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LA EDUCACIÓN CÍVICA COMO HERRAMIENTA PARA CONSTRUIR Y
FORTALECER LA DEMOCRACIA Y EL ESTADO DE DERECHO1
Por
CARLOS VIDAL PRADO
Universidad Nacional de Educación a Distancia (España)
cvidal@der.uned.es
Revista General de Derecho Público Comparado 32 (2022)
RESUMEN: En este artículo se analiza la utilización de la educación cívica y en valores
democráticos como instrumento para combatir la desafección de los ciudadanos hacia las
instituciones democráticas. A partir del estudio de las iniciativas internacionales y particularmente
las del ámbito europeo, se estudian cuáles deben ser los contenidos de este tipo de educación, y
qué problemas pueden surgir a la hora de concretarlos. Finalmente, se formulan algunas
propuestas sobre los elementos básicos que deberían formar parte de esta materia.
PALABRAS CLAVE: ESTADO DE DERECHO, DEMOCRACIA, EDUCACIÓN CÍVICA.
SUMARIO: I. LA NECESIDAD DE ACTUAR FRENTE A LA DISMINUCIÓN DE LA
PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y LA DESAFECCIÓN HACIA LAS INSTITUCIONES
DEMOCRÁTICAS. LA EDUCACIÓN CÍVICA COMO RESPUESTA. - II. LA RESPUESTA DE LAS
INSTITUCIONES EUROPEAS: UNA PREOCUPACIÓN LATENTE. - III. EL CONTENIDO DE LA
EDUCACIÓN PARA LA CIUDADANÍA. EN QUÉ DEBE CONSISTIR LA EDUCACIÓN PARA LA
CIUDADANÍA DEMOCRÁTICA. - IV. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS.
CIVIC EDUCATION AS A TOOL FOR BUILDING AND STRENGTHENING
DEMOCRACY AND THE RULE OF LAW
ABSTRACT: This article analyses the use of civic education and education in democratic values
as an instrument to combat citizens’ disaffection towards democratic institutions. Based on a study
of international initiatives, particularly those at European level, it examines what the contents of this
type of education should be, and what problems may arise when it comes to putting them into
practice. Finally, some proposals are made on the basic elements that should form part of this
subject.
KEYWORDS: RULE OF LAW, DEMOCRACY, CIVIC EDUCATION.
1 Este trabajo es resultado del proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Ciencia,
Innovación y Universidades (Agencia Estatal de Investigación) RTI2018-096103-B-100 “Enseñar la
Constitución. Educar en democracia”, aprobado en la convocatoria I+D+i “Retos de investigación”
para 2018; y del proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación
(Agencia Estatal de Investigación) PID2021-127680OB-I00 “Educar en valores, construir
ciudadanías”, aprobado en la convocatoria de ayudas 2021 «PROYECTOS DE GENERACIÓN DE
CONOCIMIENTO» en el marco del Programa Estatal para Impulsar la Investigación Científico-
Técnica y su Transferencia, del Plan Estatal de Investigación Científica, Técnica y de Innovación
2021-2023.
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ISSN: 1988-5091, núm. 32, Diciembre (2022) Iustel
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SUMMARY: I. INTRODUCTION: THE NEED TO ACT ON DECLINING POLITICAL
PARTICIPATION AND DISAFFECTION TOWARDS DEMOCRATIC INSTITUTIONS. CIVIC
EDUCATION AS A RESPONSE. - II. THE SITUATION IN EUROPE: A LATENT CONCERN. - III.
THE CONTENT OF CITIZENSHIP EDUCATION. WHAT EDUCATION FOR DEMOCRATIC
CITIZENSHIP SHOULD CONSIST OF. - IV. CONCLUSIONS AND PROPOSALS.
Fecha recepción: 05/11/2022
Fecha aceptación: 19/11/2022
I. INTRODUCCIÓN: LA NECESIDAD DE ACTUAR FRENTE A LA DISMINUCIÓN DE
LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y LA DESAFECCIÓN HACIA LAS INSTITUCIONES
DEMOCRÁTICAS. LA EDUCACIÓN CÍVICA COMO RESPUESTA
Es generalizada la preocupación por la desafección de muchos ciudadanos,
especialmente los más jóvenes, hacia las instituciones y la vida política, que provoca un
notable descenso de los niveles de participación democrática. En los últimos veinte o
treinta años este fenómeno es creciente, y la inquietud suele vincularse a que sea el
resultado del impacto en la participación política de ciertos problemas sociales,
especialmente los derivados de las crisis económicas y los movimientos migratorios. De
este modo, elementos como la identidad nacional y la ciudadanía democrática se han
deteriorado y/o debilitado por diversas razones2. En definitiva, existe un creciente
distanciamiento de las instituciones, especialmente por parte de los más jóvenes.
Una de las herramientas promovidas por las instituciones internacionales y utilizadas
para prevenir y combatir estos problemas sociales es la educación cívica y en valores
democráticos. La introducción de contenidos transversales, o incluso de una asignatura
específica en los currículos educativos que se ocupan de la educación para la
ciudadanía, ha sido recomendada por organismos internacionales como las Naciones
Unidas y el Consejo de Europa3, así como de la misma Unión Europea. Las instituciones
de la UE llevan tiempo sugiriendo la inclusión de una asignatura independiente en los
planes de estudio para promover la ciudadanía responsable en una sociedad
democrática como medio de lograr la cohesión social y una identidad europea común.
Uno de los objetivos de los sistemas educativos debe ser garantizar el fomento del
2 E. Arbués Radigales, C. Repáraz Abaitua y C. Naval Durán, “Los alumnos y la educación para
la ciudadanía. Primeros resultados”, Revista española de pedagogía, n. 253, 2012, pp. 417-439; B.
Crick, “Politics as a Form of Rule: Politics, Citizenship and Democracry”, en ¿What is Politics? The
Activity and Its Study, ed. A. Leftwich (Cambridge: Polity 2004), pp. 67-85; G. Stoker, Why Politics
Matters: Making Democracy Work, 2a ed., Palgrave, Basingstoke, 2016.
3 Recomendación (2002)12 del Comité de Ministros del Consejo de Europa.
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aprendizaje de los valores democráticos y la participación política en la comunidad
escolar para preparar a las personas para la ciudadanía activa4, hasta el punto de que
desde hace años la Comisión analiza periódicamente cómo las políticas educativas de
los distintos países promueven la ciudadanía responsable a través de sus sistemas
escolares5.
Preparar el futuro en la Unión Europea a través de la educación va más allá de la
necesidad de adaptarse a los cambios tecnológicos y a las necesidades cambiantes del
mercado laboral. Se trata de que los jóvenes de hoy adquieran una identidad e
interioricen los valores comunes que les identifican como europeos, haciendo de la Unión
un modelo basado en los principios e intereses comunes de sus ciudadanos. El artículo 2
del Tratado de la Unión Europea establece que estos valores son comunes a todos los
Estados miembros y que sus límites no sólo deben respetarse, sino que tanto la UE
como sus Estados miembros están obligados a defenderlos y promoverlos activamente.
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea6 destaca en su
preámbulo que la Unión ha tratado de preservar y desarrollar valores comunes como la
dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, y se basa en los principios de la
democracia y el Estado de Derecho.
En este contexto, desde las instituciones europeas se ha percibido que el Brexit ha
venido motivado, entre otras cosas, por el rechazo o distanciamiento hacia lo que
significa la UE, basado en una supuesta desinformación, que no supo ser contrarrestada
desde Bruselas. Esto ha precipitado el incremento de los esfuerzos de las instituciones
europeas (podría decirse que demasiado tarde, en el caso del Reino Unido) para
transmitir sus méritos y poner el foco en los valores de la Unión. La actual Comisión
Europea y el propio contenido de las competencias de cuatro de sus vicepresidencias
(también reflejadas en el nombre de cada una de ellas7) demuestran la voluntad política
de la Unión de reforzar su identidad y apoyarse en sus valores comunes.
4 Comisión Europea (2005), Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la
que se establece el programa «Ciudadanos con Europa» para el periodo 2007-2013 a fin de
promover la ciudadanía europea activa (COM(2005)0116 - C6‑0101/2005 - 2005/0041(COD)),
disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52005PC0116
(acceso 05.11.2022).
5 Comisión Europea, Citizenship education at school in Europe (Brussels, Eurydice, 2017),
disponible en español en: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/6b50c5b0-d651-
11e7-a506-01aa75ed71a1/language-es/format-PDF (acceso 05.11.2022).
6 UE (2012). Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea. Recuperado de Diario
Oficial de la Unión Europea: https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012P/TXT&from=EN.
7 Valores y Transparencia, Promoción de nuestro Modo de Vida Europeo, Relaciones
Interinstitucionales y Prospectiva, Democracia y Demografía.
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La Comisión Europea, en su propuesta de Recomendación del Consejo de la UE
sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente8, se refiere a la necesidad
de aprovechar el potencial de la educación y la cultura como motores de la creación de
empleo, la justicia social, la ciudadanía activa y como medio para experimentar la
identidad europea en toda su diversidad en nuestras sociedades cada vez más globales,
diversas y móviles. La Comisión Europea, el Comité Económico y Social Europeo9, el
Consejo de Europa y la UNESCO han apoyado la ciudadanía activa respaldando la
Declaración de París de 2015 sobre la promoción de la ciudadanía y los valores
comunes de libertad, tolerancia y no discriminación a través de la educación10.
Como afirmó John Dewey ya en 1916 en su obra “Democracia y educación”11, la
educación tiene un papel importante en la inculcación de valores. Mientras que Dewey
subrayaba la necesidad de una educación cívica basada en la enseñanza de la ética,
Émile Durkheim afirmaba el carácter socializador de la educación12. Estas dos
concepciones se expresan en la Declaración de París, que también reconoce el valor de
las competencias interculturales para el fomento de la cohesión social. Como es sabido,
la necesidad de contrarrestar la radicalización, tras los atentados del 13 de noviembre de
2015 en París por parte de personas pertenecientes al llamado Estado Islámico, dio
lugar a la Declaración de París de los Ministros de Educación de la UE, que hizo hincapié
en la necesidad de promover una ciudadanía y unos valores europeos comunes. El
primero de sus objetivos establece que la finalidad de la educación es “el desarrollo de
competencias cívicas, sociales e interculturales, promoviendo los valores democráticos y
los derechos fundamentales (inherentes al ser humano, que pertenecen a cada persona
8 Consejo de la Unión Europea. Recomendación del Consejo de 22 de mayo de 2018 relativa a
las competencias clave para el aprendizaje permanente (2018/C 189/01). Recuperado el
25.10.2021, de europa.eu: https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018H0604(01)&from=SV. (acceso 05.11.2022).
9 Comité Económico y Social Europeo. Active Citizenship For a better European society.
Brussels: EESC, 2012. Obtenido de https://www.eesc.europa.eu/es/our-work/publications-other-
work/e-publications/active-citizenship#downloads (acceso 05.11.2022).
10 Ministros de Educación de la UE. Declaration on Promoting citizenship and the common values
of freedom, tolerance and non-discrimination through education, 2015. Recuperado de
https://ec.europa.eu/assets/eac/education/news/2015/documents/citizenship-education-
declaration_en.pdf (acceso 05.11.2022).
11 Dewey, J. Democracy and Education. (A. libre, Ed.), 1916. Obtenido de
https://en.wikisource.org/wiki/Democracy_and_Education (acceso 05.11.2022).
12 É. Durkheim, Educación y sociología, 1922 (Ediciones Península, Barcelona, 2013); É.
Durkheim, La educación: su naturaleza, su función, 1928 (Incluido en Educación y pedagogía.
Barcelona: Península, 1996, pp. 43-72; É. Durkheim, L'évolution pedagógique en France, París:
1re édition, 3e trimestre 1938. Disponible en:
http://classiques.uqac.ca/classiques/Durkheim_emile/evolution_ped_france/evolution_ped_france.h
tml (acceso 05.11.2022).
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en virtud de su dignidad), la inclusión social y la no discriminación, y la ciudadanía
activa”13.
El Parlamento Europeo, en línea con la Declaración de París, también adoptó en
2016 una resolución sobre el papel del diálogo intercultural, la diversidad cultural y la
educación en la promoción de los valores europeos fundamentales14.
Sin embargo, como hemos dicho, esto no es sólo una preocupación para la Unión
Europea. Muchos de los valores europeos incluidos en el artículo 2 del TUE son valores
comunes a las democracias occidentales. En los textos internacionales encontramos a
menudo referencias a la “identidad colectiva” o a la “ciudadanía global”. En este
contexto, se presta especial atención a determinados valores y actitudes comunes a las
distintas culturas: respeto, escucha, adaptación, establecimiento de relaciones, visión
multiperspectiva, autoconocimiento y humildad cultural15.
El Consejo de Europa utiliza el concepto de “educación para la ciudadanía
democrática”, indicando que la participación en la vida cultural y política es un derecho
humano16, y considera que la educación para una cultura democrática es una forma de
combatir el aumento de la violencia, el racismo, el extremismo, la xenofobia, la
discriminación y la intolerancia. En 2010, el propio Consejo de Europa adoptó la “Carta
de Educación para la Ciudadanía Democrática y la Educación en Derechos Humanos”17.
que se basa en la idea de que la educación desempeña un papel esencial en la
promoción de los valores fundamentales del Consejo de Europa: la democracia, los
derechos humanos y el Estado de Derecho, así como en la prevención de las violaciones
de los derechos humanos. A escala mundial, la UNESCO ha destacado recientemente
(2020) la importancia de la ciudadanía democrática activa en la educación global en un
13 Ministros de Educación de la UE. Declaration on Promoting citizenship and the common values
of freedom, tolerance and non-discrimination through education, 2015. Obtenido de
https://ec.europa.eu/assets/eac/education/news/2015/documents/citizenship-education-
declaration_en.pdf (acceso 05.11.2022).
14 Parlamento Europeo. The role of intercultural dialogue, cultural diversity and education in
promoting EU fundamental values. 2016. Obtenido de
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2016-0005_EN.html?redirect (acceso
05.11.2022).
15 UNESCO. Competencias interculturales: marco conceptual y operativo. Paris: UNESCO, 2013,
p. 24. Recuperado de https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000251592 (acceso 05.11.2022).
16 Consejo de Europa. Recommendation CM/Rec(2010)7 of the Committee of Ministers to
member states on the Council of Europe Charter on Education for Democratic Citizenship and
Human Rights Education, 2010.
17 Consejo de Europa. Council of Europe Charter on Education for Democratic Citizenship and
Human Rights Education, 2010. Recuperado de: https://rm.coe.int/1680487829.
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mundo cada vez más conectado en el que las violaciones de los derechos humanos, la
desigualdad y la pobreza amenazan la paz y la sostenibilidad18.
Por último, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible19 reconoce el papel
fundamental de la educación en la consecución de determinados objetivos relacionados
con la ciudadanía responsable20. Los objetivos globales específicos incluyen la
educación para la ciudadanía global y están relacionados con la sostenibilidad. La
UNESCO reconoce que hay culturas en las que la dimensión de la sostenibilidad está
tradicionalmente arraigada, algunas de las cuales hablan de los derechos de la
naturaleza y están presentes en los programas educativos e incluso en las
constituciones. La UNESCO se inspira en estos conceptos para su concepto de
educación para la ciudadanía mundial21.
En cuanto a la situación específica de algunos países europeos, al margen de la
situación en España, que abordaremos más adelante, cabe decir que, en buena parte de
ellos, aunque el contenido de estas materias ya existía en los currículos educativos, se
ha intensificado en los últimos años. Así, tenemos el caso de Francia, donde desde 1999
se introduce específicamente la “educación cívica, jurídica y social”; de Reino Unido con
la “educación para la ciudadanía” desde 200222 o de Alemania con el programa
“aprender y vivir la democracia”23, que se añade a la asignatura Politik (que se imparte
18 UNESCO. Global Citizenship Education (GCDE), 2020. Recuperado
de:https://en.unesco.org/themes/gced.
19 Resolución aprobada por la Asamblea General el 25 de septiembre de 2015, Naciones Unidas,
Septuagésimo período de sesiones, Temas 15 y 116 del programa. Recuperado el 17.09.2021 de:
https://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=S.
20 En particular, la Meta 4.7 del Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 (“para 2030, garantizar que
todos los alumnos adquieran los conocimientos teóricos y prácticos necesarios para promover el
desarrollo sostenible, entre otras cosas mediante la educación para el desarrollo sostenible y la
adopción de estilos de vida sostenibles, los derechos humanos, la igualdad de género, la
promoción de una cultura de paz y no violencia, la ciudadanía mundial y la valoración de la
diversidad cultural y de la contribución de la cultura al desarrollo sostenible, entre otros medios”.
Cfr. UNESCO. Educación 2030: Declaración de Incheon y Marco de Acción para la realización del
Objetivo de Desarrollo Sostenible 4: Garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad y
promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos. Incheon, República de Corea,
2016, anexo II, p. V. Recuperado el 1.1.2018, de
https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000245656_spa (acceso 05.11.2022).
21 UNESCO. Global Citizenship Education (GCDE), 2020. Obtenido de
https://en.unesco.org/themes/gced.
22 DFEE/QCA Education for Citizenship and the Teaching of Democracy in Schools (London,
DFEE/QCA, 1998). Disponible en: https://dera.ioe.ac.uk/4385/1/crickreport1998.pdf (acceso
05.11.2022)
23 El Ministerio Federal de Educación y Ciencia y los ministros de los 13 Länder participantes
promovieron un proyecto piloto “Demokratie lernen & leben” para los colegios, que tuvo una
duración de 5 años (2002-2007). Participaron unos 200 centros de los 13 Estados federados
implicados. Todavía pueden verse los documentos del programa aquí: http://www.blk-
demokratie.de/.
Vidal Prado - La educación cívica como herramienta para construir y fortalecer la democracia y el Estado de…
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en todos los niveles educativos24). Por su parte, en Italia, como pone de manifiesto Anna
Poggi, en Italia el camino ha sido algo inestable. Tras la introducción inicial de la
disciplina de la educación cívica, según una connotación quizás tradicional, pero muy
precisa, siguieron períodos de enfoques quizás más amplios, pero ciertamente menos
específicos y detallados, que no ayudaron a las escuelas a estructurar adecuadamente
la enseñanza correspondiente. Es también por esta razón que la última disciplina que ha
intervenido, y que ya está en vigor (Ley 92/2019), ha sido saludada por la doctrina con la
esperanza de que a través de ella la enseñanza de la educación cívica en las escuelas
adquiera por fin mayor consistencia25. En Portugal encontramos también una trayectoria
desigual, pero siempre ha estado presente, desde los años setenta, la educación cívica,
con más o menos detalle o con más o menos horas de dedicación docente. Por lo tanto,
si bien se ha incrementado este tipo de enseñanza en los últimos años, lo habitual es
encontrar, a partir del final de la Segunda Guerra Mundial, una materia específica en la
que se imparten valores cívicos y democráticos.
II. LA RESPUESTA DE LAS INSTITUCIONES EUROPEAS: UNA PREOCUPACIÓN
LATENTE
Un avance importante para la educación para la ciudadanía en el contexto europeo es
el Marco de competencias para una cultura democrática del Consejo de Europa26, que
proporciona no solo un punto de referencia, sino también herramientas para el diseño, la
implementación y la evaluación de las intervenciones educativas en todos los sectores y
niveles de la educación, incluida la educación de adultos.
24 M. Elósegui Itxaso, “La legislación vigente sobre la asignatura de Educación Política en las
escuelas alemanas”, Revista de Estudios Políticos, n. 154, 2011, pp. 71-109. B. Overwien,
Educación cívica en Alemania: desarrollo y aspectos de la discusión actual, Instituto Colombo-
Alemán para la Paz (CAPAZ), Bogotá, 2019. Disponible en: https://www.uni-
kassel.de/forschung/index.php?eID=dumpFile&t=f&f=1589&token=c739411bf14e5954d20133f1363
53418dc4d9a4d (acceso 05.11.2022)
25 A. Poggi, “La enseñanza de la educación cívica en las escuelas italianas: una
continuidad...discontinua”, en Enseñar la Constitución, educar en democracia, ed. F.J. Díaz
Revorio y C. Vidal Prado (Navarra: Aranzadi 2022), pp. 257-278.
26 El Marco de Referencia de Competencias para la Cultura Democrática (RFCDC) del Consejo
de Europa tiene su origen en una iniciativa de Andorra durante su Presidencia del Comité de
Ministros del Consejo de Europa en 2013. El Marco es un conjunto de materiales que pueden
utilizar los sistemas educativos para dotar a los jóvenes de todas las competencias necesarias
para actuar en defensa y promoción de los derechos humanos, la democracia y el estado de
derecho, para participar de manera efectiva en una cultura de democracia y vivir en paz con los
demás en sociedades culturalmente diversas. La versión española del documento está disponible
en: https://rm.coe.int/libro-competencias-ciudadanas-consejo-europeo-16-02-18/168078baed
(acceso 5.11.2022). Sobre el Marco, puede consultarse la página web que incluye todos los
contenidos: https://www.coe.int/en/web/reference-framework-of-competences-for-democratic-
culture/
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Según este documento, existe un vínculo inseparable entre la vida democrática y las
competencias interculturales y democráticas. El marco conceptual define la cultura
democrática como una forma de vivir, comportarse e interactuar con los demás que
requiere un compromiso con el Estado de derecho y los derechos humanos, un
compromiso con el ámbito público, una convicción de que los conflictos deben resolverse
de manera pacífica, el reconocimiento y el respeto de la diversidad, un deseo de
expresar las propias opiniones, una disposición para escuchar las opiniones de los
demás, un compromiso con las decisiones que deben ser tomadas por la mayoría, un
compromiso con la protección de las minorías y sus derechos, y un deseo de participar
en diálogos sobre las diferencias culturales27.
Para participar de forma eficaz y adecuada en una cultura democrática, se necesitan
tres conjuntos de valores:
(a) los que se refieren a la dignidad humana y a los derechos humanos,
(b) los referidos a la diversidad cultural, y
(c) los de la democracia, la justicia, la equidad, la igualdad y el Estado de
Derecho.
Cabe señalar que las maniobras y los intentos de bloqueo de los presupuestos de la
UE por parte de los países que rechazan que se ponga como condición para su
ejecución el respeto al principio del Estado de Derecho como condicionalidad, mientras
dicen operar según los principios democráticos, pone en tela de juicio este marco.
Viceversa, el posible bloqueo de los fondos de la UE a Hungría y Polonia,
condicionándolos al respeto del Estado de Derecho, aceptado por el Tribunal de Justicia
de la UE28, refleja una realidad preocupante. Estas tensas situaciones ilustran
claramente las correlaciones de poder que prevalecen en el lento proceso de integración
europea y en la construcción de su ciudadanía, con cuestiones políticas tácticas (como la
necesidad de unanimidad y el poder de veto) que dominan sobre los ideales europeos de
27 Competencias para una cultura democrática. Convivir en pie de igualdad en sociedades
democráticas culturalmente diversas, Consejo de Europa, febrero 2018, pp. 15 y 22. Disponible en:
https://rm.coe.int/libro-competencias-ciudadanas-consejo-europeo-16-02-18/168078baed (acceso
5.11.2022).
28 El Tribunal de Justicia considera que el mecanismo de condicionalidad se adoptó sobre una
base jurídica adecuada, es compatible con el procedimiento establecido en el artículo 7 TUE y
respeta, en particular, los límites de las competencias atribuidas a la Unión y el principio de
seguridad jurídica. Véanse las sentencias en los asuntos C-156/21 Hungría c. Parlamento
(ECLI:EU:C:2022:97) y Consejo y C-157/21 Polonia c. Parlamento y Consejo (ECLI:EU:C:2022:98)
de 16 de febrero de 2022.
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solidaridad de los tratados. De ahí la importancia del Plan de Acción para la Democracia
Europea29 propuesto por la nueva Comisión.
Algunos autores, por ejemplo, señalan que en ciertos países de Europa del Este se
ha aplicado la misma receta que en la Unión Europea, especialmente en lo que respecta
a la separación de poderes. Así, a pesar de la falta de una tradición propia, se trasplantó
el modelo de un Tribunal Constitucional fuerte, un Consejo de la Magistratura autónomo
y, en general, se dotó a los jueces de un fuerte poder de contrapeso al Ejecutivo y al
Legislativo. El poder judicial ha optado así por una reinterpretación activa de las normas
constitucionales, limitando en algunos casos el margen de discrecionalidad de los
poderes públicos y judicializando muchos aspectos de la vida política. En este contexto,
los grupos políticos populistas, también conocidos como “iliberales”, se aprovecharon del
malestar y provocaron una reacción entre los ciudadanos en respuesta a los excesos del
poder judicial. Uno de los elementos que habría ayudado a contrarrestar esta estrategia
habría sido una educación pública rigurosa y sólida30.
En Polonia, por lo demás, hubo (y hay) un problema con la educación cívica, a saber,
el recuerdo de asignaturas similares impartidas durante la dictadura comunista.
Especialmente en los primeros años de la transición a la democracia, existía una
asociación mental con el concepto de cursos de ciencias sociales. Durante cinco
décadas, asignaturas como “Educación cívica”, “Información básica sobre Polonia y el
mundo actual”, o incluso “Conocimiento de la sociedad”, una asignatura que todavía se
impartió durante unos años tras la caída de la dictadura, sirvieron para adoctrinar. Se
promovió una propaganda basada en mentiras flagrantes y simplificaciones primitivas de
la ideología marxista31. Algo similar pudo haber ocurrido en otros países que salían de
regímenes autoritarios, no sólo en Europa del Este. En España y Portugal, por ejemplo,
se dieron circunstancias similares, si bien en España no se utilizó una materia semejante
que inculcase los valores democráticos, en contraste con la dictadura. Tampoco ocurrió
29 Vid. https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/new-push-european-
democracy/european-democracy-action-plan_es (acceso 5.11.2022).
30 G.A. Tóth, “Illiberal Rule of Law? Changing Features of Hungarian Constitutionalism”, en
Constitutionalism and the Rule of Law: Bridging Idealism and Realism, ed. M. Adams, A. Meuwese
y E. Ballin (Cambridge: Cambridge University Press 2017), p. 396.
31 M. Zahorska-Bugaj, “Poland After the Democratic Revolution: Challenges for Civic Education”,
en Building Civic Education for Democracy in Poland (USA: National Council for the Social Studies
and Eric Clearinghouse for Social Studies/Social Science Education, 1996). Versión traducida al
español: “Polonia después de la revolución democrática. Desafíos para una educación cívica”, en
Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, Vol. XXVII, nn. 1-2, pp. 203-222 (cita en pp. 219-
220).
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en Italia y Alemania, países donde la educación cívica se consideraba necesaria, pero
sin caer en el error de oponerla al adoctrinamiento ideológico de la dictadura32.
El reciente informe del Parlamento europeo sobre la aplicación de medidas de
educación cívica en los diferentes países subraya que
En algunos Estados miembros se producen tensiones entre el nivel nacional y
el supranacional así como entre la dimensión colectiva y la individual de la
educación cívica. En estos casos, como es el de Polonia o Hungría, se hace
mayor hincapié en desarrollar una interpretación nacionalista de la ciudadanía, la
cultura y la historia, dando más valor a la disciplina y la adaptación que a la
libertad y el compromiso crítico33.
De este informe procede el último texto encontrado en la UE sobre la cuestión que
analizamos: una resolución adoptada por el Parlamento Europeo el 6 de abril de 2022
sobre la aplicación de medidas de educación cívica (2021/2008(INI)). Esta resolución es
el resultado de varios trabajos anteriores, que partían de la idea de que “El sistema
político europeo no puede funcionar si los ciudadanos no lo conocen ni lo entienden”.
El informe señala cómo una serie de acontecimientos y cambios sociopolíticos
refuerzan la necesidad de una educación cívica más eficaz. La controversia del Brexit es
un recordatorio del impacto que la falta de información y la conexión emocional, junto con
32 Anna Poggi sostiene que en Italia la escuela debía “convertirse en uno de los pilares sobre los
que pivotará el renacimiento civil y moral del país tras los oscuros años del fascismo”. Pero la idea
del Risorgimento de considerar la educación cívica como “religión civil”, contra puesta a la
enseñanza de la religión católica, así como la idea de la educación adoctrinadora fascista fueron
completamente abandonadas y la Asamblea Constituyente encauzó por el cauce correcto una
enseñanza de constante presencia desde el período de la Unificación en adelante, sin duda
relacionada con la “estatalidad” de la propia escuela. Encontramos confirmación de esto en
algunos pasajes del plan de estudios de la escuela primaria de 1945, entre ellos el siguiente: “La
escuela primaria, por lo tanto, no debe limitarse a combatir sólo el analfabetismo instrumental,
pues es mucho más pernicioso el analfabetismo espiritual, que se manifiesta como inmadurez civil,
falta de preparación para la vida política, insensibilidad a los problemas sociales en general. Tiene
la tarea de combatir también esta grave forma de ignorancia, educando al niño, al hombre y al
ciudadano (...) con educación moral y civil, más que con preceptos anticuados, el objetivo es la
formación del carácter, con un ejercicio sagaz de la libertad en la práctica del autogobierno”. Poggi
continúa destacando lo siguiente: “Precisamente en torno a esta “constante”, y a sus motivaciones
históricas, se ha desarrollado un acalorado debate que ha visto cómo durante décadas se han
enfrentado, por un lado, aquellos de tendencia católica que se han opuesto durante décadas a esta
enseñanza, por considerar que daba pie a la pretensión del Estado de educar a las generaciones
más jóvenes, usurpando así una tarea que habría sido responsabilidad exclusiva de la familia (Así,
V. Lombardi, I programmi per la scuola elementare dal 1860 al 1985, La Scuola, Brescia, 1987, p.
481 ss.), y por otro quienes, por el contrario, han sostenido que estaba dirigida únicamente a la
construcción de una ciudadanía consciente y madura (Desde esta perspectiva, L. Corradini, “A
proposito di educazione alla cittadinanza, “Reculer pour mieux sauter”“, Rivista dell’istruzione, n. 6,
2018, p. 9 ss. Cfr. A. Poggi, “La enseñanza de la educación cívica en las escuelas italianas: una
continuidad...discontinua”, cit., p. 259 y ss.
33 INFORME A9-0060/2022 (23.03.2022) sobre la aplicación de medidas de educación cívica
(2021/2008(INI)). Comisión de Cultura y Educación. Ponente: Domènec Ruiz Devesa.
Vidal Prado - La educación cívica como herramienta para construir y fortalecer la democracia y el Estado de…
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la desinformación y la propaganda, pueden tener en la Unión. Un ejemplo más reciente
es la instrumentalización del euroescepticismo con fines políticos por parte de los
movimientos nacional-populistas. Las mismas tendencias se observan a nivel nacional,
donde el riesgo que suponen la polarización social y las noticias falsas ejerce una
presión creciente sobre nuestros sistemas democráticos. El informe recuerda algunos
programas de la UE en los que hay varias contribuciones al progreso de la educación
cívica, como el mismo programa Erasmus.
Entre los considerandos de la resolución adoptada por el PE hay algunas
afirmaciones relevantes. Aunque se refieren a la Unión Europea, también son válidas
para cualquier país democrático.
a) Los cambios sociopolíticos observados en los Estados miembros, que van
desde la polarización social y la escasa confianza en las instituciones hasta el
retroceso democrático, la erosión del Estado de Derecho, el nacionalismo
excluyente y la instrumentalización del euroescepticismo con fines políticos,
pasando por el auge de los movimientos extremistas, el resurgimiento del racismo
y la xenofobia en todas sus formas, el autoritarismo y la desinformación y la
información errónea, pueden suponer una grave amenaza para las democracias
europeas y desestabilizar la Unión en su conjunto.
b) Reforzar la educación cívica en contextos formales, no formales e
informales, por medio de aprendizaje permanente, podría desempeñar un papel
importante para contrarrestar esta tendencia y generar un discurso político más
abierto, así como para fomentar una mayor participación de los ciudadanos en los
procesos políticos y legislativos a nivel nacional y europeo.
c) El apoyo político a la Unión tiende a expresarse más en términos de
sentimientos, actitudes y valores que de impacto concreto en la vida cotidiana de
los ciudadanos; que los ciudadanos, en especial los jóvenes, no sienten próximos
ni entienden los procesos y mecanismos democráticos de participación de la
Unión; que un impulso europeo renovado a la educación cívica puede ser una
manera de animar a los jóvenes a participar en elecciones, limitando el atractivo
de los discursos extremistas y populistas y reforzando también así la cohesión
social.
Finalmente, por lo que se refiere a la resolución propiamente, en su punto 45 el
Parlamento europeo
Pide una estrategia europea global para la educación cívica y ciudadana
europea, (…) prestando especial atención a los valores y principios democráticos
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compartidos de la Unión y a los derechos fundamentales —como la dignidad
humana, la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos, la
igualdad, la tolerancia, el respeto de la diversidad y la libertad de conciencia.
Y en el punto 49 solicita “la integración de la educación cívica en todos los programas
pertinentes de la Unión y el refuerzo de las sinergias entre ellos con el fin de aumentar el
impacto sistémico de la educación cívica, entre otros medios, introduciendo y ofreciendo
un módulo sobre ciudadanía de la Unión (…)”.
En conclusión, podemos constatar la preocupación por todas las instituciones
europeas, tanto dentro de la Unión Europea como del Consejo de Europa, por garantizar
que se preste una especial atención a la educación cívica y en valores democráticos en
los sistemas educativos de los Estados miembros.
III. EL CONTENIDO DE LA EDUCACIÓN PARA LA CIUDADANÍA. EN QUÉ DEBE
CONSISTIR LA EDUCACIÓN PARA LA CIUDADANÍA DEMOCRÁTICA
No creo que quepan dudas sobre la necesidad de la educación cívica y su naturaleza
como herramienta para proteger la democracia y el Estado de Derecho. Pero ¿cómo
debe enfocarse esta educación? Aunque existe un alto grado de acuerdo sobre la
introducción de esta orientación de la educación, no hay unanimidad sobre cómo debe
hacerse. Tanto la introducción de una asignatura específica como la introducción de
contenidos transversales tienen ventajas e inconvenientes34. Para que los ciudadanos
tengan arraigadas las virtudes cívicas y establezcan objetivos comunes basados en el
respeto mutuo, la educación debe ser el primer paso, buscando crear “auténticos
ciudadanos, verdaderos sujetos morales, dispuestos a actuar bien, a pensar bien y a
compartir la acción y el pensamiento con los demás”35.
También hay una controversia sobre el contenido. ¿Qué debe enseñarse en
educación para la ciudadanía y hasta qué punto es justificable un cierto adoctrinamiento
en valores comunes?
Parece claro que algunos de los contenidos básicos de estas enseñanzas deberían
ser los elementos fundamentales incluidos en las constituciones: los principios y valores
constitucionales en los que debe basarse la convivencia social, como la libertad, la
justicia, la igualdad y el pluralismo político; los derechos y libertades fundamentales
recogidos en el texto constitucional. Pero ¿se pueden introducir entonces otros
34 T. McCowan, Rethinking Citizenship Education: a Curriculum for Participatory Democracy,
Continuum, Londres, 2009.
35 A. Cortina, “Republicanismo moral y educación”, en Republicanismo y educación cívica. ¿Más
allá del liberalismo?, ed. J. Conill y D.A. Crocker (Granada: Comares 2003), pp. 257-258.
Vidal Prado - La educación cívica como herramienta para construir y fortalecer la democracia y el Estado de…
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contenidos? Y... ¿Cómo de específicos deben ser? Parece razonable considerar algunos
textos internacionales y europeos sobre derechos humanos, pero hay otras cuestiones
que son más discutibles, como, por ejemplo, ciertos derechos reconocidos en otros
documentos o, en el caso de los estados descentralizados, aspectos recogidos en las
constituciones de los estados federados o en los estatutos de autonomía o estatutos
regionales, así como otros contenidos no derivados directamente de la constitución o de
los textos legales mencionados. En mi opinión, este es el problema central de las
discusiones en España sobre este asunto.
En España, a la luz de la jurisprudencia y de buena parte de la doctrina, la educación
para la ciudadanía democrática debería consistir, a lo sumo, en la transmisión objetiva de
conocimientos, para enseñar lo que es un corolario indispensable de la Constitución. El
Tribunal Supremo llega a decir que es lícito promover sentimientos y actitudes que
fomenten la vivencia práctica de aquellos valores constitucionales que superen el
contenido mínimo exigible, pero “con neutralidad y sin adoctrinamiento”36.
El problema, sin embargo, es cómo poner en práctica estas disposiciones. En
términos generales, nadie puede estar en contra de promover la educación sobre los
derechos fundamentales o los principios básicos de la convivencia. Pero ¿hasta qué
punto deben incluirse los contenidos en los planes de estudio, y debe promoverse la
adhesión a todos los contenidos de la Constitución? En cuanto a los derechos,
¿debemos incluir sólo los de configuración constitucional o también los de configuración
legal? ¿Se debe enseñar la Constitución y todo su contenido de forma acrítica?
En concreto, durante el periodo de vigencia de la asignatura de Educación para la
Ciudadanía durante el Gobierno de J.L. Rodríguez Zapatero, los problemas que se
plantearon estaban relacionados con los contenidos que aparecían en los anexos de los
Decretos que desarrollaban la ley, y otros en algunos de los libros de texto utilizados en
algunos colegios para impartir esta asignatura. Tanto en los anexos como en los libros
36 Así, Fernández-Miranda sostiene que para ser constitucionalmente adecuada, la asignatura de
Educación para la Ciudadanía podría incluir “contenidos éticos constitucionalmente garantizados”,
es decir “aquellos valores y principios cuyo alcance se desprende pacíficamente de la
interpretación doctrinal o jurisprudencial”, pero -en línea con la jurisprudencia del Tribunal
Supremo- tendría que eludir “todas aquellas cuestiones que en una Constitución abierta no
pasarán nunca de ser opciones legítimas de partido, posibilidades del legislador democrático, pero
que al poder ser combatidas o rechazadas con idéntica legitimidad constitucional, el Estado no
podría imponerlas como opciones éticas de obligada transmisión” (Cfr. A. Fernández-Miranda
Campoamor, “Educación para la Ciudadanía. Una perspectiva constitucional”, en Educación en
valores. Ideología y religión en la escuela pública, ed. A. López Castillo (Madrid: Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales 2007), pp. 152-153). Similar es la posición de Solozábal,
quien afirma que la intervención estatal en el ámbito educativo dirigida a legitimar el propio Estado
democrático y su orden constitucional debe referirse “exclusivamente a las manifestaciones
institucionales de la democracia y a los supuestos ideológicos o sociales que la hacen posible” (J.
J. Solozábal Echavarría, “La enseñanza de valores, entre la libertad ideológica y el derecho a la
educación”, en Educación en valores. Ideología y religión en la escuela pública, cit., p. 146).
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de texto, podría entenderse que hubo una intromisión o injerencia en algunas materias
que no podrían enmarcarse en lo que el Tribunal Supremo define en la citada
jurisprudencia como la “transmisión de conocimientos del marco institucional del Estado”
o la impartición de “instrucción o información sobre los valores necesarios para el buen
funcionamiento del sistema democrático” (STS 342/2009, de 11 de febrero, FJ 4). Y,
sobre todo, podría entenderse que tienen un cierto carácter adoctrinador, como han
afirmado algunos tribunales ordinarios, tanto en el desarrollo normativo de la ley37 como
en los propios manuales38, aunque el Tribunal Supremo negó posteriormente este
carácter39.
Todos estos temas vuelven a estar de actualidad en nuestro país. Es una cuestión
muy controvertida en España, a diferencia de otros países. Siempre que se ha intentado
insertar la educación cívica como asignatura específica en la enseñanza primaria y
secundaria, se ha generado un fuerte rechazo en ciertos sectores de la población. La
materia Educación para la Ciudadanía, introducida por el Gobierno de Zapatero,
desapareció en 2013 a nivel estatal, porque la ley educativa impulsada por el Gobierno
de Mariano Rajoy la excluyó. Sólo se mantuvo en algunas Comunidades Autónomas,
como una de las materias de libre configuración autonómica, es decir, las que podía
determinar cada una de las Comunidades dentro de las competencias que la ley les
otorgaba. Sin embargo, esta ley ha sido recientemente derogada por una nueva, que
recoge esencialmente la ley que estaba en vigor desde 2006, y que vuelve a incluir una
asignatura específica denominada “Educación en valores cívicos y éticos” en la
enseñanza primaria y secundaria. Los contenidos básicos ya han sido fijados por la
Administración Central, y las Comunidades Autónomas están desarrollando el resto de
los contenidos. Algunas ya han aprobado los decretos, otras están en ese proceso.
¿Cómo debe abordarse esta cuestión?
En primer lugar, no parece que pueda justificarse el adoctrinamiento, sino la
promoción en sentido positivo de determinados valores constitucionales. Como uno de
esos valores democráticos es el pluralismo, debe hacerse con respeto a las convicciones
ideológicas, religiosas o personales (salvo las que, lógicamente, puedan vulnerar el
orden público como las actitudes violentas o xenófobas, que sí merecerán crítica y
reproche). Por eso, en caso de que exista una asignatura específica, corresponderá a las
Administraciones educativas, a los centros docentes y. en última instancia, a los
profesores, garantizar que se respeta ese pluralismo y no caer en el adoctrinamiento. Si
no se garantizase, entonces llegaría el momento de la intervención de los tribunales,
37 STSJ Castilla y León de 14 de enero de 2010, recurso 2789/2010.
38 STSJ Andalucía de 15 de octubre de 2010, recurso 268/2009.
39 STS 2143/2010, de 21 de abril y STS 7975/2012, de 12 de noviembre.
Vidal Prado - La educación cívica como herramienta para construir y fortalecer la democracia y el Estado de…
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para supervisar que se han protegido todos los derechos e intereses de los sujetos
implicados en el proceso educativo.
En segundo lugar, la Constitución, en el caso de la española singularmente su
artículo 27, requiere una comprensión unitaria y coherente, y desde este punto de vista
no parece que ninguno de los apartados de ese artículo pueda considerarse más
relevante que los demás. Sí, es cierto que unos pueden entenderse como instrumentos
necesarios para garantizar y hacer eficaces otros, pero si subrayamos excesivamente la
intensidad de unos sobre otros estaremos rompiendo el equilibrio constitucional. Por eso
creo que resulta dudoso que pueda hablarse de un “ideario educativo” de la Constitución,
al menos en el sentido en que algunos lo han defendido40. Lo que existe es la
delimitación de un objeto y finalidad de la educación, una educación que debe impartirse
y recibirse en libertad, en un contexto que debe servir para promover el pluralismo, sin
que en ningún caso corresponda al Estado imponer unas doctrinas específicas sobre
otras.
Tercero: no se trata tanto de neutralidad ideológica del Estado como de respeto al
pluralismo y, en este contexto, se pueden admitir distintas orientaciones ideológicas en la
enseñanza, siempre que respeten los principios y valores constitucionales,
especialmente los recogidos en el artículo 27, sobre todo en su apartado 2. Por eso, en
el análisis y la interpretación del mencionado artículo, el Tribunal Constitucional ha
optado siempre por buscar un equilibrio entre los derechos y libertades de los diferentes
titulares, ponderando en cada caso las circunstancias, sin que se produzca una
extensión injustificada de alguno de ellos en detrimento de los otros. En el momento en
que ese equilibrio se rompe, surgen los conflictos.
Tanto del modelo de sociedad pluralista que diseña la Constitución en su art. 1 como
del derecho reconocido en el art. 27.3 se deduce que una de las decisiones del
constituyente fue la de excluir la formación en valores morales de la competencia de los
poderes públicos41. En cuanto se plantee algún tipo de formación en valores, incluyendo
los valores constitucionales, entramos en un terreno complicado, que puede suscitar
conflictos. No tanto por la existencia en sí de la materia, que es perfectamente legítima y
adecuada, sino por los contenidos concretos que se prevean para ella, pues en función
de eso los padres podrían alegar que se está lesionando lo previsto en la Constitución.
Este asunto está muy bien resuelto en Alemania, pues la educación cívica se enseña,
40 J. Esteve Pardo, “Paradojas de la discriminación en materia educativa. A propósito de la
Sentencia del Tribunal Supremo Federal Alemán de 30 de enero de 2013 sobre el modelo de
educación diferenciada”, El cronista del Estado social y democrático de Derecho, n. 37, 2013, pp.
4-12. Específicamente la nota 11 de la p. 11.
41 L. M. Díez-Picazo Giménez, Sistema de derechos fundamentales, 3ª. ed., Civitas, Madrid,
2008, pp. 495-498.
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por un lado, en la escuela, y por otro, por entidades sociales. La de la escuela es
plenamente objetiva y no se interna en cuestiones ideológicas. Sin embargo, todos
asumen que la impartida por entidades sociales (sindicatos, iglesias, fundaciones
vinculadas a partidos…) sí puede tener una orientación ideológica, pero es igualmente
financiada por el Estado.
En otras palabras, no es discutible que pueden y deben transmitirse a través de la
educación (con o sin una asignatura específica de educación cívica) los valores
constitucionales, los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución
y en los tratados internacionales suscritos por España, pero si se avanza más allá se
corre el riesgo de penetrar en el ámbito protegido por el art. 27.3. Si bien puede hablarse
de la centralidad del art. 27.2, en cuanto que establece el objeto de la educación, lo
dispuesto en él no habilita a los poderes públicos para tener facultades ilimitadas, y uno
de los límites que encuentra es el del derecho de los padres a elegir la formación moral y
religiosa para sus hijos. Deben ponderarse, por tanto, los apartados 2 y 3 del artículo 27,
a la hora de ejecutar medidas concretas en el ámbito educativo que se refieran a valores
cívicos y morales.
El propio Tribunal Supremo lo dijo en las mencionadas sentencias sobre la asignatura
de Educación para la Ciudadanía (STS 342/2009, de 11 de febrero, Fundamento Jurídico
9):
los apartados segundo y tercero del art. 27 CE se limitan mutuamente:
ciertamente, el Estado no puede llevar sus competencias educativas tan lejos que
invada el derecho de los padres a decidir sobre la educación religiosa y moral de
los hijos; pero, paralelamente, tampoco los padres pueden llevar este último
derecho tan lejos que desvirtúe el deber del Estado de garantizar una educación
en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y
libertades fundamentales.
A continuación, reconoce el Tribunal que el equilibrio puede ser difícil de lograr.
Por lo tanto, es una cuestión de contenidos y de sus límites. Los que se derivan
directamente de la Constitución y los tratados internacionales no ofrecen discusión. Pero,
si tenemos en cuenta que una parte de los contenidos de la asignatura son fijados por
las Comunidades Autónomas, lo que - como se recordará - ocurrió fue que se
introdujeron en ellos también, por ejemplo, los “nuevos derechos” recogidos en estas
normas. Y, en este terreno, algunas regulaciones estatutarias en materia de derechos y
libertades han incluido elementos que van más allá de lo dispuesto en la Constitución, y
que podría entenderse que entran en el terreno de lo opinable, por no decir que tienen
una orientación ideológica concreta (Así, por ejemplo, algunos apartados del Título I del
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27
Estatuto de Autonomía para Cataluña, aprobado mediante la Ley orgánica 6/2006, de 19
de julio, o el Título I del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley
orgánica 2/2007, de 19 de marzo). El problema se agrava cuando se analizan los
contenidos curriculares de la asignatura que se habían determinado también en el
ámbito autonómico, o algunos de los manuales42.
En consecuencia, si los contenidos de una materia de educación cívica (o de
cualquier otra que aborde tales principios y valores) sobrepasasen el mencionado límites
(incluyendo, por ejemplo, determinados derechos, principios y valores presentes en los
Estatutos autonómicos, o fijando contenidos en las normas de rango reglamentario que
afectasen a cuestiones morales o ideológicas controvertidas), podría alegarse que esto
supondría un abandono de la neutralidad, o mejor, del respeto al pluralismo exigible a los
poderes públicos43, y podría entrar en conflicto con la libertad reconocida en el art. 27.3
de la Constitución.
IV. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
A la luz de lo expuesto en este texto, esbozaré a continuación las principales líneas
que podrían o deberían impregnar los desarrollos curriculares que se implementen sobre
Educación en Valores Cívicos y Éticos. Para ello, comenzaré indicando algunos de los
objetivos que, en mi opinión, debe tener la enseñanza de la Constitución y los principios
constitucionales, y la educación en valores cívicos y democráticos en general:
a) el fomento del desarrollo de personas libres e íntegras mediante la consolidación
de la autoestima, la dignidad personal, la libertad y la responsabilidad, para lo cual se ha
de partir de los contenidos constitucionales que aborden tales cuestiones:
b) la formación de futuros ciudadanos con criterio propio, respetuosos, participativos y
solidarios, que conozcan sus derechos, asuman sus deberes y desarrollen hábitos
cívicos para que puedan ejercer la ciudadanía de forma eficaz y responsable, en el
marco jurídico-constitucional propio;
c) el aprendizaje de la convivencia en una sociedad plural y globalizada en la que la
ciudadanía, además de los aspectos civiles, políticos y sociales que se han ido
42 En este sentido, es discutible la posición del Tribunal Supremo en algunas de las sentencias
que rectifican las del TSJ de Andalucía, sobre el contenido concreto de algunos manuales que este
último Tribunal había considerado adoctrinadores. No parece coherente esta jurisprudencia con la
de las iniciales sentencias del Supremo. Creo que el análisis que lleva a cabo el STSJ de
Andalucía en su sentencia de 15 de octubre de 2010 (recurso 268/2009) sobre los contenidos de
un concreto manual de la asignatura es bastante detallado y riguroso, pero el Supremo negó ese
carácter adoctrinador al resolver los recursos de casación interpuestos contra la sentencia del
tribunal autonómico (STS 7975/2012, de 12 de noviembre).
43 P. Nuevo López, La constitución educativa del pluralismo. Una aproximación desde la teoría de
los derechos fundamentales, Netbiblo-UNED, A Coruña, 2009, pp. 136 y ss.
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incorporando en etapas históricas anteriores, incluye como referente la universalidad de
los derechos humanos que, reconociendo las diferencias, garantizan la cohesión social;
d) la promoción de la conciencia de pertenencia a una comunidad política concreta,
caracterizada por la unidad en la diversidad y el respeto al pluralismo de ideologías y
grupos sociales.
En definitiva, la educación para la democracia debe incluir la lealtad al marco
constitucional, y con ella, un patriotismo cívico (o, si se quiere, un patriotismo
constitucional). Debe incluir el análisis de aquellos elementos que ayuden a tomar
conciencia de la pertenencia a una comunidad política, resultado del devenir histórico,
cultural, religioso, etc. El sentimiento de pertenencia es imprescindible para generar una
ciudadanía activa44. Esto es compatible con la sensatez y el cultivo de la capacidad
reflexiva, el esfuerzo de conocimiento y competencia que nos permite hacer juicios
políticos adecuados; y debe ir acompañado de un valor como la tolerancia, con sentido
de la reciprocidad; y que un sentido de la equidad que nos comprometa con las causas
más nobles o la suerte de los más desfavorecidos (solidaridad).
No estoy defendiendo con estas ideas una suerte de “adoctrinamiento”. Como se
recoge entre los elementos que conformaron el llamado Consenso de Beutelsbach45, la
formación cívica debe partir de una prohibición de adoctrinamiento (no puede haber
abuso de la posición dominante por parte del docente), debe ser amplia, plural, incluir la
controversia pero no para empujar a una determinada opinión, sino permitiendo que se
formen su propia opinión46.
Pero el hecho de no poder adoctrinar no implica (al contrario, lo exige) que se deje de
explicar la Historia de un país determinado, los hitos que han jalonado su evolución
política y social47. Se trata de que puedan escucharse diversas voces, pero si solamente
dejamos que se escuchen las que apuntan en un sentido (el de la fragmentación, la
separación, la exclusión), alcanzaremos un resultado indeseado. La “batalla por el relato”
de algunos sectores populistas y radicales es muy intensa, y para compensarla no hay
nada mejor que responder con la transmisión de conocimientos objetivos.
44 A. Cortina, Ciudadanos del mundo. Hacia una teoría de la ciudadanía, Madrid, Alianza, 1998.
Kymlicka, W., Ciudadanía multicultural, Barcelona, Paidós, 1996.
45 Fue formulado en 1973 por un grupo de docentes alemanes, preocupados por la formación
política en el país, y luego se ha asumido con frecuencia por parte de las autoridades educativas
alemanas. Ver en: https://www.bpb.de/die-bpb/51310/beutelsbacher-konsens
46 H.-G. Wehling, “Konsens à la Beutelsbach? Nachlese zu einem Expertengespräch”, en S.
Schiele / H. Schneider (Coords.): Das Konsensproblem in der politischen Bildung. Stuttgart, 1977,
págs. 173 - 184, en concreto págs. 179 y ss.
47 H.-G. Wehling,”Konsens à la Beutelsbach? Nachlese zu einem Expertengespräch”, cit., pp. 179
y ss.
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29
Sin duda, el punto de partida para afrontar esta tarea es la Constitución. En ella se
reflejan los acuerdos básicos de convivencia, el “pacto social” que los constituyentes han
logrado plasmar en la Carta Magna. Ahí también se encuentra el límite de los que se
puede y debe transmitir, para no vulnerar la obligación de neutralidad ideológica. Se trata
de diferenciar lo constitucionalmente lícito y lo constitucionalmente obligatorio. El
Consejo de Estado español, cuando valoró los contenidos de la asignatura Educación
para la Ciudadanía, consideró que no es lícita “la difusión de valores que no estén
consagrados en la propia Constitución o sean presupuesto o corolario indispensable del
orden constitucional”48. Todo lo que no sea “corolario indispensable” del orden
constitucional o valores “consagrados en la propia Constitución”, aun cuando sea
constitucionalmente lícito (es decir, que en virtud del valor pluralismo político reconocido
en el art. 1.1 CE quede a disposición de los poderes públicos competentes) debe quedar
fuera del contenido que normativamente se fije en el ámbito educativo para conseguir la
finalidad de formar ciudadanos49.
También el Tribunal Supremo50, con relación a aquellos “valores que constituyen el
sustrato moral del sistema constitucional y aparecen recogidos en normas jurídicas
vinculantes”, no sólo “será constitucionalmente lícita su exposición”, sino incluso llevarla
a cabo “en términos de promover la adhesión a los mismos”. Por el contrario, en relación
con el pluralismo (atendiendo a las “principales concepciones culturales, morales o
ideológicas que, más allá de ese espacio ético común, pueden existir en cada momento
histórico dentro de la sociedad”), la acción educativa deberá limitarse a informar y a
“transmitir a los alumnos la necesidad de respetar las concepciones distintas a las suyas
pese a no compartirlas”.
En este segundo caso debe exigirse neutralidad al poder público, de modo que la
información sea transmitida “de manera rigurosamente objetiva, con la exclusiva finalidad
de instruir o informar sobre el pluralismo realmente existente en la sociedad acerca de
determinadas cuestiones que son objeto de polémica”. En cambio, cuando se trate de los
valores que subyacen al orden democrático constitucional la acción del Estado puede
llegar hasta el punto de “fomentar sentimientos y actitudes que favorezcan su vivencia
práctica”.
La educación en valores democráticos debe partir, por tanto, de la lealtad al marco
constitucional y, con ella, un patriotismo cívico (o, si se quiere, patriotismo
48 Consejo de Estado, Dictámenes 2234/2006, de 23 de noviembre, y 2521/2006, de 21 de
diciembre.
49 P. Nuevo López, “Derechos fundamentales e ideario educativo constitucional”, Revista de
Derecho Político, n. 89, 2014, p. 219.
50 En las sentencias de 11 de febrero de 2009 sobre la objeción de conciencia a Educación para
la Ciudadanía (STS 340/2009, 341/2009 y 342/2009).
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constitucional); ello es compatible con la razonabilidad y el cultivo de la capacidad
reflexiva, el esfuerzo de conocimiento y la competencia que permite pronunciar los juicios
políticos adecuados; y debe ir acompañado de un valor como la tolerancia, con sentido
de reciprocidad; y que un sentido de equidad que nos compromete con las causas más
nobles o la suerte de los más desfavorecidos (solidaridad).
En el caso español, como en otros estados descentralizados, la fijación de los
contenidos básicos por parte de la Administración central es un elemento fundamental
para garantizar que los contenidos mínimos son trasladados por los docentes a los
estudiantes. Y esta tarea no debe quedarse solamente en el caso concreto de la materia
de educación cívica y en valores, en caso de que exista, sino también en otras como la
Historia o las Ciencias Sociales. Para poder respetar la diversidad, debe partirse de lo
que nos une, de los elementos comunes a todos los ciudadanos y territorios. Sería
contradictorio aspirar a conseguir una identidad supranacional (europea), si no somos
capaces de articular una identidad nacional, que admita distintas identidades culturales o
sociales dentro de ella.