ana Ramos, y colabora en el proyecto PICT
“Procesos de recordar y olvidar en contextos de subordinación. Una aproximación
comparativa en torno a la memoria como objeto de reflexión”.
Email: smccall1@ucsc.edu

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 55–79, ISSN: 1853-354X
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El reconocimiento
de la condición de refugiado
en la Argentina:
estándares de protección
a la luz de la Ley 26.165
Jorge Alejandro Álvarez Nievas, Juliana Bello
y María José Marcogliese
Resumen
El artículo analiza y sistematiza algunos precedentes destacados de la jurisprudencia sobre
protección internacional de los refugiados de la República Argentina, en particular los estándares de
protección y criterios establecidos en materia de determinación de la condición de refugiado en la
última década por los órganos de aplicación competentes: el Comité de Elegibilidad para los
Refugiados – CEPARE, que funcionó entre 1985 y 2009- y la actual Comisión Nacional para
Refugiados - CONARE. En primer término, se señalan las principales disposiciones de la Ley
General de Reconocimiento y Protección al Refugiado Nº 26.165 y se presenta un breve panorama de
las solicitudes recibidas en Argentina; luego se analizan los elementos de las definiciones de
refugiado convencional y ampliada contenidas en la legislación, y se describen las características y
garantías del debido proceso legal en el procedimiento de determinación de la condición de
refugiado. Finalmente, el texto se centra en el análisis de la jurisprudencia, en particular en la
aplicación de las cláusulas de inclusión y exclusión, y la incorporación de elementos del derecho
internacional de los refugiados, de los derechos humanos y del derecho humanitario, destacando el
enfoque de convergencia y complementariedad de los sistemas de protección de la persona humana.
Palabras clave: Protección internacional de refugiados, Asilo, Determinación de la condición de
refugiado, Jurisprudencia, Argentina
Abstract
The paper analyzes and systematizes some outstanding precedents in case law concerning
international protection of refugees in Argentina, in particular protection standards and criteria
regarding the refugee status determination in the last decade by the competent agencies: the
Eligibility Committee for Refugees - CEPARE, which ran between 1985 and 2009 - and the current
National Commission for Refugees - CONARE. First it highlights the main provisions of the General
Law of Recognition and Refugee Protection No. 26.165 and presents a brief overview of the
applications received by Argentina, second it analyzes the elements of conventional and extended
refugee definitions included in the legislation, and describes the characteristics and the due process
of law in the refugee status determination procedures. Finally, the paper focuses on the analysis of
the case law, particularly in the application of the inclusion and exclusion clauses, and the
incorporation of elements of international refugee law, human rights law and humanitarian law,
highlighting the convergence and complementarity approach of the human being’s protection
systems.

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Key words: Refugee international protection, Asylum, Refugee status determination, Case law,
Argentina
Introducción
En este trabajo proponemos analizar y sistematizar algunos precedentes de la
jurisprudencia sobre protección internacional de los refugiados de la República Argentina,
en particular los estándares de protección y criterios establecidos en materia de
determinación de la condición de refugiado en la última década por los órganos de
aplicación competentes, el entonces Comité de Elegibilidad para los Refugiados (CEPARE
o “el Comité”) y la actual Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE o “la
Comisión”).
La Ley General de Reconocimiento y Protección al Refugiado Nº 26.165 (en adelante “la
ley 26.165” o “la ley”), primera ley de protección de refugiados de la República Argentina
significó un avance cualitativo en la materia desde su adopción a fines de 2006 y, fue más
allá de la sola incorporación de las buenas prácticas y los estándares alcanzados hasta el
momento por el CEPARE, incorporando también las disposiciones de los instrumentos
internacionales de derechos humanos para regular la protección de los refugiados.
La evolución que se evidencia en el trabajo técnico del CEPARE desde el 2004 en adelante,
la valiosa experiencia adquirida en el desarrollo de una doctrina propia y una
jurisprudencia que fue incorporando cada vez más elementos del derecho internacional de
los refugiados (DIR), de los derechos humanos (DIDH), del derecho humanitario (DIH) y
del derecho penal internacional, fue continuada a partir del 2009 con la conformación de la
CONARE. Esto puede verse, entre otros, en el desarrollo del enfoque de
complementariedad, con la interpretación del concepto de persecución entendida en
sentido amplio y en la aplicación de la perspectiva de género, edad y diversidad.
En cuanto a la metodología, se han seleccionado algunos casos de mayor relevancia en la
jurisprudencia de los organismos mencionados, teniendo en cuenta el valor de los
principales desarrollos doctrinarios en términos del alcance que se ha dado a los
conceptos. Por razones de confidencialidad se han eliminado todos los datos personales o
circunstancias que permitan cualquier identificación de la persona, mencionando en ese
sentido sólo las iniciales y el año de resolución del caso. Asimismo, para facilitar la
comprensión y contextualizar las principales cuestiones legales planteadas y resueltas, se
reseñan brevemente los hechos principales y de ser necesario el país de origen.

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En el trabajo hemos seguido a su vez, un enfoque de derechos humanos, y el interés está
puesto principalmente en el análisis de la práctica de los órganos, de lo que se desprende
en parte, el grado de cumplimiento de las obligaciones de protección internacional
asumidas por el Estado Nacional. El trabajo es original y constituye el primer documento
donde se sistematiza la evolución de la jurisprudencia de los órganos de determinación de
la condición de refugiado de la Argentina. Para ello, en primer lugar presentaremos el
marco legal y un panorama general de la protección de los refugiados en este país, luego
algunos elementos conceptuales relevantes en el desarrollo doctrinario y la jurisprudencia,
que presentaremos en último término.
El marco de la protección: la Ley 26.165
El 8 de noviembre de 2006 la República Argentina aprobó la Ley N° 26.165 que respondió
a un momento histórico determinado: la cuestión migratoria en general estaba siendo
abordada bajo un enfoque diferente de aquel de seguridad que había dominado en las
décadas anteriores. El paradigma de derechos humanos comenzó a regir el tratamiento de
muchos aspectos de la política pública, entre ellos el de los migrantes1 y refugiados. Los
Arts. 1 y 57 de la Ley 26.165 receptan el enfoque de complementariedad entre el Derecho
Internacional de los Refugiados (DIR), el Derecho Internacional de los Derechos Humanos
(DIDH) y el Derecho Internacional Humanitario (DIH), que había sido aplicado en la
práctica por el Comité, al igual que la definición ampliada de refugiado (ahora plasmada
en el Art. 4 de la ley). El artículo 1º expresamente dispone que “la protección de los
refugiados se regirá por las disposiciones del derecho internacional de los derechos
humanos aplicable en la República Argentina…”. Esta interrelación y convergencia es el
objeto del estudio original de Cançado Trindade (2005), sobre las convergencias entre las
vertientes de la protección internacional de los derechos de la persona humana, que aquí
seguimos, quien con base en ejemplos prácticos, afirma la posibilidad de la aplicación
simultánea de las tres vertientes, precisamente por ser esencialmente complementarias y
dejarse guiar por una identidad de propósito: la protección de la persona humana en todas
y cualesquiera circunstancias.
Lejos de constituir una teoría sin aplicación práctica, este enfoque tiene efectos y
consecuencias importantes en distintos ámbitos en materia protección. Por razones de
extensión y teniendo en cuenta el objetivo de este trabajo, sólo mencionamos algunos
1 Dos años antes la Argentina había aprobado la Ley de Migraciones Nº 25.871.

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aspectos de todos los analizados por el autor, identificando algunos ámbitos donde la
complementariedad ofrece resultados valiosos en materia de protección de refugiados: las
normas de tratamiento, la interpretación de la definición de refugiado y los
procedimientos de determinación de la condición de refugiado, ello en relación a su vez
con los estándares incorporados en la Ley 26.165.
Las disposiciones del artículo 1º reflejan una de las consecuencias importantes de esta
convergencia sobre todo en lo sustantivo: la ampliación de la estrategia de protección en
todas las etapas del desplazamiento. Resultan de vital importancia en la medida en que
establecen que, más allá de las garantías emanadas de los instrumentos del Derecho
Internacional de los Refugiados, deben respetarse las obligaciones asumidas por el Estado
en los principales instrumentos de Derecho Internacional de los Derechos Humanos los
que, por otra parte, están incorporados a la Constitución Nacional (art. 75 inc. 22).
La ley contiene el principio de no devolución o non refoulement en varios de sus artículos. Este
principio es considerado un imperativo legal como norma de ius cogens, y se refiere a
cualquier medida que adopte el Estado que pueda tener el efecto de devolver a un
solicitante de asilo o refugiado a las fronteras de territorios donde su vida o libertad
pueden verse amenazadas, o donde corra riesgo de persecución, incluyendo su
intercepción, rechazo en la frontera, o devolución indirecta. El artículo 7º establece que
ningún refugiado podrá ser expulsado, devuelto o extraditado a otro Estado cuando haya
razones fundadas para creer que estaría en peligro su derecho a la vida, a la libertad y a la
seguridad de su persona, incluido el derecho a no ser sometido a tortura ni a otros tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes. La ley parece así reflejar un concepto más
evolucionado que el consagrado en el artículo 33 de la Convención de 1951, que admite
excepciones respecto del refugiado que sea considerado, por razones fundadas, como un
peligro para la seguridad del país donde se encuentra. Este es otro de los aspectos de la
interacción referida entre las distintas vertientes de la protección, ya que fruto de la
evolución convergente entre el DIR y el DIDH, progresivamente se ha ido ampliando el
alcance del principio del non-refoulement o no devolución, y su contenido normativo fue
encontrando expresión en otros tratados de derechos humanos2.
Por su parte, el artículo 39 de la norma pone en cabeza de cualquier autoridad pública,
incluida la de fronteras, la responsabilidad de garantizar el respeto al principio de no
devolución. Los artículos 14 y 15 refieren en particular los vínculos con la extradición,
2 Cf. art. 3, Convención Europea de Derechos Humanos (1950); art. 22.8 Convención Americana (1969);
artículo 3, Convención de Naciones Unidas contra la Tortura (1984).

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estableciendo la suspensión de la ejecución de la extradición hasta que medie resolución
firme sobre el asilo y asimismo, que el reconocimiento de la condición de refugiado tendrá
el efecto de terminar cualquier procedimiento de extradición iniciado contra el refugiado a
petición del gobierno del país de origen.
La ley establece también la vigencia del principio de confidencialidad, al entender que toda la
información relacionada con la solicitud de la condición de refugiado tiene carácter
estrictamente confidencial.
Asimismo, conforme la Ley 26.165 la protección de los refugiados debe realizarse con
arreglo al principio -entre otros- del debido proceso legal. Este es otro ámbito donde la
convergencia y complementariedad tienen un impacto central: el de los procedimientos
individuales de determinación de la condición de refugiado, el ámbito propiamente dicho
de la protección, considerando como hemos mencionado, la transversalidad que tienen los
derechos humanos en las distintas fases del desplazamiento.
La ley, por otra parte, regula lo concerniente a los órganos competentes y sus funciones. Crea
la CONARE3 en la jurisdicción del Ministerio del Interior, integrada por cinco
comisionados representantes del: Ministerio del Interior, del Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, del
Ministerio de Desarrollo Social y un representante del Instituto Nacional contra la
Discriminación y Xenofobia, previendo la integración a la Comisión, con voz y sin voto, de
un representante del ACNUR, y de una organización no gubernamental sin fines de lucro.
La CONARE tiene ahora funciones ampliadas respecto de su organismo predecesor: no
sólo es la autoridad competente para resolver las solicitudes de estatuto de refugiado, sino
también en lo relativo al diseño, coordinación y monitoreo de políticas públicas para la
búsqueda de soluciones duraderas para los refugiados, atendiendo a sus necesidades
asistenciales y de integración.
Panorama de la protección internacional en la Argentina4
Desde que la Argentina asumió la determinación de la condición de refugiado en 1985,
recibió alrededor de 14.000 solicitudes de estatuto de refugiado. La cantidad de solicitudes
presentadas ha sido fluctuante, pero no ha superado nunca las 1500 anuales. Las
3 Hasta entonces el órgano competente para la determinación de la condición de refugiado era, como
hemos mencionado el CEPARE, creado por Decreto N° 464/1985 en el ámbito de la Dirección
Nacional de Migraciones.
4 Datos correspondientes a la Secretaría Ejecutiva de la CONARE.

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fluctuaciones en el número de solicitudes interpuestas en cada periodo se explican por
diversos factores.
Por un lado, las variaciones respondieron principalmente a los conflictos y crisis
humanitarias como causas de los desplazamientos. Así, por ejemplo, hacia principios de la
década de 2000 creció el número de solicitantes provenientes de Sierra Leona y Liberia,
países que en su momento enfrentaban cruentas guerras civiles. En la actualidad, aunque
el número es bajo, fueron presentadas un número creciente de solicitudes de nacionales
sirios. Por otro lado, y como ocurre en la mayoría de los Estados parte de la Convención
de 1951, existe una relación entre el carácter más o menos restrictivo de la política
migratoria y de las alternativas para regularizar la situación migratoria y la cantidad de las
solicitudes de estatuto de refugiado.
No obstante, el número de solicitudes de protección internacional que recibió y recibe
Argentina es pequeño comparativamente con el número de migrantes en general que
acoge y con el número de solicitudes que llegan a otros países del mundo, incluidos
algunos de la región, como por ejemplo Ecuador. Históricamente, Argentina ha recibido
solicitudes de un universo sumamente heterogéneo, compuesto por más de una centena
de países. Esta tendencia persiste en los últimos años y, si bien existen nacionalidades que
representan altos porcentajes del total (colombianos, dominicanos, senegaleses) cada año
el número de solicitudes recibidas responde a extranjeros de cerca de treinta
nacionalidades diferentes.
Los datos indican que el número de refugiados resulta más estable y menos fluctuante que
el número de solicitudes; la tasa de reconocimiento5, por ende, sí varía conforme el
número de resoluciones adoptadas. Del total de solicitudes recibidas históricamente, se ha
reconocido como refugiados a aproximadamente la cuarta parte del total de solicitudes
presentadas (3400 personas) siendo la tasa anual media de reconocimiento del 26%. Las
principales nacionalidades de refugiados, a diferencia de las de los solicitantes, son
colombiana, marfileña, liberiana y, en particular en el transcurso de 2012, siria.
5 La tasa de reconocimiento es la relación entre los casos en los que se reconoció la condición de
refugiado sobre el total de los casos resueltos.

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Apuntes conceptuales sobre la determinación de la condición de refugiado
Definiciones del concepto de refugiado
Con el objeto de analizar la jurisprudencia de los distintos aspectos de la definición de
refugiado, resulta necesario una descripción y breve análisis de los elementos que la
conforman en el marco del régimen de protección de Argentina.
La ley recepta tanto la llamada definición clásica de refugiado como la definición ampliada, en
su artículo 4 incisos a) y b) respectivamente:
“A los efectos de la presente ley, el término refugiado se aplicará a toda
persona que:
a) Debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza,
religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones
políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o no
quiera acogerse a la protección de tal país, o que, careciendo de nacionalidad
y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde
antes tuviera residencia habitual, no pueda o no quiera regresar a él.
b) Ha huido de su país de nacionalidad o de residencia habitual para el caso
en que no contara con nacionalidad porque su vida, seguridad o libertad han
sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los
conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras
circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”.
La definición clásica es el concepto tradicional del artículo 1° de la Convención de 1951, y
tiene una base positiva sobre la cual se determina la condición de refugiado, las llamadas
cláusulas de inclusión; pero también tiene una base negativa, las cláusulas de exclusión, que
establecen cuándo una persona que cumple con los criterios encontrados en las cláusulas
de inclusión no merece protección. Finalmente, contiene cláusulas de cesación, que describen
las condiciones por las cuales la protección ya no es necesaria y el estatuto de refugiado
llega a su fin. Nos centraremos en el desarrollo de las dos primeras.
Con relación a las cláusulas de inclusión, la expresión fundados temores es la parte esencial de
la definición. Esto implica que, dado que el concepto de temor es subjetivo, la
determinación de la condición de refugiado requiere en primer lugar una evaluación de
las declaraciones del solicitante. Sin embargo, la expresión contiene también un elemento

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objetivo, el calificativo de “fundado”. La consideración sobre el elemento objetivo requiere
la evaluación de las condiciones en el país de origen6.
El otro elemento al que refiere la definición es el de persecución, que no está definido en la
Convención de 1951, tal vez deliberadamente, a fin de que no sólo se pudieran entender
las formas de persecución que se habían experimentado hasta entonces sino que se
pudieran incluir nuevas formas o dar nuevo alcance al concepto en otros sentidos. Así, el
desarrollo progresivo del derecho internacional ha llevado a entender la persecución como
abusos o daños graves de los derechos humanos.
Existen Estados que restringen el significado del concepto en función del tipo de actor del
que proviene la amenaza o daño o agente de persecución, restringiéndolo a la acción de los
agentes estatales y no reconociendo la persecución perpetrada por agentes no estatales,
tales como grupos armados irregulares. Sin embargo, la gran mayoría de los Estados
entiende que cuando un Estado facilita, estimula o tolera actos de persecución por parte de
agentes no estatales, o es incapaz o reticente a brindar protección frente a la amenaza de
un agente no estatal sobre la base de alguno de los motivos que emanan de la Convención,
se produce la persecución propiamente dicha.
La definición clásica exige que los fundados temores de ser perseguido sean por motivos de
una de las cinco causas establecidas en ella, o por más de una ya que su aplicación no es
excluyente. En cuanto a su interpretación, el concepto de raza ha evolucionado abarcando
a todos los grupos étnicos. La religión da cuenta de cualquier sistema de creencias que
posea un individuo. El ver cercenada la libertad de cambiar de religión, de manifestarla en
público o en privado, o la libertad de no tener ninguna religión pueden constituir formas
de persecución por motivos religiosos. La nacionalidad a la que hace mención la definición
no se refiere meramente a la ciudadanía sino que da cuenta también de la pertenencia a
cualquier comunidad étnica, religiosa, cultural o lingüística. Uno de los motivos
convencionales que mayor desarrollo ha tenido se refiere al grupo social determinado; que
suele comprender a personas de antecedentes, costumbres o condición social similares que
comparten una característica común, diferente del hecho de correr riesgo de persecución,
que es innata, inmutable o fundamental para su identidad.
Por opinión política es posible entender la expresión de opiniones sobre cualquier asunto
relacionado con la política pública, con el gobierno o con el Estado. Los motivos pueden
6 ACNUR, Interpretación del artículo 1º de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados,
2001.

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ser manifiestos, pero también pueden ser imputados o percibidos y constituir aún así la
base de una solicitud de protección. La mera neutralidad política o la imputación de la
pertenencia a un determinado grupo social pueden dar lugar a ser objeto de persecución.
Las llamadas cláusulas de exclusión definen las circunstancias en las cuales una persona
cuyo caso encuadra en las cláusulas de inclusión no merece protección internacional como
refugiado. Con relación a quienes no merecen la protección, tal consideración se basa en la
responsabilidad por la comisión de ciertos actos graves. Las disposiciones se aplican si hay
motivos para considerar que un individuo ha cometido un delito contra la paz, un delito
de guerra o un delito de lesa humanidad; ha cometido un grave delito común fuera del
país de asilo antes de ser admitido como refugiado; o ha sido culpable de actos contrarios
a las finalidades y principios de las Naciones Unidas. Están incorporadas en nuestra
normativa en el artículo 9°, y parten de considerar que ciertos actos son tan graves que
quienes los cometieron, aun teniendo fundado temor de persecución, no deben ser
protegidos ni debe garantizarse su impunidad mediante la protección.
Con el transcurso de los años, y las crisis de refugiados sobrevinientes, se evidenciaron las
limitaciones de la definición de refugiado clásica para brindar protección a un número
importante de personas que huían de sus países por los conflictos armados o las
violaciones de los derechos humanos. En particular en la región latinoamericana, esto se
evidenció con la crisis de refugiados en Centroamérica en las décadas de 1970 y 1980. Ante
la necesidad y la voluntad de brindar respuestas efectivas para esta situación se convocó
en 1984 en Cartagena de Indias, Colombia el Coloquio sobre la Protección Internacional de los
refugiados en América Central, México y Panamá: problemas jurídicos y humanitarios, como
resultado del cual los países adoptaron la Declaración de Cartagena de 1984 sobre refugiados,
un instrumento de carácter no vinculante que reafirmó normas del DIR, del DIDH, del
DIH y que significó no sólo una guía para el tratamiento de los refugiados en la región
sino también un enorme aporte al desarrollo de la protección universal de refugiados. Uno
de sus puntos más destacables es la definición ampliada del término refugiado que
recomienda a los Estados en su Conclusión tercera, y que fue incorporada en idénticos
términos al citado artículo 4º inc. b) de la Ley 26.165, como también fue receptada en casi
todas las legislaciones de los Estados latinoamericanos.
La definición ampliada especifica el concepto de refugiado en base a la existencia de una
amenaza a la vida, seguridad o libertad de la persona, haciendo hincapié en la situación
del país de origen y poniendo el foco del análisis en el criterio objetivo y en las
necesidades de protección devenidas de algunas de los motivos que enumera, a diferencia

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de la definición convencional en la cual prima un criterio subjetivo. De los cinco elementos
(motivos) de la definición de Cartagena, cuatro de ellos -violencia generalizada, agresión
externa, conflictos internos y otras circunstancias que hayan perturbado el orden público-
forman parte y deben interpretarse a la luz de un ordenamiento jurídico específico, el
DIH7, mientras que el quinto –violaciones masivas de los derechos humanos- pertenece al
ámbito del DIDH.
En particular, los conflictos armados internos refieren a los conflictos armados no
internacionales, y son definidos en el artículo 3 común a las Convenciones de Ginebra y el
Protocolo Adicional II como aquellos “que tiene lugar en el territorio de un Estado parte
entre sus fuerzas armadas y las fuerzas armadas disidentes u otros grupos armados
organizados que bajo la dirección de un mando responsable, ejercen sobre una parte de
dicho territorio control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y
concertadas”.
En lo que respecta a la agresión externa, la Asamblea General de las Naciones Unidas
(ONU) ha definido este concepto incluyendo en su definición el uso de la fuerza armada
por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de
otro Estado o de cualquier otra manera incompatible con la Carta de la ONU8, de acuerdo
con dicha definición.
Finalmente, la citada definición prevé otras circunstancias que hayan perturbado el orden
público, que incluye también las situaciones de violencia que se definen como disturbios
interiores y tensiones internas. Según la interpretación del Comité Internacional de la Cruz
Roja (CICR) al Protocolo Adicional II “hay disturbios internos sin que haya un conflicto
armado, cuando el Estado usa la fuerza armada para mantener el orden; hay tensiones
internas, sin que haya disturbios internos, cuando se usa la fuerza como una medida
preventiva para mantener el respeto de la ley y el orden"9.
Por otra parte, en cuanto a la situación referida al DIDH, entendemos que nos
encontramos ante una situación de violaciones masivas de los derechos humanos cuando se
7 El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) lo define como el conjunto de normas internacionales,
convencionales o consuetudinarias destinadas a resolver los problemas causados directamente por
conflictos armados internacionales o no internacionales.
8 Resolución de la Asamblea General de la ONU 3314 (XXIX) del 14/12/1974 sobre la Definición de la
Agresión.
9 Ver comentario del CICR sobre el Protocolo II, CICR, Ginebra, 1987, p. 1335, donde se detallan los
alcances de los conceptos.

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producen violaciones en gran escala, de forma grave y sistemática que afectan los
derechos humanos y libertades fundamentales consagradas en la Carta Internacional de
Derechos Humanos, los instrumentos regionales y los principales instrumentos
universales de derechos humanos. Asimismo, se consideran violaciones masivas de los
derechos humanos las que son objeto de la Resolución N° 150310 del ECOSOC, que
establece un mecanismo procesal confidencial y permanente para responder a las
denuncias de particulares donde evalúa los casos con pruebas fehacientes de persistente
violación colectiva de derechos humanos que afecten a un gran número de personas
durante un largo período de tiempo.
El procedimiento de determinación de la condición de refugiado
La Convención de 1951 no regula específicamente cómo deben ser los procedimientos para
la determinación de la condición de refugiado (procedimientos de DCR) de una persona,
lo que queda librado para ser regulado por cada Estado según sus estructuras
organizativas y administrativas internas: en la República Argentina es llevado a cabo por
la CONARE. Dicho procedimiento se inicia desde el momento en que un extranjero
formaliza una solicitud de refugio, ya sea tanto en la Secretaria de la Comisión, como ante
cualquier otra autoridad, incluyendo la fronteriza. La Ley 26.165 regula los aspectos
vinculados al procedimiento de determinación en sus artículos 32 a 53 estableciendo que,
subsidiariamente, se aplicará la legislación vigente en materia de procedimientos
administrativos11.
El reconocimiento de la condición de refugiado es el acto formal de reconocimiento de una
situación preexistente. Así, una persona es un refugiado tan pronto como reúna los
requisitos enunciados en la definición; por lo tanto, la determinación de esta condición
tiene carácter declarativo y no constitutivo, lo que acarrea consecuencias en lo que
respecta a los estándares de protección y, en particular, el respeto a la no devolución. La
ley recepta este carácter declarativo estableciendo que los principios de la protección “se
aplicarán tanto al refugiado reconocido como al solicitante de dicho reconocimiento”.
Todo procedimiento de determinación de la condición de refugiado debe respetar y
garantizar los estándares mínimos que se desprenden tanto del DIR como del DIDH en
general, y en particular las garantías del debido proceso y la existencia de recursos
judiciales efectivos. Las garantías del debido proceso legal se combinan con estándares
10 Resolución 1503 (XLVIII) del 27 de mayo de 1970 reformado por resolución 2000/3.
11 Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549.

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propios del DIR con base en las obligaciones derivadas de los instrumentos
internacionales y regionales sobre refugiados, en particular, la Convención de 1951, el
Protocolo de 1967, DIR y el DIH, así como las Conclusiones relevantes del Comité
Ejecutivo12 del ACNUR, incluyendo también los propios estándares nacionales.
Con respecto a qué garantías son aplicables a los procedimientos de asilo, según la
jurisprudencia de la Corte Interamericana13 se entienden aplicables las garantías
contenidas en la Convención Americana: el art. 8.1 de la Convención consagra los
lineamientos del debido proceso legal, que consiste en el derecho de toda persona a ser
oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier procedimiento para la determinación de sus derechos; y el
artículo 25 que ordena proporcionar un recurso sencillo y rápido para la protección de los
derechos de las personas. En particular, la Corte estableció que las garantías judiciales del
artículo 8.2 de la Convención Americana deben respetarse en todas las instancias
procesales, judiciales o administrativas, en las que se afecten los derechos de los
individuos, lo cual incluye el procedimiento de asilo, a fin que las personas estén en
condiciones de defenderse ante cualquier tipo de acto estatal por el que se vean afectados.
En este sentido, un elemento fundamental del procedimiento establecido en el art. 31 inc.
b) de la ley 26165, es la entrevista personal obligatoria al solicitante garantizándose en ese
sentido el derecho a ser oído en el marco del debido proceso legal. A su vez, el artículo 31,
inc. c) establece que la Secretaría Ejecutiva debe elaborar un informe técnico que contenga
un análisis de los hechos, información sobre la situación en el país de origen y la
adecuación del caso a la definición de refugiado. Con ese fin, según la ley (art. 36) es la
Secretaría misma quien debe ordenar las medidas de investigación necesarias para
acreditar los hechos del caso invocados por el solicitante y aquellos que se estimen
relevantes para la resolución.
Una vez entrevistado, la Secretaría elabora el informe técnico de carácter no vinculante
que permite a los comisionados conocer en profundidad el caso sobre el cual resolverán si
se trata de una persona con necesidad de protección internacional como refugiado. Dicho
informe contiene, en primer lugar, los hechos principales de la solicitud, es decir: los
12 Cf. Documento Procedimientos de Asilo Justos y Eficientes, Consultas Globales Sobre Protección
Internacional, 2da Reunión, EC/GC/01/12, 2001. Véase también la Conclusión ExCom N° 8 de 1977
sobre determinación de la condición de refugiado, y el Manual de Procedimientos del ACNUR.
13 V. por ejemplo Corte I.D.H. Caso Baena Ricardo y otros. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No.
72, párr. 124-130.

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motivos por los cuales la persona manifiesta que abandonó el país de origen y las razones
que le impedirían regresar al mismo. Asimismo, contiene un apartado con información
objetiva del país de origen, obtenida de fuentes confiables y que permite determinar si los
hechos manifestados son consistentes con dicha información, es decir si respaldan lo
alegado.
Las fuentes de información son muchas y variadas, incluyendo gobiernos, agencias de la
ONU, organizaciones de refugiados, de derechos humanos, centros de investigación y
documentación, etc. A su vez, los artículos 35 y 53 de la ley incorporaron la práctica del
CEPARE de acudir a las guías y recomendaciones del ACNUR sobre protección
internacional. Se tiene en consideración la base de datos de información del país de origen
de la Secretaría, como así también la jurisprudencia del entonces CEPARE y la CONARE.
Las fuentes consultadas deben ser confiables, con trayectoria y prestigio en la materia, ya
que una información incorrecta podría afectar negativamente la vida de un solicitante.
Una vez determinados los hechos e identificadas las vulneraciones a los derechos
humanos del solicitante se procede a la aplicación del derecho, es decir al análisis de si la
persona salió del país de origen o residencia habitual por fundados temores de
persecución o por una amenaza contra su vida, seguridad o libertad sobre la base de
alguno de los motivos convencionales o de la definición ampliada.
Análisis de la jurisprudencia14. Evolución de los estándares de protección
Los elementos de la definición clásica de refugiado
En cuanto a la evaluación del elemento subjetivo de la definición de refugiado, es
constante la referencia a que el temor fundado debe ser razonable, siguiendo lo establecido
en el Manual de procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado. No
obstante, se ha entendido que el “temor exagerado” puede ser fundado si a la luz de todas
las circunstancias del caso ese estado de ánimo puede considerarse justificado. Así lo
entendió el CEPARE en el caso JPP (2007) considerando que “… los traumáticos hechos
por él vividos durante su detención a finales de la década de los ’80 le hayan creado un
temor de tal intensidad y magnitud que, sumado a la desconfianza que posee por ello
sobre las instituciones que deberían brindarle protección, lo llevara a tomar la decisión de
14 Para este trabajo se tuvo en cuenta el “Informe de Jurisprudencia CEPARE – CONARE 2011”,
documento de uso interno realizada con el apoyo de la Oficina Regional del ACNUR para el Sur de
América Latina en el marco de la del “Proyecto de Fortalecimiento Institucional 2009-2011”.

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salir…”. En ese caso, se tuvo en cuenta que se encontraba acreditado que durante su
detención ilegítima a finales de los años ’80 fue objeto de agresiones físicas y torturas de
carácter inhumano o degradante (Cf. Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes, Art. 1), siendo víctima asimismo de una masacre
perpetrada por las fuerzas de seguridad de su país contra detenidos en un penal. Ante la
posibilidad de ser citado como testigo en contra de los perpetradores, se entendió que
tenía un temor genuino al no querer acogerse a la protección de las autoridades de su país.
En cuanto al análisis de lo “fundado” del temor, en numerosos casos el CEPARE/CONARE
ha destacado que “el hecho de considerar al temor manifestado por el peticionante como
fundado no implicaba de manera alguna un juicio por parte del Comité respecto de las
instituciones y el carácter democrático del Estado”, como por ejemplo en el caso JAM
(2008). En ese caso se concluyó que el peticionante había sido ilegítimamente detenido
durante trece años en un penal de máxima seguridad, bajo condiciones de detención que
fueron calificadas por distintos organismos internacionales como tratos crueles,
inhumanos y degradantes, y que ocasionaron en su salud graves secuelas físicas y
psicológicas crónicas, resultando justificado el temor manifestado respecto de su
integridad psíquica y física, así como su negativa, fundada en dicho temor, a acogerse a la
protección de las autoridades de su país.
Uno de los criterios sostenidos en la jurisprudencia del CEPARE/CONARE es la
consideración respecto a que la persecución puede adoptar distintos modos, desde una
concepción en sentido más estricto —como riesgo o amenaza de violación al derecho a la
vida, seguridad o libertad— hasta un sentido más amplio del término, como la grave
violación de otros derechos fundamentales de la persona. Entre esos extremos, se
entienden como persecución también a los actos de discriminación severa equiparables a
persecución o los motivos concurrentes, como actos que aisladamente considerados
podrían no ser equiparables a persecución pero que en conjunto hacen intolerable la vida
en el país de origen.
En el sentido estricto del término, se ha entendido como persecución al riesgo o amenaza
de violación al derecho a la vida, seguridad o libertad – teniendo en cuenta que la
Convención de 1951 ni la Ley 26.165 lo definen-. Considerando la persecución por efecto
acumulativo, el CEPARE entendió que un solicitante puede haber sido “objeto de diversas
medidas que de por sí no suponían persecución (…) los diversos elementos considerados
en conjunto pueden haber producido efectos que justifiquen adecuadamente por motivos
concurrentes, la alegación de fundados temores de ser perseguido” (Caso OGS, 2008). El

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conjunto de circunstancias valoradas fueron su origen familiar, las medidas adoptadas por
el Estado (expropiaciones, despidos laborales, expediente pre-delictivo por peligrosidad),
cúmulo de advertencias recibidas (detenciones) y medidas de discriminación de carácter
esencialmente lesivo. A su vez, en el caso se consideró que, “el efecto acumulativo de la
suma de incidentes sufridos por el peticionante pudo haber hecho de su permanencia un
hecho intolerable e inseguro”, y por lo tanto el umbral establecido en cuanto consideró
esos hechos equiparables a persecución fue que ello amenazaba “permanentemente su
integridad psíquica, efectivizándose recurrentemente en la privación de su libertad en
forma transitoria, y finalmente, amenazando su vida y la de su familia por la grave
limitación impuesta al sustento de la misma”.
En cuanto a la consideración de la severa discriminación equiparable a persecución, son muy
relevantes los precedentes establecidos en algunos casos referidos a la discriminación y la
violencia ejercida contra la mujer. En los casos NES (2006) y MGS (2009), el CEPARE
entendió que “la práctica del matrimonio forzado vulnera los derechos de igualdad,
seguridad, integridad y dignidad consagrados en instrumentos internacionales y
constituye una forma de violencia contra la mujer”.
En el caso de NES se consideró que “la situación a la que se veía expuesta puede ser
entendida como un acto de violencia contra la mujer, ya que es violatorio de toda libertad
y degradante física, psicológica y moralmente, puesto que no sólo se herirían sus creencias
cristianas en un matrimonio poligámico, sino que implicaría la vejación de su identidad
como profesional libre e independiente responsable de su propia vida, difícilmente
construida en su país de origen por su condición de mujer”, teniendo en cuenta que las
amenazas se originaron en haberse negado a ser la séptima esposa del jefe de su aldea en
Kenia. Por su parte, en el caso de MGS, al matrimonio forzado se sumaba el riesgo de ser
víctima de un crimen de honor en el seno de su propia familia de origen druso con
prácticas islámicas muy cerradas. La solicitante había sido violada por un familiar y, de
haber permanecido en el país de origen, no hubiera podido evitar el matrimonio y la
“deshonra” a la familia quedaría evidenciada al no poder demostrar su virginidad,
quedando expuesta a un “asesinato de honor” a manos de los hombres de la familia.
En estos casos, es interesante destacar la utilización de estándares internacionales y
regionales en cuestiones de género, como así también de la Argentina, como por ejemplo
la consideración del rango constitucional de la Convención sobre la Eliminación de Todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, CN, art. 75 inc. 22), la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer o

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Convención de Belem do Pará (1994), el Protocolo Facultativo de la CEDAW (1999).
Asimismo se tuvo en cuenta el Decreto Nº 1086/2005 “Hacia un Plan Nacional contra la
Discriminación - La Discriminación en Argentina. Diagnóstico y Propuestas”, y la
definición de “discriminación basada en el género” que contiene como “aquella que se
ejerce en función de una construcción simbólica socio-histórica que asigna determinados
roles y atributos socio-culturales a las personas a partir del sexo biológico y que convierte
la diferencia sexual en desigualdad social, estableciendo una jerarquía en la cual todo lo
masculino es valorado como superior respecto a aquellos atributos considerados
femeninos. Esto implica que varones y mujeres no ocupan el mismo lugar, ni son
valorados de la misma manera, ni tienen las mismas oportunidades, ni un trato igualitario
en nuestra sociedad, relegando a las mujeres a una situación de subordinación”. También
se tuvieron en cuenta la Recomendación General Nº 21 “La igualdad en el matrimonio y
en las relaciones familiares” del Comité de la CEDAW (1994) y la Guía del ACNUR para la
prevención y respuesta: Violencia sexual y por motivos de género en contra de personas
refugiadas, retornadas y desplazadas internas (2003).
Por otra parte, también encontramos antecedentes con relación al reconocimiento de que la
persecución penal legítima de un Estado puede, al mismo tiempo, concurrir con una
situación de persecución en el sentido de la definición de refugiado. En resumen, la
persecución penal puede ser considerada ilegítima si, en lo sustancial, los castigos o penas
previstas pueden ser equiparables a tortura, tatos crueles, inhumanos o degradantes, son
totalmente desproporcionados con respecto al hecho o, contradicen estándares mínimos
de derechos humanos; o en lo formal, vulnera de forma ostensible garantías del debido
proceso legal y la defensa en juicio.
En cuanto a lo primero, en el análisis de un castigo excesivo equiparable a persecución, se
realiza la diferenciación entre persecución y castigo por un delito común. Por ejemplo, en
el caso de las solicitantes Z. S. y Y. S. (2007), de nacionalidad turkmena, el CEPARE
consideró que “El castigo al que podría ser sometida a su regreso es excesivo, pues su
obrar no sólo no es punible en la generalidad de los estados que respetan los estándares
básicos de derechos humanos, sino que es considerado como la práctica de un derecho
inherente a su persona; todo por lo cual el castigo temido es equiparable a persecución”.
Para arribar a esa conclusión, se consideró que existían “…fuertes indicios para pensar que
podría ser juzgada por traición, que en violación al principio de la unidad de la familia
podría ser separada de su hija menor y que conforme la información objetiva del país de
origen no está exenta de ser sometida a tortura, tratos inhumanos o degradantes durante

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el tiempo de su detención”, en cuanto había permanecido fuera de su país de origen más
allá de lo autorizado.
En este punto, es preciso hacer mención a la consideración de los requerimientos de
extradición como intentos de persecución extraterritorial por parte del país de origen de
una persona. En el caso NM (2004; otro caso similar RP, también de 2004), en el que Perú
requería al solicitante para realizar un nuevo juicio por hechos juzgados oportunamente
por tribunales y fiscales especiales y de identidad secreta o “sin rostro”, el CEPARE
entendió que la descripción del tipo penal era contraria al principio de tipicidad, por lo
que el pedido de extradición formulado sobre esa base implicaría persecución en los
términos de la Convención de 1951, dada la gravedad de las penas previstas por la norma
que se pretendía aplicar. Para evaluar si el enjuiciamiento equivalía a persecución, el
CEPARE señala que debe considerarse no sólo la legislación del país de origen sino
también la forma de aplicarla en la práctica por parte de los órganos administrativos o
judiciales, porque cabría la posibilidad de que tanto una ley como su aplicación práctica
no esté en consonancia con los principios de derechos humanos.
En tales casos, el Comité consideró que es válido adoptar una decisión valiéndose como
criterio de la propia legislación nacional, así como de los principios y estándares
internacionales. Se merituó que el requerimiento judicial llevaba a presumir que el
enjuiciamiento no sería justo e implicaría persecución, sobre la base de que la instrucción
judicial que subsistía en el intento de un nuevo juzgamiento había sido realizada sin las
garantías del debido proceso y con limitaciones importantes al ejercicio del derecho de
defensa. Para resolver de esta forma, el Comité recurrió a jurisprudencia de la propia
Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre la proporcionalidad de la pena y debido
proceso legal (Fallos 314:424; Fallos 312:851; Fallos 312:826; Fallos 310:495; Fallo Videla,
Jorge R. s/ incidente falta de jurisdicción y cosa juzgada), así como a jurisprudencia
contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Caso Loayza Tamallo).
Uno de los aspectos importantes de los estándares establecidos por el Comité, y sostenidos
por la CONARE, en términos del análisis de la persecución es el relativo a los agentes de
persecución, ya que no es pacífico en la jurisprudencia comparada de los órganos de
determinación de la condición de refugiado el reconocimiento de los agentes de
persecución de carácter no estatal. La jurisprudencia nacional considera que la persecución
puede provenir tanto de órganos estatales como de sectores de la población que no
respetan las normas: en ese caso, es equiparable a persecución si es deliberadamente

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tolerado por las autoridades nacionales o éstas se niegan a brindar la protección efectiva, o
son incapaces de hacerlo.
Por ejemplo, en el referido caso de MGS, desde una perspectiva de género se tuvo en cuenta
que “la peticionante identifica a su propia familia quienes no toleran la discrepancia que
sostiene la peticionante respecto de su religión y costumbres, entre ellas su voluntad de no
casarse según lo establecido”, y consideró lo establecido por el ACNUR (Directriz sobre
“La persecución por motivos de género en el contexto del Artículo 1A(2) de la Convención
de 1951, HCR/GIP/02/02) en cuanto a que “en situaciones en las que exista un riesgo de
ser perseguido por un agente no estatal (por ej.: cónyuge, compañero u otros agentes no
estatales) por razones relacionadas con alguno de los motivos de la Convención, se
establece el nexo causal, independientemente de que la ausencia de protección por parte
del Estado guarde o no relación con la Convención”. Asimismo, en este caso se consideró
que el derecho internacional no requiere que los individuos amenazados agoten todas las
opciones dentro de su propio país antes de solicitar asilo; es decir, no se considera que el
asilo sea el último recurso. Además, se consideró necesario analizar las posibilidades
reales que tenía la peticionante de acceder a la protección del Estado venezolano a la luz
de su problemática particular, concluyendo que incluso existiendo un sistema de justicia y
policial funcionando, éstos actúan ex post facto, y de acuerdo a la información disponible
no funcionan como elementos de disuasión para los perpetradores de éstos crímenes por
su misma naturaleza cultural y religiosa.
Por su parte, en el contexto colombiano, se ha considerado que los actos cometidos por o
atribuidos a los grupos armados irregulares, como por ejemplo a las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC) pueden constituir persecución en el sentido de la
Convención de 1951. En el caso DE y LG de 2008, los peticionantes habían realizado y
acreditado denuncias ante la Fiscalía competente y la Defensoría del Pueblo, pero no
obstante se sentían inseguros en la ciudad a la que se habían desplazado y vivían
pendientes de que los pudieran encontrar, lo que resultaba razonable a la luz de los hechos
del caso. El Comité consideró que el ACNUR había indicado que en el contexto de
Colombia los actos (de extorsión y secuestro) cometidos por los actores armados, o
atribuidos a estos, pueden ser considerados persecución en el sentido de la definición de
refugiado, dada la incapacidad del Estado de ofrecer protección (Consideraciones relativas
a la situación de Colombia, ACNUR, 2005).
Con respecto a los llamados motivos convencionales o clásicos de la definición de refugiado,
contenidos en la definición de la Convención de 1951 así como en el artículo 4 inc. a) de la

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Ley 26.165, nos referiremos a algunos aspectos que constituyen una aplicación del
desarrollo progresivo de los derechos humanos.
Por un lado, el clásico motivo de opinión política se considera frecuentemente en su sentido
más amplio. Por ejemplo, en el caso mencionado caso DE y LG, el Comité consideró que
los actos como el secuestro y la extorsión (por el pago de impuesto de guerra o “vacuna”)
implican una amenaza a la vida, seguridad y libertad individual y son un accionar
recurrente de los actores armados irregulares (FARC) y sobre todo a personas que ellos
consideran que mantienen una opinión política contraria a la suya. En ese sentido, se
consideró que la negativa o la incapacidad de pagar son vistas como un acto o indicio de
oposición política que da como resultado persecución y violencia al marcar a las víctimas y
a su grupo familiar como blanco militar si no pagan, situación que se hizo efectiva en el
caso estudiado. En virtud de ello, se evaluó que en el caso existía un fundado temor de
persecución por motivo de una opinión política imputada por los agentes de persecución.
Por otro lado, existen sólidos antecedentes en los que se incluye la consideración del
género y el sexo como elementos constitutivos de la noción de grupo social determinado.
Al respecto, por género se entendió “la relación establecida entre mujeres y hombres
basada en los roles que la sociedad asigna a cada sexo”, existiendo “la posibilidad de que
las personas sufran formas de persecución específicas de su sexo”. La persecución, en estos
casos, no es causada por el sexo de la víctima como factor último, sino por la ideología del
agresor, la cual determina que se debe perseguir a las personas cuando no cumplen con el
papel que les es atribuido según el género (Ej. casos citados MGS. y NES). El Comité
entendió que el sexo puede ser subsumido en la categoría de ‘grupo social’, siendo las
mujeres un claro ejemplo de subgrupo social definido por características innatas e
inmutables, y que recibe un trato diferenciado al de los hombres. Sus características
también las identifican como grupo ante la sociedad, la cual las somete a diferentes tratos
y normas (NES, 2006).
Elementos de la definición ampliada de refugiado
Como hemos mencionado, en 2012 se han presentado un número de solicitudes de la
condición de refugiado de nacionales sirios, entre ellos el caso de HB y familia, cuyo relato
puede asemejarse a otros con perfil similar. Los peticionantes residían en la ciudad de
Homs y profesaban la religión cristiana ortodoxa. A partir de la escalada de violencia
producto del enfrentamiento entre las fuerzas militares y los rebeldes de religión sunnita,
los solicitantes se encontraron en medio del fuego cruzado que impactó en varias
oportunidades en su vivienda. La ciudad se encontraba sitiada sin servicios de luz ni agua,

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y eran frecuentes las muertes producto de los ataques indiscriminados que afectaban a la
población civil, por lo que se desplazaron hacia otra ciudad donde la situación no fue
diferente. En ese contexto, la CONARE, teniendo en cuenta los altos niveles de violencia y
las características de la beligerancia, consideró que la situación siria era asimilable a un
conflicto armado interno en los términos del DIH. Se consideró que los hechos vividos
constituían una amenaza para su vida, libertad y seguridad, “más aún en un conflicto
donde los más afectados eran los civiles, víctimas de los enfrentamientos armados entre
las partes en conflicto, los que se realizan sin la menor intención de preservar la vida de
quienes no están participando del conflicto”.
Para el caso se tuvo en cuenta que la información del país de origen refería a ejecuciones,
torturas, desapariciones y una serie de abusos que podrían constituir crímenes contra la
humanidad, recogiendo informes del CICR que sostenía que “a medida que se
intensificaban los enfrentamientos armados entre las fuerzas gubernamentales y los
grupos de oposición en varias partes del país, en muchas zonas los pobladores quedaron
directamente atrapados en la violencia.”
Con respecto a la agresión extranjera, el entonces CEPARE reconoció la existencia de este
elemento del DIH en la situación atravesada por Irak en el año 2003 en el caso de los
ciudadanos iraquíes H.P y J.W (2007). Si bien su reconocimiento no se basó en dicho
argumento, ese motivo de la definición ampliada resultó relevante para contextualizar y
determinar que la situación devenida de dicha invasión fue la causante de las graves
violaciones a los derechos humanos que sufriera la población civil, entre ellos el caso de HP
quien pertenecía a la minoría étnica caldeo-cristiano a la que se le atribuían simpatías
hacia los invasores. Asimismo, el hecho de tener antecedentes familiares de
encarcelamiento y tortura durante el régimen político de Saddam Hussein, que motivaron
directa e indirectamente el exilio de toda su familia a Estados Unidos y Holanda, hicieron
que el solicitante fuese objeto de persecución por parte de los grupos insurgentes que
respondían a Hussein y que realizaban atentados contra todos aquellos que fueran
catalogados como pro-estadounidenses. El CEPARE consideró que las amenazas sufridas
por el peticionante por parte de estos grupos al conocer los antecedentes y el exilio de toda
su familia constituyeron todos elementos suficientes y razonables para sustentar que el
motivo predominante de su solicitud era el temor, y que el mismo era fundado por motivos
de religión y de opinión política imputada.
Con respecto a la violencia generalizada, así se calificó la situación de Costa de Marfil, ya que
se consideró que era continua, general y sostenida en el contexto de un conflicto armado no

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internacional. La jurisprudencia nos remite al caso de un menor no acompañado de
nacionalidad ghanesa (JHC, 2005) que manifestó haber vivido en Abidjian desde al año
2002, ya que su padre había muerto cuando era pequeño y a los 15 años su madre lo envió
a Costa de Marfil con un tío, quien huyó debido a la guerra dejándolo solo, por lo que se
vio obligado a escapar. En la información recopilada al elaborar el informe se citan varios
documentos que dan cuenta del escenario caótico por el que atravesaba Costa de Marfil,
donde los abusos y violaciones a los derechos humanos eran una constante, siendo dicha
situación definida por el Consejo de Seguridad de la ONU como una amenaza para la paz
y la seguridad internacional.
Aplicando un enfoque de edad, se consideró razonable que el solicitante se hubiera negado a
acogerse a la protección del país de su nacionalidad —Ghana— como consecuencia de la
situación de extrema vulnerabilidad en la que se encontraba, tanto por su corta edad como
por la pérdida de su familia, y, que se negara a regresar a un país que había abandonado
hacía años y en el que probablemente no tenía ningún vínculo afectivo. Es importante
considerar que al tratarse de un niño se contempló lo convenido por los Estados en la
Convención sobre los Derechos de Niño15.
Con respecto a otra de las situaciones de violencia contempladas por la definición
ampliada, la CONARE entendió en el caso de un solicitante pakistaní (IA, 2009) que la
región de la cual provenía atravesaba una situación de tensión interna. La ausencia de
protección estatal dejaba a la población civil en una situación de indefensión total frente a
los grupos armados fundamentalistas islámicos que extorsionaban a los civiles, como en el
caso del peticionante, que era empresario y tanto él como sus empleados recibían
amenazas en su empresa si no pagaban la extorsión, llegando a quemarle parte de las
instalaciones. Frente a la denuncia de los hechos, incluyendo que abrieron fuego contra su
vivienda, fue él mismo detenido en la comisaría y encerrado durante varios días sufriendo
golpes, malos tratos y amenazas. I.A fue reconocido como refugiado por considerarse que
su temor de persecución era por motivo de una opinión política imputada donde los
mecanismos de protección estatales no sólo fueron incapaces de brindarle protección sino
que habrían sido conniventes con el agente de persecución en virtud del mismo motivo.
15 Art. 22. 1: Los Estados Partes adoptarán medidas adecuadas para lograr que el niño que trate de
obtener el estatuto de refugiado o que sea considerado refugiado de conformidad con el derecho y los
procedimientos internacionales o internos aplicables reciba, tanto si está solo como si está
acompañado de sus padres o de cualquier otra persona, la protección y la asistencia humanitaria
adecuadas…

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Con respecto a la interpretación de la situación de violaciones masivas de los derechos humanos,
cabe destacar la solicitud interpuesta por un niño no acompañado de origen sudanés, MBS
(2007), afectado directamente por el conflicto armado que allí se libró, que afectó a la
región de Darfur y a la ciudad de Nyala, donde residía el peticionante junto a su madre.
De acuerdo a la información obtenida de organismos internacionales, la crisis humanitaria
que atravesaba Sudán era crítica, con gran cantidad de muertos, desplazados y violaciones
sistemáticas y generalizadas de los derechos humanos. En Darfur en particular, los
informes daban cuenta de la comisión de crímenes de lesa humanidad, como homicidios,
desplazamientos forzosos y violaciones perpetradas como parte de un ataque
generalizado o sistemático contra la población civil, entendiendo que dichos crímenes
pudieron haber amenazado la integridad del menor, quien ante un ataque a su ciudad
huyó en busca de seguridad y la protección de su vida. También se consideró, atento los
altos niveles de violencia y siguiendo los informes de organismos de DIH de la época, que
en Sudán ocurría una situación de violencia generalizada.
Exclusión
Por otra parte, en el análisis de las cláusulas de exclusión de la condición de refugiado y
luego de evaluar que la persona reunía elementos como para su inclusión en la definición
de refugiado16, el CEPARE consideró que “En vista de las actividades y posición que el
solicitante declaró haber tenido como miembro del grupo armado paramilitar es necesario
analizar la aplicabilidad de las cláusulas de exclusión”, por ejemplo en el caso CG (2009).
En dicho caso, analizó exhaustivamente la atribución de la responsabilidad penal individual,
tomando como criterio los parámetros tradicionales de participación, y en particular los
del derecho internacional penal del Estatuto de la Corte Penal Internacional (art. 25), bajo
el cual queda alcanzada toda forma posible de participación, como la contribución
significativa o sustancial a los hechos que correspondan -inclusive tuvo en cuenta el Fallo de
la CSJN (Arancibia Clavel, 2004), así como jurisprudencia del Tribunal Penal Internacional
para la Ex Yugoslavia (caso Kvocka et al.). A su vez, en cuanto al mérito y la carga de la
prueba de los hechos, tuvo en cuenta que se requiere de indicios claros y creíbles de
participación en actos excluibles para satisfacer el criterio de motivos fundados de la ley
26.165; los que fueron satisfechos con la declaración del solicitante en la que él mismo se
vincula y reconoce los hechos en cuestión, y los informes y documentos que los respaldan
tanto aportados por la persona como los procurados por la Secretaría.
16 V. Documento sobre la aplicación de las cláusulas de exclusión, ACNUR 2003.

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Asimismo, tuvo en cuenta que no existían elementos que permitieran exonerar o negar la
responsabilidad individual, considerando que “el solicitante ha salido de su país sin haber
rendido cuentas aún sobre la verdad de su caso ante las autoridades correspondientes de
su país de origen” y que, siguiendo la doctrina de la Corte Interamericana el caso Barrios
Altos, son inadmisibles las amnistías para este tipo de delitos excluibles. El caso se refería
a las actividades del grupo armado irregular paramilitar, y fue de aplicación el artículo 9
inc. a), ya que en su accionar, en las fechas analizadas, “habían cometido graves y
sistemáticas violaciones al DIH y a los usos aplicables en los conflictos armados no internacionales,
crímenes que por cuya gravedad y alcances podrían considerarse como delitos de lesa
humanidad” (masacres como estrategia contra miembros de los sectores más vulnerables,
asesinatos selectivos y desapariciones forzadas; amenazas y ataques contra la población
civil, toma de rehenes, tortura, desplazamientos forzados, reclutamiento de niños y niñas,
ejercidos de forma sistemática y uso generalizado). Al respecto el Comité entendió que
“Un acto inhumano cometido contra un individuo puede constituir un delito de lesa
humanidad si forma parte de un sistema coherente o de una serie de actos sistemáticos y
repetidos”.
En otro caso, refiriéndose no ya a los crímenes de guerra o delitos de lesa humanidad, sino
a los graves delitos comunes contemplados en el inc. b) del artículo 9, la Comisión
consideró la “Participación en la producción, extracción y preparación en combinación con
otras sustancias de cocaína, aún en el más bajo nivel de responsabilidad”, con algunas
circunstancias agravantes, como el involucramiento en otras actividades criminales
internacionales, así como la naturaleza de la droga de ‘alto riesgo’ según UNDOC y la
frecuencia y escala del delito, para considerar, teniendo en cuenta también la Convención
contra el Tráfico de Drogas Narcóticas y Sustancias Psicotrópicas, que los hechos
encuadraban “en la calificación de actos bajo ‘grave delito común’ del Artículo 1F (b) sobre
exclusión” (caso GLJE, 2010). En este caso se tuvieron en cuenta las “Directrices de
elegibilidad del ACNUR para la evaluación de las necesidades de protección internacional
de los solicitantes de asilo de Colombia” (2010).
Conclusiones
La selección de casos de jurisprudencia que hemos presentado no es exhaustiva, pero es
representativa de cada uno de los conceptos y desarrollos doctrinarios que consideramos
fundamentales, y cuyo valor reside en que se trata de criterios consolidados por los
órganos de determinación de la condición de refugiado en la República Argentina. Se
desprende del desarrollo de las cuestiones planteadas en los distintos casos que el enfoque

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de complementariedad y el aporte de los elementos del derecho internacional de los
derechos humanos es transversal en todo el análisis de determinación de la condición de
refugiado. Sin embargo, se aprecia que ha tenido particular importancia en el desarrollo de
algunos conceptos, como el de “persecución” como toda violación grave de los derechos
humanos consagrados en los estándares internacionales y regionales, en la consolidación
del tratamiento de las solicitudes de la condición de refugiado con perspectiva de género y
edad, así como en el desarrollo del contenido de la definición ampliada de refugiado.
Por otra parte, en este desarrollo y consolidación de la protección internacional sobre la
base de un enfoque complementario, el CEPARE y la CONARE han considerado
sustancial la preservación del espacio humanitario mediante la cautelosa exclusión de las
personas que han participado en serios delitos que caigan bajo alguna de las cláusulas de
exclusión previstas, con el objetivo de impedir que abusen o se beneficien de la institución
del asilo para evadir la rendición de cuentas con la justicia. En consecuencia, entendemos
que el compromiso del Estado con el cumplimiento de las obligaciones asumidas en
materia de protección internacional, con la aprobación de la Ley Nº 26.165 y la
consolidación de los estándares aquí compartidos, constituye un aporte significativo a la
ampliación de la protección de los refugiados y debe seguir avanzándose en ese sentido.
Bibliografía citada
ACNUR, (1988). Manual de procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado en virtud de la
Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados. Ginebra: Oficina del
ACNUR.
------------ (2001). Interpretación del artículo 1 de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados.
Ginebra: Oficina del ACNUR.
----------- (2001). Procesos de Asilo. (Procedimientos de Asilo Justos y Eficientes), en Consultas Globales
Sobre Protección Internacional. Ginebra: Oficina del ACNUR.
------------ (2005). Introducción a la protección internacional. Protección de las personas de la competencia del
ACNUR. Modulo autoformativo 1. Ginebra: Oficina del ACNUR.
CANÇADO TRINDADE, A. (2005). Aproximaciones y convergencias revisitadas: Diez años de interacción entre el
derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional de los refugiados, y el derecho
internacional humanitario. (De Cartagena/1984 a San José/1994 y México/2004), en Memoria del Vigésimo
Aniversario de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados. San José: Editorama.
CICR, (2003). Derecho internacional humanitario y derecho internacional de los derechos humanos. Analogías y
diferencias. Ginebra: Servicio de asesoramiento en derecho internacional humanitario.
CIREFCA, (1989). Principios y criterios para la protección y asistencia a los refugiados, repatriados y desplazados
centroamericanos en América Latina en Compilación de Instrumentos jurídicos internacionales:
Principios y criterios relativos a refugiados y derechos humanos. San José: Oficina del ACNUR.
CONARE/ACNUR, (2011). Informe de Jurisprudencia CEPARE – CONARE 2011. Buenos Aires.

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 55–79, ISSN: 1853-354X
Jorge Alejandro Álvarez Nievas, Juliana Bello y María José Marcogliese | 79
JULIANA BELLO es abogada (Universidad Católica Argentina, 2003); Magíster en Políticas
de Migraciones Internacionales (Universidad de Buenos Aires, 2012), título de tesis: “La
regionalización de la protección de los refugiados en el MERCOSUR: una cuestión
pendiente”; especializada en estudios sobre migraciones forzadas (Refugee Studies Center
- Universidad de Oxford, 2009). Actualmente coordina el Área Legal de la Secretaría
Ejecutiva de la Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE). Ha participado en
actividades sobre temas de migraciones y derecho internacional de refugiados como
expositora.
E-mail: bello.juli@gmail.com; jbello@migraciones.gov.ar
JORGE ÁLVAREZ NIEVAS es licenciado en Relaciones Internacionales (Universidad del
Salvador, 1998); Maestrando en Relaciones Internacionales, actualmente desarrollando su
tesis (Universidad de Buenos Aires). Ha participado de diferentes cursos en el extranjero
en materia de refugiados (Instituto Internacional de Derechos del Hombre de Estrasburgo
(2008), Instituto Internacional de Derecho Humanitario de San Remo (2009) e Instituto
Internacional Henry Dunant América Latina de Santiago de Chile (2012)). Se desempeña
como coordinador del Área de Elegibilidad de la Secretaría Ejecutiva de la CONARE.
E-mail: jorgeaan26@hotmail.com; jalvarez@migraciones.gov.ar
MARÍA JOSÉ MARCOGLIESE es licenciada en Sociología (Universidad de Buenos Aires,
1997); Magíster en Políticas de Migraciones Internacionales (Universidad de Buenos Aires,
1999), título de tesis: “La problemática de los refugiados en Argentina”; docente de la
Maestría en Políticas y gestión de las Migraciones internacionales (UNTREF); cuenta con
diversas presentaciones y publicaciones en la temática. Tuvo a su cargo la Secretaría del
Comité de Elegibilidad para Refugiados (2004-2009) y actualmente se desempeña como
Secretaria Ejecutiva de la Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE).
E-mail: mmarcogliese@migraciones.gov.ar

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 80–88, ISSN: 1853-354X
Paula Reiter y Marcos Filardi | 80
Hacia una redefinición del concepto
de defensa pública efectiva.
Prácticas institucionales destinadas
a personas refugiadas y solicitantes de asilo
Paula Reiter y Marcos Filardi
Introducción
El Ministerio Público, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 120 de la Constitución
Nacional, es:
“un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera,
que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la
legalidad y de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las
demás autoridades de la República. Está integrado por un Procurador
General de la Nación y un Defensor General de la Nación y los demás
miembros que la ley establezca. Sus miembros gozan de inmunidades
funcionales e intangibilidad de remuneraciones”.
La Ley Orgánica del Ministerio Público (Nº 24.946) señala, entre los deberes y atribuciones
del Defensor General de la Nación, “realizar todas las acciones conducentes para la
defensa y protección de los derechos humanos” (artículo 51, inciso d) y “promover y
ejecutar políticas para facilitar el acceso a la justicia de los sectores discriminados”
(artículo 51, inciso e). Hasta hace unos años, con relación a las personas refugiadas y
solicitantes de asilo, el Ministerio Público de la Defensa limitaba su actuación a asumir su
defensa técnica en los procesos penales iniciados en su contra, en condiciones de igualdad
con los nacionales, cuando no podían pagar los servicios de un abogado particular.
En el año 2007, mediante el dictado de la Res. DGN Nº1071/07, la Defensora General de la
Nación, Dra. Stella Maris Martínez, dispuso la creación de la Comisión para la Asistencia

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Paula Reiter y Marcos Filardi | 81
Integral y Protección del Refugiado y Peticionante de Refugio, con el fin de garantizar el acceso
a la justicia y la defensa de los derechos humanos de las personas refugiadas y solicitantes
de asilo. Actualmente, la Comisión desarrolla cuatro programas: 1) el Programa de tutela,
representación legal y acompañamiento de los niños, niñas y adolescentes no
acompañados o separados de sus familias, refugiados y solicitantes de asilo; 2) el Programa
de asesoramiento y representación legal para personas refugiadas y solicitantes del
reconocimiento de dicha condición; 3) el Programa de patrocinio jurídico gratuito en procesos
de ciudadanía iniciados por personas refugiadas y solicitantes del reconocimiento de dicha
condición; y 4) el Programa de asistencia a personas refugiadas y solicitantes del
reconocimiento de dicha condición que se encuentran privadas de la libertad. Las páginas
a continuación describen brevemente la propuesta y la perspectiva de trabajo de cada uno
de ellos.
Programa de tutela, representación legal y acompañamiento de los niños, niñas y adolescentes no
acompañados o separados de sus familias refugiados y solicitantes de asilo
Desde marzo de 2008, la Comisión asume la tutela, la representación legal y el
acompañamiento de todos los niños, niñas y adolescentes no acompañados o separados de
sus familias que llegan al país y solicitan ser reconocidos como refugiados en los términos
de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, el
Protocolo de Nueva York de 1967 y la Ley General de Reconocimiento y Protección del
Refugiado Nº 26.165 (en adelante, “NNA”). Desde entonces hasta la actualidad, más de
280 niños, niñas y adolescentes han estado bajo la tutela de la Comisión.
En lo que respecta a la tutela, puesto que en nuestro régimen civil sólo puede ser
discernida por un juez, tan pronto como la Comisión tiene conocimiento de la presencia de
un niño, niña o adolescente, promueve el inicio de un expediente judicial de tutela. En el
marco de dicho procedimiento, la Comisión elabora informes sobre la situación de cada
niño, niña o adolescente; acude a las audiencias convocadas por los jueces en los términos
del artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño; acompaña al niño, niña o
adolescente en la realización de las pericias determinativas de edad ordenadas por los
jueces; requiere el dictado de medidas de protección; promueve la solicitud de informes a
entidades públicas y privadas con relación al niño, niña o adolescente; e interpone los
recursos adecuados contra las decisiones que puedan vulnerar el interés superior del niño.
Además, la Comisión asume la representación legal del niño, niña o adolescente en el
procedimiento administrativo tendiente a determinar si será reconocido como refugiado,

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Paula Reiter y Marcos Filardi | 82
que tramita ante la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Nacional para los Refugiados
(Co.Na.Re).
En cada caso, la representación legal implica diversas acciones:
- orientar al niño, niña o adolescente para que pueda completar la nota inicial y el
formulario de solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado;
- brindarle asesoramiento sobre la naturaleza del procedimiento y sobre sus
derechos y obligaciones;
- velar por el cumplimiento de las garantías del debido proceso, en particular el
derecho del niño, niña o adolescente a ser asistido por un tutor desde el inicio
mismo del procedimiento y en todas y cada una de sus etapas; de contar con un
intérprete idóneo si no domina el idioma español, y de disponer del tiempo y los
medios adecuados para la defensa de sus intereses;
- acompañar al niño, niña o adolescente a la/s entrevistas de elegibilidad
dispuesta/s por la Secretaría Ejecutiva de la Co.Na.Re;
- aportar o sugerir la producción de prueba documental, testimonial o pericial;
- elaborar el alegato de todo lo actuado en el procedimiento, analizando la historia
personal del niño, niña o adolescente y toda la información disponible sobre la
situación objetiva de su país de origen;
- articular los recursos disponibles (administrativos y judiciales) en caso de que se le
deniegue el reconocimiento de la condición de refugiado.
Si el niño, niña o adolescente arriba a la mayoría de edad sin que su solicitud de
reconocimiento de la condición de refugiado haya sido resuelta definitivamente, la
Comisión le ofrece seguir ejerciendo su representación legal por vía de poder, en las
mismas condiciones en que se lo venía haciendo.
Por otra parte, en el ámbito de la Comisión funciona, desde sus inicios, un Equipo
Interdisciplinario de Acompañantes, integrado por un psicólogo, una antropóloga y un
trabajador social. Cada niño, niña o adolescente que llega al país y solicita ser reconocido

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como refugiado es recibido por un integrante de este Equipo que, desde ese primer
momento, procura convertirse en su referente en el país. Para ello, además de relevar los
antecedentes personales, familiares y sociales y orientarlo para desenvolverse en la ciudad,
mantiene una comunicación fluida (personalmente o por otros medios, tales como
teléfono, mensajes de texto, etc.), realiza visitas periódicas en su lugar de alojamiento e
interactúa con los dueños/encargados y demás personas que allí vivan y media en caso de
conflicto. También acompaña en el primer contacto con las distintas instituciones
intervinientes, actuando como su referente y mediador cultural. Por ejemplo, para
gestiones bancarias (tales como el cobro de los cheques de la asignación monetaria
provista por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires), y en la atención de salud —tanto
en la rutina médica de control inicial como en intervenciones posteriores. De ser necesario,
la persona acompañante está presente en la entrevista de elegibilidad ante la Secretaría
Ejecutiva de la Co.Na.Re. y en la audiencia de conocimiento dispuesta por los jueces de
familia. Asimismo, orienta en la búsqueda de los familiares en el país de origen; efectúa el
seguimiento de la asistencia a las clases de español; releva sus intereses profesionales o
laborales y lo orienta y realiza el seguimiento de estudios o capacitaciones. Finalmente, el
acompañante actualiza un informe del acompañamiento que es accesible vía Internet para
que el tutor y demás integrantes de la Comisión estén al corriente de la situación.
A través de una resignificación del rol del tutor público y de la intervención del equipo
interdisciplinario de acompañantes, la Comisión, desde una perspectiva de derechos,
procura brindar una asistencia integral a los niños, niñas o adolescentes, garantizando su
acceso a salud, educación, vivienda, alimentación, documentación, recreación, unidad
familiar, a no ser discriminados y a la protección legal, desde que llegan al país y hasta que
arriban a la mayoría de edad o abandonan permanentemente el territorio argentino.
También se fortalece la adquisición de herramientas que permitan acceder al trabajo una
vez alcanzada la mayoría de edad.
En un trabajo conjunto con todos los actores involucrados en la protección y cuidado de
los niños, niñas o adolescentes, la Comisión participó entre los años 2008 y 2011 de la
elaboración del Protocolo para la protección, asistencia y búsqueda de soluciones duraderas para
los niños no acompañados o separados de sus familias en busca de asilo. La implementación de
este protocolo busca crear un mecanismo coordinado de intervención y respuesta para
satisfacer las necesidades de protección y cuidado de los niños, niñas o adolescentes que
buscan protección internacional en el país, definiendo claramente los roles y las
responsabilidades de los distintos actores involucrados en su atención, desde el momento
de su identificación hasta encontrar una solución duradera a su situación. Desde febrero

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de 2012, además, el trabajo de la Comisión con relación a los niños, niñas o adolescentes se
rige por un Protocolo Interno de Actuación, aprobado por consenso entre todos sus
integrantes.
Programa de Asesoramiento y Representación Legal para personas refugiadas y solicitantes del
reconocimiento de dicha condición
Entre 2007 y 2011 la Comisión centró sus esfuerzos en el trabajo con los niños, niñas y
adolescentes no acompañados. Una vez que se afianzó dicha tarea, el Ministerio Público
de la Defensa decidió extender sus servicios a las personas refugiadas y solicitantes del
reconocimiento de dicha condición mayores de edad. Así, a mediados de 2011, la
Defensora General de la Nación dispuso la creación del Programa de Asesoramiento y
Representación Legal para personas refugiadas y solicitantes del reconocimiento de dicha condición
(Res. 1055/11), mediante el cual el Ministerio Público de la Defensa garantiza que toda
persona solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado cuente con la
asistencia de un abogado en todas las etapas del procedimiento, provisto gratuitamente
por el Estado.
Con el fin de coordinar la implementación del programa, la Defensoría General de la
Nación, la Comisión Nacional para los Refugiados (Co.Na.Re) y la Oficina Regional del
ACNUR para el Sur de América Latina, firmaron un acuerdo marco de cooperación
recíproca entre las tres instituciones. En este acuerdo se establecen tres ámbitos de trabajo:
defensa legal, para asegurar el derecho de los solicitantes de asilo y refugiados a contar
con una defensa legal técnica efectiva; capacitación (promueve actividades de formación y
capacitación en temas vinculados a la materia); e información pública, con el propósito de
combatir la xenofobia, la discriminación y la estigmatización.
Desde la puesta en funcionamiento del programa, el 1º de febrero de 2012, toda persona
que se presenta ante la Secretaría Ejecutiva de la Co.Na.Re. a formalizar su solicitud de
reconocimiento de la condición de refugiado es notificada de su derecho a contar con la
asistencia de un abogado en todas las instancias del proceso, a través de formularios de
notificación en inglés, francés y español, provistos por la Comisión a la Co.Na.Re. A los
efectos de informar más detalladamente sobre este derecho, desde la Comisión se diseñó
un folleto disponible en español, inglés, francés, wollof, bangla, árabe y créole haitiano,
con información acerca del derecho del solicitante a recibir asesoramiento y representación
por parte de los abogados de la Defensoría General de la Nación. Si la persona opta por

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contar con los servicios del Programa, se le provee un abogado1 desde el inicio mismo de
su solicitud y que le brinda representación legal durante todo el procedimiento. Sin
perjuicio de la representación legal en el trámite de solicitud del reconocimiento de la
condición de refugiado, los abogados del programa orientan a los solicitantes sobre las
vías que ofrece la ley de Migraciones para regularizar su situación migratoria en el país y
los asisten en los trámites correspondientes, ya que son también apoderados ante la
Dirección Nacional de Migraciones (DNM).
Asimismo, el Programa procura que también se vean realizados los derechos económicos,
sociales y culturales de sus representados. En este sentido, el trabajador social de la
Comisión los asiste en materia de educación, trabajo, vivienda y alimentación, efectuando
un seguimiento de su situación en coordinación con el Área Social de la Co.Na.Re; la
antropóloga, en materia de salud, actuando como puente y mediadora cultural ante el
sistema de salud pública; y el psicólogo, en materia de salud mental, brindando apoyo
psicológico directamente o articulando derivaciones con instituciones públicas o privadas
de salud mental.
Si bien inicialmente la intervención del Programa tenía una limitación temporal —se
atenderían sólo las solicitudes formuladas después del 1º de febrero de 2012— al poco
tiempo la Defensora General de la Nación decidió dejarla sin efecto a fin de garantizar el
acceso a la justicia en condiciones de igualdad para todas las personas refugiadas y
solicitantes de asilo. Así, el Programa ha asumido intervención en un total de 670 casos de
solicitantes de asilo y refugiados2 provenientes de 58 países distintos.
El desarrollo del programa está sujeto a una evaluación permanente y participativa: una
vez por semana se reúnen la totalidad de los integrantes de la Comisión para socializar
todos los asuntos y pensar estrategias en forma conjunta; cada tres meses la Comisión se
reúne con las autoridades de la Co.Na.Re para evaluar en conjunto la marcha del
programa; se invita a todas las personas representadas por el Programa a evaluar los
1 El cuerpo de abogados del programa fue seleccionado a través de un proceso que incluyó la realización
de una convocatoria pública, exámenes orales de inglés y francés, un curso de capacitación y exámenes
escritos sobre derecho internacional de los refugiados, en inglés y francés, organizado por la Secretaría
de Concursos de la Defensoría General de la Nación de modo de garantizar transparencia, anonimato
y seguridad en los resultados. Tras la realización del examen, fueron contratadas las 6 primeras
personas que encabezaron las listas de mérito en inglés y en francés y, como unidad de apoyo
administrativa fue contratado la cuarta persona en la lista de mérito de francés.
2 Si es necesario, el asesoramiento legal continúa incluso después del reconocimiento de la condición de
refugiado: para otros trámites migratorios (residencia permanente, por ejemplo), patrocinio en el
proceso de ciudadanía, o litigio ante eventuales violaciones a sus derechos económicos, sociales y
culturales (dificultades en la legalización de sus diplomas de estudios, salud, vivienda, educación, etc).

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servicios a través de una encuesta de satisfacción anónima y periódicamente se realizan
reuniones con solicitantes de asilo para que evalúen de modo participativo los alcances, la
intervención y las características del Programa. Con la creación y puesta en
funcionamiento de este Programa, la Argentina se convierte en el primer país de la región
y uno de los primeros a nivel mundial en ofrecer defensa pública, gratuita, especializada,
universal, independiente, participativa y de calidad para las personas con estatuto de
refugiadas y solicitantes de asilo.
Programa de patrocinio jurídico gratuito en procesos de ciudadanía iniciados por personas
refugiadas o solicitantes del reconocimiento de dicha condición
A través de la Res. DGN Nº 771/12, la Defensora General de la Nación también facultó a la
Comisión a brindar patrocinio jurídico gratuito en los procesos de ciudadanía iniciados
por personas refugiadas o solicitantes del reconocimiento de dicha condición. De este
modo, cualquier persona que ya haya sido reconocida como refugiada o cuya solicitud se
encuentre aún en trámite, en la medida en que pueda demostrar una residencia
ininterrumpida de hecho en el país durante dos años, puede solicitar la carta de
ciudadanía, con el patrocinio de la Comisión. Si bien el patrocinio letrado en los procesos
de ciudadanía no es obligatorio, el abogado provisto por la Comisión vela por la plena
vigencia de los principios propios del derecho internacional de los refugiados, orienta a la
persona en los distintos trámites, impugna las exigencias que van más allá de las previstas
por la ley y procura que el proceso se desenvuelva con las debidas garantías y dentro de
un plazo razonable.
Programa de asistencia a personas refugiadas y solicitantes del reconocimiento que se encuentran
privadas de la libertad
Mediante la Res. DGN Nº 770/12, la Defensora General de la Nación instruyó a todas/os
las/os defensoras/es Públicas/os Oficiales y Defensoras/es ad-hoc a cargo de
dependencias del Ministerio Público de la Defensa para que, toda vez que tomen
conocimiento de que una persona refugiada o solicitante del reconocimiento de dicha
condición se encuentra privada de su libertad, arbitren los medios a su alcance para evitar
que se practique la notificación a las autoridades consulares del país de su nacionalidad, y
notifiquen sin demora dicha situación a la Comisión para que se les brinde colaboración en
el ámbito de su competencia.
Este Programa fue concebido para salvaguardar el principio de confidencialidad que rige
en el derecho internacional de los refugiados y, al mismo tiempo, para evitar que la
persona refugiada o solicitante del reconocimiento de dicha condición, se encuentre, al

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Paula Reiter y Marcos Filardi | 87
estar privada de la libertad, en una situación desventajosa con relación a cualquier persona
migrante, que podría contar con los servicios de su representación consular. De esta
manera, se ponen a disposición de la persona refugiada o solicitante del reconocimiento de
dicha condición que se encuentra privada de la libertad los servicios de la Comisión para
coadyuvar en su defensa técnica, prevenir que sea víctima de tortura u otros tratos o penas
crueles, inhumanos y degradantes, y facilitarle la asistencia que requiera.
La puesta en funcionamiento de este programa permite además la elaboración de un mapa
de conflictividad con la ley penal de las personas refugiadas y solicitantes del
reconocimiento de dicha condición a nivel nacional y la articulación de estrategias de
defensa específicas del derecho internacional de los refugiados, en coordinación con los
defensores públicos llamados a asumir su defensa técnica en los procesos penales incoados
en su contra.
Reflexiones finales
A través de sus diversos programas, la Comisión para la Asistencia Integral y Protección
del Refugiado y Peticionante de Refugio de la Defensoría General de la Nación procura
redefinir el concepto de defensa pública efectiva. A través del abordaje interdisciplinario,
trabaja para garantizar el acceso a la justicia de las personas refugiadas y solicitantes del
reconocimiento de dicha condición. Acceso a la justicia entendido en sentido amplio, como
la plena satisfacción de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de
las personas que huyen de sus países en busca de protección internacional. El Ministerio
Público de la Defensa, en síntesis, está haciendo su aporte para la configuración de un
nuevo paradigma en la Argentina, según el cual, el Estado, a través de su sistema de
defensa pública y autónoma de los demás poderes, brinda representación legal universal,
gratuita, especializada, participativa y de calidad a las personas refugiadas y solicitantes
del reconocimiento de dicha condición.

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 80–88, ISSN: 1853-354X
Paula Reiter y Marcos Filardi | 88
PAULA REITER es estudiante de Ciencias Antropológicas (UBA), e integrante del Proyecto
UBACYT 2012-15 (20020110100072BA) "A partir de África. Historias, desplazamientos,
identidades", dirigido por Marisa Pineau. Participó en diversos proyectos de extensión
universitaria (Voluntariado y UBANEX) con las comunidades senegalesa y boliviana en la
Ciudad de Buenos Aires. Es fotógrafa, y realizó talleres de fotografía en comunidades
originarias en la provincia de Salta. Además, se desempeña como Integrante del Equipo
Interdisciplinario de Acompañantes de la Comisión para la Asistencia Integral y
Protección del Refugiado y Peticionante de Refugio de la Defensoría General de la
Nación.
MARCOS FILARDI es abogado especializado en derechos humanos (UBA y Columbia
University). Es Profesor Adjunto Interino de la Facultad de Derecho (UBA) a cargo del
Seminario sobre el Derecho a la Alimentación Adecuada, y tutor académico en los
concursos de derechos humanos de los que participa la UBA. Desde 2008 es Co-titular de
la Comisión para la Asistencia Integral y Protección del Refugiado y Peticionante de
Refugio de la Defensoría General de la Nación y tutor de los niños, niñas y adolescentes
refugiados y solicitantes de asilo. Ha visitado más de 200 proyectos de derechos humanos
y desarrollo en países de África, Asia y América Latina.

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 90–96, ISSN: 1853-354X
María Inés Pacecca | 90
Elegibilidad de refugiados:
las tensiones entre lo técnico y lo político
Entrevista a Violeta Correa,
Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE).
Realizada por María Inés Pacecca, en Buenos Aires,
diciembre de 2012.
VIOLETA CORREA es Magíster en Trabajo Social, con énfasis en políticas sociales. Entre
1983 y 2006 trabajó en CAREF (Servicio Ecuménico de Apoyo y Orientación a Migrantes y
Refugiados), organización no gubernamental de las iglesias protestantes históricas en
Argentina, integrando el equipo en los primeros años y como Directora Ejecutiva desde 1993
hasta 2006. Formó parte de Migrants Rights International (con sede en Ginebra), desde
donde promovió la firma y ratificación de la Convención Internacional sobre los derechos de
todos los trabajadores migratorios y sus familias. En 2007 fue designada por el Instituto
Nacional contra la Discriminación y la Xenofobia (INADI) como comisionada ante la
Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE), cargo que desempeña a la fecha.
Además, es docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires
(UBA) y del Departamento de Planificación y Políticas Públicas de la Universidad Nacional
de Lanús (UNLa). Ha dictado seminarios y dirigido proyectos de investigación vinculados a
migraciones, refugiados y derechos humanos, y publicado numerosos artículos sobre la
temática.
Pregunta: Al igual que la ley de Migraciones la Ley General de Protección y
Reconocimiento al Refugiado (Nº 26.165/2006) buscó crear institucionalidad y prácticas
ancladas en una perspectiva de Derechos Humanos. Con ese propósito, la ley también
creó la Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE). En este proceso ¿qué

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María Inés Pacecca | 91
ocurrió con el legado del antiguo CEPARE, —Comité de Elegibilidad para los
Refugiados— creado por decreto en 1985?
Violeta Correa: Con la sanción de la ley, la problemática del refugiado se instaló
nítidamente como cuestión de estado. La ley fue resultado de la experiencia anterior, en
particular del CEPARE, que llevaba adelante un procedimiento en buena medida similar
al que hoy realiza la CONARE, pero fundamentado en un decreto y no en una ley
nacional. Del CEPARE heredamos ciertos criterios procedimentales y la lógica de un
cuerpo colegiado (los 5 comisionados de la CONARE provenimos de distintos
organismos), así como una parte del personal operativo –que posteriormente se fue
ampliando con nuevas incorporaciones. La Oficina del Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Buenos Aires también tuvo y sigue teniendo una
gran participación, no sólo porque integra la CONARE, sino también por el aporte que ha
realizado en términos de capacitaciones y mejoramiento de procesos operativos.
Creo que la ley de Protección y Reconocimiento al Refugiado también buscó atenuar la
centralidad que la Dirección Nacional de Migraciones había tenido en el procedimiento
que se realizaba en la época del CEPARE. Sin embargo, la actual CONARE se encuentra
bajo la órbita del Ministerio del Interior (igual que el CEPARE en su momento, y la DNM
desde hace décadas), y nuestra sede se encuentra en la calle Hipólito Irigoyen al 900: en la
planta alta trabaja la CONARE, en la planta baja atiende Migraciones.
P.: ¿Quiénes integran la CONARE en la actualidad?
V.C.: La CONARE se constituye definitivamente en 2009, dos años después de
promulgada la ley. Los ministerios que la integran (Ministerio del Interior, Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de
Desarrollo Social, y el Instituto Nacional contra la Discriminación y la Xenofobia –INADI)
tuvieron un prolongado proceso de selección hasta llegar a la designación de los actuales
comisionados: Federico Agusti por Interior, Adriana Alfonso por Justicia (ambos de larga
trayectoria profesional en la DNM), Soledad Figueroa por Relaciones Exteriores, Susana
Guasti por Desarrollo Social y yo por el INADI. La composición es interesante: tres
abogados/as y dos trabajadoras sociales: Susana y yo.
Además del personal administrativo o de apoyo, la CONARE cuenta en la actualidad con
aproximadamente 20 oficiales de elegibilidad, que construyen los expedientes. Si bien
entre ellos hay varios abogados/as, también hay psicólogas y politólogos. Los oficiales de
elegibilidad realizan las entrevistas a las personas peticionantes de asilo, buscan y analizan

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 90–96, ISSN: 1853-354X
María Inés Pacecca | 92
la información pertinente sobre el país de origen, encuadran el caso en términos legales y
elaboran un primer dictamen (relativo al otorgamiento o la denegación del estatuto de
refugiado) que posteriormente es revisado y discutido por los cinco comisionados con voz
y voto, y por ACNUR y la Fundación Comisión Católica Argentina (FCCAM), que
representa a la sociedad civil. ACNUR y la Comisión Católica tienen voz pero no voto.
P.: ¿Cómo están organizadas en la práctica las distintas etapas de la solicitud y
evaluación de las peticiones de asilo?
V.C.: La declaración escrita de la persona peticionante de refugio es la foja 1 del
expediente que se arma para cada caso. A partir de esa declaración se hace la entrevista,
que enfoca sobre lo que la persona declaró y escribió, con el propósito de reconstruir el
proceso que antecede a la petición de refugio. La entrevista la realiza un oficial de
elegibilidad. Si es necesario, puede estar presente un intérprete, y a partir de la creación de
la Comisión para la Asistencia Integral y Protección del Refugiado y Peticionante de Refugio en el
ámbito de la Defensoría General de la Nación, alguien de esa área puede acompañar en
todo el proceso (incluyendo la redacción de la carta inicial), y estar también presente en la
instancia de la entrevista. La entrevista no se graba: solo se toman notas, y a partir de esas
notas se hace un registro, que no es textual. En el registro, el relato de los hechos y los
dichos del peticionante están glosados o comentados a la luz de la ley y de los demás
instrumentos de refugio. Esto se complementa con la búsqueda y el análisis de la
información pertinente del país de origen. Sobre esta base, el oficial de elegibilidad elabora
un dictamen en el que indica si la persona solicitante reúne elementos que permiten
asegurar que tiene un temor fundado de persecución, para acceder al estatuto de
refugiado.
Los integrantes de la Comisión (los cinco que tenemos voz y voto, y los dos que sólo
tienen voz) recibimos la información elaborada por cada oficial de elegibilidad, donde se
encuentran todos los datos de la persona, la situación relatada y el análisis efectuado por
el oficial a partir de la entrevista. Analizamos el caso individualmente y expresamos un
primer voto por vía electrónica, como para reunirnos a discutir sobre la base de acuerdos o
desacuerdos ya conocidos por todos los integrantes. Si tenemos dudas en relación a alguna
cuestión, citamos al oficial que llevó el expediente para que las aclare, y en algunos casos
hemos llegado a pedir que se realice una nueva entrevista a la persona peticionante.

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P: Pareciera entonces que los Comisionados hacen una doble lectura: por un lado, se
analiza el relato de la persona peticionante, y por el otro el encuadre que de esos hechos
realizó el oficial de elegibilidad. ¿Con qué parámetros, o con qué criterios, se evalúa el
conjunto?
V.C.: Yo creo que tanto en la realización de la entrevista como en la confección del
expediente, los oficiales de elegibilidad tienen que hacer equilibrio, ya que su trabajo pasa
por demostrar, con profesionalidad, que la persona efectivamente tiene un temor fundado
de persecución, y que ese temor es la razón por la cual vino a Argentina y solicita refugio.
Entiendo que lo más difícil es llegar a una conclusión acerca de ese temor: ¿es justificable,
o no? El relato ¿será cierto en todos sus detalles? Los aspectos dudosos o borrosos del
relato ¿serán indicadores de que esta persona está intentando “engañarme”? ¿Qué
preguntas debería hacer para descubrir “la verdad”? Además de escudriñar el relato, el
oficial necesita un conocimiento profundo de la situación de la cual procede la persona, ya
que la justificación del temor está estrechamente ligada al contexto en el que ocurren los
hechos relatados. Pero además, el oficial debe hacer el esfuerzo de pensar cómo deberían
entenderse, en cada caso y contexto concretos, términos tales como “persecución”,
“conflicto”, “agresión”, “democracia”, e incluso “temor”. A mi criterio, éstas no son
definiciones estrictamente técnicas, sino esencialmente de análisis político, sociológico,
socio-cultural y de políticas públicas, y requiere preparación para comprender hechos y
situaciones.
En mi experiencia, estas tensiones entre lo técnico y lo político se perciben muy
especialmente cuando a las personas, en la entrevista, se les hace una de las preguntas de
rigor: por qué no acudió a las instituciones de su país para que la protejan, o por qué no
hizo la denuncia a la policía. Esto muestra que preguntamos en función de nuestras
referencias respecto de lo que es protección, policía, instituciones, etcétera. Es una
pregunta infaltable, con peso en la decisión, porque se espera que la respuesta ayude a
comprender el motivo de la huida, o por qué no se agotaron las instancias que
consideramos correspondientes en el lugar de origen. Si bien la respuesta a esta pregunta
se matiza con la situación del país y con la gravedad del hecho ocurrido, yo (que soy
trabajadora social, y estoy marcada por esa impronta) no puedo dejar de notar que en
nuestro esquema falta la conexión entre esa pregunta y esa persona concreta a la que se le
está preguntando eso. Doy un ejemplo: es probable que yo, Violeta Correa, en una
situación similar acuda a ese tipo de instituciones; pero de ello no se desprende que la
persona entrevistada haga lo mismo, independientemente de cuáles sean las especificidades de lo
institucional en su país de origen. Lo hemos visto infinidad de veces en lo que refiere a la
violencia de género: si bien se supone que el Estado protege, sabemos claramente que

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existen razones concretas por las cuales muchas mujeres no denuncian ni recurren a las
“instituciones correspondientes”.
Creo que, en ocasiones, las preguntas de corte más técnico que permiten encuadrar
jurídicamente el caso no son suficientes para entender de manera adecuada qué significan
los hechos relatados en el contexto de origen. Por ejemplo, en los últimos años hemos
recibido solicitudes de refugio de parte de personas que han estado involucradas en
traslados internacionales de droga, las comúnmente llamadas “mulas”. Luego de cumplir
la condena, algunas de estas personas no quieren volver a sus países. Alegan que tienen
miedo de quienes le habían dado la droga —que obviamente no llegó nunca a destino—y
que esas personas han amenazado a sus familiares, preguntando no sólo por el destino de
la droga sino también por lo que han declarado durante el juicio. Son casos en que se
comprende el temor de la persona, pero no es sencillo establecer si se trata efectivamente
de un temor fundado…
P.: Sin duda, estos debates van construyendo tanto criterios de interpretación como
prácticas de institucionalidad.
V.C.: Sí, porque además de los desafíos más obvios vinculados a la tensión entre las
definiciones políticas y las definiciones técnicas, tarde o temprano estos casos también nos
obligan a revisar nuestro propio funcionamiento institucional. Pienso en la búsqueda de
información sobre los países de origen, y en la sistematización y el análisis de los casos que
hemos tratamos, tanto si se otorga el estatuto como si se rechaza.
Para empezar a atender estas cuestiones, al menos de manera incipiente, estamos tratando
de promover especializaciones “temáticas”, por llamarlas de alguna manera, que
esperamos contribuyan a agilizar la evaluación de los casos, empezando por las peticiones
de personas provenientes de Colombia, Senegal, y en los últimos tiempos, Siria –cuya
delicadísima situación política vemos todos los días en los diarios. Las especializaciones
“temáticas” nos permitirán zanjar las dificultades que se presentan en la búsqueda de
información de los países de origen: hay que obtener información reciente y actual, pero
también información de más larga data; hay que consultar fuentes estatales y de
organizaciones de la sociedad civil, hay que sopesar la información por sí misma y según
la fuente, hay que comparar con otros casos similares provenientes del mismo país… Es
preciso buscar información anticipadamente, buscar en bases de datos, saber a qué otros
países se están dirigiendo otros peticionantes que han atravesado situaciones similares en
sus países de origen... .Esta búsqueda exige cierto grado de expertez, sobre todo cuando se

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tiene en cuenta que el relato que hace la persona peticionante se contrasta con esta
información que se recoge y evalúa aquí, localmente.
Y con respecto a la sistematización de los casos que hemos tratado, mi expectativa es que
en un plazo no demasiado largo podamos establecer convenios con universidades o
centros de investigación de modo de indagar las regularidades de la casuística, es decir:
frente a situaciones que parecen idénticas, cómo se argumentó, cómo se preparó el
expediente, como se hizo el procedimiento.
P.: La asistencia social y el apoyo económico a personas refugiadas o peticionantes ha
sido siempre una cuestión urgente…
V.C.: Creo que la ley, poco a poco, fue indicando a los Comisionados su independencia,
más allá de que el ACNUR u otras instituciones pudieran cooperar. Esto incluye la
protección social, que está escrita en el texto de la ley. Desde lo organizativo, estamos
intentando atender este frente también: hemos conformado dos subcomisiones, una
centrada en el proceso de reglamentación de la ley (que ya está prácticamente concluido) y
otra de asistencia e integración, que llevamos adelante dos de las comisionadas,
conjuntamente con el personal de la Secretaría. Así, hemos creado un área social en el
ámbito de la Secretaría Ejecutiva de la CONARE, que, con recursos del propio Estado,
atiende tanto a solicitantes como a personas con el estatuto otorgado. Tanto la Comisión
Católica como el ACNUR designaron un representante ante cada una de las
subcomisiones.
P.: ¿Cuáles serían, en la actualidad, algunos de los temas pendientes para la CONARE?
V.C.: Temas pendientes hay muchísimos, como en cualquier otro organismo que trabaja
con una realidad dinámica y compleja, pero me gustaría señalar tres, de muy distinto
nivel. En primer lugar, la temática del refugio no es aún una cuestión de relevancia en la
agenda del MERCOSUR, aunque lentamente va escalando posiciones. Las discusiones al
respecto suelen estar subsumidas en la preocupación más general por la cuestión
migratoria. Aunque los casos de refugio sean pocos, es necesario ponerse de acuerdo y
tener políticas regionales. Entiendo que el MERCOSUR es el espacio para definir agendas
y políticas más amplias y discutir los posicionamientos que asumirán los Estados a la hora
de dar cuenta en los foros internacionales, cuando hay sanciones de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) o de alguno de los comités de seguimiento
de Naciones Unidas. Por ejemplo, el programa de reasentamiento de colombianos

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(mediante el cual colombianos ya residentes en Ecuador o en Costa Rica, algunos de ellos
con estatuto de refugiado otorgado, son reubicados en Argentina) ameritaría ser una
problemática a evaluarse y tomar medidas conjuntas en el ámbito regional.
Hay también otros casos que requieren un enfoque regional, especialmente cuando se trata
de personas que no reúnen los criterios de residencia que establece la ley migratoria. Esto
lleva a que muchas personas intenten regularizar su situación por la vía del refugio, y esto
es válido tanto para casos de migrantes económicos “clásicos” como para otros que son
mucho más complejos y confusos, y donde muchas veces hay detrás sospechas de
narcotráfico u otros delitos de envergadura. En estas situaciones, no es tanto una cuestión
de entender el caso en sí, sino de evaluar el alcance político de la decisión que podamos
tomar.
Una segunda cuestión pendiente, y de otro orden, es la insuficiente experiencia de trabajo
y articulación entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil. En el caso de la
CONARE, creo que tendríamos que seguir esforzándonos por salvar esta brecha, sobre
todo porque son muy pocas las OSC involucradas en la temática, y todas ellas tienen
trayectorias y perspectivas de trabajo desde las que sin duda realizarían aportes
significativos.
Finalmente, la tercera cuestión pendiente que me interesa señalar es lo difícil que es
para la institución “salir” de la Ciudad de Buenos Aires. Creo que la CONARE
necesita tener más presencia en lugares que son punto de llegada de peticionantes,
muchos de los cuales pretenderían quedarse en esos lugares pero no lo hacen
porque los recursos institucionales a los que pueden apelar son desagregados.
Pienso en Jujuy, o Mendoza, o incluso Rosario, con el puerto. En esos lugares, la
declaración la toma en frontera la delegación local de la Dirección Nacional de
Migraciones. Si bien el estos funcionarios (y otros) han sido capacitados por la
CONARE (con apoyo significativo del ACNUR), por su inserción institucional no
tienen capacidad para gestionar y sostener articulaciones con organismos de
desarrollo social, o de derechos humanos. Ese es un papel que, a mi criterio, en
algunos lugares podría cumplirlo el INADI, que de hecho actúa con distintas
instituciones en cada uno de los lugares donde está. Porque en realidad, si hay algo
que a esta altura hemos aprendido, es que la protección jurídica no alcanza para
resolver todos los problemas, y esto es algo que las personas viven después en carne
propia.

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¿Emigrados, inmigrantes,
repatriados o retornados?
Un análisis de las leyes vigentes
en materia migratoria (Nº 978/96 y Nº 3958)
en Paraguay
Magdalena López
Resumen
Este trabajo plantea un análisis crítico de las políticas públicas migratorias vigentes en Paraguay: la
Ley 978/96 y la más reciente, Nº 3958. Se pretende dar cuenta de los avances o retrocesos en materia
de legislación migratoria que se dieron durante la gestión de Fernando Lugo Méndez, quién
(especialmente en campaña) posicionó a los “emigrados” como sujetos políticos centrales, a quienes
el Estado debía facilitarles las condiciones de retorno. Se concluye que no hubo un cambio de
paradigma dentro de las políticas migratorias. El núcleo duro de la concepción sobre la migración
sigue intacto dentro de la ley y, con las modificaciones incorporadas por la nueva normativa, la idea
de retorno está asociada a la matriz productiva del Estado paraguayo.
Palabras clave: Política pública, Política migratoria, Paraguay
Abstract
This paper presents a critical analysis of immigration policies in force in Paraguay: Law 978/96 and
the most recent, No. 3958. It is expected to detail the advances and setbacks in immigration law that
occurred during Fernando Lugo’s administration, who (especially in the campaign) positioned
"emigrants" as central political actors, whom the state should provide the conditions of return. It is
concluded that there was not changes into the paradigm in immigration policy. The core of the
concept of migration is still intact and also, within the law and the modifications introduced by the
new rules, the idea of return is associated with matrix production in Paraguay.
Key words: Policy, Migratory policy, Paraguay
Introducción1
1 Se agradece la lectura atenta y comentarios de Laura Gottero y Gabriela Mera, así como la
predisposición y recomendaciones de la evaluadora María Laura Gianelli Dublanc.

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En trabajos anteriores (López, 2009a y 2009b) realicé un abordaje crítico sobre la ley Nº 978
“de Migraciones”, la cual fue sancionada en el año 1996 y continúa en vigencia hasta la
actualidad. La idea inicial que incentivó aquella publicación fue comprender la ausencia
de interés por parte del Estado paraguayo en la generación de un plan que desincentive la
emigración, la acompañe para garantizar los derechos y garantías del migrante o, en
cambio, genere que el ciudadano pueda ejercer su derecho a no migrar (teniendo todas las
herramientas para su desarrollo social, político, económico y cultural abordados en su país
de origen). Se realizó un exhaustivo análisis del concepto de política pública migratoria
(específicamente la ley 978) y se brindaron aportes para comprender los factores que
interactúan para explicar la “acción-omisión” del actor estatal en el fenómeno migratorio.
Es interés de este artículo complementar el estudio realizado anteriormente, agregando la
legislación reciente referida a este campo en Paraguay.
Es importante aclarar que ciertas definiciones, algunos conceptos y sobre todo, la visión
que fueron expuestos en aquellos artículos se mantienen dentro de este trabajo, puesto que
se plantea una ampliación de la investigación realizada, incorporando la ley Nº 3958 del 28
de diciembre de 2009 así como algunos datos de la Secretaría de desarrollo para
Repatriados y Refugiados connacionales (cuyas funciones, competencias y atribuciones
fueron ampliadas por la norma mencionada).
Este trabajo se divide en varios ejes: por una parte, se elabora una definición de política
pública; luego, se presenta el análisis detenido y crítico de la ley 978 (López, 2009a y
2009b). En tercer lugar, como se dijo, se muestran los resultados del estudio de la nueva
normativa, manteniendo el espíritu crítico. Finalmente se hace un intento de conclusión
respecto a los avances y retrocesos en materia migratoria que la sanción y vigencia de estas
leyes han generado, así como las modificaciones alrededor de la percepción del migrante
dentro de la “era Lugo”, polemizando la ausencia de perspectivas que contemplen el
fenómeno migratorio desde una mirada integral, legislando de manera amplia para cubrir
las garantías y derechos no sólo de quienes inmigran a Paraguay, sino de quienes emigran
de dicho país y de quienes deseen regresar (aunque no estén contemplados dentro de las
“necesidades” productivas del país”).
¿Qué es y para qué sirve una política pública?
La política pública (PP) es la herramienta efectiva por medio de la cual un Estado intenta
intervenir en un fenómeno preciso generando los resultados previstos en un plazo

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estimado (López, 2009a). Entendida así en su más amplio espectro, tanto una ley, un
decreto, un plan de acción o la firma de tratados con diversos entes o Estados son formas
efectivas de “hacer” política. Son políticas públicas que vienen a influir en un proceso. En
este sentido, ambas leyes seleccionadas (la 978 y la 3958) pueden incluirse dentro de una
definición abarcativa del concepto política pública. Es necesario adentrarse en este debate
conceptual para entender por qué considero al Estado Paraguayo como el único actor
capaz de legislar sobre migraciones y de modificar el escenario en el que los migrantes
llevan adelante sus itinerarios de viaje.
Como Oszlak (1984: 15) sostiene “formular e implementar políticas es la esencia de la
actividad del Estado”. Pero, al mismo tiempo, el Estado no es una estructura inmóvil y
estática, sino que se ve afectado por disputas intra burocráticas2, intereses de clases
contrapuestos (frente a los cuales toma un rol activo, representando algunos y
deslegitimando otros), superposiciones administrativas, tiempos y debates legislativos,
posturas partidarias sobre temas concretos, etc. Hay que considerar que la política pública
como tal no es más que el resultado de intrínsecas luchas por hacer prevalecer ciertos
intereses sectoriales sobre otros. De esta manera, como sugieren Hernández Rodríguez y
Varela Petito (1987: 13), no es un óptimo posible sino “el resultado de compromisos,
conflictos y negociaciones entre los diversos actores que intervienen en la elaboración de
una política pública”. En este mismo sentido, la crítica marxista a la administración y a la
burocracia ha enriquecido el debate, sugiriendo que el Estado mismo y todo su aparato
administrativo no pueden analizarse por fuera de su contexto de pertenencia y que, por lo
tanto, “no podemos ver las estructuras administrativas sin ubicarlas en el contexto de las
luchas que deben administrar, las luchas a las que responden” (Holloway, 1982: 18). En el
mismo eje, Oszlak sostiene que dichas estructuras no son mas que una arena de conflicto
político en la que luchan por imponerse los intereses contrapuestos respecto a temáticas
que son polemizadas desde la sociedad (Oszlak, 1984).
Es importante remarcar que el consenso respecto a la realización, aplicación, activación o
modificación de una normativa o una política pública y la formulación de la misma, no
2 La burocracia estatal, entendida como el marco administrativo por medio del cual se aplicará la
política pública, ha adquirido en los Estados modernos una dimensión que la convierte en un actor
con alta influencia a la hora de llevar a cabo lo pactado en la legislación. De este modo, Meduiña y
Corona sostienen que es fundamental romper con la falsas creencia de que la respuesta estatal a la
demanda social se ajustarán perfectamente y agregan “Este punto de vista supone la aceptación de
que las instituciones burocráticas o los burócratas, que son los encargados de realizar la provisión de
bienes demandados por el sector público, actúan libres de cualquier motivación” (Meduiña y Corona,
1997: p. 92). Si bien estos autores hacen un estudio económico de la burocracia, que puede caer en un
reduccionismo, realizan una excelente descripción de la inclinación del burócrata a maximizar su
interés propio.

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responden linealmente a un agravamiento real de una problemática ni a un aumento del
fenómeno en discusión. En este sentido, Hernández Rodríguez y Varela Petito sostienen
que la formulación de las políticas públicas evidencian sólo una cosa: la manera en que el
Estado —como ente dotado de esta función— percibe una necesidad social, política o
económica. Asimismo, que dicha necesidad sea atendida no quiere decir que
efectivamente exista. Por contraposición, que no responda a la misma, no implica que
dicha necesidad sea ínfima. En sus palabras, “tan sólo quiere decir que en ese momento se
vuelve importante para el Estado” (Hernández Rodríguez y Varela Petito, 1987: 12).
Dentro de este “volver importante” un reclamo o fenómeno social, no podemos olvidar el
papel central que ejercen la opinión pública y la prensa mediática, tanto sea en la mega
difusión de sucesos sociales, económicos o políticos, dándoles un énfasis especial (incluso
desproporcionado al suceso real), como en la invisibilización de problemáticas profundas
que afectan a determinados grupos sociales (cuyos intereses no son expresados en las
encuestas de opinión pública o no son coincidentes con los de los propietarios de los
grandes grupos televisivos, radiales y/o propietarios de los diarios y revistas mas
populares). Además, actúan como “contralores” del accionar estatal, creando críticas
negativas o positivas alrededor de políticas/leyes recientemente aplicadas o en proceso de
creación. Parsons (2007) sostiene que los medios masivos de comunicación construyen
problemáticas según sea más o menos representativo de sus intereses particulares.
Por otra parte, el grado que la ciudadanía tenga de conocimiento temático y de
intervención en el Estado —que debe generar dicha normativa—, influirá en la respuesta
estatal. El acompañamiento que los actores sociales hagan (siendo éstos los primeros en
sentir, tanto los efectos de las problemáticas y procesos por los que transita una sociedad,
así como las consecuencias de la acciones gubernamentales, plasmadas en leyes y planes) y
su capacidad de gestionar modificaciones en las políticas vigentes o de generar presión
sobre las sanciones y debates en el proceso de formulación, puede cambiar de manera
pronunciada la potestad del Estado para ejercer políticas.
Abordaje analítico de políticas públicas
Estudiar las PP forma parte de un tipo de abordaje crítico, puesto que en estas medidas se
plasma un consenso social-estatal sobre la temática en cuestión/debate.
Si se entiende que las leyes migratorias son parte de un conjunto de medidas estatales y
que demuestran un entramado de sentidos e imaginarios sociales alrededor de algún
fenómeno, el estudio de las leyes 978 (“de Migraciones”) y 3958 (que modifica y amplia la

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Ley Nº 227/93 “que crea la secretaria de desarrollo para repatriados y refugiados
connacionales”; y modifica la Ley nº 978/96) toman relevancia. De hecho, como Gottero
(2010: 1) explica “un estudio de las leyes migratorias ofrece señales significativas para
analizar la construcción de un otro deseado, de la llegada del indeseable y, además, para
descubrir quiénes son, en cada etapa, los bienvenidos a la gran mesa del territorio
nacional”.
En síntesis, el análisis de las políticas públicas permite ver la concepción del Estado sobre
algún proceso determinado. El estudio de las políticas migratorias precisamente, permite
ver los horizontes de sentidos que perviven en una sociedad referidos a ese “otro”
inmigrante o emigrado, que es construido con diferentes categorías, según se quiera
jerarquizar o desjerarquizar su participación en la construcción política y social.
Habiendo analizado el concepto de política pública y estudiado detalladamente algunos
de los factores que afectan directa o indirectamente la acción del Estado para generarlas,
resta reconocer que el Estado paraguayo —en tanto Estado moderno inserto en un sistema
capitalista— se encuentra atravesado por intereses clasistas, divisiones partidarias
fuertemente marcadas (que a su vez tensionan la burocracia, puesto que la dividen
partidariamente) y presiones de grupos políticos, económicos y sociales (nacionales e
internacionales). Es en este sentido, que el contexto histórico toma central relevancia,
puesto que para dar cuenta de esta multiplicidad de factores, es necesario reconstruir el
marco histórico-político-social de Paraguay3.
Durante la dictadura de 35 años (1954-1989) del Gral. Stroessner, perteneciente a las filas
del Partido Colorado, la figura del emigrado se asoció unívocamente a la de apátrida.
Quien se iba de Paraguay era concebido, desde el discurso estatal, como un traidor a su
país, un comunista “seducido” por ideologías externas, o cuanto menos, un desinteresado
por el bienestar de su nación. Este imaginario fue impregnando en la sociedad y fue
especialmente funcional para el proceso autoritario, que sostuvo parte de su
perdurabilidad en el gobierno en exilios políticos masivos, exilios laborales a fuertes
líderes políticos que podrían opacar el poder del dictador, persecuciones laborales (que
generaban migraciones por motivos político-económicos) y el destierro de opositores
internos y externos al Partido Colorado (por aquellos momentos, caracterizado como
Partido-Estado).
3 En esta línea de análisis, Oddone (2010) plantea un análisis político-ideológico detrás de las leyes de
migración paraguayas, entendiendo que detrás de la sanción de estas normas y detrás de los procesos
demográficos propiamente dichos, subyacen lógicas históricas, económicas y sociales que deben ser
estudiadas.

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En 1989, el General Rodríguez, pone final a la dictadura stronista. Comienza de esta
manera la “transición a la democracia” en Paraguay, encabezada por un militar —
paradójicamente proveniente del mismo partido— quien, meses después del golpe, gana
las elecciones presidenciales, obteniendo también mayoría parlamentaria. En el año 1992,
se sanciona la primera Constitución tras más de tres décadas de gobierno autoritario. La
misma proclama en su artículo 120 el silenciamiento y la “desciudadanización” (Ansaldi,
2006) del migrante, puesto que establece como requisito para ejercer el derecho ciudadano
de votar la variable geográfica. Sólo será elector quien resida en Paraguay y tenga más de
18 años (establecido por Constitución, no sólo por las leyes electorales). Textualmente,
sostiene: “son electores los ciudadanos paraguayos radicados en el territorio nacional, sin
distinción, que hayan cumplido diez y ocho años. Los ciudadanos son electores y elegibles,
sin más restricciones que las establecidas en esta Constitución y en la ley. Los extranjeros
con radicación definitiva tendrán los mismos derechos en las elecciones municipales” (Art.
120 de la Constitución Nacional del Paraguay)4.
Sumado a este proceso de “silenciar a los exiliados”5 con el artículo constitucional
mencionado, se profundizó la crisis económica y política de manera pronunciada
(economía en descenso productivo, crisis bancarias, expulsión de población rural,
amenaza de golpe de Estado, jornadas de violencia política con saldos de muertos y
heridos, etc), lo cual afectaba directamente a la población, complejizando los procesos
emigratorios.
Finalizado el período de Rodríguez, gana las elecciones Wasmosy —quien sufre la
intentona frustrada de Golpe de Lino Oviedo en el año 1996— y preside un país con una
fuerte recesión económica. Ampliando esta caracterización, De Riz (2007) sostiene que las
posibilidades de progreso tanto durante la dictadura stronista, como en el período
posterior a esta, dependían estrictamente de la obtención de beneficios del Estado. Si bien
en la década que va desde 1989 a 1998 se inicia una leve recuperación económica —junto
con la apertura a la democracia— y una modificación en la organización macroeconómica
del país, se produce en este decenio una de las fallas bancarias mas grandes del país,
afectando un 10% al PBI y a los ahorristas (Borda, 2006).
4 Para un análisis más detallado de este artículo y de sus implicancias socio-políticas, se solicita la
lectura de Halpern y López (2011).
5 Para más información sobre este tema se recomienda la lectura de Halpern (2003).

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Considerando todas estas circunstancias, puede determinarse que la escalada de conflictos
económicos y desequilibrios políticos afectaron al Estado, influyendo así mismo, en su
capacidad de consensuar políticas públicas y crear planes y programas referidos a la
emigración. De la misma manera, y con una gran implicancia para el fenómeno estudiado,
estas crisis marcaron una imposibilidad por parte del Estado paraguayo para generar una
situación de desarrollo social y económico sostenido que garantice una sobrevivencia
digna —derecho fundamental de todo ciudadano en su lugar de origen—; lo que se
denominó derecho a no migrar (Mármora, 2004). “La economía paraguaya arrastra varios
problemas estructurales que han impedido su crecimiento económico y han facilitado la
expansión de la pobreza y la desigualdad en los últimos años, principalmente durante el
período 1982-2002” (Borda, 2006: 9). Tal situación genera este doble proceso: por un lado,
la dificultad estructural para garantizar el derecho a no migrar, y por otro, la falta de
gobernabilidad y la falla en los sistemas de consenso y debate de planes, leyes, normativas
y políticas públicas —caracterizado por la coexistencia de grupos de intereses
contrapuestos, fallas en el sistema de representatividad, etcétra—.
La contracción de la economía en la década de 1990, trajo aparejado procesos de
precarización laboral, grandes porcentajes de desempleo y una emigración forzada en
busca de mejor perspectiva de vida. En palabras de Liliana De Riz, el deterioro financiero-
económico “puso de manifiesto el agotamiento del modelo productivo agrario con sus
secuelas de desempleo, migraciones y crecimiento sostenido de la economía informal” (De
Riz, 2007: 5).
En resumen, tras la salida de la dictadura, la naturalización generada alrededor del
proceso emigratorio (marcada por el horizonte de sentido que el stronismo le dio)6
fomentó que los gobiernos del período no expresasen un interés manifiesto por la
temática. La carencia de políticas aplicadas al tema de las migraciones, pareció demostrar
que “una propuesta de candidatura que considere seriamente la aplicación de políticas
migratorias-poblacionales” (Mármora, 2004) no era un elemento atractivo para conseguir
votos.
Esta situación se ve modificada tras la aparición en escena de un candidato a presidente,
outsider de los partidos tradicionales (ANR y PLRA)7, con posibilidad concretas de acceder
6 Se recomienda la lectura de Halpern, 2009.
7 ANR: Asociación Nacional Republicana, Partido Colorado. PLRA: Partido Liberal Radical Auténtico o
Partido Liberal, según período.

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al poder mediante elecciones democráticas en el año 2008, el ex obispo de la Iglesia
Católica, Fernando Lugo Méndez8.
Los discursos de candidatura de Lugo y los de Nicanor Duarte Frutos —presidente en
funciones entre 2003 y 2008—, incorporaron a los migrantes como sujetos de disputa,
sobre los cuales el Estado debía legislar e intervenir. El saliente mandatario desafió en
reiteradas oportunidades al ex obispo a detener la emigración o regresar a los emigrados.
Asimismo, Lugo, realizó giras preelectorales de campaña en países elegidos como destino
migratorio. Estos debates tornaron al migrante como un sujeto generador de “desafío
político”.
En la campaña del actual presidente se incluyó la temática de los emigrados de manera
constante, considerándose la realización de eventos y el dictado de charlas en los lugares
donde los paraguayos emigrados residen (prioritariamente en Argentina, por ser el primer
destino emigratorio de las/los paraguayas/os). El tema migratorio fue, como se dijo, un
punto polémico de desencuentro. En reiteradas entrevistas, el ex obispo sostuvo que no
existía camino hacia el fortalecimiento de la democracia sin la presencia de los emigrantes.
Por su parte, el ex presidente Nicanor Duarte Frutos, un día después de su derrota desafió
a Lugo a que reduzca, en el período de un año, la migración en un 80%.
Además de la sanción de la ley 3958 (de 2009) y en sintonía con aquel interés inicial,
durante la gestión de Lugo —el 9 de octubre de 2011— se aprobó por Referéndum (el
primero dentro de la democracia) la enmienda de la Constitución Nacional de Paraguay,
con el fin de modificar el art. 120, anteriormente citado, para habilitar el voto de las/los
paraguayas/os que residen en el exterior. La letra de la Constitución cita actualmente:
“Son electores los ciudadanos paraguayos, sin distinción, que hayan cumplido diez y ocho
años. Los paraguayos residentes en el extranjero son electores. Los ciudadanos son
electores y elegibles, sin más restricciones que las establecidas en esta Constitución y en la
ley. Los extranjeros con radicación definitiva tendrán los mismos derechos en las
elecciones municipales". Si bien puede verse cierto mecanismo discursivo discriminatorio
en la misma redacción del nuevo texto, puesto que explicita que los paraguayos que viven
en el exterior también podrán votar (diferenciándolos del cuerpo de ciudadanos que viven
dentro del país) debe reconocerse que este es un avance democrático que camina hacia la
8 El 2008 es un año bisagra en la historia política paraguaya, puesto que no sólo accede al poder un ex
párroco de la Iglesia Católica, sino que lo logra liderando una coalición heterogénea enfrentada al
Partido Colorado; además, por primera vez desde la fundación de los dos partidos tradicionales,
Liberal y Colorado (1887), el cambio de color presidencial se llevó a cabo por elecciones libres,
democráticas y abiertas.

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ciudadanización y la recuperación de derechos cívicos, correspondiente a décadas de
politización de los migrantes paraguayos9 y a una maduración (lenta) de la democracia
paraguaya.
Tras esta breve caracterización socio-política, a continuación, se analizarán las políticas
surgidas durante los años 1996 y 2009.
La Ley 978: la democracia legisla sobre las migraciones
Dentro del contexto histórico explicado, más precisamente en noviembre de 1996 —dos
años después de uno de los quinquenios más importantes en número de emigrados
paraguayos a la Argentina— se sancionó la Ley Nacional de Migraciones del Paraguay. En
trabajos anteriores (López, 2009a y 2009b), consideré esta normativa como obsoleta para
legislar los procesos emigratorios característicos del país, por las causas que se detallarán a
continuación.
La ley describe inicialmente cuatro ejes que se desarrollarán a lo largo del cuerpo
normativo: tres refieren a la inmigración —y procesos conectados a la misma— y
solamente uno remite específicamente al “retorno de paraguayos naturales emigrados”. Es
decir que, en un primer acercamiento, la figura de la emigración aparece sólo ligada a la
de retorno.
Siguiendo esta línea, se pueden contabilizar 118 artículos del total que abarcan todos los
aspectos administrativos, nominales, organizacionales y técnico-burocráticos de la
inmigración; 15 que hacen alusión a la administración y el ordenamiento técnico —que
incluye los aranceles estipulados, el papel de la Dirección General de Migraciones, etc.— y
solamente 22 artículos referidos a los procesos de emigración.
Sin intención de caer en simplificaciones, considero que la diferencia numérica —como un
primer análisis— refleja el claro propósito de esta ley: poner su peso en direccionar y
reglamentar el proceso inmigratorio y no la emigración10. Lo paradójico es, insistiendo en
esto, la coyuntura en la cual es sancionada: cinco años de una marcada corriente
emigratoria (’90-’94).
9 Se recomienda la lectura de Halpern, 2009.
10 Fischer, Palau y Perez (1997) explican al respecto que la política migratoria del Paraguay ha sido
exclusivamente inmigratoria y que en la actualidad se contempla un período de de casi veneración al
inmigrante y de llamamiento, ofreciéndole franquicias de todo género.

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Dentro de este reducido número de artículos destinados a la emigración; 2 artículos
legislan sobre migración fronteriza y zafra, 7 sobre las condiciones para cónyuges e hijos
de compatriotas que quieran retornar a Paraguay, 6 artículos sobre retorno y la
repatriación, 1 sobre la promoción de la radicación de la pequeña y mediana empresa de
connacionales, 5 sobre migración en general —en los que se detallan las instituciones
encargadas de llevar a cabo algunas acciones referidas al proceso, así como las
competencias de los centros de emigrantes de paraguayos en el exterior, entre otros— y
sólo un artículo sobre la protección de nacionales en el extranjero.
Si bien cuenta con 8 artículos referidos a la “Inmigración Organizada”11 —los
correspondientes al Capítulo X— no se cuenta con ninguno de su paralelo “la emigración
organizada”, ni encausada estatalmente. En el mismo inciso, mas precisamente en el Art.
91, se detallan los beneficios que se les darán a los inmigrantes —como asegurar su
integración al medio nacional, facilitar el trámite de su ingreso como residente al país,
etc.— pero no existen tales garantías para los emigrados en el cuerpo del texto.
A pesar de que, por un lado, el Art. 119 deja abierta la posibilidad de la creación de
Políticas Públicas y de realizar potenciales estudios para entender las causas y
consecuencias de la emigración de paraguayos, por otro, determina que la finalidad de
dichas acciones será la “ejecución de políticas y programas tendientes a su retención y
repatriación” (Art. 119, Capítulo I, Título II de Ley Nº 978).
En efecto, se evidencia que, en términos de Mármora (2006), las posibles políticas de
retensión de población —a formularse por parte de las autoridades paraguayas— serían
mas del tipo “forzadas” que “voluntarias” puesto que no consideran la promulgación de
leyes que induzcan al potencial migrante a permanecer en su lugar de origen y la
generación de escenarios mas equitativos, en los que desempeñarse laboral, social, cultural
y políticamente, sino que indican una política mas ligada a imposibilitar la decisión del
ciudadano de emigrar.
Al mismo tiempo, el Art. 120 prevé la puesta en marcha de mecanismos de información al
ciudadano paraguayo que desea emigrar. Estos informes incluyen:
11 Además de promover una inmigración ordenada y estimulada, la Ley 978 se caracteriza por explicitar
un criterio de “selección” de la inmigración que se pretende atraer. En el artículo 2, se alienta
explícitamente la inmigración de recursos humanos calificados, de agricultores que adhieran a
proyectos de colonización de áreas específicas o de individuos con capital para invertir, de manera de
“sumar positivamente” a la economía del país sin competir laboralmente con el trabajador nacional.

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(a) Dar a conocer las posibilidades de oferta laboral dentro de Paraguay.
(b) Anunciar sobre la situación política, económica, salarial, de poder adquisitivo y de
seguridad social del país que han elegido de destino, haciendo hincapié en advertir
respecto a los problemas de inserción y asimilación de los emigrados en el destino. (c)
Asesorarlos respecto a las ofertas de trabajo que le formulen desde el país elegido.
En consecuencia, se podría entender que la ley propone:
(a) Comunicar una oferta laboral a un ciudadano que ya optó por migrar, lo cual puede
interpretarse más como un mecanismo ad hoc de “retención del migrante” que como
una política estable y concreta para dicho fin —como podría ser la de inversión en el
mercado interno para generar mas puestos de trabajo, la inversión externa directa en
infraestructura, la mejora en la redistribución del ingreso, mejora de los sistemas de
salud y educativos; concretamente, en palabras de Mármora (2006), la “asistencia para
el desarrollo social económico”.
(b) Generar un fenómeno de “atemorización”, poniendo énfasis en los posibles
problemas de adaptación del emigrado a su sociedad de destino; en oposición a una
política eficaz, que podría consistir en la firma de tratados bilaterales o multilaterales
con la nación o las naciones destino de los ciudadanos paraguayos —para evitar de esa
manera un desamparo legal, formal y normativo del individuo en el país de
recepción—.
El artículo Nº 140 faculta a la Dirección General de Migraciones (DGM) para efectivizar
acuerdos con los Estados receptores de los migrantes para asegurarles “la igualdad de
derechos individuales, laborales y de seguridad social con los nacionales del país receptor
y la posibilidad de efectuar transferencias de fondos a favor de sus familiares residentes en
el Paraguay” (Art. 140, Capítulo IV, Título III de Ley Nº 978: énfasis propio). De esta
manera, el Estado Paraguayo mediante la incorporación de este inciso establece por un
lado, el interés —sólo cuando sea requerido por el Poder Ejecutivo— de firmar convenios
con los Estados, para (además de garantizar la integridad del ciudadano) asegurarse la
recepción de remesas. Este es el único apartado que refiere a protección de paraguayos en
el exterior y en efecto, no expresa más que una competencia otorgada a la DGM de
celebrar pactos para asegurar la igualdad de los emigrados y la existencia de mecanismos
de envío de remesas.

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Como marco legislativo, la ley 978 se vuelve obsoleta, sobre todo al considerar la fluidez y
la importancia que caracterizan a los movimientos emigratorios en Paraguay. En este
sentido, Cerruti y Parrado remarcan este fenómeno al explicar que a pesar de que la
Argentina de los ’90 presentaba altas tasas de desocupación, “el flujo migratorio no sólo no
cesaba sino que continuaba incrementándose” (Cerruti y Parrado, 2006:104). Bogado
Poisson criticó al estado Paraguayo por ser el único de Latinoamérica que carece
programas de vinculación con los ciudadanos que viven en el exterior (Bogado Poisson,
entrevista diario ABC).
Merino y Macedo utilizan el concepto de “política autista”, para expresar toda aquellas
herramientas normativas o planes concretos que desconocen la existencia de otras políticas
anteriores —o externas—y plantean estrictamente diferentes aspectos, sin tener en cuenta
el escenario institucional en el que se desarrollarán dichas determinaciones (Merino y
Macedo, 2006). Es decir, es una política que desconsidera las demás políticas, el grado de
avance de otras normativas sobre el tema y la coyuntura de formulación, cerrándose casi
ciegamente sobre sÍ misma.
La ley 978 desconoció las características históricas del proceso emigratorio paraguayo,
desoyendo los reclamos de los migrantes en los demás países e ignorando la protección de
sus derechos humanos, dejando un marcado desequilibrio que sufrirán los emigrados
paraguayos viviendo en el territorio vecino.
Los 6 artículos referidos a la repatriación —que van desde el 126 al 131 y en los que se
detallan estrategias de retorno— planteaban suscribir acuerdos con los Estados de destino
para la cooperación y planificar asistencia a los retornados. Según estos incisos, las
embajadas deberían contar con un registro completo de los paraguayos en el exterior —
con datos como profesión, composición familiar— para poder informarlos sobre las
posibilidades de volver a su país. Contradictoriamente, la carencia de dicho registro, se
evidenció en los ’90, cuando fluían cifras magnificadas de paraguayos viviendo en la
Argentina, se habló de miles y/o millones y los medios polemizaban aún mas con esta
información, utilizándola con fines discriminatorios. No hubo Embajadas ni Consulados
dando la cifra certera, por lo que tuvo que esperarse al Censo de Población del 2001 para
descubrir que residían en Argentina 325.046 paraguayos (Bruno, 2007).
En el año 2009, esos artículos fueron modificados (también el 142) por la nueva normativa,
que buscó dar condensación a uno de los desafíos de candidatura del presidente Lugo,

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quien en reiteradas ocasiones expuso su interés en lograr el retorno de los compatriotas
residentes en el exterior.
La Ley 3958: una normativa sobre migraciones en la “era Lugo”
Esta normativa fue sancionada a fines de diciembre de 2009, durante el actual gobierno del
presidente Fernando Lugo Méndez. En ella se explicitan y delimitan las funciones de la
Secretaría de Desarrollo para Repatriados y Refugiados Connacionales.
En primera instancia, es importante remarcar que los artículos sobre la emigración quedan
intactos, así como el de “protección de paraguayos en el exterior”. Las modificaciones
atañen directamente a la Secretaría mencionada y a la reformulación de algunas
actividades de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM).
La ley 3958 es breve y cuenta con 4 artículos centrales, que plantean la:
1. Modificación del art. 2 de la ley Nº 227/93 (mediante la cual se creaba la oficina de
repatriados).
La ley Nº 227/9312 fue sancionada en el año 1993, bajo la presidencia de Andrés
Rodríguez Pedotti, el primer presidente elegido democráticamente tras los 35 años de
dictadura stronista.
Se disponía que la Secretaría de Desarrollo para Repatriados y Refugiados
Connacionales debería funcionar dependiendo del Poder Ejecutivo. Mediante la
modificación del 2009, se anexan 4 nuevas actividades que serán competencia de la
Secretaría.
Las tres tareas de la Secretaría que comparten tanto la ley vieja como la nueva son las
de definir las políticas y estrategias sobre la materia, hacer estudios y retroalimentar los
lineamientos políticos al respecto de esta temática y promover la participación nacional
e internacional en la materia.
12 Esta normativa fue sancionada antes de la promulgación de la ley 978/96 de Migraciones. En el
momento de aprobación de la ley 227, la ley migratoria de marco que regía era la 470 (originada en los
tiempos de la dictadura de Stroessner).

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Los 4 artículos agregados explicitan las funciones de repatriación e incorporan el
concepto de trata de personas y esclavitud, que anteriormente estaba ausente. Esta
reflexión se encuentra en el inciso 7, el cual explicita que harán una asistencia
especializada a los “compatriotas” que fueron víctimas de trata de personas o que
estén bajo explotación en el exterior.
La ley es muy explícita en la restricción que tendrán las repatriaciones, las cuales
deberán depender unívocamente de las exigencias “productivas” y de desarrollo de
Paraguay. En este sentido, la letra de la ley afirma que “la promoción del retomo de
connacionales residentes en el exterior, deberá efectuarse en consonancia con las necesidades
y posibilidades de incorporación de recursos humanos a los programas especiales de
reasentamiento, requerimientos del mercado de trabajo y condiciones generales del desarrollo
nacional” (Art. 5 de Ley Nº 3958- Resaltado propio).
En el apartado siguiente, tras explicar que será tarea de la Secretaría promover
programas de retorno y facilidades por medio de embajadas y consulados, sostiene que
“la Secretaría de Desarrollo de Repatriados y Refugiados Connacionales en
coordinación con las embajadas y consulados acreditados en el exterior, deberá llevar
un registro actualizado de paraguayos residentes en el exterior, en cual debe constar su
profesión, especialización, perfil ocupacional y composición familiar, a fin de
informarles sobre las posibilidades concretas de reinserción en su país” (Art. 6 de Ley Nº
3958- Resaltado propio).
De manera marcada, puede verse cómo la lógica de la “mano de obra” deseable es la
que prima, puesto que las prioridades son los requerimientos expresos de mano de
obra, la profesión y especialización y el perfil ocupacional. Esta decisión puede
interpretarse como una forma de “filtro” del Estado, un proceso que deja un saldo de
“repatriados de primera” y “no merecedores de la repatriación”.
2. Ampliación de la ley 227.
En esta sección se detallan algunos artículos que se agregarán a la ley 227 en los que se
explica cuáles serán las medidas a tomar respecto a la Radicación de la Pequeña y
Mediana Empresa de Connacionales y de la repatriación propiamente dicha.
Las exigencias para la introducción de maquinarias, vehículos y menajes de uso
doméstico fueron establecidas en el mismo orden que lo hacía la ley de migraciones
978 (en su art. 132, derogado por esta ley). Es decir, se amplía la ley 227, anexando un

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artículo de redacción similar al vigente en la ley 978. En éste, se establece la cantidad de
jornales mínimos diarios y los requisitos para evitar gravámenes en las mercancías
incorporadas a Paraguay (años mínimos de uso, valor, imposibilidad de enajenación,
etc.).
En el siguiente artículo, titulado “de la repatriación”, indica que será potestad del
Poder Ejecutivo promover la repatriación de las/los paraguayas/os que han emigrado
y con ese fin establecerá acuerdos con los Estados donde los migrantes habitan,
gestionando además cooperación con instituciones (públicas o privadas) para facilitar
el traslado de personas, de bienes y de capital.
Las modificaciones son escasas y siguen dejando el poder de las decisiones en el
Ejecutivo quien será el encargado de promover los acuerdos y de fungir como contralor
de dichas negociaciones. La repatriación de los bienes, dentro de las condiciones
requeridas, queda claramente legislada y se remarca el interés en promover la
radicación de las empresas de los connacionales. La repatriación es por una parte el
retorno de los ciudadanos y, por otra, el retorno de sus bienes materiales con fines
laborales.
3. Reformulación del art. 142 de la ley N º 978/96 (de Migraciones).
El artículo 142 de la ley 978 cuenta con 24 incisos en los que se explicitan las funciones
de la Dirección General de Migraciones. La versión original, fue modificada en el ítem
17 y 18, quitándoles del texto la referencia a los repatriados y extranjeros, dejando sólo la
expresión inmigrantes. En este sentido, busca delimitar el campo de acción de cada ente
estatal (DNM y Secretaría).
De la letra de las leyes analizadas, que aún continúan vigentes, se derivan algunas
categorías de referencia, sobre la que cada institución deberá “actuar”. Por ejemplo, es
función de la DNM coordinar las acciones de los “extranjeros”, “inmigrantes”,
“migrantes ilegales”, “infractores de normas migratorias” y generar “inmigración
necesaria”. Por su parte, la secretaría de repatriados deberá funcionar al servicio de los
“repatriados”, “refugiados”, “paraguayos y paraguayas residentes en el exterior” y
“compatriotas”.
4. Derogación de los artículos 126, 127, 128, 129, 130, 131 y 132 de la 978.

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Como se explicó anteriormente, los artículos que van desde el 126 al 132 de la Ley 978
describían el proceso de repatriación, centralizando como organismo de ejecución a la
DNM. Esta sección de la ley es cercenada para habilitar, sin superposición de
competencias, las nuevas disposiciones y capacidades de la Secretaria de Repatriados.
En resumen, la ley 3958 plantea una reorganización administrativa y burocrática entre las
leyes anteriores, redistribuyendo tareas específicas entre la Secretaría de Repatriados y la
Dirección General de Migraciones. Los artículos trasladados siguen prácticamente intactos
o con modificaciones muy leves.
Por otra parte, aparece la figura de la repatriación asociada a la necesidad productiva del
país, lo cual puede comprenderse como una restricción fuerte a la hora de considerar el
proceso de retorno. Aunque es preciso reconocer que incorpora la figura de la trata y la
esclavitud dentro de su cuerpo, lo cual establece un avance respecto a las leyes anteriores.
Por su parte, la Secretaría ha llevado adelante repatriaciones y ha elevado el nivel de
contacto con algunos países receptores de la emigración paraguaya. El Ministro de la
Secretaria de Desarrollo para Repatriados y Refugiados Connacionales, Elías Samuel Lugo,
ha sido una cara visible dentro de este proceso, viajando a Argentina, Brasil, Estados
Unidos, España, etc. para informar sobre la temática. Además, se puso en marcha un
programa para facilitar el acceso a la vivienda propia13 por parte de las y los
paraguayas/os que vuelvan a su país a vivir.
Las cifras específicas de retornados y de ciudadanos beneficiados por el programa de
hogares no aparecen en la página web de la institución. Sí se hace mención al retorno de
estudiantes paraguayos que terminaron carreras universitarias en Cuba y vuelven a su
país, como a 21 migrantes que estando en España retornan a Paraguay.
Hecha la ley ¿hecho el beneficio?
A pesar del interés declarado del Presidente Fernando Lugo en su campaña, y a pesar
también de su disputa política con Nicanor Duarte Frutos por “el reto de traer de vuelta a
los emigrados”, el avance en materia migratoria no ha sido concluyente. Si bien la
13 Al respecto, la Secretaría informa que el “Programa Mi País Mi Casa, por primera vez posibilita que
los paraguayos residentes en el exterior sean objeto de la política habitacional del país, a más de
propiciar una adecuada canalización de las remesas de nuestros migrantes”.
http://www.repatriados.gov.py/

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Secretaría de Desarrollo para Repatriados y Retornados funciona con cierta coordinación y
ejecuta programas de retorno, desde lo legal-normativo, no ha existido una mejora notoria
en lo referente a la protección de ciudadanos paraguayos emigrados.
La ley 978 sigue prácticamente intacta en sus concepciones sobre la inmigración
(organizada y deseada) y la emigración (prácticamente “librada al azar”).
Las categorías migratorias que las leyes establecen son variadas y algunas incluso siguen
sosteniendo la idea de la ilegalidad del ser humano migrante.
En resumen, no se advierten cambios centrales ni las transformaciones pretendidas
originalmente sobre la concepción de los procesos migratorios. La perspectiva restrictiva e
“inmigracionista” perdura.
Las causas por las que efectivamente no se ha avanzado en la legislación de normativas
que contemplen de forma más fidedigna los procesos emigratorios y tengan una visión
más cercana a los derechos humanos de los migrantes pueden encontrarse en el histórico
desinterés (cuando no desprecio) que se depositó en los emigrados. Concebidos como
quienes “abandonaron el barco” y se fueron, mientras los otros se quedaron “soportando
la dictadura” o, posteriormente “el desastre económico”. En este sentido, Oddone (2010: 2)
explica que la ley migratoria vigente “arrastra una herencia de preconceptos, omisiones y
contradicciones conceptuales marcadas por la ideología, las políticas y las prácticas
corrientes en materia migratoria del Paraguay a lo largo de los 140 años posteriores a la
finalización de la guerra de la Triple Alianza”. Entre esos preconceptos podemos contar el
de asociar al emigrado con el apátrida (perseguido y exiliado durante el stronismo), el
desinteresado o el comunista-anti patriota (triunfo de nominalización atribuible a la
dictadura de Stroessner).
Por otra parte, la endeble reactivación económica14 acaecida recientemente (sostenida en
las commodities de la soja, el algodón y en el sector de la construcción) reforzó la idea de
que, al haber trabajo en la sociedad de origen, la migración es un acto voluntario,
14 En 2009, Oddone (2009: 24) escribía al respecto que “si las condiciones económicas y de trabajo
mantuvieran sus tendencias actuales, la primera con oscilaciones entre crecimiento negativo y
ligeramente positivo, y el segundo con altos niveles de subempleo y escasa expansión del empleo, es
previsible que la emigración siga su curso acelerado pasando a representar, junto con las numerosas
comunidades paraguayas residentes en el exterior, uno de los principales retos a la futura política
poblacional y migratoria”.

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individual y egoísta, planificado por el sujeto migrante, sin responsabilidad alguna del
Estado.
Asimismo, la idea de “retorno” sigue relacionada con lo que se dijo anteriormente:
volverán aquellos cuya presencia sea funcional al relato del proyecto nacional o al discurso
del imaginario paraguayo. Este caso de recepción selectiva sigue emparentándose a la
promoción de la inmigración organizada (de la ley 978), mediante la cual la ciudadanía, la
nacionalidad y la condición de migrante con derechos quedan subsumidas a la variable
“funcionalidad al sistema productivo” paraguayo, la que determinará efectivamente el
apoyo del Estado paraguayo al regreso del migrante.
En los trabajos previos mencionados (López 2009 a y 2009b), he caracterizado a la ley 978
como una “medida autista” por no tener en cuentas las condiciones de emergencia, las
características sociales y políticas del momento ni contemplar las legislaciones migratorias
de países vecinos. Por su parte, la 3958 (a pesar de incorporar la figura de trata y
esclavitud) es una ley que refuerza las ausencias en materia migratoria y vuelve a
remarcar una diferencia que refuerza jerarquías, no ya entre la noción de emigrados y de
inmigrantes, como hacía la 978, sino entre las definiciones de emigrado “repatriable” y
emigrado que no cumple con los requisitos necesarios.
El uso alternado de categorías migratorias, por una parte, resulta conflictivo para el
análisis puesto que polariza el significante del concepto (por ejemplo, a veces será
emigrado, a veces paraguayo en el exterior, o sino, inmigrante o extranjero o ilegal), y por
otra, remarca una visión restrictiva y conservadora de los procesos migratorios (sobre todo
aquellos nombres que aluden a condiciones de legalidad o de infracción).
Conclusiones
Como se ha tratado de detallar anteriormente, las políticas migratorias paraguayas siguen
desfasadas respecto a los fenómenos migratorios. Los derechos humanos del migrante, la
protección del ciudadano que migró, la garantía de los derechos a no migrar o de poder
retornar con apoyo estatal en cualquier condición no están legalmente asegurados.
Estas omisiones y ausencias en materia normativa se corresponden tanto con el
mencionado estigma que recae sobre el migrante, como con una escasa comprensión de los
procesos demográficos por parte de los actores estatales. Asimismo, ese análisis sesgado

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redunda en la no formulación de políticas públicas acordes con los fenómenos sociales que
sobre los que se pretende legislar.
A pesar de resaltar la importancia y necesidad imperiosa de un corpus de medidas
políticas destinadas a cubrir estos huecos en materia migratoria, es imprescindible
recordar que el derecho a no migrar sigue siendo una de las reivindicaciones centrales por
las que bregar.
Mármora sostiene que las políticas sobre migraciones internacionales pueden influir sobre
algunos flujos de población, sus movimientos, su “ilegalidad”, pero no puede esperarse
que éstas modifiquen las condiciones estructurales que definieron el flujo poblacional.
Para este tipo de política pública, es necesario que además de una consistente normativa
sobre la migración, los Gobiernos legislen sobre los contextos que hacen a la expulsión de
la población potencialmente migrante. Las que finalmente definen la aceleración o la
merma de la migración internacional son “las políticas macroeconómicas nacionales e
internacionales, y sus efectos sobre el nivel de desarrollo relativo de los países y las
diferentes posibilidades de sobrevivencia de sus habitantes” (Mármora, 2004: 51).
La forma en la que cada actor social percibe o transita el proceso emigratorio debe ser
expresada por canales democráticos, para poder influir en la formulación de las políticas
referentes al tema. De esta manera, los emigrados, sus familiares, las organizaciones y
redes sociales en el extranjero, pueden aportar caracterizaciones fundamentales para la
creación de planes y programas.
A lo largo de este artículo se han buscado herramientas para comprender las causas por
las que el Estado paraguayo sigue sin tener una perspectiva sobre política migratoria que
apunte a una mirada integral (no focal), derecho humanista (no individualista), con
perspectiva de proceso migratorio como una forma más de fenómeno socio-político (que
no entienda a la emigración como un acto voluntario desatendido de la realidad del país
de origen) y sin la idea de migración como “válvula de escape” que “reacomoda” la mano
de obra en otros países para dar a cambio remesas.
Si bien es innegable que la Secretaria de Repatriados ha avanzado en sus funciones y que
la incorporación de la figura de trata y esclavitud es un adelanto legislativo, no podemos
se puede la normativa vigente a estos dos aspectos. Sigue siendo necesaria en Paraguay la
sanción de políticas públicas, programas regionales de apoyo al migrante, planificaciones

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macroeconómicas efectivas y acuerdos con otros países para garantizar todos los derechos
de sus ciudadanos.
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Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 98–118, ISSN: 1853-354X
Magdalena López | 118
http://www.repatriados.gov.py/
MAGDALENA LÓPEZ es Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires
y candidata a doctora por la misma casa de estudios, becada por CONICET. Su tesis
doctoral se centra sobre el triunfo electoral de Fernando Lugo Méndez y las características
de la transición a la democracia en Paraguay (desde la caída del régimen Stronista -1989-
hasta la actualidad). En este estudio, la autora analiza las rupturas, continuidades y
consensos forjados respecto a la democracia y el capitalismo a nivel regional en la post
dictadura. Actualmente, coordina el Grupo de Estudios Sociales sobre Paraguay (IEALC-
FSOC-UBA).
E-mail: magui@sociales.uba.ar

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 120–124, ISSN: 1853-354X
Santiago Bachiller | 120
Reseña
Migraciones internacionales contemporáneas.
Estudios para el debate.
Cynthia Pizarro (coordinadora). 2011.
Buenos Aires: Ediciones Ciccus
Santiago Bachiller
El objetivo del libro consiste en analizar los procesos migratorios contemporáneos;
privilegiando un enfoque cualitativo. El estudio de la movilidad humana a través de
fronteras estatales es abordado desde distintas aproximaciones temáticas y disciplinares.
En la dimensión estructural, se destaca el funcionamiento del mercado de trabajo y el rol
estatal como factores que moldean los desplazamientos. A nivel micro, se privilegian las
acciones de los sujetos, que son condicionadas pero no determinadas por dicho contexto
estructural. Por consiguiente, el libro supone analizar el modo en que lo global y lo local se
combinan en el fenómeno de las migraciones.
En esta relación entre global y local, dos ideas fuertes atraviesan la obra. En primer lugar,
el concepto de transnacionalismo apunta a que los actuales procesos migratorios impactan
tanto en los lugares de origen como en los de destino. A diferencia con las migraciones de
principios del siglo XX, donde el traslado solía suponer un corte radical con la tierra de
origen, el desarrollo de las comunicaciones permite la conformación de campos sociales
entre los lugares de origen y los de destino, lo cual genera consecuencias políticas,
económicas y culturales. En segundo término, la variable étnica es destacada como un
factor clave para entender los procesos de segmentación. En las dinámicas de
jerarquización del espacio social, la regulación del mercado de trabajo o de la espacialidad
urbana no se limita a lógicas clasistas o meritocráticas. Todo lo contrario, un universo de
representaciones socioculturales emerge, permitiendo un esquema de clasificación
discriminatorio basado en estereotipos racializantes.

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 120–124, ISSN: 1853-354X
Santiago Bachiller | 121
El libro tiene el mérito de atravesar temas centrales para las ciencias sociales, asociados
con las nociones de segregación, ciudadanía, exclusión, raza, estigma, interculturalidad,
racionalidad o multiculturalidad. Siguiendo la tradición antropológica, la reflexión gira en
torno a un “otro cultural” que actúa a modo de instrumento metodológico; su poder reside
en lo que evoca, en lo que sugiere sobre nuestras especificidades en tanto integrantes de
determinados grupos sociales. Caracterizar al otro es siempre un pretexto para constituir
un discurso de identidad sobre nosotros mismos; así, la figura del inmigrante como un
“otro cultural”, posibilita analizar cómo nos definimos en tanto argentinos y sociedad
receptora. Muy fructífero es el uso de la noción de frontera, que nos retrotrae a cómo la
antropología reflexionó sobre los ritos de pasaje. La frontera se asocia con un límite
geográfico y simbólico. A través de mecanismos de separación, el Estado condiciona los
procesos de desplazamientos, actúa como una máquina clasificatoria, fijando la
permeabilidad de las fronteras y poniendo en tensión nociones como la de soberanía. Pero
la frontera es también el elemento que permite la delimitación identitaria: las fronteras
simbólicas condicionan la vida de los sujetos, al demarcar quién no será reconocido como
“ciudadano”.
El primer apartado trata sobre la migración, la familia y el género. Allí se destacan las
transformaciones en las relaciones familiares, en buena medida producto de la
feminización del flujo migratorio. Los traslados masivos de mujeres trastocan la división
de las tareas y roles domésticos, las relaciones de género, los vínculos afectivos, el modo
en que se distribuye el poder al interior del grupo doméstico.
El segundo apartado se titula “Políticas públicas, nación e inmigración”. Resulta
especialmente interesante el tratamiento de conceptos como los de cultura o identidad,
dando cuenta de sus múltiples significados. En sus acepciones retrógradas, estas
categorías son presentadas como entidades discretas, con límites fijos, homogéneos y
coherentes en sus elementos internos. La versión de cultura que adoptan estos enfoques
conservadores es similar a la esgrimida por el modelo clásico antropológico, el cual se
organizó en torno a la metáfora de la isla. Supuestamente, dicha isla representaba una
sociedad en miniatura, donde sería posible aplicar la noción de totalidad en una unidad
aislada, no contaminada por factores externos. No obstante, la antropología realizó un
importante ejercicio de autocrítica, reconociendo que la historia de la humanidad está
marcada por el contacto con otras poblaciones; más aún, las premisas básicas de la
antropología clásica son resultado directo de la presencia colonial en islas como las
estudiadas por Malinowski. También se refutó la idea de cultura como un conjunto de
ideas compartidas por una población homogénea, así como la búsqueda de una “cultura

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 120–124, ISSN: 1853-354X
Santiago Bachiller | 122
única”, conformada por un sistema integrado de significados esenciales auténticos que se
auto reproducen sin importar el cambio económico y político. De tal modo, en la
antropología contemporánea hay un acuerdo generalizado en que ninguna de estas
nociones puede ser entendida en términos esencialistas, sino como un permanente proceso
de hibridación. La homogeneidad es una aspiración siempre presente en las perspectivas
conservadoras de la cultura o la identidad; pero, si hay algo que nos ha enseñado la
antropología, es que debemos desconfiar de las categorías presentadas como “puras”.
La tercera sección se denomina “Acciones colectivas y dinámicas identitarias de los
migrantes”. En los estudios sobre la pobreza o la marginalidad, buscando destacar la
agencia y racionalidad de los sujetos, la antropología aportó nociones como las de redes
sociales. Los trabajos inscriptos en este apartado se encuadran en tal tradición: basadas en
relaciones de paisanaje y parentesco, las redes sociales aportan a la inserción material y
simbólica de los migrantes. Hay otros temas centrales que aquí son tematizados, como por
ejemplo los intentos por “cerrar filas”. Dichas dinámicas fueron brillantemente analizadas
por Elías, y remiten a los esfuerzos que realizan quienes padecen un proceso de
estigmatización por revertir la imagen que los descalifica; para ello, estas personas
replican los estereotipos sociales en quienes padecen una discriminación similar,
estableciendo una distancia que cumple la función de resaltar la propia adhesión a los
preceptos sociales.
El cuarto apartado trata sobre las migraciones, la discriminación y el racismo. Aquí se
teoriza sobre cómo la regulación sociocultural del mercado de trabajo se articula mediante
esquemas de clasificación discriminatorios basados en estereotipos racializantes. La
segmentación étnica del mercado de trabajo apunta a obtener una rentabilidad mayor,
pagando de modo diferenciado a los trabajadores en función de variables étnicas y
amparándose en excusas culturales. El acierto de la obra consiste en dejar constancia que
dichas jerarquías laborales no sólo se escudan en la naturalización de esquemas de
segregación, sino también en el modo en que operan las redes sociales. En el apartado se
complejiza la propuesta clásica de Larissa de Lomnitz, destacando no sólo los aspectos
positivos de las redes (las posibilidades que brindan en el proceso de adaptación del
migrante recién llegado), sino también su versión negativa. Las redes sociales anclan las
decisiones laborales en el mundo de la moralidad, se encuentran atravesadas por
relaciones de poder. La moralidad no sólo supone confianza y reciprocidad, sino también
reproducción de las desigualdades, refuerzan el proceso de explotación. En tal sentido, el
concepto de “deuda moral” es fundamental: habiendo sido un familiar quien consiguió el
trabajo del recién llegado, por una cuestión de reciprocidad no puedo fallarle y quejarme

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 120–124, ISSN: 1853-354X
Santiago Bachiller | 123
por las condiciones del empleo. En el apartado se tratan otras cuestiones de interés: las
expectativas de ascenso social, el modo en que se afronta el sufrimiento, las resistencias,
las posibilidades o límites de constituir una organización colectiva que reclame por sus
derechos, etc.
El último apartado gira en torno al territorio, las trayectorias y las estrategias migratorias.
Lidiando con estereotipos que las mismas ciencias sociales en muchas ocasiones han
reproducido, se recuperan modos alternativos de racionalidad subyacentes en los
itinerarios migratorios. En la literatura sobre el tema, la racionalidad de tales itinerarios
suele circunscribirse a lo económico (la voluntad de maximizar la propia utilidad en
función de las posibilidades de ascenso socioeconómico) o a las redes sociales (las
elecciones responderían a la interdependencia con otros sujetos). Aquí se destaca cómo el
azar y el espíritu de aventura son otros elementos presentes en los itinerarios migratorios.
Así, la aventura dejaría de ser un factor que sólo hallaríamos en los itinerarios de las clases
medias, las únicas que viajarían por el “placer de descubrir un mundo nuevo”. Bajo tales
parámetros, la racionalidad de los sectores populares que migran se ve determinada por
los recursos de los que adolece, nunca es definida en un sentido positivo. Más aún, desde
el modelo explicativo de las redes sociales, en las cuales las decisiones siempre están
condicionadas por la ubicación del sujeto al interior de las mismas, no habría posibilidad
de comprender la creación de dichas redes, proceso que responde a la audacia de quien se
aventura a explorar lo desconocido. A su vez, el azar es una variable que tradicionalmente
ha sido obviada por unas ciencias sociales obsesionadas por detectar regularidades
(racionalidades en el caso de la antropología).
En definitiva, el libro supone un esfuerzo por desobjetivar términos como los de cultura,
identidad o diferencia los cuales, al ser naturalizados desde el sentido común, refuerzan
las dinámicas que definen al inmigrante como un otro distante. Desobjetivar implica dar
cuenta de los posicionamientos políticos encubiertos que subyacen en el modo en que cada
actor social otorga significado a dichas categorías, dinámicas claves para comprender el
proceso de asignación de lugares a los inmigrantes en un espacio social relegado.

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 120–124, ISSN: 1853-354X
Santiago Bachiller | 124
SANTIAGO BACHILLER es Doctor en Antropología Social por la Universidad Autónoma de
Madrid. Es Investigador Asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas (CONICET), Profesor Titular de la asignatura Antropología Sociocultural y Profesor
Adjunto de la asignatura Antropología Filosófica, Departamento de Ciencias Sociales,
Universidad Nacional de la Patagonia Austral.
E-mail: santiago.bachiller@gmail.com

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 126-128, ISSN: 1853-354X
126
Salud sexual y reproductiva.
Prevención del VIH en población refugiada en
Argentina.
Gabriela Brizuela y Sergio Bertini.
Buenos Aires: Nueva Trilce. 2012
Esta publicación aborda dos temas, que
además de ser actuales, cada uno en sí mismo,
permiten encontrar puntos de intersección y de
interés para varias disciplinas relacionadas con la
salud y la movilidad humana, específicamente
referidas a SSR y VIH y a población refugiada en el
país. La investigación que aquí se presenta,
“Producción de Información Estratégica sobre la
situación de salud sexual y reproductiva y VIH–Sida
para planificar acciones inmediatas y proyectos a
mediano plazo con población refugiada en
Argentina”, fue llevada adelante durante dos años a
través de encuestas y entrevistas a refugiados y
solicitantes de asilo que viven en Argentina.
Se procuró hallar datos concretos para producir información estratégica sobre la situación
de la población refugiada, que vive mayoritariamente en la Ciudad de Buenos Aires y en
el Conurbano Bonaerense, con relación a su comportamiento en materia de acceso y
atención en salud, en particular salud sexual y reproductiva (SSR) y prevención del VIH,
con la expectativa de utilizarla en la formulación de políticas destinadas a esta población.

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 126-128, ISSN: 1853-354X
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Refugiados del Sudeste Asiático
en la Argentina: 30 años de historia.
Buenos Aires: Dirección Nacional de
Población. 2012
La Dirección Nacional de Población ha venido
trabajando en la producción de información
sustantiva en temas de población con el fin de nutrir
el acervo de conocimiento existente hasta el momento.
Su objetivo fundamental es brindar al público usuario
información en temas novedosos y emergentes
asociados a los fenómenos poblacionales tal y como se
presentan en la actualidad. En este sentido, se ha
focalizado en el diseño y elaboración de estudios
cuantitativos propios, de libre acceso para todas
aquellas personas interesadas en la materia.
En los años recientes, se han llevado a cabo
investigaciones en temas migratorios, tales como el
estudio de las principales características sociodemográficas de los inmigrantes recientes en
la Argentina; estudios particularizando la situación de la mujer migrante y su salud sexual
y reproductiva. Asimismo, publicó el libro Crisis y emigración: la emigración de los
argentinos entre 1960 y 2002, de Laura Calvelo, que analiza la emigración a la luz de la
historia nacional, periodiza su desarrollo y cuantifica el faltante de población nativa por
efecto de la emigración hasta el año 2002.
Por su parte, la presente publicación recupera información con carácter histórico acerca de
las personas refugiadas provenientes de países del sudeste asiático que arribaron a la
Argentina en el marco de la implementación del Programa de Refugio a cargo del último
gobierno militar hacia fines de los años ’70. Dicha información ofrece un panorama, nunca

Revista Temas de Antropología y Migración, Nº 4, Diciembre 2012, Pág: 126-128, ISSN: 1853-354X
128
antes difundido, de la situación sociodemográfica de aquellos refugiados hace ya más de
treinta años y de ahí la importancia y el valor que cobra la realización de este trabajo en la
actualidad.
A su vez, como parte de ahondar en dicho conocimiento este informe ofrece los resultados
obtenidos a partir de un estudio con entrevistas en profundidad a personas que fueron
refugiadas al amparo de dicho programa y aún se encuentran residiendo en nuestro país.
A través de sus relatos se busca conocer cómo ha sido su proceso de integración, cuáles
han sido sus trayectorias educativas y laborales, qué características asume la conformación
de sus hogares, entre otros aspectos.
De este modo, por tratarse de un grupo específico poco estudiado en nuestro país, por el
contexto político y social en el cual surge el programa, y debido al paso del tiempo
durante el cual esta información se mantuvo inutilizada, la Dirección Nacional de
Población considera de especial interés difundir este trabajo.