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Coyuntura
Estado & comunes, revista de políticas y problemas públicos. N.° 16, vol. 1, enero-junio 2023, pp. 125-143.
Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN). Quito-Ecuador.
ISSN impreso: 1390-8081 - ISSN electrónico: 2477-9245
https://doi.org/10.37228/estado_comunes.v1.n16.2023.291
CC BY-NC-SA
https://n9.cl/ollwm
Desconcentración del Estado central
y configuración del poder en los
territorios: cambio institucional en
Ecuador, 2007-2017
Deconcentration of the central state and
configuration of power in the territories:
institutional change in Ecuador, 2007-2017
Andrea Madrid Tamayo1
Docente en la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas
de la Universidad Central del Ecuador, Ecuador
Correo electrónico: an2amdi@hotmail.com
Orcid: https://orcid.org/0000-0002-8417-4096
Recibido: 23-marzo-2022. Aceptado: 8-agosto-2022. Publicado: 15-enero-2023.
Resumen
Este artículo analiza el impulso brindado a la desconcentración durante el
Gobierno de la Revolución Ciudadana en Ecuador en el período 2007-2017 y en
el marco del cambio institucional que era uno de los principales elementos de
la reforma del Estado. Ese gobierno desarrolló una estrategia de desconcentra-
ción de la Administración pública que planteó la posibilidad de acercar el Poder
Ejecutivo a los territorios a nivel de servicios, recursos públicos, planificación
y toma de decisiones. Esta investigación contiene un análisis cualitativo basa-
do en entrevistas a exautoridades y exfuncionarios de la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo (Senplades), entidad nacional encargada de llevar ade-
lante las reformas y cambios, así como, documentos y herramientas técnicas ela-
boradas por la Senplades. Pese a los esfuerzos, las políticas públicas aplicadas
no desconcentraron la toma de decisiones en el Gobierno central.
1 La autora también se desempeña como investigadora social en el Instituto de la Democracia - Consejo
Nacional Electoral de Ecuador.
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Palabras clave: desconcentración, Poder Ejecutivo, territorios, reforma del Estado,
cambio institucional.
Abstract
This article analyzes the impulse given to deconcentration during the Government
of the Citizen Revolution in Ecuador (2007-2017) and within the framework of the
institutional change that was one of the main elements of the State reform. This
government developed a strategy of public administration deconcentration that
projected the possibility of bringing the Executive Branch closer to the territories
in terms of services, public resources, planning and decision-making. This research
contains a qualitative approach based on interviews with former authorities
and former officials of the National Secretariat of Planning and Development
(SENPLADES), the national entity responsible for implementing State reforms
and institutional changes. The study also used SENPLADES’ technical tools and
documents to collect information. Despite the efforts, the applied public policies
failed to deconcentrate decision making processes.
Keywords: deconcentration, Executive Power, territories, State reform, institu-
tional change.
1. Introducción
Rafael Correa, líder del partido político de Alianza PAIS (Patria Altiva y
Soberana) asumió la presidencia de Ecuador en 2007. Su régimen inició con
una reforma de Estado y la promesa de “[…] la revolución ciudadana para
volver a tener Patria” (Torres, 2016, p. 31). Durante diez años, su Gobierno plan-
teó la necesidad de “[…] construir un nuevo Estado” (Senplades, 2011a, p. 3), en
el que “lo nuevo” fue una de las características significativas de su gestión: nuevo
modelo de desarrollo, nuevo Estado, nueva Constitución, nuevas relaciones con
los territorios, entre otros. La propuesta fue transformar al antiguo Estado su-
mido en la “larga noche neoliberal” y “secuestrado por élites bancarias del neo-
liberalismo y por los intereses corporativos” (Plan Nacional para el Buen Vivir
[PNBV], 2009-2013).
Se planteó, entonces, acercar el Estado a los territorios mediante la desconcen-
tración del Gobierno central (a nivel de la administración burocrática), proceso
distinto a la descentralización del poder (en tanto transferencia de competencias
a los Gobiernos locales). Se buscó fortalecer, desde el Gobierno central, la admi-
nistración de los territorios y las localidades más remotas y alejadas de los centros
de poder que estaban dentro de la jurisdicción de los Gobiernos autónomos
descentralizados (GAD). Los cambios proyectados posibilitaban que el Ejecutivo
tomara decisiones sobre las iniciativas, recursos, focalizaciones, incluso, en las
ciudades que tenían Gobiernos seccionales pertenecientes a la oposición política
(Meléndez y Moncagatta, 2017, p. 439).
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En el marco de dicha reforma del Estado, este artículo estudia el cambio insti-
tucional como uno de los ejes de la reforma que buscaba racionalizar y descorpo-
rativizar la estructura del Ejecutivo, recuperar las facultades de rectoría, regulación
y control del Gobierno central y homologar sus estructuras básicas. De manera
concreta, se indaga por el funcionamiento de la desconcentración del Estado cen-
tral en Ecuador entre 2007-2017 como parte del cambio institucional durante el
Gobierno de Correa. Además, se busca analizar las estrategias que le dan forma y
significado a la relación del Estado central con los territorios. Se sostiene por hipó-
tesis que, bajo la apariencia y divulgación de la desconcentración, el Gobierno de
la Revolución Ciudadana terminó concentrando el poder en la Función Ejecutiva.
Desde lo metodológico, se realizaron entrevistas semiestructuradas dirigidas
a algunas exautoridades y exfuncionarios públicos que formaron parte del equipo
técnico que diseñó el cambio institucional. Las preguntas buscaron recabar infor-
mación sobre el cambio institucional, la desconcentración y la relación con los
territorios. Las personas fueron escogidas de manera aleatoria y expresaron su vo-
luntad de participar de este estudio desde el anonimato. Por ello, sus nombres han
sido anonimizados y serán citados utilizando un código de manera confidencial.
Por otra parte, se revisó el archivo técnico digital de la Colección de la Dirección
de Cambio Institucional (2018) de la Senplades, en la que se logró identificar,
recopilar y analizar 159 documentos y herramientas técnicas que incluyen actas
de sesiones, presentaciones con lineamientos conceptuales y metodológicos,
ayudas memoria, matrices, ente otros, sobre la reforma del Estado y el cambio
institucional que dicha entidad llevaba adelante.
Este artículo se estructura en cuatro acápites. En el primero se presenta una
breve discusión sobre los conceptos de desconcentración, descentralización y
cambio institucional. En la segunda, se retoman algunas propuestas del Gobierno
de Correa como la Constitución de 2008 y el nuevo modelo de Estado que incluía
su presencia en los territorios. En la siguiente parte se revisa el proyecto del nuevo
Estado a partir del cambio institucional enfocado en tres elementos: a) estructura
de la Función Ejecutiva; b) recuperación de las facultades de rectoría, regulación y
control del Estado central; y c) diferencia funcional de las entidades del Ejecutivo y
homologación de sus estructuras básicas. Por último, se presentan las conclusiones.
2. Sobre la concentración del poder
La concentración del poder en el Ejecutivo, como característica de los regímenes
populistas, ha sido analizada por diferentes académicos. Pachano y Freidenberg
(2016) y De la Torre (2013) calificaron de populista a la forma de liderazgo de
Correa quien, pese a que incorporó estrategias de acercamiento y formas de par-
ticipación ciudadana al Estado, concentró el poder en el Ejecutivo. Mientras que
para Thwaites (2014, p. 136) muchas de estas acciones “[…] choca[n] con con-
cepciones y tendencias hacia la centralización y concentración piramidal del po-
der”, Stoessel (2015, p. 136) señala que dicho régimen combinó propuestas de
ampliación de la participación ciudadana con mecanismos que concentraron el
poder en la presidencia (mediante la toma de decisiones y sucesión presidencial).
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Incluso, en el contexto de la descorporativización del Estado y en el intento de
alejar los intereses privados que irrumpieron en la gestión estatal durante el ciclo
neoliberal (1990-2006), Coronel, Stoessel, Guanche y Cadahia (2019, pp. 167-8)
señalaron que este afán dio lugar, de igual manera, a la concentración del poder.
En esta línea, algunos autores señalan que las acciones tomadas por el Gobierno
contribuyeron a la constitución de un régimen hiperpresidencialista que fortaleció
de manera desequilibrada el poder en el Ejecutivo (Meléndez y Moncagatta, 2017,
p. 425). Esta tendencia se repitió, incluso, durante los regímenes de Hugo Chávez
y Evo Morales en Venezuela y Bolivia, de forma respectiva, en los que la oposición
y sectores disidentes fueron tratados como opuestos a la revolución, siendo en-
frentados mediante procesos represivos (De la Torre, 2018, p. 25; 2013, p. 5).
En la reestructuración de la relación entre el Gobierno y los territorios en
Ecuador se planteó la construcción y reubicación de unidades administrativas y
prestadoras de servicios en todo el país, retomándose la idea del fortalecimiento
de la nación, que en el discurso oficial era nombrado como “la patria”. Así, los
eslóganes “La Revolución Ciudadana para volver a tener Patria” y “La Patria es
de todos” se constituyeron en las herramientas que potenciaron el proyecto de
Estado y estructuraron los discursos respecto a la reconstrucción de la nación y
la identidad nacional. En este contexto, es necesario recordar que hasta antes de
2007 el país estuvo marcado por la ausencia de una representación política y de-
mocrática estable (en seis años hubo tres presidentes depuestos), una profunda
crisis socioeconómica, aniquilación de la política monetaria nacional, dolariza-
ción de la economía, movilizaciones populares y debilidad de los movimientos
sociales, deterioro de la legitimidad de las instituciones públicas y partidos polí-
ticos, y demandas ciudadanas para recuperar la soberanía nacional (De la Torre,
2018, pp. 25-28).
Con el fin de brindar y dotar al Estado de cierta racionalidad en la que la
planificación, teorización, reflexión metodológica y análisis comparativos fue-
ran centrales en las reformas y políticas, el Gobierno de Correa incorporó en la
Administración pública a intelectuales y académicos de izquierda (Cuvi, 2018, p.
33). De la Torre (2018, p. 9) sostiene que esta élite de expertos y académicos ela-
boraron políticas públicas que no estaban cimentadas en el debate democrático
y la participación ciudadana en la toma de decisiones. Meléndez y Moncagatta se
ciñen a esta misma línea (2017, p. 436).
Este fenómeno ha sido descrito bajo el concepto de tecnopopulismo o popu-
lismo tecnocrático, en el cual se conjugan elementos tradicionales del populismo
(figura del líder carismático) e incorporación de tecnócratas al Gobierno (profe-
sionales especializados para el desempeño de un cargo público) (Ospina, 2008,
p. 170). Se trataba de una “[…] tecno-burocracia joven y preparada, conformada
por profesionales (incluidas muchas mujeres) que no provenían ni de los viejos
partidos ni del empresariado oligárquico” (Codato y Espinoza, 2018, p. 82) y se
transformaron poco a poco en una élite política. La planificación del Estado pasó
de ser un proceso sin mayor incidencia a una necesidad en la que la Senplades y
su equipo técnico jugaron un rol destacado.
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3. Nueva Constitución, nuevo Estado
Desde el discurso oficial el Gobierno manifestaba que para hacer efectivos los
cambios planteados en la Constitución de 2008 se requería construir un nuevo
Estado (Senplades, 2011a, p. 3). Dicho precepto se incorporó en el Plan Nacional
de Desarrollo 2007-2009 y PNBV 2009-2013, en los que lo nuevo cobró importan-
cia a partir de un novedoso modelo de desarrollo, orden gubernamental, arqui-
tectura institucional y matriz productiva. Lo nuevo fue una característica vital en
los cambios emprendidos, entre los que se incluye la reforma del Estado (Ivanovic
y Naizot, 2016, p. 80).
Se trataba de un Estado revolucionario del socialismo del siglo xxi que, a
diferencia del socialismo del xx (propio de los países de la Unión Soviética, Cuba,
Corea del Norte), apuntaba al fortalecimiento del poder estatal sobre la base
de una democracia participativa, estatalización de los medios de producción y
valoración objetiva del trabajo (Dieterich, 1996). En Ecuador este socialismo no
se sostuvo en “[…] la estatalización de los medios de producción, sino en un
modelo en donde el Estado tenía un rol fundamental en planificar la economía”
(De la Torre, 2018, p. 26), además de que se preservaron prácticas neoliberales,
como las concesiones mineras y petroleras a empresas transnacionales privadas,
que es una posición antagónica a la ideología socialista.
En la práctica, se enarbolaron los términos de “ciudadanía” –en referencia
a personas iguales en el Estado capitalista– y “siglo XXI” –interconectado a la
globalización del capital– (Sierra, 2018, p. 18). Los cambios implementados se
acercaron a los criterios posliberales que antiliberales y, por tanto, hay continui-
dad con el modelo neoliberal: se cuestiona más a la fase neoliberal del capitalismo
que a este último per se (Stoessel, 2015, p. 131). Más allá de la coherencia entre
el discurso y las acciones, el Gobierno posicionó la idea de que “la patria ya es de
todos” como construcción colectiva que hacía mella al antiguo Estado sumido en
la “noche neoliberal” y “secuestrado por las élites bancarias” (PNBV, 2009-2013).
La nación fue representada en los discursos de Correa como “la patria”, tér-
mino que hacía referencia, de igual manera, a los vínculos culturales, históricos,
afectivos, entre otros, con el territorio nacional (Connor, 1998, p. 17). Estos
elementos dieron forma a la identidad como construcción social que se vive en
las prácticas discursivas de la vida cotidiana y que sostiene al Estado (Radcliffe y
Westwood, 1998, p. 22). Correa se propuso enfrentar al neoliberalismo y a sus
élites y reivindicó la lealtad hacia la patria (tratada como sinónimo de nación). A
partir de esto se reestructura el sentido de la identidad nacional, en la cual “[…]
todos los sectores sociales tienen la obligación de velar por los intereses conjuntos
del Estado” (Gledhill, 2000, p. 41).
Esta identidad se cimentó en el imaginario de una unidad administrativa y te-
rritorial apegada al simbolismo que genera una historia, una cultura y la búsqueda
común hacia “la patria ya es de todos” y lo relacionado con su recuperación y
reconstrucción. En los medios de comunicación, Correa se refirió innumerables
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veces a la refundación de la patria, al retorno a la soberanía nacional, a la patria
grande impostergable, la patria para siempre, entre otros, como un mecanismo
para generar este nuevo sentido de identidad. Sentido que se adquiere mediante
el lenguaje, el contacto con las instituciones y discursos estatales, medios de co-
municación, la educación, entre otros, que influencian a la población (Radcliffe y
Westwood, 1998, pp. 32-33).
Entre las múltiples estrategias, la Revolución Ciudadana se sostuvo mediante
sendas campañas publicitarias, propaganda y visualización del logo de Alianza
PAIS en los distintos espacios comerciales y bienes muebles de la nación, realización
de consultas populares como mecanismos para demostrar la decisión y voluntad
del pueblo (entre 2006-2013 se llevaron a cabo once procesos electorales) (De la
Torre, 2018, p. 26), entre otros. En torno al nuevo Estado se crearon símbolos
que tienen reconocimiento colectivo y que, en palabras de Radcliffe y Westwood
(1998, p. 32) hacen parte de la comunidad nacional imaginada que convoca y
moviliza a distintos grupos e instituciones, de clase, elitistas o populares.
Estos elementos fueron “[…] la imagen que representaría los intereses de
la nación ecuatoriana, a través de la voz autorizada del Gobierno nacional, en
distintos espacios institucionales, diplomáticos y comerciales” (Salas, 2020). No
obstante, Correa dio un sentido político al rechazo de las políticas neoliberales y a
la partidocracia2 (De la Torre, 2018, p. 26), término último con el que se conoció
a las élites contrarias al Gobierno, a “los adversarios políticos por excelencia”
(Stoessel, 2015, p. 14). Además, “[…] a la partidocracia, enemigo de origen del
campo ideológico de la Revolución Ciudadana, paulatinamente, se fueron jun-
tando las organizaciones indígenas, los campesinos, los ecologistas, la izquierda
disidente, los periodistas, las mujeres, los campesinos y los trabajadores” (Sierra,
2018, p. 19), es decir, los sectores que históricamente estaban vinculados con la
organización popular.
En este contexto, algo que reavivó la imagen de la nación por parte de los
sectores marginados consistió en la visita permanente de Correa al campo, a los
territorios, barrios, parroquias y lugares apartados de la geografía nacional, ya sea,
para dirigirse a la ciudadanía mediante las transmisiones de las “cadenas sabati-
nas” o para realizar reuniones del gabinete de Gobierno, constatar la ejecución de
obras, entre otras. Así se fueron cimentando las bases de esa nueva manera de ad-
ministrar el Estado ecuatoriano que dieron cuenta de un cambio institucional que
llevaba adelante la desconcentración del Ejecutivo en el territorio. El nuevo sentido
de patria tuvo a la desconcentración como una de sus estrategias, mecanismo que
permitió el acercamiento del Gobierno central a los territorios y, a su vez, acercar a
los territorios al Gobierno central. El objetivo planteado consistía en la reincorpo-
ración de los territorios en las dinámicas estatales a partir de la planificación de las
necesidades locales lo que garantiza que “la patria ya es de todos”.
2 Para Codato & Espinoza (2018), la partidocracia se refiere al desprestigio de los partidos políticos tradicio-
nales que eran percibidos por la ciudadanía como corruptos.
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4. Cambio institucional del Ejecutivo y la relación con los territorios
El cambio institucional se planteó como una de las estrategias para concretar los
desafíos derivados de la nueva Constitución que apuntaba a “[…] recuperar lo
público, entendido como lo que es de todas y todos” y “[…] recuperar el Estado
para los ciudadanos” (PNBV, 2009-2013, p. 87). Se buscó reformar el Estado pa-
ra hacerlo verdaderamente público y, de esta manera, convertir lo público en lo
estatal. Pero, desde la perspectiva del Gobierno, lo público no era lo que perte-
necía a la ciudadanía (de manera individual, colectiva o corporativista), lo públi-
co era el Estado (Ivanovic y Naizot, 2016, pp. 80-82), un Estado construido por
la Revolución Ciudadana.
El proceso de reforma del Estado fue liderado por la Senplades, entidad
creada en 2004 y fortalecida en 2007 con la dotación de recursos humanos,
financieros e institucionales. La misión de la Senplades consistió en administrar la
planificación con enfoque nacional, sectorial y territorial, programar la inversión
pública, democratizar y territorializar del Estado, así como ofrecer seguimiento y
evaluación de las acciones técnicas y administrativas a todas las instituciones del
Estado, incluyendo a los GAD (Decretos Ejecutivos 103 de 2007; 1577 de 2009).
De esta manera, la Senplades pasó de ser una oficina más del entramado
burocrático a convertirse en un actor clave del Ejecutivo, tanto por el rol y las
competencias que se le asignaron –también era la entidad encargada de elaborar
el Plan Nacional de Desarrollo– como por su incidencia en la toma de decisiones
del presidente (entrevista 11, funcionaria pública, comunicación personal, 19
de mayo de 2014). Desde el discurso oficial, la reforma requería transformar las
bases institucionales y principios de acción del Estado (Senplades, 2009b), por
ello, los esfuerzos se encaminaron a la reforma de la arquitectura institucional
del Ejecutivo y lógicamente su presencia territorial. Sobre todo, en los territorios
en los que se entendió al Estado como el eje articulador entre los centros de
poder (en los que se toman las decisiones) y las redes de acción (desde las que se
ejecutan, materializan, se da seguimiento a las decisiones, entre otros).
Desde ese escenario se fijaron los puntos estratégicos de la gestión del Ejecutivo
y se delinearon los ámbitos en los que era necesario trabajar en acciones a nivel
intersectorial (entrevista 6, comunicación personal, 28 de febrero de 2018). El
cambio institucional inició con el levantamiento de información de todas las ins-
tituciones públicas y vinculadas con el Ejecutivo (dependientes, autónomas, ads-
critas, semipúblicas, entre otras) para luego analizar sus funciones, competencias
y atribuciones. Se les agrupó en ocho sectores (estratégicos, política económica,
desarrollo social, producción, empleo y competitividad, seguridad, política y GAD,
patrimonio natural y cultural, conocimiento y talento humano) que se articularon
bajo la figura de un ministerio coordinador (entrevista 6, comunicación personal,
28 de febrero de 2018).
Autores como Muñoz (2014, p. 144) enfatizaron en que la forma del Estado,
es decir, la apariencia de las instituciones y su comportamiento, no generaron
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transformaciones en la configuración del poder, la matriz productiva, el poder de
las clases, entre otras. Así, el cambio institucional del Estado fue parte del desa-
rrollo de la institucionalidad mediante la cual se representaban “[…] los intereses
del pueblo, la ciudadanía y la nación” (Ibid.). Este cambio se enfocó en fortalecer
la capacidad institucional sin incidir de manera real en la estructura económica o
patrón de acumulación pero, desde el que se condiciona al manejo administrativo
del Estado, su forma y hegemonía (Ibid., p. 147).
Alrededor de este cambio la Senplades realizó: 1) la racionalización de la
estructura del Ejecutivo por medio de la desprivatización y descorporativización
que dio paso a la reestructuración del Gobierno central; 2) la recuperación de
las facultades de rectoría, regulación y control del Gobierno central; y 3) la di-
ferenciación funcional de las entidades del Gobierno central y homologación de
sus estructuras básicas. Desde estas acciones estaba implícita la necesidad de
fortalecer la presencia institucional en los territorios mediante la desconcentra-
ción del Ejecutivo. Esta fue una de las innovaciones del Gobierno: acercarse a los
territorios más remotos y alejados del país mediante una nueva institucionalidad.
Esta desconcentración operó bajo los siguientes parámetros:
•Mediante la creación de unidades de planificación de los ministerios y secretarías
nacionales en los territorios. La Senplades diseñó un mapa nacional de planifica-
ción a partir de la conformación de unidades desconcentradas que se denomi-
naron zonas, distritos y circuitos que fueron utilizados de manera uniforme por
las instituciones públicas para planificar las intervenciones territoriales. De esta
manera las unidades de planificación eran de obligatoria aplicación para todos
los ministerios sectoriales según el Acuerdo Ministerial Nro. 557 de la Senplades
(Registro Oficial de Ecuador Nro. 290, 28 de mayo del 2012; entrevista 6, comu-
nicación personal, 28 de febrero de 2018).
•Reubicación de algunas dependencias en otras ciudades para no seguir concen-
trando la institucionalidad en Quito, Guayaquil y Cuenca. Ejemplo de esto fue la
Secretaría Nacional del Migrante (Senami), que en 2013 trasladó su sede princi-
pal a Azogues para acercar sus servicios, programas y proyectos a la ciudadanía,
ya que era una de las ciudades con mayores índices migratorios del país.
•Distribución de servicios y redes administrativas en las localidades. Es decir, el
Ejecutivo decidió administrar el territorio, no desde su configuración descentrali-
zada, sino desde las nuevas unidades de planificación que fueron creadas.
La Senplades coordinó la conformación de los distritos y circuitos como uni-
dades desconcentradas en las que el Ejecutivo realizaría sus intervenciones en el
territorio. Lo contradictorio de este diseño institucional era que, en el marco del
Estado plurinacional e intercultural, se trataba de una decisión que implicaba el
reordenamiento de los territorios y centralidades comunales y la reubicación de
los servicios públicos básicos que en algunos casos habían sido el resultado de las
luchas históricas de los movimientos sociales, como lo fueron las escuelas intercul-
turales bilingües. Por ende, se trataba de una disposición unilateral del Gobierno
central que no consistió en reestructurar las instituciones para diversificarlas e
incluir perspectivas interculturales y participativas que innovaran el manejo de la
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Desconcentración del Estado central y configuración del poder en los territorios...
educación, salud, acceso a la justicia, entre otros, coherentes con lo dispuesto en
la Constitución (Agenda Nacional para la Igualdad de Nacionalidades y Pueblos
2013-2017, p. 18).
Si se hubiese considerado al Estado como una unidad de planificación y la ne-
cesidad de articular el trabajo con los distintos niveles de gobierno que operaban
en los territorios, la organización para la prestación de los servicios seguramente
hubiera partido de la división político-administrativa para dar mayores proba-
bilidades de sostenibilidad al proceso. Así, se hubiese evitado la duplicación de
esfuerzos e inversión de recursos creando otros niveles de planificación (zonas,
distritos y circuitos) adicionales a los GAD (entrevista 10, comunicación personal,
12 de mayo de 2015).
Para entender las diferencias entre la desconcentración y descentralización se
debe señalar que el sistema jurídico-organizativo de la Administración pública se
estructuró con base a la distribución de competencias y atribuciones y diferentes
mecanismos (De la Vallina 1961, p. 80). Las competencias determinan el ámbito
de acción de una determinada entidad administrativa, es decir, la función que ca-
da entidad tiene que cumplir (García, 1964, p. 245). La Administración pública,
para cumplir con sus funciones en los territorios, no puede recurrir a las depen-
dencias del Ejecutivo para hacerlo, es necesario, como principio constitucional
y organizativo, transferir las competencias a las unidades que desarrollan tales
actividades en los territorios específicos (De la Vallina, 1961, p. 81).
Estas funciones pueden transferirse a otros organismos jurídica y administra-
tivamente distintos al Gobierno central –como ocurre en la descentralización–, o
a entidades de una misma persona jurídica sean centrales o locales –como ocurre
con la desconcentración– siempre que se mantenga la diferencia jerárquica (De
la Vallina 1961, pp. 81-83). La asignación de funciones a otros niveles tiene por
finalidad, en un inicio, mejorar la organización de la Administración pública. No
obstante, también se encuentran inmersas todas las dinámicas de centralización-
descentralización y concentración-desconcentración del poder estatal en estas
relaciones jurídico-administrativas. Así, la desconcentración también implica
transferir el poder de decisión en relación con las atribuciones o competencias
que se asignan (García, 1964, p. 246).
Es decir, la desconcentración es el traslado de ciertas competencias admi-
nistrativas y técnicas para la toma de decisiones, de un nivel jerárquico superior
hacia un nivel inferior que, por su ubicación en territorio, puede ejercer de mejor
manera tales atribuciones (Rebaza et al., 2016, p. 557). De este modo, dicho
mecanismo plantea dos objetivos. Por un lado, acercar la prestación de servicios
a los territorios y, por el otro, descongestionar el poder del Gobierno central. No
obstante, las entidades desconcentradas forman parte de la centralización del
Gobierno central, en tanto que las unidades desconcentradas ejercen sus com-
petencias y atribuciones fuera del centro geográfico en el que se localiza el poder
central (Alva, 2008, p. 19).
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La desconcentración de la institucionalidad del Estado ecuatoriano se centró
en la inversión de recursos, sin precedentes, para ampliar las capacidades del
Gobierno central, pero esto no implicó la desconcentración del poder. Pasó a
segundo plano la búsqueda por fortalecer a los Gobiernos locales mediante la
descentralización y distribución del poder en los territorios para evitar su cen-
tralización en el Ejecutivo y el autoritarismo. Este último es entendido como la
incapacidad de dialogar y aceptar opiniones diferentes o “[…] de ver a los rivales
como enemigos que debían ser silenciados, exiliados y privados de sus derechos”
(De la Torre, 2018, p. 30).
Este acercamiento del Ejecutivo, que no parte del enfoque participativo e in-
tercultural propio de las realidades locales, no supuso cambio significativo alguno
en el manejo de los territorios, ya que el país continuó operando bajo la lógica de
la administración gubernamental central (Muñoz, 2014, p. 144) con instituciones
homogéneas, sectorizadas y jerárquicas localizadas en los territorios. La búsqueda
del Ejecutivo por llevar el Estado al territorio se sustentó en la creación de una
red de unidades operativas ministeriales distribuidas a nivel local y diferentes fun-
ciones, las cuales acataban las decisiones de la autoridad central: el presidente.
Con la propuesta del “Estado en el territorio” la desconcentración se materializó
mediante la construcción y readecuación de entidades prestadoras de servicios,
oficinas, entre otros, en los territorios. En el corto y largo plazo esta política era
insostenible para el gasto corriente del Estado debido a la enorme inversión que
significaba (entrevista 1, comunicación personal, 3 de abril de 2015).
Durante el proceso de reorganización del Estado y en relación con el Estado-
territorio, se fortaleció la centralización del poder del Gobierno central (entrevista
2, comunicación personal, 6 de abril de 2015; archivo técnico digital de Senplades,
Colección de la Dirección de Cambio Institucional, 2018). El cambio institucional
implicó ajustes en la estructura ministerial y se fundamentó en la revisión infinita
de la nueva institucionalidad, secretarías nacionales e institutos, para lo cual
se crearon herramientas y definieron modelos y estructuras homologadas. Para
Meléndez y Moncagatta (2017, p. 439) esta concentración del poder tiene su co-
rrelato en la “recentralización de las relaciones con los gobiernos subnacionales”
cuyas autoridades locales consiguieron hacer frente al Gobierno central. Cabe
señalar que, en las elecciones de alcaldes de 2014 el partido Alianza PAIS no fue
elegido en ninguna de las diez principales ciudades del país.
4.1. Estructura de la Función Ejecutiva: racionalizar, desprivatizar
y descorporativizar
La justificación expuesta por la Senplades para ajustar la estructura del Ejecutivo y
acercarlo al territorio parte de los siguientes argumentos. El embate de la agenda
neoliberal en América Latina, y en Ecuador, desde mediados de la década de 1980
redujo al Estado a su mínima expresión (en tamaño y facultades) (Senplades, 2009a,
p. 29). Poco a poco se produjo la pérdida de las capacidades de rectoría, planifica-
ción, regulación y control (el mercado no requería controles) del Estado central, se
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Desconcentración del Estado central y configuración del poder en los territorios...
generó un caos institucional, debilitamiento de la presencia estatal y la casi elimina-
ción de la planificación en la inversión pública (Senplades, 2009b, p. 29).
Al respecto, Stoessel (2015, p. 124) ha señalado que los procesos de cambio
político en América Latina se centraron en enfrentar los postulados del Consenso
de Washington y recuperar las capacidades estatales que fueron reducidas duran-
te el auge del neoliberalismo en el marco del retorno del Estado. Como resultado
de las políticas neoliberales se generó un deterioro de las empresas públicas (en
las que no se invirtió), se duplicaron intervenciones, se malgastaron los recursos
públicos y, lejos de reducir su forma burocrática-administrativa, se multiplicó un
conjunto de entidades que minaron la rectoría estatal sobre las políticas por la vía
de la privatización y desregulación (Thwaites, 2014, p. 23).
Entre 1990-2006 el Estado ecuatoriano fue capturado por las élites econó-
micas, las cuales eliminaron la autonomía de la institucionalidad estatal y esto
mermó la posibilidad de generar políticas públicas que respondieran a objetivos
nacionales (Thwaites, 2014; Stoessel, 2015). Los grupos de poder que corpo-
rativizaron el Estado implementaron políticas económicas liberales, debilitaron
la regulación del Estado, eliminaron los subsidios y privatizaron las empresas
estatales (Codato y Espinoza, 2018). Estas dinámicas incidieron en la creación de
una institucionalidad para-ministerial en la estructura estatal que se evidenciaba
para 2007 en la presencia, en al menos, 18 clases de entidades públicas y una
extensa institucionalidad conformada por 119 consejos, comisiones, fondos e
institutos. Se registraron 16 organismos de desarrollo regional de carácter autó-
nomo que, en su mayoría, recibían financiamientos de agencias de cooperación
internacional y del Estado, creados por ley o decreto y cuyo impacto era escueto
o nulo (Senplades, 2011b, p. 20; archivo técnico digital de Senplades, Colección
de la Dirección de Cambio Institucional, 2018).
Entre estos organismos se encontraban el Programa Regional para el Desarrollo
del Sur del Ecuador, la Comisión de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del
Río Guayas, la Corporación Reguladora del Manejo Hídrico de Manabí, el Centro
de Desarrollo del Norte de Manabí, Centro de Reconversión Económica, Instituto
Nacional Galápagos, los consejos de Desarrollo de Nacionalidades y Pueblos
del Ecuador, de Desarrollo del Pueblo Montubio, de la Niñez y Adolescencia,
de Mujeres, la Corporación para el Desarrollo Afroecuatoriano, la Secretaría de
Objetivos del Milenio, el Consejo de Comercio Exterior e Inversiones, entre otros.
La mayoría de estos organismos fueron cerrados y otros tantos fueron fusiona-
dos. Estas acciones fortalecieron las competencias de los ministerios y secretarías
nacionales que, a largo plazo, permitía reorganizar la presencia territorial de estas
entidades y avanzar con la desconcentración.
Estos organismos fueron creados por Gobiernos anteriores al de Correa para
resolver las problemáticas coyunturales o demandas sociales en relación con la pla-
nificación y gestión del desarrollo local, la administración de proyectos hidroeléctri-
cos, vialidad, riego, manejo de cuencas y suministro de agua potable (entrevista 5,
comunicación personal, 20 de abril de 2015; archivo técnico digital de Senplades,
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Coyuntura
Colección de la Dirección de Cambio Institucional, 2018). Coronel et al. (2019,
p. 156) indican que antes de las reformas de 2007, las instituciones del Ejecutivo
estaban cooptadas en un 69 y 67% por miembros de las cá maras de comercio e
industria, de forma respectiva, y por gremios sociales con el 2%, lo que generaba
conflictos de intereses y dependencia entre el Estado y las élites económicas.
La mayoría de estos organismos no se articulaban con las instituciones esta-
tales sectoriales. En otros casos, superponían competencias con organismos del
régimen seccional autónomo, duplicación de funciones en la formulación de las
políticas públicas, falta de planificación, inversión de presupuestos para acciones
esporádicas que no generaban impacto en la calidad de vida de la población
y tampoco contaban con anclaje institucional, entre otros (Senplades, 2009a).
Para Correa “[…] la participación corporativa de diversos intereses sectoriales y
privados impedía a los Estados obtener la suficiente autonomía para motorizar
proyectos políticos de orientación universal” (Coronel etal., 2019, p. 150).
Este mecanismo fue utilizado durante la historia del país para “capturar el
Estado”. Las políticas públicas eran diseñadas y gestionadas por actores con inte-
reses particulares, corporativos o gremiales, cuerpos colegiados u organizaciones
sociales paraestatales de los diferentes Gobiernos de turno (Coronel etal., 2019,
p. 154; Codato & Espinoza, 2018, p. 96). Desde 2007 Ecuador llevó adelante lo
que para Codato y Espinoza (2018, p. 105) fue una modernización capitalista del
Estado que “[…] ya no estaba dominada por unas cuantas familias” o por élites
económicas, aunque “[…] algunas fracciones empresariales crecieron durante el
gobierno de la Revolución Ciudadana” (Coronel etal., 2019, p. 157).
El régimen de Rafael Correa planteó descorporativizar el Estado (Coronel
et al., 2019, p. 150), lo que suponía que las competencias asumidas por las
organizaciones, centros, comisiones y programas debían ser recuperadas por
los ministerios responsables de cada sector. Así, se evitaría la superposición de
funciones y generación de esfuerzos aislados que no respondían a la planificación
nacional. Pero, el nuevo diseño institucional concentró la capacidad de iniciativa,
la toma de decisión, la influencia e inclusive las prerrogativas en el Ejecutivo bajo
un esquema hiperpresidencialista (Meléndez y Moncagatta, 2017, p. 439). Desde
el análisis técnico de la Senplades se justificó la eliminación, fusión o incorpo-
ración de estas entidades con la finalidad de “[…] racionalizar, desprivatizar y
descorporativizar al Estado […] para recuperar y fortalecer el rol de planificación
[..]” y definir y organizar claramente en dónde quedaría la rectoría de las políticas
(Senplades, 2011a, p. 11).
La propuesta de descorporativizar consistía en que el Gobierno asumiría las
funciones de los organismos que respondían a intereses económicos o sociales
particulares y, de esta manera, garantizar su control desde la institucionalidad
(Codato y Espinoza, 2018, p. 96). Una vez reformadas las entidades se determinó
la reestructuración de su presencia en el territorio mediante la desconcentración.
Hasta 2007 la estructura del Ejecutivo en los territorios carecía de una planifica-
ción nacional, lo que generaba caos en la administración local, sumado a la escasa
137
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Desconcentración del Estado central y configuración del poder en los territorios...
presencia o incidencia de las entidades del Ejecutivo en el territorio (entrevista 2,
comunicación personal, 6 de abril de 2015; archivo técnico digital de Senplades,
Colección de la Dirección de Cambio Institucional, 2018).
Desde esta perspectiva, el Estado y sus instituciones fueron vistas como “[…]
un espacio vacío donde pueden diseñar instituciones y prácticas nuevas. Todas
las instituciones existentes son consideradas como corruptas y […] deben ser
renovadas” (De la Torre, 2013, p. 9). En el caso de los consejos de desarrollo,
resultado de conquistas históricas de mujeres, niños y niñas, afrodescendientes,
indígenas y población vulnerable, su cambio institucional generó conflictos en
algunas organizaciones sociales y el Ejecutivo. Estos consejos se transformaron,
posteriormente, y a nivel constitucional, en los Consejos Nacionales para la
Igualdad que, conformados de manera paritaria entre la sociedad civil y el Estado,
velaban por el cumplimiento de los derechos humanos y cuyos miembros podían
realizar sugerencias de política pública en temas de género, étnicos, de movilidad
humana, entre otros. Esto significó para los movimientos sociales, al menos, una
pérdida de los logros alcanzados (entrevista 12, comunicación personal, 5 de
abril de 2015; archivo técnico digital de Senplades, Colección de la Dirección de
Cambio Institucional, 2018).
4.2. Recuperación de las facultades de rectoría, regulación y control del
Estado central
Con la descorporativización hay un paso directo hacia el incremento en la au-
tonomía del Estado y la toma de decisiones alrededor de las políticas y la agen-
da pública (rectoría) y el control sobre los fondos y acciones públicas (regula-
ción) (Ramírez, 2012). En este sentido, la Senplades estableció que uno de los
elementos centrales de la reforma del Estado consistía en recuperar las faculta-
des, es decir, los roles específicos que deberían ser ejercidos por el Gobierno cen-
tral por medio de los ministerios y secretarías nacionales (Senplades 2011b, p.
15; archivo técnico digital de Senplades, Colección de la Dirección de Cambio
Institucional, 2018).
Desde la Senplades se definió la institucionalidad del Ejecutivo bajo la base de
ministerios coordinadores, ministerios sectoriales, secretarías nacionales y, como
entidades adscritas, las secretarías técnicas, agencias de regulación y control e ins-
titutos. Según su jerarquía, tales instituciones tenían actividades y facultades que
cumplir, establecidas en el diseño institucional: agencias de regulación, control y
empresa estatal (gestión), secretarías técnicas (control-técnico), superintenden-
cias (regulación y control), institutos (generación de conocimiento e investigación)
y consejos de la igualdad (control) (entrevistas 5 y 7, comunicaciones personales,
20 de abril de 2015 y 23 de abril de 2015).
En 2008, artículo 141 de la Constitución, se definió que de manera exclusiva
cada ministerio en el ámbito de sus competencias era el único que podía emitir
políticas públicas nacionales y generar planes nacionales. De la misma manera,
artículo 154, se señala que corresponde a las ministras y ministros de Estado,
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Coyuntura
entre otras atribuciones, ejercer la rectoría de las políticas públicas del área
sectorial a su cargo, correspondiendo a las entidades rectoras de cada sector la
responsabilidad de formularlas, ejecutarlas, evaluarlas y controlarlas. Con estas
atribuciones se delimitó la emisión exclusiva de la política pública al Estado cen-
tral, a los ministerios rectores de cada eje temático y se fortaleció su presencia
territorial mediante oficinas administrativas y unidades prestadoras de servicios.
Se consideró que las facultades de regulación y control eran parte importan-
te de la rectoría, no obstante, surgió la necesidad de separar las instancias de
generación y ejecución de la política pública de las encargadas de la regulación
y control de específicos segmentos de la política gubernamental. Así, se crearon
instancias especializadas como las agencias de regulación y control que normaliza-
ban a los sectores estratégicos y a empresas estatales que administraban recursos
(petróleos, minas) o que prestaban servicios (telecomunicaciones, transporte)
(Senplades, 2009b, p. 15; archivo técnico digital de Senplades, Colección de la
Dirección de Cambio Institucional, 2018).
Con la reforma del Estado se recupera las facultades de rectoría, regulación
y control del Gobierno (Muñoz, 2014, p. 68). La estrategia comunicacional del
Gobierno apuntaba hacia “El Estado en el territorio” y la cercanía entre Estado-
territorios que es la manera en la que se introdujo la desconcentración del Estado
central (como administración burocrática) que no implicaba la descentralización
del poder (transferencias de competencias a los GAD) (entrevista 2, comunicación
personal, 6 de abril de 2015; archivo técnico digital de la Senplades, Dirección de
Cambio Institucional, 2018).
De esta manera, la desconcentración se fue configurando como una prioridad
en la agenda del Gobierno. Se difundió “[…] una nueva forma de gestión política
que rompía con el bicentralismo heredado del Estado burgués”, en la cual los
territorios se convirtieron en el eje central de la política pública (Muñoz, 2014, p.
8). De manera contradictoria, mientras el objetivo iba dirigido a las poblaciones
de los sectores que históricamente habían sido menos atendidos, las decisiones
en torno a esta política nacional eran de exclusiva facultad del Gobierno central
y del presidente (entrevista 10, comunicación personal, 12 de mayo de 2015;
archivo técnico digital de la Senplades, Dirección de Cambio Institucional, 2018).
4.3. Diferencia funcional de las entidades del Ejecutivo y homologación
de sus estructuras básicas
La Senplades transformó el Estado desde la reestructuración del andamiaje institu-
cional en diferentes aristas. El tercer frente revisado fueron las estructuras internas
de las instituciones del Estado que develaban una organización desordenada, caóti-
ca y de jerarquía discrecional similar a la que existía en el Ejecutivo (Ramírez, 2012).
La capacidad de negociación de las carteras de Estado y las urgencias coyunturales
se vieron reflejadas en estructuras sectoriales dispersas, poco funcionales que, en la
mayoría de los casos, no generaban resultados (Senplades, 2011a, p. 26).
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La Senplades homogeneizó las estructuras de las entidades que formaban
parte del Ejecutivo (ministerios coordinadores, ministerios sectoriales y secreta-
rías nacionales) tanto a nivel central como desconcentrado. Delimitó su campo
de acción, definiendo el deber ser de los roles que debían cumplir pero, además,
en función de las facultades (rectoría, regulación, control, gestión, coordinación,
planificación) a ejercer tanto a nivel central como desconcentrado (Norma Técnica
de Desconcentración de Entidades de la Función Ejecutiva [NTDEFE], 2013). Es
decir, por un lado, se realizó la diferenciación funcional a nivel operativo entre
todas las instituciones y, por el otro, se homologaron las estructuras del nivel
operativo (administrativo, jurídico, contable) (Muñoz, 2014, p. 76).
Para esto, el equipo técnico diseñó dos herramientas que fueron icónicas para
todas las instituciones durante 2007-2017: la Matriz de Competencias y el Modelo
de Gestión,3 en las que se visualizó cada una de las instituciones gubernamentales
con sus respectivos roles (entrevistas 2 y 10, comunicaciones personales, 6 de abril
de 2015 y 12 de mayo de 2015; archivo técnico digital de la Senplades, Dirección
de Cambio Institucional, 2018). Estas herramientas, en apariencia neutras y obje-
tivas, estaban pensadas desde la jerarquía, el poder, el interés político y con fines
claros: reformar el Estado para fortalecer y centralizar el poder del Gobierno. El
proceso de desconcentración fue regulado con la emisión de una Norma Técnica
(2013) en la que se delimitaron los criterios técnicos, administrativos y logísticos
para avanzar con la presencia del Ejecutivo en el territorio, y diseñada en función
de garantizar la toma de decisiones por parte del Gobierno central. Como han
señalado Arze et al. (2004) citado por Barrera y Silvia (2020, pp. 53-54):
Las transformaciones territoriales de “arriba hacia abajo” suceden a partir de un
tipo de gestión con mayor protagonismo de los actores y niveles gubernamentales
nacionales. Por el contrario, las experiencias de “abajo hacia arriba” suelen responder
a demandas desde los actores con pertenencia local y de entidades subnacionales
Las aristas del cambio institucional que se enfocaban en el trabajo con los te-
rritorios poco a poco fue consolidándose mediante la desconcentración, incluso,
en detrimento de la descentralización (entrevista 2, funcionaria pública, comu-
nicación personal, 6 de abril de 2015; archivo técnico digital de la Senplades,
Dirección de Cambio Institucional, 2018). Bajo esta herramienta los territorios
se fueron ajustando a las dinámicas del poder central sin mayor incidencia en la
participación local, pese a que los elementos de la democracia participativa así lo
establecían (De la Torre, 2013).
3 Herramientas técnicas creadas durante la administración de Rafael Correa, como insumos para realizar el
cambio institucional. La Matriz de Competencias servía para identificar la razón de ser y las atribuciones de
cada institución, según lo establecía la normativa vigente; mientras que en el Modelo de Gestión se determi-
naba el funcionamiento institucional y de gestión interinstitucional que se realizaría para permitir que el ob-
jetivo principal de la existencia de determinada institución se llevase a cabo. Cabe resaltar que este objetivo
institucional tenía que ver con el valor agregado que esa entidad representaba para la ciudadanía.
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Coyuntura
5 Conclusiones
El proyecto político de la Revolución Ciudadana propuso enfrentarse al “antiguo
Estado neoliberal” entregado a los intereses de la partidocracia, a partir de un
nuevo Estado en el que “la Patria es de todos”. El análisis realizado en torno a las
propuestas de cambio institucional (proceso que forma parte de la reforma del
Estado) planteadas y lideradas por la Senplades, entidad nacional encargada de
la planificación y el desarrollo, evidencia un fuerte énfasis en el discurso de acer-
car el Estado a la ciudadanía.
A nivel técnico y político, la relación con los territorios se fundamentó en la
idea de enfrentar al centralismo que concentró a la institucionalidad y planifica-
ción en Quito, Cuenca y Guayaquil, dejando al resto de ciudades por fuera de las
decisiones y directrices del desarrollo y planificación. Con el objetivo de fortalecer
la presencia del Estado en los territorios, el Gobierno de Correa priorizó la política
de desconcentración por sobre otras alternativas, entre las que se encontraba el
fortalecimiento de los GAD. El cambio planteado por la Senplades fue de corte
institucionalista, en el que el Estado y su estructura fueron observados en térmi-
nos de institucionalidad (en su forma), sin generar transformaciones de fondo en
su funcionamiento y manejo, en el patrón de acumulación del capital, la matriz
productiva el poder de las clases o la estructura.
Bajo el lenguaje objetivo y técnico-racional se encuentra la naturaleza política
de las acciones (sean de políticas públicas, administración estatal, planificación,
entre otras) que daban cuenta de una forma específica de gobierno y de los
intereses administrativo-estatal para regular el orden interno encaminado hacia
un objetivo definido. En el marco de esta reforma, en un Estado hiperpresidencia-
lista, se perdió de vista la propuesta inicial de que desde los territorios se debían
tomar decisiones; un direccionamiento desde el Estado central hacia estas unida-
des desconcentradas. Los significados inmersos tras el proceso de reforma, y, en
particular, bajo la desconcentración terminaron fortaleciendo el poder exclusivo
de la presidencia en las unidades locales. Más allá de esta noción legal y técnica,
presentada de manera oficial, la desconcentración fue un mecanismo que estruc-
turó y dio forma a las relaciones entre el Estado y los territorios/población.
La estructura organizacional que se empezó a generar a partir de la reforma
del Estado no dio cuenta de una democratización y desconcentración, sino de to-
do lo contrario, de una centralización y concentración del Estado en el Ejecutivo.
La reforma del Ejecutivo facilitaba la entrega de servicios directos del Estado en el
territorio, lo que legitimaba su existencia y acción, pero, también buscaba disci-
plinar a la población con publicidad y propaganda política sobre la readecuación
de las instituciones y servicios públicos a las necesidades territoriales. Estas ideas
bien pudieran profundizarse en futuras investigaciones.
La reforma del Estado normalizaba y regulaba a la sociedad mediante la ge-
neración de instituciones e instancias de coordinación y centralización, y con la
acción y el efecto que los servicios públicos generaban en el territorio. Más allá de
141
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la noción legal y técnica que se presentaba desde la Senplades, la desconcentra-
ción se constituyó en un mecanismo que estructuró y dio forma a las relaciones
entre el Estado central y los territorios/población y coadyuvó al fortalecimiento
del mismo. Se pierde de vista la propuesta inicial que desde los territorios se
debían tomar decisiones autónomas y se genera un direccionamiento desde el
Estado central hacia estas unidades desconcentradas. Esta reforma del Estado se
trataba, más bien, de una centralización y concentración del poder en manos del
Gobierno central. La reforma del Ejecutivo facilitaba la entrega de servicios direc-
tos del Estado en el territorio, lo que legitimaba su existencia y acción, pero, por
otro lado, disciplinaba a la población gracias a la publicidad sobre la presencia de
las instituciones en las necesidades territoriales.
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