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Migrations- und Integrationspolitik

December 2022

DOI:10.7767/9783205215950.521

In book: Das Politische System Österreichs (pp.521-546)

Authors:

University of Vienna

Dieser Beitrag behandelt die rezenten Entwicklungen der Migrationspolitik in Österreich. Das Feld der Migrationspolitik umfasst die Themen Zuwanderung und Niederlassung, Integration und Staatsangehörigkeit. Die Migrationspolitik ist charakterisiert durch folgende Merkmale: - Gleichzeitigkeit von Öffnung und Schließung: Auch wenn medial und parteipolitisch Mi- gration vor allem als Beschränkung und Kontrolle thematisiert wird, betreffen die politi- schen Maßnahmen Schließung und Öffnung des territorialen Gebietes, Verhinderung und auch Aufnahme von Migrant*innen. - Europäischer Migrationsraum: Der europäische Migrationsraum umfasst Binnenmigration (Mobilität) und Migration von Außen (Drittstaatsangehörige). Mit dieser rechtlichen Kategorisierung gehen unterschiedliche, soziale, politische und aufenthaltsrechtliche Bestimmungen einher. - Limitierte nationale Kompetenzen: Die österreichische Politik wird durch die EU-Mitgliedschaft zur Mitgestalterin auf der EU-Ebene, sie verliert aber gleichzeitig einige alleinige Entscheidungskompetenzen. Mehr als die Hälfte der Zuwanderung nach Österreich ba- siert auf dem EU-Recht der Personenfreizügigkeit. - Eingeschränkte Handlungsspielräume: Die mitgliedsstaatlichen Haupt-Handlungsspielräu- me liegen bei der Gestaltung der Arbeitsmigration, der Integrations- und Staatsbürgerschaftspolitik. - Hauptakteur der nationalen Migrationspolitik ist das Bundesministerium für Inneres; es ist mit zuständig für die Vergemeinschaftung der europäischen Migrationspolitik sowie für die Grenz-, Aufenthalts-, Asyl- und Staatsbürgerschaftspolitik in Österreich. - Strategisches Handeln: Migration, Asyl und Integration, aber auch Islam und Muslim*in- nen werden im politischen Wettbewerbsraum politisiert. Migration ist nicht nur ein The- ma der Gestaltung von politischen Rahmenbedingungen, sie ist primär auch Gegenstand parteistrategischen Handelns.

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Das

Politische

System

Österreichs

Basiswissen und Forschungseinblicke

Katrin Praprotnik • Flooh Perlot (Hg.)

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Katrin Praprotnik und Flooh Perlot (Hg.)

Das Politische System Österreichs

Basiswissen und Forschungseinblicke

Böhlau Verlag Wien Köln

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

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ISBN OA: 978-3-205-21595-0

IN KOOPERATION MIT

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Inhalt

Einleitung

Katrin Praprotnik / Flooh Perlot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Teil 1: Politisches System

Demokratie und Verfassung

Daniela Ingruber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Föderalismus

Peter Bußjäger / Mathias Eller. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Teil 2: Akteur*innen

Bevölkerung und Werte

Dimitri Prandner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Politische Parteien und Parteiensystem

Marcelo Jenny. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Medien und Politik – ein Geben und ein Nehmen

Josef Trappel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Teil 3: Institutionen

Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

Katrin Praprotnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

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6Inhalt

Regierung und Regierungsbildung

Michael Imre / Svenja Krauss / omas M. Meyer . . . . . . . . . . 187

Die Länder: Landtage und Landesregierungen

Martin Dolezal / Franz Fallend . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

Die Gemeinden

Kathrin Stainer-Hämmerle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

Der*die Bundespräsident*in

Ludger Helms / Philipp Umek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Die Europäische Union und Österreich

Sarah Meyer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

Gerichtsbarkeit

Martin Dolezal / Klaus Poier / Hedwig Unger. . . . . . . . . . . . . 325

Teil 4: Wahlen und Beteiligung

Wahlrecht

Flooh Perlot / Peter Filzmaier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357

Wahlkampf

Julia Partheymüller / Lena Maria Huber. . . . . . . . . . . . . . . . 391

Wähler*innen und Wahlverhalten

Sylvia Kritzinger / Markus Wagner . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415

Politische Partizipation abseits von Wahlen

Patricia Oberluggauer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441

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7 Inhalt

Teil 5: Prozesse

Sozialpolitik

Laurenz Ennser-Jedenastik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469

Klimapolitik

Sarah Louise Nash / Reinhard Steurer . . . . . . . . . . . . . . . . . 495

Migrations- und Integrationspolitik

Sieglinde Rosenberger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 521

Autor*innen des Lehrbuchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547

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Einleitung

Katrin Praprotnik / Flooh Perlot

Das Lehrbuch gliedert sich in die fünf Teile Politisches System, Akteur*innen, Institutio-

nen, Wahlen und Beteiligung sowie Prozesse. Zu jedem Teil haben namhafte Autor*innen

Beiträge verfasst. Bei der Auswahl der Autor*innen wurde auf eine möglichst gleich-

berechtigte Einbindung von Frauen und Männern sowie von unterschiedlichen For-

schungsstandorten geachtet. Wir sind froh, dass uns das über weite Strecken gelungen

ist und wir Ihnen einen vielfältigen Blick auf das politische System Österreichs und die

heimische Forschungslandschaft präsentieren können.

Teil 1 Politisches System thematisiert die Grundlagen. Daniela Ingruber (Universität

für Weiterbildung Krems) stellt die österreichische Demokratie und damit in enger

Verbindung die österreichische Bundesverfassung vor. Im Anschluss erklären Peter Buß-

jäger und Mathias Eller (beide Universität Innsbruck/Institut für Föderalismus) den

heimischen Föderalismus. Der Föderalismus ist ein Grundprinzip unserer Verfassung

und sein Verständnis Voraussetzung für jenes des politischen Systems.

Teil 2 widmet sich den zentralen Akteur*innen im politischen System Österreichs.

Es sind dies die Wähler*innen, die politischen Parteien und die Medien. Zu Beginn

beschreibt Dimitri Prandner (Johannes Kepler Universität) die Gesellschaft und Werte

Österreichs. Marcelo Jenny (Universität Innsbruck) stellt die Parteien und das Parteien-

system vor. Er thematisiert damit nicht nur die einzelnen Parteien selbst, sondern auch

deren Zusammenspiel untereinander. Abschließend widmet sich Josef Trappel (Univer-

sität Salzburg) den Medien als vierte Gewalt. Hier werden das Mediensystem und die

Rolle der Medien thematisiert.

Teil 3 präsentiert die Institutionen des politischen Systems. Es beginnt Katrin Praprot-

nik (Universität Graz) mit einer Beschreibung des Parlaments und damit des National-

rats und des Bundesrats. Im Anschluss thematisieren Michael Imre (Universität Mann-

heim), Svenja Krauss und omas M. Meyer (beide Universität Wien) die Regierungen

und Regierungsbildungsprozesse in Österreich. Auf die Länderebene blicken Martin

Dolezal (Universität Salzburg/Universität Graz/Institut für Höhere Studien) und Franz

Fallend (Universität Salzburg). Es werden die Landtage und die Landesregierungen

beschrieben. Kathrin Stainer-Hämmerle (Fachhochschule Kärnten) blickt auf die Ge-

meinden. Ludger Helms und Philipp Umek (beide Universität Innsbruck) widmen sich

dem Amt des*der Bundespräsidenten*Bundespräsidentin. Sarah Meyer (Universität für

Weiterbildung Krems) geht auf die Rolle Österreichs in der Europäischen Union ein.

Den Institutionenteil schließen Martin Dolezal (Universität Graz/Universität Salzburg/

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10 Katrin Praprotnik / Flooh Perlot

Institut für Höhere Studien), Klaus Poier und Hedwig Unger (beide Universität Graz)

mit dem Kapitel Gerichtsbarkeit. Der Rechtsstaat sowie die Gleichheit aller vor dem

Rechtsstaat sind wesentliche Grundpfeiler unserer Demokratie.

Teil 4 beschreibt mit Wahlen und Beteiligung einen wesentlichen Teil des politischen

Systems und widmet sich den Möglichkeiten für Mitbestimmung im Rahmen von

Wahlen sowie politischer Partizipation abseits von Wahlen. Den Anfang machen Flooh

Perlot und Peter Filzmaier (Universität für Weiterbildung Krems/Universität Graz) mit

dem Beitrag Wahlrecht. Vorgestellt wird das Wahlrecht auf Gemeinde-, Landes-, Bun-

des- und EU-Ebene. Darauf aufbauend folgen Julia Partheymüller und Lena Maria Hu-

ber (beide Universität Wien) mit dem ema Wahlkampf. Sie greifen die Dreigliede-

rung Parteien, Wähler*innen, Medien auf und setzen sie in Kontext zu Wahlen. Sylvia

Kritzinger und Markus Wagner (beide Universität Wien) blicken auf die Bürger*innen

als Wähler*innen sowie deren Wahlverhalten. Patricia Oberluggauer (Universität für

Weiterbildung Krems) beleuchtet die etablierten Instrumente der direkten Demokratie

und damit die Partizipation abseits des Wahlkampfes.

Teil 5 des Buches umfasst die Prozesse des politischen Systems. In diesem Teil werden

konkrete Beispiele für inhaltliche Politik geliefert. Die hier exemplarisch ausgewählten

Prozesse sind jene Politikbereiche, die für Österreich, insbesondere in den letzten Jahren,

bestimmend waren. Die Sozialpolitik ist ein wesentlicher Politikbereich, weil sie dem

Charakter Österreichs, insbesondere in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg,

als korporatistisches Land Rechnung trägt. Laurenz Ennser-Jedenastik (Universität

Wien) stellt die Sozialpolitik und die Sozialpartnerschaft vor. Mit der Umweltaktivistin

Greta unberg und der Fridays for Future-Bewegung erlangte die Klimapolitik Priori-

tät in der öﬀentlichen Debatte. Bei der Nationalratswahl 2019 war sie bestimmendes

ema. Sarah Nash (Universität für Weiterbildung Krems) und Reinhard Steurer (Uni-

versität für Bodenkultur Wien) blicken auf diesen emenbereich. Die Flüchtlingskrise

und ihre Auswirkungen bestimmten seit 2015 die öﬀentliche Debatte, dies fand einen

Höhepunkt bei der Nationalratswahl 2017. Sieglinde Rosenberger (Universität Wien)

erarbeitet die Migrations- und Integrationspolitik in Österreich.

Selbstverständnis

Das Lehrbuch möchte, wie der Titel bereits verrät, Basiswissen und Forschungseinbli-

cke zum politischen System Österreichs vermitteln. Unter dem Begriﬀ Basiswissen ver-

stehen wir die Fakten, Daten und Zahlen zum ema politisches System Österreichs.

Es geht beispielsweise um die Kenntnis der Inhalte der Bundesverfassung, des Partei-

en- und Mediensystems oder der Möglichkeiten zur politischen Partizipation. Dieses

Wissen ist in unseren Augen die Grundlage für das weitere Studium und das spätere

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11Einleitung

Berufsleben. Darüber hinaus möchte das Lehrbuch Einblicke in die politikwissenschaft-

liche Forschung geben, denn das Studium der Politikwissenschaft ist nicht die Verlän-

gerung des schulischen Geschichtsunterrichts und spätere Politikwissenschaftler*innen

sind keine Lexika. Das Studium soll dazu befähigen, eigene Forschungsfragen entwi-

ckeln und beantworten zu können. Es geht um die Gestaltungs- und Innovationskraft

der Wissenschaft. Dazu möchten wir mit diesem Lehrbuch einen Beitrag leisten. Die

Autor*innen kombinieren in ihren Beiträgen daher immer Faktenwissen auf der einen

Seite mit konkreten Forschungsergebnissen und Hinweisen auf Forschungsprojekte auf

der anderen Seite.

Struktur der Beiträge

Um einen möglichst einfachen Zugang in die verschiedenen emen zu ermöglichen,

folgen alle Beiträge der selben Struktur entlang der folgenden Hauptkapitel. In der

Einleitung ﬁnden Sie jeweils die zentralen Begriﬀe des vorliegenden Beitrags deﬁniert.

Außerdem werden Sie mit den entsprechenden Konzepten der Analyse vertraut ge-

macht, die im Folgenden angewandt werden. Im Kapitel Gegenwärtige Situation ﬁn-

den Sie eine Darstellung der derzeitigen Lage zum jeweiligen ema. Die derzeitige

Lage deﬁniert sich nicht anhand eines konkreten Datums. Sie ist entweder abgesteckt

durch den gültigen Rechtsrahmen und/oder umfasst jene Ereignisse der jüngeren Ver-

gangenheit, die maßgeblich für eben diese gegenwärtige Situation sind. Das dritte und

vierte Kapitel dienen der Einordnung der gegenwärtigen Situation durch Blicke auf die

österreichische Geschichte einerseits und auf andere Länder andererseits. Im Kapitel

Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund werden die zentralen Entwicklun-

gen seit dem Beginn der 2. Republik aufgearbeitet. Es handelt sich dabei nicht um

eine chronologische Auﬂistung aller Einzelereignisse, sondern um eine Beschreibung

der wesentlichen Etappen, die für ein besseres Verständnis der gegenwärtigen Situation

notwendig sind. Im Kapitel Einordnung des österreichischen Falls liefern die Autor*innen

Vergleiche mit anderen Ländern. Als Vergleichsländer werden grundsätzlich die Mit-

gliedsländer der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

(OECD) herangezogen, wobei je nach ema beziehungsweise auch nach Datenver-

fügbarkeit einzelne oder alle Staaten ausgewählt werden. In der internationalen OECD

sind 38 Länder Mitglied, die sich für Vergleiche aufgrund vieler Gemeinsamkeiten, aber

auch spannender Unterschiede gut eignen. Schließlich widmet sich in allen Beiträgen

das Schlusskapitel den Herausforderungen für die Zukunft. Die Autor*innen thematisie-

ren etwaigen Reformdruck und damit in Verbindung mögliche Entwicklungen in der

kommenden Zeit.

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12 Katrin Praprotnik / Flooh Perlot

Darüber hinaus ﬁnden Sie in den Beiträgen Informationsboxen zu Forschungsergeb-

nissen, Forschungsprojekten und Anschaulichem. Die Informationsbox Forschungs-

ergebnisse stellt einen Forschungsablauf in kompakter Form dar. Die Verbindung

zwischen einer spannenden Fragestellung und deren Beantwortung durch empirische

Daten wird so sichtbar. Die Informationsbox Forschungsprojekt weißt Sie auf aktuelle

oder abgeschlossene Forschungsprojekte im In- oder Ausland hin. In Summe zeigt sich

dadurch die Bandbreite der politikwissenschaftlichen Forschung. Schließlich liefert die

Informationsbox Anschauliches Interviews, praktische Beispiele oder einfach Spannen-

des zum ema des jeweiligen Beitrags. Mit diesen Einblicken sollen Sie eine weitere

Perspektive bekommen.

Homepage als Lern- und Übungsplattform

Das Lehrbuch wird durch eine Homepage (www.politisches-system.at) unterstützt.

Diese beinhaltet zusätzliches Material, das Sie beim Erarbeiten der Inhalte zum politi-

schen System Österreichs – auch interaktiv – bestmöglich unterstützen soll.

So ﬁnden Sie online zu jedem Kapitel die Musterlösungen zu den Übungsfragen.

Die Fragen zielen – ungefähr im Ausmaß von 50:50 – sowohl auf eine reine Wissens-

überprüfung als auch auf das Verständnis der Inhalte ab. Die unterschiedliche Art der

Fragestellung kann durch folgendes Beispiel anschaulich gemacht werden. Die Frage

„Welche Parteien sitzen im österreichischen Nationalrat?“ ist eine andere als „Wieso

wird im Zusammenhang mit der Anzahl der Parteien im Nationalrat von einer Norma-

lisierung des Parteiensystems gesprochen?“. Für die Beantwortung der ersten Frage ist

es ausreichend, sich die Parteinamen zu merken. Zur Beantwortung der zweiten Frage

aber müssen Sie bereits den Zusammenhang zwischen einem Verhältniswahlrechtssys-

tem und der Parteienlandschaft kennen, um zu wissen, dass Ersteres in der Regel mit

einer höheren Anzahl an Parteien einhergeht, als dies in der Geschichte des heimischen

Parteiensystems der Fall war. Durch die Kombination an Wissens- und Verständnis-

fragen können sie selbst überprüfen, ob Sie bestimmte emen lediglich auswendig

gelernt haben oder bereits in der Lage sind, Konzepte korrekt auf neue Fragestellungen

anzuwenden. Beide Elemente sind wichtig. Letzteres braucht es zur Ausbildung der

eigenen Persönlichkeit als Wissenschaftler*in. Außerdem ﬁnden Sie Tipps für weiter-

führende Literatur und Daten.

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13Einleitung

Zielsetzung

Das vorliegende Lehrbuch möchte die zentralen Aspekte des politischen Systems, sei-

ner Akteur*innen und Institutionen sowie der Prozess verständlich machen. Darüber

hinaus hoﬀen wir, dass Sie die Verbindung von Basiswissen und Forschungseinblicken

anregt, selbstständig spannende Fragestellungen zu entwickeln und nach Möglichkeiten

zu suchen, wie diese beantwortet werden können.

Und zum Schluss …

Wir möchten uns an dieser Stelle bei allen bedanken, die uns bei der Umsetzung des

Lehrbuchs im Rahmen des Forschungsprojekts Austrian Democracy Lab (ADL) unter-

stützt haben. Ein herzliches Dankeschön geht insbesondere an die beteiligten Autor*in-

nen. Ihr Fachwissen und ihr Engagement haben dieses Lehrbuch erst möglich gemacht.

Besonderer Dank gilt auch Frau Nadja Pohorely, die die Entstehung dieses Lehrbuch als

studentische Mitarbeiterin begleitet hat. Schließlich möchten wir uns bei Ihnen, liebe

Leser*innen, für Ihr Interesse bedanken.

Wenn Sie Feedback für uns haben, dann melden Sie sich gerne bei uns. Sie ﬁnden

unsere Kontaktdaten auf der Homepage des Lehrbuchs. Wir freuen uns, Sie ein Stück

weit in Ihrem Studium begleiten zu können.

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Teil 1:

Politisches System

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Demokratie und Verfassung

Daniela Ingruber

Zusammenfassung

9Dieses Kapitel geht einigen Herausforderungen der Demokratie aus heutiger Sicht nach,

wirft einzelne Blicke auf die Vergangenheit und versucht, eine Verbindung zwischen De-

mokratie und Verfassung herzustellen, insbesondere vor dem Hintergrund, dass Demo-



den Bürger*innen einfordert.

9Österreich ist eine demokratische Republik. Es handelt sich dabei um eine repräsentative

Demokratie mit einzelnen Aspekten von direkter Demokratie.

9Die Österreichische Bundesverfassung ist mit ihren mehr als 100 Jahren verhältnismäßig

alt. Sie basiert auf einem kurzen Basistext, verfasst von Hans Kelsen, der im Laufe der

   

unübersichtlich und fragmentiert, garantiert aber dennoch – wie aktuelle Krisensituatio-

nen gezeigt haben – eine stabile Demokratie in Österreich.

9Das Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) beruht auf vier Prinzipien (auch Baugesetze ge-

nannt) und mehreren Staatszielbestimmungen. Die Prinzipien (demokratisch, repub-

likanisch, bundesstaatlich und rechtsstaatlich) haben weit mehr Gewicht als die Ziel-

bestimmungen und können nur mit einer Zweidrittelmehrheit im Nationalrat plus einer

Volksabstimmung verändert werden (= Gesamtänderung der Verfassung).

9Das wahrscheinlich bekannteste Staatsbestimmungsziel stellt die Neutralität dar. Entge-

-

rechtlich nicht notwendig, politisch aber sehr wohl.

9Durch die österreichische Verfassung zieht sich Pragmatismus. Werte hingegen unterlie-

gen eher dem Interpretationsspielraum, als dass sie direkt in die Verfassung geschrieben

worden wären.

9Neben der Bundesverfassung besitzt jedes Bundesland seine eigene Landesverfassung.



So war die direkte Demokratie in Vorarlberg schon festgeschrieben, als man in manch

anderem Bundesland noch nicht einmal darüber diskutierte.

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18 Daniela Ingruber

1. Einleitung

Ein Lehrbuch zum ema Demokratie muss fast zwangsweise mit drei bekannten Wor-

ten beginnen: „Es war einmal …,“ denn Demokratie beﬁndet sich stets im Wandel,

wird in verschiedenen Ländern, Regionen, Kulturen und zu verschiedenen Zeiten an-

ders interpretiert, gelebt und herausgefordert. Im Namen der Demokratie wird weltweit

viel versprochen, nicht alles gehalten. In ihrem Auftrag werden Kriege geführt, Men-

schen- und Grundrechte verteidigt und viel zu oft verraten. Demokratie schützt das In-

dividuum und geht auf Vielfalt und Diversität ein wie kein anderes Herrschaftssystem

(Görlach 2021, 7), und doch kann sie ihre Bevölkerung nicht vor allem schützen, auch

wenn sie es versuchen muss und der Versuch selbst nicht immer gewünscht ist.

Demokratie gilt als Begriﬀ, der Hoﬀnungen auf ein gutes Leben beinhaltet und daher

positiv bewertet wird (Lessenich 2019, 7). In vielen Staaten ist das noch immer so, nicht

unbedingt in Österreich, wo sie als etabliertes System lange Zeit kaum wahrgenommen,

sondern für selbstverständlich gehalten wurde. Demokratie, das ist die Idee der Volks-

herrschaft. Konkrete Bedeutung hat das wenig, denn die Umschreibungen von Demo-

kratie waren immer schon schwammig. Kaum eine Staatsform ist mit so hohen – zuwei-

len diﬀusen – Erwartungen und dementsprechend vielen Enttäuschungen verknüpft,

nicht zuletzt weil sich mit ihr die Vorstellung einer gewissen Heilserwartung verbindet,

dass alles stets besser werden kann. Dementsprechend kommt die Demokratie ins Wan-

ken, wenn dieses Versprechen nicht gehalten wird, wobei nur eine Demokratie Störun-

gen aushält, zumal sie das einzig lernfähige System ist (de Weck 2021, 203 und 218).



In der österreichischen Bundesverfassung ist die Demokratie als Prinzip festgeschrie-

ben, und das gleich im ersten Satz (Art 1 B-VG). Sie wird damit zwar nicht für immer

garantiert, doch dieses Prinzip schützt sie gemeinsam mit anderen Prinzipien, Staats-

zielbestimmungen und weiteren Regeln (siehe Abschnitt 4.). Der Grundstein wurde

in der Verfassung von 1920 gelegt, später Vieles hinzugefügt, teils um die Demokratie

zu stärken, teils um einem Gesetz politischen Nachdruck zu verleihen, und manchmal

einfach, weil eine Demokratie nur dann zeitgemäß bleiben kann, wenn sie angepasst

wird – sofern das nicht zu intensiv geschieht (siehe Abschnitt 3.).

So wenig einheitlich Deﬁnitionen sein mögen, so sind einige Aspekte essenziell für

eine Demokratie; allem voran das allgemeine (alle Staatsbürger*innen ab einem be-

stimmten Alter), gleiche (jede Stimme zählt gleichwertig), persönliche (keine Stellver-

treter*innen für die Wahl), geheime (es darf nicht feststellbar sein, wer wen wählt/

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19Demokratie und Verfassung

gewählt hat) und unmittelbare (entweder eine konkrete Person oder eine Gruppe/Partei

wird gewählt) Wahlrecht (u.a. Art 26 B-VG), das die Mitbestimmung des Volkes garan-

tiert. Wobei der Begriﬀ Mitbestimmung irreführend ist, zumal in einer Demokratie das

Volk den Souverän darstellt und jene, die durch Wahlen bestimmt werden, nur seine

Vertreter*innen sind, die jederzeit wieder entlassen werden können – auch das ist ﬁxer

Bestandteil einer Demokratie: die Möglichkeit der Abwahl bzw. Absetzung. In Öster-

reich gibt es hierzu die Besonderheit, dass sich die einzelnen Akteur*innen in gewisser

Weise gegenseitig kontrollieren und auch absetzen können. So kann der*die Bundes-

präsident*in die Bundesregierung entlassen (Art 70 Abs 1 B-VG), muss dabei aber be-

denken, wie die Mehrheitsverhältnisse im Nationalrat sind. Er/sie kann – auf Vorschlag

der Bundesregierung – ebenso den Nationalrat auﬂösen (Art 29 Abs 1 B-VG), was

unweigerlich zu Neuwahlen führt. Der Nationalrat wiederum kann eine Volksabstim-

mung zur Absetzung des*der Bundespräsidenten*Bundespräsidentin in die Wege leiten.

Lehnt die Bevölkerung die Absetzung ab, hat das Folgen für den Nationalrat, der somit

aufgelöst ist (Art 60 Abs 60 B-VG). Was nach einem Spiel klingt, ist nichts anderes

als eine komplexe Absicherung, damit das Volk der Souverän und in Kontrolle dessen

bleibt, was im Staat geschieht.

Als elementar für eine Demokratie gilt die Gewaltenteilung, die in der österreichi-

schen Verfassung verankert ist mit Legislative (die gesetzgebende Gewalt, das Parla-

ment), Exekutive (Regierung und Verwaltung) und Judikative (Gerichte), wobei diese

Aufteilung auch in den Bundesländern gilt. Zudem verlangt eine Demokratie festgelegte

Formen, wie Entscheidungen zu treﬀen sind. Das sind einerseits Abstimmungen der

Bundesversammlung (Art 38–40 B-VG), die in Österreich aus zwei Kammern, dem

Nationalrat und dem politisch eher schwachen Bundesrat besteht, andererseits eine Re-

gierung, die durch freie Wahlen legitimiert ist, auch wenn sie nicht direkt gewählt wird –

und dazu gehörend ein freies Parteiensystem. Weiters notwendig sind als Minimum ein

Festschreiben der Grundrechte (meist als Teil einer Verfassung) und der Gesetze.

Abgesehen von diesen Mindeststandards kann eine Demokratie direkt/unmittelbar

sein, was bedeutet, dass die Bevölkerung nicht vertreten wird, sondern alle Entschei-

dungen selbst fällt. Österreich hingegen ist eine mittelbare/repräsentative Demokratie.

Seine wahlberechtigte Bevölkerung bestimmt durch Wahlen Personen, die sie für einen

festgelegten Zeitraum vertreten. Das bedeutet nicht, dass die Bevölkerung dadurch ihre

Souveränität aufgibt. Zudem können manche Entscheidungen plebiszitär, über die di-

rekte Demokratie, geregelt werden. In Österreich sind das etwa Volksbegehren, Volks-

befragung und Volksabstimmung. Erst seit Kurzem wird damit experimentiert, diese

verstärkt einzusetzen und um einige Werkzeuge zu erweitern, wie die Bürger*innenräte,

die zwar in Vorarlberg schon lange fest verankert sind, in anderen Bundesländern aber

selten und im Bund erstmals mit dem Klimarat im Jahr 2022 umgesetzt wurden (siehe

dazu Nash/Steurer in diesem Band).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

20 Daniela Ingruber

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Das Wort Demokratie ist aus dem Altgriechischen entlehnt und bedeutet wörtlich Volks-

herrschaft und im weiteren Sinne, dass die Bevölkerung regiert. Da sie das in größeren

Verbänden schwer direkt machen kann, werden Vertreter*innen gewählt (= repräsenta-

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um die Bevölkerung deutlicher an den Entscheidungsprozessen teilhaben zu lassen.

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Erbfolge bestimmten Herrschers steht an der Spitze ein*e gewählte*r Präsident*in.

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Eine Verfassung stellt das wichtigste Rechtsdokument in einem (demokratischen)

Staat, einem Bundesstaat oder auch einem Staatenbund dar. Sie ist eine Art Vertrag

und aus ihrem Text leitet sich das gesamte Rechtssystem eines Staates ab, wobei dies

kein durchgehender Text sein muss, sondern aus verschiedenen Teilen bestehen kann,

         

des Staates, die Gewaltenteilung, die elementaren Normen, die wiederum aus Rechten

-

mungen. Verfassungen können geändert und ergänzt werden, doch muss auch dies in

der Verfassung geregelt sein.

Demokratie wird als die Herrschaft des Volkes verstanden, dennoch wird selten von der

Bevölkerung gesprochen, sondern eher über sie. Im Mittelpunkt stehen stattdessen Po-

litiker*innen, Organisationen und Institutionen, Verbände. Die Bevölkerung hingegen,

das sind jene, die zuweilen despektierlich als „der kleine Mann“, „die kleine Frau“ oder

die Normalbürger*innen bezeichnet werden. Dabei gilt Demokratie als jenes politische

System, das der oder dem Einzelnen am meisten Möglichkeit für die Entfaltung des

eigenen Potenzials bietet. Das wird ermöglicht durch gewisse Freiheiten, durch Schutz

und durch Regeln, die diese Freiheiten garantieren, aber auch mit Pﬂichten im Sinne

der Gemeinschaft versehen. – Hannah Arendt stellte dazu fest, dass es Freiheit ohne Re-

geln nirgendwo geben könne (Arendt 2018, 49). Denn trotz aller individuellen Rechte

bezieht sich Demokratie immer auf die Gemeinschaft (Nancy 2019) – gegenüber an-

deren Staatsformen mit dem feinen Unterschied, dass sie das Individuum nicht vergisst

und dabei auch Minderheiten mitdenkt.

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21Demokratie und Verfassung

Ungefähr so sieht eine liberale Demokratie aus, und es wird viel von ihr verlangt.

Weder wird sie je vollkommen sein noch all die Erwartungen erfüllen können, die in

sie hineininterpretiert werden (Görlach 2021, 1 und 7). Colin Crouch kritisierte dies

nachhaltig: „Solange uns nur die einfache Unterscheidung zwischen Demokratie und

Nichtdemokratie zur Verfügung steht, sind allen Diskussionen um den Gesundheits-

zustand unseres politischen Systems enge Grenzen gesetzt.“ (Crouch 2008, 30).

Einfach ist es tatsächlich nicht, denn die Unterscheidung würde voraussetzen, dass

man Demokratie und Nichtdemokratie ganz klar deﬁnieren könne. Manche Wörter

werden allerdings so häuﬁg verwendet, gelobt oder kritisiert, dass irgendwann nicht

mehr klar ist, was sie bedeuten. Demokratie ist solch ein Wort. Schon Hans Kelsen,

der „Vater“ der Österreichischen Bundesverfassung, sah das so: „Gerade darum aber

verliert es – wie jedes Schlagwort – seinen festen Sinn. Weil man es – dem politischen

Modezwang unterworfen – zu allen möglichen Zwecken und bei allen möglichen An-

lässen benützen zu müssen glaubt, nimmt dieser missbrauchteste aller politischen Be-

griﬀe die verschiedensten, einander oft sehr widersprechenden Bedeutungen an […]“

(Kelsen 2018, 7). Dennoch existieren einige Voraussetzungen (siehe dazu Box Deﬁ-

nition).

1.3 Nicht jede Demokratie ist liberal

Gegen Ende der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts, als immer mehr Demokratien

entstanden und andere bereits in ihre Jahre kamen, machten sich Gewöhnungseﬀekte

deutlich. Man musste nicht mehr um die Demokratie kämpfen, denn man hatte sie

ja. So setzte eine gewisse Langeweile ein und mit ihr das Gefühl, dass sich die Demo-

kratiequalität verschlechtere. Zunächst wurde das vor allem in der eorie beschrieben

(Narr 2001, 33-40), später (in den 2010er-Jahren) machte sich die Idee auch in der

Bevölkerung breit. Colin Crouch nahm sich 2004 des emas an und beschleunigte

mit seinem Buch Postdemokratie die Diskussion. „Der Begriﬀ Postdemokratie kann uns

dabei helfen, Situationen zu beschreiben, in denen sich nach einem Augenblick der De-

mokratie Langeweile, Frustration und Desillusionierung breitgemacht haben; in denen

die Repräsentanten mächtiger Interessensgruppen, die nur für eine kleine Minderheit

sprechen, weit aktiver sind als die Mehrheit der Bürger, wenn es darum geht, das poli-

tische System für die eigenen Ziele einzuspannen; […].“ (Crouch 2008, 30). Das Bild

der abgehobenen Politiker*innen, die eher ihre Interessen verfolgen, als im Dienste

des Souveräns, der Bevölkerung, zu agieren, wurde damit nicht erstmals beschrieben

(Weber 1964), doch passte das Buch in eine Zeit des zunehmenden Misstrauens gegen

Eliten im allgemeinen, Politiker*innen im Besonderen und prägte damit sowohl die

Vorstellung von als auch die Kritik an der Demokratie.

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22 Daniela Ingruber

Insgesamt wurde die Demokratie damals – insbesondere auf wissenschaftlicher Ebe-

ne – immer wieder kritisiert, wobei man unterscheiden muss zwischen jenen, die sie

als zu schwach und zu wenig ausgebildet betrachteten, und jenen, die sie als zu liberal

empfanden. Zu Letzteren gehörten und gehören der ungarische Ministerpräsident Vik-

tor Orbán, die polnische Regierung und in den USA der ehemalige Präsident Donald

Trump, um nur einige zu nennen. Sie nützten diese Kritik, um die Demokratie ihrer

Staaten autoritärer zu gestalten, und umschrieben dies mit der Notwendigkeit einer „il-

liberalen Demokratie“, ein Begriﬀ, der Orbán zugeschrieben wird, wobei Orbán selbst

laut Mounk lieber von einer „hierarchischen Demokratie“ spricht. Mounk beschreibt

eine solche so: „Eine hierarchische Demokratie erlaubt es einem gewählten Regierungs-

chef, den Willen des Volkes (zumindest so, wie er ihn selbst interpretiert) umzusetzen,

ohne Zugeständnisse an die Rechte und Interessen von Minderheiten machen zu müs-

sen. […] Was es von einer liberalen Demokratie, wie wir sie kennen, unterscheidet, ist

nicht der Mangel an Demokratie – sondern der Mangel an Respekt für unabhängige

Institutionen und die Rechte des Einzelnen (Mounk 2018, 29). Noch kritischer sieht

es de Weck: „Die illiberale Demokratie ist die Demokratie der Antidemokraten – und

eine neue Art, Diktaturen zu legitimieren“ (de Weck 2021, 19).

Gerade an jenem Punkt, dem fehlenden Respekt oder einer gewissen Ignoranz ge-

genüber den demokratischen Institutionen, leidet ein Teil der Demokratien oder wird

dabei „zu Fall gebracht“ (Levitsky/Ziblatt 2018, 11). Typische Merkmale dafür sind die

polemische Sprache, die sich auch gegen die Demokratie an sich wendet, der Zweifel

an der Legitimität des Agierens der politischen Gegner*innen, die Rücknahme von

Meinungs- und Pressefreiheit sowie das Schweigen zu oder Tolerieren von Gewalt (Le-

vitsky/Ziblatt 2018, 31). Wenn die Demokratie sich nach rückwärts entwickelt bzw. es

in einigen Staaten derart eingerichtet wird, dass dies vorprogrammiert ist, dann hat die

Bevölkerung immer einen Anteil daran, so Przeworski (2020, 216). Er argumentiert

aber auch, dass das Vorhersehen einer negativen Entwicklung nicht immer leicht ist und

ausgerechnet jene, die von den Entwicklungen zunächst proﬁtieren, vorhersehen müss-

ten, was geschieht (Przeworski 2020, 2014). Somit hat die Bevölkerung immer Anteil

am Niedergang eines Systems oder an negativen Entwicklungen, müsste aber, um dies

aufzuhalten, zuweilen gegen die eigenen Interessen agieren. Manow wiederum schreibt,

dass die Debatte, ja sogar der Streit rund um Demokratie, zu eben dieser gehöre (Ma-

now 2020, 139), und er meint zudem, dass all die Streits und Proteste beweisen, dass

sich die Demokratie verbessert („demokratisiert“) habe. Dies sei der Fall, weil man eben

protestieren und streiten könne, vor allem aber, weil man das nur tue, wenn man sich

seiner Rechte bewusst sei (Manow 2020, 13). Dazu wiederum ist Voraussetzung, dass

es eine Verfassung gibt, in der dies festgehalten ist.

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23Demokratie und Verfassung

2. Gegenwärtige Situation

Die österreichische Demokratie schien lange Zeit sehr stabil. Eine Zäsur gab es am

17. Mai 2019, als der Name einer spanischen Insel zum Symbol für eine Innenpolitik

wurde, die sich weniger an den Wünschen der Bevölkerung orientiert als am Eigen-

interesse. Weber beschrieb dieses Phänomen schon 1919 in seinem berühmten Buch

Politik als Beruf: „Es gibt zwei Arten, aus der Politik seinen Beruf zu machen. Entweder:

man lebt ‚für‘ die Politik – oder aber: ‚von‘ der Politik. Der Gegensatz ist keineswegs ein

exklusiver“ (Weber 1964, 15).

2.1 Ibiza-Video und Folgen

Das sogenannte Ibiza-Video, das – im Jahr 2017 heimlich gedreht – zwei österreichi-

sche Politiker im Gespräch mit einer vermeintlich russischen Oligarchentochter zeigt,

wurde einige Jahre später nicht nur zum Objekt polizeilicher Untersuchungen, sondern

führte auch zum Ende der politischen Karrieren der beiden im Video agierenden Poli-

tiker. Brisant dabei war, dass einer von ihnen, Heinz-Christian Strache, zum Zeitpunkt

der Videoveröﬀentlichung Vizekanzler war. In der Folge kam es wenige Tage später

zum Misstrauensantrag gegenüber der gesamten türkis-blauen Bundesregierung unter

Sebastian Kurz. Bundespräsident Alexander Van der Bellen löste die Regierungskrise,

die wohlgemerkt keine Staatskrise war, zumal die Institutionen und die Bundesverfas-

sung weiterhin einwandfrei funktionierten, indem er eine Übergangsregierung einsetz-

te. Er wählte dafür nicht nur das ungewöhnliche Format einer Expert*innenregierung,

sondern entschied sich auch für eine weibliche Regierungsführung: Am 3. Juni, kaum

zwei Wochen nach Veröﬀentlichung des Ibiza-Videos, wurde Brigitte Bierlein als erste

Bundeskanzlerin Österreichs angelobt. Ein Jahr vorher war sie Präsidentin des Verfas-

sungsgerichtshofs geworden, was durchaus ein Argument für diese Kanzlerschaft war,

ging es doch darum, den Staat mithilfe der Verfassung zu schützen. Insgesamt rückte

die Bundesverfassung in jener Zeit, wenige Monate vor ihrem 100. Geburtstag, un-

gewohnt intensiv in das Bewusstsein der österreichischen Bevölkerung, indem sich der

Bundespräsident mehrfach öﬀentlich auf sie bezog. Im Zuge dessen bezeichnete er diese

als „elegant“ – ein Begriﬀ, der inzwischen zum geﬂügelten Wort mutiert ist –, und der

ehemalige Verfassungsrichter Ludwig Adamovich sprach ihr zu, dass es „kein überﬂüs-

siges Wort“ sowie „kein Pathos“ darin gebe.1 Man kann allerdings davon ausgehen, dass

1 Rosnar, Simon (2019). Adamovich: „Kein überﬂüssiges Wort, kein Pathos“, Salzburger Nach-

richten, https://www.wienerzeitung.at/_em_cms/globals/print.php?em_no_split=1&em_

ssc=LCwsLA==&em_cnt=2011479&em_loc=67&em_ref=/nachrichten/politik/oester-

reich/&em_ivw=RedCont/Politik/PolitikInland&em_absatz_bold=0 (12.04.2022).

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24 Daniela Ingruber

deshalb nicht unbedingt mehr Bürger*innen die Verfassung lesen. Immerhin aber ist sie

aufgrund der Regierungskrise etwas deutlicher ins Blickfeld gerückt.

2.2 Pandemie und Krieg

Nach den Nationalratswahlen im Herbst 2019 blieb die Übergangsregierung bis 7. Jän-

ner 2020 im Amt. Abgelöst wurde sie von der ersten türkis-grünen Regierung, die

wenig Zeit zum Einarbeiten hatte, weil Ende Februar die COVID-19-Pandemie auch

in Österreich ausbrach und nicht nur das gesamte Land mehr als zwei Jahre in Atem

hielt, sondern auch für Unruhe auf den Straßen sorgte (siehe dazu Box Anschauliches).

Parallel dazu gab es mehrere Skandale rund um Korruption, Chats auf Politiker*innen-

telefonen, die illegales Handeln vermuten ließen, und schließlich den Rücktritt von

Bundeskanzler Sebastian Kurz im Oktober 2021. Sein Nachfolger, Alexander Schallen-

berg, blieb weniger als zwei Monate im Amt, ehe er von Innenminister Karl Neham-

mer abgelöst wurde, der im Dezember 2021 die Regierungsgeschäfte übernahm, aber

wiederum wenig Einarbeitungszeit erhielt, weil der ÖVP-Korruptions-Untersuchungs-

ausschuss die Schlagzeilen füllte und am 24. Februar 2022 der Angriﬀskrieg Russlands

gegenüber der Ukraine begann, der Auswirkungen auf ganz Europa haben sollte.

Anschauliches. Die Coronakrise

Als am 25. Februar 2020 die ersten Infektionen mit SARS-CoV-2 bekannt wurden, konn-

te man nicht ahnen, welche Konsequenzen diese Pandemie für die Demokratie in

Österreich (und in anderen Ländern) haben würde. Im Laufe von ca. zwei Jahren ver-

suchten die Bundesregierung sowie die Landesregierungen einerseits die Bevölkerung

zu schützen (wobei es nicht immer gelang, die Kommunikation mit der Bevölkerung

aufrechtzuerhalten), während auf der anderen Seite Anhänger*innen von Verschwö-

      

und Verschwörungstheorien füllten (vgl. Nocun/Lamberty 2020). Selbst in der Politik-

        

so warf der italienische Philosoph Giorgio Agamben den Regierungen vor, den „Aus-

nahmezustand“ zu nützen und zum Normalzustand gegen die Bevölkerung zu machen

(Agamben 2021).

Das Beispiel „Coronakrise“ ist deswegen nachträglich von Bedeutung, weil diese einer-

seits die Spaltung der Gesellschaft (nach den langen Bundespräsidentenwahlen von

2016; siehe dazu Helms/Umek in diesem Band) weitertrieb und andererseits das Ver-

 

sinken ließ, bis hin zu dem Punkt, dass ein Teil der Bevölkerung für diese aktuell nicht

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25Demokratie und Verfassung

mehr als erreichbar galt – und das in einer Phase, in der die Folgen des Klimawandels

immer deutlicher spürbar wurden und parallel dazu die Weltordnung mit dem Ukraine-

krieg aus den Fugen geriet.

So anekdotisch diese Ereignisse in der Kurzfassung und mit zeitlichem Abstand klingen

mögen, so schwerwiegend waren die Folgen für die österreichische Demokratie. Die Be-

völkerung, stark belastet durch die Pandemie mit weltweit hohen Todeszahlen und die

sogenannten Corona-Maßnahmen, die zu Jobverlusten, weniger Einkommen und viel

Unsicherheit geführt hatten, wandte sich immer mehr von der Politik ab. Im Zuge des-

sen begannen immer mehr Bürger*innen auch an der Integrität der Medien und schließ-

lich sogar an der Wissenschaft zu zweifeln. So zeigt Abbildung 1, wie in den Jahren von

2018 bis 2021 das Vertrauen in das Funktionieren der Demokratie deutlich gesunken

ist. Die Gefahr bei solchen Werten ist, dass sich Teile der Bevölkerung zunehmend von

der Politik und damit auch von der eigenen politischen Partizipation abwenden.

Angaben in Prozent; N=4837/4510/4500/4506/4501/4546/4574/4680, Feldarbeiten 04.06.2018 bis

06.08.2018/16.10.2018 bis 14.12.2018/13.03.2019 bis 16.04.2019/23.10.2019 bis 20.12.2019/19.05.2020 bis

17.07.2020/12.10.2020 bis 15.12.2020/15.03.2021 bis 11.05.2021/21.10.2021 bis 23.12.2021.

Fragestellung: Funktioniert die Demokratie in Österreich aus Ihrer Sicht alles in allem …

Quelle: Perlot et al. (2019a–2021). Demokratieradar Welle 1–8.

Abb. 1 Demokratieradar: Zufriedenheit mit dem Funktionieren der Demokratie in Österreich

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26 Daniela Ingruber

Demokratiepolitisch lässt sich die Situation mit den Worten der Aktivistin Rahel Süß

zusammenfassen, die sagte, es sei eine Zeit der „einstürzenden Gewissheiten“, aber auch

der neuen Ideen (Süß 2020, 14). Negativer beurteilte es Przeworski: „Wir haben es

nicht einfach mit einer politischen Krise zu tun; diese Krise hat tiefe ökonomische und

gesellschaftliche Wurzeln. Das ist es, was mir Sorgen bereitet“ (2020, 235 f.). Er verwies

damit darauf, dass die ungewisse Situation noch nicht zu Ende sei, und erklärte dies

auch damit, dass eine Gesellschaft Unordnung und Chaos nicht lange ertragen könne

(2020, 194). Ähnliche Argumente wurden von Forscher*innen zu Verschwörungslegen-

den und Fake News verwendet (Nocun/Lamberty 2020).

Deutlich wird das auch in den beiden folgenden Abbildungen, die die Ergebnisse

von zwei Fragen aus dem Demokratieradar des Austrian Democracy Labs vom Frühling

2021 (Welle 7) darstellen: 25 Prozent der österreichischen Bevölkerung sind „voll und

ganz“ oder „überwiegend“ davon überzeugt, dass die Bundesregierung die Pandemie-

maßnahmen gegen die Demokratie nützt (siehe Abb. 2). In Abbildung 3 sieht man,

dass 28 Prozent glauben, dass die Bundesregierung die Gesellschaft damit verstärkt kon-

trollieren möchte.

Angaben in Prozent; N=4.574, max. Schwankungsbreite +/-1,4, Feldarbeit 15.03.2021 bis 11.05.2021.

Fragestellung: Kommen wir kurz zum Thema Corona-Virus. Bei diesem Thema gibt es sehr unterschied-

liche Ansichten. Ich lese Ihnen einige davon vor, bitte sagen Sie mir jeweils, ob Sie diesen zustimmen



benützt, um die Demokratie zu schwächen.

Quelle: Perlot et al. (2021). Demokratieradar Welle 7.

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regierung dazu benützt, um die Demokratie zu schwächen.“

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

27Demokratie und Verfassung

Angaben in Prozent; N=4.574, max. Schwankungsbreite +/-1,4, Feldarbeit 15.03.2021 bis 11.05.2021.

Fragestellung: Kommen wir kurz zum Thema Corona-Virus. Bei diesem Thema gibt es sehr unterschied-

liche Ansichten. Ich lese Ihnen einige davon vor, bitte sagen Sie mir jeweils, ob Sie diesen zustimmen

oder sie ablehnen: Die Gefahr durch das Corona-Virus wird von der Bundesregierung übertrieben, um

die österreichische Gesellschaft besser zu kontrollieren.

Quelle: Perlot et al. (2021). Demokratieradar Welle 7.

Eine Demokratie, so Crouch, kann nur „gedeihen, wenn die Masse der normalen Bür-

ger wirklich die Gelegenheit hat, sich durch Diskussionen und im Rahmen unabhängi-

ger Organisationen aktiv an der Gestaltung des öﬀentlichen Lebens zu beteiligen – und

wenn sie diese Gelegenheit auch aktiv nutzt.“ (Crouch 2008, 8 f.). So recht er damit

haben mag, so problematisch ist gerade in Krisenzeiten der Griﬀ nach Worten wie

dem oben bereits erwähnten „normalen Bürger“, der in schwierigen Phasen eben nicht

in einen Topf mit allen geworfen werden möchte, sondern die Individualität betont

und nach persönlichen Lösungen sucht. In dem Fall war es besonders die Freiheit, die

aufgrund der Corona-Maßnahmen nicht im gewohnten Maße gewährt wurde. „[…]

inhaltlich bewirken in Krisen gesetzte Maßnahmen typischerweise Restriktionen, was

sie in Spannung zu den Grundrechten setzt. Verfassungen liberaler Demokratien regu-

lieren Krisen daher üblicherweise nicht im Sinne unlimitierter Ermächtigungen, son-

dern setzen gleichzeitig Schranken“ (Gamper 2022, 18). Das setzt voraus, dass sich die

Bevölkerung ihrer Regierung in gewisser Weise unterordnet, obwohl diese im Namen

des Volkes und des Staates sowie zu beider Schutz agieren soll (vgl. Weber 1964, 9)

und dabei die verschiedensten Interessen gewahrt bleiben sollen (Grechenig/Lachmayer

Abb. 3 Demokratieradar: „Die Gefahr durch das Corona-Virus wird von der Bundesregierung

übertrieben, um die österreichische Gesellschaft besser zu kontrollieren.“

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28 Daniela Ingruber

2011). Ludwig Adamovich, ehemaliger Präsident des Verfassungsgerichtshofs, argu-

mentiert, dass in einer Demokratie die Einschränkung der Freiheit zwar streng geregelt

sein müsse, um dieses Grundrecht garantieren zu können – und dass dies im B-VG

auch der Fall sei –, dass aber zugleich gelte, dass es vollkommene Freiheit nicht geben

könne (Adamovich 2020).

3. Rahmenbedingungen und historischer Hintergrund

Eine Demokratie wäre nicht denkbar ohne Verfassung, in der die Grundregeln für das

Miteinander niedergeschrieben sind. Mit der zunehmenden Komplexität einer globa-

lisierten und zugleich regional verankerten Welt werden auch die Anforderungen an

Verfassungen immer vielschichtiger. Die Digitalisierung, der Klimawandel und ver-

schiedene Krisen sind nur einige Beispiele, die gänzlich neue Herausforderungen an

Verfassungen stellen. Nicht zuletzt deswegen (immer aber auch aus aktuellen politi-

schen Gründen) ändern Staaten ihre Verfassungen oder lassen neue schreiben. Öster-

reich neigt zwar dazu, ihre alteingeführte Verfassung lediglich zu ergänzen (dies beson-

ders häuﬁg), doch basiert der Hauptteil nach wie vor auf jenem Verfassungstext, der am

1. Oktober 1920 als Bundesverfassungsgesetz (B-VG) verabschiedet wurde und bereits

auf wesentlich ältere Regelungen aus dem 19. Jahrhundert zurückgriﬀ.

3.1 Die Verfassung von Hans Kelsen

Hans Kelsen wurde in einer Zeit mit der Konzeption der österreichischen Verfassung für

den neuformierten Bundesstaat Österreich beauftragt, als kaum jemand annahm, dass

dieser Staat und somit seine Verfassung mehr als eine Übergangslösung sein würden

(Ucakar 1997, 89). Im Gegensatz dazu scheint Kelsen mehr Vertrauen in die Beständig-

keit der Republik gehabt zu haben, ließ aber vielleicht gerade deswegen allen Schmuck

und jegliche Feierlichkeit weg. Er schuf einen Text, der sich sprachlich schlicht zeigt,

einfach nachzuvollziehen ist, auf das Notwendige konzentriert, Regeln für zahlreiche

Eventualitäten zur Verfügung stellt und dabei möglichst viel an Gestaltungsfreiheit für

den Aufbau eines neuen Miteinanders gibt. So besitzt die österreichische Verfassung

keine Präambel und keinen Teil, in dem die Werte, auf denen der Staat beruhen soll, in-

tegriert wären. Sie erschließen sich allerdings durchaus aus den wichtigsten Prinzipien,

den sogenannten Baugesetzen, die die Verfassung und somit den Staat tragen.

Demokratiepolitisch ist heute gerade jener Kerntext, den Hans Kelsen verfasst hat,

besonders interessant – nicht nur, weil er die Grundprinzipien festlegt, denen alles Wei-

tere unterliegt, sondern auch, weil er sich heute noch auf verschiedene Situationen an-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

29Demokratie und Verfassung

passen lässt. Das dürfte auch daran liegen, dass sich Kelsen auf das Recht verlässt und

nur das Recht sprechen lässt. Damit zieht sich ein gewisser Pragmatismus durch seinen

Text, der Werte wie die Grund- und Menschenrechte eher aus dem Zusammenhang

erkennen lässt. Erst viel später wurden diese auch als Zusatz in die Verfassung aufge-

nommen. So gilt insgesamt doch: „Der V. [Verfassungsstaat] ist nicht nur ein formales

Organisations- und Normengefüge, sondern ein Wertgefüge, in dem die Nation sich

selbst verwirklicht“ (Fenske 2001, 2).

Jede Verfassung steht untrennbar im Zusammenhang mit der Geschichte ihres Lan-

des (Funk 2000, 53). So ähneln sich Verfassungen verschiedener Länder zwar, weil sie

einer gewissen Struktur folgen, doch letzten Endes sind Form, Sprachstil und die darin

enthaltenen Inhalte immer auch ein Spiegel ihrer Zeit in ihrer Region und damit stets

auch kulturell, politisch und v.a. historisch erklärbar.

3.2 Verfassung – ein Vertrag mit dem Volk

Gerne wird die Verfassung als Vertrag gesehen. Slupik problematisiert diese Vorstellung,

indem sie in Frage stellt, dass die Bevölkerung tatsächlich diesen Vertrag unterschreibt, in-

dem sie zur Wahl geht oder in einer Abstimmung ja oder nein sagt, weil ein Vertrag doch

wesentlich mehr Information benötige. So sieht sie eher das Gesetz im Vordergrund als

den Vertrag (Slupik 2006, 2015–2017). Das alles bedeutet aber nicht, dass eine Verfassung

keinen Machtspielen und innen- wie außenpolitischen Entwicklungen unterworfen wäre.

In einer heute geschriebenen Verfassung würde man das Volk generell öfter anspre-

chen, damals ergab sich viel aus dem Bezug auf die Werte der Monarchie. In diesem

Sinne war das allgemeine Wahlrecht schon eine große Neuerung. Ansonsten wollte

man der Bevölkerung noch nicht allzu viel Entscheidungsmacht zutrauen, sondern eher

regeln, dass sie gut geführt wurde.

Wer aber ist das Volk? In der Verfassung wird einerseits die Staatsbürgerschaft an-

gesprochen, andererseits ist das sogenannte Wahlvolk gemeint. Nicht Wahlberechtigte

werden weitgehend ausgelassen, das betriﬀt einerseits Bürger*innen, die noch zu jung

sind, um wählen zu können (oder zu alt, zu krank oder strafrechtlich verurteilt), sowie

Personen ohne österreichische Staatsbürgerschaft. Gerade ihr Wahlrecht wird aktuell

intensiv diskutiert (siehe dazu Perlot/Filzmaier in diesem Band).

Anschauliches. Kurze Geschichte der Österreichischen Bundesverfassung

         

 

ebenso wie ein Ansatz von Parlament, doch weniger weitgehend als in anderen Staa-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

30 Daniela Ingruber

ten zur selben Zeit. Eine Überarbeitung (Kremsierer Entwurf) folgte bald, wurde aber

nie umgesetzt, im Gegensatz zur Dezemberverfassung von 1867, die bis zum Ende des

Zweiten Weltkriegs galt, als Hans Kelsen bzw. eigentlich die 1919 gewählte Konstitu-

ierende Nationalversammlung mit der Umsetzung einer neuen Version, diesmal nicht

-

stellung des Friedensvertrages von St. Germain abgewartet werden musste.

-



Bis heute sind einige Teile dieser Novellen in der aktuellen Bundesverfassung enthal-

ten. Dazwischen aber gab es eine lange Unterbrechung, nachdem 1934 unter Bundes-

kanzler Dollfuss das B-VG außer Kraft gesetzt sowie durch eine neue Verfassung ersetzt

wurde, die den Ständestaat ermöglichte. 1938 wurde mit dem Anschluss an Deutsch-

land auch diese austrofaschistische Verfassung außer Kraft gesetzt. Es folgte die Zeit

des Nationalsozialismus, die nahezu alles verriet, was in Kelsens Verfassung an Rechten

und Werten festgelegt war.

Noch vor Kriegsende wurde am 27. April 1945 die Unabhängigkeitserklärung publik ge-

macht und die Republik Österreich (im Sinne der Verfassung von 1920) wieder ausge-

rufen. Das war weniger aus Enthusiasmus über jene alte Verfassung als aus Angst vor



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vertrag im Jahr 1955 gewann diese Verfassung ebenso wie der Staat Österreich wieder

an Realität. Ermöglicht wurde dies u.a. aufgrund der österreichischen Zusage, im Sinne

der Schweizer Neutralität selbst neutral zu werden.

Seit 1955 gab es zahlreiche Ergänzungen, Erweiterungen und mit dem Österreich-

Konvent 2003 bis 2005 eine ernstzunehmende Bemühung, eine neue Verfassung zu

schreiben oder die alte wesentlich zu verändern. Abgesehen von kleineren Änderun-

gen geschah trotzdem nicht viel, da sich im Zuge der Diskussionen vor allem die unter-

schiedlichen Erwartungen und Interessen der verschiedenen Akteur*innen zeigten.

100 Jahre nach ihrer Einsetzung schien man im Jahr 2019 erstmals weitgehend zufrie-

den mit Kelsens Verfassung. Damals begann eine Regierungskrise, die ein stabiles B-VG

benötigte. Seitdem gilt die Bundesverfassung als beliebter denn zuvor, wobei noch

immer zu bezweifeln ist, dass die Bevölkerung sich die Zeit nimmt, das B-VG wirklich

kennenzulernen. Das Vertrauen in die österreichische Bundesverfassung aber ist ge-

stiegen, nicht zuletzt, weil Bundespräsident Alexander Van der Bellen immer wieder

betonte, wie stabil das B-VG und damit die Republik in jener Krisensituation gewesen

sei und ihm geholfen habe, eine Expert*innenregierung (erstmals unter einer Bundes-



https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

31Demokratie und Verfassung

Wirft man einen weniger rechtswissenschaftlichen als politikwissenschaftlichen Blick

auf die Bundesverfassung, eröﬀnet sich eine Struktur, die selbst nach 100 Jahren in vie-

len Aspekten zeitgemäß ist und mit aktuellen Herausforderungen umgehen kann, wo-

bei sie der Klimawandel und die zunehmende Technologisierung aller auch politischen

Prozesse an ihre Grenzen führt. Im Laufe der Jahrzehnte hat es mehrfach Versuche ge-

geben, eine neue Verfassung oder eine weitreichende Überarbeitung zu erreichen, doch

letztlich fehlte stets der politische Wille dazu. Der Moment für einen neuen Verfas-

sungsentwurf ist zudem demokratiepolitisch immer heikel, weil er ausgenützt werden

kann, um die Macht jener zu zementieren, die die Überarbeitung in Auftrag gegeben

haben. Auch stellt sich die Frage, ob eine Krise tatsächlich zu einer neuen Verfassung

führen muss oder ob nicht die Verfassung gerade die Aufgabe hat, ein „Kompass in Kri-

senzeiten“ zu sein (Alma Zadić in Österreichischer Juristentag 2022, 2).

In Österreich gab es die letzten großen Bemühungen um eine weitgehende Ver-

fassungsänderung im Jahr 2003/04. Dazu wurde der Österreich-Konvent einberufen.

Eingeladen waren Vertreter*innen der Bundesregierung, der Bundesländer und der

politischen Parteien ebenso wie Interessensvertretungen, Expert*innen, Höchstrich-

ter*innen etc., nicht aber Vertreter*innen der Zivilgesellschaft (Stainer-Hämmerle

2005, 367–370). Die Ergebnisse des Konvents wurden lange diskutiert, doch nur ver-

einzelt umgesetzt. So ist man bis heute bei jener Fassung geblieben, die von manchen

Verfassungsexpert*innen inzwischen als „zersplittert und unübersichtlich“ (Öhlinger/

Eberhard 2019, 27) bezeichnet wird.

Nimmt man dann noch die Besonderheit hinzu, dass manche Grundrechte nicht nur

ein Mal, sondern bis zu drei Mal (und zwar in unterschiedlicher Weise) im B-VG er-

wähnt und garantiert werden, dann könnte man ironisch argumentieren, dass die öster-

reichische Verfassung im Laufe der Zeit immer österreichischer geworden sei und jene

Flexibilität oﬀenbart, die man in Österreich gerne positiv betrachtet, die aber zugleich

auch die Gefahr birgt, sich gar nicht entscheiden zu müssen. Genau das wollte der Vater

des B-VG, Hans Kelsen, verhindern. Nicht all seine Ideen wurden jedoch umgesetzt. So

hatte Kelsen in der Fassung von 1920 ein starkes Parlament vorgesehen, das nicht nur

die Bundesregierung bestellt sondern auch den Bundespräsidenten (Lehner 2010, 29).

Er argumentierte das so: „Die Reform des Parlamentarismus könnte in der Richtung

versucht werden, das demokratische Element wieder zu stärken“ (Kelsen 2018, 59).

Dies wurde noch in den 1920er-Jahren aus der Verfassung zurückgenommen.

Die Neutralität wiederum war nie vorgesehen, kam nach dem Zweiten Weltkrieg

hinzu und wurde zu einer wichtigen Staatszielbestimmung im B-VG (siehe dazu Box

Anschauliches), die später lange niemand mehr anzutasten wagte. Auch andere soge-

nannte Staatsziele, die in der Verfassung stehen, sind historisch begründbar und heute

wahrscheinlich vor allem aufgrund des Verfassungsstatus so selbstverständlich, dass sie

kaum angezweifelt werden.

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32 Daniela Ingruber

3.3 Die Prinzipien der österreichischen Bundesverfassung

Die Bundesverfassung basiert auf vier Prinzipien (Baugesetzen), von denen zwar nur

zwei explizit genannt werden, die sich allerdings eindeutig aus dem Verfassungstext

ergeben. Ihnen ist alles Weitere unterworfen, daher werden sie auch als jener Maßstab

(Öhlinger/Eberhard 2019, 53) betrachtet, dem alles Recht unterworfen ist. Das sind

das demokratische, das republikanische, das bundesstaatliche und das rechtsstaatliche

Prinzip. Sollte eine Änderung eines dieser Prinzipien geplant sein, wird das als Gesamt-

änderung der Bundesverfassung gesehen. Nur wenige Teile des B-VG werden so regel-

mäßig zitiert wie Artikel 44 Absatz 3 B-VG, der das Verhalten für solch eine Gesamtän-

derung festlegt. Sie verlangt nicht nur nach der Zustimmung des Nationalrats, sondern

dass die wahlberechtigte Bevölkerung in einer Abstimmung um ihr Einverständnis ge-

fragt werden muss. Hier sieht man, dass Hans Kelsen gegenüber der Monarchie die

Volkssouveränität als große Änderung verankert haben wollte. Solche Abstimmungen

sind nicht nur aufwendig, sondern auch unberechenbar, dementsprechend selten ﬁndet

eine Gesamtänderung der Verfassung statt. Ucakar weist in diesem Zusammenhang

auf einen politisch ebenso heiklen wie positiven Aspekt hin, indem er sagt, dass keine

Bestimmung der österreichischen Verfassung ganz ﬁx beziehungsweise unveränderbar

sei (Ucakar 1997, 93). Das kann in beide Richtungen gehen: Einerseits können solche

Volksabstimmungen wie auch andere Instrumente der direkten Demokratie den Popu-

lismus fördern, andererseits kann die Bevölkerung sich dadurch wehren, wenn politisch

etwas in eine Richtung geht, die sie nicht haben möchte.

Im Juni 1994 wurde aufgrund des Beitritts zur Europäischen Union solch eine

Volksabstimmung zu einer Gesamtänderung der Verfassung durchgeführt. Mit dem

EU-Beitritt hat sich allerdings nicht nur ein Prinzip verändert, sondern mit Ausnahme

des republikanischen Prinzips alle (Funk 2000, 102–108).

3.3.1 Das demokratische Prinzip

Dies ist das erste und zugleich komplizierteste Prinzip der Verfassung, denn eine Demo-

kratie ist mit dem Wort allein noch nicht deﬁniert. Zwar steht im B-VG: „Ihr Recht

geht vom Volk aus“ (Art 1 B-VG), womit die Souveränität des Volkes festgelegt ist.

Dennoch lässt dies viel oﬀen, etwa ob und wie weit das Volk diese Herrschaft an be-

stimmte Personen delegiert. Letzteres ist in Österreich der Fall, womit die Demokratie

„mittelbar“ ist. Doch kann – und das sieht man an vielen internationalen Beispielen –

eine mittelbare Demokratie (= Repräsentativsystem) ganz unterschiedliche Ausprägun-

gen haben. Das ist in der Verfassung nicht vordergründig festgelegt, erschließt sich aber

aus dem Gesamtzusammenhang. Jene Demokratie also, die das B-VG vorsieht, ist eine

repräsentativ-parlamentarische. Gerade das Parlament hielt Kelsen demokratiepolitisch

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33Demokratie und Verfassung

für essenziell. Auch werden im Verfassungstext politische Parteien kaum besprochen.

In einer heute geschriebenen Verfassung wäre das undenkbar. Vor mehr als 100 Jahren

schien es eine Gewissheit, dass Parteien kommen und gehen und andere Akteur*innen

wichtiger sind.

Ebenso als wenig bedeutsam schien damals die direkte Demokratie, die erst im Laufe

der Zeit in Verfassungsgesetzen bunter gestaltet wurde. Für eine Regierung ebenso wie

für den Nationalrat bedeutet das, nicht einfach agieren zu können. Dieses Prinzip ist es

auch, dass aus Regierenden (vom Bürgermeister bis zur Ministerin, vom Bundespräsi-

denten bis zur Bundeskanzlerin und allen Abgeordneten) die Service-Geber*innen für

die Bevölkerung macht. Nicht die Regierenden sollen über das Volk herrschen, sondern

das souveräne Volk verleiht alle Ämter im Zuge des Repräsentativsystems, mit der Auf-

gabe, die Bevölkerung zu vertreten – anstatt über sie zu bestimmen. Eine Demokratie

funktioniert dementsprechend nur, wenn es klare Regeln dafür gibt, wer was wann tun

darf. Insofern bedingen sich die vier Prinzipien untereinander.

3.3.2 Das republikanische Prinzip

Dies ist jenes Prinzip, das die Demokratie erst möglich macht. Zwar gibt es Monarchien

mit demokratischen Wahlen (siehe Großbritannien), doch ist die Abkehr von der Mo-

narchie das tragende Prinzip der österreichischen Verfassung. Dies bedeutet bemerkens-

werterweise zunächst noch keine Demokratie, denn eine Republik muss nicht zwangs-

weise demokratisch organisiert sein. Sie kann auch eine Diktatur darstellen. Während

verschiedene Republiken unterschiedliche Staatsformen haben können, ist eines ﬁx:

Das Staatsoberhaupt wird gewählt und nicht per Erbfolge bestimmt. Mit dem Ende

der Monarchie hatte das nicht nur politische Auswirkungen, sondern es war auch das

kulturelle und wirtschaftliche Ende der Herrschaft durch die Habsburger und den Adel.

Dadurch änderte sich weit mehr als nur das politische System – wobei es lange dauern

sollte, bis dies auch in der Bevölkerung internalisiert wurde und regierende Politiker*in-

nen nicht mehr als eine Art Vorgesetzte wahrgenommen wurden.

Auch die Trennung von Kirche und Staat ist letztlich im republikanischen Prin-

zip verankert, weil alle Aufgaben irdisch geregelt sein wollen (Öhlinger/Eberhard

2019, 56 f.).

3.3.3 Das bundesstaatliche Prinzip

Dieses Prinzip war von Beginn an eine Art Kompromiss, damit sich die einzelnen

Bundesländer nach dem Zerfall des Großreiches nicht abspalten. So gab man ihnen

mehr Kompetenzen, als für ein kleines Land sinnvoll sein konnte und kann. Regionale

Beﬁndlichkeiten werden bis heute ausgespielt und die Landeshauptleute üben dem-

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34 Daniela Ingruber

entsprechend mit Vergnügen ihre Macht gegenüber dem Bund aus. Sie tun das im

Gegensatz zum Bundesrat, der in der Verfassung zwar die oﬃzielle Kammer der Länder

darstellt und als solche auch Gewicht hat, dieses in der Realität allerdings nur äußerst

selten einsetzt. Ganz anders die Landeshauptleute: Sie sorgen dafür, dass auch Rege-

lungen, die zentral mehr Sinn ergeben würden, dezentral gehalten werden und so dem

betreﬀenden Bundesland mehr Eigenständigkeit verleihen. Politisch lassen sich die Lan-

deshauptleute dementsprechend ihre Zustimmung zu einem ungeliebten Gesetz oder

einer Verordnung nicht selten teuer abgelten (Funk 2000, 95). Das geht so weit, dass

immer wieder behauptet wird, der österreichische Föderalismus sei nicht nur unüber-

sichtlich und politisch motiviert, sondern „für Nichteingeweihte kaum durchschaubar“

(Winkler 2020, 69; siehe dazu Bußjäger/Eller in diesem Band).

Österreich ist ein Bundessstaat und kein Staatenbund. Der Unterschied ist essen-

ziell, da die einzelnen Staaten in einem Staatenbund weit weniger eng miteinander

verbunden sind. In Österreichs Fall hingegen brauchen die Bundesländer den Bund

und umgekehrt. Sie haben laut dem bundesstaatlichen Prinzip nicht nur das Recht auf

eine eigene Verwaltung und auf eigenbestimmte Regelungen und Gesetze, sofern eine

Angelegenheit nicht schon gesetzlich vom Bund geregelt ist, sondern sie haben auch

das Recht auf eigene Finanzmittel und auf eine eigene Landesverfassung. Diese darf die

Bundesverfassung nicht aushebeln, darf aber auch nicht vom Bund beschnitten werden

(Öhlinger/Eberhard 2019, 57). In diesen Landesverfassungen stehen einige Besonder-

heiten, die in anderen Ländern nicht Erwähnung ﬁnden oder anders geregelt sind. Erst

in den letzten Jahren hat es hier vermehrt Versuche zur Vereinheitlichung gegeben (z.B.

beim Jugendschutz). Als positives und vorbildliches Beispiel kann die direkte Demo-

kratie Vorarlbergs genannt werden.

Insgesamt bleibt den Bundesländern weit mehr Eigenständigkeit und Macht, als es

einer Bundesregierung lieb sein kann (Heinisch 2020, 68). Die COVID-19-Pandemie

war ein recht deutliches Lehrstück diesbezüglich, indem die Landeshauptleute nicht

immer den Vorstellungen des Gesundheitsministers oder Bundeskanzlers folgen woll-

ten, weil dies regionalpolitisch unbequem für sie gewesen wäre.

3.3.4 Das rechtsstaatliche Prinzip

Eine Demokratie kann nicht funktionieren, wenn sie nicht auf Rechtsstaatlichkeit be-

ruht. Alles politische und staatliche Handeln ist durch sie geregelt und bedeutet, dass

die Regierung ihr Tun an das Recht binden muss. Dieser Rechtsstaatlichkeit unterliegen

auch die Grundrechte und jene Werte, die eine Demokratie ausmachen, wie Freiheit.

Auch der Umgang mit Medien und die Festlegung ihrer Rolle stehen in diesem Zu-

sammenhang. Wenig beachtet, gehört zur Rechtsstaatlichkeit auch, dass Rechtsnormen

verständlich und nachvollziehbar verfasst werden (Öhlinger/Eberh 2019, 85). Auch

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

35Demokratie und Verfassung

hier gilt: Die Volkssouveränität bedeutet nicht nur die Herrschaft des Volkes, sondern

auch deren Ermöglichung. Dazu gehören Menschen- und Grundrechte ebenso wie die

nachvollziehbare Aufbereitung und tatsächliche Inanspruchnahme des Rechts. Ebenso

notwendig ist die Kontrolle der Rechtsstaatlichkeit. Für Letztere sind die Gerichtshöfe

zuständig (siehe dazu Dolezal et al. in diesem Band).

3.3.5 Gewaltenteilung und liberales Prinzip

Wenngleich diese beiden sich aus den Texten der anderen Baugesetze ergeben, werden

sie als ergänzende Prinzipien betrachtet. Die Gewaltenteilung legt fest, dass Aufgaben

zugewiesen sind und nicht ein Rechtsträger oder ein staatliches Organ alles allein regeln

darf. So schaﬀt die Verwaltung die Gesetze nicht, sondern führt sie aus, während das

Parlament keine Gesetze exekutiert etc. Dadurch wird rechtsstaatliche Kontrolle erst

möglich (Öhlinger/Eberhard 2019, 273 f.).

Das liberale Prinzip wiederum legt fest, dass das Individuum seine Rechte innehat

und der Staat sich nicht in alles einmischt, was nicht unbedingt gesetzlich geregelt wer-

den muss. Gerade in einer Demokratie ist das von Bedeutung, weil in ihr – anders als

in autoritären Systemen – das Individuum besonderen Wert besitzt. Auf diese Weise ist

das liberale Prinzip eigentlich bereits im demokratischen bzw. rechtsstaatlichen Prinzip

verankert (Öhlinger/Eberhard 2019, 45 und 217; Funk 2000, 84).

3.4 Staatszielbestimmungen

Zu den Baugesetzen der Verfassung sind im Laufe der Jahrzehnte weitere essenzielle

Festlegungen hinzugekommen, die eine Basis für andere Regelungen bilden. Allerdings

würde eine Änderung einer dieser Staatszielbestimmungen keine Gesamtänderung der

Verfassung darstellen und daher auch keine Volksabstimmung verlangen. Schon am

Beispiel der „immerwährenden Neutralität“ kann man feststellen, dass diese Bestim-

mungen bedeutsam oder zumindest teilweise so im Bewusstsein der Bevölkerung ver-

ankert sind, dass einzelne Bestimmungen trotzdem ohne eine Volksabstimmung kaum

abgeschaﬀt werden könnten, zumal sie ideelle Werte für die Bevölkerung darstellen.



Die Neutralität wird im Alltag als typisch österreichisch wahrgenommen, zuweilen fast

wie ein Wahrzeichen. Dabei war sie weder selbstverständlich noch geliebt, als sie am

         -

          

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

36 Daniela Ingruber

Weise wieder unabhängig werden konnte. Die österreichische Neutralität bedeutet,

sich keinen politischen, militärischen oder wirtschaftlichen Bündnissen anzuschließen

und dabei Aufgaben zu übernehmen, die die Neutralität im Kriegsfall beeinträchtigen



teilzunehmen und muss sich im Falle eines solchen unparteiisch verhalten. Was das

konkret bedeutet, wird immer wieder diskutiert und im Laufe der Jahre manchmal

zaghaft in Frage gestellt. Aufgrund ihrer Beliebtheit wurde dennoch nie ernsthaft eine



Österreichs musste zugegeben werden, dass ein wenig dieser Neutralität aufgeweicht,

eingebüßt bzw. abgelegt worden ist (dies wird von unterschiedlichen Expert*innen

verschieden eingestuft).

Im B-VG ist die Neutralität als Staatsbestimmungsziel festgeschrieben. Da sie – anders

-

 -

lich, zumal die Bevölkerung emotional an der Neutralität hängt. Durch ihre Kundma-

chung gilt die Neutralität international. Auch deshalb kann sich Österreich nicht so

einfach von der Neutralität verabschieden, auch wenn dies nicht bedeutet, dass Öster-

reichs „immerwährende“ Neutralität auf Dauer bestehen bleiben wird (Öhlinger/Eber-

hard 2019; Funk 2000).

Das Verbot nazistischer Tätigkeit bildet ebenso eine Staatszielbestimmung, weiters die

umfassende Landesverteidigung. Im Laufe der Zeit hinzugekommen sind auch das

Bundesverfassungsgesetz (BVG; nicht zu verwechseln mit dem Bundes-Verfassungsge-

setz B-VG) für ein atomfreies Österreich sowie die Nichtdiskriminierung (Gleichbe-

handlung von behinderten Personen oder die Gleichstellung von Frau und Mann). Der

Schutz der Volksgruppen (kulturelle Vielfalt) gehört ebenso dazu wie bestimmte Regeln

rund um Schule und Bildung oder der Rundfunk als öﬀentliche Aufgabe. Die Bedeu-

tung der Staatszielbestimmung „umfassender Umweltschutz“ nimmt seit Jahren zu.

Insgesamt gelten diese Bestimmungen nicht nur als relevant, sondern besitzen emo-

tionale Bedeutung bei der Bevölkerung. Einen weniger hohen Stellenwert wie die Bau-

gesetze haben sie dennoch, was auch daran liegt, dass sie sich bei genauerem Hinsehen

in diese Baugesetze einordnen lassen, wie Funk argumentiert (2000, 84).

3.5 Grundrechte und die Bevölkerung

Mehr im Bewusstsein der Bevölkerung als die Baugesetze oder Staatszielbestimmungen

sind wahrscheinlich die Grund- und Menschenrechte, was auch damit in Zusammen-

hang steht, dass sich demokratische Bewegungen und Parteien der letzten Jahre immer

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37Demokratie und Verfassung

mehr mit diesen Rechten auseinandersetzen. Laut Slupik sind die Grundrechte jene

Rechte, die der*dem einzelnen Bürger*in gegenüber dem Staat gewährt werden, sie

können aber auch zwischen Menschen innerhalb eines Staatsgebietes gültig sein (Slupik

2006, 327–331). In gewisser Weise stellen sie derart eine Basis für das Miteinander in

einer Demokratie dar.

Ausgerechnet diese sind im B-VG zwar gleich mehrfach, aber lediglich als Zusätze

enthalten. So wurde die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) in Öster-

reich 1958 in den Verfassungsrang erhoben, als Österreich Vertragspartei der EMRK

wurde. Zudem gilt seit dem EU-Beitritt die Grundrechtscharta der EU und schließlich

griﬀ man sehr weit zurück in die ehemalige Monarchie, als man deren Grundrechtska-

talog aus dem Jahr 1867 in die Verfassung aufnahm. In diesen Zusätzen werden einige

der Werte kolportiert, für die der Staat Österreich stehen soll. Im Rest der Verfassung

sind sie eher implizit zu verstehen (Winkler 2020, 64). Während die Menschenrechte

in vielen anderen Staaten schon kurz nach ihrer Ausrufung im Jahr 1789 übernommen

worden waren, blieben sie in Österreich lange fast unbeachtet.

Anschauliches. Verfassungsrechtlich verankerte Grundrechte

    -

fassungszusätzen verankert. Einige der in der Verfassung von 1920 verankerten Grund-

rechte sind:

− aktives und passives Wahlrecht

− Gleichheitsgrundsatz

− Recht auf ein Verfahren vor einem unabhängigen und gesetzlichen Richter

− Verbot der Todesstrafe

− 

-

kommen (z.B. UN-Kinderrechtskonvention) oder sind in Bundes- und Landesverfas-

sungsgesetzen verankert (Hengstschläger/Leeb 2019, 12–23).

So zeigt eine Verfassung immer auch, wie die Bevölkerung gesehen wird. Aus der

Monarchie kommend, war es nach deren Ende bereits ein großer Schritt, dass plötz-

lich nicht nur alle Männer eines bestimmten Alters, sondern auch alle Frauen wählen

konnten. Ihnen auch noch zuzutrauen, dass sie bis ins Detail wüssten, was sie tun, ging

damals – zynisch betrachtet – zu weit. So sah Kelsen in einigen emengebieten vor,

dass nicht die Bevölkerung wähle, sondern bestimmte Ämter in ihrem Namen gewählt

würden, etwa der Bundeskanzler (durch den Nationalrat) und bis 1929 auch der Bun-

despräsident (ebenfalls durch den Nationalrat), ehe man ihn – damals in autoritären

Tendenzen vermeintlich – etwas näher an die Bevölkerung rücken wollte.

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38 Daniela Ingruber

3.6 Die Realität der Verfassung

Es existiert stets ein Unterschied zwischen dem, was in einer Verfassung steht, und

dem, was tatsächlich geschieht. Das bedeutet nicht, dass die einzelnen Akteur*innen

und Organe letztlich doch selbst bestimmen, was rechtens ist, sondern dass die Bestim-

mungen einer Verfassung immer einer gewissen Interpretation unterliegen und damit

im positiven Sinne eine gewisse Freiheit geben, in einer Situation ﬂexibel reagieren zu

können. Im negativen Sinne kann dadurch auch das eine Organ mehr Macht bekom-

men, als es ursprünglich vorgesehen war. Es kann aber auch sein, dass neue Player ins

Spiel kommen, für die es im B-VG noch wenig Regelungen gibt. Ucakar nennt hier

insbesondere die „Bedeutung von politischen Parteien und Interessenverbänden, die

in der Verfassung nicht annähernd adäquat beschrieben ist“ (Ucakar 1997, 85), ebenso

wie die Sozialpartnerschaft, die in den letzten Jahren zwar an Bedeutung eingebüßt hat,

über viele Jahre hindurch jedoch ganz wesentlich zum sozialen Frieden beigetragen hat.

Seit vielen Jahren wird darüber geklagt, dass die Verfassung inzwischen viel zu viele

Zusätze habe und daher nicht mehr gut handhabbar sei (Blümel 2003, 367). Gleich-

zeitig kommt es immer wieder zu Situationen, in denen aus politischem Kalkül ein

bestimmtes Gesetz nicht einfach beschlossen, sondern gleich in den Verfassungsrang ge-

hoben werden soll. Das kann den Grund haben, dass man sichergehen möchte, dass un-

ter anderen politischen Bedingungen das Gesetz nicht sofort wieder aufgehoben wird.

Mehr aber dürfte es sich dabei um ein Werbekonzept handeln. Eine Partei, die für etwas

eintritt, kann mit dem Ruf nach einem Verfassungsgesetz betonen, wie wichtig ihr das

Anliegen ist und dass es auch der Bevölkerung wichtig sein solle. Die FPÖ hat so immer

wieder den Ruf nach der Verankerung des Rechts auf Bargeld festmachen wollen. Geg-

ner*innen der SARS-CoV-2-Impfung wiederum wollten das Verbot einer Impfpﬂicht

in die Verfassung schreiben lassen. Meist gehen solche Vorhaben nicht durch, werden

aber nichtsdestotrotz jahrelang als Forderung formuliert.

Demokratiepolitisch interessant wird es da, wo Verfassung und politisches Agieren

einander den Weg weisen. So wäre der*die Bundespräsident*in laut Verfassung mäch-

tiger, als dies im Alltag wahrgenommen oder von dem*der jeweiligen Bundespräsiden-

ten*Bundespräsidentin umgesetzt wird. Was aber wäre, wenn ein*e Bundespräsident*in

dies plötzlich tatsächlich einfordern würde? Hier kommt ins Spiel, dass nicht nur Regeln

existieren, sondern dass auch die politische Gewohnheit eine wesentliche Rolle im Um-

gang mit der Verfassung spielt. Gerade an der Figur des*der Bundespräsidenten*Bun-

despräsidentin kann man das festmachen, allerdings auch an jener des Parlaments, das

seine Rolle im politischen Alltag der Regierung gegenüber häuﬁg geschwächt sieht.

Das ist für eine Regierung praktisch, für den Nationalrat ein Problem und bedeutet

für die Bundesverfassung, dass auch sie dem politischen Alltag unterliegt und es nicht

immer klar ist, wer über wen bestimmt, die Verfassung über das politische Tun oder die

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39Demokratie und Verfassung

Regierungen über das B-VG. Sollte es allerdings zu einem Punkt kommen, an dem der

Respekt gegenüber der Verfassung verloren geht, braucht es ein Eingreifen des Verfas-

sungsgerichtshofs – sofern das nicht ohnehin über (Neu-)Wahlen geregelt wird.

4. Einordung des österreichischen Falls

Demokratie ist ein wandelbares System, das in jeder Region, Kultur oder jedem Staat

ein wenig anders aussieht. Nichtsdestotrotz wird immer wieder versucht, Demokratien

miteinander zu vergleichen und im Zuge dessen zu bewerten, in welchem Staat die Bür-

ger*innen mehr demokratische Rechte und Freiheiten haben. Daher gibt es zahlreiche

Indizes, die ein Ranking versuchen.

4.1 Demokratieindex

Zu den bekanntesten Rankings gehört jenes der Zeitschrift e Economist, das erst-

mals im Jahr 2006 veröﬀentlicht wurde und immer im Folgejahr publiziert wird. Fünf

Faktoren werden für jedes Land angeschaut: Pluralismus und Wahlprozesse, Funktions-

weise der Regierung, die politische Kultur sowie die Teilhabe und schließlich die Bür-

ger*innenrechte. Die einzelnen Staaten werden aufgrund der Ergebnisse je einer von

vier Kategorien zugeordnet: vollständige Demokratien, unvollständige Demokratien,

Hybridformen, autoritäre Regime.

Österreich lag im Demokratieindex 2021 von e Economist (2022) gemeinsam mit

Costa Rica auf Platz 20. Auf den ersten Plätzen lagen Norwegen, Neuseeland und Finn-

land: Deutschland folgte auf Platz 15. Hinter Österreich lagen u.a. Frankreich (22),

USA (26), Italien (31), Polen (51), Ungarn (56) und die Schlusslichter bildeten Nord-

korea, Myanmar und Afghanistan auf den Plätzen 165–167.

4.2 Global Freedom Score

Die internationale NGO Freedom House (Sitz in Washington DC) gibt ebenfalls jähr-

lich einige Rankings heraus. Eines davon untersucht die „Freiheit in der Welt“. Im

Ranking von 2022 (Freedomhouse 2022) erhielt Österreich 93 von 100 Punkten und

ist damit eindeutig als freier Staat eingeordnet. Bei den Wahlen schneidet Österreich

gut ab, weniger gut hingegen bei Korruption, Transparenz und Pressefreiheit.

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40 Daniela Ingruber

4.3 Korruptionswahrnehmungsindex

Transparency International (2022) wiederum veröﬀentlicht jährlich Daten rund um Kor-

ruption, wobei zwölf verschiedene Institute Einzelindizes untersuchen. Erfahrungsgemäß

gehört Österreich auch hier nicht zu den Vorzeigemodellen. Im Jahr 2021 hat Österreich

zwei Plätze verloren und liegt nun an 13. Stelle, gleichauf mit Kanada, Estland, Island

und Irland. Wie in all diesen Statistiken liegt Deutschland (Platz 10) vor Österreich,

während Dänemark vor Neuseeland und Finnland in Führung liegt. Die letzten Plätze

werden in Bezug auf Korruption von Syrien, Somalia und Südsudan besetzt (178–180).

4.4 Pressefreiheitsindex

In Bezug auf die Pressefreiheit kritisiert auch der bekannteste diesbezügliche Index die

Entwicklung in Österreich. Reporter ohne Grenzen veröﬀentlichen ihren Index seit

2002, jeweils am Internationalen Tag der Pressefreiheit, am 3. Mai. Der für das Jahr

2021 bewertete Index (Report ohne Grenzen 2022) bot für Österreich eine böse Über-

raschung, indem das Land von Platz 17 auf Platz 31 abstürzte und dabei von Staaten

wie Trinidad und Tobago sowie der Dominikanischen Republik überholt wurde, die

beide nicht unbedingt als Oasen der Pressefreiheit gelten.

Diese und andere Demokratiestatistiken kämpfen zum Teil mit unterschiedlichen

Bewertungskriterien in verschiedenen Ländern, doch selbst wenn man sie nur als Ten-

denz berücksichtigt, geben sie Einblick in aktuelle demokratiepolitische Entwicklun-

gen. Österreich hat in den letzten Jahren in all diesen Statistiken Plätze verloren.

5. Herausforderungen für die Zukunft

Wie sehr sich rechtliche Realität und individuelle Wirklichkeit voneinander unter-

scheiden können, zeigten die Wahrnehmungen rund um die Corona-Pandemie. Gam-

per wies in diesem Zusammenhang darauf hin: „Zum Zwecke der Verwirklichung des

Gemeinwohls kann daher mitunter der Nachteil eines Einzelnen in Kauf genommen

werden, wenn dies das Wohl der Allgemeinheit verlangt.“ (Gamper 2021, 173). Dies

allerdings der Bevölkerung klarzumachen und längerfristig ihr Einverständnis zu er-

halten, ist nicht unbedingt einfach. Mit zunehmenden Krisensituationen wird dies eine

der Herausforderungen für die Zukunft der Demokratie mithilfe der Verfassung sein.

Schon Kelsen wehrte sich dagegen, Demokratie nur als Methode zu sehen, die soziale

Ordnung erzeugen oder erhalten soll, „gerade dann erscheint ihr Wert […] im höchsten

Maße problematisch.“ (Kelsen 2018, 127).

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41Demokratie und Verfassung

Zu einer guten Verfassungskultur in der Demokratie tragen auch, so Gamper, die

Bevölkerung sowie die Medien in hohem Maße bei, sofern sie diese pﬂegen (Gamper

2022, 25). Dass umgekehrt die österreichische Verfassung „in einer sehr bemerkens-

werten Weise ‚krisenfest‘“ sei, bestätigte (Eberhard 2022, 38). Gamper nennt sie eher

eine „besonders änderungsanfällige Verfassung“ (Gamper 2022, 19). Das zeige auch der

Umgang mit der COVID-19-Pandemie, während der es gleich mehrere Verfassungs-

änderungen gab, weshalb Österreich zu den ganz wenigen Ländern gehört, deren Ver-

fassung diese Erkrankung im B-VG erwähnt (Gamper 2022, 20).

Herausforderungen, so lauten alle Zukunftsprognosen, wird es auch in Zukunft

nicht weniger geben. Wenn man daher heute noch an die Demokratie als das Modell

der Zukunft denken möchte, kann es nur über das Miteinander gehen. Solidarität, der

alte Begriﬀ, wird eines der Werkzeuge dafür sein müssen, denn der Egoismus hat die

Menschheit weder ökologisch noch ökonomisch retten können (Lessenich 2019). Ei-

nen diesbezüglich fast romantischen Aufruf zur Demokratie hat Görlach 2021 geschrie-

ben: „Ihre Legitimität gründet in der Verfassung, die die Menschenwürde in ihrem

Geltungsbereich zur norma normans erhebt. Diese Demokratie verpﬂichtet sich dem

Aufbau einer fairen und gerechten Gesellschaft und macht die Menschenrechte zum

Maßstab sowohl innen- als auch außenpolitischen Handelns.“ (2021, 97). Dann weist

er auf die Problematik des Klimawandels und die zunehmenden Verteilungsprobleme

auf globaler Ebene hin. Ausschließlich in der Demokratie sieht er das Potenzial, damit

umzugehen, allerdings weder in einer illiberalen, hierarchischen, postdemokratischen

oder nicht notwendigerweise liberalen Demokratie, sondern in einer, die von Empathie

getragen wird (2021, 97). Solidarität sollte man vielleicht hinzufügen. Demokratie ist

ein Prozess und war das schon immer. Sie braucht Entwicklung (vgl. Görlach 2021, 7)

und einen gewissen Enthusiasmus. Ihre Bürger*innen benötigen dafür nicht zuletzt

Politische Bildung und heute mehr denn je auch Medienbildung.

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Übungsfragen

 Was macht Ihrer Meinung nach eine funktionierende Demokratie aus?

Welche Formen der Demokratie kennen Sie und welche halten Sie für aktuell am

geeignetsten, um die Freiheit und den Schutz ihrer Bürger*innen zu garantieren?

Sehen Sie sich die Baugesetze im B-VG an und beschreiben Sie anhand eines konkre-

ten Beispiels, wie diese ineinandergreifen.

 Wie sehen Sie die verfassungsrechtliche Zukunft der Neutralität in Österreich?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

45Demokratie und Verfassung

Sehen Sie sich die Staatszielbestimmungen im B-VG an, nehmen Sie dann eine und

beschrieben Sie welche Auswirkungen diese auf den Alltag hat.

Nehmen Sie sich die Landesverfassung Ihres eigenen Bundeslandes (Hauptwohnsitz)

her und interpretieren Sie, welche Werte sich dort verankert ﬁnden.

Rufen Sie den digitalen Verfassungstext https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.

wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10000138 auf und suchen Sie

nach folgenden Stichwörtern: Friede, Freiheit, Gleichheit. In welchem Zusammen-

hang kommen diese Worte vor?

 Warum ist ein starker Nationalrat wichtig für eine Demokratie?

 Schauen Sie sich an, wie die Pressefreiheit in Österreich geregelt ist.

Angenommen Sie hätten die Möglichkeit, ein Gesetz zu schreiben, das dann in den

Verfassungsrang käme. Argumentieren Sie, warum Sie dies für wichtig genug halten,

um es im B-VG zu verankern.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Föderalismus



Zusammenfassung

9Der österreichische Föderalismus ist durch seine Entstehungsbedingungen als Verfas-

-

chen, jedoch mit einer starken zentralistischen Ausrichtung.

9Dennoch spielen die Länder eine wichtige Rolle, auch in der Bundespolitik. Weniger im

Rahmen des Bundesrates, der aufgrund seiner schwachen Rechtsstellung die Länderinte-

ressen kaum wirkungsvoll wahrnehmen kann, sondern aufgrund der informellen Struktu-

ren, insbesondere der Landeshauptleutekonferenz.

9Die Kompetenzverteilung ist von einem deutlichen Übergewicht des Bundes geprägt, die

Länder tragen jedoch wesentliche Bereiche der Vollziehung. Insbesondere im Rahmen der

mittelbaren Bundesverwaltung werden Verwaltungsaufgaben des Bundes durch Landes-

behörden besorgt.

9    

praktisch keine Steuerautonomie zukommt.

9Herausforderungen für den Föderalismus bestehen im Abbau der Staatsschulden nach

dem Ende der Corona-Pandemie und in der Digitalisierung.

1. Einleitung

Föderalismus spielt in der Lebensrealität der österreichischen Bürger*innen eine nicht

zu unterschätzende Rolle, tritt in vielen gesellschaftlichen Bereichen zutage und ist

Gegenstand verschiedener Wissenschaften. Neben den Rechtswissenschaften sind vor

allem die Ökonomie, die Politikwissenschaft, die Soziologie und die Geschichte zu nen-

nen. Seine staatsrechtliche Ausformung ist der Bundesstaat, der sich durch eine verti-

kale Teilung der Staatsgewalten, insbesondere auch in legislativer Hinsicht auszeichnet.

Die Begriﬀe Föderalismus und Bundesstaat werden zwar mitunter synonym ver-

wendet,1 dennoch ist zu beachten, dass Föderalismus das abstraktere, übergeordnete

1 So auch grundsätzlich im vorliegenden Beitrag, der zwischen Bundesstaat und österreichi-

schem Föderalismus nicht unterscheidet.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

48 

Prinzip darstellt (Gamper 2021, 95). Es handelt sich dabei um ein Prinzip der Vielfalt

in der Einheit (lat. „foedus“ für Bündnis). In einem Bundesstaat manifestiert sich dieses

Prinzip primär darin, dass mehrere Glieder – in Österreich und Deutschland sind das

die Bundesländer, in der Schweiz die Kantone – in einer gesamtstaatlichen Einheit

zusammengeschlossen sind, dabei allerdings nicht in ihr aufgehen, sondern einen Teil

ihrer Souveränität bewahren, was sich insbesondere in der Teilung der Gesetzgebung

auf zwei staatliche Ebenen manifestiert. Das sogenannte Subsidiaritätsprinzip bildet als

Bauanleitung für die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Gliedern eine

wesentliche Rolle: Grundsätzlich sollte die übergeordnete Ebene nur dann eine Aufgabe

regeln und erfüllen dürfen, wenn diese nicht oder nicht hinreichend von der unterge-

ordneten Ebene erledigt werden kann. Zuweilen, wie im österreichischen Föderalismus,

kommen auch die Gemeinden ins Spiel und erhalten von der gesamtstaatlichen Ver-

fassung explizite Aufgaben zugewiesen (siehe dazu Stainer-Hämmerle in diesem Band).

Föderalismus verläuft zufolge der klassischen eorie des Bundesstaates,2 ausgehend

von den Gemeinden, „bottom-up“, während in Einheitsstaaten das „top-down“-Prin-

zip dominiert.

Föderalismus ist wesentlich vom Gedanken der Machtaufteilung und Verantwor-

tungsteilung auf mehrere Ebenen getragen (sog. vertikale Gewaltenteilung). Damit ein-

her geht ein erhöhtes Maß an Selbstbestimmtheit der Bürger*innen, da maßgebliche

Entscheidungen unter Berücksichtigung der jeweiligen (regionalen) Präferenzen auch

auf gemeindlicher und/oder regionaler Ebene getroﬀen werden können. Föderalismus

bietet der Bevölkerung vielfältige demokratische Mitwirkungsmöglichkeiten, während

sein Gegenmodell, der Zentralismus, eine Machtakkumulation durch uniforme Gesetz-

gebung und Vollziehung bewirkt. Dessen staatsrechtliche Ausprägung ist der Einheits-

staat (dazu zählt etwa Frankreich), in dem sich die Rolle dezentraler Körperschaften auf

die Vollziehung der von der zentralstaatlichen Ebene erlassenen Gesetze reduziert und

auch die demokratischen Teilhaberechte der Bürger*innen in der Regel weniger aus-

geprägt sind, als dies in föderalen Staaten der Fall ist.

Sozusagen in der Mitte, zwischen Einheits- und Bundesstaaten verortet, ﬁnden sich die

Regionalstaaten. So wird der Regionalismus treﬀend als kleiner Bruder des Föderalismus be-

zeichnet.

Zu den Regionalstaaten zählen beispielsweise Italien und Spanien, die aufgrund

ihrer doch sehr weitgehenden Regionalisierung mitunter sogar als (Quasi)-Bundesstaaten

2 Gemeint ist damit das von Johannes Althusius begründete und später in der Katholischen

Soziallehre weiterentwickelte Subsidiaritätsprinzip, das sich auch in der Kompetenzverteilung

eines Bundesstaats niederschlagen sollte. Allerdings entsprechen die meisten Kompetenzver-

teilungen von Bundesstaaten im internationalen Vergleich diesem Ansatz nicht oder nur teil-

weise (Gamper 2021).

3 Gamper (2021).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

49Föderalismus

bezeichnet werden. Von echten Bundesstaaten unterscheiden sie sich vor allem dadurch,

dass die Gliedeinheiten über keine Verfassungsautonomie verfügen (siehe Abschnitt 2.1).

Nicht zuletzt, weil es sich beim Terminus Föderalismus um einen abstrakt-theoreti-

schen Begriﬀ handelt, ist die Wahrnehmung desselben in der österreichischen Bevölke-

rung bislang allerdings diﬀus. Einer aktuellen Umfrage des Instituts für Föderalismus

zufolge4 vermögen nur etwa die Hälfte der Befragten den Begriﬀ richtig einzuordnen

beziehungsweise zu erklären (siehe dazu auch Box Forschungsergebnisse).



-

-

wie den Bürger*innen verschiedenste demokratische Partizipationsmöglichkeiten ga-

rantiert. Die Einrichtung eines Bundesstaats als besondere Form der Dezentralisierung

eines Staates ist seine bekannteste Ausprägung.

2. Gegenwärtige Situation

In diesem Kapitel werden die Charakteristika eines Bundesstaats herausgearbeitet und

zudem beleuchtet, in welchen formellen wie informellen Formen der kooperative Föde-

ralismus in der Praxis in Österreich in Erscheinung tritt.

2.1 Charakteristika eines Bundesstaates

In der Bundesstaatstheorie und der vergleichenden Föderalismusforschung (Pernthaler

2004, 294–299) wurden folgende Wesensmerkmale (man spricht von einem föderalis-

tischen Standard) erarbeitet, an denen nach wohl herrschender Lehre auch die öster-

reichische Staatsorganisation zu prüfen ist:

− die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern in Gesetzgebung

und Vollziehung;

− die Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung;

− eine Verfassungsautonomie der Gliedstaaten;

− eine (relativ) eigenständige Finanzhoheit;

− verschiedene Formen der Kooperation und Koordination (kooperativer Föderalis-

mus).

4 Projekt Föderalismus Monitor 2021 (im Erscheinen); Institut für Föderalismus (2020).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

50 

In Österreich sind die einen Bundesstaat kennzeichnenden Wesensmerkmale zwar

allesamt vorhanden, aber – wie gleich zu zeigen sein wird – zum Teil in nur schwach

ausgeprägter Form.

Im Rahmen der Kompetenzverteilung verfügen die Länder über eigene Kompeten-

zen, die aber in quantitativer sowie qualitativer Hinsicht nicht an jene des Bundes he-

ranreichen. Es sind nicht nur die wichtigsten Gesetzgebungskompetenzen beim Bund

angesiedelt, vielmehr ist für eine allfällige Änderung der Kompetenzverteilung auch der

Bundes(verfassungs)gesetzgeber zuständig (sog. Kompetenz-Kompetenz). Die Bedeu-

tung der Generalklausel des Artikels 15 B-VG, die die verfassungsrechtliche Grundlage

für die meisten Kompetenzen der Länder darstellt, darf in diesem Zusammenhang zwar

nicht unterschätzt werden, verliert mit jedem enumerierten Kompetenztatbestand des

Bundes allerdings an Wirkkraft.

Die Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung des Bundes erfolgt indes indirekt

über den Bundesrat, der als Länderkammer deren Interessen in Bundesgesetzgebungs-

verfahren vertreten sollte (siehe dazu Praprotnik in diesem Band). Seine ihm eigentlich

zugedachte Rolle wird in der Praxis regelmäßig durch parteipolitische Interessen (Klub-

zwang) überlagert. Das Abstimmungsverhalten der Mandatare orientiert sich regelmäßig

an jenem ihrer Parteikolleg*innen im Nationalrat (Schäﬀer 2004, 49; Hummer 1997,

374 f.; Weiss 1997, 522 f.; Holzinger 2006, 279). Dazu kommt, dass die zweite Kammer

in der Regel nur über ein suspensives Vetorecht verfügt, über das sich der Nationalrat

mittels Beharrungsbeschluss hinwegsetzen kann (Art 42 Abs 4 B-VG). Lediglich bei

Verfassungsänderungen, die zulasten der Länder gingen (Art 44 Abs 2 B-VG; Bußjä-

ger 2001, 7–12) sowie bei Staatsverträgen, die den selbstständigen Wirkungsbereich der

Länder regeln, ist die Zustimmung des Bundesrats unabdingbar. Dennoch ist dieser ver-

fahrensrechtlichen Hürde aus Sicht der Länder eine nicht zu unterschätzende föderale

Bedeutung zuzumessen, zumal sie eine Bremse für den Bundesverfassungsgesetzgeber

darstellt und in der Vergangenheit die Länder vor oftmals schwereren Eingriﬀen in ihre

Kompetenzen bewahren konnte (Bußjäger 2020b, 125), auch wenn sich das empirisch

de facto nicht nachweisen lässt.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

51Föderalismus

Tab. 1 Gesetzgebungs- und Vollziehungskompetenzen von Bund und Ländern

Haupt-

typen

Gesetz-

gebung

Voll-

ziehung

Kompetenzfelder

Art 10

B-VG

BUND BUND Bundesverfassung; Wahlen zum Nationalrat und zum

Europäischen Parlament; Verfassungsgerichtsbarkeit;

Bundesﬁnanzen; Geld-, Kredit-, Börse- und Bank-

wesen; Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie;

Kartellrecht; Berg- und Forstwesen; Arbeitsrecht; Wasser-

recht; Bundespolizei; militärische Angelegenheiten; Auf-

rechterhaltung der öﬀentlichen Ordnung und Sicherheit;

Universitäts- und Hochschulwesen uvm.

Art 11

B-VG

BUND LAND

Staatsbürgerschaft; Volkswohnungswesen mit Ausnahme

der Förderung des Wohnbaus und der Wohnhaussanie-

rung; Straßenpolizei; Assanierung; Umweltverträglich-

keitsprüfung für Vorhaben, bei denen mit erheblichen

Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist; Tierschutz,

jedoch mit Ausnahme der Ausübung der Jagd oder

Fischerei; beruﬂiche Vertretungen (mit Ausnahmen)

uvm.

Art 12

B-VG

BUND/

LAND1

LAND Armenwesen; Heil- und Pﬂegeanstalten; Elektrizitätswe-

sen, soweit es nicht unter Art. 10 fällt

Art 15

B-VG

LAND LAND Landesverfassung; Gemeinderecht; Naturschutz; Raum-

ordnung; Baurecht; Grundverkehr- und Bodenrecht;

Wohnbauförderung; Veranstaltungswesen; Jagd- und

Fischereirecht; Tourismus und Sport; Jugendschutz;

Landwirtschaft; Straßenrecht, soweit nicht Kompetenzen

des Bundes für Bundesstraßen oder Straßenpolizei zur An-

wendung gelangt; Pﬂegeheime uvm.

1 Im Haupttyp Art 12 B-VG übt der Bund die Grundsatzgesetzgebung und das Land die Ausführungs-

gesetzgebung aus.

Eine konzisiere Darstellung, die im Übrigen auch die Ergänzungen zu den Haupttypen der Kompetenz-

verteilung enthält (z.B. Art 14 B-VG-Schulwesen), ist dem Beitrag von Bußjäger (2016) zu entnehmen.

Quelle: eigene Darstellung; Art 10-15 B-VG (in der Fassung BGBl 235/2021).

Die Befugnis, eigene Landesverfassungen zu etablieren, gilt immer noch als das zentrale

Wesensmerkmal, das Bundesstaaten von dezentralisierten Regionalstaaten wie Spanien

und Italien unterscheidet. Im Regionalstaat gilt das Prinzip der einheitlichen, unteil-

baren Souveränität, wenngleich das Autonomieprinzip hier ein wesentliches Gegenge-

wicht darstellt. Regionale Zuständigkeiten können einseitig begründet beziehungsweise

verändert werden. Die Grenzen zwischen Bundes- und Regionalstaat verschwimmen

aber auch bei diesem Kriterium, wenn man bedenkt, dass etwa Südtirol (welches als

eine der Autonomieregionen über ein eigenes Statut verfügt) im Vergleich zu den öster-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

52 

reichischen Bundesländern über beachtliche Kompetenzen verfügt. Jedenfalls ist es den

Ländern möglich, im Wege der Landesverfassungen (Detail-)Regelungen zu schaﬀen,

solange dadurch der Bundesverfassung nicht widersprochen wird oder Raum für eine

Regelung besteht. Auf der Grundlage dieser Verfassungsautonomie treﬀen die Landes-

verfassungen beispielsweise unterschiedliche Regelungen über die Bildung der Landes-

regierungen entweder nach dem Mehrheitsprinzip oder nach dem Proporzsystem, be-

stehen Unterschiede in der Zahl der Abgeordneten der Landtage oder der Dauer der

Legislaturperioden und werden Landesrechnungshöfe eingerichtet. Ebenso wurde etwa

mit der Verbürgung sozialer Grundrechte in einigen Landesverfassungen der vorhan-

dene Gestaltungsspielraum genützt (Art 13 TLO und Art 12 OÖ L-VG; Holoubek

2004, 507).

Für eine relativ eigenständige Finanzhoheit ist eine vollumfängliche Steuerhoheit

gerade nicht erforderlich (Eller 2020, 32; VfSlg 1462/1932). Dennoch ist die Frage,

welche territoriale Ebene über die Kompetenz verfügt, Abgaben zu erheben, wesent-

lich, zumal sich von einem Bundesstaat nur schwerlich sprechen lassen kann, wenn

ausschließlich der Bund die Einnahmen und Ausgaben der föderalen Einheiten (Län-

der und Gemeinden) bestimmt. Die österreichische Finanzordnung weist sehr starke

zentralistische Züge auf. Belege dafür sind etwa die – im Gegensatz zu den Schweizer

Kantonen – fehlende Steuerautonomie der Bundesländer sowie ihr materiell wie for-

mell sehr begrenztes Steuerﬁndungsrecht (Ruppe 2016, Rz 10–14). In erster Linie ist

der einfache Bundesgesetzgeber für die Ausgestaltung der ﬁskalischen Kompetenzver-

teilung, die nicht im B-VG, sondern im eigens dafür erlassenen Finanz-Verfassungsge-

setz (F-VG) festgelegt wird, verantwortlich. Allerdings wird die Dominanz des Bundes

durch die Verhandlungskultur des kooperativen Föderalismus im Rahmen der soge-

nannten Finanzausgleichsverhandlungen und die Judikatur des Verfassungsgerichtsho-

fes, die dem auf kooperativem Wege zustande gekommenen Finanzausgleichspaktum

(dazu näher unten) eine besondere Bedeutung beimisst, etwas gebrochen.

2.2 Kooperativer Föderalismus in Österreich

Den österreichischen Föderalismus prägen neben den erwähnten Wesensmerkmalen

gleichermaßen Koordinations- und Kooperationsmechanismen, die in vielfältiger Wei-

se – formell wie informell – in Erscheinung treten. Zu den formellen Koordinations-

mechanismen zählt beispielsweise die wechselseitige Mitwirkung an der Gesetzgebung

der jeweils anderen Gebietskörperschaft. Während – wie oben schon erwähnt – der

Bundesrat den Ländern eine indirekte Mitwirkung an Bundesgesetzgebungsverfahren

ermöglicht, ist in bestimmten Fällen auch ein Mitspracherecht des Bundes im Verfah-

ren zur Erlassung von Landesgesetzen festgelegt. Ein Beispiel dafür bietet § 9 F-VG,

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

53Föderalismus

der normiert, dass Gesetzesbeschlüsse der Landtage, die Landes(gemeinde)abgaben

zum Gegenstand haben, unmittelbar nach der Beschlussfassung des Landtages vor ihrer

Kundmachung vom/von der Landeshauptmann/-hauptfrau dem Bundeskanzleramt

bekanntzugeben sind. Wegen Gefährdung von Bundesinteressen kann die Bundesregie-

rung gegen einen solchen Beschluss binnen acht Wochen nach Einlangen im Bundes-

kanzleramt einen mit Gründen versehenen Einspruch erheben. Ein weiteres Exempel

statuiert die Bestimmung des Artikels 97 Absatz 2 B-VG, wonach Landesgesetze, die

eine Mitwirkung von Bundesorganen bei der Vollziehung anordnen, der Zustimmung

der Bundesregierung bedürfen.

Zu den formalen Kooperationsinstrumenten zählen auch die zwischen Bund und

allen oder einzelnen Ländern abgeschlossenen staatsrechtlichen Vereinbarungen auf der

Grundlage von Artikel 15a B-VG, die in jüngerer Vergangenheit ein zunehmend häu-

ﬁger genutztes Instrument darstellen. So wurden allein seit 2010 45 Vereinbarungen

abgeschlossen, woraus sich eine deutliche Zunahme vor allem in den letzten Jahren

ergibt (Institut für Föderalismus 2021, 112). Durch diese Verträge wird eine für Bund

und Länder rechtsverbindliche, aber freiwillige Koordination gleichberechtigter Partner

ermöglicht. Gegenstand einer solchen Vereinbarung können sowohl Angelegenheiten

der Gesetzgebung und Vollziehung, aber auch solche der Privatwirtschaftsverwaltung

sein (VfSlg 14.945/1997). In den ﬁnanziellen Angelegenheiten zwischen dem Bund,

Ländern und Gemeinden gelten die Vereinbarungen über einen Österreichischen Sta-

bilitätspakt sowie über einen Konsultationsmechanismus zudem als wesentliche Aus-

prägungen des kooperativen Föderalismus. An diesen Vereinbarungen partizipieren

aufgrund ausdrücklicher bundesverfassungsrechtlicher Ermächtigungen auch der Ös-

terreichische Städtebund und der Österreichische Gemeindebund in Vertretung der

Gemeinden. An diesem im internationalen Vergleich ungewöhnlichen Beispiel wird die

besondere Rolle der Gemeinden im Bundesstaat deutlich.

Die informalen Kooperationsmechanismen zwischen den Gebietskörperschaften

spielen in Österreich eine noch größere Rolle. Sie manifestieren sich beispielsweise in

der noch näher zu erörternden Landeshauptleutekonferenz als höchstrangige Länder-

konferenz auf exekutiver Ebene sowie der Landtagspräsident*innenkonferenz auf legis-

lativer Ebene.

Darüber hinaus stellen auch politische Vereinbarungen, die zwischen den Gebiets-

körperschaften abgeschlossen werden, eine informelle Zusammenarbeitsform dar. Diese

politischen Absichtserklärungen sind in der Regel rechtlich unverbindlich. Eine wich-

tige Ausnahme bildet jedoch das sogenannte Finanzausgleichspaktum. Darin werden

die wesentlichen Inhalte des Finanzausgleichs festgehalten, auf die sich Bund, Länder

und Gemeinden in Verhandlungen im Vorfeld der Erlassung eines Finanzausgleichs-

gesetzes (FAG) verständigt haben. Der VfGH misst dieser politischen Vereinbarung

große Bedeutung zu. Er hat in ständiger Judikatur festgehalten, dass ein im Zuge der

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

54 

Verhandlungen erzieltes Einvernehmen für die Rechtmäßigkeit eines danach ausgerich-

teten Finanzausgleichs spricht (Koﬂer 2020, Rz 6).

2.3 Außerverfassungsrechtliche Strukturen

Will man die Funktionsweise des österreichischen Föderalismus begreifen und seine

aktuelle Situation bewerten, ist eine auf die (verfassungs-)rechtlichen Grundlagen be-

schränkte Sichtweise nicht sinnvoll. Vielmehr sind hier auch verschiedene, zumeist

informelle und damit nicht verrechtlichte Gremien in den Blick zu nehmen, da die-

se maßgeblich die politische Realität des Föderalismus bestimmen (Fallend/Heinisch

2020, 124–129). Zudem wirken die politischen Parteien maßgeblich auf die Bund-

Länder-Beziehungen ein.

2.3.1 Die Landeshauptleutekonferenz (LHK)

Das wohl wichtigste informelle Gremium stellt die in der Regel zwei Mal im Jahr tagen-

de Landeshauptleutekonferenz (LHK) dar, die nach Meinung vieler Experten (Fallend/

Heinisch 2020, 126; Bußjäger 2003, 91 f.) die Interessen der Länder auf Bundesebe-

ne besser zu vertreten imstande ist als das dafür eigentlich institutionell vorgesehene

Vertretungsorgan, der Bundesrat, auf den oben schon näher eingegangen wurde. Die

Selbstkoordination der Länder dient dem Zweck, durch gemeinsam gefasste Beschlüsse

(es gilt das Einstimmigkeitsprinzip!) einheitlich vor dem Bund aufzutreten, wobei ge-

rade das Prinzip der Stimmeneinhelligkeit im Ergebnis zuweilen Kompromisslösungen

erfordert. In der LHK sind der*die jeweilige Landeshauptmann*Landeshauptfrau so-

wie die Landesamtsdirektor*innen vertreten. Auf Beamtenebene nehmen an diesen in-

formellen Konferenzen auch der*die Leiter*in der Verbindungsstelle der Bundesländer

sowie der*die Leiter*in des Bundeskanzleramt-Verfassungsdienstes, sohin auch ein*e

Vertreter*in des Bundes, teil (Bußjäger 2003, 88). Der Vorsitz in der LHK wechselt

halbjährlich und in alphabetischer Reihenfolge.

Unbestritten gilt die LHK als Korrektiv des nur unzureichend die Interessen der

Länder vertretenden Bundesrates, wobei ihre Bedeutung in der Praxis auch maßgeblich

von den politischen Rahmenbedingungen abhängt (Bußjäger 2003, 84 f.). Ist die ÖVP,

die für ihre föderale Ausrichtung bekannt ist, in der Bundesregierung vertreten, wird

Letztere eher geneigt sein, die in der LHK genannten Beschlüsse, die im Übrigen keine

rechtlichen Wirkungen entfalten, zu beachten als eine Regierung, in der die ÖVP nicht

vertreten ist. Zudem ist zu beachten, dass die LHK sich zumeist darauf beschränkt, aus

Sicht der Länder Unerwünschtes zu verhindern als Gewünschtes durchzusetzen (Karl-

hofer 2011, 320). Ihre Vetomacht ist daher ungleich größer als ihre Gestaltungskraft.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

55Föderalismus

Ihre Bedeutung in der politischen Realität darf daher weder unter- noch überschätzt

werden, es empﬁehlt sich folglich eine diﬀerenzierte Betrachtungsweise.

Zu den weiteren bestimmenden Koordinationsgremien auf Landesebene zählen die

Konferenzen der Landtagspräsident*innen, der Landesﬁnanzreferent*innen und der

Landesamtsdirektor*innen, die regelmäßig zwei Mal jährlich – bei Bedarf können auch

außerordentliche Sitzungen einberufen werden – stattﬁnden. Die seit 1951 bestehende

Verbindungsstelle der Bundesländer zeichnet dabei für die Koordinierung, Vorbereitung

und Durchführung der Konferenzen sowie für die Übermittlung der Beschlüsse an die

entsprechenden Adressat*innen verantwortlich. Sowohl auf beamteter als auch politischer

Ebene werden in diesen Gremien gemeinsame Länderinteressen artikuliert, die mehrheit-

lich politische Forderungen an den Bund darstellen (z.B. Verlängerung der Finanzaus-

gleichsperiode aufgrund der COVID-19-Pandemie; Abgeltung Pﬂegeregress usw.).

2.3.2 Die Rolle der Parteien

Die Bund-Länder-Beziehungen werden darüber hinaus durch die politischen Parteien

eindrücklich geprägt. Im politischen Diskurs und vor wichtigen Entscheidungen (etwa

mögliche Kompetenzverluste der Länder betreﬀend) stehen daher mitunter nicht nur

Länder- sondern Parteiinteressen im Vordergrund, was sich beispielsweise am Stimm-

verhalten der Bundesratsmandatare in der Vergangenheit belegen lässt. Nicht von un-

gefähr werden die politischen Parteien in der Lehre als „intermediäre Gewalten“ be-

zeichnet, da wesentliche Entscheidungen zwar in den Parlamenten auf Landes- und

Bundesebene formal abgesegnet, die Weichen dafür letztlich aber schon viel früher ge-

stellt werden (Pürgy 2015, 23).

Da sich aufgrund des Überhangs wichtiger Kompetenzen des Bundes die zentral-

staatliche Ebene als Arena des politischen Diskurses herauskristallisiert hat, ist es für die

Länder von Bedeutung, ihre Standpunkte in den Bundesgremien ihrer Parteien entspre-

chend zu transportieren (Fallend/Heinisch 2020, 128 f.). Dieser Austausch, der partei-

intern und im Wesentlichen informell stattﬁndet, hat aber maßgeblichen Einﬂuss auf

die nach außen hin vertretenen Positionen einer Partei. Auch strategische Überlegungen

der Landes- oder Bundesparteien, beispielsweise vor Wahlen, dürfen nicht außer Acht

gelassen werden. So wurde vor der Landtagswahl in Oberösterreich im September 2021

von der Einführung strengerer Corona-Maßnahmen sowohl auf Bundes- wie auch auf

Landesebene wohl auch deshalb Abstand genommen, um das Wahlergebnis nicht durch

unpopuläre Maßnahmen zu beeinﬂussen. Auf diese Weise bleiben Bundes- und Landes-

politik in Österreich stets eng verzahnt.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

56 

2.4 Schrittweise Schwächung des österreichischen Föderalismus

Eine vor allem in der Vergangenheit (1980er- und 1990er-Jahre) diskutierte Proble-

matik bildeten die zumeist von den damaligen Bundesregierungen vorangetriebenen

zahlreichen Änderungen der Bundesverfassung zu Lasten der Länder, die – jede für

sich allein genommen – zu wenig einschneidend waren, um eine Gesamtänderung der

Bundesverfassung zu begründen, aber dennoch mit einem kontinuierlichen Abbau der

ohnehin schon sehr eingeschränkten Kompetenzen der Länder verbunden waren und

sind. Die scheibchenweise Reduzierung der Länderkompetenzen führt daher zwangs-

läuﬁg zur Frage, ob damit nicht eine schleichende Gesamtänderung der Bundesverfas-

sung verbunden ist, wenn man alle einzelnen Kompetenzverluste in einer Gesamtschau

betrachtet. Freilich ist eine Grenzziehung äußerst schwierig (Janko 2004, 235–239).

Immerhin hat der VfGH diese Denkﬁgur im Zuge der Erörterung immunisierender

beziehungsweise erkenntnissanierender Verfassungsbestimmungen übernommen und

ausgesprochen, dass nicht nur schwerwiegende und umfassende Eingriﬀe in die Grund-

prinzipien gesamtänderungsrelevant sind, sondern auch bloß partiell wirkende Maß-

nahmen – gehäuft vorgenommen – im Eﬀekt zu einer Gesamtänderung führen können

(u.a. VfSlg 11.829/1988; 11.927/1988; 15.938/2000).

Die Position der Länder wird darüber hinaus durch sogenannte „Kompetenzde-

ckungsklauseln“ geschwächt. Es handelt sich dabei um Verfassungsbestimmungen in

einfachen Bundesgesetzen, mit denen sich der Bund Gesetzgebungs- und Vollziehungs-

kompetenz auf einem Gebiet sichert, für das nach der Konzeption des B-VG eigentlich

die Länder zuständig wären. Diese „Kompetenzverteilung hinter der Kompetenzver-

teilung“ (Wiederin 2011, 221–229; Neudorfer 2011, 111–150) höhlt den Zuständig-

keitsbereich der Länder weiter aus. Kompetenzdeckungsklauseln sorgen aber nicht nur

für ein allmähliches Absaugen von Länderzuständigkeiten, sondern begünstigen zudem

die Zersplitterung des Verfassungsrechts an sich. Die Zuständigkeitsregelungen beﬁn-

den sich folglich nicht ausschließlich in der Verfassungsurkunde (B-VG), sondern auch

außerhalb davon in einfachen Bundesgesetzen.

Andererseits darf nicht übersehen werden, dass die Vorgangsweise, Anpassungen der

bundesstaatlichen Kompetenzverteilung und andere föderalistisch relevante Korrektu-

ren der Bundesverfassung in Paketen abzuwickeln, für die Länder auch die Chance mit

sich bringt, eigene Anliegen mit Vorhaben des Bundes zu verknüpfen und im Verhand-

lungswege für beide Seiten akzeptable Lösungen zu erzielen. Die B-VG-Novelle aus

dem Jahr 2019 (BGBl I 14/2019), mit der eine Kompetenzentﬂechtung zwischen Bund

und Ländern realisiert wurde, dient dafür als namhaftes Beispiel (Bußjäger/Schramek

2019, 11–33). Eine umfassende Föderalismusreform birgt für die Länder im Übrigen

die Gefahr, unter dem Druck der Öﬀentlichkeit schwerwiegende Eingriﬀe in ihre Ge-

staltungsfähigkeit hinnehmen zu müssen, bis hin zu einer Gesamtänderung, da sich

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

57Föderalismus

auch die scheinbar hohe Hürde einer Volksabstimmung unter den entsprechenden Um-

ständen als nur wenig taugliches Instrument zur Absicherung des Föderalismus erwei-

sen kann.

2.5 Fazit

Der gelebte Föderalismus in Österreich ist von verschiedenen rechtlichen wie politi-

schen Faktoren abhängig. Dabei spielen informelle Gremien, allen voran die LHK, eine

nicht zu unterschätzende Rolle. In den letzten Jahren hat sich, wenn man auf die rezen-

ten Reformen auf Landes- und Bundesebene blickt, zunehmend die Eﬃzienzsteigerung

in der Verwaltungsorganisation als ema von föderaler Relevanz etabliert, das sich in

Dezentralisierungsbestrebungen (insbesondere auf Landesebene) und der Einrichtung

einer zweistuﬁgen Verwaltungsgerichtsbarkeit widerspiegelt. Zudem hat sich die Er-

kenntnis durchgesetzt, dass man sich die mit der Digitalisierung verbundenen Vorteile

auch in der öﬀentlichen Verwaltung zunutze machen sollte. Neben der Standortun-

gebundenheit erwarten sich die Entscheidungsträger*innen vor allem Eﬃzienzgewinne

durch den vermehrten Einsatz automationsunterstützter Prozesse (Wirthumer 2021,

85). Auch voll automatisierte Entscheidungen unter Einsatz von KI-Systemen sind im

Vordringen begriﬀen und keinesfalls mehr ein Tabuthema.

Davon abgesehen werden regelmäßig punktuelle Forderungen (zumeist) nach einer

Zentralisierung von Länderkompetenzen erhoben, derzeit aber keine große Staats- und

Verwaltungsreform angestrebt, wie das vor einigen Jahren noch der Fall war.



Das Institut für Föderalismus analysiert die Einstellungen der österreichischen Bevöl-

kerung zum Föderalismus im Rahmen des Projekts Föderalismus Monitor. Es geht um

die Forschungsfrage, wie die Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern in den Au-

gen der Bürger*innen verteilt sein sollen. Um diese Frage zu beantworten, wurde im

August 2021 eine repräsentative Telefonumfrage unter 1.000 Personen in Österreich



2020 und September 2019 vor.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

58 

Abb. 1 Problemlösung: Bund vs. Länder

Angaben in Prozent; max. Schwankungsbreite +/- 3,1 Prozent. Fragestellung: Welcher der folgen-

den Aussagen stimmen Sie eher zu? Probleme in den Bundesländern können am besten durch

den Bund geregelt werden, weil der Bund den besten Überblick über die Bundesländer hat.



Bundesland seine Eigenheiten hat.

Quelle: Institut für Föderalismus (2021).

Abb. 2 Zuständigkeiten: Bund vs. Länder

Angaben in Prozent; max. Schwankungsbreite +/- 3,1 Prozent. Fragestellung: Welcher der folgen-

den Aussagen stimmen Sie eher zu? Probleme in den Bundesländern können am besten durch

den Bund geregelt werden, weil der Bund den besten Überblick über die Bundesländer hat.

Bundesland seine Eigenheiten hat.

Quelle: Institut für Föderalismus (2021).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

59Föderalismus

Die Problemlösungskompetenz durch die Länder erhält eine nahezu doppelt so hohe

Zustimmung wie jene durch den Bund (61 % vs. 30 %; 9 % keine Antwort; siehe Abb. 1).

Diese Werte bleiben auch im Zeitverlauf relativ stabil (September 2019: 63 % vs. 27 %;



Insgesamt werden mehr Zuständigkeiten für die Länder befürwortet (52 % vs. 33 %; 15 %

keine Antwort; siehe Abb. 2). Auch diese Werte bleiben in den Vergleichszeiträumen



37%; 14% keine Antwort). Zudem ist festzuhalten, dass das Föderalismusbewusstsein in

Österreich nicht nur im Vergleich zur Schweiz ein anderes ist, sondern auch innerhalb

der nationalen Grenzen stark divergiert. Während die Bevölkerung in den westlichen

Bundesländern mehrheitlich zusätzliche Kompetenzen der Länder unterstützt, befür-

worten die östlichen Bundesländer – relativ betrachtet – mehr Bundeszuständigkeiten.

Außerdem geben die Daten Auskunft darüber, in welchen Bereichen die Bevölkerung

eher dem Bund oder eher den Bundesländern erfolgreiche Arbeit zutraut.

In folgenden Bereichen wird den Ländern eher eine erfolgreiche Arbeit zugetraut:

− Wohnen und Wohnbau (65 % vs. 26 %; 9 % keine Antwort)

− Kinderbetreuung (61 % vs. 30 %; 9 % keine Antwort)

− 

− Naturschutz (51 % vs. 42 %; 7 % keine Antwort)

In folgenden Bereichen wird dem Bund eher eine erfolgreiche Arbeit zugetraut:

− Gesundheit und Spitäler (43 % vs. 50 %; 7 % keine Antwort)

− Straßenbau (37 % vs. 55 %; 8 % keine Antwort)

− Bildung und Ausbildung (33 % vs. 57 %; 10 % keine Antwort)

− Soziale Absicherung (21 % vs. 69 %; 10 % keine Antwort)

− Steuern (20 % vs. 68 %; 12 % keine Antwort)

Relativ neutral sind die Ergebnisse in folgenden Bereichen zu werten:

− 

− Katastrophenschutz (48 % vs. 46 %; 6 % keine Antwort)

Die Ergebnisse blieben in den Vergleichszeiträumen auch hier relativ stabil.

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

3.1 Allgemeines

Das Ende der Monarchie wurde im Oktober/November 1918 besiegelt, als die meis-

ten deutschsprachigen Kronländer Cisleithaniens, also des österreichischen Teils der

Habsburgermonarchie, ihren Beitritt zum Deutsch-Österreichischen Staat erklärten

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

60 

(Bußjäger 2018, 25). Am 12. November 1918 proklamierte die Provisorische National-

versammlung die Republik Österreich. Die Konstituierung Österreichs als Bundesstaat

erfolgte mit Inkrafttreten der Bundesverfassung am 1. Oktober 1920 und war ebenso

wie die Ausrufung der 2. Republik im April 1945 von hoher föderalistischer Relevanz.

Mit der Postulation des Bundesstaats in Artikel 2 B-VG ist aber noch nichts über sei-

ne konkrete Ausgestaltung gesagt. Regelmäßig wird in der wissenschaftlichen Literatur

darauf hingewiesen, dass der österreichische Bundesstaat im Vergleich zu Deutschland

und der Schweiz durch einen „zentralistischen Grundzug“ gekennzeichnet (Adamovich

et al. 2020, 160) beziehungsweise die „schwache föderale Ausgestaltung unübersehbar“

sei (Berka 2018, 51). In der Tat ist dieser Befund berechtigt und wird auch in ver-

gleichenden politikwissenschaftlichen Studien regelmäßig erneuert (Fallend/Heinisch

2020, 124). Die rechtliche Ausformung des Föderalismus ist historisch begründet, ha-

ben wesentliche Inhalte des B-VG doch Kompromisscharakter, da bei der Kreation

der Bundesverfassung die Vorstellungen der föderalistische Zielsetzungen verfolgenden

Christlichsozialen mit jenen der nach Zentralismus strebenden Sozialdemokraten in

Einklang zu bringen waren (Schambeck 2014, 46–48). Eindrucksvoll manifestiert sich

dieses Spannungsverhältnis in der Kompetenzverteilung, die am 1. Oktober 1925 –

und damit erst fünf Jahre nach Inkrafttreten des B-VG – im Zuge einer B-VG-Novelle

(BGBl 268/1925) in Kraft trat, sowie in der Konzeption des Bundesrates, der nur eine

schwache Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung ermöglicht.

3.2 Vom großen Wurf zu kleinen Reformschritten

Eine umfassende Föderalismusdebatte, vergleichbar mit den zwischen 2003 und 2005

im Rahmen des Österreich-Konvents5 vorgenommenen Beratungen über Vorschläge

einer grundlegenden Staats- und Verwaltungsreform, deren Umsetzung immerhin in ei-

nigen wenigen Teilbereichen erfolgte (z.B. Verabschiedung eines Demokratie-Pakets im

Jahr 2007: Senkung des Wahlalters auf 16 Jahre, Einführung der Briefwahl, Verlänge-

rung der Legislaturperiode von vier auf fünf Jahre; Neuorganisation der Verwaltungsge-

richtsbarkeit), ﬁndet derzeit nicht statt. Das verdeutlicht auch ein Blick in das aktuelle

Regierungsprogramm 2020–2024, das aus föderalistischer Sicht wenig bis keine spek-

takulären Vorhaben bereithält, obwohl gerade der Klimaschutz wichtige Bezugspunkte

zum Föderalismus aufwirft. Auch die Kritik an der Leistungsfähigkeit des Föderalismus

in der Pandemie, ob berechtigt oder nicht, hat bisher keine solche Diskussion in Gang

gesetzt.

5 Zusammensetzung, Arbeitsinhalte und Ergebnisse, http://www.konvent.gv.at/K/Willkom-

men_Portal.shtml (16.02.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

61Föderalismus

Eine umfassende Föderalismusreform ist schon aufgrund massiver divergenter An-

schauungen über das Ziel einer solchen Reform auch in naher Zukunft nicht zu er-

warten. Dafür spricht schon der pragmatische Grund, dass kleinere Reformen allein

deshalb wahrscheinlicher sind, weil sich hierfür die politischen Mehrheiten leichter

ﬁnden lassen. Als Schranke gegen eine Föderalismusreform zu Lasten der Länder stellt

sich im Übrigen das bundesstaatliche Bauprinzip der Bundesverfassung dar, würde eine

derartige Verfassungsänderung doch gemäß Artikel 44 Absatz 3 B-VG neben den er-

forderlichen erhöhten Quoren für Verfassungsänderungen eine obligatorische Volks-

abstimmung nach sich ziehen. Die häuﬁg postulierte Forderung der Abschaﬀung des

Bundesrates, die den Ländern aktuell eine indirekte Teilhabe an der Bundesgesetzge-

bung ermöglicht, wäre ohne Schaﬀung einer gleichwertigen Alternative zweifelsohne

ein solcher Anwendungsfall.

In den letzten Jahren sind dennoch vereinzelt größere und kleinere Reformen ver-

abschiedet worden. Ein bedeutsamer Reformschritt wurde im Zuge der B-VG-Novelle,

BGBl I 14/2019, gesetzt, der eine Kompetenzentﬂechtung im Bereich des Artikels 12

B-VG und den Entfall wechselseitiger Zustimmungsrechte des Bundes und der Länder

zum Inhalt hatte. Aus Sicht der Länder ﬁelen mit den Tatbeständen „Bodenreform, ins-

besondere agrarische Operationen und Wiederbesiedelung“ (bisher Art 12 Abs 1 Z 3

B-VG) und „Schutz der Pﬂanzen gegen Krankheiten und Schädlinge“ (bisher Art 12

Abs 1 Z 4 B-VG) auch qualitativ bedeutende Kompetenzen in ihren alleinigen Zustän-

digkeitsbereich.

Mit der Einführung der Landesverwaltungsgerichte im Jahr 2014 ist dagegen die

umfassendste und aus föderalistischer Perspektive wichtigste Reform der jüngeren Ver-

gangenheit realisiert und die österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit einem grund-

legenden Systemwandel unterzogen worden (Schramek 2017, 1–37). Nunmehr sind

insgesamt elf Verwaltungsgerichte (neun Landesverwaltungsgerichte und zwei Verwal-

tungsgerichte des Bundes = 9+2-Modell) für die Überprüfung verwaltungsbehördlicher

Entscheidungen zuständig, während ein verwaltungsinterner Instanzenzug nur mehr in

vereinzelten Fällen besteht. Die Installierung von Verwaltungsgerichten in den Ländern

war im Übrigen auch eines jener emen, welches beim Österreich-Konvent Gegen-

stand der Debatten war. Nunmehr partizipieren die Länder auch an der Gerichtsbar-

keit, obwohl eine gliedstaatliche Gerichtsbarkeit bundesstaatstheoretisch kein Wesens-

element eines Bundesstaates darstellt (Schramek 2017, 84–87). Will man rückblickend

Bilanz ziehen, so kann festgehalten werden, dass sich die Verwaltungsgerichte als neue

Rechtsschutzinstanzen gut etabliert haben und diese ihre Aufgaben auch verantwor-

tungsbewusst wahrnehmen, was sich nicht zuletzt in relativ kurzen Verfahrensdauern

niederschlägt (Segalla/Grubner 2015, 296 f.).

Schwer abzuschätzen ist indes, in welchen Politikfeldern zeitnah weitere föderalis-

tisch relevante Reformen zur Umsetzung gelangen könnten. Vor dem Hintergrund des

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

62 

die Medien laufend beherrschenden emas Klimaschutz und Energiewende wurde

vereinzelt schon eine Zentralisierung beim Bund in diesem Bereich gefordert, beispiels-

weise durch Einführung eines Kompetenztatbestandes Energiewesen in Artikel 10 Ab-

satz 1 B-VG (Urbantschitsch/Mader 2019, 110 f.). Auch die Zuständigkeiten für die

Krankenanstalten, derzeit in der Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes sowie

der Ausführungsgesetzgebungskompetenz der Länder (Art 12 Abs 1 Z 1 B-VG) sind

immer wieder, nicht zuletzt auch im Zusammenhang mit der Pandemiebekämpfung,

Gegenstand von Diskussionen.

Auf Landesebene ist die Schaﬀung leistbaren Wohnraumes ein aktuelles ema des

politischen Diskurses, vor allem in den westlichen Bundesländern. Die Problemlagen

sind in diesem Bereich äußerst komplex und können mit den Ländern gegenwärtig zur

Verfügung stehenden hoheitlichen Instrumentarien nur unzureichend gelöst werden. Vor

diesem Hintergrund wurde und wird die Übertragung von den bislang nicht ausgeschöpf-

ten Bundeskompetenzen Volkswohnungswesen und Assanierung (Art 11 Abs 1 Z 3 und

5 B-VG) in die Landeskompetenz gefordert. Dabei argumentiert man auf Länderebene,

dass zum einen die Beibehaltung dieser Kompetenzen als Bundeskompetenzen oﬀen-

bar funktionslos sei, eine Übertragung in den Zuständigkeitsbereich der Länder dagegen

eine zielgerichtete und von den jeweiligen Bedürfnissen auf Landesebene abhängige und

daher notwendigerweise diﬀerenzierte Steuerung ermöglichen würde. Durch eine Über-

tragung dieser Kompetenzen würden den Ländern (weitere) hoheitliche Instrumente zur

Beschaﬀung von Bauland zur Verfügung stehen (z.B. Vorsorge für die Bereitstellung von

Klein- und Mittelwohnungen durch Enteignung unter bestimmten Voraussetzungen).

Von beachtlicher föderalistischer Relevanz ist auch das ema der Informations-

freiheit. Die Bestrebungen, ein umfassendes Informationsfreiheitsgesetz zu erlassen,

erstrecken sich auch auf Informationen im Verfügungsbereich von Ländern und Ge-

meinden. Neuregelungen auf diesem Gebiet werden daher auch zu entsprechenden in-

tensivem Zusammenwirken von Bundes- und Landesorganen führen (Bußjäger/Eller

2021, 320–322).

3.3 Dezentralisierungstrends in der Verwaltung

Neben Fragen der bundesverfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung sind auch As-

pekte der Verwaltungsorganisation emenstellungen des föderalen Diskurses. Wäh-

rend dem Verlangen nach einer Ansiedelung beziehungsweise Verlagerung von Bun-

desbehörden in die Länder bislang aber nur unzureichend Rechnung getragen wurde

– beispielweise ist immer noch unklar, ob das Umweltbundesamt wie geplant von Wien

nach Klosterneuburg übersiedeln wird –, sind in den Ländern selbst zunehmend De-

zentralisierungstrends auszumachen. Als Paradebeispiel dient Salzburg, das bereits Ende

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

63Föderalismus

2019 eine Dezentralisierungsoﬀensive startete, mit dem Ziel, qualiﬁzierte Arbeitsplätze

in den Bezirken Salzburgs zu schaﬀen und vormals infrastrukturschwache Regionen zu

beleben. Konkret sollen künftig etwa in Tamsweg das Landesabgabenamt, in Zell am

See die Landesforstdirektion oder in Hallein die Referate Gemeindeaufsicht und Ge-

meindepersonal angesiedelt werden.

Bei den Bezirkshauptmannschaften ist ein Trend zur Einrichtung regionaler Kompe-

tenz-Zentren zu erkennen, der durch eine Änderung des B-VG im Jänner 2019 – Ar-

tikel 15 Absatz 10 B-VG ermöglicht nunmehr eine sprengelübergreifende Kooperation

– maßgeblich begünstigt wurde (Heissenberger 2020, 23–29). Im Wege von Verwal-

tungskooperationen soll nicht mehr jede Bezirkshauptmannschaft dieselben Aufgaben

erledigen, sondern können von einer Bezirkshauptmannschaft schwergewichtig Aufgaben

für eine andere Bezirkshauptmannschaft wahrgenommen werden. Das bietet sich etwa

bei (vorwiegend elektronisch geführten) Massenverfahren, wie der administrativen Be-

handlung von Verkehrsstrafsachen, an. In Kärnten bearbeitet beispielweise die Bezirks-

hauptmannschaft Hermagor alle in- und ausländischen Verkehrsstrafen und bereitet diese

entscheidungsreif vor. Die Ausfertigung einer solcherart erzeugten Entscheidung erfolgt

durch die jeweils örtlich zuständige Bezirkshauptmannschaft, sodass die gesetzliche Zu-

ständigkeitsordnung gewahrt bleibt (Bußjäger 2020a, 43–48). Die fortschreitende Digita-

lisierung, der tendenziell eine zentralisierende Wirkung innewohnt, wird in Zukunft aber

auch weitere Auswirkungen auf die Verwaltungsorganisation zeitigen, zumal die Standort-

relevanz zunehmend an Bedeutung verliert. Deutlich vor Augen geführt hat dies etwa die

Organisationsreform in der Finanzverwaltung, die eine Zusammenfassung aller Finanz-

ämter in das Finanzamt Österreich mit Sitz in Linz zum Inhalt hatte (Bußjäger 2020a, 51).

Demgegenüber treten derzeit aktuell Diskussionen rund um die Bereinigung der Be-

hördenlandschaft des Bundes in den Ländern und die Übertragung der Aufgaben dieser

Organisationseinheiten in die Landesverwaltung (Stichworte: Eingliederung etwa der

Wildbach- und Lawinenverbauung oder des Sozialministeriumservice in die Landesver-

waltung), die in der Vergangenheit recht intensiv geführt wurden, in den Hintergrund.

Dazu trägt auch die Pandemiesituation bei, die dadurch geprägt ist, dass Bundes- und

Landesvollziehung mit der Bewältigung der von ihr hervorgerufenen Herausforderun-

gen beschäftigt ist.

4. Einordnung des österreichischen Falls

Mit Methoden unterschiedlicher Fachrichtungen wird seit geraumer Zeit versucht, den

Grad der Dezentralisierung föderaler Staaten zu messen. Insgesamt gibt es dafür eine

Vielzahl an Herangehensweisen, Messparametern und Zielsetzungen, wobei sich der

RAI („Regional Authority Index“) von Hooghe et al. (2016) als bisher umfangreichstes

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

64 

Werk entpuppt, welches regionale Dezentralisation erfasst (81 Staaten – Beobachtungs-

zeitraum 1950–2010). Für die lokale Ebene ist der LAI („Local Autonomy Index“) der

wohl bekannteste Index zur Messung des Dezentralisierungsgrades der subregionalen

Ebene (für eine detaillierte und kritische Auseinandersetzung mit den verschiedenen

Indizes sowie eine Einordnung Österreichs siehe Bußjäger/Starchl (2020, 1–56)).

Die Messung des Dezentralisierungsgrades erfolgt, abhängig von der gewählten

Methode, nach verschiedenen Parametern. Diese lassen sich grob in vier verschiedene

Kategorien einteilen: ﬁskalische, administrative, legislative und politische. Im Aufbau

der Studienparameter ist immer wieder – besonders im RAI – die Aufteilung „self-ru-

le“ und „shared-rule“ zu ﬁnden. Es handelt sich dabei um ein Grundkonzept födera-

ler Ausgestaltung von Staaten. „Self-rule“ erfasst das Ausmaß von Kompetenzen der

subnationalen Ebenen (Autonomiewert), während „shared-rule“ die Beteiligung an ge-

meinsamen Institutionen auf nationaler Ebene sowie die Mitwirkung an der nationalen

Entscheidungsﬁndung erfasst.

Einige Studien, so zum Beispiel der RAI, konzentrieren sich im Wesentlichen nur auf

die Regionen beziehungsweise Gliedstaaten, andere wiederum, so zum Beispiel der LAI,

beschränken sich auf die Bewertung der lokalen Ebene (Gemeinden). Für die Einordnung

der Staaten wird methodisch primär auf öﬀentlich zugängliche Dokumente zugegriﬀen,

beispielsweise auf Rechtsquellen wie Verfassungen, Gesetze und Verordnungen. Darüber

hinaus werden auch öﬀentliche Daten zu Budgets sowie andere staatliche Informationen

bei der Bewertung berücksichtigt. Bei komplexen, vor allem juristischen Fragestellungen,

werden ergänzend auch Expertenmeinungen eingeholt, die in die Endergebnisse mitein-

ﬂießen. Sowohl RAI als auch LAI drücken den Dezentralisierungsgrad eines Staates an-

hand eines Punktesystems aus: je höher der Wert, desto höher der Dezentralisierungsgrad.

Der RAI enthält je erfasster Region eine Punkteskala von 0 bis maximal erreich-

baren 30 Punkten. Die Gesamtergebnisse der Staaten können den Maximalwert von

30 Punkten – wie am Beispiel Deutschlands ersichtlich – durch Addition der regionalen

Ergebnisse überschreiten. Für „self-rule“ können maximal 18 Punkte erreicht werden,

für „shared-rule“ 12 Punkte. Nach Errechnung der einzelnen Werte pro Region werden

diese nach der Größe der Bevölkerung zunächst gewichtet und anschließend addiert,

die Summe ergibt den insgesamten RAI-Wert des jeweiligen Landes (Hooghe et al.

2016, 106 f.). Im LAI können die Staaten eine Maximalpunktezahl von 37 Punkten

erreichen (Ladner et al. 2015, 58; Ladner et al. 2016, 321–357).6

Festzuhalten ist, dass sich Österreichs RAI weitgehend konstant hält. Am Ergebnis

aus dem Jahr 2010 mit 23 Punkten hat sich auch bis in das Jahr 2018 nichts geändert.7

6 Codebook, http://local-autonomy.andreasladner.ch/wp-content/uploads/2022/05/LAI-2.0_

codebook.pdf (31.05.2022).

7 Schakel, Arjan (2022). Regional Authority Index (RAI), https://www.arjanschakel.nl/index.

php/regional-authority-index (16.06.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

65Föderalismus

Damit liegt Österreich im Spitzenfeld der EU-Mitgliedsstaaten. Auﬀallend ist, dass sich

mit Belgien und Italien zwei europäische Bundes- beziehungsweise Regionalstaaten

im RAI deutlich verbessert haben und auch an Österreich vorbeigezogen sind (siehe

Abb. 3). Im Bereich der Finanzdezentralisierung schneidet Österreich dennoch nur be-

scheiden ab, was sich mit den Ausführungen zur föderalistischen Finanzordnung und

dessen zentralistischem Einschlag begründen lässt (Pitlik 2014, 53). Deutschland war

und ist auch aktuell das Land mit dem höchsten RAI.

Abb. 3 Regional Authority Index

Quelle: Schakel (2022).

Die konstant gebliebenen Ergebnisse sind insgesamt wenig überraschend, da in Ös-

terreich in den letzten Jahren auch keine signiﬁkante Föderalismus- beziehungsweise

Staatsreform in Angriﬀ genommen wurde. Bei genauerer Betrachtung wäre sogar eine

höhere Bewertung Österreichs im RAI gerechtfertigt gewesen, zumal mit der im Jahr

2014 eingeführten Landesverwaltungsgerichtsbarkeit die Länder nunmehr auch an der

Gerichtsbarkeit unmittelbar partizipieren. An diesem Beispiel zeigen sich augenschein-

lich auch die Unschärfen der Dezentralisierungsindizes.

Im LAI performt Österreich ebenso konstant gut und hält sich seit 2014 bei knapp

über 25 Punkten. Damit kann sich Österreich zu jenen Staaten zählen, welche hohe

Werte an lokaler Autonomie verzeichnen (Bußjäger/Starchl 2020, 30).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

66 

5. Herausforderungen für die Zukunft

Der österreichische Föderalismus steht in der Zukunft vor weiteren Herausforderungen.

Der Abbau der pandemiebedingten Staatsschulden wird auch auf der Ebene der Län-

der wie der Gemeinden großer Anstrengungen bedürfen. Ob dies dazu führt, dass der

Bund in Form von Steuerautonomie Gestaltungskompetenz auf diese Ebenen verlagert,

ist fraglich, wenngleich der Stand der Wissenschaft zum Finanzföderalismus für eine

solche Maßnahme sprechen würde (Sutter 2010, 167; Schratzenstaller 2020, 99–110).

Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern verbleibt als eine perma-

nente Baustelle. Anstehende Reformdiskussionen werden sich mit den Kompetenzen

für die Spitäler und für leistbares Wohnen befassen müssen. Inwieweit die Erfahrungen

der Pandemie dazu führen, im Krisenmanagement Änderungen vorzunehmen, bleibt

abzuwarten.

Schließlich wird die Bundesverwaltung dahingehend zu untersuchen sein, welche

der Aufgaben, die derzeit von Bundesbehörden in den Ländern erledigt werden, in die

Landesverwaltungen eingegliedert werden können, mit dem Ziel, Synergien zu erzielen.

Auch werden Dienststellen, die derzeit in Wien angesiedelt sind, im Interesse einer aus-

gewogenen Entwicklung territorial in die Länder zu verlagern sein.

Eine besondere Herausforderung wird die Digitalisierung mit sich bringen. Sie führt

bereits derzeit zu einer Ausdünnung des Leistungsangebots des Staates durch Dienst-

stellen vor Ort. Eine föderalistische Antwort auf die Digitalisierung besteht in verstärk-

ter Verwaltungskooperation und Flexibilität in der Leistungserbringung vor Ort.

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Übungsfragen

Anhand welcher Kriterien lässt sich in der vergleichenden Föderalismusforschung

überprüfen, ob ein Staat bundesstaatlich organisiert ist?

 Was ist der zentrale Unterschied zwischen einem Regional- und einem Bundesstaat?

 Warum ist der Bundesrat in Österreich permanenter Kritik ausgesetzt?

 Wie wird die Schwäche des Bundesrates in Österreich realpolitisch kompensiert?

 Welche rechtlichen Folgen hätte eine ersatzlose Abschaﬀung des Bundesrates?

Warum führen sogenannte Kompetenzdeckungsklauseln zu einer Aushöhlung der

Landeskompetenzen?

Das ema der Schaﬀung leistbaren Wohnraums scheitert aus Sicht der Länder un-

ter anderem auch an der geltenden Kompetenzverteilung. Was ist mit dieser Aussage

gemeint?

Erklären Sie, warum die österreichische Finanzordnung starke zentralistische Züge

aufweist.

Welche Dezentralisierungstrends sind in der Landesverwaltung aktuell zu beobach-

ten? Erklären Sie diese anhand von zwei Beispielen.

 Was versteht man unter RAI und LAI und was wird damit gemessen?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Teil 2:

Akteur*innen

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Bevölkerung und Werte

Dimitri Prandner

Zusammenfassung

9Werte sind handlungsleitende Grundüberzeugungen von Individuen und werden als Be-

urteilungsgrundlage für das gesellschaftlich als gut und richtig verstandene Verhalten her-

gezogen. Entsprechend sind Werte ein zentrales Thema in der sozial- und politikwissen-

schaftlichen Forschung.

9     -

   

Werte nach Schwartz herangezogen. Insbesondere das von Schwartz entwickelte Port-

-

niert aktuell die empirische Werteforschung.

9Die Werthaltung der österreichischen Bevölkerung ist grundsätzlich von einer altruisti-

schen, gemeinschaftsorientierten und solidarischen Einstellung gekennzeichnet, gefolgt

von dem Wunsch, dass existierende gesellschaftliche Strukturen bewahrt werden. Der

Wert von Wandel und Veränderungen wird vergleichsweise skeptisch beurteilt, wobei



9Werte stehen in engem Zusammenhang mit der Bevölkerung und insbesondere der Bevöl-

kerungsstruktur (Sozialstruktur). Das Wechselspiel aus Werten und Sozialstruktur zeigt

sich insbesondere darin, dass Alter, Geschlecht und Bildungsstand oftmals zentrale Er-

klärungsgrößen für bestimmte Ansichten und Weltbilder sind.

9Zentrale Entwicklungen in der österreichischen Sozialstruktur sind das steigende Durch-

schnittsalter (2000: 39 Jahre; 2020: 43 Jahre) und eine kontinuierliche Bildungsexpansion

(2020 hatten mehr als 19 % der Bevölkerung einen Tertiärabschluss). Insbesondere bei

Frauen haben tertiäre Bildungsabschlüsse im Zeitraum von 2000 bis 2020 stark zugenom-

men.

9         -

    

nach Österreich.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

74 Dimitri Prandner

1. Einleitung

Die Debatte über gesellschaftliche Werte hat eine lange Tradition (Joas 1999), deren

Ursprünge in westlichen Gesellschaften zumindest bis in das sechste Jahrhundert vor

Christus und die philosophischen Schriften der römischen und griechischen Antike

rückverfolgt werden können (Verwiebe 2019, 3). Auch in den letzten beiden Jahrzehn-

ten kam es in vielen, thematisch unterschiedlich gelagerten Kontexten zu einem um-

fassenden Diskurs über Werte, Werthaltungen und Wertesysteme. Als Beispiele können

der „War on Terror“, der Arabische Frühling, der lange Sommer der Migration 2015,

der Ukrainekrieg 2022, aber auch die andauernde Klimakrise genannt werden (Bou-

man et al. 2020; Inglehart 2017; Verwiebe 2019). Diese gesellschaftlich bedeutsamen

Ereignisse und Entwicklungen führten auch in der österreichischen Gesellschaft dazu,

dass die Bedeutung – also der Wert – von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit disku-

tiert sowie die Relevanz von Solidarität, Toleranz, Gleichheit und Freiheit hervorgestri-

chen wird (Verwiebe 2019). Aber wie gestaltet sich die sozialwissenschaftliche Debatte

hinter diesen Begriﬄichkeiten? Wie wird das Konzept der Werte unter wissenschaft-

lichen Kriterien gefasst? Welche Bedeutung kommt dabei der Bevölkerungsstruktur zu?

Der folgende einleitende Abschnitt gibt einen Überblick zu diesen Fragestellungen.



In den Sozialwissenschaften werden Werte als erworbene Grundüberzeugungen ver-

standen, die handlungsleitenden Charakter haben (Verwiebe 2019; Welzel 2009). Der



Individuums zu beschreiben, zum Beispiel Alter, Geschlecht und Bildungsstand (Gesis

2022). Die Sozialstruktur ist die Summe an und Verteilung von soziodemographischen



1.1 Werte, Werthaltungen und Wertesysteme

In den Sozialwissenschaften wird davon ausgegangen, dass Werte und in weiterer Folge

Werthaltungen als identitätsstiftende Vorstellungen, Ideale und Überzeugungen zu fas-

sen sind, die sich Individuen in Gesellschaften über sogenannte Sozialisationsprozesse

aneignen (Verwiebe et al. 2019, 286). Sozialisationsprozesse sind, vereinfacht ausge-

drückt, die Summe an Erfahrungen und Eindrücken, die im Verlauf des Lebens durch

Individuen gesammelt werden. Entsprechend breit können Werte gefasst werden. Auf

individueller Ebene stellt im Allgemeinen jede explizite wie auch implizite Form von

handlungsrelevanter Zielvorstellung einen Wert dar. Ein Beispiel für eine solche Ziel-

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75Bevölkerung und Werte

vorstellung – also ein Wert – ist die Ansicht, dass alle Menschen gleichwertig sind.

Eine Person, die diesen Wert vertritt, behandelt alle Menschen auf gleiche Art und

Weise, unabhängig von der jeweiligen Ethnizität, Religion oder sexuellen Orientierung.

Auf dieser Ebene können Werte also als „allgemeine Richtlinien in Bezug auf das, was

Menschen für sich selbst und ihre Gesellschaften als richtig und gut erachten“ deﬁ-

niert werden (Haller/Müller-Kmet 2019, 51). Im gesellschaftlichen Kontext kommt

es zu einer Beurteilung und auch Positionierung hinsichtlich dieses Werturteils, das

von Individuen getroﬀen wird. Diese Positionierung wird in der Literatur grundsätz-

lich als Werthaltung bezeichnet (Welzel 2009, 112). Die individuellen Überzeugungen

– die Werte, die eine Person hat – werden auf Grundlage gesellschaftlicher Rahmen-

bedingungen verortet. Die individuellen Haltungen von Personen können dabei mehr

oder minder gut den gesellschaftlich erwarteten Werthaltungen bzw. dem Wertesystem

einer Gesellschaft entsprechen. Als Wertesysteme werden die Abhängigkeiten von und

Hierarchien zwischen einzelnen Werten gesehen (Inglehart/Welzel 2009, 37). Also ob

beispielsweise der Wert der Freiheit im Vergleich als wichtiger gesehen wird als der Wert

der Solidarität. Diese Systematisierung kann sowohl auf Ebene von einzelnen Personen

als auch ganzen Gesellschaften nachvollzogen werden.

Entsprechend werden Werte in den Sozialwissenschaften im Allgemeinen als er-

worbene und entwickelte Grundüberzeugungen gesehen, die Individuen und darauf

aufbauend gesamte Gesellschaften im Verlauf der Zeit entwickeln (Verwiebe 2019;

Welzel 2009). Sie stellen Orientierungspunkte dar, um individuelles Verhalten, soziale

Interaktionen und Positionen zu Um- und Mitwelt zu beurteilen (Haller/Müller-Kmet

2019, 51 f.). Somit sind Werte beispielsweise eine relevante Grundlage für Wahlent-

scheidungen, Parteimitgliedschaft, die Beteiligung an Demonstrationen oder aber auch

die Wahl des präferierten Nachrichtenmediums oder sogar der eigenen Partnerin oder

des Partners (Wurthmann 2021, 1001).

Dadurch dass sich individuelle Erfahrungen innerhalb von Gesellschaften nicht de-

cken müssen, weil eben bestimmte Erfahrungen konkreten Personen oder auch Per-

sonengruppen vorbehalten bleiben, sind in einer Gesellschaft unterschiedliche Werte

und Werthaltungen vorzuﬁnden (Inglehart/Welzel 2009). Als Beispiele dafür können

Gleichberechtigung und Solidarität herangezogen werden. Personen die eine Schlech-

terbehandlung aufgrund von Ethnizität, Geschlechterzugehörigkeit oder Konfession er-

leben oder zumindest erkannt haben, setzen sich in der Regel eher dafür ein, dass Unge-

rechtigkeiten unterbunden werden, als Personen, die diese Erfahrungen nicht gemacht

oder erkannt haben (Hofmann 2019, 274; Mohiyeddini/Schmitt 1997, 350 f.). Es ist

festzuhalten, dass Werte nicht nur über Erfahrungen, sondern auch durch Einsicht oder

Erkenntnis erschlossen werden können.

Da es, wie bereits skizziert, eine Vielzahl an Werten gibt und Menschen nicht alle

diese Werte im selben Ausmaß vertreten können, kommt es in der Regel zu einer relati-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

76 Dimitri Prandner

onalen Beurteilung, wie Werte zueinander positioniert werden (Inglehart 1997; Welzel

2009). So können Individuen beispielsweise entscheiden, ob das Konzept von Solida-

rität für sie über dem Konzept von individueller Freiheit steht oder auch umgekehrt.

Und diese Werte können im Rahmen eines Wertesystems wiederum im Vergleich zu der

Relevanz der Rechtsstaatlichkeit positioniert werden.

1.2 Der Wertediskurs in den Sozialwissenschaften

Die Konzeption von Werten als etwas gesellschaftlich Wünschenswertes und Erstre-

benswertes ist spätestens seit Mitte des 20. Jahrhunderts Bestandteil sozialwissenschaft-

licher Arbeiten (Kluckhohn 1951; Pöge/Seddig 2018). Sowohl die sozialpsychologi-

schen Abhandlungen von Milton Rokeach (1973) und Shalom H. Schwartz (1992), die

politikwissenschaftlichen Schriften von Roland Inglehart (1977) und die soziologischen

Arbeiten von Helmut Klages (1984) greifen diese, ursprünglich von Clyde Kluckhohn

1951 formulierte, Annahme auf. Auch wenn bei der konkreten empirischen Umsetzung

der Forschenden unterschiedliche Begriﬄichkeiten zur Anwendung kommen (Verwie-

be 2019, 6).

Entsprechend ist die theoretische und empirische Auseinandersetzung mit der Viel-

falt an Werten in modernen Gesellschaften, Wertorientierungen und dem damit ver-

bundenen Wertewandel fester Bestandteil der aktuellen sozial- und geisteswissenschaft-

lichen Forschung (Feldman 2003; Hofstede 2001; Inglehart/Baker 2000; Schwartz et

al. 2014; Inglehart/Welzel; 2010). Trotz vorhandener Abweichungen in den Begriﬀ-

lichkeiten und empirischen Operationalisierungen werden Werte primär in Form von

quantitativen Bevölkerungsumfragen – sogenannten „Surveys“ – erforscht. Beispiele

dafür sind die European Values Study (EVS) und der European Social Survey (ESS;

siehe dazu Boxen Forschungsprojekt).

Forschungsprojekt

Die European Values Study (EVS) ist ein länderübergreifendes Umfrageprogramm, das

seit 1981 alle neun Jahre grundlegende Daten zur Werthaltung in Europa vergleichbar

erhebt und eine länger getaktete Dauerbeobachtung des europäischen Wertewandels

ermöglicht. Zur Kontextualisierung werden zusätzlich Daten über Lebenssituation, Fa-

milie, Arbeit, Religion und Politik gesammelt. Österreich nimmt seit 1990 an dem Pro-

gramm teil. Die Erhebung im Jahr 2017 wurde gemeinsam mit dem World Values Survey

(WVS) durchgeführt.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

77Bevölkerung und Werte

Forschungsprojekt

Der European Social Survey (ESS) ist ein länderübergreifendes Umfrageprogramm, das

seit 2002 alle zwei Jahre grundlegende Daten zur Lebensrealität der Europäer*innen

vergleichbar erhebt und eine engmaschige Dauerbeobachtung der Gesellschaft er-

möglicht. Es werden Daten zur Lebenssituation, Familie, Arbeit, Religion und Politik ge-

sammelt und das Portrait Value Questionnaire (PVQ) von Schwartz zur Wertemessung

eingesetzt. Die im ESS genutzte PVQ-Version umfasst 21 Aussagen, die von den Teil-

nehmenden beurteilt werden müssen. Der ESS ist eines der qualitativ hochwertigsten

Umfrageprogramme Europas.

Von den zuvor genannten Wertekonzepten sind heute international die Postmateria-

lismus/Materialismus Skala von Roland Inglehart – die zum Beispiel in der EVS zu

ﬁnden ist – und das Modell universeller menschlicher Werte nach Shalom H. Schwartz

am prominentesten. Insbesondere letztgenannter Ansatz dominiert gegenwärtig die

empirische Forschung und das nicht nur, weil das Modell vielfältige Analysemöglich-

keiten bietet, sondern auch, weil es seit Beginn zentraler Bestandteil des ESS war und

ist (Schwartz 2003; Verwiebe 2019, 5 f.).

Inhaltlich baut das Modell von Inglehart auf einer Dichotomie von Postmaterialis-

mus/Materialismus auf und beruht im Kern auf seinen Studien zum politischen Wandel

in den Industriestaaten des Westens in den 1970er-Jahren (Inglehart 1977). Inglehart

testete damit ursprünglich die Annahme, ob in Wohlstandsgesellschaften materielle Si-

cherheit an Bedeutung verliert und Individualismus und Selbstverwirklichung an Be-

deutung gewinnen. Das Konzept der universellen menschlichen Werte von Schwartz

verfolgt die Annahme, dass gesellschaftliche Werte sich aus biologischen Grundbedürf-

nissen sowie koordinierbarer, funktionierender sozialer Interaktion ergeben (Schwartz

1994, 21). Werte sind in dem Verständnis von Schwartz ein Steuerungsmechanismus

für das Funktionieren von Gesellschaften.

1.2.1 Die Postmaterialismus/Materialismus Skala nach Inglehart

Die Arbeiten zu Postmaterialismus/Materialismus von Inglehart (1977) stützen sich auf

drei sogenannte Fragebatterien, die genutzt werden, um die jeweilige Werthaltung einer

Person zu erheben. Fragebatterien sind dabei Zusammenstellungen mehrerer Fragen,

die ähnliche Fragestellungen behandeln und identische Antwortmöglichkeiten bieten.

Im Fall von Inglehart beschäftigen sich alle Fragen eben mit Postmaterialismus/Mate-

rialismus. Materialismus steht dabei für eine Werthaltung, die Zugang zu materiellen

Gütern und soziale Ordnung in den Vordergrund stellt, während die gesellschaftliche

Teilhabe und die Chance zur Selbstverwirklichung im Bereich des sogenannten Post-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

78 Dimitri Prandner

materialismus zu ﬁnden sind. Jede der drei Batterien von Inglehart inkludiert zwei ma-

terialistische (z.B. Sicherheit im Land und Preiskontrolle) und postmaterialistische (z.B.

der Wert der freien Meinungsäußerung oder politische Mitbestimmungsrechte) Ziele.

Es werden grundlegende Fragen wie das Empﬁnden von Sicherheit, die Möglichkeit auf

F028 pa02 a

Wie stark interessieren Sie sich für Politik -

Vorgaben bitte vorlesen!



>sehr stark,



>stark,



>mittel,



>wenig oder



>überhaupt nicht?



F029 Abgeleitete Variablen: va01, va02, va03, va04, ingle

Auch in der Politik kann man nicht alles auf einmal haben. Auf dieser Liste finden Sie einige

Ziele, die man in der Politik verfolgen kann.

 Liste 29 vorlegen!

F029A: Wenn Sie zwischen diesen verschiedenen Zielen wählen müssten, welches Ziel

erschiene Ihnen persönlich AM WICHTIGSTEN?

F029B: Und welches Ziel erschiene Ihnen am ZWEITWICHTIGSTEN?

F029C: Und welches Ziel käme an DRITTER Stelle?

F029D: Und welches Ziel käme an VIERTER Stelle?

Nur eine Nennung möglich!

 A Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung in diesem Land

 B Mehr Einfluss der Bürger auf die Entscheidungen der Regierung

 C Kampf gegen die steigenden Preise

 D Schutz des Rechtes auf freie Meinungsäußerung

 Weiß nicht

 KA



Quelle: GESIS – ALLBUS Datenbank (2019, 21).

Abb. 1 Ranking-Skala nach Inglehart

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

79Bevölkerung und Werte

Konsum, die Chance auf politische Teilhabe und Diskurs zur Beurteilung – zum Ran-

king – bereitgestellt. Befragte müssen die genannten Ziele in eine Prioritätenordnung

bringen und können im Anschluss als reine Materialisten, reine Postmaterialisten und

Mischtypen mit Tendenz zum Materialismus oder Postmaterialismus klassiﬁziert wer-

-



Quelle: Kritzinger et al. (2019).

 

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

80 Dimitri Prandner

den. Auf Grundlage der Antworten können theoriegeleitet Indizes für Werte berechnet

werden. Dieses Vorgehen wird grundsätzlich als Ranking-Methode bezeichnet, weil es

den Antwortenden abverlangt, eine klare Abstufung in der Beurteilung von Werten

vorzunehmen (siehe Abb. 1).

Als Alternative zu diesem Konzept existiert eine mehrstuﬁge Postmaterialismus vs.

Materialismus-Fragebatterie. Bei dieser Version können Personen ihre Überzeugungen

in verschieden Bereichen (z.B. Arbeit ist eine Verpﬂichtung gegenüber der Gesellschaft)

mittels einer fünfteiligen Rating-Skala zum Ausdruck bringen (Welzel 2009). Dieses

Format ist für Studienteilnehmende einfacher zu beantworten und wird in einer Viel-

zahl von Umfragen – wie beispielsweise der European Values Study – eingesetzt. Zu-

sätzlich bietet dieses Datenerhebungsmethode ﬂexiblere Möglichkeiten für den Einsatz

multivariater Analyseverfahren, wie beispielsweise der explorativen oder konﬁrmatori-

schen Faktorenanalyse für die Wertebestimmung (siehe Abb. 2).1

Diese Messmethode wird jedoch von Vertreter*innen des Postmaterialismus/Mate-

rialismus-eorems seltener eingesetzt als das zuvor vorgestellte Modell der Prioritäten-

zuordnung (Welzel 2009). Diese Haltung beruht auf den Annahmen von Inglehart,

dass Werte nicht in einem gleichen Ausmaß realisiert werden können und immer in

Konﬂikt stehen, wenn es um konkrete Handlungsentscheidungen geht (Welzel 2009).

Sie steht im Widerspruch zur methodischen Umsetzung mittels einer Rating-Skala, wo

einzelne Werte als gleich bedeutsam dargestellt werden können. So könnten beispiels-

weise mehre Fragen in der Skala mit derselben Antwort versehen werden, was keine

weitere Abstufung ermöglicht (Welzel 2009).

1.2.2 Die Theorie der universellen menschlichen Werte nach Schwartz

Die eorie der universellen menschlichen Werte von Shalom H. Schwartz folgt in

Teilen den grundlegenden Ausführungen von Roland Inglehart. Jedoch kombiniert

Schwartz in seinem Zugang die Prioritätenstruktur von Werten mit der Annahme, dass

sowohl Zusammenhänge als auch Widersprüche zwischen Werthaltungen existieren

(Schwartz 2012). Von dieser Position ausgehend argumentiert Schwartz, dass universelle

menschliche Werte existieren, weil Menschen einerseits als Individuen ihre biologischen

1 Faktorenanalysen sind statistische Verfahren, die mehrere direkt – manifest – gemessene In-

formationen (z.B. Fragebogenfragen) in eine oder mehrere indirekt – latent – zu messen-

de Informationsbündel zusammenfassen. Diese Informationsbündel werden als Faktoren

bezeichnet und können messtechnisch bessere Eigenschaften aufweisen. Während bei der

konﬁrmatorischen Faktorenanalyse ein vorab klar formuliertes Modell existiert, wie einzel-

ne manifeste Informationen in latente Faktoren überführt werden, wird bei der explorativen

Faktorenanalyse die Bündelung basierend auf den konkreten Daten ohne vorgegebene Mo-

delle durchgeführt (Fields 2005, 619 f.).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

81Bevölkerung und Werte

Bedürfnisse zum Überleben erfüllen müssen und andererseits der Notwendigkeit ausge-

setzt sind, sich in Gemeinschaften zu organisieren, um dieses Ziel zu erreichen (Schwartz

2012). Auf Grundlage dieser Ausgangsposition postuliert Schwartz einen Wertekreis, der

zehn Basiswerte inkludiert: Anpassung, Sicherheit, Tradition, Solidarität, Naturschutz,

Kreativität, Stimulation, Genuss, Reichtum, Macht. Ein Teil dieser Werte stellt sicher,

dass Personen in Gemeinschaften überleben können, während ein anderer Teil die Be-

dürfnisse der Individuen abdeckt. Zur empirischen Erfassung dieser Werte hat Schwartz

ursprünglich seinen Values Survey und später unterschiedliche Versionen des Portrait

Value Questionaire (PVQ) entworfen (Schwartz 2003). Im ESS kommt beispielsweise

eine Version des PVQ mit 21 Fragen zum Einsatz, diese wird als PVQ21 bezeichnet.

Im Rahmen des PVQ werden den Teilnehmenden kurze Personenbeschreibungen

vorgelegt. Die Befragten müssen diese Beschreibungen dahingehend beurteilen, inwie-

weit sie der beschriebenen Person gleichen oder nicht (siehe Abb. 3). Aufbauend auf

diesen Urteilen, die die zehn Basiswerte messen, werden darüberliegende Werte höherer

Ordnung in Form von Wertorientierungen abgeleitet und die inhärenten Widersprüche

zwischen bestimmten Werten zum Ausdruck gebracht (Schwartz 2003). Dieses Modell

unterscheidet zwischen einer Oﬀenheit für Veränderung und dem Wunsch, die existie-

rende Ordnung zu bewahren, beziehungsweise dem ego-bezogenen Wunsch der Status-

erhöhung und dem altruistischen Konzept der Selbsttranszendenz (Schwartz 2012).

Methodisch eröﬀnet die Nutzung dieser Annahmen diﬃzilere Vorgehensweisen, als

es bei den Modellen nach Inglehart möglich ist: Um Antwort-Tendenzen von Indivi-

duen zu berücksichtigen – zum Beispiel, wenn konsistent niedrige, mittlere oder hohe

Übereinstimmungsmuster zu den beschriebenen Personen berichtet werden – kommt

es vor der Auswertung der Antworten zu einer Mittelwert-Standardisierung aller Urteile

eines Individuums. So können die Antworten von Individuen in eine entsprechende

relative Position gebracht werden und ein Vergleich zwischen Individuen wird unab-

hängig vom konkreten Antwortverhalten gezogen. Dies vereinfacht auch den interkul-

turellen Vergleich, weil teils kulturell bedingte Antwortmuster wie zum Beispiel die

Tendenz, eher positiv oder auch konformistisch zu antworten, abgeschwächt werden

(Schwartz 2003). Die Übertragung der standardisierten Ergebnisse in den Wertekreis

selbst ﬁndet mittels einer sogenannten multidimensionalen Skalierung (MDS) statt.2

Die vier Wertebereiche des Wertekreises (siehe Abb. 4), die Wertorientierungen bezie-

hungsweise Werte höherer Ordnung darstellen, sind dabei wie folgt zu interpretieren

2 Die multidimensionale Skalierung stellt ein statistisches Verfahren dar, dass Ähnlichkeiten

beziehungsweise Unähnlichkeiten von Objekten (z.B. Fragen in einer Umfrage) visualisiert.

So können die Abstände zwischen einzelnen Objekten berechnet und dargestellt werden

(Kruskal/Wish 1978). Der Wertekreis von Schwartz stellt ein Anwendungsszenario für das

Verfahren dar.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

82 Dimitri Prandner

(Schwartz 2012):

−

Oﬀenheit für Veränderung: Sie steht dafür, dass man versucht, unabhängig zu sein,

Neues zu entdecken und zu erforschen, sich zu vergnügen und auch Risiken ein-

60.�Ich besch reibe Ihnen nun einige fiktive Personen und möc hte Sie bitten, mir an Hand dieser Liste anz u-

geben, wie sehr Ihnen diese gleicht oder nicht gleicht. (KARTE) (Durchfragen)

�

Gleicht

mir

sehr

Gleicht

mir

Gleicht

mir

etwas

Gleicht

mir

wenig

Gleicht

mir nicht

Gleicht

mir gar

nicht

Kann ich

nicht

sagen

Es ist ihr wichtig, neue Ideen zu entwi-

ckeln und kreativ zu sein. Sie unter-

nimmt alles gern e auf seine eigene Art

und Weise.

1 2 3 4 5 6 8

Reichtum ist ihr wichtig. Sie möchte viel

Geld und Luxusgüter besitzen.

1 2 3 4 5 6 8

Es ist ihr wichtig, in einer sicheren Um-

gebung zu lebe n. Sie vermeidet alles,

das ihre Sicherheit gefährden könnte.

1 2 3 4 5 6 8

Sie nutzt jede Gelegenheit, um Spaß zu

haben. Es ist ihr wichtig, Dinge zu tun,

die ihr Vergnügen bereiten.

1 2 3 4 5 6 8

Es ist ihr wichtig, den Menschen in ihrer

Umgebung zu helfen. Sie möchte sich

um deren Wohlergehen sorgen.

1 2 3 4 5 6 8

Es ist ihr wichtig, sehr erfolgreich zu

sein. Sie hofft, dass andere Leute ihre

Leistungen anerkennen.

1 2 3 4 5 6 8

Sie ist auf Abenteuer aus und nimmt

dafür R isiken auf s ich. Sie möch te ein

aufregendes Leben führen.

1 2 3 4 5 6 8

Es ist ihr wichtig, ein anständiges Leben

zu führen. Sie möchte alles vermeiden,

was Leute als Fehltr itt bezeichnen

könnten.

1 2 3 4 5 6 8

Sie ist überzeugt, dass sich die Men-

schen um ihre Umwelt kümmern sollen.

Umweltschutz ist ihr wichtig.

1 2 3 4 5 6 8

Traditionen sind ihr wichtig. Sie möchte

jene Sitten und Gebräuche befolgen,

die ihr durch Re ligion oder die Famili e

überliefert wurden

1 2 3 4 5 6 8

61.�

Denken Sie nun bitte zurück an die Zeit als Sie etwa 15 Jahre alt, also als Sie am Ende Ihrer Schulpflicht wa-

ren: Mit welchem Elternteil haben Sie damals zusammengelebt?

mit beiden leiblichen Eltern ........................................................................... 1

nur mit Ihrer Mutter ...................................................................................... 2

nur mit Ihrem Vater ...................................................................................... 3

mit einem leiblichen Elternteil und dessen/deren Partner/in ...................... 4

mit wem anderen, und zwar (Notieren) ........................................................ 5

62.�

Wie war damals die finanzielle Lage in Ihrer Familie bzw. in Ihrem Haushalt? (Vorlesen, 1 Nennung)

wir hatten genug Geld, um ein angenehmes Leben zu führen ....................... 1

wir kamen mit dem Geld aus, konnten aber keine großen Sprünge machen . 2

es reichte zum Leben, aber es war ziemlich knapp ......................................... 3

wir wussten oft nicht, wie wir durchkommen sollen ...................................... 4

keine Angabe ................................................................................................... 8



Quelle: Bacher et al. (2018).

Abb. 3 Auswahl an Fragen aus dem Portrait Value Questionnaire von Schwartz

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

83Bevölkerung und Werte

zugehen. Die Fragen A und G aus Abbildung 3 sind Beispiele für diesen Werte-

bereich.

− Bewahren von Bewährtem: Dieser Bereich ist der Gegenpol zur Oﬀenheit. Hohe

Werte implizieren, dass es wichtig ist, sich an Regeln zu halten, etablierte Traditio-

nen weiterzuleben und ﬁnanzielle wie auch körperliche Sicherheit zu haben. Die

Fragen C und J aus Abbildung 3 sind Beispiele für diesen Wertebereich.

− Statuserhöhung: Dieser Wertebereich steht für das Anerkennen von Leistung und

das Streben nach Macht. Hohe Werte in diesem Feld implizieren, dass ﬁnanzieller

und gesellschaftlicher Status als wichtig wahrgenommen werden. Die Fragen B und

F aus Abbildung 3 sind Beispiele für diesen Wertebereich.

− Selbsttranszendenz: Der letzte Wertebereich ist schlussendlich der Gegenpol zur Sta-

tuserhöhung. Hier wird ein Wert auf die Gemeinschaft, die Um- wie auch Mitwelt

gelegt und dem Leben an sich Bedeutung zugesprochen. Hohe Werte gehen mit

einer Betonung von Selbstlosigkeit und Altruismus einher. Die Frage I aus Abbil-

dung 3 ist ein Beispiel für diesen Wertebereich.

Konformität

Tradition

Offenheit

für

Veränderung

Status-

erhöhung

Bewahren von

Bewährtem

Selbst-

transzendenz

Vergnügen

Eigene Darstellung.

Quelle: Schwartz (1992).

Abb. 4 Wertekreis nach Schwartz

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

84 Dimitri Prandner

Die graphische Darstellung des Wertekreises zeigt, wie sich die zehn Werte in Form

von Kreissegmenten auf den vier darüberliegenden Wertebereiche zuordnen lassen.

Der Wert des Vergnügens wirkt dabei auf zwei Wertebereiche: Statuserhöhung und

Oﬀenheit für Veränderung. Entsprechend wird das Kreissegment, dass die Messung von

Vergnügen darstellt in der graphischen Darstellung auch durch eine der Haupttrenn-

linien in zwei Teile gespalten. Der Wertebereich, der die Bewahrung von Bewährtem

ausdrückt, enthält drei Einzelwerte und ist demensprechend am größten in der Visua-

lisierung. Schwartz (2012) argumentiert, dass Konformität und Tradition gemeinsame

Grundhaltung ausdrücken. Entsprechend positioniert er sie übereinander und nicht

nebeneinander, wie die anderen Einzelwerte. Die konkrete Positionierung im Kreis be-

gründet er damit, dass Konformität weniger im Wiederspruch zu den Werten steht,

die Oﬀenheit für Veränderung ausdrücken, und daher näher am Zentrum positioniert

werden kann als der Wert der Tradition, der einen starken Widerspruch zu Veränderung

ausdrückt (Schwartz 2011).

Neben diesen beiden hier diskutierten dominierenden Modellen existieren noch

weitere, teils in unterschiedlichen Sprachräumen vertretene Ansätze. So ist beispiels-

weise der Werte-Ansatz von Helmut Klages (1984) im deutschen Sprachraum durchaus

prominent vertreten. Dieser geht mit den Ausführungen von Inglehart d’accord, dass

in den Industriegesellschaften ein Wertewandel stattgefunden hat und in modernen

Gesellschaften Werte wie Gehorsamkeit und Unterordnung weniger Relevanz haben

als Selbstständigkeit und freier Wille. Begründet wird dies von Klages (1984) durch

den hohen beziehungsweise steigenden Bildungsgrad und die damit verbundene Selbst-

ermächtigung.

1.3 Werte und Bevölkerungsstruktur

Was alle Ansätze, die in den vorherigen Abschnitten vorgestellt wurden, gemein ha-

ben, ist ihr starker Bezug zur Bevölkerungsstruktur. Dieser Bezug fußt auf der Ein-

sicht, dass Werte in Gesellschaften entstehen und dementsprechend die Struktur der

Gesellschaften bedeutend für die gesellschaftliche Werthaltung ist (Haller/Müller-Kmet

2019; Bacher et al. 2019). In der Literatur wird dies meist mit dem Konzept der Sozio-

demographie beschrieben. Soziodemographie und die daraus abgeleitete Sozialstruktur

stellt dabei eine Sammlung an Hintergrundmerkmalen zu Personen beziehungsweise

Bevölkerungen dar. Typischerweise werden darunter Merkmale wie Geschlecht, Al-

ter, Bildungsstand, Familienstand und Migrationsstatus verstanden (Gesis 2022). Die

genaue Zusammensetzung relevanter Merkmale wird in der Regel durch die gegen-

ständlichen Forschungsfragen bestimmt. Im Bereich der Werteforschung werden dabei

oftmals Alter, Geschlecht und Bildung als die zentralen, zu diskutierenden Einﬂuss-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

85Bevölkerung und Werte

größen wahrgenommen (Verwiebe 2019, 14). Während der Migrationsstatus oder die

ethnische Zugehörigkeit in vielen Diskussionen auch hervorgehoben wird, treten je-

doch in der Analyse oftmals methodologische und methodische Herausforderungen

auf: Migrantische Bevölkerungsgruppen sind in allgemeinen Bevölkerungsumfragen, in

denen Wertemessungen meist stattﬁnden, nur schwer erfassbar, da sie nur einen kleinen

Teil der Bevölkerung ausmachen und in sich sehr heterogen sind (Prandner/Weichbold

2019, 3).

Die Sozialstruktur ist zusätzlich noch mit dem Konzept des Wertewandels verbunden

(Müller-Kmet/Weicht 2019): Einerseits sind Erfahrungen und Ereignisse, die Personen

in bestimmten Lebensabschnitten machen und erleben, durchaus unterschiedlich und

wirken sich unterschiedlich auf die Lebensrealitäten von Personen aus, was zu regio-

nalen und generationenbedingten Unterschieden führt, anderseits ändern sich auch

soziale Rahmenbedingungen, in denen diese Erfahrungen überhaupt gemacht werden

können. Personen die beispielsweise den Fall der Berliner Mauer und des Ostblocks nur

als Kleinkinder erlebt haben, werden das Ereignis anders beurteilen als jene, die es als

Erwachsene beobachtet haben. Genauso wirkte die Wirtschaftskrise der 2010er-Jah-

re anders auf die Generation, die gerade den Berufseinstieg realisieren musste, als auf

jene, die schon länger erwerbstätig war. Gemeinsam mit diesen ereignisgetriebenen Er-

fahrungen können Veränderungen in der Sozialstruktur – zum Beispiel durch erhöhte

Lebenserwartung, Bildungsexpansion etc. – auch zu einem (langsamen) Wertewandel

in Gesellschaften führen, obwohl Werte in der sozialwissenschaftlichen Forschung als

eher stabil gegenüber kurzfristigen gesellschaftlichen Umbrüchen gelten (Verwiebe et

al. 2019, 300; Aschauer et al. 2022, 211).

2. Gegenwärtige Situation

Im ersten Abschnitt dieses Kapitels wurden die enge Verbundenheit von Werthaltun-

gen mit gesellschaftlichen Entwicklungen an sich besprochen und Werte vor dem Hin-

tergrund der Sozialstruktur illustriert. Entsprechend werden folgend die soziodemo-

graphischen Eckdaten der österreichischen Wohnbevölkerung dargelegt und dann die

aktuellen Werthaltungen in Österreich diskutiert

Ein erster entscheidender Punkt hinsichtlich der österreichischen Sozialstruktur ist,

dass das Land eine Wachstumsgesellschaft darstellt. Zwischen 2001 und 2020 ist die

Bevölkerung von Österreich von knapp 8 Millionen auf ca. 9 Millionen angewachsen

(Statistik Austria 2022a). Ein substanzieller Anteil dieses Wachstums steht mit Migra-

tion im Zusammenhang: Der Anteil an Personen, die keine österreichische Staatsbür-

gerschaft hatten – also Migrant*innen sind –, stieg zwischen Ende 2001 und Ende 2020

von zirka 9,5 Prozent auf 16,7 Prozent (Statistik Austria 2022a). Dies ist deutlich über

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

86 Dimitri Prandner

dem EU-Durchschnitt von zirka 7,9 Prozent (Eurostat 2022). Gleichzeitig ist zu be-

obachten, dass das formale Bildungsniveau in der Bevölkerung deutlich anstieg: Hatten

2001 nur zirka zehn Prozent der Bevölkerung zwischen 25 und 64 Jahren einen tertiä-

ren Bildungsabschluss, waren es 2020 mehr als 19 Prozent (Statistik Austria 2022b).

Insbesondere bei Frauen zeigte sich, dass sie hohe formale Qualiﬁkationen anstreben:

2019 hatten bereits knapp 22 Prozent der Frauen in der Alterskohorte zwischen 25 und

64 einen post-sekundären Bildungsabschluss (Statistik Austria 2022b). Bei den Män-

nern waren es etwas mehr als 18 Prozent (Statistik Austria 2022b).

Betrachtet man die Werthaltung der österreichischen Bevölkerung vor dem Hinter-

grund der Sozialstruktur, können über eine Vielzahl an existierenden Umfragen Unter-

schiede aufgezeigt werden. Diese umfassen unter anderem die European Values Study,

die Values in Crisis Study, den Social Survey Österreich genauso wie den European

Social Survey.

Für die empirischen Analysen und Darlegungen wird im Folgenden die neunte Wel-

le European Social Survey (ESS 2018) herangezogen, in der das PVQ21 von Shalom

Schwarz zur Wertemessung eingesetzt wurde. Der ESS 2018 stellt eine qualitativ hoch-

wertige Face-2-Face-Umfrage dar. Die persönliche Befragung gilt als Goldstandard in

der Sozialforschung, ist aber seit Beginn der Corona-Krise nur schwer oder kaum rea-

lisierbar.

Die Wertemessungen auf Grundlage des ESS zeigen, dass den Österreicher*innen

grundsätzlich der Wertebereich der Selbsttranszendenz am wichtigsten ist und demen-

sprechend Solidarität, Altruismus und Gemeinschaftsbedanken betont werden (für Er-

gebnisse im Detail siehe auch Abb. 5, die die genauen Ergebnisse für Schwartz’ Werte-

bereiche beinhaltet). Diese Werthaltungen sind besonders stark bei jüngeren Personen

(bis dreißig), Frauen und Personen mit tertiären Bildungsabschlüssen vorhanden. An

zweiter Stelle folgt – durchaus aber mit auﬀälligem Abstand – der Wunsch, dass das

Bewährte geschützt wird. Dieser Wert ist besonders bei der Bevölkerungsgruppe über

sechzig, Personen mit niedrigen formalen Bildungsabschlüssen und wiederum Frauen

ausgeprägt und deutet darauf hin, dass für diese Personengruppen der Wunsch nach

Sicherheit, Traditionen und bekannten Strukturen gegeben ist. Der Wunsch nach Wan-

del ist im Gegensatz dazu wiederum bei der jüngeren Bevölkerungsgruppe bis dreißig,

Männern und jenen mit höheren formalen Bildungsabschlüssen ausgeprägt. Das Kon-

zept der Statuserhöhung ist insgesamt am wenigsten stark ausgeprägt. Vergleichsweise

hohe Zustimmungswerte erreicht es aber dennoch bei den Männern und jüngeren Per-

sonengruppen. Personen mit geringer formaler Bildung ist dieser Wert tendenziell am

wenigsten wichtig.

Diese Feststellungen zeigen auch, wie eng die Struktur der Bevölkerung mit be-

stimmten Werthaltungen einhergeht und dass sich der zu Beginn des Abschnitts illust-

rierte demographische Wandel auch auf das vorherrschende Wertebild auswirken kann.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

87Bevölkerung und Werte

Vergleicht man die Gruppen nach Geschlecht (Männer vs. Frauen), Bildungsabschluss

(Abschlüsse, die ohne Matura enden, vs. Matura und post-sekundäre Abschlüsse vs.

tertiäre Bildungsabschlüsse) oder Alter (linear aufsteigend) sind die Unterschiede als

statistisch signiﬁkant zu beurteilen (p < 0,05; nicht-parametrischer Gruppenvergleich

nach Kruskal und Wallis3).

3 Der H-Test nach Kruskal und Wallis ist ein Gruppenvergleich zwischen mehr als zwei Grup-



von eins auf der Y-Achse würde bedeuteten, dass der Wertebereich für die jeweilige Gruppe gar nicht

wichtig ist, ein Wert von sechs dahingegen, dass er sehr wichtig ist. Lesebeispiel: Vergleicht man die

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der Wertebereich Selbsttranszendenz am wichtigsten ist. Frauen bewerten diesen mit einem Gruppen-

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Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage des ESS 2018 (N= 2.486 ~ 2.490) mittels Syntax von

Schwartz (2021, 5 f.), invertiert und gewichtet.

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https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

88 Dimitri Prandner



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es jedoch ein bekanntes Problem, dass migrantische Bevölkerungsteile sehr heterogen

und nur schwer in Umfragen zu erfassen sind (Prandner/Weichbold 2019). Um eine Ver-

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tig, da einerseits die Bevölkerung migrationsskeptisch ist, andererseits das Land aber

ein Zuwanderungsland darstellt (Prandner 2018, 84 f.). Die Daten der Statistik Austria

zeigen, dass alleine zwischen 2010 und 2020 der Anteil von Nicht-Staatsbürger*innen

von 10,5 Prozent auf 16,6 Prozent angestiegen ist (Statistik Austria 2022a). Die größte

Gruppe an Zugewanderten kommt aus Deutschland, gefolgt von Rumänien, Serbien

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einzelnen Gruppen an Zuwandernden zu klein, um ihre Werthaltungen in allgemeinen

Bevölkerungsumfragen im Detail zu erfassen (Prandner/Weichbold 2019). Existierende

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grund Wertunterschiede existieren, wobei diese weniger stark ausgeprägt sind als die

bereits diskutierten Aspekte Alter, Geschlecht oder Bildung (Verwiebe 2019, 13).

Forschungsergebnisse. Werte in der Krise? Die Values in Crisis.

Die Corona-Pandemie verhinderte die Umsetzung der für das Jahr 2020 geplanten

Befragungen von Forschungsprogrammen wie dem European Social Survey und dem

Social Survey Österreich. Die World Values Survey Forschungsgruppe initiierte daher

das Values in Crisis-Programm, wo Forschende weltweit während der Pandemie mittels

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jahr 2021 jeweils eine Umfrage zu der Werthaltung der Österreicher*innen während der

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Umfragen online erreicht werden können – von der Wohnbevölkerung unterscheidet

pen, wenn die Testvariable nicht metrisch oder intervall-skaliert ist (Fields 2005, 542 f.). Der

Test überprüft auf Grundlage von Rangsummen, ob sich unterschiedliche Personengruppen

(z.B. Altersgruppen) statistisch signiﬁkant unterscheiden. Statistische Signiﬁkanz bezeichnet

in dem Zusammenhang, dass sich die Werte zwischen den Gruppen (unter Berücksichtigung

einer Irrtumswahrscheinlichkeit) so weit voneinander unterscheiden, dass der Unterschied

nicht mehr als zufällig, sondern systematisch zu werten ist (Fields 2005, 31 f.).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

89Bevölkerung und Werte

und die Ergebnisse nur eingeschränkt mit anderen Studien vergleichbar sind (Prandner

2022), geben die Daten der Values in Crisis-Studie einen Einblick in die Situation wäh-

-

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für Veränderung und (4) Statuserhöhung entspricht dem langfristigen Trend und die

Ränge haben sich auch während der beiden Erhebungen in der Krise nicht verändert.

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sich schließen, dass die Krise – in diesem Fall zumindest indirekt – konservative Werte-

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Bewahrung von Bewährtem konstant blieb (Aschauer et al. 2022).

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Die Frage, was Werte sind, woher sie stammen, wie sie sich verbreitet haben und wie

konsistent beziehungsweise volatil sie sind, ist von großer Bedeutung. Wissenschafts-

theoretisch gibt es hierzu – insbesondere, wenn es um die Vorstellung von sogenannten

europäischen Werten geht, die den europäischen Kontinent oder auch die Staaten der

Europäische Union von anderen Weltregionen unterscheiden – durchaus unterschiedliche

Perspektiven, die auf religiöse und ideengeschichtlich-politische Entwicklungen zurück-

Abb. 6 Relevanz von Wertebereichen während der Corona-Krise 2020 und 2021

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Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage der Values in Crisis-Österreich-Paneldaten (N= 1.222)

mittels Syntax von Schwartz (o.J., 5 f.), invertiert und gewichtet.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

90 Dimitri Prandner

geführt werden (Verwiebe 2019). Wie der Soziologe Roland Verwiebe (2019, 6 f.) treﬀend

schreibt, ﬁnden sich die Wurzeln europäischer Demokratien im antiken Griechenland,

fußt das moderne Verständnis von Rechtsstaatlichkeit auf dem römischen Recht und die

christlich-jüdische Tradition etablierte Konzepte wie Nächstenliebe, Gewaltlosigkeit und

Menschenwürde als grundlegende Werthaltungen. Mit dem Zeitalter der Aufklärung und

der Französischen Revolution wurden die Freiheit des Einzelnen, die Gleichheit oder das

Recht zentraler Bestandteil europäischer Werte. Schließlich hat das Überwinden der leid-

vollen ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts diesen Kanon um Werte wie Toleranz, Inner-

lichkeit, Selbstverwirklichung und eine Verpﬂichtung auf soziale Gerechtigkeit erweitert

(Joas 1999; Kaelble 2007; Mau/Verwiebe 2009; Vobruba 2017). Diese grundlegenden

Annahmen waren es auch, die die Werte-Modelle geprägt haben, die eingangs beschrieben

wurden.

Betrachtet man die Werteentwicklung in Österreich, ist davon auszugehen, dass

hierfür in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg durchaus mehrere relevante Aspekte

hervorzuheben sind. Obwohl sich die Zweite Republik als neutral zwischen den Block-

mächten positionierte, folgten die gesellschaftlichen und insbesondere gesellschafts-

politischen Entwicklungen jenen der westeuropäischen Länder, was durch den Beitritt

zur Europäischen Union 1995 nochmals unterstrichen wurde (Bischof 2021; Rathkolb

2015). Neben einem starken wirtschaftlichen Aufschwung kam es zu einer umfang-

reichen Bildungsexpansion, einer starken Zunahme von Frauen im Erwerbsleben und

einem kontinuierlichen Bevölkerungswachstum (Verwiebe/Bacher 2019, 486). Dieses

wurde wie bereits angesprochen Großteils über Migrationsbewegungen realisiert, die

in mehreren Wellen geschahen – zuerst durch türkischstämmige Arbeitsmigrant*innen

und später durch Personen mit Wurzeln in der Region des heutigen Bosnien, Serbien

und Kosovo (Haller/Aschauer 2019).

Kontinuierliche Wertemessungen ﬁnden in Österreich seit Beginn des 21. Jahrhun-

derts in Form des alle zwei Jahre durchgeführten European Social Survey statt, wobei

aber bereits davor in den Jahren 1990 und 1999 der European Values Study durch-

geführt wurde und die Umfragen des Social Survey Österreich (SSÖ) 1986 und 1993

Wertemessungen enthielten. Dabei zeigt sich sowohl in den Untersuchungen des spä-

ten 20. Jahrhunderts als auch den Daten des ESS, dass die Österreicher*innen Selbst-

transzendenz durchgängig als die relevanteste Werthaltung beurteilen und soziale Ver-

antwortung als höchsten Wert positionieren, während Statuserhöhung und materielle

Gratiﬁkationen weniger Bedeutung haben (Haller/Müller-Kmet 2019, Aschauer et al.

2022). Betrachtet man die ESS-Daten aus den ersten 20 Jahren des aktuellen Jahr-

hunderts, ist auﬀällig, dass die Bedeutung von Altruismus zwischen 2002 und 2010,

also dem Zeitraum, der durch den War On Terror und dann die weltweite Finanzkrise

dominiert war, sank, sich dann Anfang der 2010er-Jahre wieder erholte und 2014 ihre

höchsten Zustimmungswerte erreichte, aber nach dem langen Sommer der Migration

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

91Bevölkerung und Werte

(2015) im Jahr 2016 wieder stark schwand. 2018 stieg die Bedeutung von Selbsttrans-

zendenz erneut an und erreichte vergleichsweise den Höchstwert (siehe Abb. 7).

Die Werthaltungen, dass die Gesellschaft oﬀen für Veränderungen sein sollte be-

ziehungsweise Bewährtes bewahrt, blieb über weite Teile der letzten 20 Jahre weitest-

gehend konstant. Erst ab 2014 zeichnet sich ab, dass konservative – Ordnung und Tra-

ditionen bewahrende – Werthaltungen deutlich mehr Zustimmung erfahren als jene,

die für progressive Ideen und Erneuerung stehen. Dies geht mit einer breiteren, viele

Demokratien betreﬀenden Zuwendung zu konservativen Wertebildern einher (Aschau-

er et al. 2022, 211). Diese Positionierung ist auch an den vielen negativen, oftmals

rassistisch motivierten Reaktionen zu den Migrationsströmen aus dem Mittleren Osten

ab 2014 zu sehen.

Schlussendlich muss festgehalten werden, dass Statuserhöhung und Leistung – kon-

tinuierlich der am wenigsten relevante Wert für die Österreicher*innen – bis zum Jahr

2013 leicht an Bedeutung gewannen und 2013 fast gleichbedeutend eingeschätzt wur-

Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage der ESS1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 und 9 Daten (N= 1.795 ~ 2.493)

mittels Syntax von Schwartz (o.J., 5 f.), invertiert und gewichtet.

Abb. 7 Veränderung und Entwicklung der Werthaltung in Österreich zwischen 2002 und 2018

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

92 Dimitri Prandner

den wie progressive und konservative Werte. Ab 2014 wird dieser Wertebereich wieder

deutlich weniger relevant für die Österreicher*innen. In der Zeitlinie geht dies mit der

Stabilisierung der europäischen Wirtschaft nach der Finanzkrise der späten 2000er-Jah-

re und den aufkommenden Debatten über Klima- und Migrationskrise einher.

Hinsichtlich der Sozialstruktur sind die Tendenzen durchgängig konstant und kon-

sistent mit den zuvor präsentierten Messungen des ESS aus 2018. So ist Selbsttranszen-

denz typischerweise bei Frauen von zentralerer Bedeutung und Statuserhöhung ist für

Jüngere und Männer von Relevanz. Die Bewahrung von bewährten Strukturen ist für

Ältere, Frauen und Personen mit niedrigerem Bildungsabschluss wichtig, während die

Oﬀenheit für Neues und progressive Einstellungen eher bei jüngeren Personen hohe

Zustimmung erfahren. Die Ergebnisse des ESS entsprechen dabei auch jenen des Social

Survey Österreich 2016, wo Haller und Müller-Kmet (2019, 65) vergleichbare Resul-

tate präsentierten.

4. Einordnung des österreichischen Falls

Betrachtet man die Entwicklungen von Österreich gleichen sie im Großen und Gan-

zen jenen anderer westeuropäischer Länder. Nachdem Bildungsstand und materieller

Wohlstand über die letzten Jahrzehnte gestiegen sind, stellen sich eine alternde Bevölke-

rung und die Gefahr einer zunehmend wieder aufklaﬀenden sozialen Schere als zentrale

Probleme heraus (Verwiebe/Bacher 2019). Probleme, denen sich Österreich genauso

wie Deutschland, die Schweiz, aber auch Frankreich oder Dänemark stellen muss. Im

Vergleich zu südeuropäischen Ländern wie Portugal, Spanien, Italien und Griechenland

hat man die Finanzkrise der späten 2000er-Jahre gut gemeistert. Der im internationalen

Vergleich hohe Anteil an Personen mit Migrationshintergrund – bei zeitgleich starker

Fremdenskepsis –, vergleichsweise lange (Aus-)Bildungszeiten und systematische Be-

nachteiligung von Frauen werden aber oftmals als zentrale Merkmale von Österreich

dargelegt (Verwiebe/Bacher 2019, Bacher/Moosbrugger 2019, Bacher et al. 2022).

Vergleicht man die Wertorientierungen der Österreicher*innen vor diesem Hinter-

grund mit den anderen europäischen Staaten, die 2018 am ESS teilnahmen, zeigt sich,

dass bei Nutzung der vier Wertebereiche nach Schwartz die Wertepositionierung – die

Rangordnung – dem europäischen Mittel ähnlich ist. Genauso wie in Österreich steht

der Altruismus an erster Stelle, gefolgt von dem Wunsch, dass Ordnung und Traditionen

bewahrt werden. An dritter Position ist die Oﬀenheit für Veränderung und abgeschlagen

an letzter Position ist der Wunsch nach Statuserhöhung (siehe Abb. 5 und Abb. 8).

Hinsichtlich ihrer Zustimmungswerte sind diese Angaben auch sehr nahe an jenen, die

die deutschen, belgischen, spanischen und französischen Teilnehmenden des ESS genannt

haben. Einzig der Wunsch nach Statuserhöhung ist bei den deutschen, spanischen und

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

93Bevölkerung und Werte

französischen Befragten nochmals signiﬁkant geringer (p < 0,05; jeweils ein nicht parame-

trischer U-Test nach Mann und Whitney).4 Im Gegensatz dazu legen die Schweizer*innen

mehr Wert auf den Bereich der Veränderung als auf den der Bewahrung. In den Nach-

barländern Italien, Ungarn und Tschechien fällt die Bewertung Großteils verhaltener aus.

Es ist signiﬁkant weniger Zuspruch zum solidarischen und altruistischen Wertebereich zu

sehen (p < 0,05; jeweils ein nicht-parametrischer U-Test nach Mann und Whitney). Ins-

besondere der Vergleich mit den ehemaligen Ostblock-Staaten Ungarn und Tschechien ist

hier auﬀällig. Insgesamt zeigt sich deutlich, dass hier eine starke Nähe von Österreich zur

europäischen – beziehungsweise westeuropäischen – Werthaltung zu ﬁnden ist.

Abb. 8 Werthaltungen nach Schwartz im europäischen Vergleich 2018

Quelle: Eigene Berechnungen für die ausgewiesenen Länder auf Grundlage des ESS 9 mittels Syntax

von Schwartz (o.J., 5 f.), invertiert und gewichtet.5

4 Der U-Test nach Mann und Whitney ist ein Gruppenvergleich zwischen zwei Gruppen,

wenn die Testvariable nicht metrisch oder intervall-skaliert ist (Fields 2005, 522 f.). Der Test

überprüft auf Grundlage von Rangsummen, ob sich unterschiedliche Personengruppen (z.B.

Männer und Frauen) statistisch signiﬁkant unterscheiden.

5 Für eine einheitliche Darstellung im Kapitel wurden nicht-zentrierte Messwerte abgebildet.

Visualisierte Ergebnisse stimmen mit zentrierten Werten überein.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

94 Dimitri Prandner

5. Herausforderungen für die Zukunft

Aufgrund von Migration, Veränderungen in den Altersstrukturen und der zunehmend

beobachtbaren Polarisierung der Gesellschaft ist in den nächsten Jahren von einem

spürbaren Wertewandel auszugehen. Dass die Dimension des Alters für alle Werte hö-

herer Ordnung nach Schwartz eine zentrale Einﬂussgröße darstellt, muss dabei hervor-

gehoben werden, da dies auch das Potenzial für einen nachhaltigen Generationenkon-

ﬂikt birgt.

Diskussionen über Wahlausgänge, den Umgang mit Krisen und generell die ge-

sellschaftliche Verfasstheit deuten darauf hin, dass sich auf einer Makroebene eine auf

Wandel ausgerichtete Jugend mit älteren, teils auch formal schlechter gebildeten Ge-

sellschaftsteilnehmenden auseinandersetzen muss, die etablierte Strukturen bewahren

möchten.

Krisen wie der Überfall Russlands auf die Ukraine 2022 werden zusätzlich neben

dem Klimawandel und Unruhen im Nahen Osten weitere Migrationsströme nach

Europa und somit auch in das migrationsskeptische Österreich bringen und die Frage

nach europäischen Werthaltungen weiter befeuern.

Empirische Daten zeigen, dass diese Werte stark in der Tradition der Selbsttranszen-

denz, also des Altruismus und des sozialen Zusammenhalts verankert sind. Hier gibt es

unterschiedliche Tendenzen, die in Zukunft bedacht werden müssen: Einerseits haben

die letzten zwei Jahrzehnte auf ein zunehmendes Auseinanderdriften europäischer Na-

tionen hingedeutet, andererseits hat sich der europäische Wertekorpus und die Priori-

tätensetzung als stabil erwiesen. Es ist also weiter davon auszugehen, dass im europäi-

schen Kontext das soziale Miteinander und daraus abgeleitete sozialstaatliche Ideen von

zentralen Bedeutung bleiben werden. Aber neben diesem grundlegenden Konsens, dass

soziale Unterstützung von Relevanz ist, ist das Potenzial für einem Konﬂikt zwischen

jenen, die den Wert der Veränderung - der Progression - bevorzugen, und jenen, die das

Etablierte bewahren wollen, gegeben.

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Übungsfragen

 Erklären Sie den Begriﬀ der Sozialstruktur!

Erklären Sie wie der Begriﬀ Werte in den Sozialwissenschaften allgemein verstanden

wird!

Welche Rolle spielt Migration für die sozialstrukturellen Veränderungen in Öster-

reich seit Beginn des Jahrtausends?

In den Sozialwissenschaften wird unter anderem davon ausgegangen, dass sich Werte

im Verlauf sogenannter Sozialisationsprozesse bilden. Was bedeutet der Begriﬀ So-

zialisation?

Wieso bevorzugt die von Inglehart geprägte Werteforschung ein Ranking-System im

Vergleich zu einem Rating-System, wenn es um Werthaltungen geht?

Welche Aspekte kennzeichnen die materialistischen und postmaterialistischen Werte

bei Ingleharts Modell?

Schwartz geht von vier Werten höherer Ordnung aus, die er mithilfe seines Werte-

kreises abbildet – welche sind das?

Personen mit höherer formaler Bildung sind in Österreich eher oﬀen für Verände-

rung und Selbsttranszendenz. Erklären Sie die Bedeutung dieser Feststellung!

Welche Besonderheiten unterscheiden die Bevölkerung der drei D-A-CH-Länder

Österreich, Deutschland und Schweiz hinsichtlich ihrer Werte höherer Ordnung

nach Schwartz?

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Politische Parteien und

Parteiensystem



Zusammenfassung

9

-

re in der Legislative und in der Exekutive, gelangen.

9Parteien fördern, stützen und beenden politische Karrieren als Institutionen mit etablier-



9Eine politische Partei unterstützt ihre Kandidat*innen im Wahlkampf und danach im Amt

bei Entscheidungsprozessen in politischen Institutionen. Dabei steht die Partei mit ande-

ren Parteien in einem dauernden Wettbewerb: um die Stimmen der Wähler*innenschaft

-

liche Politikgestaltung.

9Parteien liefern in ihren Parteiprogrammen und, stärker auf aktuelle Streitfragen kon-

zentriert, in ihren Wahlprogrammen eine (Kurz-)Darstellung ihrer Themenpositionen und



die ein Parteiensystem mit einer gewissen Dauerhaftigkeit strukturieren. Ideologisch ähn-

liche Parteien aus verschiedenen politischen Systemen werden zu Parteifamilien zusam-

mengefasst.

9

-

lasst bestehende Parteien zur Reaktion auf die neue Konkurrenz, während die neue Partei

ihre Parteiorganisation errichtet und an der Positionierung im Parteiensystem arbeitet. An

diesen Herausforderungen scheitert manche neue Partei nach kurzer Zeit.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

102 

1. Einleitung

Demokratien der Gegenwart sind – mit wenigen Ausnahmen sehr kleiner politischer

Systeme – Parteiendemokratien (Anckar/Anckar 2000).1 Das heißt, politische Parteien

sind die wichtigsten politischen Akteurinnen in der repräsentativen Demokratie. Partei-

en schaﬀen durch ihre Delegierten eine Verbindung vom Wahlergebnis zur Umsetzung

von Politikinhalten durch die Verwaltung (Müller 2000). Auch in autoritären Regimen

sind Parteien bedeutsame Akteurinnen. Allerdings variiert ihr Einﬂuss in diesen je nach

Regimetyp sehr stark. In Demokratien gelten politische Parteien mittlerweile als für

das Funktionieren des Staates notwendige Institutionen, was ihre Förderung durch den

Staat rechtfertigt (van Biezen 2004; Corduwener 2018).



Eine Partei ist gemäß Sartori (1976) eine politische Gruppierung mit eigener Bezeich-

nung, die fähig ist, mit Kandidat*innen an Wahlen für politische Ämter teilzunehmen.

-

schen Parteien und ihre gegenseitigen – durch unterschiedliche Grade von Kooperation



Politische Parteien sind in der Neuzeit in Regimen mit repräsentativen Institutionen

entstanden und haben die Politik dieser Staaten zunächst nur beeinﬂusst, als Gegnerin-

nen oder Unterstützerinnen einer Regierung, die vom monarchischen Staatsoberhaupt

bestellt und diesem verantwortlich war. Mit der idealtypischen Entwicklung europäi-

scher Staaten von der absoluten Monarchie zum Verfassungsstaat, der Durchsetzung

des Prinzips der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Exekutive, der Bedeutungs-

zunahme parlamentarischer Wahlen und der Ausdehnung des Wahlrechts nahmen

politische Parteien immer größeren Einﬂuss auf die Gestaltung staatlicher Politik. Die

Amtsträger*innen kamen zunehmend aus ihren Reihen. Die Unterstützung ihrer Partei

brachte sie in ein politisches Amt und gab ihnen Rückhalt während der Amtsausübung

1 Das Kapitel behandelt politische Parteien und das Parteiensystem Österreichs in aller Kürze.

Umfangreichere Darstellungen zu den wichtigsten Parteien und zur Entwicklung des Par-

teiensystems liefern die Beiträge in den bekannten Handbüchern zum politischen System

Österreichs der Ersten und Zweiten Republik (Dachs et al. 1991; Tálos et al. 1995; Dachs

et al. 2006). An diese Vorbilder angelehnt wurden einige Datenaktualisierungen vorgenom-

men. Kompakte Überblicksdarstellungen zu politischen Parteien bieten die Lehrbücher von

McCormick, Hague und Harrop (2019) und Caramani (2020). Einen Überblick über die

vergleichende Parteienforschung liefert das Handbook of Party Politics von Katz und Crotty

(2006).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

103Politische Parteien und Parteiensystem

(Cox 1987; von Beyme 1999; Colomer 2001; Przeworski 2009a & 2009b; Aldrich

2011; Koß 2018; Cheibub/Rasch 2022).

Auf ihrem Weg von oppositionellen Regimekritikerinnen zu staatstragenden Akteu-

rinnen sind politische Parteien wiederholt heftig kritisiert und verteidigt worden (Ignazi

2017). Zu den frühen prominenten Verteidigern der parteiendominierten Demokratie

zu Beginn des 20. Jahrhunderts zählt der österreichische Verfassungsrechtler Hans Kel-

sen (Kelsen 1929; Baume 2018). Parteien, insbesondere Regierungsparteien, stehen in

der Öﬀentlichkeit und sind häuﬁges Objekt medialer Berichterstattung. Im Wahlkampf

können Kandidat*innen vom Image ihrer Partei, der politischen Marke, proﬁtieren.

Umgekehrt kann jedes einzelne Parteimitglied das Parteiimage durch eigenes Verhalten

schädigen. Unbefriedigende Leistungen, oder gar Fehlverhalten, von Repräsentant*in-

nen wirken sich auf die Wertschätzung der Partei und auf die allgemeine Bewertung

von Parteien aus. In Bevölkerungsumfragen liegen politische Parteien daher bei der

Frage nach dem Vertrauen oft hinter staatlichen Institutionen und anderen politischen

Akteur*innen.

Aufgrund ihrer organisatorischen Formenvielfalt ist es nicht leicht, das Phänomen

politische Partei eindeutig zu fassen. Eine bekannte Deﬁnition stammt von Giovanni

Sartori (1976, 63): „any political group identiﬁed by an oﬃcial label that presents at

elections, and is capable of placing through elections (free or nonfree), candidates for

public oﬃce“. Eine Partei ist eine politische Gruppierung mit eigener Bezeichnung,

die fähig ist, mit Kandidat*innen an Wahlen für politische Ämter teilzunehmen. Die

Teilnahme an Wahlen mit Kandidat*innen unterscheidet politische Parteien von Inte-

ressenorganisationen. Letztere versuchen wie politische Parteien Einﬂuss auf staatliche

Politikgestaltung zu nehmen ohne sich an Wahlen zu beteiligen.

Bemerkenswert an Sartoris Deﬁnition ist die Betonung der Fähigkeit zur Wahlteil-

nahme mit erkennbaren Parteikandidat*innen. Das berücksichtigt politische Parteien,

denen eine Teilnahme oder auch nur die sichtbare Zuordnung von Kandidat*innen zu

ihrer Partei durch staatliches Verbot unmöglich gemacht wurde, ebenso wie Parteien,

die mitunter eine Teilnahme an einer Wahl verweigerten, um mit dieser Form des Pro-

tests die Legitimität einer Wahl zu untergraben.

Der Soziologe Max Weber betonte in einer älteren bekannten Deﬁnition das Stre-

ben nach Macht als zentrales Ziel politischer Parteien und listete bereits Merkmale zur

Unterscheidung verschiedener Typen von Parteien auf.

§ 18. Parteien sollen heißen auf (formal) freier Werbung beruhende Vergesellschaftungen

mit dem Zweck, ihren Leitern innerhalb eines Verbandes Macht und ihren aktiven Teil-

nehmern dadurch (ideelle oder materielle) Chancen (der Durchsetzung von sachlichen

Zielen oder der Erlangung von persönlichen Vorteilen oder beides) zuzuwenden. Sie kön-

nen ephemere oder auf Dauer berechnete Vergesellschaftungen sein, in Verbänden jeder

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

104 

Art auftreten und als Verbände jeder Form: charismatische Gefolgschaften, traditionale

Dienerschaften, rationale (zweck- oder wertrationale, ‚weltanschauungsmäßige‘) Anhän-

gerschaften entstehen. Sie können mehr an persönlichen Interessen oder an sachlichen

Zielen orientiert sein. Praktisch können sie insbesondere oﬃziell oder eﬀektiv ausschließ-

lich: nur auf Erlangung der Macht für den Führer und Besetzung der Stellen des Verwal-

tungsstabes durch ihren Stab gerichtet sein (Patronage-Partei). Oder sie können vorwie-

gend und bewußt im Interesse von Ständen oder Klassen (ständische bzw. Klassen-Partei)

oder an konkreten sachlichen Zwecken oder an abstrakten Prinzipien (Weltanschauungs-

Partei) orientiert sein. Die Eroberung der Stellen des Verwaltungsstabes für ihre Mit-

glieder pﬂegt aber mindestens Nebenzweck, die sachlichen ‚Programme‘ nicht selten nur

Mittel der Werbung der Außenstehenden als Teilnehmer zu sein. (Weber 1922, 167)

Sartoris Parteiendeﬁnition lenkte den Fokus auf Wahlen. Allerdings wurde der Einﬂuss

politischer Parteien in Parlamenten früher wahrgenommen als ihre Rolle in Wahlen

(Ignazi 2017; Katz 2020). Maurice Duverger (1954) hat die Unterscheidung zwischen

intern und extern gegründeten politischen Parteien bekannt gemacht. Eine intern ent-

standene Partei ist eine Gruppe von Abgeordneten, die ein koordiniertes oder sogar zen-

tral gesteuertes Verhalten in Debatten und Abstimmungen zeigen. In der historischen

Entwicklung des Parlamentarismus wurde eine zunehmende Dauerhaftigkeit solcher

Abgeordnetengruppen bemerkt. Anstatt ständig wechselnder Abstimmungskoalitionen

entstand eine ‚lange Koalition‘ derselben Abgeordneten als parlamentarische Partei (Al-

drich 2011). Als extern entstandene Partei wird eine Gruppe von Personen bezeichnet,

die durch Kooperation, Koordination oder Zentralisierung des Wahlkampfs versucht,

manche ihrer Kandidat*Innen in Ämter zu bringen.

Dass Politiker*innen sich durch hierarchische Unterordnung unter die Führung einer

Partei zentral steuern lassen, ist nicht selbstverständlich. Die Parlamentsklubs im öster-

reichischen Reichsrat in der konstitutionellen Monarchie waren von einer großen Mit-

gliederﬂuktuation gekennzeichnet und ihr Zusammenhalt in Abstimmungen lag weit

unter dem Niveau des Zusammenhalts der Klubs im Nationalrat der Zweiten Republik

(Höbelt 2000; Schefbeck 2006; Müller/Jenny 2004 & 2013; Jenny/Müller 2021).

Eine Zusammenarbeit als Gruppe von Abgeordneten im Parlament ist nicht auto-

matisch mit einer Zusammenarbeit als Kandidierende im Wahlkampf verbunden. Wie

groß der Anreiz für Personen mit Ambitionen auf eine politische Karriere ist, „unter

dem Dach“ einer politischen Partei anzutreten, um im Wahlkampf vom Markenimage

der Partei, von den Politikvorschlägen ihres Wahlprogramms, den Ressourcen ihrer Par-

teiorganisation und der Mitarbeit ihrer Parteiaktivist*innen zu proﬁtieren, wird von

einer Reihe von Faktoren beeinﬂusst, darunter der Art des Wahlsystems und des Me-

diensystems. Die Bedeutung der politischen Parteien nahm in der Vergangenheit durch

Reformen wie der Ausdehnung des Wahlrechts vom Privileg Weniger zum allgemeinen

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

105Politische Parteien und Parteiensystem

Wahlrecht, dem in vielen Staaten erfolgten Wechsel von einem Mehrheitswahlsystem zu

einem Proportionalwahlsystem mit Parteilisten und durch die Entstehung neuer Mas-

senmedien und neuer Techniken der Wahlkampﬀührung zu (Aldrich 2011). Neuere

Entwicklungen wie die Kapitalintensität moderner Wahlkämpfe oder die Auslagerung

von Wahlkampﬂeistungen an darauf spezialisierte Unternehmen haben die Bedeutung

von Parteien für Personen mit politischen Ambitionen verändert oder sogar reduziert

(Panebianco 1988; Hlousek et al. 2020).

2. Gegenwärtige Situation

Die österreichische Rechtsordnung hat die Bedeutung politischer Parteien erst mit dem

Parteiengesetz von 1975 (auch verfassungsrechtlich als Verfassungsbestimmung) expli-

zit anerkannt und im zweiten Parteiengesetz 2012 konkretisiert (z.B. Kostelka 1983;

Schaden 1983; Raschauer 1988; Stelzer 2007; Eisner et al. 2019). Eine frühere verfas-

sungsrechtliche Kenntnisnahme des Parteienstaates gab es in Staaten wie Deutschland

oder Italien, die sich nach 1945 neue Verfassungen gaben (van Biezen 2012; Corduwe-

ner 2018).

Die Bundes-Verfassung von 1920, die die Grundlage der österreichischen Demo-

kratie bildet, ging bereits von der Existenz politischer Parteien aus, schenkte ihnen aber

keine besondere Aufmerksamkeit. Die Parlamentsparteien des letzten Parlaments der

Monarchie hatten diese Verfassung nach der Revolution 1918 verhandelt und beschlos-

sen. Während der konstitutionellen Monarchie ab 1867 hielten die Bestimmungen des

Vereinsrechts politische Parteien wie die Sozialdemokratische Arbeiterpartei davon ab,

sich in der vom Staat gewünschten Form als politischer Verein zu registrieren. Politi-

sche Vereine waren lokal, durften sich nicht landesweit organisieren, Frauen nicht als

Mitglieder aufnehmen und waren rechtlich einfach zu verbieten. So entwickelten sich

Parteiorganisationen in der Monarchie in einer rechtlichen Grauzone, eingebettet in

ein Netzwerk ideologisch nahestehender Vereine mit vordergründig nicht politischen

Zielsetzungen (Maderthaner 1996). Auch 1945 lag eine besondere Situation vor. Für

die Teilnahme an den ersten demokratischen Wahlen war de facto die Genehmigung

einer Partei durch die Besatzungsmächte notwendig. Nach Wiedereinführung der Bun-

desverfassung (in der Fassung von 1929) beließen es die zugelassenen Parteien ÖVP,

SPÖ und KPÖ allerdings dabei. „Die Gründung bzw. Neugründung der ‚Parteien der

ersten Stunde‘ erfolgte – im April 1945 – ohne jede rechtliche Grundlage. Als nach dem

April 1945 wiederum das österreichische Vereinsrecht in Geltung stand, fanden es diese

Parteien nicht der Mühe wert, sich gehörig anzumelden – und sich damit der vereins-

behördlichen Aufsicht zu unterwerfen. […] Lediglich die später gegründete FPÖ wurde

nach den Bestimmungen des Vereinsgesetzes errichtet“ (Raschauer 1988, 557).

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106 

Das erste Parteiengesetz im Jahr 1975 hielt im Rang einer Verfassungsbestimmung

fest: „Die Existenz und Vielfalt politischer Parteien sind wesentliche Bestandteile der

demokratischen Ordnung der Republik Österreich.“ (Bundesgesetz über die Aufga-

ben, Finanzierung und Wahlwerbung politischer Parteien, BGBl 404/1975, Art 1, § 1,

Abs 1) und deklarierte im zweiten Absatz: „Zu den Aufgaben der politischen Parteien

gehört die Mitwirkung an der politischen Willensbildung.“ Das Parteiengesetz 2012

hat diesen Absatz mit einer Deﬁnition der politischen Partei ergänzt und ihre Aufga-

ben konkretisiert: „Eine politische Partei ist eine dauernd organisierte Verbindung, die

durch gemeinsame Tätigkeit auf eine umfassende Beeinﬂussung der staatlichen Wil-

lensbildung, insbesondere durch die Teilnahme an Wahlen zu allgemeinen Vertretungs-

körpern und dem Europäischen Parlament, abzielt und deren Satzung beim Bundes-

ministerium für Inneres hinterlegt ist.“ (BGBl 56/2012, § 1, Abs 2).

Neben der politischen Partei gab es in der österreichischen Rechtsordnung seit lan-

gem auch die Begriﬀe der wahlwerbenden Partei (oder Wahlpartei) und Klub als Be-

zeichnung für eine parlamentarische Partei oder Fraktion. Sie sind im Parteiengesetz

mittlerweile sogar verankert. Die Wahlpartei wird im Gegensatz zur politischen Partei

nicht als dauerhafter Akteur betrachtet, sondern nur als solange existierend wie für die

Abwicklung einer Wahl erforderlich. Es liegt nahe, dass eine politische Partei mit ihren

Kandidat*innen als eine Wahlpartei kandidiert und ihre gewählten Abgeordneten dann

den Klub dieser politischen Partei bilden. Das ist häuﬁg so, allerdings nicht in immer.

Eine Wahlordnung, wie die Nationalrats-Wahlordnung 1992 (BGBl 471/1992), legt

die Bedingungen für die Teilnahme von „wahlwerbenden“ Parteien oder Wahlparteien

an einer Wahl fest. Zwei oder mehr politischen Parteien können sich zu einer Wahl-

allianz mit einer gemeinsamen Listenbezeichnung und gemeinsamen Kandidat*innen

zusammenschließen (siehe dazu Perlot/Filzmaier in diesem Band). Die KPÖ trat bei

Nationalratswahlen nach 1945 häuﬁg in einer Wahlallianz mit anderen kleinen linken

politischen Parteien an. Eine politische Partei könnte auch in Form mehrerer wahlwer-

bender Parteien mit unterschiedlichen Listenbezeichnungen an einer Wahl teilnehmen.

Das geschieht in Österreich sehr selten. Eine Ausnahme bildet die ÖVP bei Gemeinde-

vertretungswahlen in Tirol, in denen das Wahlsystem einen Mechanismus der Listen-

koppelung bei der Mandatsverrechnung nach der Wahl bietet. Ansonsten überwiegen

im Wahlkampf und bei der Mandatsverrechnung die Nachteile mehrerer Listen einer

Partei gegenüber den Vorteilen.

Die Geschäftsordnung einer Körperschaft, wie jene für die Kammern des österrei-

chischen Parlaments, legt Bedingungen fest, unter denen sich Abgeordnete zu einem

Klub oder einer Fraktion zusammenschließen können. Mit der Anerkennung als Klub

oder Fraktion sind typischerweise Vorteile für diese Gruppe von Abgeordneten in Form

einer ﬁnanziellen Fraktionsförderung, Bereitstellung von Infrastruktur und Personal,

bei der Vertretung in Ausschüssen und in Leitungsgremien sowie bei der Zuteilung

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107Politische Parteien und Parteiensystem

von Redezeiten in Debatten verbunden. Bei der ﬁnanziellen Förderung legt das Klub-

ﬁnanzierungsgesetz 1985 (BGBl 156/1985) des Bundes eine gemeinsame Förderung

„für die parlamentarischen Klubs der Abgeordneten zum Nationalrat und Mitglieder

des Bundesrates sowie des Europäischen Parlaments“ fest. Die Geschäftsordnung einer

Körperschaft legt eine Untergrenze für die Gruppengröße fest, ab der Klub- oder Frak-

tionsstatus zuerkannt wird. Diese liegt im Nationalrat des österreichischen Parlaments

derzeit bei fünf Abgeordneten derselben Wahlpartei. In der Vergangenheit konnte ein

neuer Klub aus mindestens fünf Abgeordneten aus verschiedenen wahlwerbenden Par-

teien durch Mehrheitsbeschluss des Nationalrats anerkannt werden (siehe dazu Praprot-

nik in diesem Band).

Das LIBERALE FORUM und das TEAM STRONACH sind zwei Beispiele für

intern entstandene Parteien. Das heißt die parlamentarische Partei existierte vor der

politischen Partei. Das LIBERALE FORUM wurde im Jahr 1993 von fünf FPÖ-Abge-

ordneten gegründet, die sich von ihrem Klub und ihrer Partei durch Austritt trennten

(Fischer 1993; Kratky 2009). Ein paar Monate vor der oﬃziellen Gründung der politi-

schen Partei TEAM STRONACH im September 2012 verfügte der Unternehmer und

Parteigründer Frank Stronach über die Unterstützung von vier Abgeordneten im Natio-

nalrat, die für zwei verschiedene Wahlparteien kandidiert hatten (drei Abgeordnete für

das BZÖ, ein Abgeordneter für die SPÖ) und ihren Klubs nicht mehr angehörten. Die

Zuerkennung des Klubstatus für die heterogene Gruppe durch Mehrheitsbeschluss im

Nationalrat war für eine neue Konkurrenzpartei ein Jahr vor der nächsten Nationalrats-

wahl nicht zu erwarten. Erst als sich zwei weitere BZÖ-Abgeordnete der Gruppierung

anschlossen, war das alternative Kriterium für den Klubstatus erfüllt. Die Anerkennung

als Klub war für die neue politische Partei TEAM STRONACH im Wettbewerb äußerst

wertvoll. Damit konnte man sich vor der nächsten Nationalratswahl in der Öﬀentlich-

keit proﬁlieren und eine gleichberechtigte Vertretung in den TV-Duellen der Kandi-

dat*innen im Wahlkampf sichern. Der frühere SPÖ-Abgeordnete blieb ohne Klubzuge-

hörigkeit, unterstützte den neuen Klub im Nationalrat aber in Abstimmungen.

Die Geschäftsordnung des Nationalrats wurde danach geändert (GOG-NR-Novelle

2013) und das Zeitfenster für die Bildung eines Klubs auf einen Monat nach Konsti-

tuierung des neuen Nationalrats nach der Wahl reduziert. Abgeordnete einer wahlwer-

benden Partei können seither auch nur noch einen Klub bilden. Unter den aktuell gel-

tenden Regeln wäre somit die Klubgründung von LIBERALEM FORUM und TEAM

STRONACH nicht möglich gewesen. Diese Regeln verhinderten auch die Bildung

eines Klubs der LISTE PILZ vor der Nationalratswahl 2017 (Müller 2018).

Insgesamt zeigt sich, dass die politischen Parteien als zentrale Akteurinnen der öster-

reichischen Politik lange kaum reguliert waren. Erst in der letzten Dekade hat sich die

Regelungsdichte besonders zu Fragen der Parteienﬁnanzierung und des Wahlkampfs

deutlich erhöht (Eisner et al. 2019).

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2.1 Funktionen, die Parteien erfüllen (sollen)

Zu den Funktionen, die Parteien für ihre Mitglieder, ihre Wählerschaft und für das

politische System insgesamt leisten (sollen), wird aus einer Vielfalt an variierenden

Funktionskatalogen in der Literatur jener von Richard Katz exemplarisch dargestellt.

Katz (2020, 217–218) unterscheidet folgende Funktionen:

a) Koordinierung

b) Durchführung von Wahlkampagnen und Strukturierung des politischen Wettbe-

werbs

c) Personalauswahl und -rekrutierung sowie

d) Repräsentation

Eine politische Partei koordiniert ihre Abgeordneten im Parlament und je nach Status

als Regierungs- oder Oppositionspartei auch die Zusammenarbeit zwischen ihren Ab-

geordneten und ihren Regierungsmitgliedern. Das ist die Koordinierung ihrer Eliten in

zwei zentralen staatlichen Institutionen. Eine klassische Funktion bildet die Koordinie-

rung innerhalb der Parteiorganisation zwischen Parteiführung, Parteifunktionär*innen

(Personen mit einem Amt in der Parteiorganisation), aktiven (Parteiaktivist*innen) und

weniger aktiven Parteimitgliedern und zwischen der Parteiführung und den territoria-

len Gliederungen einer Partei. Die innerparteiliche Koordinierung vom Sondieren des

Meinungsspektrums in der Partei zu einer aktuellen politischen Frage bis zum Ent-

scheiden und Kommunizieren der oﬃziellen Parteiposition nach innen und nach außen

ist in einem föderalen und korporatistischen Mehrebenensystem herausfordernd (De-

schouwer 2006; Detterbeck 2012).

Darüber hinaus haben politische Parteien die Funktion, Wahlkampagnen durch-

zuführen und den politischen Wettbewerb zu strukturieren. Der Wahlkalender in

Österreich ist gefüllt mit Bundespräsidentenwahl, Wahl zum Europäischen Parlament,

Nationalratswahl, Landtagswahlen, Gemeindevertretungs- und Bürgermeisterwahlen

und Kammerwahlen, die zu verschiedenen Zeitpunkten stattﬁnden und für verschie-

dene Elemente einer Parteiorganisation mehr oder weniger wichtig sind. Es gibt immer

wieder Episoden, in denen eine „vielstimmige“ innerparteiliche Demokratie oder weni-

ger positiv interpretiert innerparteiliche Konﬂikte über emenpositionen einer Partei

wahrgenommen werden, zwischen der Bundespartei und einer Landesparteiführung,

zwischen verschiedenen Landesparteien, zwischen Minister*in und Parteiaktivist*innen

oder zwischen Parteikandidat*innen, die in direkter Konkurrenz um ein Amt mitein-

ander ringen. Das Wahlprogramm bei Nationalratswahlen ist hilfreich für die innerpar-

teiliche Kommunikation und natürlich um nach außen mit einer einheitlichen Position

der Partei im Wettbewerb mit den anderen aufzutreten (Eder et al. 2017).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

109Politische Parteien und Parteiensystem

Eng mit der Funktion der Durchführung von Wahlkampagnen und der Strukturie-

rung des politischen Wettbewerbs verbunden ist die Funktion der Personalrekrutie-

rung und -auswahl (Hazan/Rahat 2010; Jenny 2018).

Schließlich sollen Parteien die Funktion der Repräsentation erfüllen. Dabei geht

es um die Repräsentation von Interessen, die Bündelung dieser Interessen zu Politik-

angeboten und letztlich um die Umsetzung dieser Interessen im Rahmen der Politik-

gestaltung (Müller 2000). Parteien setzen sich auch mit Fragen der soziodemographi-

schen Repräsentation einer (Partei-)Wählerschaft durch ihre Abgeordneten und mit

dem Repräsentationsverständnis der Wähler*innen einerseits, und ihrer Politiker*innen

andererseits auseinander (Goodin 2004; Müller/Saalfeld 2007; Bengtson/Wass 2010;

Rehfeld 2011; Viera 2017). Eine in der Parteienforschung enorm einﬂußreiche Darstel-

lung von Parteizielen ist Strøms (1990) Ziel-‚Dreieck‘: Streben nach politischen Ämtern

(„oﬃce-seeking“) nach der Umsetzung politischer Inhalte („policy-seeking“) und nach

möglichst vielen Stimmen bei Wahlen („vote-seeking“). Doch diese Ziele lassen sich

äußerst selten gleichzeitig maximieren. Parteien müssen entscheiden, welches der Ziele

für sie gerade vorrangig und welche Ziele weniger wichtig sind (Müller/Strøm 1999).

Trotz der Unterschiede im Format nationaler Parteiensysteme lassen sich über die

Grenzen der politischen Systeme hinweg ideologische Ähnlichkeiten zwischen Parteien

erkennen, die mit Hilfe des Konzepts der Parteifamilie untersucht werden (von Beyme

1984; Mair/Mudde 1998; Camia/Caramani 2012; Ennser 2012).

2.2 Gründung und Anzahl politischer Parteien

Die Hürden für die Gründung einer politischen Partei sind in Österreich sehr nied-

rig. Es genügt aktuell die Hinterlegung der Parteistatuten im Bundesministerium für

Inneres und ihre Veröﬀentlichung im Internet. Im Parteistatut sind Angaben über die

Parteiorgane (mit mindestens einem Leitungsorgan, einer Mitgliederversammlung und

einem Aufsichtsorgan), zu Rechten und Pﬂichten der Mitglieder, zur Art der Partei-

organisation sowie über das Procedere bei einer freiwilligen Selbstauﬂösung der Partei

anzuführen.

Österreich ist ein Vielparteienstaat, gemessen an der Anzahl der nach dem Parteien-

gesetz ab 1975 gegründeten politischen Parteien. Mit Stand 4. April 2022 umfasste

das öﬀentlich einsehbare Parteienverzeichnis des Innenministeriums 1.247 Einträge mit

Zählnummer. Abbildung 1 zeigt die Entwicklung der Anzahl der beim Innenministe-

rium registrierten Parteien von 1975 bis zur Gegenwart. Die bisher höchste Zahl an

Parteigründungen lag bei 63 im Jahr 1990. Anhand der Parteinamen kann man auf

variierende Ambitionen schließen. Manche fokussieren nur auf ein Bundesland oder

sogar nur eine Gemeinde. In einzelnen Fällen ist die Inspiration für die Wahl des Par-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

110 

teinamen nachvollziehbar. Auf Wahlerfolge neuer Parteien in anderen Staaten folgte die

Registrierung einer Partei gleichen Namens in Österreich.

Abb. 1 Anmeldungen politischer Parteien seit 1975 (jährlich und gesamt)

Parteienverzeichnis; Stand: 04.04.2022.

Quelle: Bundesministerium für Inneres (2022).

Nimmt man das Kriterium der Teilnahme an Wahlen, dann sind weit über 90 Prozent

der registrierten politischen Parteien nur Karteileichen. Die Teilnahme an einer Wahl

konfrontiert eine politische Partei mit deutlich höheren Hürden in Form von Unterstüt-

zungserfordernissen von Wahlberechtigten und ﬁnanziellen Kosten. Die Einreichung

von Kandidat*innenlisten erfordert den Nachweis von Unterstützungserklärungen von

Bürger*innen für die Wahlpartei im Ausmaß von mehreren Dutzend Unterschriften bei

Gemeindewahlen (variabel nach Bundesland und Gemeindegröße), mehreren hundert

Unterschriften bei einer Landtagswahl (variabel nach Bundesland) bis zu 2.600 Unter-

stützungserklärungen für die bundesweite Kandidatur bei einer Nationalratswahl oder

bei der Wahl zum Europäischen Parlament.

Für bereits im Nationalrat, Landtag oder im Europäischen Parlament vertretene Par-

teien genügen alternativ die Unterschriften weniger Abgeordneten für die Einreichung

einer Kandidat*innenliste. Für eine Kandidatur bei einer Wahl zum Europäischen Par-

lament reicht die Unterschrift eines Mitglieds des Europäischen Parlaments. Bei einer

Nationalratswahl reichen die Unterschriften von drei Nationalratsabgeordneten. Nach

innerparteilichen Konﬂikten, die mit Austritten oder Ausschlüssen von Abgeordneten

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

111Politische Parteien und Parteiensystem

aus einer Fraktion endeten, waren neue politische Parteien mehrmals Nutznießerinnen

derartiger Konﬂikte, indem sie sich die Unterstützungsunterschriften dieser Abgeord-

neten für ihre Kandidatur sicherten.

Häuﬁger steht eine neue Wahlpartei aber mit dem Werben und Sammeln von Unter-

stützungserklärungen von Wahlberechtigten bereits vor der Herausforderung einer ge-

wissen Mobilisierungsfähigkeit für ihre Anliegen und ihre Kandidat*innen. Zusätzlich

hat sie auch eine ﬁnanzielle Hürde für ihre Wahlteilnahme zu bewältigen, die in den

Wahlordnungen als Beitrag zu den Kosten des Wahlverfahrens oder der Produktion der

amtlichen Stimmzettel bezeichnet wird. Dieser Kostenbeitrag liegt für eine bundes-

weite Kandidatur bei einer Nationalratswahl bei 3.915 Euro und bei der EU-Wahl bei

3.600 Euro. Bei Landtagswahlen variiert der Kostenbeitrag sehr. Der Kostenbeitrag für

ein landesweites Antreten bei einer Tiroler Landtagswahl liegt bei 2.700, in Oberöster-

reich bei nur 200 Euro. Unterstützungserfordernisse und Kostenbeiträge sollen von

einer Kandidatur rein zum Spaß abschrecken.

Derzeit sind im Nationalrat, im Bundesrat, im Europäischen Parlament und in

den Landtagen Fraktionen von neun politischen Parteien vertreten (ÖVP, SPÖ, FPÖ,

GRÜNE, NEOS, KPÖ, MFG, LISTE FRITZ, TEAM KÄRNTEN). Sieben weitere

Kleinparteien (darunter die BIER-PARTEI, LINKS und TEAM HC STRACHE) ha-

ben Mandate in Wiener Bezirksvertretungen. Berücksichtigt man wahlwerbende Par-

teien, die in diesen Wahlen in der vergangenen Dekade ohne Mandatsgewinn blieben,

waren in Österreich 20 bis 30 politische Parteien zumindest für die Zeitspanne eines

Wahlkampfs aktiv tätig. Aus Gemeindevertretungswahlen kommen einige weitere poli-

tische Parteien mit rein lokaler Präsenz hinzu. Ihre konkrete Zahl zu bestimmen, ist

schwierig. Lokale Listen vermeiden manchmal zum Zweck der Stimmenmaximierung

eine erkennbare Zuordnung zu einer existierenden politischen Partei. Auch Wahlbünd-

nisse von Parteien oder von Parteien mit parteifreien Kandidat*innen kommen in Lo-

kalwahlen häuﬁg vor. Die Antwort auf die Frage, wie viele politische Parteien es in

Österreich gibt, hängt also auch von den Zählkriterien ab, die man anwendet.

2.3 Staatliche Parteienförderung

Das Parteiengesetz erlaubt die staatliche Förderung politischer Parteien durch Bund,

Länder und Gemeinden für politische Parteien, die in einem „allgemeinen Vertretungs-

körper“ oder im Europäischen Parlament mit Mandaten vertreten sein. Allgemeine

Vertretungskörper sind in Österreich der Nationalrat, die Landtage, die Bezirksvertre-

tungen in Wien und die Gemeindevertretungen. Darüber hinaus gefördert werden in

Österreich auch die politischen Akademien von Parteien, die im Nationalrat mit Klub-

stärke vertreten sind (Parteiengesetz 2012, Parteien-Förderungsgesetz 2012; Publizistik-

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112 

förderungsgesetz 1984) und die Beschäftigung von Mitarbeiter*innen der Abgeordne-

ten (Parlamentsmitarbeiterinnen- und Parlamentsmitarbeitergesetz). Klubförderungen

gibt es auch Landesebene.

Anschauliches. Staatliche Parteienförderung

-

wirkung an der politischen Willensbildung in Bund, Ländern und Gemeinden jährlich

Fördermittel zuwenden (Verfassungsbestimmung). Dazu dürfen den politischen Par-

teien, die in einem allgemeinen Vertretungskörper vertreten sind, insgesamt je Wahl-

berechtigem zum jeweiligen allgemeinen Vertretungskörper mindestens 3,10 Euro,

höchstens jedoch 11 Euro gewährt werden. Die Länder können ihre Förderungen inner-



Willensbildung auf Bezirks- und Gemeindeebene sicherzustellen. Für die Ermittlung der

Anzahl der Wahlberechtigten ist jeweils auf die bei der letzten Wahl zum allgemeinen

Vertretungskörper Wahlberechtigten abzustellen. Eine darüber hinausgehende Zu-

wendung an politische Parteien und wahlwerbende Parteien zur Bestreitung von Wahl-

werbungskosten bei Wahlen zu allgemeinen Vertretungskörpern ist unzulässig. Förder-

mittel des Bundes für politische Parteien sind durch ein besonderes Bundesgesetz zu

regeln (Parteiengesetz 2012, § 3).

2.4 Parteiorganisation und Parteimitglieder

Zur Einbeziehung ihrer Mitglieder in innerparteiliche Prozesse unterhalten Parteien

Parteiorganisationen. Die Struktur von Parteiorganisationen orientiert sich an der ter-

ritorialen Staatsorganisation mit den Ebenen Bund, Land, Bezirk und Gemeinden. Es

gibt ergänzend andere Kriterien der Organisation wie die emeninitiativen bei der

SPÖ. In der ÖVP ist die Territorialorganisation zusätzlich noch nach den Bünden ge-

gliedert. Die großen Parteien unterhalten auch kleinere Organisationseinheiten unter-

halb der Gemeindeebene, zum Beispiel die Sektionen in der SPÖ. Der Bedeutung der

nationalen und der Länderebene entsprechend sind die Bundespartei und die Landes-

parteien die wichtigsten Ebenen einer Parteiorganisation. Bei den größeren Parteien

sind die Landesparteien rechtlich eigenständig und durch die Parteistatuten mit der

Bundespartei verknüpft.

Auf lokaler Ebene unterscheiden sich die Parteiorganisationen sehr stark. Die ÖVP

ist derzeit die einzige Partei mit einem ﬂächendeckenden Netz von Ortsorganisatio-

nen. Sie ist praktisch in allen Gemeinden Österreichs vertreten, oft sogar in mehrfacher

Form durch ihre Teilorganisationen.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

113Politische Parteien und Parteiensystem

Patrick Seyd und Paul Whiteley (1992; Whiteley et al. 1994) haben in ihrem Modell

der Anreize für eine Parteimitgliedschaft zwischen materiellen, prozessbezogenen und

ideologischen Anreizen unterscheiden. Diese Komponenten tragen auch zur Erklärung

der Parteimitgliedschaft bei österreichischen Parteien bei. SPÖ und ÖVP waren nach

1945 extrem erfolgreich bei der Werbung von Parteimitgliedern. Die von den beiden

dominierenden Regierungsparteien auf nationaler und regionaler Ebene ausgeübte

Schutz- und Leistungsfunktion in Form von Patronage im verstaatlichten Sektor der

Wirtschaft, im Bildungswesen und in der Verwaltung und die Gewährung klientelisti-

scher Leistungen bildeten wesentliche, aber nicht die einzigen Anreize für eine Partei-

mitgliedschaft (Urban/Zeidner 1983; Müller 1988 & 2006 & 2007).

Die Ämterpatronage durch Parteien hat sich mittlerweile von der Massenpatronage

zur Elitenpatronage verändert (Treib 2012; Ennser-Jedenastik 2013). Die Förderung

der beruﬂichen Karriere in der Verwaltung, in staatsnahen Unternehmen und Einrich-

tungen, inklusive des öﬀentlich-rechtlichen Rundfunks, stellt bis heute einen Anreiz

für eine Parteimitgliedschaft dar. Allerdings umfasst dies einen deutlich kleineren und

in den soziodemographischen Kriterien verschiedenen Personenkreis als die Massen-

patronage der Vergangenheit.

Natürlich gibt es auch weiterhin das Motiv einer politischen Karriere. Für eine Kan-

didatur bei Wahlen auf einer Listenposition mit einer realistischen Aussicht auf ein

Mandat setzen Parteien, von prominenten Ausnahmen abgesehen, in der Regel eine

Parteimitgliedschaft voraus. Allerdings dürfte dieser Personenkreis nicht besonders groß

sein. Die Anzahl an Personen, die eine Partei bei Teilnahme an den diversen Wahlen

in Österreich für ihre Kandidat*innenlisten benötigt, liegt geschätzt im drei- bis vier-

stelligen Bereich.

Mit der Zunahme der staatlichen Parteienförderung und der Professionalisierung

von Wahlkämpfen ist die Bedeutung der ﬁnanziellen Beiträge von Parteimitgliedern

und der Mitarbeit von Parteiaktivist*innen in Wahlkämpfen tendenziell zurückgegan-

gen (siehe Müller 1996 am Beispiel der SPÖ). Allerdings sind beide Formen der Unter-

stützung bis in die Gegenwart wertvoll, insbesondere für Kleinparteien mit einer sehr

kleinen Parteiorganisation und geringen ﬁnanziellen Ressourcen und sogar noch mehr

für neue Parteien, die gerade erst in den Wettbewerb bei Wahlen eintreten.

Bei der Anzahl der Parteimitglieder liegt Österreich bis heute im internationalen

Vergleich im Spitzenfeld, auch wenn es ab den 1980er-Jahren – ebenso wie in vielen

anderen westlichen Demokratien – einen steten Rückgang in den Mitgliederzahlen gab

(Katz/Mair 1992; Dalton/Wattenberg 2000; van Biezen et al. 2012; Scarrow 2014).

Bei den Parteimitgliedschaften gibt es einen zentralen Unterschied zwischen der

ÖVP und anderen Parteien. Die Mitgliedschaft in der ÖVP erfolgt überwiegend in-

direkt durch Beitritt zu einem oder mehreren ihrer Bünde, die Teilorganisationen

der Partei darstellen. Anfänglich bestand die ÖVP aus drei Teilorganisationen, in der

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114 

Bauern*Bäuerinnen, selbstständige Wirtschaftstreibende sowie Arbeiter*innen, An-

gestellte und Beamt*innen organisiert waren. Später kamen Teilorganisationen für

junge Erwachsene, Frauen sowie Senior*innen hinzu. Nach dem aktuellen Bundespar-

tei-Organisationstatut besteht die ÖVP auf den folgenden Teilorganisationen: Junge

ÖVP, Österreichische Arbeitnehmerinnen- und Arbeitnehmerbund, Österreichischer

Bauernbund, ÖVP Senioren, Österreichischer Wirtschaftsbund und ÖVP Frauen (§

5, ÖVP 2021). Der ständige Vorbehalt beim Vergleich der Mitgliederzahlen der ÖVP

mit jenen anderer Parteien ist, dass Angaben zur ÖVP die Summe der Bündemitglied-

schaften und wegen der Mehrfachmitgliedschaften nicht die Personenzahl darstellen.

Auch die Unterscheidung in Vereinsmitglieder und Parteimitglieder bei ÖVP-Bünden

ist relevant, kann aber hier mangels Daten nicht weiterverfolgt werden.

Ein Vergleich der Mitgliederzahlen verschiedener Parteien ist auch zunehmend

schwieriger geworden, weil die österreichischen Parteien – einem internationalen Trend

folgend (Scarrow 2014) – unterschiedliche Kategorien einer Mitgliedschaft entwickelt

haben, beispielsweise eine Probemitgliedschaft oder eine Fördermitgliedschaft.

Die folgenden beiden Graﬁken versuchen unter diesen Vorbehalten trotzdem eine

vergleichende Darstellung der Mitgliederzahlen. Die erste Graﬁk zeigt die ältesten fünf

Parteien im Nationalrat ab 1945. Die nächste Graﬁk mit anderer Skalierung zeigt die

Mitgliederzahlen späterer Parlamentsparteien im Vergleich zur FPÖ. Unterschiede in

den Mitgliederzahlen der in den letzten zwei Jahrzehnten gegründeten Parteien wären

ansonsten kaum zu erkennen. Die Zeitreihen von 1945 bis Anfang der 1990er stammen

aus den fundamentalen Studien von Wolfgang C. Müller (1992 & 1994). Die jüngeren

Daten sind aus Beiträgen zu Parteien und Parteiensystem (Luther 1997 & 1999; Dachs

et al. 2006), Anfragen an die Parteien und aus Medienberichten zusammengetragen.

Letztere enthalten häuﬁg stark gerundete Angaben der Parteien.

SPÖ und ÖVP hatten nach Wiedererrichtung der Zweiten Republik rasch einen

enormen Zustrom an Mitgliedern und verzeichneten innerhalb weniger Jahre jeweils

mehr als eine halbe Million Parteimitglieder. Während die SPÖ in diesem Vergleich

zunächst meist vor der ÖVP lag, zog Letztere in den 1970er-Jahren nach der Aufwer-

tung von Seniorenbund, Frauenbewegung und Junger ÖVP von Vorfeldorganisationen

zu Teilorganisationen der ÖVP in der Brutto-Mitgliederzahl mit der SPÖ gleich und

überholte sie dann.

Die SPÖ verzeichnete ab den 1980er-Jahren einen Rückgang bei den Mitgliedern,

der sich in der darauﬀolgenden Dekade noch deutlich beschleunigte. Die ÖVP ver-

zeichnete ebenfalls einen Rückgang in der Mitgliederzahl seit den 1980er-Jahren, aber

weniger drastisch und mit zwischenzeitlichen Zunahmen. Die ÖVP liegt seither auf

Basis der Brutto-Mitgliederzahl deutlich vor der SPÖ. Allerdings werden Ältere mit

Sympathie zur Partei bei der SPÖ in einer Vorfeldorganisation, dem Pensionistenver-

band, aufgenommen, während sie bei der ÖVP in der Teilorganisation Seniorenbund

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115Politische Parteien und Parteiensystem

Abb. 2 Parteimitgliederzahlen von SPÖ, ÖVP, KPÖ, VdU und FPÖ

Abb. 3 Parteimitgliederzahlen der jüngeren Parteien

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(2006-2022); eigene Anfragen an die Parteiorganisationen.

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116 

und damit in der Mitgliederzahl der Partei berücksichtigt sind. Wenn man bei der

ÖVP die rund 300.000 Mitglieder des Seniorenbunds abzieht oder bei der SPÖ die

rund 350.000 Mitglieder des Pensionistenverbands hinzufügt, ist die Größenordnung

weiterhin ähnlich.

Die bündische Gliederung der ÖVP ist wiederholt als Wettbewerbsnachteil gegen-

über anderen Parteien eingestuft worden, da sie innerparteiliche Konﬂikte fördert

und die Ausrichtung auf stimmenmaximierende Wahlkämpfe behindert (Müller et al.

2004). Allerdings lässt die thematische Konzentration eines Bundes auf Interessenpoli-

tik für einen Teil der Gesellschaft und die Verbindung zwischen Teilorganisation und

ihrer Kandidatur bei der jeweiligen Kammerwahl die Vorteile der Mitgliedschaft in

einem ÖVP-Bund klarer hervortreten als die Mitgliedschaft in einer Partei mit weniger

klar identiﬁzierbaren Adressaten. Ein Mitgliedsbeitrag bei einer beruﬂichen Interessen-

vertretung ist im Gegensatz zu einer Parteimitgliedschaft in Österreich steuerlich ab-

setzbar. Bei der ÖVP sind Mitgliedsbeiträge für Ihre Teilorganisationen Wirtschafts-

bund, Bauernbund und Seniorenbund, die auch als Interessenvertretungen anerkannt

sind, steuerlich absetzbar (Fritzl 2022). Bei anderen Parteien kommt eine steuerliche

Absetzbarkeit des Mitgliedsbeitrags nur der jeweiligen ideologisch verbundenen Vor-

feldorganisation zugute, die bei einer Kammerwahl kandidiert und in der Kammer

Interessenpolitik betreibt.

Die KPÖ war in den ersten paaren Jahren der Zweiten Republik sehr erfolgreich in

der Mitgliederwerbung. Ihren Höhepunkt mit rund 150.000 Mitgliedern erreichte sie

Ende der 1940er-Jahre. Nach Ausbruch des Kalten Krieges gingen die Mitgliederzahlen

rasch zurück und das Ende der Besatzungszeit beschleunigte den Rückgang nochmals.

Zum Zeitpunkt der Auﬂösung der Sowjetunion und des Ostblocks hatte die bis da-

hin ideologisch immer an der sowjetischen Mutterpartei orientierte KPÖ weniger als

10.000 Mitglieder. 2013 gab sie rund 3.000 Mitglieder an.

Vergleiche der Mitgliederzahlen von Parteien beziehen häuﬁg den Vergleich mit ih-

ren Wähler*innenstimmen ein und berechnen Indikatoren des Organisationsgrads, der

organisatorischen Durchdringung der Wähler*innenschaft durch eine Partei. Aus Platz-

gründen wird hier mit einer Ausnahme davon abgesehen. Die KPÖ hält den Rekord

als die größte Partei mit dem höchsten Organisationsgrad. Gemessen an der Relation

zwischen Wähler*innenstimmen bei der Nationalratswahl 1949 und Mitgliedern, wa-

ren nahezu drei Viertel der Wähler*innen der KPÖ auch Parteimitglieder.

Der kurzlebige Verband der Unabhängigen (1949–1956) hatte rund 15.000 Partei-

mitglieder. Die ideologisch verwandte Nachfolgepartei FPÖ erlebte von diesem Niveau

aus in den folgenden Jahrzehnten ein langsames Wachstum. In der Ära der rechts-

populistischen Wende unter Parteiobmann Jörg Haider erreichte sie die Marke von

50.000 Mitgliedern, parallel zum großen Wahlerfolg bei der Nationalratswahl 1999.

Der Höchststand liegt bei rund 55.000 FPÖ-Mitgliedern. In Relation zu den Mit-

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117Politische Parteien und Parteiensystem

gliederzahlen von SPÖ und ÖVP war die FPÖ immer eine kleine Partei. Mittlerweile

ist der Abstand zu diesen Parteien deutlich kleiner geworden. Gleichzeitig ist die FPÖ

im Vergleich mit allen später gegründeten Parteien in einer eigenen Größenordnung.

Keine der jüngeren Parteien, denen ab den 1980er-Jahren der Einzug in den National-

rat gelangen, kam bei der Anzahl der Mitglieder über den vierstelligen Bereich hinaus.

Ein interessanter Fall ist die während der Covid19-Pandemie entstandene Partei MFG,

die bei ihrem ersten Antreten bei der oberösterreichischen Landtagswahl 2021 in den

Landtag einzog. Die MFG hatte nach eigenen Angaben zum Jahresanfang 2022 über

20.000 Mitglieder.

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Nach der klassischen Deﬁnition von Sartori (1976) erfasst der Begriﬀ des Parteien-

systems die Menge der in einem politischen System existierenden politischen Parteien

und ihre gegenseitigen – durch unterschiedliche Grade von Kooperation und Konﬂikt

– geprägten Beziehungen.

In diesem Abschnitt beschränkt sich die Darstellung der Parteiensysteme auf Bun-

des- und Landesebene nur auf die Parteien mit einer parlamentarischen Repräsentation

und allein auf die Betrachtung der numerischen Komponente (siehe Caramani 2020 für

eine breitere komparative Darstellung von Parteiensystemen und ihrer Entwicklung).

Abbildung 4 zeigt die Anzahl der in den gesetzgebenden Institutionen vertretenen

Parteien auf Basis der Nationalrats- oder Landtagswahlen seit 1945. Den ganzzahligen

Zähldaten wurde für die graphische Darstellung etwas zufälliges Rauschen beigefügt.

Nach bis zu drei Fraktionen auf Basis der ersten Wahlen 1945 waren nach den Ergeb-

nissen der folgenden Wahlen in den ersten beiden Dekaden der Zweiten Republik bis

zu vier Fraktionen im Nationalrat oder Landtag (ÖVP, SPÖ, KPÖ, VdU und später

FPÖ) vertreten. Nach dem Ausscheiden der in Wahlen zunehmend erfolglosen KPÖ in

den 1950er-Jahren waren maximal drei Fraktionen (SPÖ, ÖVP, FPÖ) in den parlamen-

tarischen Institutionen vertreten. Manche Landtage hatten sogar nur zwei Fraktionen

(ÖVP, SPÖ). Der Landtag Niederösterreichs besaß von 1959 bis 1988 ein Zweipar-

teiensystem. Die maximale Konzentration der Parteiensysteme zeigte sich sowohl auf

Bundes- als auch auf Landesebene in den 1970er-Jahren mit den zwei regional unter-

schiedlich dominanten Großparteien ÖVP und SPÖ und der Kleinpartei FPÖ. Mit

der schrittweisen parlamentarischen Etablierung der grünen Bewegung ab den 1980er-

Jahren nahm die Anzahl der Fraktionen in Österreich wieder zu. Nach Gründung des

LIBERALEN FORUMS gab es in Wahlen der 1990er-Jahre erste Fünf-Parteien-Kör-

perschaften. In der letzten Dekade steigerte sich die Anzahl der Fraktionen durch wei-

tere neue im Nationalrat (BZÖ, TEAM STRONACH, NEOS, LISTE PILZ) oder

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118 

in einzelnen Landtagen vertretenen Parteien (BZÖ, DIE FREIHEITLICHEN IN

KÄRNTEN, TEAM KÄRNTEN in Kärnten, LISTE FRITZ in Tirol, KPÖ in der

Steiermark, MFG in Oberösterreich) weiter auf bis zu sechs Fraktionen.

Der Index der eﬀektiven Parteienzahl (Laakso/Taagepera 1979) fasst die Anzahl der

Parteien und ihre relativen Größen in einer Maßzahl zusammen.2 Abbildung 5 liefert

Zeitreihen der eﬀektiven Parteienzahl auf Basis erzielter Mandate für den Nationalrat

und die neun Landtage im Vergleich seit 1945. Die Landtage sind nach der durch-

schnittlichen eﬀektiven Parteienzahl im gesamten Zeitraum gereiht. Das am stärksten

konzentrierte Parteiensystem wies der Landtag Niederösterreichs auf, gefolgt von Bur-

genland und Tirol. Die im Durchschnitt am wenigsten konzentrierten Parteiensysteme

waren jene in den Landtagen von Salzburg, Kärnten und Oberösterreich, weil die FPÖ

(davor bereits der VdU) in diesen Ländern etwas bessere Wahlergebnisse erzielte.

2 Der Index der eﬀektiven Parteienzahl nach Laakso und Taagepera (1979) berücksichtigt die

relative Größe der Parteien in einem Parteiensystem. Hierzu ein Beispiel: Gibt es in einem

Land zwei gleich starke Parteien im Parlament, dann entspricht die eﬀektive Parteienzahl der

Anzahl der Parteien und liegt ebenfalls bei zwei. Ist eine Partei größer als die andere Partei,

dann bildet der Index das ungleiche Stärkeverhältnis ab und sinkt unter den Wert von zwei.

Der Index kann auf Basis der Mandatsanteile im Parlament oder auf Basis der Stimmenanteile

der wahlwerbenden Parteien berechnet werden. Die Berechnungsart hängt vom Forschungs-

interesse ab.

Abb. 4 Anzahl der Parteien im Nationalrat und in den Landtagen seit 1945

Stand: 2021.

Quelle: Homepages des Parlaments sowie der Landtage.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

119Politische Parteien und Parteiensystem

Der Index der eﬀektiven Parteienzahl wurde auf Basis der Mandatsanteile der Par-

teien nach dem Wahlergebnis (Nationalratswahl, Landtagswahl) berechnet. Neben den

mittleren Maßen (arithmetischer Mittelwert und Median) ist die Variation in der histo-

rischen Entwicklung interessant. Das Parteiensystem im Tiroler Landtag war über vier

Jahrzehnte wegen der besonders guten Wahlergebnisse für die ÖVP das am stärksten

konzentrierte Parteiensystem Österreichs. Das änderte sich ab 1989, als das regionale

Wahlverhalten instabil wurde, sichtbar in zwei Phasen einer starken Dekonzentration

des Parteiensystems.

 

LTW (Landtagswahl), NRW (Nationalratswahl); eigene Berechnung nach Laakso/Taagepera (1979);

Stand: 2021.

Quelle: Homepages des Parlaments sowie der Landtage.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

120 

Gemessen am Konzentrationsgrad lag das Parteiensystem im Nationalrat nach 1945

mehrere Dekaden nur im mittleren Bereich. Erst ab den 1980er-Jahren wurde der Na-

tionalrat Spitzenreiter in der Dekonzentration der Parteiensysteme. Die Erfolge neuer

Parteien und Rückgänge in den Mandatsanteilen der bisher dominierenden Großpar-

teien SPÖ und ÖVP zeigten sich nun in den nationalen Wahlen früher und stärker als

in den regionalen Wahlen.

Die Analyse der Veränderungen in Parteiensystemen mithilfe des Index der eﬀek-

tiven Parteienzahl stößt rasch an Grenzen, wie das folgende Beispiel illustriert. Die

FPÖ verzeichnete in Landtagswahlen in den verschiedenen Bundesländern sehr unter-

schiedliche Ergebnisse. Weitaus am erfolgreichsten war sie in Kärnten. Dort wurde sie

unter Parteiobmann Jörg Haider in den Landtagwahlen 1999 und 2004 stärkste Par-

tei. Die von Haider mitbegründete neue Partei BZÖ, eine FPÖ-Abspaltung, wurde

bei der Kärntner Landtagswahl 2009, ein halbes Jahr nach Haiders Unfalltod auch

stärkste Partei, bevor Konﬂikte zwischen der BZÖ-Bundesführung und ihrer wichtigs-

ten Landespartei den Niedergang für das BZÖ und für ihre Kärntner Abspaltung DIE

FREIHEITLICHEN IN KÄRNTEN (FPK) einläuteten. Seither ist die SPÖ in Kärn-

ten – wie vor 1999 – wieder die regional stärkste Partei. Qualitative Analyse und Er-

gänzung durch weitere quantitative Kennzahlen ermöglichen weitergehende Einblicke

in die Entwicklung nationaler und regionaler Parteiensysteme (Dachs 1992 & 2006;

Jenny 2013).

4. Einordnung des österreichischen Falls

Der Index der eﬀektiven Parteienzahl (Laakso/Taagepera 1979) kann auch für einen

Vergleich des Formats des österreichischen Parteiensystems mit den Parteiensystemen

anderer Länder herangezogen werden. Abbildung 6 zeigt die Mitgliedsländer der OECD

gereiht nach der eﬀektiven Parteienzahl in der nationalen Legislative. Österreich liegt

hier mit einem Indexwert von 3,9 im Mittelfeld. Die höchste Zahl an eﬀektiven Partei-

en in einem Parteiensystem weist Belgien mit fast zehn Parteien auf, die niedrigste Zahl

Serbien mit weniger als zwei Parteien.

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121Politische Parteien und Parteiensystem

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tive vor dem Jahr 2022 berechnet (z.B. für Österreich: Ergebnis der Nationalratswahl 2019).

Quelle: Casal Bértoa (2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

122 

5. Herausforderungen für die Zukunft

Die politische emenlandschaft wird ständig durch neue Konﬂiktthemen erneuert,

auf die politische Parteien auf unterschiedliche Weisen reagieren: mit Pro/Contra-Posi-

tionen, durch die Betonung oder Verleugnung ihrer Wichtigkeit und andere Strategien.

Dazu gehört auch wie Parteien bei der Rekrutierung und Förderung politischer Talente

vorgehen, beispielsweise bei der Förderung der politischen Karrieren von Frauen. Sehr

ambitionierte Personen mit einem Wunsch nach einer politischen Karriere vergleichen

die politischen Parteien am Markt und die Karrierechancen, die sie bieten. Viele werden

jedoch nach wie vor von einer Partei zum Einstieg in die Politik eingeladen: durch das

Angebot einer Kandidatur bei einer Wahl.

Wie in der Vergangenheit werden technologische Veränderungen auf die Entwick-

lung von Parteien und Parteiensystemen Einﬂuss nehmen. Wo künftige Innovation

stattﬁndet, die Organisationsprozesse in der Politik, parteiinterne Kooperation und

Kommunikation, Spezialisierung und Führung beeinﬂusst, ist kaum abschätzbar. Dass

sie ständig stattﬁndet ist, ist allerdings klar (Jungherr et al. 2020).

Jede Partei steht in einem ständigen Wettbewerb mit den anderen existierenden Par-

teien. Bei jeder Wahl droht auch die Herausforderung durch neue Konkurrenten. Wie

empfänglich der Wählermarkt in der vergangenen Dekade für Angebote neuer Parteien

war, zeigte sich an mehreren Fällen. TEAM STRONACH war eine Unternehmerpar-

tei, gegründet und geleitet vom Unternehmer Frank Stronach. Sie hatte keine nennens-

werte Parteiorganisation, eine diﬀuse Programmatik, war aber mit sehr großen ﬁnan-

ziellen Ressourcen ausgestattet, die in den Wahlkampf für die Nationalratswahl 2013

investiert wurden. Finanziell sehr viel schlechter ausgestattet, dafür programmatisch

vorbereitet und organisatorisch auf die Mitarbeit von Aktivisten gestützt, kam auch

NEOS bei derselben Wahl neben TEAM STRONACH in den Nationalrat. Bei der

darauﬀolgenden Nationalratswahl 2017 lieferte die LISTE PILZ eine weitere Variante

eines Rezepts für den Einzug in den Nationalrat. Parteigründer Peter Pilz hatte mini-

male Finanzmittel für den Wahlkampf, keine Parteiorganisation und wenige Aktivisten,

aber als Spitzenkandidat verfügte Pilz über wesentliche Stärken. Durch die langjährige

parlamentarische Karriere war er national bekannt, hatte Medien- und Wahlkampf-

erfahrung und verband als Spitzenkandidat die neue Partei mit einem klaren emen-

und Kompetenzproﬁl. Das Antreten der LISTE PILZ war maßgeblich für das Scheitern

der GRÜNEN an der Eintrittshürde für den Nationalrat 2017 verantwortlich.

Dass zwei der drei genannten Parteien nicht mehr existieren – nur NEOS schaﬀte

eine Konsolidierung, den Aufbau einer territorialen Parteiorganisation und den Einzug

in Landtage –, zeigt die Herausforderungen, die Parteien jenseits von Wahlkämpfen

zu bewältigen haben. Wahlkämpfe sind intensive, aber kurze Phasen im Leben einer

Partei. Je nach Eingrenzung der Wahlkampfphase handelt es sich um einige Wochen

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123Politische Parteien und Parteiensystem

oder Monate. Es überwiegt der große Teil einer mehrjährigen Legislaturperiode, in der

eine Partei als Oppositions- oder als Regierungspartei beschäftigt ist, sich intern zu ko-

ordinieren und nach außen kollektiv zu handeln, um ihre Ziele in dieser langen Phase

umzusetzen, bevor der nächste Wahlkampf kommt.

Im internationalen Vergleich liegen die Veränderungen im Wahlverhalten in Öster-

reich von Wahl zu Wahl noch im gemäßigten Bereich. Mehr Volatilität im Wahlver-

halten wäre durchaus möglich. Es spricht auch mehr für weitere Instabilität als für ein

längerfristiges „Einfrieren“ und damit eine „Institutionalisierung“ der aktuellen Partei-

systeme. Doch man sollte die Elemente der Stabilität nicht übersehen. Im Vergleich

zu früheren Dekaden sind SPÖ und ÖVP deutlich kleiner und es gibt mehr Parteien

als früher. Es gibt neue Mehrheitskoalitionen auf nationaler und regionaler Ebene in

Form von Zweierkoalitionen mit einer dieser Parteien, zunächst mit der FPÖ, dann

mit den GRÜNEN, mittlerweile auch mit NEOS in Wien. Allerdings sind SPÖ und

ÖVP immer noch groß genug, dass parlamentarische Mehrheiten ohne die Beteiligung

mindestens einer der beiden Parteien bisher nicht möglich waren. Die Bezeichnung

„Staatspartei“, die sie auch wegen ihrer langjährigen Tätigkeit in Regierungsfunktionen

erhalten haben, könnten SPÖ und ÖVP noch länger tragen.

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Übungsfragen

 Wie lassen sich die Begriﬀe „Partei“ und „Parteiensystem“ deﬁnieren?

 Was unterscheidet eine Partei von einer Interessensvertretung?

 Was sind intern entstandene Parteien? Erläutern Sie zwei Beispiele.

 Welche vier Funktionen sollen Parteien erfüllen? Erklären Sie zwei davon näher.

 Beschreiben Sie die Herausforderungen neuer Wahlparteien.

 Wie funktioniert die staatliche Parteienförderung in Österreich?

An welcher Organisation orientiert sich die übliche Struktur von Parteiorganisatio-

nen?

 Erläutern Sie die Anreize für eine Parteimitgliedschaft.

Inwiefern unterscheidet sich die Parteimitgliedschaft bei der ÖVP im Vergleich zu

anderen Parteien?

Welche Aspekte stellen künftige Herausforderungen für Parteien und Parteiensyste-

me dar?

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Medien und Politik –

ein Geben und ein Nehmen

Josef Trappel

Zusammenfassung

9

9



ORF aus.

9-

me beschränkt.

9

-

gen auf.

9Ökonomische Verwerfungen aufgrund veränderter Nutzungsgewohnheiten und das ten-



1. Einleitung

Ohne Medien hätte die jüngere Zeitgeschichte Österreichs ein ganz anderes politisches

Gesicht. Da war im Mai 2019 der damalige Vize-Kanzler Heinz-Christian Strache auf

einem Video in einer Finca auf Ibiza in wenig vorteilhafter Pose auf allen Medienkanälen

zu sehen – bekannt gemacht durch die Süddeutsche Zeitung und die Zeitschrift Falter

aus Wien. In der Folge trat Strache von allen politischen Ämtern zurück, die Regie-

rungskoalition zwischen der FPÖ und der ÖVP unter Bundeskanzler Sebastian Kurz

zerbrach. Zwei Jahre später war die Reihe an Sebastian Kurz selbst, den Rücktritt von

allen politischen Ämtern zu erklären. Nach Neuwahlen im Herbst 2019 hatte die türkise

ÖVP eine Koalition mit den GRÜNEN gebildet. Um Medienangelegenheiten kümmer-

te sich gemäß der Geschäftsordnung der Regierung der Bundeskanzler Kurz selbst. Zum

politischen Verhängnis wurden ihm nicht zuletzt die Verbindungen zu der Tageszeitung

Österreich, die er mit umfangreichen Werbeschaltungen der Regierung bedachte.

Das Phänomen ist nicht auf Österreich beschränkt. In den Nachbarländern Ungarn,

Tschechien und Slowenien herrscht wenig Distanz zwischen der Regierung und den

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130 Josef Trappel

Medien des Landes. In Ungarn erklärte Ministerpräsident und Regierungschef Vik-

tor Orbán 2018 per Dekret die Mitteleuropäische Presse- und Medien-Stiftung, in der

480 regierungstreue Medien zusammengefasst sind, zu einer Angelegenheit von natio-

naler strategischer Bedeutung (Neue Zürcher Zeitung 10.12.2018). In Tschechien gelten

die zwei größten Tageszeitungen Mladá fronta Dnes und Lidové noviny als Instrumente

der politischen Agenda des Ministerpräsidenten Andrej Babiš (2017–2021), zu dessen

Mischkonzern Agrofert die beiden Zeitungen gehören (Motal 2021, 782).

Und das Phänomen ist nicht neu. 1994 machten die Wählerinnen und Wähler die

Partei Forza Italia zur stärksten politischen Kraft Italiens und den „cleveren Selfmade-

man“ Silvio Berlusconi (Muzik 1989, 159) zum ersten Mal zum Ministerpräsidenten.

Zu diesem politischen Erfolg hat nicht zuletzt die Unterstützung durch sein umfang-

reiches „fast unüberschaubar gewordenes“ Firmenimperium Fininvest beigetragen, zu

dem damals die Fernsehsender Canale Cinque, Italia Uno, Rete Quattro, die Tageszei-

tung Il Giornale sowie der Buchverlag Mondadori gehörten (Baukloh/Wittmaack 2003,

267–269). Durch seine Wahl erlangte Berlusconi indirekt auch bestimmenden Einﬂuss

auf das öﬀentliche Fernsehen Radiotelevisione italiana (RAI).

Derart enge Verﬂechtungen zwischen Politik und Medien widersprechen im Grund-

satz der Rollenverteilung von Akteuren in demokratischen Rechtsstaaten. Diese Rol-

lenverteilung besteht aus einem Sozialvertrag, abgeleitet aus dem durch den Staat

garantierten Menschenrecht der freien Meinungsäußerung (Art 10 Europäische Men-

schenrechtskonvention, Europarat 1950; Art 18 Allgemeine Erklärung der Menschen-

rechte, Vereinte Nationen 1948; Art 11 Charta der Grundrechte der Europäischen

Union 2000). Dieser ungeschriebene Sozialvertrag verpﬂichtet die Staaten, die Medien-

freiheit zu respektieren, gleichzeitig verpﬂichten sich die Medien, die Staatsbürger*in-

nen durch ihre Leistungen zur demokratischen Teilhabe zu befähigen (Strömbäck 2005,

332). In erster Linie betriﬀt dies die Informationsleistung, um Wähler*innen mit rele-

vanten Informationen auszustatten, die informierte, also gute Wahlentscheidungen er-

lauben. Curran (2011, 63–83) weist darauf hin, dass auch Unterhaltung in den Medien

einen politischen Charakter aufweist, oder zumindest aufweisen kann. Unterhaltung

transportiere Identität, aber auch gesellschaftliche Normen und Werte und sei daher

hochpolitisch. Beide, Informations- und Unterhaltungsmedien, tragen also grundle-

gend dazu bei, politisches Handeln nach demokratischen Regeln zu ermöglichen.

Aufgrund dieses ungeschriebenen Sozialvertrages übernehmen Medien Verantwor-

tung und üben Macht aus. In der Literatur und im politischen Diskurs werden die

Medien häuﬁg als vierte Gewalt bezeichnet (High Level Group on Media Freedom and

Pluralism 2013; Voltmer 2008). Eine genauere Betrachtung dieser Zuschreibung wirft

allerdings Fragen auf. So spielt die vierte Gewalt auf eine Ausdehnung der Gewalten-

teilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative an. Im Gegensatz zu diesen drei

Gewalten sind die Medien aber weder demokratisch legitimiert noch sind Mediennut-

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131

zer*innen Rechtsunterworfene und für die Entscheidungen innerhalb von Medienor-

ganisationen gilt kein Transparenz- und Legitimationsgebot. Ebenso wenig eignet sich

die Metapher des vierten Standes („forth estate“) für die angemessene Beschreibung der

Rolle der Medien in einem Rechtsstaat. Medien stehen keineswegs gleichwertig neben

Adel, Klerus und dem gemeinen Volk, entlehnt aus einem längst überholten angel-

sächsischen und französischen Staatsverständnis. Die Verwendung dieser Begriﬄichkeit

erzeugt ein rundweg falsches, ja „irreführendes“ Bild (Burkart 2021, 133). Die Medien

sind keine Staatsmacht, sondern „sie dienen der Kritik und Kontrolle staatlicher Macht“

(Beck 2018, 383, Hervorhebung im Original).

Die Begriﬄichkeit ändert freilich nichts an der Tatsache, dass Medien einﬂussreiche

und mächtige Akteure des öﬀentlichen und politischen Lebens darstellen. Schon durch

ihre Kontrollfunktion sind sie in der Lage, politische Entscheidungen zu beeinﬂus-

sen, zu befördern oder auch ganz zu verhindern: „Bereits die Publikation allein (oder

die Angst vor einer Veröﬀentlichung) kann zu einer Verhaltensänderung von Macht-

inhabern führen, weil sie Reputationsverlust oder auch potenzielle Sanktionen durch

entsprechende Gremien (Verurteilung, Abwahl etc.) befürchten“ (Burkart 2021, 133).

Übertragen auf eine Zeitachse erscheint die Annahme gut begründet, dass die Me-

dien zunehmend an Einﬂuss auf verschiedene Bereiche des gesellschaftlichen Lebens

gewinnen, nicht nur auf die Politik, sondern auch auf Bereiche wie Sport, Wirtschaft,

Kirche und Kultur. Die Logik der Medien (Altheide/Snow 1979) breitet sich aus, was

in der Literatur unter dem Begriﬀ der Mediatisierung (oder Medialisierung) diskutiert

wird (Imhof 2006; Lundby 2009). Darunter ist ein Prozess zu verstehen, in dem öﬀent-

liche Kommunikation und der mediale Diskurs über gesellschaftliches Handeln ständig

an Bedeutung gewinnen.

Angesichts ihrer zentralen Position im politischen Institutionengefüge besteht also

hinreichend Anlass, sich mit den Ausprägungen der Akteursgruppe Medien näher aus-

einanderzusetzen. Was ist aber nun unter Medien zu verstehen?

Der Medienbegriﬀ umfasst in einer ersten Näherung einen bunten Strauß zuge-

schriebener Bedeutungen. So gilt Sprache als Medium erster Ordnung (keine techni-

sche Vermittlung erforderlich), die Presse als Medium zweiter Ordnung (für die Her-

stellung sind technische Vorkehrungen erforderlich, Druckmaschinen, Zustellung) und

leitungsgebundene Medien als Medien dritter Ordnung, weil sie sowohl auf der Seite

der Herstellung als auch auf der Seite der Rezeption technische Vorkehrungen (Emp-

fangsgeräte, Computer) erfordern. Medien zweiter und dritter Ordnung werden auch

als Massenmedien bezeichnet.

Während der Begriﬀ der Massenmedien einst auf „Einrichtungen der Gesellschaft

[…], die sich zur Verbreitung von Kommunikation technischer Mittel der Vervielfäl-

tigung bedienen“ (Luhmann 1996, 10), beschränkt war, nimmt ein zeitgemäßes Ver-

ständnis den institutionellen Charakter von Massenmedien ebenso in den Blick und

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

132 Josef Trappel

erfasst den gesamten Prozess entlang der einschlägigen Wertschöpfungskette. Massen-

medien überwinden räumliche und zeitliche Distanzen unter Einsatz von Technolo-

gie, sie weisen einen hohen Grad an Einseitigkeit (Sender*in – Empfänger*in) auf, sie

schließen niemanden a priori von der Nutzung aus, sie erzeugen Inhalte in industrieller

Masseproduktion und sie sind auf Dauer angelegt.



      -

hänge, die sich komplexer Kommunikationskanäle und -techniken bedienen und in

  -

-

tion erbringen“ (Trappel 2007, 32).

Nicht zuletzt durch ihre massenhafte Nutzung stellt sich die Frage, ob nun digitale

Kommunikationsplattformen („social media“) als Massenmedien zu betrachten sind.

Zweifellos sind diese Plattformen auf Dauer angelegt, institutionalisiert, großbetrieb-

lich, technisch vermittelt und bedeutungsvoll, wie etwa die Verwendung von Twitter

als bevorzugter öﬀentlicher Kommunikationskanal des US-amerikanischen Präsidenten

Donald Trump (2017–2021) belegt. Was digitale Plattformen in der Regel von redak-

tionellen Massenmedien unterscheidet, ist ihr Verzicht auf die eigenständige Herstel-

lung von publizistischen Inhalten. Vielmehr erzeugen die User*innen die Inhalte, die

dann von den Plattformen algorithmisch geﬁltert an andere User*innen weitergegeben

beziehungsweise freigegeben werden. Mark Zuckerberg, CEO von Metaverse (umfasst

u.a. Facebook, WhatsApp, Instagram), stellte sich ursprünglich auf den Standpunkt, seine

Plattformdienste seien lediglich technische Einrichtungen zur Durchleitung von Inhal-

ten. Er hat seine Position aber unterdessen geändert und erkannte in dem Kongress-Hea-

ring im April 2018 auch eine inhaltliche Verantwortung für seine Dienstleistungen an.

Eine solche Verantwortung erfasst zumindest jene Inhalte, die strafrechtlich un-

zulässig sind (z.B. Verhetzung, Verleumdung, Beleidigung), aber auch gewaltverherr-

lichende, misogyne, rassistische, pornographische und auf andere Art herabwürdigende

Inhalte. Zumindest in groben Fällen greifen digitale Kommunikationsplattformen in

die Inhalte ein, löschen oder blockieren sie und übernehmen so basale redaktionelle

Aufgaben. Auch wenn die digitalen Kommunikationsplattformen das Gefälle zwischen

jenen, die Inhalte herstellen und verbreiten, und jenen, die solche Inhalte rezipieren, ab-

geﬂacht haben, so gelten sie dennoch als Massenmedien, wenn auch nicht als klassische

redaktionelle Medien wie Radio, Fernsehen, Presse und Online-Medien.

Von der Deﬁnition zumindest teilweise erfasst sind auch jene redaktionsungebunde-

nen Formen internetbasierter öﬀentlicher Kommunikation, die ausschließlich den Ver-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

133

breitungsweg Internet benutzen. Als redaktionsungebunden gelten jene Medien, deren

Inhalte nicht von einer Redaktion hergestellt werden, in der journalistische Professio-

nalitätsprinzipien (z.B. Redaktionsstatut, Chefredaktion, Qualitätssicherung, Ausbil-

dung) zur Anwendung kommen. Dazu zählen etwa YouTuber ebenso wie Inﬂuencer auf

anderen digitalen Kanälen, die sich mit Fragen oder Ereignissen des öﬀentlichen Lebens

befassen. Solche oft unkonventionellen Formen der Nachrichtenverarbeitung sind vor

allem in jüngeren Bevölkerungsgruppen beliebt. Allerdings genügen viele solche Diens-

te nicht der deﬁnitorischen Anforderung der Dauerhaftigkeit.

Redaktionsgebundene gleichwohl wie redaktionsungebundene Massenmedien sind

neben ihrer publizistischen Charakteristik auch wirtschaftliche Subjekte. Meist als Un-

ternehmen organisiert, unterliegen sie – jedenfalls in den westlichen Ländern – der

marktwirtschaftlich-kapitalistischen Ordnung ebenso wie deren Zwängen. In der Regel

über Erlöse aus dem Verkauf oder der Nutzung von Inhalten sowie durch den Verkauf

der so generierten Kontakte an die werbungtreibende Wirtschaft ﬁnanziert, weist die

Ökonomie der Massenmedien dualen Charakter auf zweiseitigen Märkten auf (De-

wenter/Rösch 2015; Kiefer/Steininger 2014). Metaphorisch sind Medien daher Diener

zweier Herren, was Herbert J. Altschull mit seinem „second law of journalism“ auf den

Punkt bringt: „e content of the news media always reﬂects the interests of those who

ﬁnance the press“ (Altschull 1995, 440).

Die ökonomische Verfasstheit der Medien ruft neben inhaltlichen Einschränkun-

gen auch handfeste Zwänge hervor. Fixkostendegression, Netzwerkeﬀekte, Skalen- und

Verbundeﬀekte sowie die fortschreitende Konvergenz sind ursächlich für den Zusam-

menschluss von Medienunternehmen oder deren Ausscheiden aus dem Markt (Noam

2016). Die resultierende Medieneigentumskonzentration zieht nicht nur den Wettbe-

werb zwischen immer weniger, dafür aber immer größeren Unternehmen in Mitleiden-

schaft, sondern vermindert auch die publizistische Vielfalt. Was bei den redaktions-

gebundenen Medien mehrere Jahrzehnte in Anspruch genommen hat, vollzog sich bei

den redaktionsungebundenen digitalen Kommunikationsplattformen innerhalb weni-

ger Jahre: die Ausbildung und Dominanz von genreübergreifenden Oligopolen und

Monopolen. Die als GAFAM bezeichnete digitale Medienindustrie (zusammengesetzt

aus Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft) dominiert nach Belieben den globa-

len Wettbewerb der Kommunikationsplattformen und hebt den Grad an Markt- und

Eigentumskonzentration der Medienbranche auf ein historisch beispielloses Niveau.

Eine Besonderheit im Hinblick auf die Institutionalisierung stellen öﬀentlich-recht-

liche Medien („public service media“, PSM) dar, die gesetzlich eingerichtet und in aller

Regel auch öﬀentlich ﬁnanziert sind (Gebührenﬁnanzierung). In manchen Ländern

sind PSM von der Finanzierung durch Werbung ausgeschlossen (u.a. Großbritannien,

Norwegen, Schweden), andere Länder sehen eine Mischﬁnanzierung aus Gebühren

und Werbeeinnahmen vor (Österreich, Schweiz, Australien, Belgien, Finnland, Italien,

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

134 Josef Trappel

Niederlande, Portugal) (van den Bulck et al. 2018). Im Gegensatz zu privaten Medien-

unternehmen haben PSM einen gesetzlich festgelegten Auftrag zu erfüllen. Sie handeln

redaktionell unabhängig vom Staat und auf eigene Verantwortung. Sie sind also keine

Staatsmedien.

2. Gegenwärtige Situation

Die österreichische Medienstruktur weist vier Gruppen von Akteuren auf: nationale

und regionale Tageszeitungsverlage, kleinere und mittelgroße private Fernseh- und Ra-

dioveranstalter, den ORF und eine Vielzahl von Kleinmedien. Diese Unterscheidung

bildet sich sowohl in ökonomischer Hinsicht ab als auch bei der Mediennutzung. Eine

eigenständige und unabhängige Gruppe von Online-Medien hat sich in Österreich bis-

her nicht entwickelt.

Die Gruppe der Tageszeitungsverlage ist klein, aber bedeutsam. Sie zerfällt einer-

seits in nationale und regionale Zeitungen, andererseits in sogenannte Qualitäts- und

Boulevardzeitungen. Beide Unterscheidungen sind nicht ganz trennscharf. Zum einen

erscheint zum Beispiel die Kronen Zeitung als nationale Zeitung in fast allen Bundes-

ländern in einer Regionalausgabe. Die Salzburger Nachrichten wiederum sind eine Re-

gionalzeitung mit nationalem Anspruch, der durch eine ausgebaute Redaktion in Wien

eingelöst wird. Zum anderen lassen sich nicht alle österreichischen Zeitungen eindeutig

als Qualitäts- oder Boulevardzeitungen qualiﬁzieren. Erstere zeichnen sich durch eine

faktenbasierte, nüchterne, textlastige und generell ausführlichere Berichterstattung in

den klassischen Ressorts Außenpolitik, Innenpolitik, Wirtschaft, Kultur, Sport und

einem kleinen Anteil an vermischten Meldungen („Human Interest“) aus. Boulevard-

medien hingegen berichten kürzer und emotionaler, konzentrieren sich oft auf Perso-

nen und Schicksale, setzen diese großﬂächig ins Bild und pﬂegen generell einen mehr

an Sensation als an der Aufklärung von Hintergründen orientierten Journalismus-Stil.

Als nationale Qualitätszeitungen können die Presse, der Standard, und die Wiener

Zeitung gelten. Sie haben alle ihren Redaktionssitz in Wien und vertreiben dort auch

den Großteil der Auﬂage. Die Zeitungsexemplare sind aber österreichweit erhältlich.

Die Presse erscheint (mit Unterbrechungen) seit 1884 und steht im Eigentum der Styria

Media Group mit Sitz in Graz. Die Tageszeitung Der Standard wurde 1988 von dem

Journalisten Oscar Bronner gegründet, der bis heute über seine Familienstiftung die

Zeitung besitzt. In den drei Jahrzehnten seines Bestehens haben auch die Axel Sprin-

ger AG sowie der Verlag der Süddeutschen Zeitung während mehrerer Jahre Anteile an

der Zeitung besessen. Die Wiener Zeitung gilt als älteste, noch erscheinende Tageszei-

tung der Welt (gegründet 1703) und steht im Eigentum der Republik Österreich. Die-

se ungewöhnlichen Eigentumsverhältnisse haben die Redaktion veranlasst, die eigene

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

135

Unabhängigkeit durch ein Redaktionsstatut abzusichern. Die Wiener Zeitung vertreibt

nach eigenen Angaben rund 10.000 Stück pro Tag, was eine zu kleine Basis für einen

ökonomischen Zeitungsbetrieb darstellt. Als Amtsblatt proﬁtiert die Zeitung von der

Querﬁnanzierung durch kostenpﬂichtige amtliche Einschaltungen.

Zur Gruppe der nationalen Boulevardzeitungen zählen die Kronen Zeitung und der

Kurier sowie die Gratiszeitungen Österreich und Heute. Die Kronen Zeitung wurde 1959

von Hans Dichand (geb. 1921) gegründet, der die Zeitung in Doppelfunktion als Chef-

redakteur und Verleger rasch zu der mit Abstand größten Zeitung Österreichs machte

und diese bis zu seinem Tod 2010 auch operativ führte. Die Zeitung erscheint im Klein-

format und hat ihren Redaktionssitz in Wien Heiligenstadt, in einer eher unansehnlichen

Industriegegend. 1987 verkaufte Dichand knapp die Hälfte der Anteile an die deutsche

Funke-Gruppe (ehem. Westdeutsche Allgemeine Zeitung, WAZ), die bis heute Anteile hält,

die Hälfte davon aber 2018 an den österreichischen Immobilienunternehmer René Ben-

ko verkauft hat. Der Kurier bewegt sich inhaltlich an der Grenze zwischen Qualitäts- und

Boulevardmedium. Die Eigentumsverhältnisse sind vergleichsweise komplex. Bestim-

mende Eigentümer sind die Bankengruppe Raiﬀeisen und ebenfalls die deutsche Fun-

ke-Gruppe (wieder zusammen mit René Benko). Kronen Zeitung und Kurier betreiben

gemeinsam den Verlag Mediaprint, der das Druck-, Logistik- und Anzeigengeschäft für

beide Zeitungen betreibt. Die Tageszeitung Österreich wurde von den Brüdern Helmuth

und Wolfgang Fellner 2006 als Konkurrenzprodukt zur Kronen Zeitung gegründet und

seither zu einem Multimedia-Format unter der Marke oe24, einschließlich eines On-

line-Fernsehkanals, ausgebaut. Der weitaus größte Teil der Print-Auﬂage wird über Ent-

nahmeboxen im östlichen Teil Österreichs kostenlos verteilt, ein kleiner Teil auch im

Abonnement verkauft. Zur Gänze über solche Entnahmeboxen wird seit 2004 die Gratis-

zeitung Heute verteilt, deren Eigentümerstruktur nie vollständig oﬀengelegt wurde. Zu

den Eigentümerinnen zählt auch die Chefredakteurin Eva Dichand, die mit dem Sohn

des Gründers der Kronen Zeitung und aktuellen Chefredakteur, Christoph Dichand, ver-

heiratet ist. Seit 2006 ist der Schweizer Verlag TX Group (ehem. Tamedia, Tages-Anzeiger)

zu einem Viertel an der Zeitung und zu 51 Prozent an der Online-Variante Heute.at be-

teiligt. Auch Heute wird nur in den östlichen Landesteilen verteilt.

Die regionalen Qualitätszeitungen haben die österreichischen Bundesländer unter-

einander aufgeteilt, was den Zeitungswettbewerb auf regionaler Ebene (mit Ausnahme

des Großraums Wien) praktisch eliminiert hat. In Niederösterreich und im Burgen-

land erscheint keine eigene regionale Tageszeitung. Die Styria Group betreibt neben der

Presse in Wien auch die auﬂagenstarke Kleine Zeitung in Kärnten und in der Steiermark.

Hinter diesem Verlag steht als Eigentümerin die Katholische Medien Verein Privat-

stiftung (ehem. Katholischer Pressverein der Diözese Graz-Seckau). In Linz betreibt

das eigentümergeführte Medienhaus Wimmer (Familie Cuturi) die 1945 gegründeten

Oberösterreichischen Nachrichten. In diesem Bundesland erscheint auch die letzte ver-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

136 Josef Trappel

bliebene Parteizeitung der ÖVP, das Oberösterreichische Volksblatt. Aufgrund der be-

scheidenen Auﬂage stellt das Volksblatt für den regionalen Marktführer keinen nen-

nenswerten Wettbewerber dar.

Auch in den drei westlichen Bundesländern Salzburg, Tirol und Vorarlberg domi-

niert je eine eigentümergeführte Tageszeitung den regionalen Markt. Die Salzburger

Nachrichten (SN) konkurrieren lediglich mit der Regionalausgabe der Kronen Zeitung.

Die SN wurden 1945 mit Zustimmung der US-amerikanischen Armee gegründet und

seither von der Familie Dasch betrieben. Im Druckzentrum an der Salzburger Peri-

pherie teilen sich die beiden Konkurrenten die Kapazität. In Innsbruck betreibt der

Schlüsselverlag (Moser Medienholding) die seit 1945 bestehende Tiroler Tageszeitung

(TT). Daneben erscheint in Tirol auch noch eine kostenlose Kompaktausgabe der TT.

Ebenfalls seit 1945 erscheint in Vorarlberg die Tageszeitung Vorarlberger Nachrichten,

die von der Familie Russ geführt wird. Der Russmedia Verlag betreibt daneben noch

die Zweitzeitung Neue Vorarlberger Tageszeitung, die aber keine relevante Marktgröße

aufweist. In diesem westlichsten Bundesland spielt selbst die sonst auch regional gut

verankerte Kronen Zeitung keine wettbewerbliche Rolle – Vorarlberg ist publizistisch

praktisch zur Gänze in der Hand der Familie Russ.

 

Zeitungstitel 2011 2021 Veränderung

(in Prozent)

Kronen Zeitung 796.174 639.330 -19,7

Kleine Zeitung 277.445 276.150 -0,5

Kurier 145.355 114.019 -21,6

Oberösterreichische Nachrichten 104.745 104.077 -0,6

Tiroler Tageszeitung 84.560 72.832 -13,9

Salzburger Nachrichten 66.621 70.016 5,1

Die Presse 63.344 66.670 5,3

Der Standard 64.069 54.363 -15,1

Vorarlberger Nachrichten 61.217 54.354 -11,2

Neue Vorarlberger Tageszeitung 5.377 6.658 23,8

Wiener Zeitung1k.A. k.A. k.A.

Oberösterreichisches Volksblatt1k.A. k.A. k.A.

k.A. (keine Angabe); Die Daten geben die Resultate der Erhebungswelle der ersten Jahreshälfte wieder.

1



https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

137

 

Gratiszeitungen 2011 2021 Veränderung

(in Prozent)

Heute 587.137 478.651 -18,5

Österreich 427.536 460.419 7,7

TT Kompakt - 9.392 -

Die Daten geben die Resultate der Erhebungswelle der ersten Jahreshälfte wieder.



Die Tabellen 1 und 2 geben die Ergebnisse der Österreichischen Auﬂagenkontrolle

(ÖAK) wieder, die zweimal jährlich auf der Grundlage (stichprobengeprüfter) Meldun-

gen der Zeitungshäuser die Auﬂagenstatistik veröﬀentlicht. Die Ergebnisse 2011 zei-

gen, dass 44 Prozent der verkauften Auﬂage der österreichischen Tageszeitungen alleine

auf die Kronen Zeitung entfallen, im Jahr 2011 waren das noch 48 Prozent. Die acht

kleinsten Tageszeitungen kamen 2021 zusammen auf 37 Prozent der Gesamtauﬂage

aller Zeitungen, die an der Österreichischen Auﬂagenkontrolle teilnehmen. In dem hier

betrachteten Jahrzehnt haben die beiden großen Boulevardzeitungen (Kronen Zeitung,

Kurier) am stärksten an verkaufter Auﬂage verloren, während die regionalen Zeitungen

deutlich weniger Verluste hinnehmen mussten. Zu erklären ist dies einerseits mit einem

generellen Trend zu weniger Zeitungslektüre in der Bevölkerung, andererseits mit der

starken Marktpositionierung der beiden großen Gratiszeitungen Heute und Österreich.

Jedoch kommen beide 2021 nicht einmal mit ihrer jeweiligen Druckauﬂage an die ver-

kaufte Auﬂage der Kronen Zeitung heran.

Praktisch alle österreichischen Tageszeitungen, die einen Verkaufspreis aufweisen, er-

halten Presseförderung, die der Absicherung der Presse- und Meinungsvielfalt dient.

Abgestuft nach ihrer Stellung im Wettbewerb erhalten Tageszeitungen entweder nur

einen Sockelbetrag (Vertriebsförderung, auch an marktführenden Zeitungen, gemäß

§ 6 Presseförderungsgesetz; im Jahr 2021 pro förderungsberechtigtem Zeitungstitel

zwischen 160.000 und 201.000 Euro) oder zusätzlich eine besondere Förderung für

ihre Leistung zur Erhaltung der regionalen Vielfalt (nach § 8 PresseFG; 2021 pro Titel

zwischen 650.000 und 1 Million Euro; RTR).

Trotz dieser Vielfaltsförderungen ist der im internationalen Vergleich sehr kleine ös-

terreichische Tageszeitungsmarkt als hoch konzentriert zu klassiﬁzieren, mit ausgepräg-

ter Marktmacht der über die Mediaprint verbundenen Titel Kronen Zeitung und Kurier.

Die Marktdominanz hat sich im letzten Jahrzehnt in einem insgesamt rückläuﬁgen

Umfeld kaum verkleinert. Im Hinblick auf die Marktvielfalt stuft der „Media Pluralism

Monitor“ Österreich als Hochrisikogebiet ein (Seethaler/Beaufort 2021, 12).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

138 Josef Trappel

Die Struktur des Radio- und Fernsehmarktes in Österreich ist von der Dualität

zwischen öﬀentlichen und privaten Veranstaltern geprägt. Der durch das ORF-Gesetz

determinierte Österreichische Rundfunk (ORF) hat einen Programmauftrag zu erfüllen.

Zur Kostendeckung tragen die österreichischen Haushalte, die ein Empfangsgerät be-

sitzen, durch die (verpﬂichtende) Radio- und Fernsehgebühr bei. 2001 ermöglichte

der Gesetzgeber daneben auch die Zulassung von privaten Veranstaltern, die in der

Programmgestaltung und Geschäftsführung weitgehend freie Hand haben, aber keine

Basisﬁnanzierung über Haushaltsgebühren erhalten. Ihre Haupterlösquelle ist die Wer-

bung.

Der ORF ist das mit Abstand größte Medium in Österreich und auf den drei wich-

tigsten Kanälen Hörfunk, Fernsehen und Online präsent, ergänzt durch das weiter-

hin sehr populäre Nachrichtenmedium Teletext. Der ORF erzielt pro Jahr Erlöse von

rund einer Milliarde Euro, die sich zu 60 Prozent aus Gebühreneinnahmen, und je zu

20 Prozent aus Werbe- und sonstigen Erlösen zusammensetzen. Der Programmauftrag

ist im ORF-Gesetz (ORF-G) festgeschrieben, das den ORF ermächtigt, seine Leistungen

in den drei genannten Vertriebskanälen und im Teletext anzubieten, ihm gleichzeitig

aber enge Schranken für die Tätigkeit in den digitalen Kommunikationsplattformen

auferlegt. Das ORF-Gesetz legt als Organisationsform eine Stiftung fest, in deren obers-

tem Entscheidungsgremium (Stiftungsrat, 35 Mitglieder) Vertreter*innen der Bundes-

regierung, der im Nationalrat vertretenen Parteien, der Bundesländer, des Betriebsrates

sowie des ORF Publikumsrates vertreten sind (§ 20 ORF-G). Sie wählen (und entlassen)

den*die Generaldirektor*in für eine fünährige Funktionsperiode, in der die gewählte

Person aufgrund ihrer Bestellung und im Rahmen der ihr übertragenen Geschäftsfüh-

rung unabhängig entscheiden kann. Der ORF ist gesetzlich verpﬂichtet, Landesstudios

zu betreiben. Inhaltlich haben seine Programme für die „umfassende Information der

Allgemeinheit über alle wichtigen politischen, sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen

und sportlichen Fragen“ zu sorgen, und dabei alle Altersgruppen, Menschen mit Behin-

derungen, Familien, Kinder und Jugendliche, die Gleichberechtigung von Frauen und

Männern sowie Kirchen und Religionsgemeinschaften angemessen zu berücksichtigen

(§ 4 ORF-G). Neben Information ist der ORF auch dazu verpﬂichtet, Unterhaltung

und Kultur anzubieten.

Der Markt des privaten Fernsehens ist in Österreich noch mehr konzentriert als jener

der Tageszeitungen. Gerade zwei Veranstalter stehen mit dem ORF im Wettbewerb,

Puls4/ATV und ServusTV. Während ServusTV zum Red Bull Media House, und damit

zum Medienimperium des Österreichers Dietrich Mateschitz zählt, gehört Puls4/ATV

der deutschen ProSiebenSat.1-Gruppe. ATV war 2003 als österreichisches Programm

gegründet worden, wurde dann aber – mit Billigung der österreichischen Bundeswett-

bewerbsbehörde – 2017 an Puls4 und damit an die deutsche Gruppe verkauft. Puls4

selbst war 2004 als Wiener Stadtsender Puls TV gegründet worden, drei Jahre später

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

139

übernahm ProSiebenSat.1 den Sender, der heute auch noch den Informationssender

Puls24 betreibt. Ergänzt wird das Angebot an österreichischem Privatfernsehen durch

die nur über die Verbreitungsplattform Internet empfangbaren Veranstalter KroneTV

(Kronen Zeitung), SchauTV (Kurier) und oe24TV (Österreich). Ihre Marktanteile sind

gering.

 

Fernsehprogramm 2011 (in Prozent) 2021 (in Prozent)

ORF 2 23 22,1

ORF 1 14 10,2

ZDF (Deutschland) 4 3,9

Servus TV k.A. 3,7

VOX (Deutschland) 5 3,2

Puls 4 3 3,1

RTL (Deutschland) 7 3,1

ATV 4 3,0

ARD (Deutschland) 3 3,0

ProSieben (Deutschland) 5 2,7

k.A. (keine Angabe); Erwachsene ab 12 Jahren.



Tabelle 3 zeigt, dass der ORF mit seinen beiden Hauptprogrammen deutlich die Nut-

zungszeit des österreichischen Fernsehpublikums dominiert. Zusammengenommen er-

reicht der ORF einen Marktanteil von 32,3 Prozent. Die drei österreichischen Program-

me ServusTV, Puls4 und ATV kommen je über 3,7 Prozent, oder zusammengerechnet

9,8 Prozent, nicht hinaus. Deutlich mehr Sendezeit entfällt auf die deutschen Program-

me ZDF und RTL, fast gleich intensiv wird der Sender ARD genutzt.

Eine dritte Gruppe bilden jene Fernsehveranstalter in Österreich, die entweder lo-

kal tätig sind, oder sich dem dritten Sektor zurechnen, also dem nichtkommerziellen

Fernsehen. Die für die Zulassung zuständige Behörde Rundfunk und Telekom Regu-

lierungs-GmbH (RTR) hat mehreren Dutzenden solcher Sender eine Lizenz erteilt, die

aber selbst in ihrem Verbreitungsgebiet keine namhaften Marktanteile erzielen können

(z.B. DorfTV, gotv, Kanal 3, Ländle TV, LT1 , Okto, RTS, Tirol TV, TV1, W24). Vie-

le dieser kleinen Sender, aber auch die größeren privaten Veranstalter, erhalten direk-

te Fördermittel aus unterschiedlichen Fördertöpfen der RTR (Privatrundfunkfonds,

Nichtkommerzieller Rundfunkfonds, Digitalisierungsfonds, Fernsehfonds).

Die Struktur der österreichischen Radiolandschaft stellt sich vergleichsweise vielfältig

dar. Neben den marktdominanten ORF-Programmen Ö1 (Kultur- und Nachrichten-

orientierung), Ö2 (Regionalprogramm), Ö3 (Sender für junge Erwachsene) und FM4

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

140 Josef Trappel

(Jugendprogramm, zweisprachig deutsch und englisch) ist seit 1995, als mit Antenne

Steiermark das erste Privatradio auf Sendung ging, eine recht bunte Privatradioszene

entstanden. Die meisten Veranstalter senden kommerzielle „Middle-of-the-Road“-Pro-

gramme, wie etwa die Sender der Antenne-Gruppe. Bemerkenswerterweise hat die Re-

gulierungsbehörde zwei nationale private Radioprogramme zugelassen, und zwar aus-

gerechnet aus dem Hause der Kronen Zeitung (Krone Hit) und jenem der Brüder Fellner

(Radio Austria). Auf regionaler Ebene mischen sich Zeitungsverleger als Radiomacher

(z.B. Beteiligungen an Antenne Radios, Arabella, 88.6, Life) mit reinen Radioveranstal-

tern (z.B. Welle 1, Energy, Lounge FM). Auch im Hörfunkbereich gibt es einige Sender

des dritten Sektors, auch freie Radios genannt (z.B. Radio Freequenns, Radio Freirad,

Proton, Agora, Radio Orange, Radiofabrik). Alle genannten Radiosender erhalten direkte

Fördermittel aus den oben genannten Fördertöpfen der RTR.

Für die Nachrichtennutzung vor allem jüngerer Kohorten, aber zunehmend auch

für die Mitte der Gesellschaft, stellen Online-Medien eine Alternative dar. Im Vergleich

mit anderen europäischen Ländern hat Österreich bislang kaum generische Online-

Medien hervorgebracht, also solche Nachrichtenmedien, die ausschließlich auf dem

Verbreitungsweg Internet genutzt werden können (Trappel 2007) und die keinem be-

stehenden Medienunternehmen oder einer Partei angehören oder nahestehen. Einzige

nennenswerte Ausnahme ist exxpress.at, das im März 2021 von einem ehemaligen und

in Ungnade gefallenen Journalisten der Kronen Zeitung gegründet wurde.

Alle marktführenden Online-Medien sind einem Medienkonzern angeschlossen und

werden von diesem betrieben. Dabei lässt sich gut beobachten, wie sich Konvergenz

in der Praxis einstellt. Da die bedeutsamen österreichischen Medienunternehmen alle

einen Online-Ableger betreiben, mischen sich die getrennten Mediengenres Presse und

Rundfunk auf dem durch das „WWW“ des Internet hergestellten digitalen Marktplatz.

Wenig verwunderlich daher, dass die dominierenden Marken der Oﬄine-Medien auch

den Markt der Online-Medien prägen. Überraschend sind bestenfalls die kleineren

Marktverschiebungen im Vergleich zu den Oﬄine-Markanteilen. Als Währung für die

Messung der Leistung von Online-Medien haben sich „Page Impressions“ (auch „Hits“

genannt, also Einzelzugriﬀe auf eine Website), „Visits“ (zusammenhängende Nutzungs-

vorgänge) und „Unique Users“ (auf Inhalte zugreifende Personen) etabliert (ausgewie-

sen von der Österreichischen Webanalyse, ÖWA). Zu dem Verein ÖWA haben sich

Online-Anbieter und Werbeagenturen zusammengeschlossen, um die Nutzungsdaten

aufgrund von Messungen und Meldungen zu sammeln und zu veröﬀentlichen. Diese

Daten dienen in erster Linie der Werbewirtschaft als Grundlage für Media-Pläne. Als

Vergleichsgröße eignen sich die „Visits“ aufgrund ihrer technischen Charakteristik am

besten.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

141

 

Online-Medium Visits 2011 Visits 2021 Veränderung

ORF.at 45.326 146.423 +101.097

krone.at (Kronen Zeitung) 9.914 56.636 +46.722

derStandard.at 12.068 49.358 +37.290

Kurier Online 5.049 34.976 +29.927

Heute.at 584 32.740 +32.156

oe24-Netzwerk (Österreich) 7.654 22.511 +14.857

kleinezeitung.at 4.528 16.445 +11.917

vol.at – Vorarlberg Online 5.529 13.622 +8.093

tt.com (Tiroler Tageszeitung) 1.910 13.069 +11.159

nachrichten.at (Oberösterreich) 1.493 12.059 +10.566



Quelle: Österreichische Webanalyse (2022).

Gleich auf den ersten Blick auf Tabelle 4 fällt auf, dass die beiden größten Medienunter-

nehmen des Landes, ORF und Kronen Zeitung, auch die Statistik der erfolgreichsten

Online-Medien anführen. Mit Ausnahme des ORF entstammen alle Top 10 Online-

Medien den führenden Tageszeitungen. Dabei nimmt die Website des Standard eine

besondere Rolle ein. Im Gegensatz zu seiner Position im Marktmittelfeld der Zeitungen

hat derStandard.at lange den zweiten Platz hinter ORF.at verteidigt und wurde erst in

den letzten Jahren von Krone.at überholt. Ein Grund für diesen starken Marktauftritt

liegt im Weitblick der Zeitungsmacher zu Beginn des Online-Zeitalters. DerStandard.at

war 1995 die erste österreichische Zeitung online, und dieser „First-Mover-Advantage“

ist noch heute in der Statistik zu sehen.

Während die Zeitungen über die letzten zehn Jahre kontinuierlich an Auﬂage ver-

loren, ist die Anzahl der Visits der Online-Medien massiv gewachsen, in absoluten Zah-

len, und auch relativ. So hat ORF.at seine „Visits“ mehr als verdreifacht und auf über

100 Millionen pro Monat zugelegt. Auch alle anderen Top 10 Online-Medien sind

spektakulär gewachsen, die meisten in relativen Zahlen sogar stärker als der ORF. Und

dennoch ist die Marktdominanz von ORF.at eindrücklich: Dieses Online-Angebot ge-

neriert mehr monatliche „Visits“ als jene auf den Plätzen 4 bis 10 zusammen. Allerdings

hat die Dominanz des ORF über die Jahre etwas abgenommen. 2011 war die Anzahl

der Visits von ORF.at gar nur wenig kleiner als jene aller neun anderen Online-Medien

zusammengenommen. Ein Grund für dieses massive Wachstum der Online-Medien ist

der Umstand, dass alle Anbieter eine kostenlose Grundversorgung mit Nachrichten an-

bieten. ORF

.at, derStandard.at, Heute.at, Krone.at und oe24.at verzichten überhaupt auf

jede Form von Paywall für ihre Online-Angebote. Im Gegensatz zu Presse, Radio und

Fernsehen erhalten Online-Medien in Österreich keine Förderung.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

142 Josef Trappel

Die Nutzung der Nachrichtenmedien wird in vergleichendem Format vom Reu-

ters Institute der Universität Oxford jährlich untersucht. 2021 nahmen über 40 Länder

daran teil, darunter auch Österreich. In diesem internationalen Vergleich fällt Öster-

reich durch eine weiterhin umfangreiche Nutzung von Printmedien auf, während die

Nutzung von Online-Quellen im Vergleich mit anderen Ländern schwach ausgeprägt

ist. Auf die Frage, welche Nachrichtenquellen die Befragten in der letzten Woche ge-

nutzt haben, um sich zu informieren, antworteten 67 Prozent mit Fernsehnachrichten,

54 Prozent mit Radionachrichten, 48 Prozent mit „Social Media“, 44 Prozent mit Zei-

tungs-Apps und 42 Prozent mit gedruckten Zeitungen.

 

Online/Oﬄine-Medium in Prozent

ORF2 49,3

ORF.at 38,5

ORF1 37,2

Ö3 37,0

Kronen Zeitung 35,7

krone.at 26,9

Servus TV 24,1

Puls 4 20,3

derStandard.at 19,9

ZDF 18,9

Puls 24 17,0

Oe 24 TV 16,0

ARD 14,8

Kurier Online 14,6

RTL 14,6

Heute 14,2

Krone Hit 13,6

Österreich 13,4

Kleine Zeitung 12,8

Heute.at 12,6



Frage: Welche Nachrichtenquelle würden Sie als Ihre Hauptnachrichtenquelle bezeichnen?

Quelle: Gadringer et al. (2021).

Aus Tabelle 5 wird deutlich, dass die Menschen in Österreich ihre Informationen vor-

zugweise aus den Medien des ORF beziehen. Der Fernsehsender ORF2 wird mit Ab-

stand am häuﬁgsten genannt, gefolgt von der Website des ORF, dem Fernsehsender

ORF1 und dem populären Radio Ö3. Erst an fünfter und sechster Stelle folgen die

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

143

Oﬄine- und Online-Ausgaben der Kronen Zeitung. Trotz ihrer geringen Reichweite

werden die privaten Fernsehsender Servus TV, Puls 4, Puls 24 und Oe24TV häuﬁger als

bevorzugte Nachrichtenquelle benutzt als die Qualitätszeitungen. Lediglich die Online-

Ausgabe des Standard erreicht ähnliche Beliebtheit wie diese Sender.

Insgesamt bestätigt sich der Befund, dass in Österreich die Oﬄine-Medien weiterhin

die populärsten Nachrichtenquellen darstellen, einzig die drei Online-Medien ORF.at,

Krone.at und derStandard.at spielen eine bedeutende Rolle.

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Die österreichische Medienentwicklung seit dem Zweiten Weltkrieg lässt sich treﬀend

in vier Konzentrationswellen beschreiben (Trappel 2019). Während dieser Wellen sind

gehäuft Medientitel aus dem Markt ausgeschieden oder haben sich zu größeren Medi-

enverbünden zusammengeschlossen. Im Ergebnis ist nach jeder Welle weniger Medien-

vielfalt und damit ein höherer Grad an Medienkonzentration verblieben.

Die erste Konzentrationswelle setzte mit der Unabhängigkeit Österreichs im Jahr 1955

ein. Die Besatzungsmächte hatten zahlreichen Medien eine Zulassung erteilt, ohne deren

Wirtschaftlichkeit in Betracht zu ziehen. Während einzelne Titel den Boden für den Sie-

geszug der Boulevardmedien aufbereiteten, war für andere der Lebenszyklus bereits zu

Ende. Der öﬀentliche Rundfunk befand sich in der Identitätsﬁndungsphase, wobei die po-

litischen Parteien eine wichtige Rolle spielten. „Kennzeichnend für die ersten Jahre des neu

gegründeten Rundfunks war seine große Nähe zur Politik, da eine große Zahl leitender

Positionen streng nach dem politischen Proporz besetzt wurden“ (Steinmaurer 2012, 10).

In der zweiten Konzentrationswelle von 1967 bis 1972 stellten fünf Tageszeitungen

ihr Erscheinen ein oder wurden übernommen. So ging 1970 die Tageszeitung Express in

der Kronen Zeitung auf und legte so den Grundstein zum weiteren Markterfolg dieser

Boulevardzeitung. 1967 stellte das erfolgreiche Rundfunkvolksbegehren die Weichen

für einen unabhängigen ORF, der sich aus der politischen Umklammerung mit einem

neuen Rundfunkgesetz lösen konnte. Am Ende dieser zweiten Welle waren in Grundzü-

gen schon die Marktverhältnisse erkennbar, die bis heute die Medienlandschaft prägen.

Vor Beginn der dritten Konzentrationswelle 1987 bis 1991 kennzeichneten eine

Reihe von Neugründungen die Medienentwicklung. Die Brüder Fellner brachten 1983

„mit gewaltigem Getöse“ (Fidler 2008, 119) die für damalige Verhältnisse neuartige

Monatsillustrierte Basta auf den Markt und der ehemalige Mitbesitzer der Kronen Zei-

tung, Kurt Falk, gründete 1985 die bis heute erfolgreiche Wochenzeitung Die Ganze

Woche. Die dann einsetzende Konzentrationswelle spülte gleich fünf Parteizeitungen

hinweg: die ÖVP-Zeitungen Südost Tagespost (Graz, 1987), Neue Volkszeitung (Klagen-

furt) und Neue Tiroler Zeitung (Innsbruck) je 1990; 1991 die beiden traditionsreichen

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

144 Josef Trappel

Blätter Arbeiterzeitung (SPÖ) und Volksstimme (KPÖ). Das Zeitalter der Parteizeitun-

gen ging zu Ende.

1987 kaufte die Funke Mediengruppe (damals WAZ) knapp die Hälfte der Anteile

der Kronen Zeitung und des Kurier. Die gemeinsam gegründete Mediaprint bezeichnen

Beobachter*innen als „Hauptursache für die hohe Konzentration am österreichischen

Zeitungsmarkt“ (Melischek et al. 2005, 248). Neben diesem Einstieg eines ausländi-

schen Medienkonzerns in den österreichischen Markt konsolidierten aber auch die na-

tionalen Verlage ihre Einﬂusszonen. Die heutige Russmedia übernahm von dem stei-

rischen Styria-Konzern die Neue Vorarlberger Tageszeitung und Styria ihrerseits dehnte

die geographische Reichweite auf das ganze Bundesgebiet aus und übernahm 1991 die

traditionsreiche nationale Tageszeitung Die Presse.

Der Rundfunksektor erlebte erst nach dieser Konzentrationswelle eine Belebung, als

der Europäische Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) 1993 eine Verletzung des

Artikels 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention im Fall Informationsverein

Lentia 2000 durch Österreich feststellte. Mit diesem Urteil war der Weg für privaten

Rundfunk in Österreich frei. Noch im selben Jahr gingen zwei Privatradios auf Sendung

und beendeten auch de facto die Alleinstellung des ORF.

Die vierte Konzentrationswelle glich einer Springﬂut im Jahr 2001. Nicht zuletzt

wegen der lockeren Kartellrechtsbestimmungen in Österreich vollzogen die Akteure

beispiellose horizontale und diagonale Verﬂechtungen von Titeln und Verlagen, die bis

dahin im Wettbewerb zueinandergestanden waren. Beobachter*innen beurteilten das

„Ausmaß der in Österreich erreichten Pressekonzentration als demokratiepolitisch hoch-

gradig bedenklich und für die Meinungsvielfalt bedrohlich“ (Steinmaurer 2012, 9).

2001 schlossen sich die Verlagsgruppe News (Fellner) und die Kurier-Zeitschriften-

holding ZVB zusammen. Gleichzeitig beteiligte sich der Kurier (Mediaprint) zu einem

Viertel an der Verlagsgruppe News. Dieses Konglomerat umfasste neben den beiden

marktführenden Tageszeitungen Kronen Zeitung und Kurier auch die marktführenden

Wochenmagazine News, Proﬁl und das 1998 gegründete Format. Die österreichische

Meinungspublizistik war für die folgenden 15 Jahre der Kontrolle dieses in der Fach-

presse „Formil“ genannten Konzerns unterstellt (Fidler 2008, 151). In einer umstritte-

nen Entscheidung stimmte das Kartellgericht dem Zusammenschluss zu.

Die Digitalisierung und die damit verbundenen publizistischen Möglichkeiten ha-

ben Österreich eine Renaissance der Parteipresse beschert. Auch wenn diesen Online-

Medien bisher der wirtschaftliche Erfolg versagt geblieben ist, so tragen die Online-Me-

dien der Parteien doch zu einem veränderten Meinungsklima in Österreich bei. Dazu

zählen Kontrast.at und NeueZeit.at (SPÖ), Zur-Sache.at (ÖVP), Unzensuriert.at (FPÖ)

und zackzack.at (aus dem Umfeld der GRÜNEN).

Schon von der Weltwirtschaftskrise 2008 hatten sich die werbeﬁnanzierten Medien

in Österreich nicht mehr richtig erholt. Mit der COVID-19-Pandemie, die Frühjahr

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

145

2020 einsetzte, nahm die ökonomische Belastung dieser Medien noch weiter zu. Da

viele Handelsunternehmen ihre Produkte nicht mehr oder nur mehr online verkaufen

konnten, stornierten viele Unternehmen ihre Werbeaufträge, was die Medien in eine

neue Existenzkrise stürzte. Eine fünfte Konzentrationswelle ist bisher aber ausgeblie-

ben. Die Bundesregierung kam der Branche mit einer Anpassung des Presseförderungs-

gesetzes entgegen und schüttete zum ersten Mal auch Fördermittel an Gratiszeitung aus.

4. Einordnung des österreichischen Falls

Mediennutzung und Medienmärkte sind stark sprach- und kulturraumgebunden.

Während gedruckte Medien in einem oft aufwendigen logistischen Prozess physisch

transportiert werden müssen (und auf dem Weg an Aktualität verlieren), spielt diese

Transportlogistik auf elektronischen Verbreitungswegen keine Rolle. Und doch lässt

sich beobachten, dass Medien in der eigenen Sprache und des eigenen Kulturraums

Priorität bei den User*innen genießen. Daran knüpft auch die Ökonomie der Medien

an. Relevante Erlöse lassen sich im eigenen Sprach- und Kulturraum erzielen, und zwar

gleichermaßen durch den Verkauf und die Nutzung als auch durch Werbung. Daran hat

bisher auch das Internet nichts geändert, das etwa mit „programmatic advertising“ ver-

sprach, nationale Werbegrenzen zu überwinden. Gemeint sind automatisch eingeblen-

dete Werbebotschaften (Banner, Werbespots) auf Websites und digitalen Plattformen,

die über einen Auktionsprozess und aufgrund algorithmisch berechneter Kontakte aus-

gespielt werden. Die so generierten Erlöse der Medien in Österreich sind aber gering.

Österreichs Medien bleiben aufgrund dieser Verhältnisse auf das deutschsprachige

Europa beschränkt – was zusätzlich zu Österreich immerhin die Bevölkerung (oder Teile

davon) in Deutschland, Schweiz, Norditalien (Südtirol), Liechtenstein und Belgien um-

fasst. Trotzdem spielen die österreichischen Medien in diesem Sprachraum außerhalb der

nationalen Grenzen eine untergeordnete Rolle. Keines der nationalen Medienprodukte

wird im Ausland in nennenswertem Ausmaß genutzt. Umgekehrt ﬁnden aber deutsch-

sprachige Medien in Österreich durchaus signiﬁkante Verbreitung. Dies zeigt sich etwa in

der Nutzung deutscher Fernsehsender sowie in der Verfügbarkeit deutscher Zeitungstitel

und Magazine an den österreichischen Verkaufsstellen. Zu erklären ist dieses Gefälle mit

der Kleinstaatencharakteristik (Meier/Trappel 1992; Puppis 2009; Trappel 2014). Was in

größeren Staaten (politisch, ökonomisch, kulturell) passiert, hat oftmals Folgen und Kon-

sequenzen auch für kleine (Nachbar-)Staaten. Umgekehrt ist das selten der Fall. Daher

sind Nachrichtenquellen aus den hegemonialen Staaten für die Bevölkerung in Kleinstaa-

ten relevant, kleinstaatliche Medien werden aber in den großen Ländern kaum genutzt.

Das österreichische Medienwesen gilt im internationalen Vergleich als demokratisch-

korporatistisch, gekennzeichnet durch einen starken öﬀentlich-rechtlichen Rundfunk,

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

146 Josef Trappel

eine hohe Pressedichte und einen hohen Grad an journalistischer Professionalität (zum

Vergleich des österreichischen Medienwesens hinsichtlich seiner demokratischen Leis-

tungsfähigkeit siehe dazu Box Forschungsergebnisse). Zu dieser Gruppe zählen auch

die Länder Skandinaviens, Deutschland, die Benelux-Länder und die Schweiz. Diese

Einordnung geht auf die Systematisierung von Hallin und Mancini (2004) zurück, die

sich an einer globalen Mediensystemordnung versucht haben. Eine zweite Gruppe von

Ländern bezeichnen sie als mediterran-polarisiert (Frankreich, Griechenland, Italien,

Portugal, Spanien), und der dritten Gruppe, nordatlantisch-liberal, rechnen sie Groß-

britannien, Irland, Kanada und die USA zu. Diese Einteilung hat prominent Eingang

in die Fachliteratur gefunden, wurde unterdessen aber als ungenau und blind gegen-

über fundamentalen Bestimmungsgrößen entlarvt. So ﬁnden die bereits angesprochene

Problematik der Hegemonie größerer gegenüber kleineren Staaten sowie die politisch-

ökonomische Verfasstheit der Medien keine Berücksichtigung (Humphreys 2012). Als

Reaktion auf die Schwächen dieses Modells hat Blum (2014) einen weiteren Klassiﬁzie-

rungsversuch in sechs Kategorien vorgelegt, welcher in Tabelle 6 ersichtlich ist und in

dem Österreich dem Public Service Modell zugerechnet wird.

 

Bezeichnung Länderbeispiele Charakteristika

Liberales Modell Brasilien, Luxem-

burg, USA

Demokratisches Regierungssystem, kapitalistisches

Wirtschaftssystem, starke Polarisierung, Staat regu-

liert nur das Nötigste

Public Service

Modell

Deutschland,

Frankreich, Groß-

britannien, Öster-

reich, Schweiz

Demokratisches Regierungssystem, marktwirtschaft-

liche Ordnung, Polarisierung und Konsensorientie-

rung, Staat kontrolliert Medien zurückhaltend

Klientel Modell Italien, Lettland,

Libanon, Ghana

Demokratisches Regierungssystem, liberale Wirt-

schaftsordnung, starke Polarisierung, Staat besitzt

und kontrolliert einen Teil der Medien

Schock-Modell Russland, Senegal,

ailand, Türkei

Nur formal Demokratien, Staat kontrolliert die

Medien schockartig, keine freie Berichterstattung,

fallweise Zensur

Patrioten Modell Ägypten, Iran,

Weißrussland

Autoritäres Regierungssystem, gemischte Wirtschaft,

Staat kontrolliert und unterdrückt Medien stark

Kommando Modell China, Syrien,

Nordkorea, Kuba

Totalitäres Regierungssystem, politische Führung

entscheidet über Medien, starke Kontrolle, perma-

nente Zensur

Quelle: Blum (2014).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

147

Zusammengefasst lässt sich Österreichs Position im internationalen Medienvergleich

als kleinstaatlich, korporatistisch geprägt und dem deutschen Sprachraum zugehörig

beschreiben. Die starke Stellung des öﬀentlich-rechtlichen ORF, der hohe Konzent-

rationsgrad sowie die vergleichsweise schleppende Digitalisierung von Angebot und

Nutzung (digitale Plattformen als Informationsquelle) sind weitere Distinktionskri-

terien.



Was leisten führende Nachrichtenmedien für das Funktionieren einer modernen Demo-



Das Projekt verfolgt den Anspruch, die vielfältigen Leistungen von Nachrichtenmedien

international und im Zeitablauf zu vergleichen und eine empirische Bestandsaufnahme

vorzunehmen.

Anhand von 30 Indikatoren haben nationale Forschungsteams in 18 Ländern weltweit

die Leistungen führender Nachrichtenmedien geprüft. Diese Indikatoren sind drei theo-

retisch hergeleiteten Dimensionen zugeordnet, die jeweils eine zentrale Aufgabe von

-

trolle/„Watchdog“. Für die empirische Erhebung haben die Forschungsteams in allen

Ländern einerseits Sekundärdaten ausgewertet (z.B. Befragung von Journalist*innen,

ökonomische Kennzahlen der Leitmedien), andererseits qualitative Interviews mit Re-

daktionsmitgliedern dieser Leitmedien sowie mit Standesvertreter*innen geführt.

Die erste Erhebungswelle 2008 (Pilotphase) stand unter dem Vorzeichen der globalen

Finanzmarktkrise und deren Auswirkungen auf die Leitmedien, die zweite Welle 2011

wurde in einer ökonomischen Erholungsphase durchgeführt, und die Datenerhebung

           

statt. Das Jahrzehnt zwischen der zweiten und der dritten Welle war geprägt durch

den Aufstieg globaler digitaler Plattformen zu dominierenden Akteuren der Kommuni-

kationswelt. Ihr werbebasiertes Geschäftsmodell konkurriert direkt mit jenem der klas-



für digitale Plattformen im Wettbewerb steht. Aufgrund dieses Spannungsverhältnis-

ses war zu erwarten, dass dieses Digitalisierungsjahrzehnt bei der Leistungsfähigkeit

der führenden Nachrichtenmedien Spuren hinterlässt.

Die Ergebnisse der Untersuchung bestätigen diese Annahme nicht. Vielmehr hat sich

gezeigt, dass die demokratische Leistungsfähigkeit der Leitmedien generell erhalten

geblieben ist, die 2008 und 2011 bestehenden Probleme aber auch 2021 nicht gelöst

         

und mit den digitalen Plattformen eine globale Dimension erreicht. Ein ausgeglichenes

Geschlechterverhältnis im Journalismus und der Berichterstattung lässt sich nur in we-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

148 Josef Trappel

nigen (skandinavischen) Ländern als weitgehend erreicht betrachten, während in dem

Großteil der Länder weiterhin erheblicher Nachholbedarf besteht.

Widersprüchlichkeiten legen die Auswertungsergebnisse der Indikatoren Transparenz

-

gang zu Quellen und deren Transparenz fordern, lehnen sie diese Transparenz bei der

   

-

-

nen und Journalisten aber als Wachhunde der Demokratie penibel auf die Einhaltung

dieser Prinzipien bei anderen Institutionen.

Als leistungsfähig erweisen sich gut ausgebildete und ausgestattete Redaktionen in

dem Bemühen, durch investigativen Journalismus Desinformation zu entlarven und

        -

redaktionen klar und unmissverständlich zu dieser Aufgabe bekennen. Dies ist insbe-

sondere in den angelsächsischen Ländern Kanada und Großbritannien der Fall sowie in

Schweden und Dänemark. Allerdings tragen führende Nachrichtenmedien ungewollt

zur Weiterverbreitung von Falschinformationen bei, wenn sie diese aufgreifen, um sie

richtig zu stellen.

hoch Demokratische Leistungsfähigkeit niedrig

(> 70 Punkte) (60-69 Punkte) (50-59 Punkte) (< 50 Punkte)

Belgien

Island

Deutschland Italien

Finnland Portugal Australien

Großbritannien Österreich Chile

Dänemark Kanada Schweiz Hongkong

Schweden Niederlande Südkorea Griechenland

Abb. 1 Demokratische Leistungsfähigkeit der Leitmedien in vier Gruppen

https://euromedia-

group.org/mdm/ (31.12.2021).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

149

Ein weiteres Ergebnis der Studie zeigt, dass in einigen Ländern Investigativjournalis-

mus bereits zum Luxusgut, ja zur Ausnahme, geworden ist, obwohl er zur Bekämp-

fung von Desinformation dringend benötigt wird. Die Forschungsergebnisse zeichnen

auch hier ein widersprüchliches Bild: Auf der einen Seite erlauben die digitalen Techno-

logien neue datengetriebene Formen von investigativer Recherche. Auf der anderen

    

digitalen Kommunikationsplattformen den Nachrichtenmedien sowohl Nutzer*innen

als auch Werbeerlöse entziehen, und damit die wirtschaftliche Grundlage für investiga-

tiven Journalismus.

Die qualitativen Ergebnisse haben die Forschungsteams in ein quantitatives Beurtei-

lungssystem übertragen, in dem maximal 90 Demokratiepunkte zu erreichen waren.

Die demokratische Leistungsfähigkeit der Leitmedien der untersuchten Länder lässt



5. Herausforderungen für die Zukunft

Nicht zuletzt vor dem Hintergrund zweier Medienkrisen lassen sich die Herausfor-

derungen der Zukunft in drei emenkreisen beschreiben. Die globale Wirtschafts-

krise 2008 (ausgelöst durch die Immobilienkrise in den USA und den Zusammen-

bruch der Investmentbank Lehman Brothers) hat das werbeﬁnanzierte Medienmodell

grundlegend in Frage gestellt. Bis dahin erlaubte die Querﬁnanzierung der journalis-

tischen Leistung durch Werbeerlöse sowohl einen redaktionellen Regelbetrieb auf ho-

hem Niveau als auch die Erwirtschaftung namhafter Proﬁte der Medienunternehmen.

Während der Weltwirtschaftskrise sind die Werbeerlöse stark zurückgegangen und im

folgenden Jahrzehnt nicht mehr auf das Vorkrisenniveau zurückgekehrt. Vielmehr setzt

zeitgleich der Siegeszug der digitalen Kommunikationsplattformen ein, die einen im-

mer größeren Teil des gesamten Werbeaufkommens auf die eigenen, personalisierbaren

Vermarktungsformen umzulenken verstanden. Die COVID-19-Pandemie hat diesen

Trend beschleunigt und für Massenmedien stellt sich die Frage nach einem anderen Ge-

schäftsmodell. Vielerorts besinnen sich die Medienunternehmen auf ihre User*innen,

die unterdessen gelernt haben, dass viele digitale Dienstleistungen scheinbar kostenlos

erhältlich sind. Massenmedien versuchen nun, die direkten Erlöse von ihren User*in-

nen zu steigern, indem sie hochwertige Leistungen nur mehr gegen Gebühr anbieten.

Eine zweite Herausforderung stellt das erodierende Vertrauen in Medienleistungen

dar. Über die Jahre ist in Österreich, aber auch in anderen europäischen Ländern und

weltweit, das Vertrauen in die Nachrichtenmedien gesunken. Stimmten 2016 noch

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

150 Josef Trappel

43,5 Prozent der Befragten in Österreich der Aussage zu, man könne den meisten

Nachrichtenmedien überwiegend vertrauen, so taten dies 2020 nur noch 39,7 Prozent.

Erste Befunde während der COVID-19-Pandemie zeigen, dass zumindest bei einem

Teil der Bevölkerung das Vertrauen in die Nachrichtenmedien wieder zugenommen hat

(2021 46,3 %) (Gadringer et al. 2021). Bei einem anderen Teil der Bevölkerung hat das

Vertrauen allerdings massiv abgenommen. Die Herstellung einer Vertrauensbasis über

weite Teile der Bevölkerung hinweg zählt zu den entscheidenden Herausforderungen

der Medien in den nächsten Jahren.

Die dritte Herausforderung betriﬀt die Nutzung der Nachrichtenmedien generell.

Gestaﬀelt nach Altersgruppen und nach Mediengattungen lässt sich über die gesamte

Bevölkerung ein ungebrochener Trend in Richtung abnehmender Nutzung von Nach-

richtenmedien feststellen. Während Zeitungen, Zeitschriften und das Fernsehen konti-

nuierlich verlieren, ﬁnden die digitalen Kommunikationsplattformen vor allem bei jün-

geren Menschen immer mehr Zuspruch als Nachrichtenquellen. Dabei nehmen viele

gar nicht zur Kenntnis, dass die Inhalte in aller Regeln von klassischen Massenmedien

geliefert und dann über digitale Plattformen ausgespielt werden. Die Herausforderung

besteht darin, einerseits das Bewusstsein für den Wert der Nachrichtenproduktion bei

den User*innen zu stärken, andererseits aber eine faire wirtschaftliche Beteiligung an

den mit diesen Inhalten generierten Erlösen der digitalen Plattformen sicherzustellen.

Erste Erfolge in Frankreich und Australien könnten hier als Muster dienen.

Angesichts dieser Herausforderungen erscheint eine handlungsfähige Medienpolitik

auf nationaler wie auf internationaler und EU-Ebene als zentrale Erfolgsvoraussetzung.

Die eingangs beschriebenen Verﬁlzungen zwischen Medien und der Politik sind nicht

geeignet, eine sachgerechte und zukunftsorientierte Medienpolitik zu ermöglichen.

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151

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Übungsfragen

 Was regelt der ungeschriebene Sozialvertrag zwischen Medien und Staat?

Wodurch unterscheiden sich Radio, Fernsehen und Zeitungen von Online-Medien

und YouTubern?

 Warum sind öﬀentlich-rechtliche Medien keine Staatsmedien?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

153

 Warum stellt Medienkonzentration ein Problem für die Demokratie dar?

 Welche Charakteristika weist der österreichische Tageszeitungsmarkt auf?

Welche Phasen lassen sich in der Entwicklung der Medien seit dem Zweiten Welt-

krieg unterscheiden?

 In welchen Märkten sind die führenden Medienkonzerne Österreichs tätig?

Welche Schlüsselfaktoren sind heranzuziehen, um das Medienwesen eines Landes

international zu positionieren?

Nennen Sie Distinktionskriterien des österreichischen Medienwesens im internatio-

nalen Vergleich.

Welche drei Herausforderung werden die Medien in den nächsten Jahren beschäf-

tigen?

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Teil 3:

Institutionen

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Das Parlament:

Nationalrat und Bundesrat

Katrin Praprotnik

Zusammenfassung

9Das Parlament gehört zur Gesetzgebung (Legislative) des politischen Systems. Die Ge-

setzgebung ist – neben der Verwaltung (Exekutive) und der Gerichtsbarkeit (Judikative)

– eine der drei Staatsgewalten.

9Das Parlament ist ein Zweikammersystem bestehend aus dem Nationalrat und dem Bun-

desrat.

9Der Bundesrat hat die Aufgabe, die Interessen der Bundesländer zu vertreten. Er wird, an-



von den Landtagen entsandt.

9-

       -

spracherecht.

9         

sondern zwischen Parlamentarier*innen der Regierungsparteien sowie der Regierung auf



9Insbesondere der Nationalrat hat eine Reihe von Kontrollinstrumenten zur Verfügung.

        -

      -



1. Einleitung

Ein Parlament ist eine politische Versammlung mit legislativen – das heißt gesetzge-

benden – Aufgaben (Kreppel 2011, 123). Der Begriﬀ stammt aus dem 11. Jahrhundert

und leitet sich aus dem Alt-Französischen „parlement“ (Sprechen, Vortrag) ab (Harper

2021). Im täglichen Sprachgebrauch werden die Begriﬀe Legislative, Parlament und

Kongress häuﬁg synonym verwendet. Analytisch ist es sinnvoll, die Begriﬄichkeiten

zu unterscheiden. Legislative kann als Überbegriﬀ verstanden werden und Parlament

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158 Katrin Praprotnik

beziehungsweise Kongress als konkrete Ausprägung einer Legislative. Der Begriﬀ Parla-

ment ist gebräuchlich in parlamentarischen Regierungssystemen und in semi-präsiden-

tiellen Regierungssystemen wie in Österreich (siehe dazu Ingruber in diesem Band). In

präsidentiellen Regierungssystemen, wie beispielsweise den USA, spricht man hingegen

von einem Kongress. Je nach Regierungssystem ist das Verhältnis zwischen Legislative

und Exekutive unterschiedlich geregelt. Zentral ist der Unterschied, dass in parlamen-

tarischen sowie semi-präsidentiellen Systemen die Regierung dem Parlament gegenüber

politisch verantwortlich ist und somit von diesem abgewählt werden kann. In präsiden-

tiellen Regierungssystemen gibt es diese rein politische Verantwortung nicht und der

Kongress kann einem*einer Präsidenten*Präsidentin nicht das politische Misstrauen

aussprechen (Kreppel 2011, 122 f.).



Das Parlament ist die gesetzgebende Institution im österreichischen politischen Sys-

tem. Neben der Gesetzgebung erfüllt es auch die wichtigen Aufgaben der Repräsenta-

tion der Bevölkerung und der Kontrolle der Regierung. Es besteht aus zwei Kammern:

dem Nationalrat und dem Bundesrat.

Die internationale Politikwissenschaft beschäftigt sich intensiv mit der Analyse von

Parlamenten und Kongressen (Martin et al. 2014). In Österreich hingegen erhält das

Parlament geringere Aufmerksamkeit von Politikwissenschaftler*innen. Viele Arbeiten

aus dem Bereich der Legislative Studies stammen aus den USA, die die Legislativen

verschiedenster Staaten aus immer wieder unterschiedlichen Blickwinkeln untersucht

haben. Standen gegen Ende des 18. Jahrhunderts und bis zum Ende des Zweiten Welt-

krieges vor allem die Geschichte sowie die Strukturen der Legislativen im Vordergrund,

so wandelte sich das Interesse in den 1950er- und 1960er-Jahren hin zu dem politischen

Verhalten der Abgeordneten. Seit der Mitte der 1980er-Jahre ist die Forschung vielfälti-

ger geworden und befasst sich sowohl mit der Legislative an sich als auch mit den darin

vertretenen Abgeordneten (Martin et al. 2014, 6). Ein umfassendes Verständnis der

Parlamente und Kongresse ist aufgrund ihrer zentralen Stellung in politischen Systemen

unerlässlich. Die politikwissenschaftliche Forschung kann hier einen wichtigen Beitrag

liefern, wenn sie Fragestellungen wie beispielweise die folgenden beantworten kann:

Wie lassen sich Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen Legislativen erklären?

Welche Auswirkungen haben diese auf den Gesetzgebungsprozess und das Verhalten

der einzelnen Abgeordneten? Als Grundlage für derartige Forschung stehen Politikwis-

senschaftler*innen heute umfassende Daten zur Verfügung. So bieten Parlamente und

Kongresse meist auf ihren Websites ausführliche Informationen zum politischen Ge-

schehen an und die Interparlamentarische Union (2021) sammelt vergleichende Infor-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

159Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

mationen zu Legislativen weltweit. Neben diesen Daten werden gerne auch qualitative

sowie quantitative Interviews mit Abgeordneten (Elitenbefragungen) durchgeführt und

auch experimentelle Studien werden immer beliebter.

2. Gegenwärtige Situation

Das österreichische Parlament ist ein Zweikammersystem (Bikameralismus) bestehend

aus dem Nationalrat und dem Bundesrat. Der Nationalrat wird direkt vom österreichi-

schen Volk alle fünf Jahre gewählt, der Bundesrat über die Landtage durch Landesvertre-

ter*innen beschickt (siehe dazu Perlot/Filzmaier in diesem Band). Letzterer gewährt somit

den Bundesländern Einﬂuss auf die Bundesgesetzgebung. Der Nationalrat ist jedoch die

weitaus mächtigere Kammer des Parlamentes, da dem Bundesrat mit Ausnahme weniger

Materien wie etwa jener, die die Kompetenzen der Länder beschneiden würden, lediglich

ein aufschiebendes Vetorecht zusteht (siehe dazu Bußjäger/Eller in diesem Band).

2.1 Der Nationalrat

2.1.1 Organisation und Arbeitsweise

In der Bundesverfassung sind die Struktur und Aufgaben des Nationalrates festgeschrie-

ben. Das Geschäftsordnungsgesetz (GOG) regelt die Details für den täglichen parla-

mentarischen Ablauf. Sowohl Abänderungen der Bundesverfassung als auch des GOG

können nur mittels einer 2/3-Mehrheit und bei der Anwesenheit von mindestens der

Hälfte der Abgeordneten erfolgen. Das bedeutet, dass Änderungen oftmals nicht von

den Regierungsparteien allein beschlossen werden können. Seit der 24. Gesetzgebungs-

periode (GP, 2008–2013) hatten die Parlamentsparteien der Bundesregierung keine

2/3-Mehrheit mehr. Gleichzeitig soll das Anwesenheitskriterium zufällige Mehrheiten

verhindern, beispielsweise wenn mehrere Abgeordnete gleichzeitig krank sind. Das Par-

lament wird durch die Parlamentsdirektion unterstützt. Die Sitzungen sind öﬀentlich.

Der*die Parlamentspräsident*in oder mindestens ein Fünftel der Abgeordneten kann

jedoch den Ausschluss der Öﬀentlichkeit beantragen und in weiterer Folge im Plenum

beschließen.

Der Nationalrat konstituiert sich nach jeder Nationalratswahl neu. Dazu ruft der*die

Bundespräsident*in den Nationalrat innerhalb einer Frist von 30 Tagen nach einer

Wahl ein. Der wichtigste Punkt auf der Tagesordnung der ersten Sitzung eines neu zu-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

160 Katrin Praprotnik

sammengekommenen Nationalrates ist die Angelobung der 183 Abgeordneten.1 Diese

loben „unverbrüchliche Treue der Republik, stete und volle Beobachtung der Verfas-

sungsgesetze und aller anderen Gesetze und gewissenhafte Erfüllung ihrer Pﬂichten“

(§ 4 GOG). Dazu werden alle Abgeordneten namentlich aufgerufen und antworten

mit den Worten „ich gelobe“. Der Tag der Angelobung zieht auch immer ein großes

mediales Interesse auf sich und die Sitzung kann live im Fernsehen verfolgt werden. Im

Nachhinein ist die erste Sitzung – wie auch jede andere Sitzung – in den Stenographi-

schen Protokollen nachzulesen, die auf der Homepage des Parlaments frei zugänglich

sind. Die Abgeordneten sind mit gewissen Rechten und Pﬂichten ausgestattet. Zentral

ist das in der Bundesverfassung garantierte freie Mandat (Art 56 Bundes-Verfassungs-

gesetz, B-VG). Abgebordnete sind bei ihrer Arbeit an keinen Auftrag durch Dritte ge-

bunden. Einen „Klubzwang“, der das Abstimmungsverhalten von Abgeordneten be-

stimmt, kann es daher rechtlich nicht geben. In der Praxis ist die Bindung an die eigene

Partei jedoch mehr oder weniger stark, nicht zuletzt da Parteien über die Erstellung

der Wahllisten die Chancen für eine (Wieder-)Wahl beeinﬂussen (Ucakar et al. 2017,

111). Darüber hinaus sind Abgeordnete strafrechtlich immun. Das bedeutet, dass sie

lediglich dem Nationalrat verantwortlich sind und es für eine behördliche Verfolgung

oder gar Verhaftung die Zustimmung des Nationalrates benötigt. Dies gilt für mögliche

strafbare Handlungen, die im Zusammenhang mit der Arbeit im Nationalrat stehen.

Abgeordnete sind verpﬂichtet, an den Sitzungen des Nationalrates und der Ausschüsse

teilzunehmen, und müssen ihre Abwesenheit in der Parlamentsdirektion melden. Ein*e

Abgeordnete*r verliert das Mandat, (1) wenn er*sie die Angelobung nicht oder auch

nicht korrekt leistet, (2) wenn eine 30-tägige Frist der unentschuldigten Abwesenheit

verstreicht und er*sie auch nach Auﬀorderung des*der Präsidenten*Präsidentin nicht

nach weiteren 30 Tagen erscheint, (3) durch Verlust der Wählbarkeit sowie (4) gemäß

der §§ 9 und 10 des Unvereinbarkeits- und Transparenz-Gesetzes (§ 2 GOG).

Nationalratsklubs

Die Abgeordneten derselben wahlwerbenden Partei können sich im Parlament in

Klubs zusammenschließen. Dabei gilt es einige Bestimmungen gemäß § 7 GOG zu

beachten: Die Gründung eines Klubs muss spätestens einen Monat nach der konstitu-

ierenden Sitzung des Nationalrates erfolgen. Jede wahlwerbende Partei darf nur einen

Klub gründen und dieser muss aus mindestens fünf Mitgliedern bestehen. Abgeordnete

mehrerer wahlwerbenden Parteien können sich nur dann zu einem Klub zusammen-

schließen, wenn der Nationalrat seine Zustimmung erteil.

Diese Regelungen sind das Ergebnis der Novelle des § 7 GOG aus dem Jahr 2013,

die den ehemals eher allgemein gehaltenen Paragraphen zu Klubgründungen speziﬁ-

1 Die Anzahl der Abgeordneten ist einfachgesetzlich in der Nationalrats-Wahlordnung geregelt.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

161Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

zierte und Klubgründungen außerhalb der Frist zu Beginn einer Gesetzgebungsperiode

ausschloss. Begründet wurde die Reform damit, dass die demokratische Legitimation

der Klubs durch die direkte Anbindung von wahlwerbender Partei und unmittelbar an-

schließender Klubgründung gesichert wird. Das freie Mandat sah man dadurch nicht

eingeschränkt, weil es Abgeordneten weiterhin möglich ist, zwischen den Klubs zu

wechseln.2

Anlassfall war die Debatte um den beantragten Klubstatus für das TEAM STRO-

NACH durch ehemalige Abgeordnete des BZÖ während der laufenden 24. Gesetz-

gebungsperiode (2008–2013). Die Entscheidung, ob dem TEAM STRONACH der

Klubstatus zuerkannt wird, wurde nach dem Hinzuziehen zweier Gutachten aus der

Parlamentsdirektion und dem Bundeskanzleramt gestattet.3 Der § 7 GOG stand auch

bereits 1993 im Zentrum der Debatte, als ehemalige Abgeordnete der FPÖ ebenfalls

während der Gesetzgebungsperiode den Klubstatus für das LIBERALE FORUM be-

antragten und schließlich auch erhielten (Konrath 2017, 565).

Die Klubobleute bilden gemeinsam mit dem Präsidium (siehe weiter unten) die Prä-

sidialkonferenz (§ 8 GOG). Diese ist ein beratendes Organ, welches vorrangig Vor-

schläge für Arbeitspläne, Tagesordnungen, Sitzungszeiten erarbeitet und internationale

parlamentarische Beziehungen unterhält.

Ausschüsse

Der Nationalrat wählt zur Vorberatung von Gesetzesvorlagen Ausschüsse (§ 32

GOG). Er bestimmt so die notwendige Anzahl an Ausschüssen und legt jeweils die

Anzahl an Mitgliedern beziehungsweise Ersatzmitgliedern fest. Die Sitze in einem Aus-

schuss stehen dann den einzelnen Parlamentsklubs im Verhältnis zu ihrer jeweiligen

Größe zur Verfügung. Man unterscheidet zwischen Fachausschüssen, die im Wesent-

lichen die Zuständigkeitsbereiche der Ministerien widerspiegeln, und Ausschüssen mit

speziﬁschen Aufgaben. So gibt es beispielsweise die Fachausschüsse, wie den Ausschuss

für Arbeit und Soziales oder den Budgetausschuss, und die Ausschüsse mit speziﬁschen

Aufgaben, wie den Hauptausschuss oder den Immunitätsausschuss. Dem Hauptaus-

schuss kommt eine besondere Rolle zu. Er ist unter anderem dafür zuständig, Einver-

nehmen mit der Bundesregierung über bestimmte Verordnungen oder auch die Ernen-

nung von Mitgliedern der Europäischen Kommission herzustellen. Der Hauptausschuss

legt auch Vorschläge für die Wahl des*der Präsidenten*Präsidentin des Rechnungshofes

oder der Mitglieder der Volksanwaltschaft vor. Aufgrund seiner vielfältigen und wichti-

2 Zur Änderung der Geschäftsordnung siehe die Parlamentskorrespondenz Nr. 580 vom

20.06.2013.

3 Zur Entscheidung über den Klubstatus des TEAM STRONACH siehe die Parlamentskorre-

spondenz Nr. 838 vom 30.10.2012.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

162 Katrin Praprotnik

gen Aufgaben wählt der Hauptausschuss zwei Ständige Unterausschüsse. Der Immuni-

tätsausschuss befasst sich mit behördlichen Ansuchen, die Immunität eines*einer Ab-

geordneten aufzuheben und damit eine behördliche Verfolgung zu ermöglichen.

Darüber hinaus haben die Ausschüsse die Möglichkeit, für komplexe Materien Un-

terausschüsse einzurichten. Zur Kontrolle der Bundesregierung können eigene Unter-

suchungsausschüsse eingerichtet werden (siehe Abschnitt 2.1.2). Ausschüsse dienen zur

Vorberatung von Gesetzesvorlagen, haben aber auch das Recht, eigene Vorlagen, die

ihrem Bereich zufallen, einzubringen. Grundsätzlich beschließen Ausschüsse mit Stim-

menmehrheit bei Anwesenheit von mindestens der Hälfte ihrer Abgeordneten. Ihre

Sitzungen sind in der Regel nicht öﬀentlich.

In der 27. Gesetzgebungsperiode (seit 2019) gibt es 31 Ausschüsse. Der bereits an-

gesprochene Ausschuss für Arbeit und Soziales wurde beispielsweise in der 6. Sitzung

des Nationalrates am 11. Dezember 2019 einstimmig gewählt. Entsprechend der Ge-

schäftsordnung wurde sodann als Größe des Ausschusses 23 Mitglieder und ebenso

viele Ersatzmitglieder vorgeschlagen. Diese verteilten sich auf die Parlamentsparteien

wie folgt: neun ÖVP, fünf SPÖ, vier FPÖ, drei GRÜNE und zwei NEOS. Der Vor-

schlag wurde ebenfalls einstimmig angenommen. Wer von den jeweiligen Parteien die

dem Klub zustehenden Mandate übernimmt, ist die Entscheidung der Klubs selbst, die

diese dem Nationalrat bekanntgeben.

Präsidium

Der*die ehemalige Präsident*in des Nationalrates eröﬀnet jeweils die erste Sitzung

des neuen Nationalrates und bleibt bis zur Wahl eines*einer Nachfolgers*Nachfolge-

rin im Amt. Diese*r kommt aus der Mitte der Abgeordneten und wird mit einfacher

Mehrheit gewählt. Ebenso kommt es zu Wahlen für den*die zweite*n und dritte*n

Präsidenten*Präsidentin. In der Regel stellt die mandatsstärkste Partei den*die Präsi-

denten*Präsidentin und auch die beiden weiteren Positionen werden entsprechend der

Parteistärke besetzt. Die Präsidentschaft „wacht darüber, dass die Würde und die Rechte

des Nationalrates gewahrt, die dem Nationalrat obliegenden Aufgaben erfüllt und die

Verhandlungen mit Vermeidung jedes unnötigen Aufschubes durchgeführt werden“

(§ 13 Abs 1 GOG). Ihr obliegt eine Vielzahl an Aufgaben wie die Sitzungsleitung, die

Erteilung des Wortes an die Abgeordneten, die Zuweisung von Verhandlungsgegen-

ständen an Ausschüsse, das Verlesen der Abstimmungsfragen und das Verkünden der

Abstimmungsergebnisse. Nach Rücksprache mit der Präsidialkonferenz wird der Ar-

beitsplan für ein Jahr festgelegt. Von vier Wochen sind jeweils die ersten beiden Wochen

für Ausschusssitzungen und die dritte für die Plenarwoche reserviert. Die vierte Woche

ist sitzungsfrei, um den Abgeordneten Zeit für Arbeit in ihren jeweiligen Wahlkreisen

zu geben (§ 13 GOG).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

163Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

2.1.2 Funktionen

Legislativen erfüllen eine Vielzahl an Funktionen, die in der Forschung zum Parlamen-

tarismus – neben der Wahl/Abwahl von Regierungen4 – häuﬁg entlang der Kategorien

Repräsentation und Kommunikation, Gesetzgebung und Kontrolle beschrieben wer-

den (Marschall 2018, 100–102).

Repräsentation und Kommunikation

Politische Repräsentation ist ein facettenreiches Konzept, das sowohl die substantiel-

le als auch die deskriptive Vertretung der Bürger*innen beinhaltet (Pitkin 1967). Subs-

tantielle Repräsentation meint die Vertretung der inhaltlichen Interessen und deskrip-

tive Repräsentation zielt auf die Zusammensetzung der Abgeordneten ab, die durch

unterschiedliche (sozio-demographische) Merkmale auch die unterschiedlichen Grup-

pen der Gesellschaft widerspiegeln. In Österreich führt das Verhältniswahlrecht dazu,

dass die Stimmen der Wähler*innen – ihre Interessen – nach dem Wahltag proportional

in Mandate übersetzt werden. Das bedeutet, dass stimmenstärkere Parteien auch mehr

Sitze im Nationalrat erhalten. Die tatsächliche Verbindung zwischen dem Wähler*in-

nenwillen und der Politikgestaltung wird in der Politikwissenschaft zum Beispiel im

Rahmen der Forschung zur Umsetzung von Wahlversprechen untersucht (siehe dazu

Box Forschungsergebnisse). Mit Blick auf die deskriptive Repräsentation zeigt sich, dass

die Abgeordneten im Nationalrat in Summe männlicher, höher gebildet und älter als

die Wähler*innen sind. Deskriptive Repräsentation bedeutet eine faire Verteilung von

politischer Macht und damit mehr Gleichwertigkeit in einer Gesellschaft sowie häuﬁg

auch eine bessere inhaltliche Vertretung für gesellschaftliche Gruppen wie Frauen oder

Minderheiten (Phillips 1995, Lowande et al. 2019). Studien haben gezeigt, dass bei-

spielsweise ein höherer Frauenanteil in Legislativen auch zu einer besseren Vertretung

dieser Gruppe führt (Wängnerud 2009).

Die Kommunikationsfunktion drückt sich durch die Verbindung der Bürger*innen

mit der Regierung durch die im Nationalrat vertretenen Parteien aus. Die Parteien bün-

deln die Interessen der Bürger*innen und kommunizieren diese an die Regierung bezie-

hungsweise kommunizieren – unterstützend oder kritisierend – Regierungshandeln an

die Bürger*innen. Darüber hinaus ist das Plenum des Nationalrates ein Forum für die

öﬀentliche politische Debatte und durch online- und TV-Übertragungen eine wichtige

politische Tribüne.

4 In Österreich braucht es kein Zustimmungsvotum des Nationalrates damit eine Regierung

ins Amt kommen kann (Prinzip des negativen Parlamentarismus). Der Nationalrat kann aber

der Regierung sein Misstrauen aussprechen und diese abwählen. Da das Misstrauensvotum

ein Kontrollinstrument ist, wird es im Rahmen der Kontrollfunktion beschrieben.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

164 Katrin Praprotnik

Forschungsergebnisse. Die Umsetzung von Wahlversprechen

Viele kennen es vielleicht aus dem eigenen persönlichen Umfeld: Wahlversprechen

werden belächelt und allenfalls wird darauf vertraut, dass diese sowieso nicht umge-

setzt werden. Die Politikwissenschaft kann hier einen Blick hinter diese Pauschalaus-

sage werfen und der Forschungsfrage nachgehen, welche Wahlversprechen eher um-

gesetzt werden.

        

dass Wähler*innen aus unterschiedlichen Programmen jenes auswählen, das ihren Vor-

stellungen für die künftige Politik im Land am besten entspricht. Die gewählten Par-

      



den Gesetzgebungsprozess zu dominieren. Letztlich obliegt es dann wieder den Wäh-

ler*innen, die politische Bilanz zu bewerten und anhand der neuen Programme wiede-

rum zu entscheiden, wer ihre politische Vertretung sein soll.

-

-

alitionsregierungen vor allem jene Wahlversprechen umsetzen, die ident abgegeben

wurden oder die im Rahmen der Koalitionsverhandlungen in das Koalitionsabkommen

niedergeschrieben wurden. Auch Wahlversprechen, die die Beibehaltung des Status

quo versprechen, sollten leichter umsetzbar sein (Praprotnik 2015).

-

wie eine Quelle, um diese zu sammeln. Ein Wahlversprechen ist eine objektiv überprüf-



      

-

losigkeit. Subjektive Aussagen, wie etwa die Forderung nach „fairen“ Pensionen, sind



die Wahlprogramme der Parteien. Auch wenn diese Dokumente kaum in der Bevölke-

rung gelesen werden, so sind sie dennoch eine Richtschnur für die eigene Partei, die

-

  

        

qualitativen Analyse werden im Folgenden diese Wahlversprechen auf ihre vollständi-

ge, teilweise oder nicht erfolgte Umsetzung hin überprüft.

Forschungsfrage und Hypothesen können mittels dieses Designs nun anhand der Re-

gierungsperiode Faymann I überprüft werden. Die Tabelle 2 zeigt, dass die beiden Re-

gierungsparteien SPÖ und ÖVP mehr als die Hälfte ihrer Wahlversprechen zumindest

-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

165Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat



Dennoch ist es auch diesen gelungen, einige Versprechen – sei es, weil Parteien in ihren

Forderungen einig waren oder die Beibehaltung der aktuellen Situation versprochen

wurde, die von niemandem in Frage gestellt wurde.

-

prüfen. Abbildung 2 lässt über die Dominanz der Regierungsparteien auch erkennen,

dass Wahlversprechen eine höhere Wahrscheinlichkeit besitzen, zumindest teilweise

umgesetzt zu werden, wenn sie im Koalitionsabkommen aufgenommen wurden, die

Beibehaltung des Status quo versprochen wurde oder die beiden Regierungsparteien

das gleiche Wahlversprechen abgegeben haben.

SPÖ

(N=149)

ÖVP

(N=70)

FPÖ

(N=137)

BZÖ

(N=133)

GRÜNE

(N=195)

Vollständig

umgesetzt

48,3 52,9 27,0 27,1 23,6

Teilweise umgesetzt 7,4 7,1 10,2 5,3 16,9

Nicht umgesetzt 44,3 40,0 62,8 67,7 59,5

Gesamt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Tab. 2 Umsetzung von Wahlversprechen in Prozent, 2008–2013

In der Tabelle sind Abweichungen von 100 Prozent durch die erfolgte Rundung der Zahlen möglich.

Die Tabelle ist ein Nachdruck.

Quelle: Praprotnik (2015, 7).

Abb. 1 Vorhergesagte Wahrscheinlichkeit für die (teilweise) Umsetzung

Die Abbildung ist ein Nachdruck.

Quelle: Praprotnik (2015, 10).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

166 Katrin Praprotnik

Die Umsetzungsraten sind vergleichbar mit jenen früherer Regierungen in Österreich

sowie in anderen Ländern mit Koalitionsregierungen. In Einparteienregierungen wer-

den jedoch weitaus mehr Wahlversprechen umgesetzt. Dies sind positive Anzeichen

für eine repräsentative Demokratie, wenngleich die Umsetzung von einstigen Wahl-

versprechen nur ein Aspekt von politischer Repräsentation ist. Freilich nicht dargestellt

wird im Rahmen dieses Forschungsdesigns, ob und wie Parteien auf neue Wünsche der

Bevölkerung eingehen.

Die Periode Faymann I wurde hier exemplarisch ausgewählt, weil sowohl Daten von

       

Studie ist in der Österreichischen Zeitschrift für Politikwissenschaft erschienen und ist

dort frei zugänglich (Praprotnik 2015).

Gesetzgebung

Die Bundesverfassung nennt explizit die Zuständigkeitsbereiche, die dem Bund und

damit dem Parlament als Gesetzgeber zufallen (Art 10 B-VG). Daraus folgt auch, dass

alles, was nicht explizit als Bundessache genannt wird, im Wirkungsbereich der Länder

verbleibt. Trotz dieser Regelung ist die politische Macht der Länder schwach ausge-

prägt, weil gewichtige Bereiche eben ausdrücklich dem Bund zugeschrieben sind (siehe

dazu Bußjäger/Eller bzw. Doleza/Fallend in diesem Band).

Die Länder können über den Bundesrat bei der Bundesgesetzgebung mitwirken

(Art 42 B-VG). Die Zweite Kammer des Parlaments besitzt jedoch weit weniger politi-

sches Gewicht. Zwar müssen laut Verfassung alle Gesetzesbeschlüsse des Nationalrates

unverzüglich an den Bundesrat weitergeleitet werden, dieser kann in den allermeisten

Fällen jedoch nur ein suspensives Veto einlegen. Ein Einspruch des Bundesrates hat

somit aufschiebende Wirkung und der Nationalrat kann seinen ursprünglichen Be-

schluss – allerdings bei Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Abgeordneten –

wiederholen. Zudem nennt die Verfassung Bereiche, bei denen der Bundesrat keinerlei

Mitwirkungsrechte besitzt. Es sind dies die gewichtigen Budgetangelegenheiten sowie

die Geschäftsordnung des Nationalrates und die Auﬂösung desselben. Die ausdrück-

liche Zustimmung des Bundesrates ist hingegen dann notwendig, wenn eine Materie

die Zuständigkeiten der Länder einschränken würde. In diesem Fall muss der Bundesrat

bei Anwesenheit von mindestens der Hälfte seiner Mitglieder mit einer 2/3-Mehrheit

zustimmen.

Der Ablauf eines Gesetzgebungsverfahrens ist in Tabelle 1 dargestellt (siehe auch

Parlament 2022a). Gesetzesanträge können unterstützt von mindestens fünf Abgeord-

neten, einem Ausschuss, der Bundesregierung sowie von dem Bundesrat oder einem

Drittel seiner Mitglieder in den Nationalrat eingebracht werden. Auch Volksbegehren,

die von mindestens 100.000 Stimmberechtigten oder von je einem Sechstel der Stimm-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

167Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

berechtigten aus drei Bundesländern unterstützt wurden, müssen in den Nationalrat

eingebracht werden (Art 41 B-VG).5 Gesetzesanträge der Bundesregierung durchlau-

fen, bevor sie im Ministerrat einstimmig beschlossen und als Ministerialentwurf in

den Nationalrat eingebracht werden, ein sogenanntes Begutachtungsverfahren. Die

Ministerialentwürfe werden auf der Parlamentshomepage veröﬀentlicht und können

innerhalb einer vom zuständigen Ministerium gesetzten Frist von jeder Person über 14

Jahre kommentiert werden. Der Verfassungsdienst des Bundeskanzleramts empﬁehlt

eine Fristsetzung von sechs Wochen.6 In der Praxis werden aber häuﬁg deutlich kürzere

Fristen gesetzt: In der 25. Gesetzgebungsperiode (2013–2017) wurde nur in 18 Prozent

der Fälle eine Frist von sechs Wochen oder länger gewährt. Der mittlere Wert der Dauer

des Begutachtungsprozesses (Medianwert) betrug nur vier Wochen (Ennser-Jedenastik

2018). Auch die Stellungnahmen sind auf der Parlamentshomepage einsehbar und Teil

der (medialen) politischen Debatte. Wie und ob ein Ministerium auf solche Stellung-

nahmen zu reagieren hat, ist nicht festgelegt (Konrath 2017, 231). In der 27. Gesetz-

gebungsperiode (seit 2019) kamen bislang die meisten Gesetzesinitiativen von Abge-

ordneten selbst (rund 66 %). Dahinter liegen Initiativen der Regierung (25 %) und der

Ausschüsse (6 %). Die anderen Arten der Einbringung kamen bislang kaum vor.

Im Nationalrat können die Anträge im Rahmen einer Ersten Lesung vorgestellt wer-

den. Erste Lesungen sind in der Regel selten und ﬁnden nur statt, wenn es der Natio-

nalrat beschließt oder der*die Antragsteller*in es verlangt. Jedenfalls werden die Geset-

zesanträge an die Abgeordneten verteilt und vom*von der Präsidenten*Präsidentin des

Nationalrates einem Ausschuss zur Beratung zugewiesen. Damit ist es nicht möglich,

ein Gesetz sofort nach Einlangen in den Nationalrat zu beschließen.

5 Darüber hinaus werden auch der Bundesrechnungsanschluss (Gegenüberstellung der Ein-

nahmen und Ausgaben des Bundes, die vom Rechnungshof erstellt wird) und Einsprüche

des Bundesrates als Gesetzesinitiativen gezählt. In Tabelle 3 und 4 sind diese als Sonstige

zusammengefasst.

6 Siehe Schreiben des Verfassungsdienstes aus dem Jahr 2008, abrufbar unter https://www.

bundeskanzleramt.gv.at/agenda/verfassung/legistik/begutachtungs-konsultations-informati-

onsverfahren-bessere-rechtssetzung/rundschreiben-begutachtungen-konsultationsmechanis-

men.html (26.06.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

168 Katrin Praprotnik

Tab. 1 Ablauf des Gesetzgebungsprozesses

Gesetzes-

antrag

Abgeordnete Ausschuss Regierung Bundesrat Volksbegehren



Einlangen

Nationalrat

• Möglichkeit einer Ersten Lesung

• Zuweisung des Gesetzesantrages durch den*die Präsidenten*Präsidentin des

Nationalrats an den zuständigen Ausschuss zwecks Vorberatung



Ausschuss-

beratungen

• Wahl eines*einer Berichterstatters*Berichterstatterin

• Debatte (Vorlage in ihrer Gesamtheit, in Teilen oder mittels General- und Spezialdebatte)

• Abstimmung nach Schluss der Debatte mit Stimmenmehrheit



Debatte im

Plenum

• Bericht des*der Berichterstatters*Berichterstatterin des Ausschusses

(meist Verzicht auf mündliche Berichterstattung)

• Zweite Lesung: Generaldebatte und Spezialdebatte



Gesetzesbe-

schluss

• Dritte Lesung: Abstimmung über gesamtes Gesetz

Beschlusser-

fordernis

• einfaches Gesetz: bei Anwesenheit von mindestens einem Drittel der

Abgeordneten Beschluss mit unbedingter Mehrheit der abgegebenen Stimmen

• Verfassungsgesetz/Verfassungsbestimmung in einfachem Gesetz: bei Anwesenheit von

mindestens der Hälfte der Abgeordneten Beschluss mit 2/3-Mehrheit der abgegebenen Stimmen



Bundesrat kein Einspruchsrecht

des Bundesrates

Einspruchsrecht des Bundesrates

Bekanntgabe an den Bundesrat

innerhalb

von 8 Wo-

chen nicht

behandelt

• Zuweisung an Ausschuss

• Vorberatung im Ausschuss

• Berichterstattung

• Debatte

• Abstimmung

Beschlusser-

fordernis

kein Ein-

spruch

einfaches Gesetz: wie oben

Spezielle Anforderungen bei Berührung Länderinteressen

kein Einspruch Einspruch



Nationalrat • Beharrungsbeschluss • neuer Gesetzesbeschluss und

neue Zuweisung an Bundesrat



Inkraft-

treten

• gegebenenfalls: Volksabstimmung (bei Gesamtänderung der Verfassung,

bei Teiländerung der Verfassung auf Verlangen eines Drittels der Parla-

mentarier*innen in National- oder Bundesrat, oder bei einfachen Bundes-

gesetzen, wenn Nationalrat oder dessen Mehrheit dies beschließt)

• Beurkundung des verfassungsmäßigen Zustandekommens durch den*die

Bundespräsidenten*Bundespräsidentin

• Gegenzeichnung durch den*die Bundeskanzler*in

• Kundmachung im Bundesgesetzblatt

Für Gesetze ohne oder mit lediglich einem suspensiven Vetorecht des Bundesrates; Stand: 09.08.2021.

Quelle: Bundesverfassungsgesetz; Geschäftsordnungsgesetz des Nationalrates; Geschäftsordnung

des Bundesrates.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

169Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

Die weitere Arbeit ﬁndet in den jeweiligen Ausschüssen statt, in denen die auf diese

Bereiche spezialisierten Abgeordneten sitzen. In die Diskussionen können Expert*in-

nen oder andere Auskunftspersonen miteinbezogen werden und auch Unterausschüsse

für besonders komplexe Materien installiert werden. Am Beginn steht jeweils die Wahl

eines*einer Berichterstatters*Berichterstatterin und dessen*deren Vorschlag, die Vorlage

in ihrer Gesamtheit, in Teilen oder mittels General- und Spezialdebatte zu diskutieren.

Im Laufe des Prozesses steht es jedem*r einzelnen Abgeordneten allein frei, Abände-

rungs- oder Zusatzanträge zu stellen. Während der Ausschussphase kommt es häuﬁg

noch zu Änderungen an der Gesetzesvorlage. Am Ende des Prozesses steht die Abstim-

mung im Ausschuss. Bei dieser ist in der Regel eine Stimmenmehrheit der anwesenden

Mitglieder ausreichend. Erneut wird am Ende ein*e Berichterstatter*in gewählt, der*die

die Ergebnisse für den Nationalrat in einem Bericht zusammenfasst. Dennoch ist auch

die Zeit für Ausschusssitzungen und damit für intensive Verhandlungen vor Ort sehr

beschränkt: Ein Großteil der Ausschüsse tagt nur wenige Male im Jahr (Konrath 2017,

228).

Zurück im Plenum kann der*die Berichterstatter*in die Debatte, genannt Zweite

Lesung, eröﬀnen. Er*sie kann aber auch auf eine mündliche Berichterstattung verzich-

ten. Dies kommt in der parlamentarischen Praxis häuﬁg vor und die Abgeordneten

steigen dann sofort in die Debatte ein. In dieser Phase des Gesetzgebungsprozesses

können erneut Abänderungs- oder Zusatzanträge gestellt werden, diese müssen von

mindestens fünf Abgeordneten unterstützt werden. Haben alle Abgeordneten, die sich

als Redner*innen zu Wort gemeldet hatten, im Plenum gesprochen, so wird die Ver-

handlung entweder geschlossen, erneut dem Ausschuss zugewiesen oder vertagt. In der

Dritten Lesung kommt es schließlich zur Abstimmung über den gesamten Entwurf.

Abänderungs- und Zusatzanträge, die über die Korrektur von Schreibfehlern oder

Widersprüchlichkeiten hinausgehen, sind nicht mehr möglich. Der Nationalrat ent-

scheidet, sofern nicht anders bestimmt, mit einer unbedingten Mehrheit der abgegebe-

nen Stimmen bei einer Anwesenheit von mindestens einem Drittel seiner Mitglieder.

Die Abstimmung erfolgt in der Regel durch Aufstehen vom Platz, um Zustimmung

zu signalisieren, beziehungsweise durch Sitzenbleiben, um Ablehnung zum Ausdruck

zu bringen. Daraus folgt, dass eine Stimmenthaltung nicht möglich ist. In der Praxis

kommt es jedoch vor, dass Abgeordnete vor einer Abstimmung den Raum verlassen.

Kontrolle

Abgeordneten stehen eine Reihe von Kontrollinstrumenten zur Verfügung, um die

Regierung zu kontrollieren. Es sind dies (1) die schriftlich oder mündlich einzubrin-

genden parlamentarischen Anfragen an die Regierung, (2) die Entschließungsanträge,

in denen Abgeordnete die Regierung – rechtlich nicht bindend – zum Handeln auﬀor-

dern können, (3) das Recht die Anwesenheit von Regierungsmitgliedern zu verlangen,

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

170 Katrin Praprotnik

(4) die Möglichkeit einer parlamentarischen Minderheit einen Untersuchungsausschuss

einzusetzen, (5) die Berichtspﬂichten von der Regierung gegenüber dem Nationalrat,

(6) die Ständigen Unterausschüsse zur Kontrolle der Nachrichtendienste sowie (7) das

Misstrauensvotum (Parlament 2022b).

Das Misstrauensvotum ist das schärfste Instrument der parlamentarischen Kontrolle.

Denn die Regierung ist dem Nationalrat politisch verantwortlich und kann jederzeit

durch ein Misstrauensvotum gestürzt werden. Es bedarf keinerlei Begründung oder

rechtlicher Verfehlungen, mangelndes Vertrauen ist ausreichend. Misstrauensvoten

können sich gegen einzelne Regierungsmitglieder oder die gesamte Regierung richten.

Formal handelt es sich um Entschließungsanträge, die eine einfache Mehrheit bei An-

wesenheit von mindestens der Hälfte der Abgeordneten benötigen.

Seit Beginn der 22. Gesetzgebungsperiode (seit 2002) gab es bereits 118 Misstrau-

ensanträge, wovon allerdings nur ein einziger erfolgreich war.7 Im Jahr 2019 zerbrach die

Regierung zwischen ÖVP und FPÖ infolge der Ereignisse des sogenannten Ibiza-Skan-

dals. Die Abgeordneten der Opposition gemeinsam mit der ehemaligen Regierungspar-

tei FPÖ sprachen der neugebildeten ÖVP-Regierung, die durch weitere Expert*innen

ergänzt worden war, erfolgreich ihr Misstrauen aus. Misstrauensanträge sind demnach

nur dann aussichtsreich, wenn Regierungsmehrheiten zerbrochen sind beziehungsweise

Minderheitsregierungen ihre Unterstützung verloren haben. Dennoch werden auch bei

stabilen Verhältnissen Misstrauensanträge eingebracht, da Oppositionsparteien so ein

starkes politisches Signal senden können, welches in der Regel hohe mediale Aufmerk-

samkeit bekommt. Dies ist auch der Grund, warum sich in Misstrauensanträgen meist

umfassende, formal nicht notwendige Begründungen des Antrages ﬁnden. Kommt

es zu einem erfolgreichen Misstrauensantrag – das heißt der Antrag wurde von einer

Mehrheit im Nationalrat unterstützt –, dann muss der*die Bundespräsident*in die Be-

troﬀenen des Amtes entheben.

In der parlamentarischen Praxis zeigt sich die Konﬂiktlinie nicht zwischen dem Na-

tionalrat auf der einen und der Regierung auf der anderen Seite. Vielmehr verläuft diese

zwischen den Parteien der Regierung und den Parteien der Opposition. Darüber hin-

aus nützen Regierungsparteien den Nationalrat beziehungsweise die parlamentarische

Arbeit, bei der sehr wohl noch weitreichende Änderungen stattﬁnden können, um den

jeweils anderen Regierungspartner zu kontrollieren (Strøm et al. 2010 bzw. siehe dazu

Imre et al. in diesem Band).

7 Die Misstrauensanträge werden auf der Parlamentshomepage pro Gesetzgebungsperio-

de einzeln aufgelistet. Siehe dazu https://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/SW/index.

shtml?jsMode=&xdocumentUri=&ﬁlterJq=&view=&GP=XXVII&SWEV=SWN&SW=40

435&SUCH=&listeId=237&LISTE=Anzeigen&FBEZ=FP_120 (18.05.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

171Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

2.2 Der Bundesrat

2.1.1 Organisation und Arbeitsweise

Wie auch für den Nationalrat regelt die Bundesverfassung die grundsätzliche Struk-

tur und die Aufgaben für den Bundesrat (Art 34–37 B-VG). Die Geschäftsordnung,

die rechtlich wie ein Bundesgesetz wirkt, bestimmt die Details im politischen Alltag

des Bundesrates. Der Bundesrat kann seine Geschäftsordnung selbst abändern, aber

braucht – ebenfalls wie der Nationalrat – dazu eine 2/3-Mehrheit bei Anwesenheit von

mindestens der Hälfte der Abgeordneten. Die Geschäftsordnung ist das Vorbild der

Geschäftsordnungen der Landtage (Konrath 2020, 206).

Die Mitglieder des Bundesrates werden von den Landtagen entsandt und sitzen für

die Dauer der jeweiligen Legislaturperiode des entsendenden Landtages im Bundesrat.

Der Bundesrat erneuert sich somit fortlaufend (potenziell nach jeder Landtagswahl)

und kennt keine eigene GP. Formal heißt das, dass der Bundesrat in Permanenz tagt.

Bei der Wahl der Mitglieder des Bundesrates durch die Landtage sieht die Bundes-

verfassung wie so oft das Prinzip der Verhältniswahl vor, wobei festgelegt ist, dass die

zweitstärkste Partei im Landtag mindestens ein Mandat erhalten muss. Auf Basis der

Volkszählung wird dafür die Anzahl an österreichischen Staatsbürger*innen herangezo-

gen. In der Bundesverfassung ist nun geregelt, dass das an Staatsbürger*innen größte

Land zwölf und die anderen Länder im Verhältnis ihrer Anzahl an Bürger*innen zur

Bürger*innenzahl des größten Landes Mandate erhalten. Gleichzeitig muss das kleinste

Bundesland zumindest drei Sitze erhalten. Die Anzahl an Bundesratsmitgliedern ist

damit leichten Schwankungen ausgesetzt und beträgt in der 27. GP 61 Mitglieder.

Das klingt komplex, lässt sich aber anhand eines Beispiels gut verdeutlichen. Die letz-

te Volkszählung aus dem Jahr 2011 ergab, dass im Land Niederösterreich 1.500.495

Staatsbürger*innen leben und dieses damit das – gemessen an der Zahl der Staatsbür-

ger*innen – größte Bundesland ist. Diese Zahl ist die Bürger*innenzahl. Niederöster-

reich erhält als größtes Land zwölf Bundesrät*innen. Das zweitgrößte Bundesland ist

Wien mit 1.341.855 Staatsbürger*innen. Setzt man diese beiden Bürger*innenzahlen

ins Verhältnis (1.341.855/1.500.495=0,89), dann erhält Wien 89 % der Sitze von Nie-

derösterreich und damit elf Sitze im Bundesrat (0,98x12=10,7; wobei Reste über der

Hälfte als voll gerechnet werden). Der Berechnungsmodus bestimmt die Anzahl der Sit-

ze im Bundesrat: Zöge man die Bevölkerungszahl und nicht die Staatsbürger*innenzahl

zur Berechnung der Sitze im Bundesrat heran, so wäre Wien das größte Bundesland

und hätte einen Sitz mehr. Die politische Vertretung ist aber, wie etwa auch das Wahl-

recht auf nationaler Ebene, an die Staatsbürger*innenschaft gekoppelt.

Die Funktionsperiode für die Mitglieder im Bundesrat beginnt mit ihrer Wahl im

Landtag und endet mit der jeweiligen Landtagsgesetzgebungsperiode (zu den Ländern

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

172 Katrin Praprotnik

siehe Dolezal/Fallend in diesem Band). Bundesrät*innen werden in ihrer ersten Sitzung

im Bundesrat auf die Republik angelobt, genießen Immunität von ihren Landtagen, sind

zur Teilnahme an Sitzungen im Plenum beziehungsweise in ihren Ausschüssen verpﬂich-

tet und besitzen ein freies Mandat. Wie auch im Nationalrat zeigt sich in der Praxis

ein hohes Maß an Fraktionsdisziplin und damit ein einheitliches Abstimmungsverhalten

innerhalb einer Fraktion. Nach der inhaltlichen Vorbereitung der Anträge in den Aus-

schüssen erfolgt der Beschluss im Plenum in der Regel durch Handzeichen oder Auf-

stehen. Der*die Präsident*in oder mindestens fünf Bundesratsmitglieder können eine

namentliche oder eine geheime Abstimmung verlangen. Mit Stimmenmehrheit können

Einsprüche gegen Gesetzesbeschlüsse des Nationalrates getroﬀen werden.

Fraktionen

Eine Fraktion ist ein Zusammenschluss von mindestens fünf Bundesrät*innen, die

durch dieselbe Partei in den Bundesrat geschickt wurden. Sollten sich andere Mitglieder

des Bundesrates oder eine geringere Anzahl an Mitgliedern zu einer Fraktion zusam-

menschließen wollen, dann bedarf es dafür eines Beschlusses des Bundesrates (§ 14

GO-BR).

Ausschüsse

Die Debatten und Abstimmungen im Plenum werden auch im Bundesrat durch

Ausschüsse vorbereitet. In der Regel entspricht die Abstimmung im Bundesrat dann

auch jener in den Ausschüssen, deren Einsetzung und Zusammensetzung im Bundes-

rat mit Blick auf das Stärkeverhältnis der Fraktionen erfolgt. Die Ausschüsse werden

entlang inhaltlicher emen, ähnlich zu jenen in den Bundesministerien, gebildet.

Ausschüsse entscheiden in der Regel mit einer einfachen Mehrheit der abgegebenen

Stimmen, wobei mindestens die Hälfte der Ausschussmitglieder anwesend sein muss.

Ausschussverhandlungen sind nicht-öﬀentlich (§ 13 GO-BR). Der Tätigkeitsbericht

des Bundesrates über das erste Halbjahr 2021 listet 25 Ausschüsse auf.

Präsidium

Das Präsidium des Bundesrates besteht aus dem*der Präsidenten*Präsidentin, zwei

Vizepräsident*innen sowie aus mindestens je zwei Schriftführer*innen und Ordner*in-

nen. Die Präsidentschaft wechselt halbjährlich zwischen den Bundesländern in alphabe-

tischer Reihenfolge und fällt jeweils jener Person zu, die an erster Stelle aus einem Land

entsandt wurde. Im ersten Halbjahr 2021 führte das Land Steiermark den Bundesrat

an, im zweiten Halbjahr 2021 übergab man an das Land Tirol. Die beiden nächsten

Bundesländer für den Vorsitz sind demnach Vorarlberg und Wien. Der*die Präsident*in

sorgt für die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben und für die Achtung der Würde

und Rechte des Bundesrates (§§ 6-7 GO-BR).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

173Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

2.2.2 Funktionen

Repräsentation und Kommunikation

Der Bundesrat repräsentiert als Länderkammer die einzelnen Bundesländer, wobei

kleine Länder mit der Mindestzahl von drei Mitgliedern vergleichsweise überrepräsen-

tiert sind. Der Bundesrat glich sich im Laufe seiner Geschichte ein Stück weit mehr an

die Soziodemographie der Wähler*innen an.

Kontrolle

Auch der Bundesrat besitzt Instrumente der politischen Kontrolle der Bundesregie-

rung, wenngleich es im Vergleich zum Nationalrat weniger sind. Es sind dies (1) die

schriftlich oder mündlich einzubringenden parlamentarischen Anfragen an die Regie-

rung, (2) die Entschließungsanträge, in denen Mitglieder des Bundesrates die Regie-

rung – rechtlich nicht bindend – zum Handeln auﬀordern können, (3) das Recht die

Anwesenheit von Regierungsmitgliedern zu verlangen sowie (4) die Berichtspﬂichten

von der Regierung gegenüber dem Bundesrat (Parlament 2022b). Die Bundesregierung

ist jedoch allein dem Nationalrat und nicht dem Bundesrat verantwortlich. Daraus

folgt, dass dem Bundesrat gegenüber der Bundesregierung kein Misstrauensvotum zu-

steht. Die Bundesregierung kann gegen eine Mehrheit im Bundesrat regieren. Zudem

erfolgt die Kontrolle der Nachrichtendienste ausschließlich in den Ständigen Unteraus-

schüssen des Nationalrates und auch etwaige Untersuchungsausschüsse können nur im

Nationalrat eingesetzt werden.

Gesetzgebung

Die Bundesländer wirken über den Bundesrat an der Bundesgesetzgebung mit (§

20 GO-BR). Im Regelfall steht dem Bundesrat jedoch lediglich ein suspensives – das

heißt aufschiebendes – Veto zu (siehe Abb. 1).8 Er erhält jeden Gesetzesbeschluss des

Nationalrates und kann binnen acht Wochen einen begründeten Einspruch erheben.

Der Bundesrat fasst seine Beschlüsse, sofern nicht anders bestimmt, bei Anwesenheit

von mindestens einem Drittel seiner Mitglieder und unbedingter Mehrheit der abgege-

benen Stimmen. Die Abstimmungslogik erfolgt dabei in der Regel nach der jeweiligen

8 Ein absolutes Vetorecht besteht vor allem dann, wenn Verfassungsbestimmungen enthalten

sind, die die Zuständigkeiten der Länder betreﬀen. Erst in zwei Fällen – Novelle zum Öko-

stromgesetz und Verankerung einer Schuldenbremse in der Bundesverfassung (beides 2019)

– verhinderte der Bundesrat einen Beschluss endgültig. Die SPÖ konnte mit ihren Abge-

ordneten die notwendige 2/3-Mehrheit und so die Gesetze der damaligen ÖVP-FPÖ-Regie-

rung verhindern. Weiters zustimmungspﬂichtig sind Staatsverträge, die die Angelegenheiten

des selbstständigen Wirkungsbereichs der Länder regeln beziehungsweise Beschlüsse, die den

Bundesrat selbst betreﬀen (Parlament 2022b).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

174 Katrin Praprotnik

Parteizugehörigkeit und nicht nach der jeweiligen Länderzugehörigkeit (Ucakar et al.

2017, 115). Der Gesetzesbeschluss sowie der Einspruch des Bundesrates gehen sodann

an den Nationalrat zurück und dieser kann einen Beharrungsbeschluss fassen, wobei in

einem solchen Fall zumindest die Hälfte der Mitglieder anwesend sein müssen. Findet

keine Handlung des Bundesrates statt und verstreicht die achtwöchige Frist, so gilt

das Gesetz ebenfalls als beschlossen und wird in weiterer Folge beurkundet und kund-

gemacht.

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Dieser Abschnitt thematisiert die Gesetzgebungstätigkeit im Nationalrat sowie die Zu-

sammensetzung des Parlamentes in Bezug auf die deskriptive Repräsentation.9

3.2 Gesetzgebung im Wandel der Zeit

Im Laufe der letzten 20 Jahre hat der Anteil an Gesetzesinitiativen, die von den Abge-

ordneten des Nationalrates ausgehen, stark an Bedeutung gewonnen (siehe Tab. 3). Wa-

ren es in der 22. Gesetzgebungsperiode (2002–2006) noch 37 Prozent der Gesetzesini-

tiativen, die auf Abgeordnete zurückzuführen waren, so sind es in der derzeit laufenden

27. Gesetzgebungsperiode 66 Prozent. Gleichzeitig ist der Anteil an Regierungsvorlagen

über die Zeit zurückgegangen: von 52 Prozent (22. GP) auf 25 Prozent (27. GP). Aus

der Zunahme an Gesetzesinitiativen lässt sich jedoch kein Bedeutungsgewinn des Na-

tionalrats gegenüber der Regierung ablesen. Regierungsvertreter*innen haben freilich

die Möglichkeit, Anträge über „ihre“ Abgeordneten im Nationalrat einbringen zu lassen

und so etwa auch ein vorparlamentarisches Begutachtungsverfahren zu umgehen (siehe

dazu auch Schefbeck 2006, 152). Alle anderen Arten der Gesetzesinitiativen blieben

über die Zeit stabil und ihre Bedeutung vergleichsweise gering.

Die Dominanz der Regierung im Gesetzgebungsprozess zeigt sich auch anhand der

erfolgreich beschlossenen Gesetzesinitiativen, die in Tabelle 4 gezeigt werden. Der An-

teil beschlossener Regierungsvorlagen liegt in den dargestellten Gesetzgebungsperioden

konstant über 90 Prozent. Vergleicht man dazu den Anteil beschlossener Vorlagen, die

von den Abgeordneten eingebracht wurden, so sieht man, dass hier regelmäßig nur

weniger als die Hälfte der Anträge auch beschlossen wurden. Während in der Regel

Anträge von Abgeordneten von Regierungsparteien erfolgreich sind, scheitern jene

9 Eine geschichtliche Abhandlung über den Parlamentarismus ﬁndet sich in anderen Quellen

wie beispielsweise bei Konrath (2017), von Beyme (2014) oder Schefbeck (2006).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

175Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

von den Abgeordneten der Oppositionsparteien. Oppositionsanträge werden oft im

Ausschuss vertagt oder selbst dann abgelehnt, wenn sie Regierungsanliegen in identer

Form beinhalten, auch um eine Behandlung auf der Tribüne des Nationalratsplenums

zu verhindern (Konrath 2017, 569). Das illustriert einmal mehr, dass die Konﬂiktlinie

nicht zwischen Regierung auf der einen und Nationalrat auf der anderen Seite, sondern

zwischen Politiker*innen der Regierungsparteien und Politiker*innen der Oppositions-

parteien besteht.

Tab. 3 Gesetzesinitiativen im Nationalrat

Abgeord-

nete

Aus-

schuss

Regie-

rung

Bundes-

rat

Volks-

begehren

Sonstige Gesamt

XXVII. GP

(seit 2019)

N 476 44 183 4 9 8 724

% 66 6 25 1 1 1 100

XXVI. GP

(2017–2019)

N 298 14 117 2 3 2 436

% 68 3 27 0 1 0 100

XXV. GP

(2013–2017)

N 434 21 331 2 2 6 796

% 55 3 42 0 0 1 100

XXIV. GP

(2008–2013)

N 395 45 496 3 2 6 947

% 42 5 52 0 0 1 100

XXIII. GP

(2006–2008)

N 241 20 176 2 0 5 444

% 54 5 40 0 0 1 100

XXII. GP

(2002–2006)

N 270 45 374 4 3 29 725

% 37 6 52 1 0 4 100

Sonstige: Bundesrechnungsabschluss sowie Einspruch des Bundesrates; Abweichung von

100 %=Rundungsfehler; Stand: 23.02.2022.

Quelle: Parlamentsdirektion.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

176 Katrin Praprotnik

Tab. 4 Gesetzesinitiativen im Nationalrat

XXVII. GP

(seit 2019)

XXVI. GP

(2017–

2019)

XXV. GP

(2013–

2017)

XXIV. GP

(2008–

2013)

XXIII. GP

(2006–

2008)

XXII. GP

(2002–

2006)

Gesamt

Abgeordnete 476 298 434 395 241 270 2.114

Davon

beschlossen

205

(43%)

(26%)

114

(26%)

120

(30%)

(20%)

115

(43%)

679

(32%)

Davon

einstimmig

(34%)

(33%)

(34%)

(51%)

(35%)

(56%)

275

(41%)

Ausschuss 44 14 21 45 20 45 189

Davon

beschlossen

(95%)

(100%)

(96%)

(100%)

(89%)

180

(95%)

Davon

einstimmig

(31%)

(7%)

(14%)

(35%)

(40%)

(63%)

(36%)

Regierung 183 117 331 496 176 374 1.677

Davon

beschlossen

171

(93%)

115

(98%)

327

(99%)

478

(96%)

161

(91%)

365

(98%)

1.617

(96%)

Davon

einstimmig

(40%)

(26%)

(27%)

167

(35%)

(38%)

176

(48%)

590

(36%)

Bundesrat 42232417

Davon

beschlossen

( 0%)

(0%)

(50%)

(67%)

(0%)

(18%)

Davon

einstimmig

(-)

(0%)

(-)

(0%)

Volks-

begehren

93220317

Davon

beschlossen

(0%)

Davon

einstimmig

(-)

Sonstige 8 2 6 6 5 29 56

Davon

beschlossen

(38%)

(100%)

(83%)

(40%)

(14%)

(38%)

Davon

einstimmig

(33%)

(50%)

(0%)

(10%)

Sonstige: Bundesrechnungsabschluss sowie Einspruch des Bundesrates: Lesebeispiel: In der 27. GP wurden

bislang 476 Gesetzesinitiativen durch Abgeordnete eingebracht. Von diesen 476 Gesetzesinitiativen wurden

205 – das sind 43 Prozent – beschlossen. Stand: 23.02.2022.

Quelle: Parlamentsdirektion.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

177Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

Die Anträge der Ausschüsse, die in ihrer Besetzung dem Mehrheitsverhältnis des Na-

tionalrates entsprechen, werden, wie Regierungsvorlagen, fast durchgängig beschlossen.

Der geringe Anteil umgesetzter Gesetzesinitiativen aus dem Bundesrat unterstreicht

erneut den geringen Einﬂuss des Bundesrates auf den Gesetzgebungsprozess. Auch

Einsprüche des Bundesrates, welche hier mit den Bundesrechnungsabschlüssen unter

Sonstige zusammengefasst sind, werden in der Regel nicht beschlossen.10 Zu keinen

Beschlüssen haben die Gesetzesinitiativen aus den im Nationalrat behandelten Volks-

begehren geführt (auch wenn nicht alle Inhalte aus einem Volksbegehren einen Geset-

zesbeschluss brauchen, wie etwa die Einrichtung des Klimarates im Jahr 2022, der auch

bereits im Klimavolksbegehren gefordert wurde, gezeigt hat).

Die Einstimmigkeit liegt bei Beschlüssen von Regierungsvorlagen im Schnitt bei

rund 36 Prozent, bei jenen von Abgeordneten bei rund 40 Prozent. Das sind, verglichen

mit jenen Werten aus den 1970er- bis Mitte der 1980er-Jahre, niedrige Werte (Schef-

beck 2006, 152).

3.2 Entwicklung der deskriptiven Repräsentation

Die Parlamentarier*innen repräsentieren die politischen Interessen der Gesellschaft. Im

Sinne der deskriptiven Repräsentation sollen sie auch hinsichtlich soziodemographi-

scher Merkmale ein Abbild der Wahlberechtigten darstellen. Tabelle 5 beleuchtet die

Entwicklung der Merkmale Geschlecht, Alter sowie akademischer Titel der Parlamenta-

rier*innen. Am deutlichsten ist zu erkennen, dass beide Parlamentskammern im Laufe

ihrer Geschichte weiblicher geworden sind. Zu Beginn der Zweiten Republik (5. GP)

saßen gerade einmal knapp sechs Prozent Frauen im Nationalrat, in der aktuell lau-

fenden 27. Gesetzgebungsperiode sind es bereits 39 Prozent. Dennoch entspricht der

gestiegene Frauenanteil nicht der Verteilung unter den Wahlberechtigten, bei denen

Frauen einen Anteil von rund 52 Prozent ausmachen (Perlot 2021). Hinsichtlich des

Alters der Parlamentarier*innen liegt ihr Altersschnitt über jenem der Wahlberechtigten

und dies hat sich im Laufe der Zeit auch nur geringfügig gebessert. Deutlich unter-

repräsentiert sind Menschen unter 30 Jahren sowie Menschen über 60 Jahren. Dieser

Befund gilt für beide Kammern des Parlaments, wobei die Mitglieder des Bundesrates

im Schnitt noch ein wenig älter sind als jene des Nationalrates (Perlot 2021). Besonders

deutlich ist der Unterschied zwischen Repräsentierten und Repräsentant*innen hin-

10 Von insgesamt 2.922 Nationalratsbeschlüssen mit Einspruchsrecht des Bundesrates erhob der

Bundesrat in lediglich 33 Fällen einen Einspruch (22. GP bis Jänner 2022). In weiterer Folge

verfasste der Nationalrat in 29 Fällen einen Beharrungsbeschluss, drei Fälle würden nicht

weiterverfolgt und ein Fall wurde abgeändert (Parlament 2022b).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

178 Katrin Praprotnik

sichtlich des Bildungsgrades. Sowohl im Nationalrat als auch im Bundesrat ist der An-

teil der Parlamentarier*innen mit akademischem Titel über die Zeit stark angestiegen.

Im Nationalrat tragen bereits 52 Prozent aller Abgeordneten einen akademischen Titel.

In der Bevölkerung sind es lediglich 15 Prozent der Menschen, die einen akademischen

Abschluss haben (Perlot 2021).

Tab. 5 Soziodemographie der Parlamentarier*innen

Nationalrat Bundesrat

% Frauen Alter in

Jahren

(MW)

% Akade-

miker*in-

nen

% Frauen

Alter in

Jahren

(MW)

% Akade-

miker*in-

nen

V. GP (1945–1949) 5,5 49 23,0 0 51 14,3

VI. GP (1949–1953) 5,5 51 26,7 2,1 51 18,8

VII. GP (1953–1956) 6,1 51 23,6 2,3 53 25,6

VIII. GP (1956–1959) 5,5 52 24,2 13,3 54 17,8

IX. GP (1959–1962) 6,1 52 29,7 11,9 56 16,7

X. GP (1962–1966) 6,1 52 31,5 13,7 53 21,6

XI. GP (1966–1970) 6,1 50 26,7 11,8 54 17,6

XII. GP (1970–1971) 4,8 50 29,1 15,1 53 22,6

XIII. GP (1971–1975) 6,0 49 33,3 16,0 52 22,0

XIV. GP (1975–1979) 7,7 50 36,6 18,9 52 17,0

XV. GP (1979–1983) 9,8 50 38,3 16,7 53 27,8

XVI. GP (1983–1986) 9,3 50 39,9 15,5 53 27,6

XVII. GP (1986–1990) 11,5 50 42,1 22,0 52 20,3

XVIII. GP (1990–1994) 19,7 47 43,2 24,1 50 27,8

XIX. GP (1994–1995) 21,9 47 51,4 22,0 51 23,7

XX. GP (1995–1999) 25,7 48 47,1 22,0 50 25,4

XXI. GP (1999–2002) 26,8 48 47,5 14,3 48 28,6

XXII. GP (2002–2006) 33,9 47 47,0 29,1 52 16,4

XXIII. GP (2006–2008) 31,1 49 45,4 28,3 51 20,8

XXIV. GP (2008–2013) 27,3 48 42,1 26,8 53 17,9

XXV. GP (2013–2017) 33,3 48 51,4 29,6 51 22,2

XXVI. GP (2017–2019) 34,4 47 49,7 35,7 54 26,8

XXVII. GP (seit 2019) 39,3 47 51,9 37,9 53 32,8

-

tionalrates beziehungsweise des Bundesrates am Beginn einer GP des Nationalrates. Wechsel während

der Legislaturperiode – inklusive Wechsel aus dem Nationalrat in die Bundesregierung – sind somit nicht

berücksichtigt. Seit der 13. GP sitzen 183 Abgeordnete im Nationalrat, davor waren es 165 Abgeordnete.



Quelle: Österreichisches Parlament; eigene Berechnung.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

179Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

4. Einordnung des österreichischen Falls

Zur Einordnung sollen (1) die Stärke der Legislative, (2) das Verhältnis der Kammern

zueinander sowie (3) die Abgeordneten selbst in (ausgewählten) OECD-Mitgliedslän-

dern verglichen werden. Für einen internationalen Vergleich ist es sinnvoll, auf Indizes

zurückzugreifen, die anhand vorgegebener Kategorien, politische Institutionen ver-

gleichbar machen.

Tab. 6 Stärke der Legislativen im Vergleich

PPI WLPS 2. Kammer HB-Index

Österreich 0,72 5,08 Ja 0,48

Deutschland 0,84 5,93 Ja 0,98

Frankreich 0,56 4,08 Ja 0,16

Großbritannien 0,78 5,50 Ja 0,5

Ungarn 0,75 5,31 Nein -

USA 0,62 4,68 Ja 1

OECD-Schnitt 0,70 5,05 52,6% 0,63

PPI (Parliamentary Powers Index), WLPS (Weighted Legislative Powers Score), HB-Index (Heller und

Branduse-Index).

Quelle: PPI (Fish/Kroenig 2009), WLPS (Desposato 2012), 2. Kammer/HB-Index (Heller/Branduse 2014).

Möchte man die Stärke der Legislativen vergleichen, so lohnt sich auch heute noch ein

Blick auf den Parliamentary Powers Index (PPI) von Fish und Kroenig (2009). Die

Autoren entwickelten einen Fragekatalog, der 32 mögliche Machtbefugnisse („powers“)

von Legislativen umfasst. Darunter beispielsweise die Fragen, ob die Legislative den*die

Regierungschef*in ernennen kann oder die Abgeordneten vor behördlicher Verfolgung

immun sind. Diesen verschickten sie rund um das Jahr 2005 an Expert*innen in insge-

samt 158 Ländern mit der Bitte um Auskunft, welche Machtbefugnisse in einem Land

vorhanden sind. Für die Berechnung des PPI dividierten sie schließlich die jeweils in

einem Land vorhandenen Machtbefugnisse durch die 32 möglichen Machtbefugnisse.

Der PPI variiert von 0 (=schwächste Legislative) bis 1 (=stärkste Legislative). Trotz seiner

häuﬁgen Verwendung in internationalen Forschungsprojekten gibt es auch wesentliche

Kritik am PPI. Insbesondere kritisierten Autor*innen, dass die Machtbefugnisse der Le-

gislativen alle als gleich wichtig betrachtet werden (Desposato 2012). Die Autor*innen

Chernykh et al. (2017) entwickelten deshalb den Weighted Legislative Powers Score

(WLPS). Aufbauend auf dem PPI führten sie im Jahr 2014 eine neue Umfrage unter Ex-

pert*innen durch und baten diese, die Relevanz der einzelnen Machtbefugnisse des PPIs

einzustufen. Der neue Index gewichtet nun die vorhandenen Machtbefugnisse nach

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

180 Katrin Praprotnik

ihrer Relevanz und variiert von 0 (=schwächste Legislative) bis knapp unter 7 (=stärkste

Legislative). Tabelle 6 vergleicht die politische Macht der Legislativen anhand der beiden

Indizes. Mit einem PPI von 0,72 Punkten weist Österreich ein für OECD-Länder typi-

sches Parlament auf. Auch gemessen anhand des WLPS kann die Stärke des österreichi-

schen Parlaments als dem Schnitt aller OECD-Länder entsprechend angesehen werden.

PPI und auch WLPS befassen sich jeweils mit der Ersten Kammer der Legislativen

beziehungsweise in Ländern mit einem Einkammersystem mit der jeweiligen Kammer.

In den Mitgliedsstaaten der OECD verfügen gut die Hälfte der Länder über ein Zwei-

kammersystem wie in Österreich (siehe Tab. 6). Andere Länder wie etwa Ungarn haben

hingegen nur eine Kammer. Neben der Anzahl an Kammern lohnt sich ein Blick auf das

Stärkeverhältnis der Kammern zueinander (Lijphart 1984, 1999; Henisz 2000; 2002,

2006; Huber et al. 2004; Gerring et al. 2005). Tabelle 6 vergleicht die Stärke des Bika-

meralismus anhand des Indexes, der von Heller und Branduse (2014) entwickelt wurde.

Der HB-Index analysiert die Stärke der Zweiten Kammer anhand ihres Einﬂusses auf

den Gesetzgebungsprozess (vollständiges oder teilweises Vetorecht, bindendes oder auf-

schiebendes Vetorecht sowie die Dauer beziehungsweise Hürden, die es braucht, um

ein Veto zu überwinden). Heller und Branduse (2014) liefern Daten für 75 Länder mit

einem Zweikammersystem. Ihr Index reicht von 0 bis 1, wobei 0 einem quasi Einkam-

mersystem entspricht und 1 einer identen Stärke beider Kammern. Der Index liegt im

Mittelwert aller OECD-Länder mit einem Zweikammersystem bei 0,63 Punkten. Im

OECD-Vergleich besitzt Österreich mit einem Indexwert von 0,48 Punkten somit ein

unterdurchschnittlich stark ausgeprägtes Zweikammersystem.

Tab. 7 Soziodemographie der Abgeordneten im Vergleich

% Frauen Alter in

Jahren (MW)

% 30-Jährige

oder jünger

% 40-Jährige

oder jünger

% 45-Jährige

oder jünger

Österreich 41,0 47,3 7,7 27,9 43,7

Deutschland 34,9 47,3 8,8 28,9 42,0

Frankreich 37,3 - 5,6 23,2 36,9

Großbritannien 34,6 51,0 3,7 21,7 34,0

Ungarn 14,1 53,5 3,0 18,6 30,2

USA 28,4 58,4 0,2 6,7 16,2

OECD-Schnitt 33,8 49,3 4,4 23,4 39,4

-

zahl Abgeordnete = 183 (Österreich), 736 (Deutschland), 577 (Frankreich), 650 (Großbritannien), 199

-

ben); Stand: 31.12.2021.

Quelle: Inter-Parliamentary Union (2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

181Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

Tabelle 7 zeigt schließlich, dass Österreich einen im OECD-Schnitt hohen Frauenanteil

im Nationalrat aufweist. Auch in der Altersstruktur liegt Österreich tendenziell näher

an der Bevölkerungsstruktur als andere Länder.

5. Herausforderungen für die Zukunft

Das Parlament mit seinen zwei Kammern Nationalrat und Bundesrat ist und bleibt das

Herzstück der österreichischen repräsentativen Demokratie. Dennoch wird es sich auch

in den nächsten Jahren weiterentwickeln (müssen). Der künftige Reformdruck steht

dabei weiterhin im direkten Zusammenhang mit Veränderungen in der Gesellschaft,

die sich in einem Parteiensystem mit einer größeren Anzahl an Parteien ausdrücken.

Bis in die 1980er-Jahre war das Parlament von einer Dominanz der beiden Parteien

ÖVP und SPÖ geprägt. Erst in weiterer Folge – insbesondere mit dem Erstarken der

FPÖ, dem Eintritt der GRÜNEN und zuletzt der NEOS – wurde das parlamentarische

Geschehen bunter und damit auch die Herausforderungen, notwendige Anpassungen

an eine gestiegene Anzahl an politischen Akteur*innen vorzunehmen, dringender. In

der Zeit zwischen 1986 und 2016 kam es beispielsweise zu zwanzig Änderungen der

Geschäftsordnung des Nationalrates (Konrath 2017, 566). Die steigende Bereitschaft

zum Wechselwählen und zur Wahl neuer Parteien lassen den Schluss zu, dass auch

künftig mit fünf und mehr Parteien im Nationalrat zu rechnen ist. Die Besetzung der

Ausschüsse und die Organisation der Arbeit in selbigen stellt aber bereits heute nicht

nur kleinere Klubs vor große Herausforderungen (Konrath 2017, 572). Mehr Partei-

en im Nationalrat bedeuten auf der anderen Seite aber auch eine Chance auf mehr

politische Macht für jene Oppositionsparteien, die der Regierung eine bei Verfassungs-

materien notwendige 2/3-Mehrheit verschaﬀen können. Seit der 24. GP (2008–2013)

haben die Regierungsparteien keine solche Mehrheit mehr und müssen bei Beschlüssen

mit einem weiteren Partner verhandeln.

Zuletzt still geworden ist es um die immer wiederkehrende Reformdiskussion rund

um den Bundesrat. Dieser wurde seit seinem Bestehen kontrovers – von einer Stärkung

auf der einen Seite bis hin zu einer Abschaﬀung auf der anderen Seite – debattiert (z.B.

Bussjäger/Weiss 2004; Pelinka 2007). Gestärkt wurde die Länderkammer durch Ent-

wicklungen auf europäischer Ebene. Der Vertrag von Lissabon ermöglichte den Länder-

kammern der Mitgliedsstaaten Mitwirkungsrechte bei der Politikgestaltung (Galiciani

2011). Gleichzeitig brachte die zunehmende Parteienvielfalt auch eine neue Dynamik

in die Politikgestaltung im Bundesrat, da sich Mehrheiten zwischen Bundesrat und Na-

tionalrat unterschieden. Diese Entwicklungen auf europäischer und nationaler Ebene

werden die Frage nach der Zukunft des Bundesrates im österreichischen politischen

System bald wieder auf die Tagesordnung bringen.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

182 Katrin Praprotnik

Unter dem Begriﬀ der deskriptiven Repräsentation wird insbesondere die Verteilung

politischer Macht zwischen Männern und Frauen verstanden, aber auch die Alters-

struktur ist in diesem Zusammenhang ein wesentlicher Punkt. Der Anteil an weib-

lichen Parlamentarier*innen ist über die Zeit gestiegen, aber eine 50/50-Verteilung ist

derzeit noch nicht vorhanden. Das gilt insbesondere, wenn nicht nur die Verteilung von

Sitzen, sondern auch die Verteilung von politischen Positionen im Parlament betrachtet

wird. Damit eng in Zusammenhang steht die Altersstruktur der Parlamentarier*innen,

die deutlich von jener der Wähler*innen abweicht.

Schlussendlich wird es für die Parlamentarier*innen im Sinne der Stabilität des poli-

tischen Systems darum gehen, das Vertrauen in die Institution Parlament zu stärken.

Im Winter 2022 gaben nur 45 Prozent der Befragten im Rahmen der repräsentativen

Eurobarometerstudie an, dem Parlament eher zu vertrauen, während 50 Prozent anga-

ben, dies eher nicht zu tun. Diese Zahlen sind nur im Vergleich zum EU-Schnitt (36 %

eher vertrauen, 58 % eher nicht vertrauen) sowie im Vergleich zur nationalen Regie-

rung (38 % eher vertrauen und 57 % eher nicht vertrauen) positiv lesbar (Europäische

Kommission 2022). Davon abgesehen beinhalten sie einen klaren Arbeitsauftrag für die

Zukunft, das Vertrauen in das Parlament zu stärken.

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Mediathek zu ﬁnden ist, zu empfehlen.

Parlament (2022). Fachinfos zu aktuellen Parlamentsthemen, https://fachinfos.parlament.

gv.at/ (20.05.2022).

Übungsfragen

 Deﬁnieren und unterscheiden Sie die Begriﬀe Legislative, Kongress und Parlament.

Welche Funktionen übt der Nationalrat aus? Nennen und beschreiben Sie drei

Funktionen.

 Kann eine Bundesregierung gegen eine Mehrheit im Bundesrat regieren?

Misstrauensanträge gegen den*die Bundeskanzler*in oder auch die gesamte Regie-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

185Das Parlament: Nationalrat und Bundesrat

rung sind in der Regel nicht erfolgreich. Warum bringen Oppositionsparteien den-

noch regelmäßig derartige Anträge ein?

Nicht jedes Wahlversprechen, das gebrochen wird, ist ein Zeichen für eine misslun-

gene Repräsentation. Begründen Sie diese Aussage.

Warum haben Gesetzesinitiativen von Abgeordneten im Schnitt eine geringere

Chance im Nationalrat beschlossen zu werden als Gesetzesinitiativen von Regie-

rungsparteien?

 Was versteht man unter dem Begriﬀ deskriptive Repräsentation?

Warum ist eine gleichberechtigte Repräsentation von Frauen und Männern im Na-

tionalrat wichtig? Nennen und diskutieren Sie drei Punkte.

Wie stark ist das österreichische Parlament im Vergleich zu anderen Legislativen in

OECD-Ländern? Welcher Index kann für einen solchen Vergleich herangezogen

werden?

Warum erhöht eine höhere Anzahl an Parteien im Nationalrat den Reformdruck auf

diesen?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Regierung und Regierungsbildung



Zusammenfassung

9Die Regierung ist Teil der Verwaltung (Exekutive). Die Verwaltung ist eine der drei Staats-

gewalten bestehend aus Gesetzgebung (Legislative), Verwaltung (Exekutive) und Ge-

richtsbarkeit (Judikative).

9Die Regierungsbildung in Österreich durchlief seit 1945 unterschiedliche Phasen: die frü-

hen sogenannten Großen Koalitionen zwischen SPÖ und ÖVP, Einparteienregierungen,

die Großen Koalitionen der 1980er- und 1990er-Jahre und wechselnde Koalitionsmuster

im 21. Jahrhundert.

9Österreich wurde lange Zeit von Großen Koalitionen der beiden mandatsstärksten Partei-

en regiert, was im internationalen Vergleich ungewöhnlich ist.

9Koalitionsverhandlungen in Österreich haben Tradition, sind aber, über die Zeit hinweg,

im Durchschnitt länger, detaillierter und wichtiger geworden.

9Im Vergleich zu anderen europäischen Staaten dauert die Regierungsbildung relativ lang.

9Zur Koordination ihrer Zusammenarbeit verwenden Koalitionspartner verschiedene Inst-

rumente. Sie überprüfen zum Beispiel in Koalitionsausschüssen die Einhaltung des Koali-

tionsvertrags.

1. Einleitung



Die Regierung ist die vollziehende Gewalt im Staat. Sie „vollzieht […] Gesetze, […] be-

-

    -

tiert den Staat nach innen und außen“ (Bernauer et al. 2018, 379). In parlamentarischen

Regierungssystemen, in denen die Regierung vom Vertrauen der parlamentarischen

-

nen wählen Repräsentant*innen ins Parlament, die wiederum die Regierung kontrol-

lieren.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

188 

Der formale Regierungsbildungsprozess ist in der Bundesverfassung in Artikel 70 ge-

regelt: Der*die Bundespräsident*in ernennt eine*n Bundeskanzler*in und auf sei-



benötigt zudem nach Artikel 74 der Verfassung das Vertrauen des Nationalrats. Versagt

-

trauen, müssen diese des Amtes enthoben werden.

Die politische Wirklichkeit der Regierungsbildung ist komplexer und interessanter, als

es diese Beschreibung vermuten lässt. Das liegt zum einen daran, dass Parteien das poli-

tische Geschehen prägen und Regierungsmitglieder zur Ernennung und zum Verbleib

im Amt in der Regel aus Parteien hervorgehen und deren Unterstützung benötigen.

Zum anderen erreicht oft keine Partei alleine eine parlamentarische Mehrheit. Daher

sind Parteien zur Umsetzung ihrer Vorhaben auf eine Zusammenarbeit mit anderen

Parteien angewiesen.

In der Literatur haben sich vor allem zwei theoretische Ansätze etabliert, die Regie-

rungsbildungen erklären. Zum einen gibt es den sogenannten ämterorientierten („of-

ﬁce-seeking“) Ansatz, der auf William Riker (1962) zurückgeht. Dieser geht davon aus,

dass Parteien rationale Akteure sind, die vor allem an der Erlangung politischer Ämter

(z.B. Minister*innenposten) interessiert sind.1 Erreicht keine Partei eine parlamentari-

sche Mehrheit, müssen Koalitionsregierungen gebildet werden, die gemeinsam über

eine parlamentarische Mehrheit verfügen. Dabei achten Parteien aber darauf, nur sol-

che Parteien in die Koalition aufzunehmen, die für den Erhalt der parlamentarischen

Mehrheit erforderlich sind. In diesen minimalen Gewinnkoalitionen kann also keine

Partei entfernt werden, ohne dass die Regierung ihre parlamentarische Mehrheit verliert

(Riker 1962).

Der ämterorientierte Ansatz folgt nur numerischen Überlegungen und lässt politische

Positionen völlig außer Acht. Als Antwort darauf wurde der „policy-seeking“-Ansatz

entwickelt, der von der Annahme ausgeht, dass Parteien vor allem danach streben, die

eigenen Politikinhalte zu verwirklichen. Nach diesem Ansatz streben Parteien vor allem

Koalitionen mit Parteien an, die ähnliche Politikvorstellungen verfolgen, was zu ideolo-

gisch kompakten Koalitionen führt (Axelrod 1970; de Swaan 1973). Geht man (verein-

fachend) davon aus, dass Parteien sich anhand einer einfachen Links-Rechts-Dimension

unterscheiden, dann ist eine Koalition zwischen einer rechten und einer linken Partei

sehr viel weniger wahrscheinlich als eine Koalition zwischen zwei linken Parteien, auch

1 Außerdem wird vereinfachend angenommen, dass Parteien einheitliche Akteure sind. Das

heißt, dass alle Individuen innerhalb der Partei (insbesondere die Abgeordneten) einheitlich

handeln und die Partei deshalb als ein Akteur behandelt werden kann.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

189Regierung und Regierungsbildung

wenn beide Koalitionen eine Mehrheit im Parlament hätten. Die Partei mit den meisten

Koalitionsoptionen ist dabei die Medianpartei, von der aus es links und rechts keine

parlamentarische Mehrheit gibt. Diese wird für alle ideologisch kompakten Koalitionen

benötigt und nimmt daher im Regierungsbildungsprozess eine wichtige Rolle ein.

Orientieren sich Parteien rein an politischen Inhalten, ist auch die Bildung von

Minderheitsregierungen theoretisch erklärbar. Obwohl diese per deﬁnitionem keine

Mehrheit der Sitze im Parlament kontrollieren, können Minderheitsregierungen stabil

regieren, wenn sie für ihre Vorhaben parlamentarische Mehrheiten ﬁnden. Sie können

sich also für jedes Gesetzesvorhaben Unterstützung im Parlament suchen oder sie ent-

scheiden sich dazu, mit einer oder mehreren Parteien langfristige Partnerschaften ein-

zugehen (Strøm 1990). Zuletzt haben Analysen gezeigt, dass Minderheitsregierungen

genauso stabil (Krauss/ürk 2021) und genauso eﬀektiv (ürk 2021) sein können

wie Mehrheitsregierungen, vor allem dann, wenn sie auf langfristige Partnerschaften

mit anderen Parteien im Parlament setzen. Solche Konstellationen werden häuﬁg auch

als versteckte Mehrheitsregierungen bezeichnet (Strøm 1990).

Der Regierungsbildungsprozess, also die Zeit bis zur Bildung einer neuen Regierung

(nach Wahlen oder dem Scheitern einer Vorgängerregierung), kann einige Zeit in An-

spruch nehmen. Beobachter*innen der österreichischen Politik kennen die teils zähen

Koalitionsverhandlungen, sodass zwischen einer Nationalratswahl (oder dem Scheitern

der Vorgängerregierung) und der Ernennung einer neuen Regierung oft mehrere Wo-

chen oder sogar Monate vergehen können. Manchmal scheitern auch Versuche, eine

Koalition zu schmieden, wie zum Beispiel nach der Nationalratswahl 1999 und der

Bildung der schwarz-blauen Regierung Schüssel I.

Während des Regierungsbildungsprozesses verhandeln die potenziellen Koalitions-

partner darüber, wie man das gemeinsame Regieren gestalten möchte. Ein wichtiger

Streitpunkt bei der Bildung von Koalitionsregierungen ist die Verteilung von Ämtern

und konkreten Politikvorhaben. Dazu gehören neben Posten in staatsnahen Betrieben,

öﬀentlich-rechtlichen Medien, der EU-Kommission und Zentralbanken (Ennser-Jede-

nastik 2013 & 2014) vor allem die Verteilung der Ministerien und deren Verantwor-

tungsbereiche (Portfolios). Betrachtet man die Ministerialverteilung, dann lässt sich

eine Seltenheit in den Sozialwissenschaften beobachten: ein empirischer Zusammen-

hang der so stark ist, dass er häuﬁg als „Gesetz“ betitelt wird, nämlich Gamson’s Ge-

setz (Gamson 1961). Es besagt, dass die Parteien in Koalitionsregierungen Ministerien

proportional zu ihrer Stärke innerhalb der Koalition erhalten. Trägt eine Partei also bei-

spielsweise sechzig Prozent der Sitze zur Koalition bei, so wird sie auch ungefähr sechzig

Prozent der Ministerien erhalten. Allerdings ist dieser Ansatz nicht dazu in der Lage,

politische Präferenzen von Parteien miteinzubeziehen. Parteien wollen, im Regelfall,

nicht einfach nur irgendwelche Ministerien, sondern sie haben speziﬁsche Ministerien,

die für sie besonders interessant sind. Grüne Parteien, zum Beispiel, haben ein großes

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

190 

Interesse am Umweltministerium, während sozialdemokratische Parteien eher darauf

aus sind, die Ministerien zu bekommen, die mit Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik zu tun

haben (Browne/Feste 1975; Budge/Keman 1990).

Neben der Vergabe von Posten müssen sich Parteien in Koalitionen auch auf ein

gemeinsames Regierungsprogramm verständigen.2 Dafür muss Einigung zwischen den

(oftmals) verschiedenen Vorhaben und Positionen der einzelnen Regierungsparteien er-

zielt werden. Durch den Zugriﬀ auf die Expertise in der Ministerialbürokratie und die

Arbeitsteilung im Kabinett hat hier die Partei einen Vorteil, die auch den*die jeweils

zuständige*n Minister*in stellt (je nach Politikfeld kann auch mehr als ein*e Minis-

ter*in zuständig sein). Minister*innen sind daher wichtige Agenda-Setter in ihrem Zu-

ständigkeitsbereich: Auch wenn sie nicht alleine und gegen jeden Widerstand (z.B. den

Koalitionspartner) Entscheidungen durchsetzen können, wirken sie wesentlich an der

Politikgestaltung mit.3 Umgekehrt kann gegen ihren Widerstand (fast) keine Reform in

ihrem Zuständigkeitsbereich umgesetzt werden.

Um dem Einhalt zu gebieten, können Parteien in Koalitionsregierungen auf verschie-

dene Kontrollmechanismen zurückgreifen (Müller/Meyer 2010). Zum Beispiel werden

die getroﬀenen Entscheidungen am Anfang der Regierungszeit in einem Koalitions-

vertrag (oder auch Koalitionsabkommen) schriftlich festgehalten. Diese Abkommen

sind keine Verträge im rechtlichen Sinn (Müller et al. 2008); ein*e Minister*in kann

also nicht wegen Vertragsbruch vor Gericht gebracht werden. Dennoch schränken Ko-

alitionsverträge die Macht der Minister*innen ein, vor allem wenn Koalitionsverträge

öﬀentlich sind (was heutzutage die Regel ist). Denn handeln Minister*innen gegen den

vorher vereinbarten Kompromiss, riskieren sie negative Reaktionen der Wähler*innen

für ihre Partei, die zudem von anderen Parteien potenziell als unzuverlässiger Koali-

tionspartner wahrgenommen wird.

Während Koalitionsverträge in den 50er- und 60er-Jahren noch relativ selten wa-

ren, ist es heutzutage quasi gang und gäbe, Ergebnisse der Koalitionsverhandlungen in

einem Koalitionsvertrag niederzuschreiben (Müller/Strøm 2008). Die Forschung hat

gezeigt, dass Koalitionsverträge in vielerlei Hinsicht extrem hilfreich für Parteien sein

können. Zum einen werden die emen, die es in den Koalitionsvertrag schaﬀen, häu-

ﬁger tatsächlich umgesetzt (Moury 2011; Schermann/Ennser-Jedenastik 2014a). Zum

2 Die Verhandlungen sind auch unter der Annahme wichtig, dass sich Parteien gar nicht selbst

für Politikinhalte interessieren, sondern ämterorientiert („oﬃce-seeking“) handeln. Es reicht

die Annahme, dass Wähler*innen sich für politische Inhalte interessieren und rein ämter-

orientierte Parteien nicht (nochmals) wählen würden. Entsprechend verfolgen Parteien Poli-

tikinhalte als instrumentelles Ziel zur Erlangung von Ämtern.

3 In manchen Forschungsarbeiten wird sogar die (extreme) Annahme getroﬀen, dass Minis-

ter*innen in ihrem Zuständigkeitsbereich aufgrund von Informations- und Ressourcenvor-

teilen als „policy dictators“ (Laver/Shepsle 1990, 888) alleine entscheiden können.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

191Regierung und Regierungsbildung

anderen hat sich auch gezeigt, dass sich sowohl die Existenz als auch die Länge von Ko-

alitionsverträgen positiv auf die Lebensdauer von Koalitionen auswirken (Krauss 2018;

Saalfeld 2008).

Daneben können Koalitionspartner eine*n zuständige*n Minister*in auch auf ande-

re Arten kontrollieren. Beispielsweise können Staatssekretär*innen von einer anderen

Koalitionspartei als der Partei des*der Ministers*Ministerin eingesetzt werden (Lips-

meyer/Pierce 2011). Die Idee dahinter ist, dass diese Staatssekretär*innen zusätzliche

Befugnisse und Einblicke in die Arbeit des Ministeriums haben und dadurch potenziell

die Minister*innen dazu bringen können, bei den Koalitionskompromissen zu blei-

ben (Müller/Meyer 2010). Einer ähnlichen Logik folgend können Regierungspartei-

en Ministerien mit ähnlichen Verantwortungsbereichen (z.B. Wirtschaft und Soziales)

mit Minister*innen unterschiedlicher Parteizugehörigkeit besetzen, um die Arbeit des

jeweiligen Koalitionspartners zu überwachen (Fernandes et al. 2016). In Österreich

werden solche Ministerien als Spiegelministerien bezeichnet. Die Regierungsparteien

können auch Koalitionsausschüsse, üblicherweise mit Vertreter*innen des Parlaments

sowie der Regierung, als informelle Entscheidungsgremien der Koalition einsetzen.

Diese können von den Parteien dazu genutzt werden, das Regieren generell zu organi-

sieren (Miller 2011). Dies geschieht durch das Sammeln von Informationen innerhalb

der Ausschüsse (Moury 2013) und durch Koordination, um Konﬂikte zwischen den

Regierungsparteien zu lösen oder sogar zu antizipieren (Andeweg/Timmermans 2008).

Im Folgenden werden wir Regierungsbildungsprozesse in Österreich untersuchen.

Wir kontextualisieren dabei den Prozess der Regierungsbildung und die Verhandlungs-

ergebnisse sow

ohl historisch (ab der Nachkriegszeit) wie auch im internationalen Ver-

gleich.

2. Gegenwärtige Situation

Die zunehmende Fragmentierung des Parteiensystems und die Relevanz neuer poli-

tischer Konﬂiktlinien in den letzten Jahrzehnten (siehe dazu Jenny in diesem Band)

haben auch Auswirkungen auf den Regierungsbildungsprozess gehabt. Die Dominanz

der beiden großen Volksparteien SPÖ und ÖVP wurde durchbrochen, neue Koalitions-

optionen entstanden und Regierungsbildungsverhandlungen sind insgesamt komplexer

geworden und von größerer Unsicherheit geprägt.

Als Wendepunkt kann beispielhaft die Regierungsbildung nach der Nationalratswahl

1999 herangezogen werden (Müller 2021, 50 f.). Die SPÖ wurde stärkste Kraft, schloss

aber vor der Wahl eine Koalition mit der FPÖ aus. Die ÖVP landete knapp hinter den

Freiheitlichen auf Platz drei und hatte für diesen Fall den Gang in die Opposition ange-

kündigt. Mit diesen Festlegungen war die Regierungsbildung entsprechend schwierig. Die

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

192 

Koalitionsverhandlungen zwischen SPÖ und ÖVP scheiterten und es kam zur Bildung

der ersten schwarz-blauen Koalition unter Bundeskanzler Wolfgang Schüssel (ÖVP).

Solch lange Regierungsbildungsprozesse sind in Österreich keine Seltenheit (siehe

auch Abb. 4). Die Regierungen Schüssel II (2003) und Gusenbauer (2007) brauchten

etwa drei Monate bis zur Regierungsbildung; ähnlich lang dauerten die Verhandlungen

zwischen der ÖVP und den GRÜNEN nach der Nationalratswahl 2019. Spitzenreiter

in dieser Statistik ist das Kabinett Gorbach II (1963) mit einer Dauer von 129 Tagen.

Tab. 1 Portfolio- und Sitzverteilung in der Regierung Nehammer zum Zeitpunkt der Regie-

rungsbildung

ÖVP GRÜNE

Portfolio Kanzler Vizekanzler + Kunst, Kultur, öﬀent-

licher Dienst und Sport

Europäische und internationale

Angelegenheiten

Soziales, Gesundheit, Pﬂege und

Konsumentenschutz

Bildung, Wissenschaft und For-

schung

Justiz

Digitalisierung und Wirtschafts-

standort

Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mo-

bilität, Innovation und Technologie

Finanzen

Inneres

Landesverteidigung

Landwirtschaft, Regionen und

Tourismus

Arbeit

Frauen, Familie, Jugend und Integra-

tion (Kanzleramtsministerin)

EU und Verfassung (Kanzleramts-

ministerin)

Anzahl Portfolios 11 4

% Portfolios 73,3 26,7

Anzahl Sitze im

Parlament

71 26

% Sitze an allen

Sitzen der Regie-

rungsparteien

73,2 26,8

-

der. Da sie aber von der ÖVP nominiert wurden, werden sie ihr zugerechnet.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

193Regierung und Regierungsbildung

Die relativ langen Verhandlungen sind auch dadurch bedingt, dass im Regierungs-

bildungsprozess viele Vereinbarungen in einem Koalitionsvertrag kodiﬁziert werden.

Solche Vereinbarungen sind auch in anderen Ländern keine Seltenheit, allerdings sind

Koalitionsverträge in Österreich sehr detailliert. Der Koalitionsvertrag zwischen ÖVP

und GRÜNEN, der 2020 geschlossen wurde, umfasst insgesamt zirka 66.000 Wörter

(das entspricht in etwa elf Kapiteln dieses Buches). Andere Koalitionsverträge der

jüngeren Vergangenheit waren ähnlich umfassend, es gibt, wie auch in Abbildung 1

ersichtlich, sowohl in Österreich als auch in vielen weiteren europäischen Staaten,

einen Trend zu immer längeren Koalitionsabkommen. In diesen Verträgen werden

nicht nur Grundprinzipien gemeinsamer Politik erläutert, sondern oft ganz konkrete

Vorhaben der zukünftigen Zusammenarbeit genannt (etwa die Einführung eines ös-

terreichweiten Verbundtickets um drei Euro pro Tag, Koalitionsvertrag 2020, 122).

Solche Vorgaben schränken nicht nur den Gestaltungsfreiraum der Minister*innen

ein, sondern erhöhen auch die Verbindlichkeit für die übrigen Koalitionsparteien.

Neuere Forschung hat bereits analysiert, welche Anliegen es eher in den Koalitions-

vertrag schaﬀen. Parteien widmen sich im Koalitionsvertrag vor allem solchen emen,

bei denen ein hohes Konﬂiktpotenzial zwischen den Koalitionsparteien herrscht (Klü-

ver/Bäck 2019). Für Österreich wurde gezeigt, dass beispielsweise auch die Verteilung

von Minister*innenposten einen Einﬂuss auf die Adaption im Koalitionsvertrag hat:

Bekommt die Partei das dazugehörige Ministerium, dann ist es wahrscheinlicher, dass

es ihr Wahlversprechen auch in den Koalitionsvertrag schaﬀt (Schermann/Ennser-Je-

denastik 2014b).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

194 

Abb. 1 Länge der Koalitionsabkommen im Vergleich zu 25 europäischen Staaten

Die Balken stellen jeweils ein Koalitionsabkommen einer österreichischen Koalition dar. Die durch-

brochene Linie zeigt die durchschnittliche Wortanzahl der Koalitionsabkommen im jeweiligen Jahr in

25 europäischen Staaten. Die große Lücke zwischen den Balken zwischen den späten 1960ern und den

frühen 1980ern erklärt sich durch die Phase der Einparteienregierungen in diesem Zeitraum, während

der natürlich keine Koalitionsabkommen verfasst wurden.

Quelle: Hellström et al. (2021).

Anhand der Bundesregierung Nehammer lässt sich auch die Verteilung politischer

Ämter exemplarisch darstellen (siehe Tab. 1). Erstens stellt die stärkste Partei in der

Regel den*die Bundeskanzler*in, während der Juniorpartner das Amt des*der Vize-

Kanzlers*Vize-Kanzlerin innehat. Zweitens ist das Verhältnis der Kabinettssitze beider

Parteien (elf vs. vier)4 wie in Gamson’s Gesetz (Gamson 1961) beschrieben beinahe

exakt proportional zur relativen Sitzstärke beider Koalitionspartner im Parlament (71

vs. 26).5 Wie in Abbildung 2 ersichtlich, hält das Gesetz auch für die meisten anderen

österreichischen Koalitionen. Drittens beeinﬂussen die Parteiideologie und inhaltliche

4 Bezöge man auch Staatssekretär*innen – die formal nicht Teil des Kabinetts sind – in die Be-

rechnung mit ein, so käme man auf zwölf versus fünf und zu dem Ergebnis, dass die Grünen

bei der Portfolioverteilung ein bisschen besser ausstiegen als die ÖVP. Es deckt sich mit der

bisherigen Forschung, dass kleinere Parteien tendenziell einen leicht überproportionalen An-

teil der Portfolios erhalten (z.B. Browne/Feste 1975).

5 Wie in vielen anderen europäischen Staaten auch bestimmen in Österreich politische Parteien

über die Besetzung der Minister*innenposten (Schleiter/Morgan-Jones 2009).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

195Regierung und Regierungsbildung

Ausrichtung, welche Ressorts von welcher Partei gehalten werden (Bäck et al. 2011;

Ecker et al. 2015). Innen- Finanz-, und Wirtschaftsressort werden von der ÖVP kon-

trolliert, während die GRÜNEN ihre Kernkompetenzen in einem ‚Superministerium‘

für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie gebündelt

erhalten haben.

Die diagonale Linie entspricht perfekter Proportionalität. Parteien über der Linie erhielten also mehr



Regierung Sinowatz etwas mehr als 88 Prozent aller Parlamentssitze der Regierungsparteien (90 Sit-





rechts oben in der Abbildung.

Quelle: Hellström et al. (2021).

Abb. 2 Parteigröße in der Koalition und Anteil der Sitze im Kabinett, 1945–2017

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

196 

Viertens zeigt sich am Beispiel der aktuellen Bundesregierung deutlich, dass die Par-

teien auch Kompetenzverschiebungen vornehmen (Sieberer 2015; Sieberer et al. 2021),

um den inhaltlichen Schwerpunkten der Parteien gerecht zu werden. So waren vor den

Koalitionsverhandlungen (für die erste Koalition zwischen ÖVP und GRÜNEN, Kurz

III) die Zuständigkeiten für Landwirtschaft (ein klassisches ÖVP-Ressort), Umwelt und

Energie (Kernthemen der GRÜNEN) im Bundesministerium für Nachhaltigkeit und

Tourismus vereint. Im Zuge der Koalitionsverhandlungen 2019 wurden diese Agenden

getrennt: Elisabeth Köstinger (ÖVP) wurde Ministerin für „Landwirtschaft, Regionen

und Tourismus“ und die Umwelt- und Energieagenden wanderten in das ehemalige

Verkehrsministerium, das von Leonore Gewessler (GRÜNE) als Bundesministerium

für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie geführt

wird. Fünftens ist die Ressortverteilung in Österreich traditionell durch Machtdiﬀusion

in einzelnen Politikbereichen geprägt. Als Folge des Bürgerkriegs 1934 waren Innen-

und Verteidigungsressort in Koalitionsregierungen (bis zur Regierung Schüssel II) nicht

in der Hand einer Partei (Müller 2021). Ähnliches gilt für die Bereiche Soziales und

Wirtschaft. Diese Machtdiﬀusion erlaubt es, Gesetzesvorhaben unter der Mitwirkung

beider Koalitionspartner voranzutreiben. Diese Muster scheinen aber in jüngerer Ver-

gangenheit an Bedeutung zu verlieren (siehe dazu Box Anschauliches).

Anschauliches. Innen- und Verteidigungsressort unter Kurz I.

In Österreich war es lange Zeit üblich, in Koalitionsregierungen die Zuständigkeit für die

Ressorts Inneres und Verteidigung – also jene, welche für die Staatsgewalt und Nach-

richtendienste zuständig sind – zwischen den Koalitionspartnern aufzuteilen. Diese

Trennung hat historische Gründe – den Bürgerkrieg 1934 – und wurde in den Jahrzehn-



56). Alle bisherigen Großen Koalitionen, aber auch die beiden Koalitionsregierungen

zwischen SPÖ und FPÖ und die erste Koalition zwischen ÖVP und FPÖ unter Wolfgang

Schüssel hielten sich an diese Konvention. Auch in anderen Ländern gibt es teilweise

ähnliche Beispiele (Bergman et al. 2019, 553).

In der Regierung Kurz I jedoch erhielt die FPÖ beide Portfolios. Schon zuvor waren

die beiden Ressorts mehrmals in den Händen einer einzigen Partei gewesen: Dies war

natürlich in den Alleinregierungen, aber auch in der zweiten Schüssel-Koalition, in der

die ÖVP sowohl das Innen- als auch das Verteidigungsministerium besetzte, der Fall. Es

hatte allerdings nie so viel Aufregung gegeben wie bei der Angelobung der Regierung

Kurz I im Dezember 2017: Die Entscheidung, der FPÖ die beiden Ressorts zu überlassen,

6 und wurde von Kommentatoren als „unheim-

6 https://www.ots.at/presseaussendung/OTS_20171216_OTS0041/kern-kuendigt-starke-op-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

197Regierung und Regierungsbildung

lich und beängstigend“7 dargestellt. Es gab eine Petition an Bundespräsident Alexander

Van der Bellen, um zu verhindern, dass die FPÖ beide Ressorts übernimmt.8 Dieser zeig-

te sich auch selbst unzufrieden mit der Vereinbarung und drängte darauf, dass die ÖVP

zumindest eine Staatssekretärin im Innenministerium erhalten sollte9, was schließlich

auch passierte. Zusätzlich wurde von der FPÖ eingeräumt, dass die Nachrichtendienste

10

Auch in den Koalitionen zwischen ÖVP und den GRÜNEN seit 2020 besetzt die ÖVP, wie

in der Regierung Schüssel II (ÖVP-FPÖ), beide Ressorts. Das scheint zu bestätigen, dass

-

teidigung) am Verschwinden ist.

Staatssekretär*innen spielen, obwohl sie nicht dem Kabinett angehören, in Österreich

ebenfalls eine wichtige Rolle. Sie erhalten in der Regel deﬁnierte eigene Zuständigkei-

ten. Zum einen können sie eingesetzt werden, um Kanzler*in und Vize-Kanzler*in in

deren Ressorts zu entlasten (wie etwa in den Kabinetten von Schüssel und Faymann). Es

ist allerdings auch möglich, Staatssekretär*innen in Ressorts einzusetzen, die von einem

Koalitionspartner geleitet werden. Das geschieht häuﬁg dann, wenn beide Koalitions-

parteien ein hohes Interesse am Ressort haben und ein*e Staatssekretär*in ein Gegenge-

wicht zum*r Minister*in bildet (Greene/Jensen 2016; Lipsmeyer/Pierce 2011). Positiv

ausgedrückt wird dadurch der Informationsaustausch und die Koordination innerhalb

der Bundesregierung gestärkt. In der Wissenschaft werden solche Staatssekretär*innen

allerdings (wenig freundlich) als ‚Wachhunde‘ beziehungsweise „watchdog junior mi-

nisters“ (ies 2001) bezeichnet, deren Aufgabe es ist, dem Koalitionspartner auf die

Finger zu schauen (siehe dazu Box Anschauliches).

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Der Prozess der Regierungsbildung hat sich in der Nachkriegsgeschichte fundamental

gewandelt. Wieder leicht vereinfachend lassen sich (bis 2000) drei Phasen unterschei-

position-an-gemeinsam-mit-zivilgesellschaft-versuchen-groesste-unsinnigkeiten-dieser-regie-

rung-zu-verhindern (30.04.2022).

7 https://www.derstandard.at/story/2000070453247/ein-erfolg-fuer-die-freiheitlichen

(30.04.2022).

8 https://www.dw.com/de/hoﬀnung-und-proteste-in-%C3%B6sterreich-%C3%A4ra-kurz-

beginnt/a-41826210 (30.04.2022).

9 https://www.kleinezeitung.at/politik/innenpolitik/5339992/Tuerkisblauer-Reigen_Die-Mi-

nisterien-im-Kabinett-Kurz_Wer-sie (30.04.2022).

10 https://orf.at/v2/stories/2419173/2419175/ (30.04.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

198 

den (siehe Tab. 2): Die erste Phase nach dem Zweiten Weltkrieg (1947 bis 1966) war

geprägt von „Großen Koalitionen“ zwischen den beiden Volksparteien SPÖ und ÖVP.11

Einparteienregierungen, erst durch die ÖVP (1966 bis 1970) und dann durch die SPÖ

(1970 bis 1983), prägten die zweite Phase. In der dritten Phase (1983 bis 2000) do-

minierten wieder Koalitionen, die mit Ausnahme der Jahre 1983 bis 1987 (SPÖ und

FPÖ) ausschließlich Große Koalitionen waren.12

3.1. Regierungen der Nachkriegszeit

Regierungen in der Nachkriegszeit (1947 bis 1966) unterscheiden sich deutlich von

jenen des 21. Jahrhunderts. SPÖ und ÖVP dominierten in der Nachkriegszeit das Par-

teiensystem und erreichten in den Wahlen gemeinsam oft mehr als 90 Prozent der Sitze

im Nationalrat. Der Rest der Sitze ging an die KPÖ (bis 1959), den VdU und dessen

Nachfolgerpartei FPÖ (seit 1956). In einer Großen Koalition suchten die Regierungs-

partner ganz im Einklang mit dem Konkordanzprinzip – also dem Einbeziehen vieler

verschiedener Akteure, um einen möglichst breiten Konsens zu erreichen – und der

Sozialpartnerschaft den Kompromiss und Ausgleich innerhalb der Regierung. Obwohl

beide Parteien diametral unterschiedliche Positionen bei wirtschaftlichen Fragen und

gesellschaftlichen emen einnahmen, wurde Österreich fast zwanzig Jahre lang von

Großen Koalitionen regiert.

11 Zwischen 1945 und 1947 regierte eine Allparteienregierung (Konzentrationsregierung) aus

SPÖ, ÖVP und KPÖ. Obwohl die ÖVP nach der Wahl 1945 eine Mehrheit der Sitze er-

rungen hatte, einigten sich alle drei im Nationalrat vertretenen Parteien darauf, gemeinsam

zu regieren, um für die Herausforderungen des Wiederaufbaus eine möglichst breite demo-

kratische Basis zu haben.

12 An dieser Stelle sei angemerkt, dass Große Koalition kein Konzept der Koalitionsforschung,

sondern ein österreichisches und deutsches Speziﬁkum ist. Der Begriﬀ bezeichnet in Ös-

terreich eine „Block-übergreifende“ Koalition aus SPÖ und ÖVP, selbst wenn sie zu einem

bestimmten Zeitpunkt nicht die beiden größten Parteien darstellen. Dass diese Art der Ko-

alition lange Zeit der Regelfall war, obwohl zumindest eine der Parteien auch eine kleinere

Koalition mit anderen Parteien hätte bilden können, ist im internationalen Vergleich eher

ungewöhnlich (Müller 2008)

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

199Regierung und Regierungsbildung

Tab. 2 Regierungen in Österreich, 1945–2020

Name Bildung Auﬂösung

Regierungs-

dauer

Regierungs-

parteien

Bildungsdauer

Figl I 20.12.1945 20.11.1947 700 ÖVP, SPÖ,

KPÖ

Figl II 20.11.1947 09.10.1949 689 ÖVP, SPÖ 0

Figl III 08.11.1949 22.02.1953 1.202 ÖVP, SPÖ 30

Raab I 02.04.1953 13.05.1956 1.137 ÖVP, SPÖ 39

Raab II 29.06.1956 10.05.1959 1.045 ÖVP, SPÖ 47

Raab III 16.07.1959 11.04.1961 635 ÖVP, SPÖ 67

Gorbach I 11.04.1961 18.11.1962 586 ÖVP, SPÖ 0

Gorbach II 27.03.1963 02.04.1964 372 ÖVP, SPÖ 129

Klaus I 02.04.1964 25.10.1965 571 ÖVP, SPÖ 0

Klaus II 19.04.1966 01.03.1970 1.412 ÖVP 176

Kreisky I 21.04.1970 10.10.1971 537 SPÖ 51

Kreisky II 04.11.1971 05.10.1975 1.431 SPÖ 25

Kreisky III 28.10.1975 06.05.1979 1.286 SPÖ 23

Kreisky IV 05.06.1979 24.04.1983 1.419 SPÖ 30

Sinowatz 24.05.1983 16.06.1986 1.119 SPÖ, FPÖ 30

Vranitzky I 16.06.1986 23.11.1986 160 SPÖ, FPÖ 0

Vranitzky II 21.01.1987 07.10.1990 1.355 SPÖ, ÖVP 59

Vranitzky III 17.12.1990 09.10.1994 1.392 SPÖ, ÖVP 71

Vranitzky IV 29.11.1994 17.12.1995 383 SPÖ, ÖVP 51

Vranitzky V 12.03.1996 15.01.1997 309 SPÖ, ÖVP 86

Klima 15.01.1997 03.10.1999 991 SPÖ, ÖVP 0

Schüssel I 04.02.2000 24.11.2002 1.024 ÖVP, FPÖ 124

Schüssel II 28.02.2003 01.10.2006 1.311 ÖVP, FPÖ 96

Gusenbauer 11.01.2007 28.09.2008 626 SPÖ, ÖVP 102

Faymann I 02.12.2008 29.09.2013 1.762 SPÖ, ÖVP 65

Faymann II 16.12.2013 09.05.2016 875 SPÖ, ÖVP 78

Kern 17.05.2016 15.10.2017 516 SPÖ, ÖVP 8

Kurz I 18.12.2017 22.05.2019 525 ÖVP, FPÖ 64

Kurz II 22.05.2019 28.05.2019 7 ÖVP 0

Löger 28.05.2019 03.06.2019 8 ÖVP 0

Bierlein 03.06.2019 07.01.2020 216 - 0

Quelle: Hellström et al. (2021); ergänzt durch die Autor*innen.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

200 

Zur Überbrückung der Diﬀerenzen etablierten die Koalitionsparteien Konﬂiktlö-

sungsmechanismen, die in Koalitionsverträgen festgeschrieben wurden. Im Gegensatz

zu heutigen Koalitionsverträgen wurden dort weniger Politikinhalte festgeschrieben,

sondern es wurden vor allem die prozeduralen Regeln des gemeinsamen Regierens ge-

regelt (Müller 2000, 101). Zum Beispiel wurde festgelegt, wer dem Koalitionsausschuss

angehört, um Konﬂikte beizulegen und die Arbeit der Regierung auch im Parlament zu

koordinieren. Die Koalitionspartner vereinbarten Koalitionsdisziplin (d.h. es werden in

Abstimmungen keine parlamentarischen Mehrheiten mit Oppositionsparteien gesucht)

und alle Regierungen vereinbarten im Koalitionsvertrag eine Neuwahlregel, wonach

sich bei einem Scheitern der Regierung beide Koalitionspartner dazu verpﬂichten, eine

Neuwahl herbeizuführen (statt im Parlament einen neuen Koalitionspartner zu suchen).

Durch diese Vereinbarung war beiden Parteien klar, welche Konsequenz ein Bruch der

Koalition bedeuten würde. Da, wie oben erwähnt, der Koalitionsvertrag nicht rechtlich

verbindlich ist, handelt es sich hier natürlich nur um politische Konsequenzen (wie ein

Glaubwürdigkeitsverlust in den Augen der Wähler*innen und potenzieller zukünftiger

Koalitionspartner).

Durch die Konzentration des Parteiensystems gab es wenige Koalitionsoptionen und

durch die Kontinuität der Großen Koalitionen konnten die beiden Koalitionsparteien

SPÖ und ÖVP die Positionen und Kompromissbereitschaft des anderen gut einschät-

zen. Der Regierungsbildungsprozess dauerte (zumindest aus heutiger Sicht) nicht allzu

lange (siehe Abb. 4).13 Auch das Verhandeln über Anzahl und Verteilung der Minis-

ter*innenposten ist einfacher, wenn Parteien damit rechnen können, auch in Zukunft

wieder miteinander eine Regierung zu bilden. In solchen Situationen verzichten Partei-

en eher auf das Ausnutzen kurzfristiger Verhandlungsvorteile (wie ein schwaches Wahl-

ergebnis des Koalitionspartners) und orientieren sich langfristig an einer proportionalen

Verteilung der Ämter nach Gamson’s Gesetz (Schoﬁeld/Laver 1985).

3.2 Zeit der Einparteienregierungen

Bei der Nationalratswahl 1966 erreichte die ÖVP knapp eine absolute Mehrheit an Sit-

zen im Parlament. Sowohl die ÖVP als auch die SPÖ hatten vor der Wahl bekräftigt, er-

neut eine Große Koalition anzustreben. In den Koalitionsverhandlungen zeigte sich die

SPÖ allerdings unzufrieden mit einzelnen inhaltlichen Angeboten der ÖVP. Aufgrund

der Befürchtung, dass die ÖVP ihre legislative Mehrheit dazu verwenden könnte, sich

13 Nach der Wahl 1962 drängte Bundespräsident Adolf Scherf beide Parteien zu einem schnel-

leren Abschluss der Koalitionsverhandlungen (Müller 2000, 90). Insgesamt brauchten ÖVP

und SPÖ 129 Tage zur Bildung einer Koalition.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

201Regierung und Regierungsbildung

über Abmachungen im Koalitionsabkommen hinwegzusetzen, lehnte die Parteiführung

eine Koalitionsteilnahme ab und ging in Opposition. So kam es zur ersten (und bis-

her einzigen) Einparteienregierung der ÖVP (Müller 1999). Aus der Wahl 1970 ging

dann die SPÖ als stärkste Kraft hervor, wobei sie eine absolute Mehrheit im Parlament

verpasste. Wieder verhandelten SPÖ und ÖVP, aber schließlich bildete die SPÖ unter

Bundeskanzler Bruno Kreisky eine Einparteien-Minderheitsregierung, die von der FPÖ

parlamentarisch gestützt wurde (Müller 2011). Bei den folgenden drei Nationalrats-

wahlen (1971, 1975 und 1979) erreichte die SPÖ jeweils eine absolute Mehrheit der

Sitze und regierte alleine weiter.

3.3 Neue (und alte) Koalitionsoptionen

Die nächste Zäsur kam mit der Nationalratswahl 1983. Zwar blieb die SPÖ stärkste

Partei, verlor aber die (knappe) absolute Mehrheit an Sitzen. Obwohl sie parallel mit

der ÖVP und der FPÖ verhandelte, war eine Koalition mit der FPÖ die klar präferier-

te Option. Die SPÖ-FPÖ Koalitionen unter Bundeskanzler Fred Sinowatz (1983 bis

1986) und, nach dessen Rücktritt, Franz Vranitzky (Juni bis November 1986) waren

die bislang einzigen Koalitionen zwischen SPÖ und FPÖ auf Bundesebene. Nach der

Wahl Jörg Haiders zum Parteivorsitzenden der FPÖ und dem damit erwartbaren Rich-

tungswechsel der Partei scheiterte die Koalition und es kam zu Neuwahlen.

In der Folge regierten SPÖ und ÖVP wieder gemeinsam in Großen Koalitionen. Die

Zusammenarbeit der beiden Parteien in den 1980er- und 1990er-Jahren unterschied

sich aber wesentlich von der in den Nachkriegsjahren. Erstens hatte in der ersten Phase

der Großen Koalitionen die ÖVP dominiert, in allen Wahlen mehr Parlamentssitze

als die SPÖ erreicht und daher immer den Bundeskanzler gestellt.14 In dieser zweiten

Phase war es nun umgekehrt und die SPÖ konnte immer den Kanzler stellen. Zweitens

gerieten beide Parteien elektoral unter Druck. Konnten sie 1986 noch über 84 Prozent

der Wähler*innen hinter sich vereinen, waren es 1999 nur noch knapp 60 Prozent. Im

Gegenzug erstarkte die FPÖ (von 5 % 1983 auf 26,9 % 1999) und mit den GRÜNEN

zog 1986 eine neue Partei in den Nationalrat ein. Auch die Zusammenarbeit der bei-

den Parteien unterschied sich von derjenigen in der ersten Phase Großer Koalitionen.

Die Koalitionsverträge wurden nicht nur länger, sie enthielten zunehmend detaillierte

Politikvorhaben, auf die sich die Parteien in langen Koalitionsvereinbarungen geeinigt

hatten (siehe Abb. 1).

14 Bei der Nationalratswahl 1959 hatte die SPÖ zwar mehr Stimmen erhalten, die ÖVP erhielt

dennoch einen Sitz mehr.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

202 

4. Einordnung des österreichischen Falls

Fast alle Regierungen in Österreich seit 1945 verfügten über eine parlamentarische

Mehrheit. Erreichte keine Partei alleine eine Mehrheit, kam es in der Regel zur Bildung

einer minimalen Gewinnkoalition. Ein Blick auf Europa (siehe Abb. 3) zeigt allerdings,

dass dies nicht in allen Ländern die Regel ist. Minderheitsregierungen (einer Partei oder

als Koalition) kommen vor allem in skandinavischen Ländern häuﬁg vor. In anderen

Staaten bilden sich auch oft sogenannte übergroße Koalitionen (in denen mindestens

eine Partei nicht für den Erhalt der parlamentarischen Mehrheit benötigt wird).

Abb. 3 Regierungstypen in 27 europäischen Ländern, 1944–2019

Die Balken zeigen den Anteil der einzelnen Regierungstypen an den Regierungen pro Land.

Quelle: Hellström et al. (2021).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

203Regierung und Regierungsbildung

In manchen Staaten verfügt das Staatsoberhaupt über signiﬁkante Kompetenzen bei

der Regierungsbildung und kann entsprechend Einﬂuss auf den Prozess nehmen. Direkt

gewählte, mit starken Kompetenzen (z.B. Ernennung und Entlassung von Minister*in-

nen) ausgestattete Präsident*innen vor allem in Mittel- und Osteuropa haben einen

signiﬁkanten Einﬂuss auf die Parteizusammensetzung und Besetzung von Minister*in-

nenposten (Schleiter/Morgan-Jones 2009 & 2010). Obwohl österreichische Staatsprä-

sidenten (bis dato nur Männer) laut Verfassung ebenfalls über erhebliche Macht ver-

fügen, kamen diese Kompetenzen bislang eher selten zum Tragen. Dies liegt vor allem

daran, dass ein Eingreifen politisch durch die Zweiparteiendominanz, Konkordanz und

stabile Mehrheiten nicht notwendig war und sich ebenfalls eine Norm der Nichtein-

mischung herausgebildet hat. Die formale Macht des Staatsoberhaupts blitzt allerdings

immer wieder, vor allem für Regierungen unter FPÖ-Beteiligung, auf. Nach der Wahl

1999 drängte Präsident omas Klestil zunächst auf eine rot-schwarze Koalition und

lehnte bei der Ernennung der schwarz-blauen Regierung zwei von der FPÖ vorgeschla-

gene Minister (omas Prinzhorn und Hilmar Kabas) wegen Ausländerfeindlichkeit

ab. Auch Alexander Van der Bellen ließ 2017 noch während der Regierungsverhandlun-

gen zwischen ÖVP und FPÖ informell durchblicken, dass auch er zwei mögliche FPÖ-

Minister (Johann Gudenus und Harald Vilimsky) nicht akzeptieren würde. Nach der

sogenannten Ibiza-Aﬀäre im Mai 2019 und dem Misstrauensvotum der von Sebastian

Kurz geführten Minderheitsregierung ernannte Van der Bellen die Expertenregierung

unter Bundeskanzlerin Brigitte Bierlein, die bis zur vorgezogenen Wahl die Geschäfte

weiterführen sollte (siehe dazu Helms/Umek in diesem Band).

Lange Zeit galt Österreich wegen der Tradition der Großen Koalitionen in Europa

eher als Sonderfall. Einige der oben genannten Entwicklungen in Österreich lassen sich

so auch in anderen europäischen Ländern beobachten, so dass sich über die Zeit eine

Angleichung beobachten lässt. Die Fragmentierung und Polarisierung des Parteiensys-

tems, insbesondere ab den 1970er-Jahren, hat vielerorts zur Entstehung neuer Parteien

und Koalitionsformeln geführt. Vor allem grüne und rechtspopulistische Parteien re-

gieren heute in vielen Ländern in Koalitionsregierungen oder als Unterstützungspartei

einer Minderheitsregierung de facto mit. Die schwarz-blaue Regierung 1999/2000 war

innerhalb der Europäischen Union eine der ersten Regierungen mit rechtspopulisti-

scher Beteiligung (siehe dazu Jenny in diesem Band). Diese Tendenz hat sich seitdem

innerhalb Europas verfestigt. Seitdem haben Rechtspopulisten auch in einigen anderen

Ländern wie Italien, den Niederlanden, Norwegen, Ungarn oder Polen mitregiert bzw.

Minderheitsregierungen (z.B. Dänemark) politisch gestützt.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

204 

Abb. 4 Dauer des Regierungsbildungsprozesses im Vergleich zu 25 europäischen Staaten

Die Balken stellen jeweils einen Regierungsbildungsprozess in Österreich dar. Die durchbrochene Linie

zeigt die durchschnittliche Länge der Regierungsbildungsprozesse im jeweiligen Jahr in 25 europäi-

schen Staaten. Berücksichtigt werden nur Regierungen, die direkt nach Wahlen gebildet wurden.

Quelle: Hellström et al. (2021).

Der Regierungsbildungsprozess dauert in Österreich im Vergleich zu anderen europäi-

schen Ländern relativ lange (siehe Abb. 4). Oft werden solche langen Verhandlungen

mit der großen Komplexität (z.B. Anzahl der verhandelnden Parteien) oder der großen

Unsicherheit (z.B. über die Kompromissbereitschaft und roten Linien der potenziel-

len Koalitionspartner) erklärt (Diermeier/Van Roozendaal 1998; Ecker/Meyer 2020;

Golder 2010; Martin/Vanberg 2003). Der österreichische Fall illustriert aber, dass die

Dauer der Regierungsbildung auch von dem gewollten Verhandlungsergebnis abhängt:

Wird (wie in Österreich üblich) ein detaillierter Koalitionsvertrag angestrebt, dauern

Verhandlungen eben länger. Und da in Österreich und Europa Koalitionsvereinbarun-

gen immer detaillierter werden, ist auch der Weg zu diesem Verhandlungsergebnis kom-

plizierter.

Auch wenn die letzten beiden Legislaturperioden mit vorgezogenen Neuwahlen zu

Ende gingen: Österreichs Regierungen sind im internationalen Vergleich relativ stabil.

Wechsel in der Kanzler*innenschaft, die formal eine neue Regierung zur Folge haben,

können infolge persönlicher (z.B. Gesundheit) oder politischer Gründe (z.B. schwin-

dender innerparteilicher Rückhalt) zustande kommen. In der Regel kommen solche

Regierungswechsel ohne eine Neuwahl aus (wie von Faymann II auf Kern). Im Gegen-

satz dazu führte der Bruch einer Koalition infolge überparteilicher Konﬂikte (zwischen

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205Regierung und Regierungsbildung

den Koalitionsparteien) in Österreich bislang immer zu Neuwahlen. Das liegt unter an-

derem an der im Koalitionsvertrag verankerten Neuwahlregel, auf die sich Koalitions-

partner in Österreich in der Regel verständigten. Obwohl diese Klausel (wie alle Inhalte

des Koalitionsvertrags) rechtlich nicht bindend ist, erschwert sie „ﬂiegende Wechsel“

zu einem anderen Koalitionspartner, da Parteien den Gegenwind der Wähler*innen bei

den nächsten Wahlen fürchten. Solche Neuwahlklauseln kommen in anderen Staaten

seltener vor (Müller/Strøm 2000) und ﬂiegende Wechsel sind dort auch häuﬁger zu

beobachten.

5. Herausforderungen für die Zukunft

In den letzten Jahrzehnten hat, nicht nur in Österreich, die Fragmentierung und Pola-

risierung des Parteiensystems stark zugenommen. Neue Konﬂiktlinien, vor allem zur

Rolle der europäischen Integration und zu sozio-ökonomischen emen, haben in den

letzten Jahren stark an Bedeutung gewonnen (Kitschelt 1994; Kriesi et al. 2008). Diese

werden von Parteien wie den GRÜNEN und der FPÖ geprägt, was neben neuen Kon-

ﬂiktlinien auch zu einer stärkeren Fragmentierung des Parteiensystems geführt hat. Das

lässt sich auch in Zahlen belegen: Die SPÖ und ÖVP erreichten von 1945 bis 1986

bei jeder Nationalratswahl gemeinsam deutlich über achtzig Prozent aller Stimmen.

Danach reduzierte sich der gemeinsame Stimmanteil, seit 2008 erreichten die beiden

Parteien bei allen Wahlen zwischen fünfzig und sechzig Prozent der Stimmen (Müller et

al. 2004; siehe dazu Kritzinger/Wagner in diesem Band).

Aktuell erscheint es unklar, ob nach der nächsten Nationalratswahl überhaupt eine

Zwei-Parteien-Koalition eine Mehrheit hätte oder ob drei Parteien für eine Mehrheit

im Parlament benötigt werden. Auch in Deutschland, wo Zwei-Parteien-Regierungen

eine lange Tradition haben, wurde nach der Wahl im September 2021 eine Drei-Partei-

en-Regierung (mit deutlichen ideologischen Unterschieden) aus SPD, GRÜNEN und

FDP gebildet. Die Fragmentierung und ideologischen Unterschiede zwischen den Re-

gierungsparteien erschwert den Regierungsbildungsprozess, da mit zunehmender Par-

teienzahl und wachsenden ideologischen Unterschieden auch längere und schwierigere

Koalitionsverhandlungen zu erwarten sind (Ecker/Meyer 2020; Martin/Vanberg 2003).

Zudem nimmt die Parteienbindung ab und Wahlentscheidungen werden zunehmend

kurzfristig, manchmal wenige Tage vor der Wahl, getroﬀen (siehe dazu Kritzinger/Wag-

ner in diesem Band). Dadurch können Parteien wenig auf ihre Stammwähler*innen

vertrauen und müssen ihre Positionen an kurzfristige Veränderungen im Stimmungs-

bild der Bevölkerung anpassen (Mair et al. 2004). Auch wenn diese Abhängigkeit der

Parteien vom Willen der Wähler*innen in einer Demokratie natürlich gewollt ist, ver-

lieren Parteien damit die Fähigkeit, ohne Druck nach einer guten Lösung zu suchen

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206 

(Mair 2009). Im Markt der politischen Ideen streben Parteien daher vor allem danach,

kurzfristig Wähler*innen zu überzeugen, anstatt langfristig und konsistent im Sinne

einer Ideologie nach den besten Lösungen zu suchen.

Durch die Veränderungen im Parteiensystem und die nachlassende Parteibindung

der Wähler*innen ändert sich aber auch die Verhandlungslogik für Parteien. Bis Mitte

der 1990er gab es, wenn keine einzelne Partei eine Mehrheit der Sitze gewonnen hatte,

zumeist nur drei rechnerisch mögliche Mehrheitskoalitionen: jede Kombination aus

SPÖ, ÖVP und VdU/FPÖ. Da Letzterer lange Zeit die Koalitionsfähigkeit abgespro-

chen wurde (Müller 2000, 94), reduzierte sich die Zahl der realistischen Koalitionen

auf eine – die Große Koalition. Seit der Jahrtausendwende gab es nach fast jeder Natio-

nalratswahl zumindest vier, teilweise sogar bis zu sechs (nach der Wahl 2013) mögliche

minimale Gewinnkoalitionen. Durch die größere Anzahl möglicher Koalitionen wird

die Regierungsbildung stärker wettbewerblich: Normen wie die Proportionalität in

Gamson’s Gesetz werden mit geringerer Wahrscheinlichkeit eingehalten, wenn die Be-

teiligung an künftigen Regierungen unwahrscheinlicher wird (Laver/Schoﬁeld 1990).

Schließlich bleibt die Frage, ob Regierungen in Österreich nach wie vor das Ver-

trauen der Bevölkerung genießen. Wie jede politische Institution benötigt auch die

Regierung ein gewisses Maß an Vertrauen und Unterstützung der Bevölkerung (Easton

1965). Während in Österreich das Vertrauen in Institutionen generell recht groß ist

(Aichholzer et al. 2019), ist das Vertrauen in politische Institutionen (wie den National-

rat oder die Bundesregierung) in den letzten Jahren gesunken (Kowarz/Pollak 2020). Es

bleibt abzuwarten, ob sich dieser Rückgang nur kurzzeitig während politischer Krisen

(wie der Corona-Pandemie) zeigt oder ob sich der negative Trend der letzten Jahre wei-

ter fortsetzt.

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endigung, https://erdda.org/party-government-in-europe-database/data-archive-main-

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Übungsfragen

Ermitteln Sie auf Basis der Mandatsverteilung nach der Nationalratswahl 2017

(Ergebnisse unter https://www.bmi.gv.at/412/Nationalratswahlen/Nationalrats-

wahl_2017/start.aspx, 06.07.2022) alle minimalen Gewinnkoalitionen. Hatte die

SPÖ mehr Koalitionsoptionen als die FPÖ? In wie vielen minimalen Gewinnkoali-

tionen waren NEOS und die LISTE PILZ vertreten?

Bei Koalitionen in Österreich kommen oft sogenannte Spiegelministerien zum Ein-

satz: Ministerien sollen bei der Erarbeitung von Gesetzen mit einem anderen Mi-

nisterium (in der Regel mit ähnlichen Kompetenzen, z.B. Wirtschaft und Soziales)

zusammenarbeiten. Welchen Nutzen versprechen sich Parteien aus dieser Regelung

für die Zusammenarbeit in der Koalition?

In der Forschung wird argumentiert, dass Wähler*innen Parteien dafür abstrafen,

wenn deren Minister*innen den Koalitionsvertrag brechen (d.h. entgegen der Ab-

machung handeln). Allerdings werden die wenigsten Wähler*innen den Koalitions-

vertrag selbst lesen. Warum könnte das Argument dennoch schlüssig sein?

Angenommen die ÖVP (sechzig Mandate) würde auf Bundesebene mit der FPÖ

(vierzig Mandate) eine Koalition bilden und die beiden Parteien müssten fünfzehn

Ministerien untereinander aufteilen. Wie viele Ministerien sollte die ÖVP erhalten,

wie viele die FPÖ?

In Koalitionsverhandlungen geht es neben der Postenbesetzung auch um politische

Inhalte. Dabei bevorzugen Parteien bestimmte emengebiete und damit Ministeri-

en, die ihnen besonders wichtig sind. Angenommen SPÖ und FPÖ verhandeln über

die Verteilung von fünf Ministerien: Inneres, Soziales, Bildung, Wirtschaft, Europäi-

sche und internationale Angelegenheiten. Welche Zuteilung der Portfolios würden

Sie erwarten? In welchem Politikfeld würden Sie die meisten Spannungen zwischen

den Koalitionsparteien erwarten?

Die Expertenregierung unter Brigitte Bierlein war übergangsweise von Juni 2019

bis Jänner 2020 im Amt. Die öﬀentliche Resonanz auf die Expertenregierung war

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

212 

durchaus positiv (siehe z.B. https://www.sueddeutsche.de/politik/oesterreich-regie-

rung-bierlein-kurz-1.4737226, 06.07.2022). Argumentieren Sie, ob eine Experten-

regierung aus Ihrer Sicht auch dauerhaft eine Option für Österreich sein könnte.

Welche Vor- und Nachteile sehen Sie gegenüber Regierungen aus (einer oder meh-

reren) Parteien?

Die SPÖ wurde, wie in Abbildung 2 ersichtlich, bei der Portfolioverteilung bisher

zumeist unterkompensiert, erhielt also weniger Portfolios, als ihr bei einer rein pro-

portionalen Verteilung basierend auf ihrem Sitzanteil zugestanden hätten. Begrün-

den Sie, warum das der Fall sein könnte.

Zumindest bis 2017 haben sich Regierungsparteien in Österreich immer auf eine

Neuwahlregel im Koalitionsvertrag verständigt. Argumentieren Sie, welche Vor- und

Nachteile eine solche Regel hat. Sollten auch andere Länder eine solche Neuwahl-

regeln in ihre Koalitionsverträge aufnehmen?

Abbildung 4 zeigt, dass die durchschnittliche Dauer des Regierungsbildungsprozes-

ses zunimmt – sowohl in Österreich auch als im Rest Europas. Wenn diese Zeit

dazu genutzt wird, einen detaillierten Koalitionsvertrag auszuhandeln, ist diese Zeit

sicherlich sinnvoll investiert. Was für andere, weniger positive Gründe für lange Ver-

handlungsprozesse fallen Ihnen ein? Welche Konsequenzen könnte das haben?

Minderheitsregierungen sind quasi die Norm in skandinavischen Ländern, während

sie (noch) keine wirkliche Option in Österreich sind. Könnte sich dies in Zukunft

ändern? Wenn ja, warum?

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Die Länder:

Landtage und Landesregierungen



Zusammenfassung

9Auf Landesebene besteht – wie auf Bundesebene – ein parlamentarisches Regierungssys-

tem. Im Gegensatz zum Bund gibt es in den Ländern aber nur eine Kammer, den Landtag.

9

Klubs (Fraktionen) bestimmt, die von den gewählten Abgeordneten der jeweiligen Partei-

en gebildet werden.

9Die Landesgesetzgebung wird – über Regierungsvorlagen – von den Landesregierungen

beherrscht.

9Die in den einzelnen Ländern unterschiedlich ausgeprägten Kontrollinstrumente der

       

erweitert.

9

-

spruch auf Regierungsbeteiligung hat.

9Eine überragende Stellung in der Landespolitik nehmen die Landeshauptleute ein, sowohl

in verfassungsrechtlicher als auch in politischer Hinsicht.

9Landtage und Landesregierungen genießen bei den Landesbürger*innen zumeist größe-

  -

zienz und Transparenz werden jedoch öfter Reformwünsche geäußert.

1. Einleitung



Die Landtage bilden die gesetzgebenden Körperschaften (Legislative) in den österrei-

chischen Bundesländern. Anders als auf Bundesebene besteht ein Einkammersystem.

Die von den Landtagen gewählten Landesregierungen stellen die Exekutive dar, die –

mit Unterstützung der Verwaltungsbehörden – Landes- wie Bundesgesetze vollzieht.

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214 

Landtage und Landesregierungen sind die zwei zentralen politischen Institutionen

der Bundesländer. Die Länderpolitik ist von einer Dominanz der Landesregierungen

(Exekutive) und dabei besonders der Landeshauptleute geprägt, wogegen den Land-

tagen (Legislative), trotz ihrer direkten demokratischen Legitimation über Wahlen, eine

schwächere Rolle zukommt.

Das vorliegende Kapitel beschreibt die beiden Institutionen und ihr wechselseitiges

Verhältnis. Neben der Darstellung der rechtlichen Bestimmungen wird vor allem das

faktische Verhalten der dort wirkenden Akteur*innen gezeigt. Nach der Darstellung

von Organisation und Funktionsweise der beiden Institutionen werden drei große Ver-

änderungen nachgezeichnet: der Wandel der Regierungssysteme von Proporz- zu Mehr-

heitsregierungen, der schrittweise Ausbau der Rechte der Landtage sowie die seit dem

Beginn der Zweiten Republik weitreichende Veränderung der geschlechterspeziﬁschen

Zusammensetzung der beiden Institutionen. Die Einordnung des österreichischen Falls

erfolgt über einen Vergleich mit Deutschland und der Schweiz. Zuletzt werden die zen-

tralen Befunde des Kapitels zusammengefasst und ausgewählte Reformüberlegungen

angesprochen.

2. Gegenwärtige Situation

Die Darstellung der Landtage und der Landesregierungen erfolgt jeweils in zwei Schrit-

ten: erstens in Hinblick auf ihre Organisation, zweitens in Bezug auf ihre Funktionen.

Alle erwähnten Regelungen, Merkmale und Aktivitäten beziehen sich auf den Stichtag

1. Juli 2021 beziehungsweise auf die letzte vollständige Gesetzgebungsperiode (GP).1

2.1 Landtage

2.1.1 Organisation und Arbeitsweise

Alle Landtage bestehen, im Gegensatz zum Bundesparlament, aus einer Kammer. Zwar

gibt es in Wien sowohl einen Landtag als auch einen Gemeinderat, doch sind diese in

Personalunion miteinander verbunden, das heißt, dieselben Personen haben das landes-

und lokalpolitische Mandat inne.

1 B: GP 21 (9.7.2015–17.2.2020), K: GP 31 (28.3.2013–12.4.2018), NÖ: GP 18 (24.4.2013–

22.3.2018), OÖ: GP 28 (23.10.2015–22.10.2021), S: GP 15 (19.6.2013–13.6.2018), ST:

GP 17 (16.6.2015–17.12.2019), T: GP 16 (24.5.2013–28.3.2018), V: GP 30 (15.10.2014–

6.11.2019), W: GP 20 (24.11.2015–24.11.2020).

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215Die Länder: Landtage und Landesregierungen

Die Länge der GPs beträgt seit den späten 1960er-Jahren fünf Jahre, allein in Ober-

österreich sechs. Zu Beginn der Zweiten Republik gab es noch vierjährige GPs, doch

wurden diese in Kärnten (1959), der Steiermark (1964), Tirol (1965) und dem Bur-

genland (1967) verlängert. Die in Tabelle 1 gezeigten durchschnittlichen Ausschöp-

fungsquoten, also das Verhältnis der tatsächlichen zur theoretisch maximalen Dauer

der Legislaturperiode, sind hoch. Vorgezogene Neuwahlen sind, anders als im Bund, in

den mehr von Stabilität und Pragmatismus geprägten Ländern selten. Zusätzlich wird

in Oberösterreich und Tirol eine vorzeitige Auﬂösung des Landtags durch eine dafür

erforderliche Zweidrittelmehrheit erschwert.

Auch die Größe der Landtage hat sich im Zeitverlauf verändert, wobei es bis in die

1970er-Jahre zu einigen Vergrößerungen kam: in Salzburg 1954 von 26 auf 32 Sitze,

1974 auf 36; in Vorarlberg 1959 von 26 auf 36; in Oberösterreich 1973 von 48 auf 56;

im Burgenland 1977 von 32 auf 36. Der steirische Landtag wurde 1965 von 48 auf

56 Sitze vergrößert, 2015 jedoch wieder auf 48 verkleinert. Die Vergrößerungen wur-

den – etwa in Vorarlberg – mit einer besseren Vertretung einzelner Landesteile (Brandt-

ner et al. 1992, 568) und allgemein mit einem Ausbau der Demokratie begründet,

die zuletzt durchgeführte Verkleinerung mit Sparmaßnahmen (siehe Abschnitt 5.). Die

Größe der Landtage wird von den Ländern bestimmt; eine bundesverfassungsrechtliche

Bestimmung, die auf Basis der Anzahl der Staatsbürger*innen (Bürger*innenzahl) eine

maximale Größe der Landtage vorschrieb (früherer Art 95 Abs 4 B-VG), wurde 1983

gestrichen.

Die interne Organisation der Landtage orientiert sich an den Parteien (Landtags-

klubs), an funktionalen Gesichtspunkten (Ausschüsse) und an Führungsämtern (Prä-

sidium).

Landtagsklubs

Die in den Landtag gewählten Abgeordneten einer Partei schließen sich in Fraktio-

nen zusammen, um ihre Arbeit zu koordinieren. Für die Bildung von Klubs, das heißt

von Fraktionen mit einem speziﬁschen Status, ist in allen Bundesländern eine Mindest-

anzahl an Mandaten erforderlich, deren Größe variiert (Tab. 1). Gegenwärtig gibt es

in Niederösterreich (GRÜNE, NEOS) und Kärnten (TEAM KÄRNTEN) Fraktionen

ohne Klubstatus, die über weniger Mitwirkungsmöglichkeiten verfügen. Während einer

GP kann es zu Austritten oder Ausschlüssen von Abgeordneten kommen, die darauf-

hin als wilde Abgeordnete fungieren. In seltenen Fällen kommt es zu Spaltungen von

Parteien. Zuletzt geschah dies in Wien, als sich im Dezember 2019 drei Anhänger des

früheren FPÖ-Bundesparteivorsitzenden Heinz-Christian Strache vom FPÖ-Klub ab-

spalteten.

Die Landtagsklubs sind zentral für die parlamentarische Tätigkeit der Abgeordneten,

da sie auf diesem Weg über Ressourcen und Infrastruktur verfügen (z.B. Büros und Mit-

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216 

arbeiter*innen), aber auch parlamentarische Instrumente in Anspruch nehmen können

(z.B. Stimmrecht in Ausschüssen) (Aigner 2006, 960). Persönliche parlamentarische

Mitarbeiter*innen wie im Nationalrat (Dolezal 2001) gibt es in den Landtagen nicht.

Alle Klubs werden von Obleuten angeführt, die über Stellvertreter*innen verfügen.

Vor allem bei den Oppositionsparteien sind dies die wichtigsten landespolitischen Äm-

ter. Das Unvereinbarkeits- und Transparenz-Gesetz, ein Bundesgesetz, nennt Berufs-

verbote unter anderem für die Präsident*innen und die Klubobleute im Nationalrat,

nicht aber für die analogen Ämter in den Ländern. Die landespolitischen Ämter werden

demnach nicht automatisch als Vollzeitbeschäftigung gesehen.

Ausschüsse

In den als Arbeitsparlamente zu bezeichnenden Landtagen geschieht der Großteil

der parlamentarischen Tätigkeit in Ausschüssen, nicht im Plenum (Redeparlament).

Die Ausschusssitzungen dienen der Vorbereitung von Verhandlungsgegenständen und

sind im Gegensatz zu Plenarsitzungen (im Normalfall) nicht öﬀentlich.

Die Landtage beschließen am Beginn jeder GP die Anzahl und inhaltliche Ausrich-

tung der Ausschüsse sowie deren Größe. Alle Geschäftsordnungen (GO) nennen ferner

Ausschüsse, die gebildet werden müssen, wie vor allem Kontrollausschüsse, in vier Bun-

desländern (B, S, T, V) auch europapolitische. Eine Sonderstellung nimmt hier Wien ein:

Die GO des Landtags deﬁniert drei einzurichtende Ausschüsse. Die GO des Gemeinde-

rats nennt zwei weitere sowie die Vorgabe, dass für jede Verwaltungsgruppe („Ministeri-

um“) ein Ausschuss zu bilden ist. Abgesehen von den drei speziﬁschen Landtagsausschüs-

sen sind die Ausschüsse immer beiden Gremien (Landtag und Gemeinderat) zugeordnet.

Die Vertretung der Parteien (bzw. der Klubs) in den Ausschüssen erfolgt grundsätz-

lich proportional nach deren Stärke. Drei Bundesländer (OÖ, ST, V) schreiben jedem

Klub das Anrecht auf zumindest einen Sitz explizit zu. In Niederösterreich können

nicht vertretene Parteien (d. h. Parteien ohne Klubstatus) mit beratender Stimme an

den Sitzungen teilnehmen. Aktuell (01.07.2021) machen die NEOS von dieser Rege-

lung Gebrauch, nicht aber die GRÜNEN, die damit gegen die ihrer Ansicht nach man-

gelnden Mitwirkungsrechte der Opposition protestieren (GRÜNE NÖ 17.04.2018).

Das TEAM KÄRNTEN ist allein im Kontrollausschuss vertreten, da dort alle Parteien

(mit oder ohne Klubstatus) mindestens einen Sitz haben.

Unterschiedlich gehandhabt wird die Vergabe der Ausschussvorsitze, da nur drei

Bundesländer (B, K, NÖ) explizit eine insgesamt proportionale Verteilung vorsehen. In

Vorarlberg ist darauf laut GO angemessen Bedacht zu nehmen. Speziﬁsche Regelungen

bestehen jedoch für verschiedene Kontrollausschüsse, für die mehrere Länder (K, OÖ,

ST, T, W) eine Vorsitzführung durch Mitglieder von in der Landesregierung vertretenen

Parteien ausschließen. In Niederösterreich wechselt der Vorsitz des Rechnungshof-Aus-

schusses halbjährig.

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217Die Länder: Landtage und Landesregierungen

Präsidium

Alle Landtage wählen in der ersten Sitzung einer GP ein dreiköpﬁges Präsidium, das

aus den Landtagspräsident*innen und zwei Stellvertreter*innen besteht (S: 1 Stellver-

treter*in; W-GR: 4 Vorsitzende). Den Präsident*innen obliegt die Einberufung von Sit-

zungen, die Vorsitzführung, die laufende Geschäftsführung und die Außenvertretung

des Landtags.

Wie bei den Klubobleuten bestehen keine Berufsverbote, allerdings geben aktuell

sieben von neun Präsident*innen an, über kein zusätzliches Erwerbseinkommen zu ver-

fügen, weshalb von einer Konzentration auf das Amt auszugehen ist. Die meisten GOs

bzw. Landesverfassungen (K, NÖ, ST, T, V und W) kennen, im Gegensatz zu den

Regelungen für einfache Abgeordnete, ein Verbot der gleichzeitigen Übernahme eines

Regierungsamtes. Die faktische Trennung zwischen Legislative und Exekutive hat sich

in den letzten Jahrzehnten jedoch allgemein durchgesetzt.

Die Wahl des Präsidiums folgt in den meisten Ländern nach dem Prinzip der Ver-

hältniswahl, das heißt, die Parteien sind nach ihrer Stärke vertreten, wobei in drei Län-

dern (B, K, V) der Vorsitz explizit der stärksten Partei zusteht. Die Wahl der Präsi-

dent*innen erfolgte in der letzten GP in drei Bundesländern einstimmig (NÖ, OÖ,

S), in den übrigen mehrheitlich. Die Präsident*innen führen ihre Ämter im Normalfall

die gesamte GP aus. Einige Länder erschweren eine mögliche vorzeitige Abwahl durch

erhöhte Präsenzquoten beziehungsweise Mehrheitsregelungen.

 

Bereich Aspekt B K NÖ OÖ S ST T V W

GP Jahre 5 5 5 6 5 5 5 5 5

Ausschöpfung

in % (MW)

seit 19491

93,6 94,7 97,6 99,9 97,9 92,5 96,5 100,0 94,7

Größe Mandate 36 36 56 56 36 48 36 36 100

Einwoh-

ner*innen pro

Mandat

8.223 15.618 30.197 26.710 15.573 25.982

21.116

11.088 19.212

Wahlberechtig-

te pro Mandat

6.949 12.059 24.756 19.545 10.836 19.912

14.924

7.514 11.330

Klubs Mandate für

Klubbildung

(%)

(5,6)

(11,1)

(7,1)

(3,6)

(8,3)

(4,2)

(5,6)

(8,3)

(3,0)

Anzahl Parteien

(davon ohne

Klubstatus)

4 4

(1)

(2)

4 5 6 6 5 5

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

218 

Bereich Aspekt B K NÖ OÖ S ST T V W

Aus-

schüsse2

Anzahl 11 14 13 13 10 13 12 13 13

Mitglieder 8–9 8 10 13 11 17 7–17 14 15–17

Proﬁl

der Ab-

geord-

neten

Alter (MW) 49,5 53,9 53,1 54,5 50,7 46,6 45,3 46,4 48,0

% unter 30

Jahren

5,6 5,6 0,0 0,0 5,6 8,3 11,1 5,6 7,0

% Frauen 30,6 25,0 26,8 42,9 36,1 33,3 30,6 44,4 43,0

% Akademi-

ker*innen

33,3 27,8 42,9 39,3 52,8 37,5 50,0 52,8 61,0

% im Bundes-

land geboren3

50,0 84,6 66,1 85,7 80,6 81,3 97,2 94,4 64,0

% im Ausland

geboren3

2,8 3,8 0,0 0,0 5,6 0,0 0,0 2,8 10,0

% kommunal-

politisches

Amt4

75,0 38,9 69,6 62,5 50,0 45,8 41,7 66,7 —5

% Bürgermeis-

ter*innen4

33,3 22,2 30,4 12,5 13,9 12,5 16,7 8,3 —5

Bezüge

(in %

NR)6

Präsident*in

(Max: 150)

135 1097150 140 1067135 120 1157140

Klubobleute

(Max: 140)

125 1027140 135 927125 96 927140

Abgeordnete

(Max: 80)

65 52780 75 58765 70 59776

Voll-

zeit-

abge-

ordnete

(%)8

38,9 16,7 28,6 37,5 16,7 37,5 41,7 16,7 37,0



1 1949 wurden alle Landtags- mit den Nationalratswahlen abgehalten.

2 

3 Basis: Abgeordnete, deren Geburtsort bekannt ist (97,7 %).

4 -

ten.at. Klärung widersprechender Angaben über Websites der Gemeinden.

5 Eine Funktion in einer Bezirksvertretung ist verboten.

6 Referenzwert ist das monatliche Bruttogehalt von Nationalratsabgeordneten (9.228 EUR).

7 Das Bezügegesetz nennt absolute Zahlen. Die aktuellen Gehälter wurden Verordnungen bzw. Kund-

machungen entnommen (K: 26.01.2021; S: 14.01.2021; V: Auskunft LT-Kanzlei).

8 

-





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219Die Länder: Landtage und Landesregierungen

2.1.2 Funktionen

Parlamente werden in erster Linie über die Gesetzgebung deﬁniert, doch ist diese

Funktion bei den Landtagen angesichts der beschränkten Kompetenzen der Länder

keineswegs die bedeutendste. Der vorliegende Abschnitt orientiert sich an den aus der

Parlamentsforschung (Kreppel 2014 & 2017; Patzelt 2003) bekannten Funktionen

Repräsentation, Tribüne, Gesetzgebung und Kontrolle. Die Wahlfunktion wird im

Abschnitt zu den Landesregierungen behandelt. Neben den Regierungen wählen die

Landtage am Beginn einer GP auch die Mitglieder des Bundesrats. Die Verteilung der

Sitze erfolgt nach dem Stärkeverhältnis, wobei der zweitstärksten Partei zumindest ein

Sitz zukommt (siehe dazu Praprotnik in diesem Band). Neben diesen klassischen Parla-

mentsfunktionen wird abschließend auf den immer wichtiger werdenden Bereich der

Bürger*innenbeteiligung eingegangen.

Über das Selbstverständnis bzw. die Arbeit der einzelnen Abgeordneten liegen keine

aktuellen Publikationen vor. Ältere Studien (Crane 1961; Gerlich/Kramer 1969; Ma-

yer/Nussbaumer 1973) zeigen, dass vor allem die Gesetzgebung für die meisten Abge-

ordneten keine zentrale Bedeutung hat.

Repräsentation

Die Repräsentationsfunktion erfolgt in erster Linie über die Parteien. Alle Landtags-

wahlordnungen verfügen über Aspekte der Persönlichkeitswahl, doch sind es die Partei-

en, die den Wahlprozess prägen. Neben der (partei-)politischen können noch Aspekte

der demograﬁschen sowie der funktionalen Repräsentation angeführt werden.

Demograﬁsche Repräsentation bedeutet, dass die soziale Zusammensetzung der Par-

lamente jener der Bevölkerung gleicht. Eine anteilsmäßige Vertretung sozialer Gruppen

wird als Wert an sich gesehen, aber auch mit Erwartungen an den Inhalt von Entschei-

dungen verbunden (substanzielle Repräsentation). Lange Zeit fokussierte sich die wis-

senschaftliche und politische Debatte auf die Vertretung sozialer Klassen beziehungs-

weise Berufsgruppen. Spätestens seit den 1990er-Jahren rückten jedoch die gerechte

Vertretung der Geschlechter und zuletzt von Personen mit Migrationshintergrund in

den Vordergrund. Die Daten in Tabelle 1 zum Proﬁl der Abgeordneten zeigen unter

anderem große Unterschiede bei der Vertretung von Frauen. Während ein Großteil der

Abgeordneten aus dem jeweiligen Bundesland stammt, ist der Anteil der im Ausland

geborenen Abgeordneten, der hier als Indikator für den Migrationshintergrund ver-

wendet wird, bis auf Wien sehr gering.

Ein weiteres Verständnis von Repräsentation bezieht sich auf die Vertretung kom-

munaler Interessen (funktionale Repräsentation). Abgesehen von Wien, wo die Ab-

geordneten nicht gleichzeitig den Bezirksvertretungen angehören dürfen, haben sehr

viele Mandatar*innen auch ein lokales Amt. Verbote der Ämterkumulierung bestehen

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

220 

in vier Ländern (B, K, NÖ, T), doch betriﬀt dies nur Regierungsmitglieder (Fallend

2011, 184). Ein Vergleich mit einer 2006 durchgeführten Erhebung (Karlhofer 2007,

7) zeigt einen leichten Rückgang bei den Bürgermeister*innen unter den Abgeordneten

von 21,6 auf 18,8 Prozent (ohne Wien).

Zuletzt kann noch die Servicefunktion der Landtagsabgeordneten angeführt werden.

Die erwähnten älteren Studien zum Selbstbild und den Tätigkeiten einzelner Abgeord-

neter zeigten, dass die Betreuung individueller Anliegen einen großen Stellenwert ein-

nimmt (Wolfgruber 1997, 101–109). Auch eine aktuelle, 2020 durchgeführte Studie

des Austrian Democracy Lab (Perlot et al. 2020) kam zu diesem Ergebnis. Ähnliche

Befunde liegen für den Nationalrat vor (Dolezal/Müller 2001).

Tribüne

Parlamente dienen als Ort der öﬀentlichen politischen Auseinandersetzung. Die

Landtage haben neben den Plenardebatten dafür speziﬁsche Instrumente wie zum Bei-

spiel Aktuelle Stunden entwickelt, bei denen aktuelle emen der Landespolitik auf

der Tagesordnung stehen. In der Praxis vollzieht sich die Tribünenfunktion jedoch über

die Medien und hierbei stehen die Landtage im Schatten der Landesregierungen, vor

allem der Landeshauptleute. Wie stark dieses mediale Ungleichgewicht ist, zeigen die

folgenden Zahlen am Beispiel Salzburgs: Im ersten Halbjahr 2021 wurde der Landes-

hauptmann in 345 Artikeln der Salzburger Nachrichten sowie der Kronenzeitung, den

zwei reichweitenstärksten Tageszeitungen, erwähnt. Die Klubvorsitzenden kamen nur

auf zehn bis 49 Artikel.2

Eine direkte Vermittlung der Tribünenfunktion ermöglichen jedoch Live-Übertra-

gungen von Plenardebatten über die Webseiten der Landtage, die es seit 2016 (Ein-

führung im Burgenland) in allen Bundesländern gibt. Vorreiter war hier Vorarlberg, wo

bereits am 01.03.2000 eine Landtagssitzung übertragen wurde.3

Gesetzgebung

Die Gesetzgebungsfunktion gilt als Kernaufgabe von Parlamenten, doch stehen die

Landtage – ähnlich wie der Nationalrat – dabei im Schatten der Regierung (Aigner

2006, 964–966). Anträge zur Gesetzgebung erfolgen entweder über Initiativanträge

beziehungsweise selbstständige Anträge der Abgeordneten, Anträge von Ausschüssen,

Regierungsvorlagen oder Anträge aufgrund eines erfolgreichen (d. h. mit der nötigen

Anzahl an Unterschriften unterstützten) Volksbegehrens. Tabelle 2 zeigt, dass kein Bun-

desland die Gesetzesinitiative als Recht einzelner Abgeordneter deﬁniert. Marko und

Poier (2006, 946) sehen darin einen Ausdruck der Entmündigung der Landtagsabge-

2 APA-OnlineManager Library.

3 Vorarlberger Nachrichten, Premiere (02.03.2000, A5).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

221Die Länder: Landtage und Landesregierungen

ordneten. Neben der ihnen auferlegten Klubdisziplin fehlen den Abgeordneten auch

die nötigen Ressourcen, etwa ein legistischer Dienst, um der Regierung eﬀektiv Paroli

bieten und ausgereifte Gesetzesentwürfe erstellen zu können (Fallend 2013, 87–92).

Tabelle 2 zeigt den Ablauf des Gesetzgebungsprozesses am Beispiel Salzburgs (in den

anderen Bundesländern verläuft der Prozess ähnlich).

Tab. 2 Ablauf des Gesetzgebungsprozesses (Beispiel Salzburg)

Gesetzes-

antrag

Abgeordnete Ausschuss Regierung (in Volksabstimmung be-

stätigtes) Volksbegehren



Ausschuss-

beratungen

• Zuweisung des Gesetzesantrages durch den*die Präsidenten*Präsidentin des

Landtages an den zuständigen Ausschuss

• Generaldebatte (über den Antrag als Ganzes)

• Spezialdebatte (über einzelne Bestimmungen)

• Abstimmung nach Schluss der Debatte (im Fall einer Spezialdebatte gesondert

über jeden Abschnitt)



Debatte im

Plenum

• Bericht des*der Berichterstatters*Berichterstatterin des Ausschusses mit Antrag

• gegebenenfalls: Erstattung eines Minderheitsberichts

• Generaldebatte

• Spezialdebatte (nur bei Einbringen von Abänderungs- oder Zusatzanträgen)



Gesetzesbe-

schluss

• Abstimmung über einzelne Abschnitte gemäß Spezialdebatte

• Abstimmung über gesamtes Gesetz

Beschlusser-

fordernisse

• einfaches Landesgesetz:

bei Anwesenheit der Hälfte

der Abgeordneten Beschluss

mit unbedingter Mehrheit (50

% plus 1) der abgegebenen

Stimmen

• Verfassungsgesetz:

bei Anwesenheit der Hälfte der Abgeord-

neten Beschluss mit Zweidrittelmehrheit

der abgegebenen Stimmen



Inkrafttre-

ten

• Beurkundung des verfassungsmäßigen Zustandekommens durch den*die Präsi-

denten*Präsidentin des Landtages

• Gegenzeichnung durch den*die Landeshauptmann*Landeshauptfrau

• gegebenenfalls: Zustimmung der Bundesregierung (z.B. bei Landes- oder Ge-

meindeabgaben, Aufnahme von Darlehen)

• gegebenenfalls: Volksabstimmung (bei Gesamtänderung der Landesverfassung,

bei Teiländerung auf Verlangen eines Drittels der Abgeordneten oder bei ein-

fachen Landesgesetzen, wenn der Landtag oder dessen Mehrheit dies beschließt)

• Kundmachung im Landesgesetzblatt

Stand: 01.07.2021.

Quelle: Salzburger Landesverfassung; Geschäftsordnung des Salzburger Landtages.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

222 

Die in Tabelle 3 ausgewiesenen Zahlen zur Gesetzgebungstätigkeit in den jüngsten

GPs zeigen insgesamt große Unterschiede zwischen den Ländern. Diese Unterschiede

beziehen sich auf die Anzahl der Gesetze, aber auch auf den relativen Anteil der auf Re-

gierungsvorlagen zurückgehenden sowie der einstimmig beschlossenen Gesetze. Über

die langfristige Entwicklung der Gesetzgebungstätigkeit liegen keine österreichweiten

Daten vor, doch hat diese etwa in Wien seit 1945 zugenommen (Dolezal 2013, 60).

Kontrolle

An die Landesregierung beziehungsweise einzelne Mitglieder gestellte schriftliche

Anfragen sind das traditionellste Mittel der Kontrolle. Auﬀällig ist, dass dieses Kont-

rollrecht nur in fünf Ländern als individuelles Recht, als von einzelnen Abgeordneten

ausführbare Aktivität, formuliert ist. Eine zahlenmäßige Beschränkung der Anfragen

einzelner Abgeordneter kennt allein Oberösterreich (3 pro Monat).

Neben den schriftlichen Anfragen, die im Normalfall keine große Öﬀentlichkeit er-

halten, können Abgeordnete auch direkt Fragen an Regierungsmitglieder stellen. Sie-

ben GOs (B, K, OÖ, S, ST, T, W) nennen dafür explizit eine Fragestunde, die meist am

Beginn einer Sitzung durchgeführt wird. Anfragen sind jedoch keineswegs ein alleiniges

Mittel der Opposition. Auch Abgeordnete der Regierungsparteien stellen Anfragen,

vor allem an Regierungsmitglieder des Koalitionspartners, und üben damit eine Art

Bereichsopposition aus. Anfragen an Regierungsmitglieder der eigenen Partei dienen

dazu, deren Leistungen öﬀentlich darzustellen. Tabelle 3 zeigt die Anzahl der in den

letzten GPs eingebrachten Anfragen, diﬀerenziert nach deren Art. In den meisten Bun-

desländern sind dies einander ausschließende Kategorien, weshalb zusätzlich auch eine

Gesamtsumme angeführt ist.

Alle Landtage verfügen über das Recht, Untersuchungsausschüsse einzurichten. Ge-

nerell ist dies als Minderheitsrecht eingerichtet, in Oberösterreich allerdings nur dann,

wenn eine (regierende) Partei mindestens über die Hälfte der Mandate verfügt. Die

praktische Bedeutung dieses Kontrollinstruments ist jedoch – im Gegensatz zum Na-

tionalrat – gering. Seit 1998 wurden nur 25 Untersuchungsausschüsse eingesetzt.4 In

den jüngsten abgeschlossenen GPs gab es sie allein in Vorarlberg (zum ersten Mal) und

Wien.

Das schärfste Kontrollmittel sind Misstrauensanträge. Während diese grundsätzlich

als Mehrheitsrecht deﬁniert sind, können bei Proporzregierungen (NÖ, OÖ) die Re-

gierungsmitglieder nur mit Zustimmung der eigenen Partei abgesetzt werden. Seit 1945

gab es insgesamt 109 Misstrauensanträge (Boandl 2020)5, davon allein 46 in Wien,

4 https://fachinfos.parlament.gv.at/politikfelder/parlament-und-demokratie/untersuchungs-

ausschuesse-in-den-bundeslaendern/ (31.12.2021).

5 Eine Medienrecherche bis zum 01.07.2021 führte zu keinem weiteren Treﬀer.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

223Die Länder: Landtage und Landesregierungen

aber nur zwei waren aufgrund der im Normalfall stabilen Mehrheiten der Regierungs-

parteien erfolgreich: 1991 wurde Kärntens Landeshauptmann Jörg Haider (FPÖ) nach

seinem Lob für die Beschäftigungspolitik des NS-Regimes abgewählt, 1997 der Salz-

burger Landesrat Karl Schnell (FPÖ) wegen der Veröﬀentlichung vertraulicher Daten.

Während alle neun Länder über Landesrechnungshöfe verfügen, gibt es nur in Tirol

(seit 1989) und Vorarlberg (1985) auch Landesvolksanwält*innen. Mit dieser von der

Bundesebene bekannten Institution unterstreichen beide Länder ihre Eigenständigkeit.

Bürger*innenbeteiligung

Auf den wachsenden Wunsch nach mehr Mitbestimmung jenseits von Wahlen re-

agierten die Landtage mit der Einrichtung von Verfahren der Bürger*innenbeteiligung.

Davon zu unterscheiden sind die auch in den Ländern genutzten klassischen Elemente

der direkten Demokratie wie Volksabstimmungen, -befragungen und -begehren (Dole-

zal 2020) sowie extra-institutionelle Formen der Partizipation (Dolezal 2021).

Die klassische Beteiligungsform ist die Eingabe einer Petition, das heißt die mit einer

Sammlung von Unterschriften verbundene Forderung an den Landtag beziehungswei-

se die Landesregierung. Im Gegensatz zu extra-institutionellen Unterschriftensamm-

lungen, die keinen staatlichen Regelungen folgen und daher als (weiche) Form von

politischem Protest einzuordnen sind, deﬁnieren die GOs beziehungsweise Landesge-

setze speziﬁsche Abläufe. So ermöglichen die meisten Landtage den Organisator*innen

von Petitionen die Teilnahme an deren Erörterung. In der Steiermark besteht dazu ein

Rechtsanspruch ab 100 Unterschriften, in Wien ab 500. In Oberösterreich gibt es Bür-

ger*innen-Initiativen, die, wenn sie von mindestens zwei Prozent der Wahlberechtigten

unterstützt werden, innerhalb von zwölf Wochen von der Landesregierung behandelt

werden müssen. Wird die Initiative von mehr als vier Prozent unterstützt und innerhalb

von sechs Monaten kein entsprechender Beschluss gefasst, besteht die Möglichkeit, eine

Bürger*innenbefragung zu verlangen. Praktische Relevanz haben diese 2002 eingeführ-

ten Regelungen bislang nicht. Eine weitere Möglichkeit der Beteiligung besteht in der

Form von Bürger*innengutachten, wie sie unter anderem in Oberösterreich bekannt ist.

Dabei werden – ähnlich wie im Nationalrat – Stellungnahmen zu laufenden Gesetzes-

vorhaben in die Beratung einbezogen.

Als Forum für die Artikulation von Anliegen der jüngeren Bevölkerung bestehen

schließlich von den gesetzlichen Schüler*innenvertretungen beschickte Schüler*innen-

parlamente (K, T, W) sowie Jugendlandtage (S, ST).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

224 

Tab. 3 Neun Landtage im Vergleich: Regeln und Praxis der Parlamentsfunktionen

Parla-

ments-

funktion

Aspekt B K NÖ OÖ S ST T V W

LT GR

Tribüne Regel:

Einbe-

rufung

von

Sitzun-

gen

Ab-

geord-

nete

Sechs-

tel

Fünf-

tel

Viertel Viertel 4 Fünf-

tel

10 Viertel 25/Klub

Exe-

kutive

LReg LReg LReg LH/

LReg

LReg LReg LReg LReg — Bgm

Praxis: Anzahl

der Sitzungen

62 70 58 58 38 60 35 49 51 74

Praxis: Gesamt-

länge der Sitzun-

gen (Stunden)

525 524 445 590 154 511 504 522 214 766

Praxis: Anzahl

der aktuellen

Stunden

12 63 68 19 37 18 31 44 29 45

Gesetzge-

bung

Regel: Mandate

für Antragstel-

lung (%)

(5,6)

(7,1)

(5,4)

(5,6)

(4,2)

(11,1)

(5,6)

(5,0)

—

Praxis: ver-

abschiedete

Gesetze

163 132 267 160 183 146 173 112 150 —

einstimmig (%) 69,3 56,1 30,7 76,9 58,5 38,4 77,6175,0 59,3 —

Regierungsvor-

lagen (%)

89,0 87,1 69,3 72,5 97,8 70,5 92,5 82,1 56,0 —

Kontrolle

Regel: Mandate

für Anfragen (%)

(2,8) 2 (5,6)

(1,8)

(3,6)

(5,6)

(4,2)

(2,8)

(1)

Regel: Zeit für

Beantwortung

(Tage)2

42 61 42 61 42 61 35 21 61

Praxis: Anzahl

der Anfragen

(Gesamtsumme)

736 678 533 656 1.421 1000 995 544 515 2.737

schriftliche

Anfragen

440 382 533 377 1.013 829 913 544 320 2.291

mündliche

Anfragen

291 271 — 260 316 80 79 0 192 437

dringliche

Anfragen

5 25 — 19 92 91 3 95 3 9

Regel: Einset-

zung Unter-

suchungsaus-

schuss3

Viertel Viertel Drittel Mehr-

heit4

Vier-

tel5

Drittel 10

(28%)

(8%)

(30%)

Praxis: Anzahl

Untersuchungs-

ausschüsse3

000000012

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

225Die Länder: Landtage und Landesregierungen

LT (Landtag), GR (Gemeinderat), LReg (Landesregierung), LH (Landeshauptmann*Landeshauptfrau),

Bgm (Bürgermeister*in), RH (Rechnungshof), LRH (Landesrechnungshof); Stand: 01.07.2021 bzw. letz-

te vollständige GP.

1 Bei 3 Gesetzen ließ sich das Abstimmungsergebnis nicht eruieren.

2 

3 

4 

5 Plus einer pro Partei und GP.

6 Summe der 2016 bis 2020 behandelten Petitionen (Jahresberichte des Ausschusses).

Quelle: Landtagsdirektionen; Webseiten der Landtage; Protokolle der Landtagssitzungen; eigene Recherchen.

2.2 Landesregierungen

Während die Landtage als direkt gewählte Institutionen die größere demokratische Le-

gitimation besitzen, sind es die nur indirekt legitimierten Landesregierungen, denen die

größere realpolitische Bedeutung zukommt. Vor allem die Ausdehnung der Staatsauf-

gaben im 20. Jahrhundert hat zu einer Machtverschiebung von den Legislativen zu den

Exekutiven geführt. Dazu kommt, dass die Bundesländer in einem als zentralistisch zu

charakterisierenden Bundesstaat wie Österreich (Berka 2021, 50–55; Fallend 2006a)

ohnehin eine untergeordnete Stellung innehaben. Dies wirkt sich vor allem im Bereich

der Gesetzgebungskompetenzen der Landtage aus. Die Landesregierungen, insbesondere

die Landeshauptleute, können hingegen ihre formal eingeschränkte Position über politi-

sche Funktionen, zum Beispiel in den Führungsgremien ihrer Parteien, oder informelle

Einrichtungen, wie zum Beispiel die Landeshauptleutekonferenz, teilweise ausgleichen.

2.2.1 Organisation/Arbeitsweise

Regierungsbildung

Die Landesregierungen setzen sich aus fünf bis neun Mitgliedern zusammen. An

ihrer Spitze steht der Landeshauptmann beziehungsweise die Landeshauptfrau, der*die

Parla-

ments-

funktion

Aspekt B K NÖ OÖ S ST T V W

LT GR

Tribüne Regel:

Einbe-

rufung

von

Sitzun-

gen

Ab-

geord-

nete

Sechs-

tel

Fünf-

tel

Viertel Viertel 4 Fünf-

tel

10 Viertel 25/Klub

Exe-

kutive

LReg LReg LReg LH/

LReg

LReg LReg LReg LReg — Bgm

Praxis: Anzahl

der Sitzungen

62 70 58 58 38 60 35 49 51 74

Praxis: Gesamt-

länge der Sitzun-

gen (Stunden)

525 524 445 590 154 511 504 522 214 766

Praxis: Anzahl

der aktuellen

Stunden

12 63 68 19 37 18 31 44 29 45

Gesetzge-

bung

Regel: Mandate

für Antragstel-

lung (%)

(5,6)

(7,1)

(5,4)

(5,6)

(4,2)

(11,1)

(5,6)

(5,0)

—

Praxis: ver-

abschiedete

Gesetze

163 132 267 160 183 146 173 112 150 —

einstimmig (%) 69,3 56,1 30,7 76,9 58,5 38,4 77,6175,0 59,3 —

Regierungsvor-

lagen (%)

89,0 87,1 69,3 72,5 97,8 70,5 92,5 82,1 56,0 —

Kontrolle

Regel: Mandate

für Anfragen (%)

(2,8) 2 (5,6)

(1,8)

(3,6)

(5,6)

(4,2)

(2,8)

(1)

Regel: Zeit für

Beantwortung

(Tage)2

42 61 42 61 42 61 35 21 61

Praxis: Anzahl

der Anfragen

(Gesamtsumme)

736 678 533 656 1.421 1000 995 544 515 2.737

schriftliche

Anfragen

440 382 533 377 1.013 829 913 544 320 2.291

mündliche

Anfragen

291 271 — 260 316 80 79 0 192 437

dringliche

Anfragen

5 25 — 19 92 91 3 95 3 9

Regel: Einset-

zung Unter-

suchungsaus-

schuss3

Viertel Viertel Drittel Mehr-

heit4

Vier-

tel5

Drittel 10

(28%)

(8%)

(30%)

Praxis: Anzahl

Untersuchungs-

ausschüsse3

000000012

Parla-

ments-

funktion

Aspekt B K NÖ OÖ S ST T V W

LT GR

Praxis: Anzahl

Misstrauensan-

träge

1200310013

Praxis: Anzahl

Sonderprüfun-

gen RH+LRH

15 41 0 5 0 0 5 3 34

Bürger*in-

nenbetei-

ligung

Praxis: Anzahl

Petitionen

39 52 63 391 25 113 69 25 1546

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

226 

wiederum zwei Stellvertreter*innen hat (B und V: 1, ST: 1 oder 2). Im Gegensatz zur

Bundesregierung, die vom Bundespräsidenten beziehungsweise der Bundespräsidentin

ernannt wird, werden alle Mitglieder der Landesregierung – aufgrund einer bundesver-

fassungsrechtlichen Vorschrift (Art 101 B-VG) – von den Landtagen gewählt. Die poli-

tischen Systeme der Bundesländer sind daher genuine parlamentarische Regierungs-

systeme. Die Regierungsmitglieder werden einzeln oder aufgrund eines gemeinsamen

Parteienvorschlags gewählt, in der Regel in geheimer Abstimmung (siehe Tab. 4).

Nach welchem System die Wahl der Landesregierung erfolgt – ob Mehrheitswahl

(Majorz) oder Verhältniswahl (Proporz) –, bestimmen die Landesverfassungen. Mit Aus-

nahme von Vorarlberg und Wien entschieden sich alle Länder in den Gründungsjahren

der Ersten Republik für das Modell der Proporzregierung und übernahmen dieses nach

1945 auch in die Zweite Republik. In Proporzsystemen steht die Zusammensetzung der

Landesregierung in der Regel bereits mit dem Ergebnis der Landtagswahl fest. Alle Par-

teien ab einer gewissen Stärke, die sich aus dem Verhältnis der Landtagsmandate zu den

zu besetzenden Regierungssitzen ergibt, haben einen verfassungsrechtlichen Anspruch

auf Regierungsbeteiligung. Keine anspruchsberechtigte Partei kann in diesem System

von den übrigen Parteien aus der Landesregierung geworfen werden, und noch nie hat

eine Partei von sich aus auf diesen Anspruch verzichtet (Fallend 2006b, 976–978). Seit

der Jahrtausendwende haben jedoch fünf der ursprünglich sieben Länder das Proporz-

durch ein Mehrheitsmodell frei gebildeter Koalitionsregierungen ersetzt: Salzburg und

Tirol (ab 1999), Burgenland und Steiermark (2015) sowie Kärnten (2018). Somit be-

stehen Proporzregierungen nur mehr in Nieder- und Oberösterreich. Von der in beiden

Ländern dominierenden ÖVP gab es zwar Initiativen, das Proporzmodell zu beseitigen,

doch scheiterten diese am Widerstand von SPÖ und FPÖ. Beide Parteien befürchteten

oﬀenbar, aus der Landesregierung gedrängt zu werden (Fallend 2015, 290f.).

Da sich bei Proporzregierungen die Regierungsparteien ihre Partner nicht frei aus-

suchen können, besteht die Gefahr, dass Parteien zur Zusammenarbeit genötigt werden,

die nicht gut miteinander können. Wenn kein gemeinsames Regierungsprogramm zu-

stande kommt, behelfen sich die „koalitionswilligen“ Parteien deswegen öfters mit der

Bildung einer Koalition innerhalb der Koalition. Zuletzt geschah dies 2015 in Ober-

österreich (ÖVP und FPÖ gegen GRÜNE und SPÖ). In Niederösterreich wiederum

beschloss die ÖVP 2018 jeweils ein eigenes Arbeitsprogramm mit den mitregierenden

Parteien SPÖ und FPÖ. Die Programme blieben zunächst geheim und wurden erst

nach medialer Kritik veröﬀentlicht.6

Mehrheitsregierungen stellen demgegenüber in einem parlamentarischen Regie-

rungssystem die verständlichere Konstruktion dar. In Vorarlberg beschloss die Christ-

6 Der Standard Online-Ausgabe (2018). Niederösterreich legt Arbeitsprogramm doch oﬀen,

https://www.derstandard.at/story/2000077836216/niederoesterreich-legt-arbeitsprogramm-

doch-oﬀen (12.07.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

227Die Länder: Landtage und Landesregierungen

lich-Soziale Partei mithilfe ihrer Zweidrittelmehrheit 1923 ein Landes-Verfassungsge-

setz, mit dem ein solches Modell eingeführt wurde (Brandtner et al. 1992, 552). Wien

stellt – als Land und Gemeinde zugleich – einen Sonderfall dar. Gemäß Artikel 117

Absatz 5 B-VG haben alle im Gemeinderat (Landtag) vertretenen Parteien auch An-

spruch auf Vertretung im Stadtsenat (Landesregierung). Die 1920 beschlossene Wiener

Stadtverfassung (§ 36) sieht jedoch vor, dass der Gemeinderat mit Mehrheit amtsfüh-

rende Stadträt*innen wählt und diesen die Leitung der Geschäftsgruppen des Magis-

trats überträgt. Im Gegensatz dazu leiten Stadträt*innen kein Ressort, weshalb sie im

politisch-medialen Sprachgebrauch als nicht-amtsführende Stadträt*innen bezeichnet

werden. Formal wird damit das Proporzgebot eingehalten, faktisch besteht jedoch auch

in Wien eine seit Beginn der Ersten Republik von der Sozialdemokratischen Arbeiter-

partei Österreichs (SDAP) beziehungsweise der SPÖ dominierte Mehrheitsregierung.

Auf der subnationalen Ebene frei gebildete Koalitionsregierungen sind auch aus

nationaler Perspektive interessant, können sie doch als Versuchsstationen für künfti-

ge Regierungen dienen (Downs 1998, 221–266). So dürfte die 2019 erfolgte Bildung

einer Bundesregierung aus ÖVP und GRÜNEN durch die schon länger bestehende

Zusammenarbeit zwischen diesen Parteien in Salzburg, Tirol (jeweils seit 2013) und

Vorarlberg (seit 2014) erleichtert worden sein.

Das Vorrecht der stärksten Partei auf die Position des Landeshauptmanns bezie-

hungsweise der Landeshauptfrau wird selten in Frage gestellt. Verfehlt die stärkste Partei

die absolute Mehrheit, ist sie in der Regel gezwungen, den übrigen Regierungsparteien

bei der Ressortverteilung oder bei Postenbesetzungen im Amt der Landesregierung oder

in Landesbetrieben entgegenzukommen. Im Zuge der Ressortverteilung können die

jeweiligen Einﬂusssphären der Regierungsparteien noch feiner austariert werden, in-

dem zum Beispiel eine bei der Landtagswahl siegreiche Partei eine Vergrößerung, eine

unterlegene Partei hingegen eine Verkleinerung ihrer Ressortbereiche erwarten kann

(Fallend 2006b, 977 f.).

Rolle der Landeshauptleute

Die eindeutige Führungsposition innerhalb der Landesregierungen kommt den Lan-

deshauptleuten zu (Fallend 2006b, 979–981). Formal sind sie nur Vorsitzende der Lan-

desregierung, nicht Vorgesetzte der übrigen Regierungsmitglieder, und können diesen

keine Weisungen erteilen. Als Vorstände des Amtes der Landesregierung, des einheit-

lichen Verwaltungsapparates auf Landesebene, und mithilfe der ihnen unterstehenden

Landesamtsdirektor*innen, die für die Einheitlichkeit der Geschäftsführung zu sorgen

haben, üben sie jedoch erheblichen Einﬂuss auf die Vorbereitung von Regierungsent-

scheidungen aus. Das Letztentscheidungsrecht des ressortzuständigen Regierungsmit-

glieds bzw. des Kollegiums der Landesregierung bleibt davon jedoch unberührt. Als

Sprecher*innen der Landesregierung nach außen und in der Regel auch Parteivorsitzen-

de der stärksten Regierungspartei stehen sie, wie oben erwähnt, außerdem im Zentrum

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

228 

des medialen Interesses, was ihr politisches Gewicht zusätzlich stärkt. Dazu kommt ihre

zentrale Rolle im Rahmen der mittelbaren Bundesverwaltung (siehe dazu Bußjäger/

Eller in diesem Band).

Aufbauend auf dieser Machtfülle und mithilfe geschickter medialer Kommunika-

tion inszenierten sich viele Landeshauptleute erfolgreich als Landesväter beziehungs-

weise Landesmütter. In den Medien wurden insbesondere langjährige Landeshauptleute

wie Heinrich Gleißner (OÖ, 1945–1971, ÖVP), Josef Krainer sen. (ST, 1948–1971,

ÖVP), Eduard Wallnöfer (T, 1963–1987, ÖVP), Erwin Pröll (NÖ, 1992–2017, ÖVP)

oder Michael Häupl (W, 1994–2018, SPÖ) daher häuﬁg als Landesfürsten tituliert.

Entscheidungsﬁndung in der Landesregierung

Die politischen Entscheidungen werden entweder vom Kollegium der Landesregie-

rung (Kollegialprinzip) oder von den einzelnen Regierungsmitgliedern in ihrem Zu-

ständigkeitsbereich (Ressortprinzip) getroﬀen. Dem Kollegium vorbehalten sind in der

Regel die politisch bedeutsameren Angelegenheiten, wie zum Beispiel Gesetzesvorla-

gen an den Landtag, größere ﬁnanzielle Ausgaben oder die Ernennung von leitenden

Beamt*innen (Fallend 2006b, 985). Die Regierungssitzungen sind nichtöﬀentlich und

vertraulich. An ihnen nehmen in der Regel auch Spitzenbeamt*innen, wie insbesondere

die Landesamtsdirektor*innen, mit beratender Stimme teil.

In Salzburg, der Steiermark und Tirol entscheidet die Landesregierung in kollegia-

len Angelegenheiten einstimmig, in den übrigen Ländern mit Mehrheit. Die Ermög-

lichung von Mehrheitsentscheidungen kann mit dem Wunsch vor allem der stärksten

Partei nach größerer Eﬃzienz bei Entscheidungen verbunden werden. Demgegenüber

haben kleinere Parteien oft Sorge, in der Regierung überstimmt zu werden – weshalb es

in den drei genannten Ländern die jeweiligen Minderheitsparteien waren, die auf dem

Einstimmigkeitsprinzip beharrten. Die in Tabelle 4 enthaltenen Angaben zur Trans-

parenz der Entscheidungen zeigen, dass nur vier Länder Protokolle der Regierungssit-

zungen öﬀentlich über die Webseite des Landes zugänglich machen. Das individuelle

Stimmverhalten der Regierungsmitglieder beziehungsweise -parteien wird sogar nur in

Wien veröﬀentlicht.

Aufgrund der Tatsache, dass die Kompetenzen der Länder beschränkt sind, ist das

Konﬂiktniveau in den Landesregierungen generell eher gering. Politische Tauschgeschäf-

te, bei denen gleichzeitig über mehrere Angelegenheiten abgestimmt wird (Junktims),

zwischen den Parteien proporzmäßig aufgeteilte Postenbesetzungen oder Fördergelder

sowie die Verlängerung der Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse sind häuﬁg ein-

gesetzte Mechanismen, um konsensuale Entscheidungen zu erreichen. Schließlich trägt

die Tatsache, dass konﬂikthaltige Materien erst gar nicht auf die Tagesordnung von Re-

gierungssitzungen gesetzt werden, dazu bei, dass der Anteil der einstimmig getroﬀenen

Entscheidungen sehr hoch ausfällt (Fallend 2006b, 979 und 986). Das gilt auch für die

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229Die Länder: Landtage und Landesregierungen

beiden Länder mit Proporzregierung (NÖ und OÖ), wo noch am ehesten ein höhe-

rer Anteil mehrheitlicher Beschlüsse zu erwarten gewesen wäre. Tatsächlich wurden in

Oberösterreich 2019 von 2.689 eingebrachten Anträgen 2.632 einstimmig beschlossen

(97,9 %; OÖ Landeskorrespondenz 2019), in Niederösterreich 2020 1.406 von 1.419

Beschlüssen (99,1 %; NÖ Landesregierung 2021).

Tab. 4 Landesregierungen und -hauptleute: Entwicklung seit 1945 und aktuelle Situation

Landesre-

gierungen

B K NÖ OÖ S ST T V W

Mehr-

heitsre-

gierungen

seit

2015 2018 Proporz Proporz 1999 2015 1999 1945119453

Wahlmo-

dus

kollektiv/geheim

individuell/geheim

individuell/oﬀen

kollektiv/geheim

individuell2/geheim

individuell/geheim

Größe

(inkl. LH)

5799788784

Frauen-

anteil

40% 29% 33% 22% 29% 50% 50% 43% 38%4

Parteien SPÖ SPÖ-

ÖVP

ÖVP-

SPÖ-

FPÖ

ÖVP-

FPÖ

(SPÖ-

GRÜ-

NE)5

ÖVP-

GRÜNE-

NEOS

ÖVP-

SPÖ

ÖVP-

GRÜNE

ÖVP-

GRÜNE

SPÖ-

NEOS

Sitzungen:

Frequenz

14-tägig 14-tägig wö-

chent-

lich

wö-

chent-

lich

nach Be-

darf (ca.

14-tägig)

wö-

chent-

lich

wö-

chent-

lich

wö-

chent-

lich

monat-

lich

Entschei-

dungsmo-

dus

Mehr-

heit

Mehr-

heit

Mehr-

heit

Mehr-

heit

Einstim-

mig

Einstim-

mig

Einstim-

mig

Mehr-

heit

Mehr-

heit6

Trans-

parenz:

Protokolle

Nein Ja Ja Nein Nein Nein Ja Nein Ja

Trans-

parenz:

Stimmver-

halten

Nein Nein Nein Nein Nein Nein Nein Nein Ja

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

230 

Landesre-

gierungen

B K NÖ OÖ S ST T V W

Landes-

haupt-

leute

Parteizu-

gehörig-

keit

1945–

1964:

ÖVP

1945–

1989:

SPÖ

seit

1945:

ÖVP

seit

1945:

ÖVP

1945–

2004:

ÖVP

1945–

2005:

ÖVP

seit

1945:

ÖVP

seit

1945:

ÖVP

seit

1945:

SPÖ

seit

1964:

SPÖ

1989–

1991:

FPÖ

1991–

1999:

ÖVP

1999–

2013:

FPÖ/

BZÖ

2004–

2013:

SPÖ

2005–

2015:

SPÖ

seit

2013:

SPÖ

seit

2013:

ÖVP

seit

2015:

ÖVP

Anzahl

(Frauen)

9 (0) 9 (0) 7 (1) 5 (0) 9 (1) 7 (1) 8 (0) 5 (0) 8 (0)

mittlere

Amtsdau-

er (Jahre)

8,4 8,4710,8 15,1 8,4 10,8 9,4 15,1 9,4

Amtsin-

haber*in

(Partei)

Hans

Peter

Doskozil

(SPÖ)

Peter

Kaiser

(SPÖ)

Johanna

Mikl-

Leitner

(ÖVP)

omas

Stelzer

(ÖVP)

Wilfried

Haslauer

(ÖVP)

Hermann

Schüt-

zenhöfer

(ÖVP)

Günther

Platter

(ÖVP)

Markus

Wallner

(ÖVP)

Michael

Ludwig

(SPÖ)

Stand: 01.07.2021.

1 Freiwillige Koalitionen der ÖVP mit der SPÖ (1945–1974) und FPÖ (VdU) (1949–1999, 2004–2009).

2 Die Landesrät*innen werden auf einem Stimmzettel gewählt, doch sind Streichungen möglich, wes-

halb individuelle Ergebnisse vorliegen.

3 1946–1949 Allparteienregierung SPÖ-ÖVP-KPÖ, 1949–1973 freiwillige Koalition der SPÖ mit der ÖVP.

4 Nur Bürgermeister*innen und amtsführende Stadträt*innen.

5 De-facto Koalition von ÖVP und FPÖ.

6 Die amtsführenden Stadträt*innen sowie der*die Bürgermeister*in stimmen jedoch einstimmig ab.

7 Die beiden Amtszeiten Jörg Haiders (K: 1989–1991, 1999–2008) sind zusammengefasst.

2.2.2 Funktionen

Die zentrale Funktion der Landesregierungen besteht in der politischen Führung. Ihre

Ziele und Handlungen werden von vielfältigen Interaktionen in einem komplexen

Netzwerk mit anderen Institutionen und politischen Akteur*innen bestimmt. Dazu

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

231Die Länder: Landtage und Landesregierungen

zählen insbesondere die Landesverwaltung, der Landtag und dessen Klubs, die politi-

schen Parteien, Interessengruppen sowie die Medien.

Gegenüber den Bediensteten im Amt der Landesregierung üben die Regierung be-

ziehungsweise deren Mitglieder ihre politische Führungsrolle aus, indem sie ihre Orga-

nisationsgewalt und personalpolitischen Möglichkeiten nutzen sowie politische Büros

mit parteinahen Mitarbeiter*innen einrichten. Detaillierte politische Zielvorgaben und

Weisungen dürften hingegen eher selten vorkommen (Fallend 2006b, 984). Im Verhält-

nis zum Landtag dominiert klar die Landesregierung. Fehlende Ressourcen und eine

hohe Fraktionsdisziplin der Abgeordneten sorgen dafür, dass die „Herrschenden wohl

manches zu ‚scheuen‘ haben mögen, aber sicher nicht ihre Parlamente“ (Wielinger/

Spreitzhofer 1992, 472).

Zwischen den Führungspositionen in der Landesregierung und den politischen Par-

teien besteht in der Regel eine Personalunion. Die tägliche praktische Arbeit in den

Ressorts und der Zwang zur ständigen Kompromissﬁndung sorgen allerdings dafür,

dass die Regierungsmitglieder ausgeprägte Parteiziele im Lauf der Zeit mäßigen. In-

teressengruppen versuchen besonders im Rahmen der Begutachtung von Regierungs-

vorlagen, Einﬂuss auszuüben. Darüber hinaus pﬂegen sie auch informelle Kontakte

mit Regierungsmitgliedern. In den letzten Jahrzehnten sind auch die Medien zu einem

Machtfaktor aufgestiegen, den die Landesregierungen nur schwer ignorieren können

– wiewohl viele Regierungsmitglieder ihnen wegen ihrer vermeintlichen Skandal- und

Konﬂiktorientierung mit einer skeptischen Grundhaltung begegnen (Fallend 2006b,

986–988).

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Abschnitt 2. zeigte die gegenwärtige Situation und ging nur punktuell auf die Ent-

wicklung der beiden Institutionen ein. Abschnitt 3. widmet sich nun drei Aspekten, bei

denen eine zum Teil große Veränderung über Zeit gezeigt werden kann: der Transfor-

mation fast aller Regierungssysteme von Proporz- zu Mehrheitssystemen, dem schritt-

weisen Ausbau der Rechte der Landtage und schließlich der Rolle der Frauen.

3.1 Veränderungen im Regierungssystem

Das System der Proporzregierung, das in allen Bundesländern mit Ausnahme von Vor-

arlberg und Wien lange Zeit die Landespolitik prägte, geriet seit Mitte der 1990er-

Jahre zunehmend in die wissenschaftliche, mediale und politische Kritik. Für die von

Konﬂikten geprägte Zwischenkriegszeit und die Wiederaufbauphase nach 1945 war es

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

232 

durchaus funktional gewesen. Mittlerweile standen sich aber nicht mehr unversöhn-

liche politische Lager gegenüber, die eine Zusammenarbeit der Eliten erforderten. Die

Demokratie war gefestigt und konnte durchaus mehr Wettbewerb vertragen. Außerdem

wünschten sich die Bürger*innen eine klarere Rollenverteilung zwischen Regierung und

Opposition sowie eine eﬀektivere Kontrolle. Dem Proporzsystem wurde außerdem an-

gekreidet, dass in einigen Ländern zeitweise alle Parteien zugleich in der Regierung ver-

treten waren und es somit keine echte Opposition gab (Dachs 1995).

Die Abschaﬀung der Proporzregierungen hatte jedoch nicht nur demokratiepoli-

tische, sondern auch partei- beziehungsweise machtpolitische Gründe. Seit der Wahl

Jörg Haiders zum FPÖ-Vorsitzenden 1986 und der nachfolgenden Transformation

der Partei in eine systemkritische, rechtspopulistische Partei war das Konﬂiktniveau

in den Landesregierungen deutlich gestiegen. Aufgrund ihrer Wahlerfolge konnte die

FPÖ ihre Regierungssitze ausbauen, während sie zugleich – so der Vorwurf ihrer Ko-

alitionspartner – wie eine Oppositionspartei agierte, also ein Doppelspiel betrieb. Bei

den Verfassungsreformen, mit denen in Salzburg und Tirol die Proporzregierungen ab-

geschaﬀt wurden, spielte dieses Motiv für ÖVP und SPÖ eine tragende Rolle (siehe z.B.

für Salzburg Fallend 2013, 62–67). Die FPÖ, die häuﬁg gegen den Proporz (zwischen

ÖVP und SPÖ) gewettert hatte, befand sich in der Zwickmühle, wollte sie doch nicht

aus den Landesregierungen hinausgedrängt werden. Dementsprechend uneinheitlich

war ihr Abstimmungsverhalten bei den Reformbeschlüssen: Während ihre Abgeord-

neten in Salzburg und Tirol 1998 und in der Steiermark 2011 die Abschaﬀung der

Proporzregierung (mehrheitlich) unterstützten, stimmten sie im Burgenland 2014 und

in Kärnten 2017 (mehrheitlich) dagegen.

Die neu eröﬀnete Flexibilität bei der Regierungsbildung wurde jedoch lange nicht

genutzt. In Salzburg wie in Tirol dauerte es 15 Jahre, bis andere als ÖVP-SPÖ-Ko-

alitionen gebildet wurden, obwohl solche rechnerisch möglich gewesen wären. 2013

erfolgte dann die Bildung einer Koalition aus ÖVP, GRÜNEN und TEAM STRO-

NACH in Salzburg, während sich in Tirol ÖVP und GRÜNE zusammentaten (Fallend

2015, 282). Dass die neuen Mehrheitsregierungen zu mehr politischem Wettbewerb

führen würden, erwies sich jedoch als trügerische Hoﬀnung. Der frühere Salzburger

SPÖ-Klubvorsitzende und Zweite Präsident des Landtags Walter aler beschrieb ein-

dringlich, wie sich die beiden Regierungsparteien ÖVP und SPÖ nach 1999 durch

strikte Arbeitsübereinkommen und einen allmächtigen Koalitionsausschuss noch stär-

ker als zuvor aneinanderbanden. Seine Hauptaufgabe als Klubvorsitzender habe darin

bestanden, seiner eigenen Fraktion die Ansichten des Koalitionspartners zu erläutern,

wobei die Fraktionsdisziplin „oft ins Unerträgliche gesteigert“ werden musste (aler

2006, 116 und 121).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

233Die Länder: Landtage und Landesregierungen

3.2 Veränderungen im Verhältnis Landtag – Landesregierung

Im Verhältnis zwischen den beiden Institutionen dominieren, wie dargestellt, schon

aufgrund ihrer Überlegenheit an personellen und ﬁnanziellen Ressourcen eindeutig die

Landesregierungen. Ähnlich wie beim Nationalrat ist jedoch auch bei den Landtagen

festzustellen, dass ihre Rolle innerhalb der politischen Systeme der Länder im Laufe der

Zweiten Republik langsam, aber doch gestärkt wurde. Das kann am Beispiel Salzburgs

veranschaulicht werden:

1962 wurde die Fragestunde eingeführt, 1974 kam das Recht des Landtages hinzu,

Untersuchungsausschüsse einzusetzen, und seit 1988 hat er auch die Möglichkeit, En-

quetekommissionen zu veranstalten, zu denen Expert*innen geladen werden (Fallend

2018, 239). Stärker genutzt wurde diese Einrichtung jedoch nur in den ersten Jah-

ren. Als Begleitmaßnahme zur Abschaﬀung des Regierungsproporzes wurden 1998 die

Kontrollrechte der Landtagsminderheit gestärkt: Seither kann zum Beispiel ein Viertel

der Abgeordneten die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses durchsetzen (Fallend

2013, 96 f.). Um die Landtagsarbeit mehr in die Öﬀentlichkeit zu tragen, werden in

Salzburg seit 1999 auch Ausschusssitzungen in Bild und Ton in einen frei zugänglichen

Raum übertragen – die Medien wie auch die Salzburger*innen nutzen diese Informa-

tionsmöglichkeit allerdings kaum (Mittermayr 2009, 83–86). Seit 2012 werden die

Sitzungen auch online übertragen (Salzburger Landeskorrespondenz 2013).

3.3 Frauen in Landtagen und Landesregierungen

Fragen der deskriptiven Repräsentation werden aktuell vor allem im Zusammenhang

mit der Vertretung von Menschen mit Migrationshintergrund gestellt. In einer Lang-

zeitperspektive ist jedoch vor allem die ungleiche Vertretung von Frauen und Männern

ein ema der politischen Auseinandersetzung.

Für die nachfolgende Analyse wurde bei den Landtagen die personelle Zusammen-

setzung am Beginn jeder GP erhoben, konkret am Ende der konstituierenden Sitzung,

wenn nach erfolgter Wahl der Regierungsmitglieder7 und Bundesrät*innen die Abge-

ordneten feststanden. Auch bei den Landesregierungen wurde stets der Beginn einer

GP als Beobachtungszeitpunkt gewählt. Abbildung 1 zeigt die jährlichen Mittelwerte

sowie die Minima und Maxima der neun Länder, wobei die am Beginn der GPs ermit-

telten Werte für den gesamten Zeitraum bis zur nächsten Wahl übernommen wurden.

Die Kurvenverläufe zeigen einen starken Anstieg bei der Vertretung von Frauen vor

allem seit den 1990er-Jahren, doch wurde ein der Bevölkerung entsprechender Wert

7 Die Wahl erfolgte in 123 von 148 Fällen am (ersten) Tag der konstituierenden Sitzung.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

234 

von (rund) 50 Prozent bislang in keinem Landtag und nur in zwei Landesregierungen

(ST 2019, T 2018) erreicht.

Abb. 1 Landtage und Landesregierungen: Vertretung von Frauen seit 1945 (Prozentwerte)

Quelle: Sitzungsprotokolle der Landtage bzw. Österreichischer Amtskalender.

Ein näherer Blick auf die Daten zu den insgesamt 7.162 Abgeordneten (genauer: An-

gelobungen) zeigt große Unterschiede zwischen den Parteien. Insgesamt beträgt der

Frauenanteil bei den GRÜNEN 51,1 Prozent, bei LIF/NEOS 43,6. Deutlich geringer

sind die Anteile bei den traditionellen Parteien (SPÖ 19,0 %; FPÖ8 14,0 %; ÖVP

10,2 %) und den übrigen Parteien (13,5 %). Eine solche Darstellung vernachlässigt

jedoch die zeitliche Entwicklung sowie regionale Unterschiede. Ergebnisse einer multi-

variaten Analyse (Regression) zeigen, dass die typischen Frauenanteile bei der SPÖ (+7

%), den GRÜNEN (+28 %) und LIF/NEOS (+15 %) signiﬁkant höher, bei der FPÖ

(-3 %) etwas geringer ausfallen als bei der ÖVP, wenn der Faktor Zeit und das Bundes-

land berücksichtigt werden.

Angesichts ihrer stärker gewordenen Vertretung stellt sich die Frage, inwieweit Frau-

en auch Führungspositionen in den Landtagen einnehmen. Aktuell sind 35,9 Prozent

der Abgeordneten weiblich. In den Landtagspräsidien und bei den Vorsitzenden des

Wiener Gemeinderats ist ihr Anteil höher (46,7 %), bei den Fraktions- (21,4 %) und

Ausschussvorsitzenden (30,4 %) niedriger. Die geschlechtsspeziﬁsche Verteilung der

8 Einschließlich VdU, FW, BZÖ.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

235Die Länder: Landtage und Landesregierungen

Abgeordneten in den Ausschüssen zeigt, dass Frauen in den meisten Ländern die höchs-

ten Anteile in den Bereichen Sozial- und Bildungspolitik aufweisen und sich somit auf

traditionell als weiblich konnotierte emen spezialisieren.

Landesregierungen ohne weibliche Mitglieder waren bis in die 1980er-Jahre die

Regel, zuletzt gab es dies nur mehr in Oberösterreich, weshalb die nach der Land-

tagswahl 2015 erfolgte Regierungsbildung auf heftige Kritik stieß.9 An der Spitze der

Landesregierungen sind Frauen die Ausnahme geblieben: Mit Waltraud Klasnic (ST,

1996–2005, ÖVP), Gabi Burgstaller (S, 2004–2013, SPÖ) und Johanna Mikl-Leitner

(NÖ, seit 2017, ÖVP) gab es bislang nur drei Landeshauptfrauen.

4. Einordnung des österreichischen Falls

Vergleichende Studien zu subnationalen Regierungen und Parlamenten sind selten. Ab-

schnitt 4. vergleicht die drei klassischen föderalen Staaten Mitteleuropas, das heißt Ös-

terreich, Deutschland und die Schweiz. Neben institutionellen Merkmalen wird auch

die parteipolitische Zusammensetzung der Regierungen sowie die Vertretung der Frau-

en in den Legislativen und Exekutiven verglichen (siehe Tab. 5).

Die ausgewiesenen Merkmale zeigen sowohl Unterschiede innerhalb der Länder – ab-

lesbar an den Minima und Maxima – als auch zwischen diesen. Die GPs der österreichi-

schen Landtage entsprechen den deutschen, die minimale Diﬀerenz bei den Mittelwerten

geht auf je eine Ausnahme (OÖ 6, Bremen 4 Jahre) zurück. In der Schweiz beträgt die

typische GP hingegen nur vier Jahre. Österreich weist in Summe die wenigsten Abge-

ordneten auf und hat auch die im Durchschnitt kleinsten Parlamente. Setzt man deren

Größe in Bezug zu den Einwohner*innen beziehungsweise Wahlberechtigten, liegen die

österreichischen Werte unter denen Deutschlands. Noch deutlich kleiner sind die Werte

in der Schweiz, wo in Appenzell Innerrhoden sogar nur 239 Wahlberechtigte auf ein Mit-

glied des Parlaments kommen. Im Gegensatz zu Österreich und Deutschland folgt die

Schweiz aber weitgehend einem Milizsystem, in dem die (subnationalen) Abgeordneten

ihre politische Tätigkeit in der Freizeit ausüben und nur eine geringe ﬁnanzielle Entschä-

digung erhalten.

Der größte institutionelle Unterschied zwischen den drei Ländern besteht bei der

Wahl der Regierungen: In Deutschland werden, wie in Österreich, die Regierungsmit-

9 Kronen Zeitung [OÖ] (2015). Land Oberösterreich am Weg in die Top-Liga der Männer-

bünde!; Oberösterreichische Nachrichten (2015). Eine Regierung ohne Frauen: „Der Schaden

für die Politik ist nachhaltig“, https://www.nachrichten.at/archivierte-artikel/wahl2015/Ei-

ne-Regierung-ohne-Frauen-Der-Schaden-fuer-die-Politik-ist-nachhaltig;art174240,2009644

(12.07.2022)

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

236 

Tab. 5 Landesparlamente und -regierungen in Österreich, Deutschland und der Schweiz

Österreich

(9 Bundeslän-

der)

Deutschland

(16 Bundeslän-

der)

Schweiz

(26 Kantone)

GPs (Jahre) Min–Max 5–6 4–5 4–5

MW 5,1 4,9 4,2

Größe der Parla-

mente

Min–Max 36–100 51–205 50–180

MW 48,9 118,1 99,8

Gesamtzahl der Abgeordneten 440 1.889 2.594

Einwohner*innen

pro Mandat

Min–Max 8.223–30.197 8.097–90.078 323–8.552

MW 19.302 38.001 2.718

Wahlberechtigte pro

Mandat1

Min–Max 6.949–24.756 5.661–66.155 239–5.249

MW 14.203 28.459 1.730

Größe der Regie-

rungen

Min–Max 5–9 8–15 5–7

MW 7,6 11,0 5,9

Regierungsbeteiligungen

Kommunisten/Linkssozialisten20 3 0

Sozialdemokraten36 11 20

Grüne44 11 7

Liberale52 3 25

Christdemokraten/Konservative67 11 22

Rechtspopulisten72 0 19

sonstige80 1 4

Frauenanteil Parla-

mente (%)

Min–Max 25–44 24–44 9–58

MW 34,7 31,2 30,7

Frauenanteil Regie-

rungen (%)

Min–Max 22–50 23–67 0–71

MW 37,1 40,5 25,8



1 Schweiz: Wahlberechtigte bei der Nationalratswahl 2019.

2 Parteien: —/LINKE/—.

3 SPÖ/SPD/SP.

4 

5 

6 ÖVP/CDU, CSU/CVP, CSP, BDP.

7 

8 —/FW/v.a. Parteilose.

Quelle: Österreich (siehe Abschnitt 2.); Deutschland: Bundeswahlleiter, Statistisches Bundesamt, Lan-

deszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, Websites der Landesregierungen; Schweiz:

Bundesamt für Statistik.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

237Die Länder: Landtage und Landesregierungen

glieder oder zumindest die Ministerpräsident*innen von den Landtagen gewählt. In der

Schweiz werden alle Regierungsmitglieder direkt gewählt, in den meisten Kantonen

über ein Mehrheitswahlrecht und in Appenzell Innerrhoden sogar durch die versam-

melte wahlberechtigte Bevölkerung (Landsgemeinde). Sowohl die Exekutive als auch

die Legislative verfügen daher, wie in präsidentiellen Regierungssystemen, über eine di-

rekte, voneinander unabhängige Legitimation. Den Regierungsspitzen, in der Deutsch-

schweiz häuﬁg Regierungspräsident*in genannt, kommt in den meisten Kantonen nur

eine koordinierende Rolle zu. Sie sind deutlich schwächer als die Landeshauptleute

beziehungsweise Ministerpräsident*innen.

Bei der Vertretung der Parteienfamilien in den Regierungen fällt vor allem die aktuell

starke Position der deutschen GRÜNEN auf. Mit elf von 16 Ländern sind sie in ebenso

vielen Exekutiven vertreten wie die Sozialdemokraten und Christdemokraten/Konser-

vativen. In der Schweiz dominieren hingegen die traditionellen Parteienfamilien, wobei

die Liberalen bis auf Appenzell Innerrhoden in allen Exekutiven vertreten sind. Dazu

kommt eine starke Stellung der Rechtspopulisten.

Die Rolle der Frauen wird neben der politischen Kultur auch von institutionellen

Regeln beeinﬂusst, so führen etwa Mehrheitswahlen häuﬁg zu einer schwächeren Ver-

tretung (Norris 2004, 187). Tatsächlich ist der Frauenanteil in den Schweizer Regie-

rungen am geringsten. Bei den Parlamenten, die in allen drei Ländern – von wenigen

Ausnahmen in einzelnen Schweizer Kantonen abgesehen – über Systeme der Verhält-

niswahl bestimmt werden, weisen die österreichischen Landtage im Mittel den höchs-

ten Wert auf, doch sind die Unterschiede gering.

5. Herausforderungen für die Zukunft

Die Betrachtung der österreichischen Landtage und Landesregierungen zeigte eine Rei-

he typischer institutioneller Merkmale, aber auch länderspeziﬁsche Unterschiede. Die

Landtage stellen Arbeitsparlamente dar, in denen wesentliche Entscheidungen in den

Klubs der politischen Parteien und spezialisierten Ausschüssen vorbereitet beziehungs-

weise getroﬀen werden. Im Laufe der Jahrzehnte haben sich gesellschaftliche Verände-

rungen in der inneren Struktur und Arbeit der Landtage niedergeschlagen, wie zum

Beispiel an der erhöhten Repräsentation von Frauen oder der steigenden Bedeutung

der Bürger*innen-Mitbestimmung ersichtlich wird. In der Ausübung ihrer Funktionen

stehen die Landtage aber nach wie vor im Schatten der Landesregierungen, die über

deutlich größere Ressourcen verfügen. Damit üben sie auch erheblichen Einﬂuss auf

die zentrale Funktion der Landtage, die Gesetzgebung, aus. Bei den Landesregierungen

besteht auch der wichtigste Unterschied zwischen den Ländern: Bis 1998 wurden die

Regierungen in sieben von neun Ländern (bis auf V und W) nach dem Proporzsystem

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

238 

gebildet. Nach dessen weitgehender Abschaﬀung folgen heute nur mehr zwei Länder

(NÖ und OÖ) diesem Modell.

Die Landtage sowie die Landesregierungen und die Landeshauptleute genießen in

der Bevölkerung breite Unterstützung: In einer Umfrage des Austrian Democracy Lab

(Perlot et al. 2019) stimmten siebzig Prozent der Befragten der Aussage zu, dass die

Landtage ein sehr wichtiger Bestandteil der Politik und Demokratie in Österreich seien.

67 Prozent unterstützten die Aussage, dass die Landeshauptleute ein wichtiges Gegen-

gewicht zur Bundesregierung darstellen. Ergebnisse des APA/OGM Vertrauensindexes

zeigen, dass der (eigenen) Landesregierung mehr vertraut wird als der Bundesregierung.

Die Bundesländer verfügen allerdings nur über eingeschränkte Kompetenzen, weshalb

sich ihre zentralen Institutionen immer wieder kritischen Fragen nach ihrer Legitima-

tion und Eﬃzienz stellen müssen. Dass die Landtage öfters Resolutionen beschließen, in

denen sie die Landesregierung auﬀordern, in Angelegenheiten tätig zu werden, für die

die Länder gar nicht zuständig sind, kann als Indiz für fundamentalere Konstruktions-

fehler des föderalen Systems gelten (siehe dazu Bußjäger/Eller in diesem Band).

Es ist es daher nicht verwunderlich, dass gelegentlich radikale Reformideen geäußert

werden. Der frühere NEOS-Vorsitzende Matthias Strolz schlug etwa vor, die Landtage

abzuschaﬀen, wenn die Länder nicht bereit wären, mehr Steuerverantwortung zu über-

nehmen.11 Gleichzeitig kritisierte er den großen Einﬂuss der Landeshauptleute, die er

gar als „Fürsten der Finsternis“ bezeichnete.12 Auch in den Ländern selbst ﬁnden sich

nicht nur Befürworter*innen des bestehenden Systems. So nahm etwa der frühere stei-

rische Landesrat Gerhard Hirschmann (ÖVP) die Kompetenzverluste der Länder in-

folge des EU-Beitritts zum Anlass für seine Forderung, die Landtage abzuschaﬀen und

die Länder in drei Großregionen zusammenzufassen (Institut für Föderalismus 1998,

27 f.). Wenig überraschend stießen solche Ideen bei anderen Landespolitiker*innen auf

vehemente Ablehnung.

Die meisten Reformideen gingen jedoch nicht so weit. 2010 befürworteten unter an-

derem die damaligen Landeshauptleute Gabi Burgstaller (S, SPÖ), Gerhard Dörﬂer (K,

FPK) und Franz Voves (ST, SPÖ) eine Verkleinerung der Landtage in ihren Ländern13

10 OGM (2021). https://www.ogm.at/2021/07/30/ogm-vertrauensindex-institutionen-ju-

li-2021/ (31.12.2021).

11 Salzburger Nachrichten (2015). Strolz erwägt Abschaﬀung der Landtage und Europa-Regie-

rung, https://www.sn.at/politik/innenpolitik/strolz-erwaegt-abschaﬀung-der-landtage-und-

europa-regierung-1895038 (12.07.2022).

12 Salzburger Nachrichten (2017). NEOS-Chef Strolz attackiert die „Fürsten der Finsternis“,

https://www.sn.at/politik/innenpolitik/neos-chef-strolz-attackiert-die-fuersten-der-ﬁnster-

nis-16075576 (12.07.2022).

13 Die Presse (2010). Landtage könnten verkleinert werden, https://www.diepresse.com/546988/

landtage-koennten-verkleinert-werden (12.07.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

239Die Länder: Landtage und Landesregierungen

– dies wurde nur in der Steiermark umgesetzt. Ähnlich verhält es sich mit der Direkt-

wahl der Landeshauptleute. 2019 sprachen sich die Regierungschefs des Burgenlands

und Tirols dafür aus, während der Kärntner Landeshauptmann den Vorstoß ablehnte.14

In der österreichischen Bevölkerung unterstützten laut einer OGM-Umfrage 2019 im-

merhin 55 Prozent diese Idee, 19 Prozent waren dagegen.15

Auch bezüglich der Transparenz in der Landespolitik werden öfters Reformwünsche

geäußert. Dass die 2018 in Niederösterreich abgeschlossenen Regierungsprogramme

zunächst nicht veröﬀentlicht werden sollten (siehe Abschnitt 2.2.1), passt nicht zu

einer modernen Demokratie. Auf der Bremse stehen die Länder auch bei der 2010 ein-

gerichteten Transparenzdatenbank, die Licht ins Dunkel des österreichischen Förder-

dschungels bringen soll. Das Finanzministerium und der Rechnungshof sind mit ihren

Mahnungen, die Datenbank zu füllen, bisher weitgehend gescheitert.16 Ähnlich verhält

es sich beim geplanten Informationsfreiheitsgesetz, bei dem Länder – und Gemeinden

– wegen des dadurch befürchteten Verwaltungsaufwands auf der Bremse stehen, was

ihnen auch heftige Medienschelte einbrachte.17

Die Diskussion um die Reform der Landtage und der Landesregierungen wird si-

cherlich weitergehen, solange der österreichische Bundesstaat nicht grundlegend re-

formiert wird. Eine solche Reform ist für die nächste Zeit jedoch unwahrscheinlich,

müssten ihr doch zahlreiche Akteur*innen mit unterschiedlichen bis gegensätzlichen

Interessen auf der Bundes- wie der Landesebene zustimmen.

14 Der Standard (2019). Kaiser gegen Landeshauptmann-Direktwahl, https://www.derstandard.

at/story/2000095448163/kaiser-gegen-landeshauptmann-direktwahl (12.07.2022).

15 Kurier (2019). Umfrage: Breite Zustimmung zur Direktwahl der Landeshauptleute, https://

kurier.at/politik/inland/umfrage-breite-zustimmung-zu-direktwahl-der-landeshauptleu-

te/400420439 (12.07.2022).

16 Die Presse (2017). Transparenzdatenbank: Rechnungshof kritisiert Länder, https://www.die-

presse.com/5313846/transparenzdatenbank-rechnungshof-kritisiert-laender (12.07.2022).

Salzburger Nachrichten (2017). Transparenzdatenbank-Novelle stößt auf viel Kritik,

https://www.sn.at/politik/innenpolitik/transparenzdatenbank-novelle-stoesst-auf-viel-kri-

tik-63560098 (12.07.2022).

17 Der Standard (2021). Koalition sagt erstmals, wer das Informationsfreiheitsgesetz verhindert,

https://www.derstandard.at/story/2000132182312/koalition-sagt-erstmals-wer-das-informa-

tionsfreiheitsgesetz-verhindert (12.07.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

240 

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Übungsfragen

Welche Gemeinsamkeiten bzw. Unterschiede kennzeichnen die Organisation der ge-

setzgebenden Körperschaften (Parlamente) in Bund und Ländern?

 Welche Rolle spielen die Landtage im Bereich der Gesetzgebung?

 Welche Rolle spielen die Landtage im Bereich der Kontrolle?

 Welche Vor- beziehungsweise Nachteile kennzeichnen Proporzregierungen?

 Wie mächtig sind die Landeshauptleute?

Welche Muster zeigen sich in der Vertretung von Frauen in den Landtagen und

Landesregierungen?

In welchen Bereichen besteht bei Landtagen und Landesregierungen der größte Re-

formbedarf?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Die Gemeinden

Kathrin Stainer-Hämmerle

Zusammenfassung

9



9Heute sind insbesondere die Artikel 115 bis 120 B-VG maßgeblich für die Zuständigkeiten

und die allgemeinen Grundvoraussetzungen für die Gemeinden.

9-

bietskörperschaften mit dem Recht auf Selbstverwaltung und selbstständige Wirtschafts-

körper mit dem Recht, Vermögen aller Art zu besitzen, zu erwerben und darüber zu ver-

fügen, wirtschaftliche Unternehmungen zu betreiben sowie ihren Haushalt selbstständig

zu führen und Abgaben auszuschreiben.

9

(z.B. Bürgermeister*innendirektwahl) und in den Gemeindeordnungen. Das führt zu un-

terschiedlichen Rahmenbedingungen, etwa in der Höhe der Bürgermeister*innenbezüge.

9      

bzw. Stadtsenat und Bürgermeister*innen, die sowohl im eigenen als auch im übertra-

genen Wirkungsbereich tätig sind. Die wichtigsten Gegenstände sind die örtliche Raum-

-

       



9

Durch den direkten Kontakt mit den Bürger*innen genießen Gemeindepolitiker*innen das

höchste Vertrauen bei der Bevölkerung. Auf dieser Ebene ist es am ehesten möglich, abseits

der Parteipolitik aktiv zu sein, wie der Zuwachs an unabhängigen Namenslisten zeigt.

1. Einleitung

Jedes Grundstück in Österreich muss laut Bundesverfassung einer der 2.0931 Gemein-

den angehören (Art 116 Abs 1 B-VG). Die Gemeinde ist somit die kleinste politische

1 Die Zusammenlegung der Tiroler Gemeinden Matrei, Mühlbachl und Pfons ab dem

01.01.2022 wurde soweit möglich berücksichtigt.

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244 Kathrin Stainer-Hämmerle

und administrative Ebene. Bürgermeister*innen und das Gemeindeamt sind die ersten

Ansprechstellen für viele Anliegen. Die zentrale Stellung der Kommunen im österrei-

chischen Verwaltungssystem zeigt ihre Verankerung in den Artikeln 115 bis 120 des

Bundes-Verfassungsgesetzes (B-VG), wo die Grundvoraussetzungen für und die Zu-

ständigkeiten der Gemeinden deﬁniert sind. Die Ausführungsgesetzgebung liegt in der

Verantwortung der Länder, was zu unterschiedlichen Gemeindeordnungen geführt

hat. Bereits im Frühmittelalter bis ins 19. Jahrhundert spielte die Pfarrgemeinde als

Personal- und Territorialverband eine unverzichtbare Rolle in Gesellschaft, Kultur und

Politik (Pallauf 2013, 141). Die weit zurückreichende Geschichte begründet die starke

Identiﬁkation vieler Bürger*innen mit ihrer Gemeinde. Ein Meilenstein im Recht auf

Gemeindeselbstverwaltung ist das Reichsgemeindegesetz 1862. Exakt 100 Jahre später

wurde die Gemeinde-Verfassungsnovelle mit den bis heute geltenden Grundlagen be-

schlossen.



Gemeinden besitzen als Gebietskörperschaften das Recht auf Selbstverwaltung und

        

unternehmerisch tätig sein. Sie erfüllen viele Aufgaben der Daseinsvorsorge wie Ver-



Gemeindeebene wird hohes Vertrauen entgegengebracht, weil Parteien keine domi-

nante Rolle spielen.

Gemeinden sind Gebietskörperschaften mit dem Recht auf Selbstverwaltung (Art 116

Abs 1 B-VG). Das bedeutet, dass sie jeweils für einen bestimmten Bereich des Staates

und für die dort lebenden Menschen zuständig sind. Darüber hinaus haben Gemeinden

das Recht, als selbstständige Wirtschaftskörper Vermögen aller Art zu besitzen, zu er-

werben und darüber zu verfügen, wirtschaftliche Unternehmungen zu betreiben sowie

im Rahmen der Finanzverfassung ihren Haushalt selbstständig zu führen und Abgaben

auszuschreiben (Art 116 Abs 2 B-VG).

Jede Gemeinde in Österreich ist grundsätzlich gleich organisiert und hat die gleichen

Aufgaben zu erfüllen. Ebenso sieht die Bundesverfassung (Art 117 Abs 1 B-VG) für

alle folgende Organe vor: den Gemeinderat (das ist ein von den Wahlberechtigten der

Gemeinde zu wählender allgemeiner Vertretungskörper), den Gemeindevorstand (bzw.

Stadtrat, bei Städten mit eigenem Statut den Stadtsenat) und den Bürgermeister bzw.

die Bürgermeisterin (in Burgenland, Kärnten, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vor-

arlberg direkt von den Gemeindebürger*innen gewählt, in Niederösterreich, Steiermark

und Wien vom Gemeinderat).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

245Die Gemeinden

Trotz dieses Modells der ﬁktiven Einheitsgemeinde unterscheiden sich die Gemein-

den wesentlich. Die ﬂächenmäßig kleinste Gemeinde ist Rattenberg (Tirol) mit gerade

11,19 ha, die größte Fläche weist Sölden (Tirol) mit 46.688,73 ha auf. In der bevölke-

rungsmäßig kleinsten Gemeinde Gramais (Tirol) leben nur 41 Einwohner*innen, die

größte Gemeinde ist die Bundeshauptstadt Wien mit knapp zwei Millionen Einwoh-

ner*innen. Wien besitzt eine Sonderstellung, weil es gleichzeitig Statutarstadt, Bundes-

hauptstadt und Bundesland ist. So erfüllt der*die Wiener Bürgermeister*in auch die

Rolle eines Landeshauptmannes beziehungsweise einer Landeshauptfrau, der Stadtsenat

die der Landesregierung, der Wiener Gemeinderat ist gleichzeitig Landtag, die Wiener

Gemeinderäte sind ebenso Landtagsabgeordnete, der Wiener Magistrat zugleich Amt

der Landesregierung. § 115 der Wiener Stadtverfassung trennt hier eindeutig: „Stadt-

senat, Bürgermeister, Magistratsdirektor und Magistrat haben ihre Bescheide im Wir-

kungsbereich der Landesverwaltung als ‚Wiener Landesregierung‘, ‚Landeshauptmann

von Wien‘, ‚Landesamtsdirektor von Wien‘ und ‚Amt der Wiener Landesregierung‘ zu

erlassen.“

Alle anderen Landeshauptstädte (außer Bregenz) sind Statutarstädte. Statutarstädte

sind Städte mit eigenem, landesgesetzlich erlassenem Stadtstatut (oder Stadtrecht), das

jene Fragen regelt, die für die übrigen Gemeinden in der Gemeindeordnung festgelegt

werden. Des Weiteren unterscheiden sie sich von anderen Städten, indem sie zusätzlich

die Aufgaben der Bezirksverwaltungsbehörden wahrnehmen. Der Magistrat (so nennt

sich die Geschäftsstelle in Städten mit eigenem Statut und ist vergleichbar mit dem

Gemeinde- bzw. Stadtamt) ist daher gleichzeitig Bezirkshauptmannschaft.2 Das B-VG

regelt, dass alle Gemeinden mit einer Einwohnerzahl von mehr als 20.000 Personen

einen Antrag auf Verleihung eines eigenen Statuts beim Landesgesetzgeber beantragen

können. Derzeit gibt es neben den acht Landeshauptstädten sieben weitere Städte mit

eigenem Statut (siehe dazu Perlot/Filzmaier in diesem Band). Eine Gesamtübersicht zur

Anzahl der Gemeinden und Städte nach Bundesländern ﬁndet sich in Tabelle 1.

Mehr historische Ursachen als rechtliche Bedeutung hat die Unterscheidung zwi-

schen (Land)Gemeinde, Marktgemeinde und Stadt. Im Mittelalter war die Erhebung

zur Stadt oder Marktgemeinde mit Privilegien verbunden, wie dem Recht Marktta-

ge abzuhalten. Mit der Gemeindereform 1848/1849 wurde diese Unterscheidung mit

2 Eine Bezirkshauptmannschaft ist die unterste Instanz der österreichischen Hoheitsverwaltung

(Bund, Land, Bezirk), die unter der Leitung des Bezirkshauptmanns/der Bezirkshauptfrau

steht. Sie befasst sich mit Rechtsangelegenheiten, Gesundheits-, Fürsorge-, Bausachen, An-

gelegenheiten des Veterinär- und Forstdiensts und ist gleichzeitig Polizeibehörde. Der Wir-

kungskreis der Bezirkshauptmannschaft umfasst alle Angelegenheiten der Landesverwaltung

und der mittelbaren Bundesverwaltung, soweit diese nicht ausdrücklich anderen Verwal-

tungsdienststellen zugewiesen sind.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

246 Kathrin Stainer-Hämmerle

dem Modell der ﬁktiven Einheitsgemeinde aufgegeben. Trotzdem verfolgte man in der

Habsburgermonarchie das Ziel, dass in einzelnen Gemeinden eine ständisch und beruf-

lich möglichst einheitliche Bevölkerung lebt, und trennte deshalb Städte und Märkte

nach ihrem Bürgertum, aber auch Industrieorte, die von Arbeitern dominiert waren,

von Landgemeinden mit bäuerlicher Bevölkerung. Viele ländliche Ballungsräume wa-

ren daher seit 1850 verwaltungstechnisch jeweils in zwei Ortsgemeinden aufgeteilt —

in eine Marktgemeinde und eine Landgemeinde (Pallauf 2013, 144).

Rechtlich betrachtet macht die Bezeichnung Stadtgemeinde, Marktgemeinde oder

Ortsgemeinde (heute gebräuchlicher als Landgemeinde) aktuell keinen Unterschied

mehr. Doch die ursprüngliche Versorgungsfunktion von Marktgemeinden bezie-

hungsweise Städten ohne eigenem Statut in Bezug auf Infrastruktur oder als Stand-

ort für Betriebe und Bildungseinrichtungen für die überwiegend landwirtschaftlich

strukturierten Umgebungsgemeinden blieb bis heute erhalten. Diese überörtliche

Bedeutung ändert nichts am Umfang des eigenen oder übertragenen Wirkungsbe-

reiches.

 

mit durchschnittlicher Einwohner*innenzahl

Orts-

gemeinden

Markt-

gemeinden

Städte Statutar-

städte

Summe EW gesamt ø EW-zahl/

Gemeinde

B 91 67 11 2 171 295.098 1.726

K 68 47 15 2 132 561.647 4.255

NÖ 170 327 72 4 573 1.687.651 2.945

OÖ 255 151 29 3 438 1.493.377 3.410

S 84 24 10 1 119 559.543 4.702

St 129 122 34 1 286 1.247.030 4.360

T 245 21 10 1 277 758.901 2.740

V 79 12 5 0 96 398.443 4.150

W 1 1 1.915.155 1.915.155

Summe 1.121 771 186 15 2.093 8.916.845 4.256

EW (Einwohner*innen), ø (Durchschnitt); Die durchschnittliche Einwohner*innenzahl pro Gemeinde ist

gerundet dargestellt.

Quelle: Statistik Austria (2021); eigene Berechnungen.

Die Unterschiede zwischen den Gemeinden liegen heute nicht nur in der Bevölkerungs-

größe und Fläche, sondern bestehen auch aufgrund der geographischen Lage (Zentrum

oder Peripherie), der demograﬁschen Prognosen (Zuwanderungs- bzw. Abwanderungs-

gemeinden), Wirtschaftsstruktur (Tourismus-, Industrie- oder Agrargemeinden) und

der historischen Bedeutung (z.B. Rust im Burgenland als Statutarstadt). Aufgrund die-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

247Die Gemeinden

ser starken Diﬀerenzierung und der unterschiedlichen Rechtsgrundlagen in den Bun-

desländern ist vergleichende Forschung im Kommunalbereich kaum vorhanden. Eine

zentrale Frage lautet allerdings: Was ist die optimale Größe einer Gemeinde, um die ihr

zugedachten Aufgaben zu erfüllen? Österreich gilt als eher kleinstrukturiert. Im Ver-

gleich mit anderen kontinentaleuropäischen-föderalen Staaten zeigt sich allerdings, dass

Österreich in der Mitte zwischen Deutschland (durchschnittliche Einwohner*innen-

zahl 6.690) und der Schweiz (2.950) liegt (Kuhlmann et al. 2020).

2. Gegenwärtige Situation

Die Gemeinden entscheiden als Behörden in vielen Gebieten des Verwaltungsrechts,

unter anderem in Angelegenheiten des Baurechts, des Straßenrechts oder der Feuer-

polizei. Sie schaﬀen und erhalten die Infrastruktur – wie Straßen, Brücken, öﬀentliche

Gebäude und Datenleitungen – durch öﬀentliche Einrichtungen oder wirtschaftliche

Unternehmungen. Mit dem Begriﬀ Daseinsvorsorge werden alle öﬀentlichen Dienst-

leistungen beschrieben – wie Wasserversorgung, Abwasser- und Müllentsorgung, Ge-

sundheits- und soziale Dienstleistungen oder öﬀentlicher Personen-Nahverkehr. Bei

den Zuständigkeiten lassen sich der eigene und der übertragene Wirkungsbereich un-

terscheiden sowie das Handeln als Hoheitsbehörde im Gegensatz zur privatwirtschaftli-

chen Verwaltung. Manche Aufgaben sind gesetzlich vorgeschrieben, andere Leistungen

erfolgen von Seiten der Gemeinden freiwillig. Bevor auf die Aufgaben der Gemeinden

näher eingegangen wird, wird im Folgenden ihre Organisation dargestellt.



Grundsätzlich kann bei Gemeinden zwischen der politischen und administrativen Füh-

rung unterschieden werden, wobei gewählte Politiker*innen gleichzeitig Leiter*innen

von Behörden sind. Sie vollziehen einerseits eigene Entscheidungen im Rahmen des

eigenen Wirkungsbereiches oder unterstehen den Weisungen anderer Behörden im

übertragenen Wirkungsbereich. Die Organe der politischen Führungsebene werden

durch Artikel 117 B-VG festgelegt. Dort sind jedenfalls vorgesehen: der Gemeinderat

(in Vorarlberg und Salzburg Gemeindevertretung genannt), der Gemeindevorstand (in

Salzburg Gemeindevorstehung) beziehungsweise Stadtsenat oder Stadtrat sowie der*die

Bürgermeister*in. Fallweise werden in Gemeindeordnungen einzelner Bundesländer

zusätzlich Ausschüsse oder der*die Gemeindekassier*in genannt, in Wien kommen die

Bezirksvertretungen und Bezirksvorsteher*innen hinzu.

Für die Besorgung der Geschäfte der Gemeinde steht das Gemeindeamt (Stadtamt

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

248 Kathrin Stainer-Hämmerle

oder Magistrat) als Hilfsorgan zur Verfügung, das von einem*einer Amtsleiter*in bezie-

hungsweise Magistratsdirektor*in geführt wird. Des Weiteren kann sich die Gemeinde

für Aufgaben im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung Dritter bedienen. Beispiele

hierfür sind Stadtwerke und ähnliche Infrastrukturgesellschaften großer Gemeinden.

Normalerweise handelt es sich um Unternehmen im Eigentum der Stadt mit Tätigkeits-

feldern von Energieversorgung, öﬀentlichem Personennahverkehr bis Bestattung und

Friedhöfen oder Gemeindeimmobiliengesellschaften zur Bewirtschaftung von öﬀent-

lichen Liegenschaften und Gebäuden. In der Privatwirtschaftsverwaltung ist die Tätig-

keit nicht auf das Gemeindegebiet beschränkt.

2.1.1 Der Gemeinderat

Während der Bürgermeister beziehungsweise die Bürgermeisterin die Gemeinde nach

außen vertritt und im übertragenen Wirkungsbereich allein zuständig ist, gilt der Ge-

meinderat als oberstes Organ in den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches.

Bürgermeister*in und Gemeindevorstand sind ihm gegenüber verantwortlich und wei-

sungsgebunden. Der Gemeinderat kann im Interesse der Zweckmäßigkeit, Raschheit,

Einfachheit und Kostenersparnis einzelne Aufgaben an den Gemeindevorstand oder

den*der Bürgermeister*in übertragen.

Der Gemeinderat ist ein Verwaltungsorgan und kein Gesetzgebungsorgan. Seine

Normen sind daher Verordnungen, obwohl das im Alltag für die betroﬀenen Bürger*in-

nen keinen Unterschied macht, etwa bei Parkgebühren. Verordnungen müssen aller-

dings auf Landes- oder Bundesgesetzen beruhen, wodurch der Spielraum von Gemein-

deräten eingeschränkt ist. Die Größe des Gemeinderates variiert nach Einwohnerzahl

und Bundesland (siehe Tab. 2). In den meisten Landeshauptstädten ist der Gemeinde-

rat gleich groß oder gar größer als der Landtag. Der Wiener Gemeinderat besteht aus

100 Mitgliedern.

Die Mandatare werden für fünf (Niederösterreich, Burgenland, Salzburg, Steier-

mark, Vorarlberg, Wien) beziehungsweise sechs (Tirol, Oberösterreich, Kärnten) Jahre

direkt vom Volk gewählt, neben den österreichischen Staatsbürger*innen dürfen ebenso

EU-Bürger*innen mit Hauptwohnsitz in der Gemeinde ihre Stimme abgeben. In Nie-

derösterreich und dem Burgenland dürfen auch Personen mit Zweitwohnsitz wählen,

wobei Niederösterreich 2022 eine Abschaﬀung dieser umstrittenen Regelung ankün-

digte (siehe dazu Perlot/Filzmaier in diesem Band).

Sitzungen des Gemeinderates werden mindestens viermal im Jahr durch den*die

Bürgermeister*in einberufen. Sie können auf Verlangen des Gemeindevorstandes oder

mindestens eines Viertels des Gemeinderates öfter stattﬁnden. Sie sind in der Regel

öﬀentlich, einzelne Gemeinden übertragen diese bereits via Livestream. Vorbereitet

werden die Entscheidungen einerseits von den Fraktionen der Parteien und andererseits

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

249Die Gemeinden

von Ausschüssen. Diese besitzen als unselbstständige Hilfsorgane lediglich Beratungs-

funktion.

Zu den wichtigsten Aufgaben des Gemeinderates zählen: Erlassung ortspolizei-

licher Verordnungen (z.B. Hundeverbot auf Spielplätzen, Alkohol- oder Bettelverbot

auf öﬀentlichen Plätzen, zeitliche Einschränkung von Rasenmäharbeiten), Beschluss

des Flächenwidmungsplans, Ernennung von Ehrenbürger*innen, Ausschreibung von

Abgaben, Änderung der Bezeichnung von Ortschaften und Straßen, Errichtung sowie

Auﬂösung von wirtschaftlichen Unternehmungen der Gemeinde, Beschluss des Stel-

lenplans der Gemeinde, Feststellung des Budget-Voranschlages und des Rechnungs-

 

EW B K NÖ OÖ S ST T V

–200 9 13 9 9 9

201–250 9 13 9 11 9

251–400 11 13 9 9 9 11 9

401–500 11 13 13 9 9 11 9

501–750 13 11 15 13 9 9 11 12

751–800 15 11 15 13 9 9 11 12

801–1.000 15 11 15 13 13 9 11 12

1.001–1.100 19 15 19 13 13 15 13 15

1.001–1.500 19 15 19 19 13 15 13 15

1.501–1.900 21 15 19 19 17 15 13 18

1.901–2.000 21 15 19 25 17 15 13 18

2.001–2.500 23 19 21 25 17 15 15 21

2.501–3.000 23 19 21 25 19 15 15 24

3.001–3.500 25 23 23 25 19 21 15 24

3.501–4.000 25 23 23 25 21 21 15 24

4.001–4.500 25 23 25 25 21 21 17 24

4.501–5.000 23 25 31 21 21 17 24

5.001–6.000 25 23 29 31 25 25 17 27

6.001–7.000 27 29 31 25 25 19 27

7.001–7.300 25 27 33 31 25 25 19 27

7.301–8.000 25 27 33 37 25 19 27

8.001–10.000 27 33 37 25 25 19 30

10.001–11.000 31 37 37 25 31 21 30

11.001–15.000 31 37 37 25 31 21 33

15.001–20.000 31 37 37 25 21 36

20.001–30.000 35 41 37 25 31 36

30.001– 45 36

EW (Einwohner*innen).

Quelle: Stainer-Hämmerle (2021, 31).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

250 Kathrin Stainer-Hämmerle

abschlusses, Aufnahme von Darlehen und Abschluss von Leasingverträgen, Übernahme

von Haftungen und Veräußerung oder Belastung von unbeweglichem Gemeindever-

mögen.

Grundsätzlich üben die Mitglieder eines Gemeinderates ihre Funktion ehrenamt-

lich aus. Ihnen stehen laut Gemeindeordnungen Sitzungsgelder für Gemeinderats- und

Ausschusssitzungen zu. Die Höhe legen die Gemeinderät*innen innerhalb eines gesetz-

lichen Rahmens per Verordnung selbst fest. In Kärnten beträgt zum Beispiel der Satz in

Gemeinden bis zu 10.000 Einwohner*innen zwischen 70 Euro und 170 Euro, in Ge-

meinden ab 10.000 Einwohner*innen zwischen 160 Euro und 260 Euro pro Sitzung.

2.1.2 Der Gemeindevorstand

Der Gemeinderat als allgemeiner Vertretungskörper wählt nach Parteienproporz den

Gemeindevorstand (Stadtrat, Stadtsenat) als kollegiale Gemeinderegierung. Seine Grö-

ße richtet sich nach der Anzahl der Mandate im Gemeinderat und umfasst eine Band-

breite zwischen vier und 15 Mitgliedern. Vorsitz führt der Bürgermeister beziehungs-

weise die Bürgermeisterin, ebenfalls Mitglieder sind die Vizebürgermeister*innen und

weitere, aus dem Kreis der Gemeinderäte anteilig nach Parteien gewählte Mitglieder.

Seine Aufgaben sind in den unterschiedlichen Gemeindeordnungen geregelt. Jedenfalls

bereitet der Gemeindevorstand die Sitzungen des Gemeinderates vor und erledigt jene

Angelegenheiten, die ihm von diesem übertragen wurden. Er ist die Berufungsinstanz

in Verwaltungsverfahren im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde. In größeren Städ-

ten können Agenden mittels Ressortverantwortlichkeit auf einzelne Mitglieder aufge-

teilt werden.

2.1.3 Der*die Bürgermeister*in

Bürgermeister*innen werden entweder vom Gemeinderat (Niederösterreich, Steier-

mark und Wien) oder vom Volk direkt (Burgenland, Kärnten, Oberösterreich, Salz-

burg, Tirol und Vorarlberg) gewählt. Der wesentliche Unterschied zwischen den beiden

Modellen besteht in den Mehrheitsverhältnissen. Während ein*e vom Gemeinderat

gewählte*r Bürgermeister*in sich bei seiner*ihrer weiteren Arbeit generell auf diese

Mandatsmehrheit stützen kann, ist dies bei der Direktwahl nicht immer der Fall. In

manchen Gemeinden muss die*der direkt gewählte Bürgermeister*in sogar gegen eine

Mehrheit einer oder mehrerer anderer Parteien regieren.

Bürgermeister*innen sind gegenüber dem Gemeinderat rechtlich und politisch ver-

antwortlich beziehungsweise in Angelegenheiten des übertragenen Wirkungsbereiches

an die Weisungen von Landes- oder Bundesbehörden gebunden. Ihre Aufgaben sind

sehr vielfältig. So hat der*die Bürgermeister*in den Vorsitz in den Sitzungen des Ge-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

251Die Gemeinden

meinderates und -vorstandes und führt die gefassten Beschlüsse durch. Weiters vertritt

er*sie die Gemeinde nach außen, etwa durch Unterzeichnung von Verträgen, ist die

Gemeindebehörde erster Instanz und Dienstvorgesetzte*r aller Gemeindebediensteter.

Dem*der Bürgermeister*in obliegt die Verwaltung des Gemeindeeigentums, nicht aber

dessen Verkauf, sowie die laufende Verwaltung der Gemeinde selbst, wobei hier der

Umfang der Aufgaben von der Größe der Gemeinde abhängig ist und nicht eindeutig

beschrieben werden kann. Er*sie führt ebenfalls den Gemeindehaushalt, ordnet auf

Grundlage des Voranschlages die Zahlungen an und hebt die Abgaben ein.

Die Verurteilung des ehemaligen Salzburger Bürgermeisters Heinz Schaden 2017 zu

drei Jahren Haft wegen Untreue im sogenannten Swap-Prozess zeigt das hohe persön-

liche Haftungsrisiko von Bürgermeister*innen. Dabei ist zu unterscheiden zwischen

straf- und zivilrechtlichen sowie öﬀentlich-rechtlichen Arten der Haftung. Trotz der

Unterstützung durch das Gemeindeamt werden alle Fehler und Rechtsverletzungen

dem*der Bürgermeister*in rechtlich und politisch zugerechnet. Dieser Umstand führt

zu intensiven Aufsichtspﬂichten (Weber 2021, 225 f.).

In keiner Relation zur hohen Verantwortung und zeitlichen Belastung im Amt ste-

hen die ﬁnanziellen Entschädigungen, deren Höhe die Bezügegesetze auf Landesebene

regeln, sodass Bürgermeister*innen in vergleichbaren Gemeinden je nach Bundesland

unterschiedlich bezahlt werden. So erhalten sie in Gemeinden unter 1.000 Einwoh-

ner*innen zwischen 2.200 Euro und 6.200 Euro beziehungsweise bei Gemeinden über

15.000 Einwohner*innen zwischen 5.000 und 15.600 Euro (gerundet). Neben der

Größe der Gemeinde ist in Vorarlberg die Koppelung der Bezüge an die Gästenächti-

gungen eine Ursache für diese Bandbreite.3

Der Frauenanteil im Amt steigt in den jüngsten Jahren, allerdings nur langsam. Über

hundert Jahre nach der Einführung des Frauenwahlrechts wird erst jedes zehnte Rat-

haus von einer Frau regiert (siehe Tab. 3). Die Gründe für diese Unterrepräsentation

sind vielfältig. Frauen verfügen meist über weniger Freizeit, besonders an Abenden und

Wochenenden, wenn Sitzungen und politische Termine stattﬁnden. Vorherrschende

traditionelle Vorstellungen von Geschlechterrollen verhindern, dass Frauen ein Bür-

germeister*innenamt zugetraut wird beziehungsweise sie es selbst aktiv anstreben.

Entsprechend empﬁehlt Lukoschat (2014, 93) Maßnahmen auf der politisch-insti-

tutionellen (gezielte Nachwuchsförderung, Frauenquoten in Parteien), individuellen

(Empowerment durch Coaching und Mentoringangebote, Vernetzungsstrategien) und

soziostrukturellen (bessere Vereinbarkeit von Amt und Familie) Ebene sowie mehr Öf-

fentlichkeitsarbeit und Anreize für Gemeinden, den Frauenanteil in kommunalen Füh-

rungspositionen zu erhöhen. Sieht man vom Bürgermeister*innenamt ab, zeigt sich ein

3 Vergleich Stand 2022 unter https://gemeindebund.at/website2020/wp-content/up-

loads/2022/01/bundeslandervergleich-2022-burgermeisterbezuge.pdf (26.06.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

252 Kathrin Stainer-Hämmerle

höherer Frauenanteil in der Gemeindepolitik. So gab es im Juni 2021 453 Vizebürger-

meisterinnen und 9.757 Mandatarinnen (von insgesamt 39.740) in den 2.093 Gemein-

den in ganz Österreich. Zusammengerechnet sind also rund 24 Prozent aller Kommu-

nalpolitiker*innen Frauen.

Tab. 3 Anzahl der Bürgermeisterinnen in den Bundesländern (in absoluten Zahlen und %)

B K NÖ OÖ S ST T V W Ö

Gemeinden 171 132 573 438 119 286 277 96 1 2.093

Bürgermeiste-

rinnen

12 10 75 47 9 23 20 6 0 202

Anteil in % 7,0 7,6 13,1 10,7 7,6 8,0 7,2 7,2 0 9,7



Quelle: Österreichischer Gemeindebund (2022).

2.2 Finanzen

Die Vielfalt an Aufgaben einer Gemeinde lässt sich am besten an den Haushaltsplänen

erkennen. Rund 30 Prozent ihrer Ausgaben entfallen auf den Dienstleistungsbereich

(insbesondere Wasser und Abwasser, Müll, Straßenreinigung, Grünﬂächen, Sport- und

Freizeiteinrichtungen usw.). Hier ist ein großer Teil der Ausgaben durch Gebühren ge-

deckt. Dann folgen mit 19 Prozent Ausgaben für den Pﬂichtschulbereich als Gebäu-

deerhaltung und die Kinderbetreuung (Gebäude und Personal). 13 Prozent der Aus-

gaben entfallen auf den allgemeinen Verwaltungsbereich, also für das Gemeindeamt

und dessen Personal sowie für Gemeindeorgane. Soziales und Gesundheit benötigen

13 beziehungsweise acht Prozent, die größtenteils durch Umlagen vom Land gedeckt

werden. Neun Prozent werden für die Errichtung und Instandhaltung öﬀentlicher Ver-

kehrsﬂächen und den innerörtlichen Personen-Nahverkehr ausgegeben. Relativ weniger

kostenintensiv sind die Bereiche Öﬀentliche Ordnung und Sicherheit (z.B. Feuerweh-

ren), Kunst und Kultur oder die Wirtschaftsförderung (Biwald/Mitterer 2021, 199 f.;

Statistik Austria 2020, 79 f.). Gemeinden sind ein wichtiger Wirtschaftsfaktor. Das

Investitionsvolumen der Gemeinden lag 2019 bei über 4,4 Milliarden Euro. Dreißig

Prozent aller öﬀentlichen Investitionen wurden von Gemeinden getätigt.

Seit dem Finanzjahr 2020 ist die Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung

2015 (VRV 2015) von den Gemeinden anzuwenden, die eine Abkehr von der Ka-

meralistik bedeutete. Seither ist die Doppik die Basis der Darstellung der Gemeinde-

ﬁnanzen, die sich damit am Haushaltsrecht des Bundes und internationalen Standards

orientiert (Bauer et al. 2021, 167 f.). Statt nur Einnahmen und Ausgaben gegenüber-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

253Die Gemeinden

zustellen, sind nun auch der Ressourcenverbrauch, das Ressourcenaufkommen (Ergeb-

nisrechnung) sowie die Vermögenslage anhand eines Drei-Komponenten-Haushaltes

(Finanzierung, Vermögen und Ergebnis) ersichtlich. Zusätzlich ermöglicht diese Um-

stellung eine österreichweite Vergleichbarkeit von Voranschlägen und Rechnungsab-

schlüssen von Gemeinden.

Artikel 13 Absatz 2 und Absatz 3 B-VG legen die Ziele der Haushaltsführung für

alle Gebietskörperschaften fest. Gemeinden haben demnach die Sicherstellung des ge-

samtwirtschaftlichen Gleichgewichtes und nachhaltig geordnete Haushalte im Sinne

eines Haushaltsausgleichs anzustreben. Als Haushaltsgrundsätze gelten: Einjährigkeit,

Vorherigkeit, Vollständigkeit, Bruttoprinzip und Saldierungsverbot, Veranschlagungs-

wahrheit, Periodengerechtigkeit, zeitliche Abgrenzung, Stetigkeit und Vergleichbarkeit,

Fortführungsprinzip, Öﬀentlichkeit und Transparenz sowie Sparsamkeit, Wirtschaft-

lichkeit und Zweckmäßigkeit (Bauer et al. 2021, 172 f.).

Zu Beginn des Haushaltskreislaufes steht die Planung des Budgets in Form der Auf-

stellung des Voranschlages. Nach dem Beschluss des Voranschlages durch den Gemein-

derat wird dieser von der Verwaltung vollzogen. Am Ende des Budgetjahres erfolgen die

Rechnungslegung (Rechnungsabschluss) und die Prüfung der Haushaltsführung. Diese

vollzieht auf Gemeindeebene der Prüfungs- oder Kontrollausschuss. Weitere Prüfkom-

petenzen haben die Landesrechnungshöfe und der Bundesrechnungshof.

Gemeinden können selbst Gebühren (z.B. für Wasser, Kanal, Müllentsorgung oder

Kinderbetreuung) und Abgaben (Vergnügungs-, Hundesteuer, Zweitwohnsitzabgabe)

festlegen, jedoch keine eigenen Steuern einheben. Kommunal- und Grundsteuern wer-

den zwar von den Gemeinden erhoben, sind allerdings bundesgesetzlich geregelt. Die

Haupteinnahmequelle sind daher die Ertragsanteile, deren Höhe im Finanzausgleich

zwischen Bund, Ländern und Gemeinden verhandelt werden. Dieser ist im Finanz-

ausgleichsgesetz (FAG) geregelt und umfasst die Festlegung der gemeinschaftlichen

Bundesabgaben und die Verteilung auf die verschiedenen Gebietskörperschaften. Er-

gänzend dazu besteht ein Transferzahlungssystem zwischen Land und Gemeinden über

die Landesumlage und die Gemeinde-Bedarfszuweisungen sowie diverse Umlagen wie

die Krankenanstalten- und Sozialhilfeumlage. Zusätzlich kommen Mittel aus 15a-Ver-

einbarungen4 (z.B. Ausbau der Kinderbetreuung) oder aufgrund von gesetzlichen Rege-

lungen (z.B. COVID-19-Test- und Impfstraßen).

Die Gemeinden klagen immer über den geringen Einﬂuss, den sie auf gesetzliche

Rahmenbedingungen haben, obwohl sie durch Reformen Mehrbelastungen ausgesetzt

4 15a-Vereinbarungen sind Verträge zwischen dem Bund und einem oder mehreren/allen Bun-

desländern bzw. Verträge der Länder untereinander, die auf Grundlage des Artikels 15a B-VG

abgeschlossen werden. Dieses Instrument wurde 1974 aufgrund langjähriger Forderungen

der Bundesländer eingeführt.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

254 Kathrin Stainer-Hämmerle

sind (z.B. verpﬂichtendes Kindergartenjahr, Abschaﬀung des Pﬂegeregresses oder die

Umsetzung eines Informationsfreiheitsgesetzes). Generell können Gemeinden auf ihre

Einnahmen wenig Einﬂuss nehmen, sondern sind auch hier vorrangig vom Bund oder

Land beziehungsweise deren Einnahmen und Verteilungsschlüssel abhängig. Während

sich nach der Wirtschaftskrise 2008 die Finanzkraft aufgrund der allgemeinen guten

wirtschaftlichen Lage bis 2019 sehr positiv entwickelte, ließ die COVID-19-Pandemie

die Einnahmen wieder einbrechen und gleichzeitig die Ausgaben steigen. Insgesamt

errechnen Biwald und Mitterer (2021, 205), dass nur rund vierzig Prozent der Einnah-

men direkt von den einzelnen Gemeinden beeinﬂusst werden können – über Gebüh-

ren, Leistungsentgelte oder Einnahmen aus Besitz und wirtschaftlicher Tätigkeit. Bei

den Ausgaben liegt der Gestaltungsspielraum hingegen bei achtzig Prozent. Regelmäßig

geben Bürgermeister*innen bei Umfragen die mangelnden ﬁnanziellen Ressourcen als

Hauptherausforderung an.

2.3 Eigener und übertragener Wirkungsbereich

Der eigene Wirkungsbereich ist die Basis der Autonomie der Gemeinde. Sie soll sämt-

liche Aufgaben erledigen, die im ausschließlichen oder überwiegenden Interesse der

Gemeinde beziehungsweise der örtlichen Gemeinschaft liegen. Diese Angelegenheiten

müssen selbstverständlich dafür geeignet sein, dass sie durch die örtliche Gemeinschaft

erledigt werden können. Demonstrativ zählt Artikel 118 Absatz 3 B-VG die Aufgaben

des eigenen Wirkungsbereiches auf. Diese sind die Bestellung der Gemeindeorgane, die

Regelung der inneren Einrichtungen zur Besorgung der Gemeindeaufgaben, die Bestel-

lung der Gemeindebediensteten und Ausübung der Diensthoheit, die Verwaltung der

Verkehrsﬂächen, örtliche Raumplanung sowie diverse örtliche polizeiliche Aufgaben

wie die Sicherheits-, Veranstaltungs-, Straßen-, Flurschutz-, Markt-, Gesundheits- (ins-

besondere auch auf dem Gebiet des Hilfs- und Rettungswesens sowie des Leichen- und

Bestattungswesens), Sittlichkeits-, Bau- und Feuerpolizei. Ebenso als Bestandteile der

Aufgaben des eigenen Wirkungsbereichs gelten die in Artikel 116 Absatz 2 B-VG an-

geführten Angelegenheiten wie die Privatwirtschaftsverwaltung, die Haushaltsführung

und die Abgabenausschreibung.

Entscheidungen im eigenen Wirkungsbereich werden üblicherweise vom Gemein-

derat gefällt. Die wichtigsten Kompetenzen liegen hier bei den Aufgaben der örtlichen

Baupolizei und Feuerpolizei. Hier ist die Gemeinde zuständig für Bauverfahren, die

Bauaufsicht und die Ortsbildpﬂege. Ebenso für die Einrichtung von Feuerwehren sowie

alle Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren durch Brände sowie die Brandbekämpfung.

Besonders wichtig für die Entwicklung von Gemeinden ist die örtliche Raumplanung,

die die Erstellung von Flächenwidmungs- und Bebauungsplänen umfasst. Immer wie-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

255Die Gemeinden

der wird hier eine Verlagerung der Kompetenzen in Richtung Land diskutiert, weil

die Nähe zwischen Politik und Bürger*innen in einer Gemeinde oft zu Konﬂikten

führt. Die Besorgung der Aufgaben im eigenen Wirkungsbereich erfolgt weisungsfrei,

in eigener Verantwortung, unabhängig von Bund und Land sowie unter Ausschluss

von Rechtsmitteln an Verwaltungsorgane außerhalb der Gemeinde, allerdings mit Auf-

sichtsrechten des Landes.

Darüber hinaus besteht ein übertragener Wirkungsbereich. In diesen Angelegenhei-

ten ist der*die grundsätzlich zuständige Bürgermeister*in an Weisungen von staatlichen

Bundes- oder Landesbehörden gebunden. Beispiele sind die Führung der zentralen

Personenstandsregister inklusive standesamtlicher Tätigkeiten, Aufgaben als Meldebe-

hörde und im Bereich statistischer Erhebungen die Durchführung von überregionalen

Wahlen, Volksbegehren, Volksbefragungen und Volksabstimmungen, die Erfassung der

Wehrpﬂichtigen, Mitwirkung bei der Bekämpfung von Epidemien, die soziale Betreu-

ung der Bevölkerung, Gewässeraufsicht und -schutz, Mitwirkung bei Pﬂanzenschutz,

Tierzuchtförderung, Erhaltung landwirtschaftlicher Schulen und Berufsschulen. Wei-

tere Aufgaben werden durch den Landesgesetzgeber deﬁniert, wie die Einrichtung von

Volksschulen und Kindergärten, Wasserversorgung und -entsorgung, Müllbeseitigung,

Einrichtung von Friedhöfen, Errichtung von Freizeiteinrichtungen wie Spielplätzen,

Schwimmbädern und Parkanlagen.

2.4 Privatwirtschaftliche Verwaltung

Im Rahmen des eigenen Wirkungsbereiches haben die Gemeinden, wie bereits erwähnt,

das Recht, Vermögen aller Art zu besitzen, zu veräußern und wirtschaftliche Unterneh-

mungen zu führen. Aufgrund von steuerlichen, haushaltsrechtlichen, personellen oder

ﬁnanziellen Vorteilen können diese Tätigkeiten an eigene Betriebsgesellschaften ausge-

gliedert werden. Beispiele für kommunale Ausgliederungen sind Ver- und Entsorgungs-

aufgaben (Müllabfuhr, Trinkwasser), Verkehr (Verkehrsbetriebe), Glasfaserausbau, Im-

mobilienmanagement (Wohnbau), Pﬂegeheime oder auch Krankenhäuser.

Die Gemeinde ist im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung anderen juristischen

Personen in Rechten und Pﬂichten gleichgestellt. Zusätzlich gelten einschlägige öf-

fentlich-rechtliche Vorschriften, insbesondere über die Einrichtung, Zuständigkeit

und Willensbildung der Organe sowie haushaltsrechtliche Vorgaben. Anders als in der

Hoheitsverwaltung werden aber keine Leistungsbescheide erlassen, Leistungen werden

vielmehr mittels eines zivilrechtlichen Vertrages vergeben. Das heißt, die Gemeinde tritt

nicht mit hoheitlicher Gewalt auf, sondern als gleichberechtigter Partner gegenüber den

Bürger*innen. Die Kompetenzen richten sich hier nach Wertgrenzen. In der laufenden

Verwaltung und in Bagatellfällen entscheidet der Bürgermeister beziehungsweise die

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

256 Kathrin Stainer-Hämmerle

Bürgermeisterin als monokratisch organisiertes Organ. Ab einer gewissen Wertgrenze

ist der Gemeindevorstand zuständig. Werden Entscheidungen über diese Wertgrenze

getroﬀen und in allen übrigen Angelegenheiten, die nicht ausdrücklich einem anderen

Organ zugeordnet sind, ist der Gemeinderat als unmittelbar demokratisch legitimiertes

Organ zuständig. Bürgermeister*innen vertreten dann zwar die Gemeinde nach außen

und unterschreiben etwa Verträge, benötigen dafür allerdings meist einen Beschluss des

Gemeindevorstandes beziehungsweise -rates.

Im Laufe der Geschichte hat sich der Umfang der Aufgaben stetig erweitert, sodass

eine Entwicklung von der Ordnungs- zu einer Leistungsgemeinde feststellbar ist. Eben-

so steigen die Erwartungen der Bevölkerung an die öﬀentliche Hand in einer Gemein-

de. Viele Angebote wie Kinderbetreuung, öﬀentlicher Verkehr, Sportanlagen, Feste und

Märkte oder kulturelle Einrichtungen werden inzwischen als selbstverständlich ange-

sehen. Die Bürgermeister*innen kämpfen in ihrer täglichen Arbeit mit diesen Ansprü-

chen ebenso wie mit der Bürokratisierung – kombiniert mit der steigenden rechtlichen

Verantwortung.

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Viele Gemeinden wurden bereits im Mittelalter urkundlich erwähnt. Manche können

ihre erste Besiedlung sogar bis zur Keltenzeit oder ins Römische Reich zurückverfolgen.

Mit dem Gemeindegesetz 1848 bekam der österreichische Kaiserstaat erstmals eine ein-

heitliche, zentralistisch konzipierte, von der Idee der Gemeindeautonomie beherrschte

Kommunalverfassung. Die sich selbst verwaltende Gemeinde wurde so zum Grund-

stein aller höheren politischen Gebilde. Diese lange historische Tradition drückt sich

heute noch in einer starken Identiﬁkation der Bevölkerung mit ihrer Heimatgemeinde

sowie hohen Vertrauenswerten in die lokale Politik aus.

Die Anzahl der Gemeinden veränderte sich im Laufe der Zeit. Vor allem in den

1960er- und 1970er-Jahren führten einige Bundesländer Gebietsreformen durch und

senkten so die Anzahl von rund 4.000 auf 2.300 Gemeinden. 2015 schloss die Steier-

mark ihre Gemeindestrukturreform ab und verringerte die Zahl ihrer Gemeinden von

542 (2010) auf 287. Insgesamt waren von der Reform 385 Gemeinden durch Aufnah-

me anderer Gemeinden oder Gemeindeteile, Gebietsveränderungen oder Auﬂösung be-

troﬀen. Nur 157 Gemeinden blieben unverändert. Die Notwendigkeit von Zusammen-

legungen wird regelmäßig mit der Frage der idealen Größe einer Gemeinde diskutiert

– im Sinne von wirtschaftlich und verwaltungstechnisch eﬃzienten Einheiten unter der

Vorgabe des Modells der Einheitsgemeinde. Befürworter sind etwa Industriellenver-

einigung und Wirtschaftskammer, während der frühere Präsident des Österreichischen

Gemeindebundes Helmut Mödlhammer dies mit dem Hinweis auf den steigenden Be-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

257Die Gemeinden

triebs- und Verwaltungsaufwand bei größeren Gemeinden ablehnt (Anderwald 2021,

8). Berechnungen des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung (WIFO) und

des Zentrums für Verwaltungsforschung (KDZ) (Pitlik/Wirth 2012) zeigen Eﬃzienz-

nachteile kleiner und sehr kleiner Gemeinden, aber auch steigende Durchschnittskos-

ten bei Gemeinden über 5.000 Einwohner*innen. Neben wirtschaftlichen Aspekten

gilt es jedenfalls auch das hohe Vertrauen in die lokale Politikebene zu beachten. Aus-

sterbende Ortskerne und schrumpfende Bevölkerung, kombiniert mit sinkenden Ein-

nahmen zwingen Gemeinden jedenfalls zu Sparmaßnahmen. Potenziale ﬁnden sich hier

vor allem in verschiedensten Formen der Gemeindezusammenarbeit zur gemeinsamen

Erledigung der Aufgaben.

3.1 Wahlen und Partizipation

Ergänzend zu Perlot und Filzmaier in diesem Band sei in diesem Beitrag noch auf einige

Besonderheiten bei den Gemeinderats- und Bürgermeister*innenwahlen hingewiesen.

Nimmt man die Anzahl der Gemeinden ungeachtet ihrer Einwohnerzahl als Grundla-

ge, ist die ÖVP die stärkste Bürgermeister*innenpartei, die 2021 mit über 1500 Bürger-

meister*innen über 70 Prozent aller Amtsinhaber*innen stellt. Lediglich im Burgenland

und in Kärnten stellt die SPÖ mehr Bürgermeister*innen. Die FPÖ ist weit abgeschla-

gen hinter den sogenannten freien Namenslisten, die keiner im Parlament vertretenen

Partei zugerechnet werden können, weil sie tatsächlich von parteifreien Personen ge-

gründet worden sind oder zumindest aus einer Mischung von Parteimitgliedern und

unabhängigen Kandidat*innen bestehen. Die GRÜNEN stellen trotz ihrer Veranke-

rung im österreichischen Parteiensystem seit den 1980er-Jahren nur vereinzelt Bürger-

meister*innen (z.B. seit 2018 in Innsbruck), in Graz schaﬀte dies 2021 überraschend

Elke Kahr für die KPÖ. Diese Wahl gilt als Beispiel, dass auf kommunaler Ebene die

Kandidat*innen als Wahlmotiv meist ausschlaggebender sind als ihre Parteizugehörig-

keit.

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258 Kathrin Stainer-Hämmerle

Tab. 4 Anzahl der Bürgermeister*innen nach Partei und Bundesland

Anzahl

Bgm

gesamt

Bürgermeister*innen – Parteien

ÖVP SPÖ FPÖ GRÜNE KPÖ Liste1

B 171 82 (48,0%) 84 (49,1%) - - - 5 (2,9%)

K 132 39 (29,5%) 52 (39,4%) 14 (10,6%) - - 27 (20,5%)

NÖ 573 451 (78,7%) 107 (18,7%) 1 (0,2%) - - 14 (2,4%)

OÖ 438 329 (75,1%) 86 (19,6%) 15 (3,4%) 1 (0,2%) - 7 (1,6%)

S 119 95 (79,8%) 18 (15,1%) 1 (0,8%) - - 5 (4,2%)

ST 286 200 (69,9%) 73 (25,5%) - - 1 (0,3%) 12 (4,2%)

T 277 232 (83,8%) 14 (5,1%) 2 (0,7%) 1 (0,4%) - 28 (10,1%)

V 96 89 (92,7%) 4 (4,2%) 2 (2,1%) 1 81,0%) - -

W 1 - 1 (100%) - - - -

Summe 2.093

1.517 (72,5%)

443 (21,2%) 42 (2,0%) 3 (0,1%) 1 (0,0%) 98 (4,7%)

Bgm (Bürgermeister*innen).

1 In dieser Spalte werden alle Bürgermeister*innen von parteifreien, unabhängigen und gemischten

Listen zusammengefasst.

Quelle: Österreichischer Gemeindebund (2022).

Ähnlich sind die Ergebnisse bei den Mandaten für den Gemeinderat, wo ebenfalls der

hohe Anteil an Namenslisten auﬀällt. Die Darstellung der Ergebnisse ist allerdings un-

scharf, da fantasievolle oder personenbezogene Listenbezeichnungen eine Zuordnung

ins traditionelle Parteienspektrum erschweren beziehungsweise es sich tatsächlich um

freie Bürger*innenlisten handelt. So ordnet die Tiroler Wahlbehörde die einzelnen

Listen und Bürgermeister*innenkandidat*innen nicht den Parteien zu, obwohl es sich

oft um Parteilisten handelt. Die Möglichkeit der Listenkoppelung in der Tiroler Ge-

meinde-Wahlordnung steigert die Chancen von Kleinparteien auf den Einzug in den

Gemeinderat und bei Ausschussfunktionen und minimiert so das Risiko für Teilorga-

nisationen einer Partei, mit getrennten Listen anzutreten. Der Grund liegt in Vorteilen

durch das Zusammenzählen der Stimmen für gekoppelte Listen beim Mandatsvertei-

lungsverfahren.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

259Die Gemeinden

Tab. 5 Jüngste Ergebnisse der Gemeinderatswahlen nach Bundesländern (ohne Wien) in Pro-



Datum Wahlbe-

rechtigte

Wahl-

beteili-

gung

SPÖ ÖVP FPÖ

GRÜNE

Sonstige Man-

date

gesamt

B 01.10.2017 261.963 81,1 44,4

(1.461)

41,8

(1.364)

6,3

(144)

1,9

(27)

5,6

(147)

3.143

K 28.02.2021 465.256 67,28 39,9

(948)

24,3

(682)

13,8

(355)

3,6

(40)

18,3

(447)

2.472

NÖ126.01.2020 1.480.968 65,7 27,8

(3.130)

52,7

(7.000)

5,8

(486)

5,9

(407)

7,8

(702)

11.725

OÖ 26.09.2021 1.184.602 72,0 27,1

(2.164)

40,2

(4.525)

17,0

(1.432)

8,8

(532)

7,0

(421)

9.074

S 10.03.2019 434.261 63,1 27,6

(559)

47,5

(1.153)

10,1

(213)

7,5

(86)

7,4

(123)

2.134

ST228.06.2020 804.095 62,7 31,9

(1.546)

47,2

(2.689)

8,2

(327)

4,7

(177)

8,0

(312)

5.051

T 27.02.2022 505.752 66,3 Die Tiroler Wahlbehörde ordnet die einzelnen

Listen nicht den Parteien zu.

3.661

V 13.09.2020 301.572 53,4 9,4

(97)

32,6

(428)

9,3

(91)

13,8

(151)

32,1

(889)

1.803

1 ohne Statutarstädte, 2 ohne Graz, 3

Quelle: Stainer-Hämmerle (2021); Aktualisierungen Landeswahlbehörden.

Eine weitere regionale Besonderheit ist die Mehrheitswahl in Vorarlberg. Sollten in

einer Gemeinde keine Wahlvorschläge eingebracht werden, ﬁnden die Wähler*innen in

der Wahlzelle einen leeren Stimmzettel vor, in den sie Namen aller wählbaren Gemein-

debürger*innen eintragen können. Für eine gültige Stimmabgabe braucht es mindes-

tens einen Namen, maximal können doppelt so viele Namen eingetragen werden wie

Mandate zu besetzen sind. Jene Personen, die so am meisten Stimmen erhalten haben,

gelten als gewählt beziehungsweise werden Ersatzmitglieder der Gemeindevertretung.

Bei gleicher Stimmenanzahl entscheidet das Los. Verzichtet eine gewählte Person auf

das Amt, rücken die in der Reihenfolge hinter ihr stehenden Kandidat*innen nach. Bei

den Wahlen 2020 wurde in 13 von 96 Gemeinden so der Gemeinderat bestimmt. Die-

ser wählt dann aus seinen Reihen den Bürgermeister beziehungsweise die Bürgermeis-

terin, während in Vorarlberg sonst die Bürgermeister*innendirektwahl praktiziert wird.

Die Steiermärkische Gemeindeordnung sieht in Gemeinden mit über 1.000 Mig-

rant*innen mit Hauptwohnsitz in der Gemeinde, die parallele Wahl eines Migrantin-

nen- und Migrantenbeirates vor. In Gemeinden mit weniger ansässigen Migrant*innen

kann der Gemeinderat dies freiwillig beschließen. 2020 wurden in den Stadtgemeinden

Leoben und Kapfenberg derartige Beiräte gewählt, in Graz erfolgte die Wahl 2021. Sie

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

260 Kathrin Stainer-Hämmerle

vertreten die Interessen der Migrant*innen und beraten die Gemeinde in allen Angele-

genheiten, die ausländische Einwohner*innen betreﬀen (VI. Abschnitt §§ 38b bis 38g

St GemO).

Neben Wahlen, Informations- und Petitionsrechten stehen der Bevölkerung auch

Instrumente der direkten Demokratie auf Gemeindeebene zur Verfügung. Je nach Bun-

desland sind die Möglichkeiten in den Gemeindeordnungen beziehungsweise eigenen

ausführenden Gesetzen unterschiedlich ausgeprägt. Außer in Tirol können Gemein-

de-Volksbegehren in allen Bundesländern gestartet werden, in Oberösterreich braucht

es dazu zwei Prozent der Wahlberechtigten, im Burgenland zwanzig Prozent (Perlot

2020). Vorarlberg geht sogar noch einen Schritt weiter und überträgt den Bürger*in-

nen die Möglichkeit, gegen den Willen der politischen Mehrheit im Gemeinderat eine

Volksabstimmung zu erzwingen. Der Verfassungsgerichtshof (VfGH) sprach allerdings

dem Gemeindevolk das Recht auf Volksgesetzgebung selbst in Angelegenheiten des

eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde ab und ordnete dem Land Vorarlberg eine

Aufhebung der entsprechenden Bestimmungen an (VfGH-Erkenntnis W III 2 2019,

6.10.2020). Ähnliche, laut Ansicht des VfGH dem Grundsatz der repräsentativen De-

mokratie widersprechende Bestimmungen ﬁnden sich im Burgenland und in der Steier-

mark.

Der Gemeinderat kann in allen Bundesländern Volksbefragungen anordnen, in

manchen Bundesländern können dies auch der Bürgermeister beziehungsweise die

Bürgermeisterin oder eine bestimmte Anzahl von Wahlberechtigten. Volksabstimmun-

gen sind in Niederösterreich, Oberösterreich und Tirol nicht vorgesehen und können

immer vom Gemeinderat beschlossen werden, seltener von dem Bürgermeister bezie-

hungsweise von der Bürgermeisterin. Obwohl Gemeinden gerne als Schulen der Demo-

kratie bezeichnet werden, ﬁnden die Instrumente der direkten Demokratie eher selten

Anwendung. Eine zentrale Sammlung ﬁndet nicht statt, selbst einzelne Gemeinden

können meist keine Auskunft über stattgefundene Initiativen, Befragungen oder Ab-

stimmungen geben. Poier unternahm 2014 einen Versuch und stieß auf entsprechende

Schwierigkeiten bei Dokumentation und Vergleichbarkeit von Beispielen direkter De-

mokratie auf Gemeindeebene. Dennoch steigt die Bedeutung seit den späten 1980er-

Jahren, wobei sich nach Vorarlberg in der Steiermark, Kärnten und dem Burgenland die

meisten Anwendungsfälle pro Gemeinde ﬁnden.

Andere Formen der Beteiligung ﬁnden sich im Rahmen der partizipativen Demo-

kratie, wie sie zum Beispiel in der Vorarlberger Landesverfassung 2013 verankert wurde

und dort in Form von Bürgerräten stattﬁndet. Grundprinzipien dieser Art der Beteili-

gung von Bürger*innen an politischen Entscheidungen sind die beratende Form und

das Losverfahren bei der Auswahl der Teilnehmer*innen. Mithilfe von deliberativen

Moderationsverfahren werden Bürger*innengutachten verfasst und als Vorschläge an

die Politik übermittelt. Sie verpﬂichtet sich, diese nach Möglichkeit umzusetzen. Die

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261Die Gemeinden

Letztentscheidung liegt allerdings bei den gewählten Mandatar*innen und nicht – wie

bei Volksabstimmungen – beim Volk.

Zuvor verläuft der Bürgerrat in mehreren Stufen. Nach einem Beschluss des Ge-

meinderates werden zunächst zwölf bis 15 zufällig ausgewählte Personen eingeladen,

bestimmte emen und Fragestellungen zu diskutieren, Herausforderungen aus ihrer

Sicht aufzuzeigen und Lösungsideen zu erarbeiten. Dieser Workshop wird mittels der

Methode „Dynamic Facilitation“ moderiert, die vor allem die Selbstorganisation der

Bürger*innen bei der Erarbeitung eines gemeinsamen abschließenden Statements un-

terstützen soll. Dieses wird zeitnah in einer öﬀentlichen Veranstaltung präsentiert und

mit der interessierten Öﬀentlichkeit sowie Ansprechpersonen aus Verwaltung, Gemein-

de, Politik und relevanten Institutionen diskutiert und weiterentwickelt. Abschließend

setzen sich Vertreter*innen der Politik, Verwaltung und weiteren Stakeholder (Vereine,

Interessensvertreter*innen) zusammen und planen gemeinsam die Umsetzung von ein-

zelnen Vorschlägen. Letztlich erhalten die Teilnehmenden des Bürgerrates eine schrift-

liche Rückmeldung, wie die Ergebnisse verwertet werden. Auf diese Art und Weise

wurden in Vorarlberg landesweit emen wie Mobilität, Zuwanderung, Umgang mit

Grund und Boden, Bildung, Klima oder gute Nachbarschaft behandelt. Neben der

Beratungsleistung der Politik zu den verschiedenen emen erhöhen Bürgerräte das

Vertrauen in Politik, schaﬀen eine höhere Identiﬁkation mit dem Umfeld und stärken

zivilgesellschaftliches Engagement in Gemeinden.

3.2 Interkommunale Zusammenarbeit

Das Modell der Einheitsgemeinde teilt allen Gemeinden, unabhängig von ihrer Größe,

Lage, Wirtschaftskraft oder Bevölkerungsstruktur dieselben Aufgaben zu. Zusätzlich

stellen Gemeindebürger*innen stetig steigende Ansprüche. Dadurch geraten viele Ge-

meinden an den Rand ihrer Leistungsfähigkeit. Eine Lösung ist die Interkommuna-

le Zusammenarbeit (IKZ), bei der öﬀentlich erbrachte Leistungen zumindest einer

weiteren Gemeinde dienen. Dabei können verschiedene Formen nach Intensität der

Zusammenarbeit, Anzahl der gemeinsamen Aufgaben oder ﬁnanzieller Tragweite un-

terschieden werden. So besteht erstens die Möglichkeit der Koordination der Aufga-

benerfüllung zwischen Gemeinden als selbstständigen Partnern. Zweitens gibt es das

Contracting, bei dem ein Partner die Leistungen für die anderen erbringt. Drittens

besteht die Möglichkeit einer Teil-Fusion mit der Zusammenlegung von Organisa-

tionsteilen. Viertens lässt sich auch ein besonderer (gemeinsamer) Träger gründen

(Matschek 2021, 493).

Bei der Verwaltungsgemeinschaft bleiben die Gemeinden autonom, beschließen aber

vertraglich, Verwaltungsaufgaben (z.B. Baurechtsangelegenheiten) gemeinsam zu erbrin-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

262 Kathrin Stainer-Hämmerle

gen. Ebenso wenig administrativen Aufwand bedeutet das Sitzgemeinde-Modell (eine

Gemeinde erbringt Leistungen für andere Gemeinden), das inhaltlich ﬂexibel angepasst

werden kann. Nachteilig sind das beschränkte Mitsprache- und Kontrollrecht der an-

geschlossenen Gemeinden hinsichtlich Gewährleistungs- und Schadenersatzfragen be-

ziehungsweise das erhöhte ﬁnanzielle Risiko der Sitzgemeinde, wenn Partner kurzfristig

aussteigen. Eher schwerfällig ist die Erfüllung von Aufgaben durch gemeinsame Organe,

Infrastruktur oder Eigentum, da alles gemeinsam entschieden werden muss.

Eine weitere Unterscheidung ﬁndet zwischen öﬀentlich-rechtlichen und privat-

rechtlichen Formen, jeweils mit oder ohne juristische Persönlichkeit statt. Öﬀentlich-

rechtlich sind Gemeindeverbände (z.B. Abfallverband, Sozialhilfe- oder Schulverband),

öﬀentlich-rechtliche Stiftungen oder Anstalten beziehungsweise Verwaltungsgemein-

schaften. Privatrechtlich begründet sind Vereine, Genossenschaften, Kapitalgesellschaf-

ten wie AG oder GmbH (z.B. Verkehrsunternehmen, Versorgungsbetriebe, Stadtmarke-

ting) oder eine Gesellschaft nach bürgerlichem Recht. Insgesamt stehen neben der nicht

institutionalisierten, rechtlich unverbindlichen, informellen Zusammenarbeit durch

gemeinsamen Erfahrungsaustausch, Interessens- und Arbeitsgemeinschaften, Runde

Tische oder Bürgermeister*innenkonferenzen eine Vielzahl von Kooperationsformen

zur Verfügung, wobei für hoheitliche Aufgaben ausschließlich administrativ komplexe-

re öﬀentlich-rechtliche Kooperationsformen (Gemeindeverband, Verwaltungsgemein-

schaft) in Betracht kommen (Matschek 2021, 506). Bei privatrechtlichen Formen sind

Verwaltungsgrenzen und Finanzierungs- sowie Steuerfragen oft hinderlich.

Die Wahl der Rechtsform hängt immer vom Gegenstand und Zweck der Zusam-

menarbeit ab und obliegt den zuständigen Organen der Gemeinden. Der Erfolg hängt

von einer Vielzahl von weiteren Faktoren ab: wechselseitiges Vertrauen und Oﬀenheit

aller Partner, positiver Kooperationssaldo für alle Beteiligten im Sinne einer Win-Win-

Situation, ehrliche und häuﬁge Kommunikation, Ähnlichkeit der Organisationskultu-

ren, sich ergänzendes Wissen aller Partner, klare Vereinbarungen, Erhalt der Flexibili-

tät, Kompetenz und Bereitschaft sowie Engagement aller Partner, aktive Unterstützung

durch Politik- und Verwaltungsspitzen, Vernetzungs-, Infrastruktur-, Change-Manage-

ment- und Konﬂiktmanagementkompetenz (Matschek 2021, 508).

Kooperationen sind nicht nur zwischen Gemeinden möglich, sondern auch zwi-

schen öﬀentlichen Verwaltungen und privaten Wirtschaftssubjekten. Bei diesen Public-

Private-Partnerships werden private Unternehmen auf vertraglicher Basis mit der Um-

setzung öﬀentlicher Aufgaben betraut, wobei sich die Gemeinde bestimmte Kontroll-,

Informations- und Entscheidungsrechte vorbehält. Dadurch sollen Ideen, Knowhow,

Finanzierungsmöglichkeiten und Visionen aus dem öﬀentlichen und privatwirtschaft-

lichen Bereich verknüpft werden.

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263Die Gemeinden

3.3 Vertretung Gemeindebund und Städtebund, EU

Der Österreichische Gemeindeverbund und der Österreichische Städtebund vertreten

laut Artikel 115 Absatz 3 B-VG (Novelle 1989) die Interessen der österreichischen

Kommunen. Beide sind vereinsrechtlich organisiert. In den Landesverbänden des Ge-

meindebundes sind 2082 von 2093 österreichischen Gemeinden Mitglieder. Damit

repräsentiert der Österreichische Gemeindebund zirka 70 Prozent der österreichischen

Bevölkerung. Organe sind der Bundesvorstand, das Präsidium und die Fachausschüsse.

Der*die Präsident*in wird für fünf Jahre gewählt, der*die Generalsekretär*in führt die

laufenden Geschäfte.

Durch den Österreichischen Städtebund werden insgesamt 259 Städte und größere

Gemeinden vertreten. Er wurde als Verein 1915 gegründet und hat heute neben Wien

und den Landeshauptstädten praktisch alle Gemeinden mit über 10.000 Einwohner*in-

nen als Mitglied. Die kleinste Mitgliedsgemeinde zählt knapp 1.000 Einwohner*innen.

Das höchste Organ ist der Österreichische Städtetag, die laufenden Arbeiten leiten der

Hauptausschuss sowie die Geschäftsleitung. Präsident*in des Österreichischen Städte-

bundes ist traditionsgemäß der*die Wiener Bürgermeister*in.

Unabhängig von ihrer Verankerung im B-VG 1989 sind beide Vertretungen seit

1954 an Gesetzesbegutachtungen beteiligt. Weiters haben sie das Recht, an den Finanz-

ausgleichsverhandlungen teilzunehmen, und zahlreiche andere einfachgesetzlich gere-

gelte Mitwirkungsmöglichkeiten auf Bundes- und auf Landesebene. Mehr Einﬂuss hat

die kommunale Ebene aber über ihre Vertreter*innen in den politischen Parteien. So

sind zahlreiche Landtagsabgeordnete auch Bürgermeister*innen oder Gemeinderäte be-

ziehungsweise halten umgekehrt Gemeindepolitiker*innen oft engen Kontakt mit Ver-

treter*innen von Regierungen und Spitzenbeamt*innen. „Diese informellen Formen

der Interessensvertretung sind nicht zu unterschätzen, denn auch in Österreich ist nicht

davon auszugehen, dass alle Vertreter und Mitarbeiter des Bundes fundierte Kenntnisse

über Kompetenzen und Aufgabenbesorgung der kommunalen Ebene aufweisen“ (Fraiß

2021, 109).

In Bezug auf die Europapolitik gibt Artikel 23d Absatz 1 B-VG vor, dass der Bund

unverzüglich über alle Vorhaben, die den selbstständigen Wirkungsbereich der Ge-

meinden berühren oder sonst für sie von Interesse sein könnten, zu unterrichten hat

und die Interessen der Gemeinden in diesen Fällen ebenfalls vom Städte- und Gemein-

debund vertreten werden. Von Vergabewesen über Umwelt- und Klimapolitik bis zu

Subventionierung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse sind viele Aufgaben

der Gemeinde von der EU-Gesetzgebung beeinﬂusst. Daher betreiben beide Kommu-

nalverbände Büros in Brüssel und werden drei von zwölf Mitgliedern im Ausschuss der

Regionen, einem beratenden Organ der Europäischen Union, auf Vorschlag des Ge-

meinde- und Städtebundes entsandt.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

264 Kathrin Stainer-Hämmerle

Gemeinden kooperieren auch international, zum Beispiel im Rat der Gemeinden

und Regionen Europas oder im Internationalen Gemeindeverband (IULA Internati-

onal Union of Local Authorities) sowie im Kongress der Gemeinden und Regionen

Europas im Europarat.

4. Einordnung des österreichischen Falles

Neun Gemeindeordnungen plus eigene Stadtrechte neben den unterschiedlichsten

Rahmenbedingungen in den Gemeinden machen vergleichende Kommunalforschung

zu einer komplexen Herausforderung. International steht dabei vor allem der Grad

der lokalen Autonomie im Mittelpunkt. So misst der „Local Autonomy Index“ (LAI)

im Auftrag der Europäischen Kommission in 39 europäischen Ländern den Grad der

Selbstbestimmung von Gemeinden anhand von Experteninterviews (Ladner 2016).

Trotz der Schwierigkeiten, speziﬁsche Konzepte auf verschiedene Länder zu übertra-

gen, stellen elf Messgrößen in sieben Dimensionen zusammengefasst einen Vergleich

der Länder sowie deren Entwicklung zwischen 1990 und 2014 dar. Die Daten zeigen

eine Zunahme der lokalen Autonomie, insbesondere in den neuen mittel- und osteuro-

päischen Ländern, bei gleichzeitigem Rückgang der Anzahl an Gemeinden von rund

120.000 (1990) auf 106.500 (2014). Länder mit einem besonders hohen Grad an loka-

ler Autonomie sind die Schweiz, die nordischen Länder, Deutschland, Polen, Liechten-

stein und Frankreich. Österreich beﬁndet sich hinter Italien und Serbien auf Platz 13.

Dahinter folgen im Mittelfeld Tschechien, Portugal, Litauen, Bulgarien, Estland und

Luxemburg. Eine nur schwach ausgeprägte lokale Autonomie weisen Zypern, Türkei,

Malta, Moldawien, Georgien, Irland, Großbritannien, Ungarn und Slowenien auf.

Dieses Ranking basiert auf der Bewertung von Expert*innen zu Fragen der forma-

len Autonomie (selbstständige Aufgabenauswahl), des Umfanges der von Gemeinden

wahrgenommenen Aufgaben, des eﬀektiven politischen Ermessensspielraums (tatsäch-

liche Entscheidungskompetenz der Gemeinden im Hinblick auf die wahrgenommenen

Aufgaben), der ﬁskalischen Autonomie, des Finanztransfersystems (Anteil nicht wei-

sungsgebundener ﬁnanzieller Transfers an den gesamten Zuweisungen), der ﬁnanziellen

Eigenständigkeit, Kreditautonomie, Organisationsautonomie, Bestandsgarantie, Ver-

waltungsaufsicht und Einbindung bei Entscheidungen höherer Politikebenen. Einer-

seits wird damit das Verhältnis zu höheren Entscheidungsebenen dargestellt, anderer-

seits die Organisation von Gemeinden bei der Bewältigung ihrer täglichen Aufgaben.

Jedenfalls steht die lokale Autonomie immer in Zusammenhang mit der rechtlichen

Stellung der Gemeinden im Staat, mit den Möglichkeiten, sich selbstständig zu organi-

sieren (Selbstverwaltung), mit den von Gemeinden erbrachten Aufgaben und Dienst-

leistungen (Funktionen) sowie ihren Möglichkeiten zu entscheiden, welche Leistungen

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

265Die Gemeinden

sie wie erbringen, mit den ﬁnanziellen Mitteln, über die sie selbstständig verfügen, ihrer

relativen Unabhängigkeit von der Kontrolle und Einﬂussnahme von übergeordneten

Regierungen und mit ihren Möglichkeiten, Entscheidungen auf höherer Ebene zu be-

einﬂussen (Ladner 2016, 64 f.).

Österreich wird mit den anderen kontinentaleuropäisch-föderalen Staaten Deutsch-

land, Schweiz und Liechtenstein in einer Gruppe zusammengefasst, die sich durch

folgende Merkmale auszeichnet: Alle Werte blieben im untersuchten Zeitraum stabil.

Kommunen genießen einen starken Rechtsstatus und eine klar deﬁnierte institutionelle

Position in den vertikalen Beziehungen zwischen den verschiedenen Regierungsebenen.

Die Zusammenarbeit ist durch Kooperation geprägt. Durch die Steuerautonomie der

Gemeinden hebt sich die Schweiz allerdings von den anderen Ländern deutlich ab.

Eine deutsche Studie beschäftigte sich 2020 ebenfalls mit der kommunalen Hand-

lungsfähigkeit im europäischen Vergleich (Kuhlmann et al. 2020). Hier sind die Ver-

gleichsdimensionen ähnlich und zum Teil aufbauend auf der zuvor genannten Studie

der Europäischen Kommission. Untersucht wurden: Erstens die kommunale Autono-

mie, das heißt die Handlungs- und Gestaltungsfreiheit von Kommunen, über loka-

le Politik und Leistungserbringung zu entscheiden und diese zu vollziehen. Zweitens

das funktionale Proﬁl, das heißt Umfang und Wichtigkeit der Kompetenzen, die von

den lokalen Gebietskörperschaften wahrgenommen werden und das zugrunde liegen-

de Konzept von Gemeinwohlorientierung und Daseinsvorsorge. Drittens die Stellung

der Kommunen im Mehrebenensystem und Funktionsteilung zwischen Kommunen

und Staat sowie Aspekte der staatlichen Aufsicht, Kontrolle und Intervention sowie der

lokal-dezentralen Zugänge zu übergeordneten Ebenen. Viertens das territoriale Proﬁl,

das heißt gebietlicher Zuschnitt und damit territoriale Lebensfähigkeit der Gemeinde-

ebene. Fünftens das politische Proﬁl, das heißt Ausgestaltung der lokalen Demokratie

(repräsentativ vs. direktdemokratisch), horizontale Machtbeziehungen beziehungsweise

insbesondere Verhältnis zwischen Rat und lokaler Exekutive (monistisch vs. dualistisch)

und Wahlmodus des Verwaltungsoberhaupts (direkt vs. indirekt) (Kuhlmann et al.

2020, 14).

Österreich ﬁndet sich in dieser Untersuchung mit Deutschland und der Schweiz

ebenfalls in der Gruppe der kontinentaleuropäisch-föderalen Länder. Diese zeichnen

sich laut Kuhlmann durch eine verfassungsmäßige Absicherung kommunaler Selbstver-

waltung einschließlich einer rechtlich verbrieften Allzuständigkeit aus. Hinzu kommen

ein breites Aufgabenproﬁl durch das Subsidiaritätsprinzip, eine starke politisch-demo-

kratische Legitimation durch Direktwahlen und Bürgerbeteiligung. Als Deﬁzite weist

Kuhlmann die schwache ﬁnanzielle Autonomie der Kommunen und die vielen von hö-

heren Ebenen vorgeschriebenen Aufgaben aus, die sie als Tendenz zur „Verstaatlichung

der Kommunen“ (Kuhlmann 2020, 14) bezeichnet.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

266 Kathrin Stainer-Hämmerle

5. Herausforderungen für die Zukunft

Gesellschaftliche Megatrends wirken bis in die unterste Ebene der Politik und Verwal-

tung. Der demograﬁsche Wandel sowie internationale wie nationale Migration erzeu-

gen Wachstums- und Ballungsräume versus sich entleerende ländliche Gebiete. Trotz

der unterschiedlichen Entwicklung haben beide mit Problemen zu kämpfen. Erstere

können immer schwerer leistbares Wohnen zur Verfügung stellen. Bodenknappheit

und zunehmender Verkehr senken die Lebensqualität. Im ländlichen Raum hingegen

verschwinden Arbeitsplätze und Infrastruktur (Nahversorgung, Freizeiteinrichtungen,

Dienstleistungsangebote) und gefährden somit die wirtschaftliche Lebensfähigkeit der

Gemeinde. Die Digitalisierung könnte mit neuen Lebens- und Arbeitswelten dem ent-

gegenwirken, doch neue Geschlechterrollen und das Älterwerden der Bevölkerung stel-

len Gemeinden von der Kinderbetreuung bis zur Pﬂege vor neue Herausforderungen.

Das im Gegensatz zum allgemeinen Trend gestiegene Vertrauen in Bürgermeis-

ter*innen während der COVID-19-Pandemie zeigt ihre Fähigkeit als Krisenmanager

(OÖGZ 2022), die sie bereits 2015 bei der Integration von Asylsuchenden bewiesen

haben. Die Bevölkerung ist ein hohes Niveau der kommunalen Daseinsvorsorge ge-

wohnt, allerdings sinkt die Bereitschaft, sich aktiv in der Gemeinschaft einzubringen.

Dies merken nicht nur Vereine, sondern auch Parteien und Bürger*innenlisten, denen

es immer schwerer fällt, ausreichend Kandidat*innen für Mandate und Funktionen zu

ﬁnden. Kommunalpolitisches Engagement macht zwar wegen des direkten Kontakts

mit der Bevölkerung, der Möglichkeit zu gestalten sowie der abwechslungsreichen Tä-

tigkeit Freude. Gleichzeitig sorgen sich Gemeindepolitiker*innen um den schrumpfen-

den Handlungsspielraum aufgrund der schlechten ﬁnanziellen Situation vieler Gemein-

den, der zunehmenden Bürokratisierung sowie den von Bund und Ländern zugeteilten

Aufgaben und des steigenden rechtlichen Risikos für sie persönlich.

Aufgrund der angespannten Finanzlage in vielen Gemeinden werden Formen der

Interkommunalen Zusammenarbeit (IKZ) zukünftig eine wichtigere Rolle spielen –

zur Sicherung einer eﬀektiven und eﬃzienten Leistungserbringung und zum Erhalt

der Gemeinde an sich. Viele Aufgaben, etwa im Bildungsbereich oder in der Pﬂege,

werden ohnehin schon übergreifend wahrgenommen beziehungsweise müssen verstärkt

in ihren Auswirkungen auf die Region begriﬀen werden, vor allem bei Raumordnung,

Standortentwicklung oder Umwelt- und Klimapolitik. Durch erfolgreiche Pilotprojekte

und mehr Anreize zur Kooperation könnte dem manchmal noch dominierenden Kirch-

turmdenken in den Grenzen der eigenen Gemeinde entgegengewirkt werden. Dazu

braucht es die stärkere Verankerung von Kooperation (ebenso zwischen Verwaltung

und Privatwirtschaft, zwischen Politik und Bürger*innen oder innerhalb der Bevölke-

rung) als Voraussetzung von Förderzusagen beziehungsweise sollte auch im Steuerrecht

und Finanzausgleich IKZ eine höhere Berücksichtigung ﬁnden.

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267Die Gemeinden

Die größte Herausforderung ist die Rückgewinnung des Vertrauens in die Politik, die

Demokratie und das politische System. Dabei können Kommunalpolitiker*innen mit

ihrer Sonderstellung als besondere Vertrauensträger*innen eine tragende Rolle über-

nehmen. Sie sind direkte Ansprechpartner*innen vor Ort und können als Vorbilder die

politische Kultur in der Gemeinde prägen. Aus Sicht der Bevölkerung sind Gemeinden

jener Ort, an dem sie gemeinsam ihr Zusammenleben gestalten und wo politisches

Engagement direkt wirksam wird.

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Tipps

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Österreichischer Städtebund (2022). https://www.staedtebund.gv.at/ (16.08.2022).

KDZ - Zentrum für Verwaltungsforschung (2022). https://www.kdz.eu/de (16.08.2022).

Übungsfragen

Es gibt unterschiedliche Typen von Gemeinden wie Ortsgemeinden, Marktgemein-

den, Städte, Statutarstädte und Landeshauptstädte. Worin besteht der Unterschied

zwischen diesen Gemeinden?

Die Aufgaben von Gemeinden lassen sich in einen eigenständigen und in einen

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

269Die Gemeinden

übertragenen Wirkungsbereich einteilen. Nennen Sie Beispiele für diese Bereiche

und erläutern Sie, wer jeweils entscheiden darf?

Welche Rechte stehen Gemeinden zu, wenn sie im Rahmen der privatwirtschaft-

lichen Verwaltung tätig sind?

Welche Aufgaben hat der Gemeindevorstand und wie nennt sich dieses Organ in

Statutarstädten?

Wo sind Instrumente der direkten Demokratie auf Gemeindeebene geregelt? Welche

Bestimmung hob der Verfassungsgerichtshof auf und wie begründete er dies?

Mit welchen Maßnahmen könnte der Frauenanteil im Bürgermeisteramt erhöht

werden?

Gibt es eine ideale Gemeindegröße und welche Gründe sprechen für bzw. gegen Ge-

meindezusammenlegungen?

 Wie lassen sich Formen der Interkommunalen Zusammenarbeit unterscheiden?

Welche Vereine haben Gemeinden gegründet, um gemeinsam ihre Interessen zu ver-

treten und wie werden ihre Präsidenten gewählt?

Im internationalen Vergleich wird Österreich zu den kontinentaleuropäisch-födera-

len Staaten gezählt. Welche anderen Länder gehören zu dieser Gruppe und welche

Gemeinsamkeiten weisen sie auf?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Der*die Bundespräsident*in

Ludger Helms / Philipp Umek

Zusammenfassung

9Der*die Bundespräsident*in ist das Staatsoberhaupt der Republik.

9Das Amt wird durch eine Direktwahl bestellt, wahlberechtigt sind alle Staatsbürger*innen

ab dem vollendeten 16. Lebensjahr. Passiv wählbar sind Kandidat*innen ab dem vollende-

ten 35. Lebensjahr.

9



9

Auf der Ebene der Formalverfassung entspricht Österreich dem semipräsidentiellen Regime-

typ; die Praxis ist jedoch eindeutig geprägt von einer parlamentarischen Regierungsweise.

9Die österreichische Bundespräsidentschaft ist charakterisiert durch die gelebte Praxis des

„Rollenverzichts“ und einen quasi-sakralen Status des Amtes.

9Der*die Bundespräsident*in ernennt den*die Bundeskanzler*in und auf dessen*deren

Vorschlag die Bundesregierung. Ebenso können der Nationalrat oder die Landtage durch

das Staatsoberhaupt aufgelöst werden.

9Zentrale Aufgabe ist die Repräsentation – der*die Bundespräsident*in personalisiert die

Republik als Ganzes und vertritt sie im Ausland.

9Der lange und nervenaufreibende Wahlkampf 2016 zeitigte große Veränderungen, inso-

fern als die Kandidaten von SPÖ und ÖVP bereits im ersten Wahlgang ausschieden und

sich Alexander Van der Bellen (GRÜNE) schlussendlich gegen Norbert Hofer (FPÖ) durch-

setzen konnte. Gemessen an den außergewöhnlichen Umständen der Wahl Van der Bel-

lens ist jedoch auch seine Amtsführung durch eine Politik der ruhigen Hand charakteri-

siert.

1. Einleitung

Der*die Bundespräsident*in ist das Staatsoberhaupt der Republik Österreich. Die aller-

meisten demokratischen Systeme kennen ein Staatsoberhaupt. In dieser Hinsicht bildet

die Schweiz, die darauf zugunsten des Prinzips einer Direktorialregierung (mit einem

turnusmäßigen Wechsel der sieben Bundesrät*innen in der Funktion des*der Bundes-

präsidenten*Bundespräsidentin) bewusst verzichtet, die große Ausnahme in Europa.

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272 Ludger Helms / Philipp Umek

Ein zentraler Unterschied zwischen den Staatsoberhäuptern demokratischer Systeme

der Gegenwart betriﬀt die Frage, ob diese demokratisch gewählt sind oder nicht. Vor

allem in Ländern, in denen sich der historische Übergang der vordemokratischen Epo-

che in das Zeitalter der Demokratie auf evolutionäre Weise vollzog (z.B. Vereinigtes Kö-

nigreich, Niederlande oder Schweden), aber auch in einigen Ländern mit gebrochener

demokratischer Regimegeschichte (z.B. Spanien), gibt es häuﬁg noch Erbmonarch*in-

nen an der Spitze der Staatsorganisation. Sie wurden im Zuge der Konstitutionalisie-

rung und Demokratisierung von Herrschaft freilich längst politisch mehr oder weni-

ger vollständig entmachtet und erfüllen heute vor allem symbolische und prozedurale

Funktionen. Auf der anderen Seite stehen die republikanischen Staatsoberhäupter, die

durch demokratische Wahlen in ihr Amt gelangen. Dabei sind längst nicht alle dieser

republikanischen Staatsoberhäupter direkt gewählt wie die österreichischen Bundesprä-

sident*innen, welche gemäß Artikel 60 B-VG jeweils auf sechs Jahre, mit der Möglich-

keit einer einmaligen Wiederwahl für die unmittelbar anschließende Funktionsperiode,

durch Volkswahl bestimmt werden. In fast allen der österreichischen Nachbarländer, in

Deutschland, Italien und Ungarn, wählen hingegen parlamentarische Versammlungen

den*die Präsidenten*Präsidentin.



Der*die Bundespräsident*in ist das direkt gewählte Staatsoberhaupt der Republik.

Zentrale Aufgaben sind die Repräsentation und die Ernennung der Regierungsmit-

glieder. Die lebende Verfassung ist durch einen, gemessen am verfassungsrechtlichen

Handlungspotenzial des Staatsoberhaupts, weitgehenden „Rollenverzicht“ gekenn-

zeichnet.

Die Alternative zwischen parlamentarischer und Volkswahl des*der Präsidenten*Prä-

sidentin hat in der politikwissenschaftlichen Regierungslehre zu der Unterscheidung

zwischen parlamentarischen Systemen (mit nicht-direkt gewähltem Staatsoberhaupt)

und semi-präsidentiellen Systemen (mit parlamentarischer Verantwortlichkeit der Re-

gierung, aber direkter Wahl des Staatsoberhaupts) geführt; beide sind zu unterscheiden

vom präsidentiellen Regierungssystem (mit Direktwahl des*der Präsidenten*Präsidentin

und strikter Gewaltentrennung zwischen Exekutive und Legislative; Helms 2016). Dass

mit Blick auf die Verfassungspraxis unterschiedlicher Länder auch auf dieser Basis nicht

immer verlässliche Aussagen möglich sind, zeigt gerade der österreichische Fall, der in

dieser Hinsicht international zu den großen Ausnahmen formal semi-präsidentieller Sys-

teme gezählt wird, wie in Abschnitt 4. dieses Beitrags eingehender darzulegen ist.

Die institutionelle beziehungsweise verfassungsrechtliche Grundkonstellation unter-

schiedlicher demokratischer Systeme hat auch den Stellenwert des Staatsoberhaupts als

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

273Der*die Bundespräsident*in

Gegenstand politikwissenschaftlicher Forschung geprägt. In vielen präsidentiellen Sys-

temen, in denen direkt gewählte Präsident*innen nicht nur Staatsoberhaupt, sondern

zugleich Regierungschef*in sind (sog. „executive presidents“, Elgie 2015), gibt es eine

regelrechte Spezialdisziplin mit dem Titel „Presidential Studies“ (so auch der Titel einer

bedeutenden US-amerikanischen Fachzeitschrift). Ähnliches gilt für die semi-präsiden-

tiellen Systeme, die angesichts ihrer Vielzahl einen besonders ergiebigen Gegenstand

ländervergleichender Forschung darstellen (Brunclík 2020; Carrier 2016; Elgie 2011;

Elgie/Moestrup 2007 & 2016; Graça Feijó 2021; Raunio/Sedelius 2019).

Ein wichtiges Untergebiet dieses Forschungsbereichs, auf dem in der jüngeren Ver-

gangenheit beträchtliche Fortschritte erzielt wurden, widmet sich der systematischen

Bestimmung und Indizierung von „presidential power“. Dabei liegt der Schwerpunkt

zumeist auf den institutionellen Amtsgewalten des Staatsoberhaupts (Doyle/Elgie

2014; Doyle 2020; Lowande/Shipan 2021), wobei freilich längst erkannt wurde, dass

die tatsächliche Macht in hohem Maße vom strategischen Einsatz der verfügbaren Ins-

trumente abhängig ist (Cameron 2000). Einige der jüngsten Arbeiten auf diesem Ge-

biet waren explizit darum bemüht, der informellen Dimension präsidentieller Macht in

konzeptueller Hinsicht Herr zu werden und Kategorien zu erschaﬀen, die einer regime-

übergreifenden Analyse zuträglich sind (Grimaldi 2021).

Die zugrunde liegende Ausgangsvermutung, dass vor allem Präsident*innen präsi-

dentieller Systeme potenziell über sehr weitreichende Macht verfügen, hat in den be-

treﬀenden Ländern schon früh die Entstehung von Ansätzen befördert, die die persön-

lichen Führungsstile (Hargrove 1993; Sinclair 1993; Greenstein 2009) ins Zentrum

rückten. Die Präsident*innen dieser Systeme haben einen festen Platz auch in der spe-

zielleren Disziplin der Politischen Psychologie inne (Alexander/Alexander 1981; Araya

2021) – zurecht, da ihre persönlichen Eigenschaften und Ressourcen nicht nur das

Innenleben ihrer jeweiligen Administration, sondern zugleich die Politik ihrer Länder

nachhaltig prägen.

Auf diese Idee würde man im österreichischen Kontext kaum verfallen. Das wich-

tigste und machtvollste politische Amt ist zweifelsfrei, und von Beginn der Zweiten Re-

publik an, der*die Bundeskanzler*in, nicht der*die Bundespräsident*in (Müller 1992;

Pallaver 2005).1 So ist es auch kein bloßer Zufall, dass die Bundespräsident*innen in

1 Und selbst der Einﬂuss der österreichischen Bundeskanzler*innen beziehungsweise deren

Persönlichkeit auf die Regierung und die Regierungspolitik insgesamt ist angesichts der be-

grenzten institutionellen Ressourcen des*der Regierungschefs*Regierungscheﬁn und den

Wirkungen des vorherrschenden politischen Kontexts beschränkter als in manchen anderen

Systemen. Gemäß einer jüngeren vergleichenden Studie liegt der „score“ für die politisch-

institutionelle Macht österreichischer Kanzler*innen im 21. Jahrhundert bei vier von sieben

möglichen Punkten (Bergman et al. 2021, 687–691).

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274 Ludger Helms / Philipp Umek

diesem Band mit editorischer Intuition den Institutionen, statt den Akteur*innen zu-

geordnet werden. Dies verweist nicht nur auf das – trotz der beträchtlichen Unter-

schiede im Persönlichkeitsproﬁl der bisherigen Amtsinhaber – alles in allem betont

dezente Handeln sämtlicher bisheriger Präsidenten. Ein solches Verständnis steht im

Einklang mit der verbreiteten gesellschaftlichen Wahrnehmung, dass Präsident*innen

der Zweiten Republik auch im Sinne ihrer Beständigkeit, Ehrwürdigkeit und der hohen

Erwartungssicherheit ihrer Handlungen gleichsam eine Institution bildeten. Nicht zu-

letzt im Umfeld der Regierungskrise 2019 wurde diese Qualität des Bundespräsidenten

als Fels in der Brandung in besonderer Weise greifbar (Jenny 2020). Auch die in der

jüngsten Vergangenheit exorbitant hohe personelle Wechselfrequenz im Bundeskanz-

leramt – nicht weniger als sechs Kanzler*innen zwischen 2016 und Ende 2021 – hat

den relativen Status des*der Bundespräsidenten*Bundespräsidentin sukzessive erhöht.

Dabei hatten die heftigen politischen Auseinandersetzungen über die Nachfolge

Bundespräsident Fischers das Amt bereits einige Jahre zuvor ihres friedlichen Schatten-

daseins beraubt. Dass dieser signiﬁkante Aufschwung medialer und gesellschaftlicher

Aufmerksamkeit gegenüber dem Amt und seiner politisch-institutionellen Zukunft bis-

lang praktisch keinen Niederschlag in der politikwissenschaftlichen Literatur gefunden

hat, gehört gewiss zu den bemerkenswerten Aspekten des Gegenstands. Eine Google-

Scholar-Recherche zum Begriﬀ „Austrian presidency“ beispielsweise erbringt mehrere

Beiträge zu den österreichischen EU-Ratspräsidentschaften der vergangenen Jahre, aber

keinen einzigen über die bisherigen Bundespräsidentschaften. Dies bleibt bemerkens-

wert, auch wenn man berücksichtigt, dass seitens der österreichischen Politikwissen-

schaft viele potenziell erforschungswürdige Aspekte des öﬀentlichen Lebens aufgrund

der beschränkten Ressourcen keine angemessene Aufarbeitung erfahren und die attes-

tierte Forschungslücke gewiss nicht Ausdruck einer gezielten, spezieller motivierten Ig-

noranz ist.

2. Gegenwärtige Situation

Der*die Bundespräsident*in wird seit 1951 entsprechend den Prinzipien des allgemei-

nen, gleichen, geheimen, freien und persönlichen Wahlrechts direkt gewählt (Art 60

B-VG). Die aktuelle Fassung des Bundespräsidentenwahlgesetzes von 1971 (BPräsWG)2

sieht dabei vor, dass alle Bürger*innen mit aktivem Wahlrecht für Nationalratswahlen

auch an Bundespräsidentschaftswahlen teilnehmen können. Dies umfasst seit der Bun-

despräsidentschaftswahl 2010 alle österreichischen Staatsbürger*innen, die mit dem

2 https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnum-

mer=10000494 (31.03.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

275Der*die Bundespräsident*in

Tag der Wahl das 16. Lebensjahr vollendet haben und nicht gerichtlich vom Wahlrecht

ausgeschlossen wurden. Eine Wahlpﬂicht, von den Bundesländern in der Vergangenheit

unterschiedlich gehandhabt, besteht seit 2010 nirgends mehr.3 Das passive Wahlrecht

darf für sich in Anspruch nehmen, wer „zum Nationalrat wählbar ist und am Tag der

Wahl das 35. Lebensjahr vollendet hat“ (§ 6 Abs 1 ebd.) und der weisungsfreien Bun-

deswahlbehörde im Innenministerium mindestens 6000 Unterstützungsunterschriften

vorlegen kann.4 Die Wahl selbst ﬁndet – wie in Österreich auch bei anderen Wahlen

üblich – an einem Sonntag statt, darf aber nicht zeitgleich mit anderen Wahlen oder

einer Volksabstimmung zu liegen kommen. Neben den Bürgermeister*innen-Direkt-

wahlen in sechs der neun Bundesländer ist die Bundespräsidentschaftswahl die ein-

zige Personenwahl und wird als absolute Mehrheitswahl („Two-Round System“, IDEA

2002, 42) ausgestaltet. Kann keine der antretenden Personen eine absolute Mehrheit im

ersten Wahlgang auf sich vereinen, entscheidet eine Stichwahl (engere Wahl) zwischen

den zwei stimmenstärksten Kandidat*innen der ersten Runde. Sollte nur eine Person

kandidieren, was bislang allerdings noch niemals vorgekommen ist, wäre die Wahl in

Form einer Abstimmung abzuhalten (siehe dazu Perlot/Filzmaier in diesem Band).

Der Amtssitz beﬁndet sich im Leopoldinischen Trakt der Hofburg in Wien. Die

Amtsdauer beträgt sechs Jahre mit der Möglichkeit einer einmaligen Wiederwahl. Da-

raus ergibt sich eine maximale Amtsdauer von zwölf Jahren in einem Stück. Die Amts-

stellung gilt auch dann als dauernd erledigt (Art 64 B-VG), sollte sich die Amtseinfüh-

rung der Nachfolge, wie im Falle der zahlreichen Malversationen im Wahlkampf 2016,

verzögern (siehe dazu Box Anschauliches). Interimistisch übernehmen in einem solchen

Fall die drei Präsident*innen des Nationalrats als Kollegialorgan die Rolle des*der Bun-

despräsidenten*Bundespräsidentin. Dies führte im Jahre 2016 zu der obskuren Situa-

tion, dass der unterlegene Kandidat Norbert Hofer qua seines Amtes als dritter Natio-

nalratspräsident während der späten Phase des sich hinauszögernden Wahlkampfes zur

Gänze, allerdings „ex lege“ (ohne eigene Angelobung), auch mit den Amtsgeschäften

des*der Bundespräsidenten*Bundespräsidentin betraut war.5 Bei kurzen Verhinderun-

3 Auf Bundesebene wurde die Wahlpﬂicht bereits in den frühen 1980er-Jahren aufgegeben. In

den vier Bundesländern, in denen eine Wahlpﬂicht landesgesetzlich normiert wurde (Kärnten,

Steiermark, Tirol und Vorarlberg), kam es zwischen 1993 und 2004 zur Abschaﬀung dieser

Regel, zuletzt in Tirol durch eine Entscheidung des Tiroler Landtages im Juli 2004, so dass die

Bundespräsidentenwahl 2010 zur landesweit ersten komplett ohne Wahlpﬂicht wurde.

4 Vor 1998 konnten diese auch durch fünf Unterschriften von Nationalratsabgeordneten subs-

tituiert werden.

5 Die Wahrnehmung der Vertretungsfunktion durch die Nationalratspräsident*innen markier-

te indes kein absolutes Novum in der Geschichte des Amtes. Eine Übernahme der Funktio-

nen des Bundespräsidenten durch das dreiköpﬁge Nationalratspräsidium war bereits nach

dem Tod von Franz Jonas (1974) und omas Klestil (2004) notwendig geworden.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

276 Ludger Helms / Philipp Umek

gen des*der Präsidenten*Präsidentin bis zu 20 Tagen, gehen die Funktionen zunächst

auf den*die Bundeskanzler*in über.

Während seiner Amtszeit genießt der*die Bundespräsident*in Immunität vor juris-

tischer oder behördlicher Verfolgung. Diese kann nur durch die Bundesversammlung

(dem gemeinsamen Gremium aus Nationalrat und Bundesrat) aufgehoben werden.

Gemäß der rechtlichen Verantwortlichkeit kann der*die Amtsinhaber*in wegen Ver-

letzung der Bundesverfassung vor dem Verfassungsgerichtshof angeklagt werden. Noch

höhere Hürden gelten für die politische Verantwortlichkeit (Art 68 B-VG), was die

Absetzung amtierender Bundespräsident*innen nur sehr schwer möglich und für den

Nationalrat äußerst riskant macht. Mit den gleichen Quoren wie für Gesetzesbeschlüsse

im Verfassungsrang (Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Abgeordneten und

einer Zweidrittelmehrheit) ist die Bundesversammlung einzuberufen, welche über die

Abhaltung einer Volksabstimmung über die Absetzung zu entscheiden hat. Gewinnt

der*die Amtsinhaber*in eine anberaumte Volksabstimmung, wird in dessen Folge der

Nationalrat aufgelöst und der*die Bundespräsident*in gilt als neu gewählt. Die maxi-

male Amtszeit von zwölf Jahren verlängert sich dadurch jedoch nicht. Dieses Verfahren

käme im Kern einem politischen Machtkampf zwischen Parlament und Bundespräsi-

dent*in gleich, entschieden durch die Gunst der Wähler*innen. Ungeklärt bleibt, ob

und unter welchen Umständen im Zuge eines solchen politischen Kräftemessens ein

Rücktritt oder freiwilliger Amtsverzicht des*der Bundespräsidenten*Bundespräsidentin

möglich wäre. Weder die Bundesverfassung noch die politische Praxis bieten dazu ir-

gendwelche Anhaltspunkte.

Auch die alltäglichste und politisch zugleich wichtigste Funktion des Amtes – die

Repräsentation – ﬁndet sich in keiner gesetzlichen beziehungsweise verfassungsrecht-

lichen Regelung wieder. Der*die Bundespräsident*in „personalisiert die Republik als

Ganzes“ (Welan 1986, 29), im Inland genauso wie in der Vertretung „nach außen“

(Art 65 B-VG). Bei der Repräsentation nach innen geht es dabei nicht zuletzt um einen

zentralen Beitrag zur politisch-gesellschaftlichen Integration des Gemeinwesens. Als

rechtlich komplexer und politisch umstrittener erwies sich die Frage der Repräsentation

nach außen. Mit dem Beitritt zur Europäischen Union 1995 nahm Bundespräsident

omas Klestil zunächst für sich in Anspruch, die Republik im Europäischen Rat der

Staats- und Regierungschefs zu vertreten. Bundeskanzler Franz Vranitzky stellte sich

dieser ungewöhnlich großzügigen Amtsauslegung entschieden entgegen und behaup-

tete sein Vorrecht.6 Grundsätzlich bedürfen alle Akte des*der Bundespräsidenten*Bun-

6 Dieses Vorrecht speist sich jedoch insbesondere aus der etablierten Rollenteilung zwischen

Bundespräsident*in und Bundeskanzler*in in der lebenden Verfassung der Zweiten Republik.

Aus international vergleichender Perspektive betrachtet erscheinen die Vorstellungen Klestils

keineswegs grundsätzlich als „abwegig“ oder „beispiellos“. Unter den heute 27 Staats- und

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277Der*die Bundespräsident*in

despräsidentin (soweit nicht explizit anders in der Bundesverfassung vermerkt) eines

Vorschlags der Bundesregierung und der Gegenzeichnung durch den*die Bundeskanz-

ler*in oder die zuständigen Bundesminister*innen. Die Republik wird generell durch

den*die Bundeskanzler*in oder den*die Außenminister*in vertreten. Gewisse verfas-

sungsrechtliche Unschärfen wurden jedoch praktisch von Beginn an juristisch kontro-

vers diskutiert (Welan 1986; Koja 1997), was Bundespräsident Klestil die Möglichkeit

eröﬀnete zu argumentieren, er habe sein Vertretungsrecht in diesem Fall lediglich an

den zuständigen Bundeskanzler delegiert. Die Außenpolitik bleibt aber dennoch, sei

es durch Staatsbesuche oder die Begleitung von Wirtschaftsdelegationen, ein zentrales

Betätigungsfeld der Bundespräsident*innen. Der damalige Wirtschafskammerpräsident

Christoph Leitl sprach dabei von der wichtigen Rolle des*der Bundespräsidenten*Bun-

despräsidentin als „Türöﬀner … (besonders für) … schwierige Märkte“ (Leitl 2017,

106).

Die machtpolitisch potenziell wirkmächtigsten Kompetenzen besitzen die Bun-

despräsident*innen bei der Regierungsbildung beziehungsweise der Entlassung einer

Regierung. Bei der Ernennung des*der Bundeskanzlers*Bundeskanzlerin ist der*die

Bundespräsident*in durch keinerlei verfassungsrechtliche Vorgaben eingeschränkt. Die

Bundesregierung in ihrer Gesamtheit oder der*die Bundeskanzler*in selbst kann folg-

lich entsprechend Artikel 70 (1) B-VG durch den*die Bundespräsidenten*Bundesprä-

sidentin entlassen werden, einzelne Bundesminister*innen hingegen nur auf Vorschlag

des*der Bundeskanzlers*Bundeskanzlerin oder auf eigenen Wunsch. Realpolitische Ab-

wägungen und die Bedingungen der Gewaltenverschränkung engen diese formal weit-

reichende Kreationsfunktion der Bundespräsident*innen jedoch üblicherweise emp-

ﬁndlich ein. Die Regierungsbildung bedarf nämlich zusätzlich der Initiative des*der

Bundeskanzlers*Bundeskanzlerin, da die einzelnen Minister*innen und Staatssekre-

tär*innen nur auf dessen beziehungsweise deren Vorschlag ernannt werden können.

Eine Regierungsbildung beruht somit immer auf einer parlamentarischen Mehrheit im

Nationalrat oder zumindest einer Duldung durch diese, da der Nationalrat durch ein

Misstrauensvotum jederzeit die Bundesregierung zu Fall bringen kann. Bei der Beru-

fung von Koalitionsregierungen besteht zumindest in formaljuristischer Hinsicht den-

noch ein nicht unbeträchtlicher Gestaltungsspielraum. Die verfassungsrechtlich starke

Stellung des*der Bundespräsidenten*Bundespräsidentin wird durch die jahrzehntelang

geübte Praxis des Rollenverzichts jedoch konterkariert und die stimmenstärkste Partei

Regierungschefs*Staats- und Regierungscheﬁnnen der EU (Europäischer Rat), ﬁnden sich

mehrere Präsident*innen semi-präsidentieller Systeme – nicht nur Frankreichs, sondern auch

Litauens und Rumäniens (sowie der Präsident Zyperns, der einzigen präsidentiellen Demo-

kratie innerhalb der EU).

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278 Ludger Helms / Philipp Umek

regelmäßig mit der Regierungsbildung betraut.7 In der Vergangenheit gab es nur drei

Fälle, in denen Bundespräsidenten die ihnen vorgeschlagenen Ernennungen ablehnten:

So weigerte sich Karl Renner 1949, den unter Korruptionsverdacht stehenden Peter

Krauland erneut zu ernennen; eodor Körner stemmte sich 1953 erfolgreich gegen

die Ernennung einer Konzentrationsregierung mit dem Verband der Unabhängigen

(VdU); omas Klestil schließlich verhinderte 1999 die Angelobung der beiden FPÖ-

Politiker Hilmar Kabas und omas Prinzhorn.8 Analog dazu zog Bundespräsident

Alexander Van der Bellen im Vorfeld der Regierungsbildung 2017, wohlwissend eine

Regierungsbeteiligung der FPÖ nicht verhindern zu können, früh eine rote Linie: keine

Angelobung von Johann Gudenus und Harald Vilimsky (wobei es bezeichnend war,

dass keiner von beiden als Ministerkandidat der FPÖ gehandelt wurde).

Die Auﬂösung des Nationalrats durch den Bundespräsidenten oder die Bundesprä-

sidentin kann auf Antrag durch die Bundesregierung und mit entsprechender Begrün-

dung erfolgen, „er [oder sie, sic] darf dies jedoch nur einmal aus dem gleichen Anlass

verfügen“ (Art 29 B-VG). Im Gegensatz zu einer möglichen Selbstauﬂösung des Natio-

nalrats, bei der dieser bis zur Konstitution des neuen Nationalrats weiter tagen könnte,

wäre dadurch der Nationalrat unmittelbar handlungsunfähig. Von dieser Option wurde

bisher nur von Wilhelm Miklas 1930 Gebrauch gemacht (siehe Abschnitt 3.), seitdem

gilt sie als totes Recht und würde nur im Ausnahmefall einer politischen Pattsituation

im Nationalrat eine legitime Anwendung ﬁnden. Obwohl noch nie zur Anwendung

gelangt, gäbe es nach Artikel 100 B-VG ebenso die Möglichkeit, einzelne Landtage auf-

zulösen. Dafür benötigt der*die Bundespräsident*in jedoch einen entsprechenden An-

trag der Bundesregierung. In weiterer Folge muss die Zustimmung des Bundesrates mit

Zweidrittelmehrheit eingeholt werden, wobei die Mandatar*innen des Bundeslandes,

dessen Landtag aufgelöst werden soll, kein Stimmrecht besitzen.

Zu den sonstigen Kompetenzen zählen ferner einige weniger bedeutende, aber

7 Mit Rollenverzicht ist die bewusste Nichtinanspruchnahme einer im Lichte der institutionel-

len Kompetenzen betrachtet möglich erscheinenden, deutlich prominenteren Rolle des*der

Bundespräsidenten*Bundespräsidentin im politischen Prozess gemeint. Die Gründe dafür

waren vielfältig. „Letzten Endes erwies sich eine deutlich exponiertere Stellung des*der Bun-

despräsidenten*Bundespräsidentin in der Verfassungspraxis schlicht als entbehrlich. Es gab

keinen Mangel an repräsentativen Führungsﬁguren, kein Machtvakuum, sondern im Gegen-

teil eher zu viele Machtzentren, besonders im Bereich der Exekutive zu Zeiten einer großen

Koalition“ (Helms/Wineroither 2017, 195).

8 Nach Jahren nährten sich allerdings Mutmaßungen, dass dies im Einvernehmen zwischen

Jörg Haider und omas Klestil als inszenierte Sollbruchstelle konstruiert war, um jenem

Bundespräsidenten die Möglichkeit zum symbolischen Widerstand zu geben; siehe https://

kurier.at/politik/inland/die-ablehnung-von-zwei-ministern-eine-inszenierung/298.386.278

(31.03.2022).

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279Der*die Bundespräsident*in

zum Teil durchaus ressourcenintensive Aufgaben. So verlangt die Bundesverfassung in

Artikel 47, dass im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens das verfassungskonforme Zu-

standekommen der Bundesgesetze durch den*die Bundespräsidenten*Bundespräsiden-

tin bestätigt wird. Dies entspricht jedoch keinesfalls einem Vetorecht aus politischen

Gründen wie es Präsident*innen in den USA zusteht. Der*die Bundespräsident*in be-

glaubigt dabei nur als Staatsnotar*in die Einhaltung formaler Regeln, die inhaltliche

Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes kann schon aufgrund fehlender

Ressourcen nicht geleistet werden (Cede/Prosl 2017), obliegt aber ohnehin dem Verfas-

sungsgerichtshof. Diese Kompetenzarmut österreichischer Bundespräsident*innen im

Gesetzgebungsverfahren ist nicht nur im Vergleich zu Präsident*innen präsidentieller

und vieler semi-präsidentieller Systeme auﬀällig. Selbst die insgesamt deutlich ressour-

cenärmeren deutschen Bundespräsident*innen verfügen nach herrschender Auﬀassung

über ein materielles (nicht nur formelles) Prüfungsrecht9, welches dem österreichischen

Staatsoberhaupt fehlt. Dennoch gibt es in der Praxis gewisse Handlungsspielräume. So

lehnte Bundespräsident Fischer Anfang 2008 die Beurkundung einer Novelle zur Ge-

werbeordnung ab, da das betreﬀende Gesetz aus seiner Sicht eine rückwirkende Straf-

bestimmung enthielt.10

Weiters obliegen der Präsidentschaftskanzlei die personellen Ernennungen im Staats-

dienst wie Richter*innen, Bundesbeamt*innen und Oﬃzier*innen des Bundesheeres.

Wenngleich diese Ernennungen meist durch die zuständigen Ministerien direkt erfol-

gen, wird die Ernennung hochrangiger Beamter*Beamtinnen sowie von Verwaltungs-

und Verfassungsrichter*innen durch die Präsidentschaftskanzlei selbst betreut. Verschie-

dene Bundespräsidenten machten in der Vergangenheit von ihrem Überprüfungsrecht

der Ernennungsvoraussetzungen regelmäßig Gebrauch. Etwaige Interventionen in die

Personalpolitik der Parteien fanden aber, mit Ausnahme der Amtszeit omas Klestils,

stets dezent, abseits der Öﬀentlichkeit statt. Für Aufsehen sorgte jedoch die von Alex-

ander Van der Bellen verhinderte Ernennung von Peter Goldgruber.11

Der*die Bundespräsident*in verfügt nach Artikel 80 B-VG über den Oberbefehl

über das österreichische Bundesheer. Daraus leitet sich allerdings keineswegs eine „un-

mittelbare Befehlsgewalt“ (Welan 1992, 72) ab; vielmehr verbleibt die zentrale poli-

tische Kompetenz im Verteidigungsministerium. Die Präsidentschaftskanzlei kann

9 https://www.bundestag.de/resource/blob/817824/b8c8bb9b87e00a9c71aa9691cc3077a2/

WD-3-257-20-pdf-data.pdf (31.03.2022).

10 https://www.derstandard.at/story/3182945/bundespraesident-lehnt-gesetz-ab (31.03.2022).

11 Peter Goldgruber galt als Drahtzieher der BVT-Hausdurchsuchungen und Vertrauensmann

von Herbert Kickl und sollte zum Generalsekretär für öﬀentliche Sicherheit aufsteigen. Kickl

ernannte Goldgruber nur einen Tag nachdem am 19. Mai 2019 (zwei Tage nach Veröﬀent-

lichung der Ibiza-Aufnahmen) bekannt wurde, dass Bundeskanzler Kurz plane, dem Bundes-

präsidenten die Abberufung von Innenminister Herbert Kickl vorzuschlagen.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

280 Ludger Helms / Philipp Umek

ferner außerordentliche Rekrutierungsmaßnahmen veranlassen und von ihrem umfas-

senden Informationsrecht Gebrauch machen. Als eine politisch weniger wichtige, aber

potenziell durchaus zeitintensive Aufgabe kann weiters das Begnadigungsrecht12 oder

die Vergabe von außerordentlichen Ehrentiteln erwähnt werden. Abschließend ist auf

allfällige Kompetenzen in ausgesprochenen Krisensituationen hinzuweisen. Nach Arti-

kel 18 B-VG kommt dem Bundespräsidenten beziehungsweise der Bundespräsidentin

unter besonderen Voraussetzungen ein Notverordnungsrecht zu. Dieses wurde bislang

jedoch noch niemals in Anspruch genommen; auf diese Weise entstandene Verord-

nungen unterliegen jedenfalls einer ex-post Kontrolle durch den Nationalrat. Weiters

wurde Bundespräsident Van der Bellen erstmalig als Vollzugsorgan im Zuge weiterer

Ermittlungen durch die Wirtschafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft (WKStA)

und der politischen Aufarbeitung im Ibiza-Untersuchungsausschuss tätig. Am 5. Mai

2021 wurde er mit der Exekution eines VfGH-Entscheids gegen Finanzminister Ger-

not Blümel beauftragt. Dieser weigerte sich beharrlich, dem Parlament entsprechende

E-Mail-Postfächer aus seinem Ministerium zum Untersuchungsgegenstand zugänglich

zu machen. Blümel lieferte in diesem beispiellosen Vorgang schlussendlich die angefor-

derten E-Mails in ausgedruckter Form und kam dadurch der Exekution durch den*die

Bundespräsidenten*Bundespräsidentin zuvor.

Anschauliches. Wahlkampf 2016

Der aktuelle Bundespräsident Alexander Van der Bellen wurde am 4. Dezember 2016

nach einem beispiellos turbulenten und prolongierten Wahlkampf zum Nachfolger von

Heinz Fischer gewählt und am 26. Jänner 2017 angelobt. Die Wahlkampagnen starteten

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blieb die einzige Kandidatin um die Bundespräsidentschaft 2016 und war insgesamt

die siebente Frau, die für das Amt kandidierte.13 Die ehemaligen Großparteien ÖVP und

     

12 Im Schnitt wurden zuletzt jährlich ca. 25 Einzelbegnadigungen und 15 Weihnachtsbegna-

digungen ausgesprochen. Von 2015-2019 waren das insgesamt 202 Begnadigungen https://

www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXVII/AB/AB_00593/index.shtml (31.03.2022).

13 Damit war die Gruppe der Kandidat*innen für die Hofburg in der Summe deutlich weib-

licher als jene der Kanzlerkandidat*innen (Helms 2020), in der es erst im Kontext der Natio-

nalratswahl 2019 mit Pamela Rendi-Wagner die erste weibliche Spitzenkandidatin gab.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

281Der*die Bundespräsident*in

      

Seniorenbundes. Für die SPÖ legte Rudolf Hundstorfer sein Amt als Sozialminister zu-

rück, um sich ganz dem Wahlkampf widmen zu können. Die Bundespräsidentschaft gilt

traditionell als krönender Abschluss einer langjährigen Parteikarriere. Ins Altersschema

passend, jedoch parteipolitisch unabhängig, reihte sich der Wiener Baumeister Richard

Lugner mit rund 85 Jahren als ältester Bewerber ein. Er war auch der einzige Kandi-

dat, der bereits zuvor einen Bundespräsidentschaftswahlkampf bestritten hatte. Un-

gewöhnlich jung für dieses Amt hingegen erschien Norbert Hofer als Kandidat der FPÖ.

Der amtierende dritte Nationalratspräsident zögerte zunächst, das üblicherweise am

 

Engagement nach einer Amtszeit als Bundespräsident*in würde unweigerlich wie ein

Rückschritt wirken, trotz des international beobachteten Trends hin zu beeindrucken-



Auf gesellschaftlicher Ebene wurde in Österreich eine immer stärkere Polarisierung

debattiert, was schlussendlich exakt der medialen Aufmerksamkeitslogik entsprach,

so dass der weitere Wahlkampf zwischen den ideologisch am weitesten entfernten

Kandidat*innen in einem „perfekten Sturm“ kulminierte. Norbert Hofer entschied den

ersten, noch vergleichsweise unaufgeregten Wahlgang mit 35,1 Prozent klar für sich.

Alexander Van der Bellen reihte sich mit 21,4 Prozent nur knapp vor der drittplatzierten



-

teilen für Norbert Hofer in den Umfragen. Dennoch entschied Alexander Van der Bellen

die Stichwahl mit einem nur hauchdünnen Vorsprung (50,4 %) für sich. Dabei konnte das



verkündet werden. Beinahe 20 Prozent der Stimmen wurden als Briefwahlstimmen re-

gistriert. Van der Bellen erhielt ein Vielfaches mehr dieser Stimmen als Hofer, was im

FPÖ-Lager wiederholt eine scharfe Kritik an den Wahlkarten hochkochen ließ.

Die FPÖ brachte schließlich eine Anfechtung dieses zweiten Wahlgangs ein. Die Be-

schwerden umfassten dabei im Wesentlichen die vorzeitige Auszählung der Briefwahl-

stimmen, obwohl dies auch in früheren Wahlgängen durchaus üblich war. Der VfGH gab

dieser Anfechtung statt und ordnete eine Wiederholung des Wahlgangs für ganz Ös-

terreich an. Eine tatsächliche und ergebnisverändernde Auswirkung wurde zwar nicht

angenommen, doch genügte dem Verfassungsgerichtshof die potenzielle Gefährdung

der elektoralen Integrität.14 Aus heutiger Sicht kann dieses Urteil als richtungsweisend

14 Besonders bezeichnend war auch die Erkenntnis, dass Wahlbeisitzer*innen der FPÖ ihrer

Pﬂicht zwar teilweise nicht nachgekommen seien, die Abläufe dennoch beurkundeten und

diese im Rahmen der Anfechtung wieder zurückzogen. Die FPÖ glaubte oﬀenbar, von An-

fechtung und ihrer liebgewonnen Opferrolle unweigerlich zu proﬁtieren. Retrospektiv stärkte

sie durch die erzwungene Wahlwiederholung indes vielmehr den Rechtsstaat.

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282 Ludger Helms / Philipp Umek

gelten, mit nachhaltig positiven Wirkungen auf die künftigen Standards der Durchfüh-

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konnte nicht durchgeführt werden, da bereits versendete Wahlkartenkuverts fehler-

hafte Klebestellen aufwiesen.

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bei einer nochmals deutlich gesteigerten Wahlbeteiligung von 74,2 Prozent, zum neunten

österreichischen Bundespräsidenten der Zweiten Republik gekürt. Dieser ungewöhnlich

lange und damit zugleich überaus kostenintensive Wahlkampf hinterließ kurzfristig auch

deutliche Spuren in der österreichischen Parteienlandschaft. Beinahe während des ge-

samten Wahlkampfs war die politische Kommunikation der GRÜNEN von großer Vorsicht

geprägt und darauf gerichtet, kein innenpolitisches Thema zu einer eventuellen Bürde

im Bundespräsidentschaftswahlkampf werden zu lassen. Die grüne Bundessprecherin Eva

Glawischnig, als eine besonders bei der FPÖ-Wählerschaft polarisierende Politikerin, trat

während des sich in die Länge ziehenden Wahlkampfs kaum in Erscheinung. Die immer

neu zu stemmenden und in Österreich traditionell wichtigen Plakatkampagnen belasteten

die GRÜNEN 

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der Bellen zur Bundespräsidentschaft verhelfen konnte, scheiterten sie, politisch zerstrit-



und verpassten somit den Einzug ins Parlament (Buzogány/Scherhaufer 2018).

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Das Amt des*der Bundespräsidenten*Bundespräsidentin besteht seit 1920 und wurde

mit der damaligen Bundesverfassung eingeführt, um den Kaiser und späteren Staatsrat

als Staatsoberhaupt zu ersetzen (Müller 2006, 188). Erstes Staatsoberhaupt der neuge-

gründeten Republik war allerdings Karl Seitz, der bereits von 1918 bis 1920 ex oﬃcio

als Präsident des Staatsratsdirektoriums diese Funktion wahrnahm. Mit dem B-VG von

1920 wurde Michael Hainisch durch die Bundesversammlung zum ersten Bundesprä-

sidenten gewählt. Zunächst noch mit bescheidenen Kompetenzen ausgestattet (B-VG

1920, Art 65), wurde das Amt erst mit der Verfassungsreform von 1929 aufgewertet

und die Amtszeit von vier auf sechs Jahre verlängert. Entscheidende Neuerung waren

dabei nach dem Vorbild der Weimarer Republik die (De-)Kreationsfunktion der Bun-

desregierung und das Recht zur Auﬂösung des Nationalrats. Die neue Verfassung sah

ebenso die Stärkung des Amtes durch eine direkte Volkswahl vor. Der zweite Amtsin-

haber Wilhelm Miklas wurde aber zunächst aufgrund einer Übergangsregelung ebenso

wie sein Vorgänger durch die Bundesversammlung gewählt. Er trat 1938 auf Druck

der Nationalsozialisten zurück. Im Vorfeld dieser Entwicklungen war es auch der erste

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283Der*die Bundespräsident*in

und bisher einzige Gebrauch der neu erworbenen Machtbefugnisse durch den Bundes-

präsidenten, der mitverantwortlich den Weg in den Austrofaschismus ebnete (Mül-

ler 2006, 199). Miklas löste 1930 den Nationalrat aus parteipolitischen Motiven auf.

Die parlamentarischen Machtverhältnisse verschoben sich in der Folge zugunsten der

faschistischen Kräfte. Später verabsäumte er es, entschiedener der Selbstausschaltung

des Parlaments entgegenzuwirken. Dennoch waren es nicht nur verfassungsrechtliche

Strukturen oder Entscheidungen Einzelner, die das demokratische System der Zwi-

schenkriegszeit scheitern ließen. Vielmehr erwies sich auch das politische Klima an sich

als wenig demokratieförderlich (Campbell/Gerlich 2000).

Nach dem Zweiten Weltkrieg reaktivierte man die Verfassung von 1929, wohl wis-

send dass die wesentlichen politischen Akteure in SPÖ und ÖVP zur konsensualen

Machtteilung bereit waren. Die Bundesversammlung wählte den zuvor mit der Bildung

einer provisorischen Regierung betrauten Karl Renner zum ersten Bundespräsidenten

der Zweiten Republik. Um keine allzu weitreichenden Eingriﬀe der alliierten Besat-

zungsmächte zu provozieren und den fragilen Parteienfrieden nicht zu gefährden, ver-

zichtete man zunächst auf große Reformvorhaben. Erst der Tod Stalins 1953 bot Gele-

genheitsstrukturen, um schlussendlich mit der Unterzeichnung des Staatsvertrags 1955

zur Unabhängigkeit zurückzuﬁnden (Gehler 1994; Steininger 2005).

Die erste Direktwahl für das Amt des*der Bundespräsidenten*Bundespräsidentin

fand am 6. Mai 1951 statt; dabei konnte sich eodor Körner im zweiten Wahlgang

(gegen Heinrich Gleißner) durchsetzen. Mit der parteilosen Kandidatur von Ludovica

Hainisch-Marchet bewarb sich bereits bei der ersten Direktwahl auch eine Frau um das

höchste Amt der Republik. Bisher waren jedoch alle Amtsinhaber Männer, die meis-

ten davon zudem „soziale Aufsteiger“ (Heinrich und Welan 1991, 136, nach Müller

2006, 192). Viele von ihnen verstarben noch im Amt, Karl Renner und eodor Kör-

ner bereits während ihrer ersten Amtsperiode. Nach 1945 dienten bislang nur Rudolf

Kirchschläger und Heinz Fischer zwei volle Amtszeiten. Meist waren es auch nicht die

Spitzenpolitiker der Parteien, die sich um das Amt bemühten; die bislang einzige Aus-

nahme bildete die Kandidatur Adolf Schärfs im Jahre 1957 (siehe Tab. 1).

Das Amt des*der Bundespräsidenten*Bundespräsidentin ist seit 1929 hinsichtlich

seiner formalen Befugnisse sehr ansehnlich ausgestattet. Die Strahlkraft dieser zentralen

Institution des politischen Systems schöpft sich allerdings nicht allein aus diesen ver-

fassungsrechtlichen Kompetenzen, sondern auch und vor allem aus seiner außerordent-

lichen Legitimation. Dabei ist es nicht nur die direkte Wahl, gepaart mit einer langen

Amtszeit und abgesichert durch eine faktische Unabsetzbarkeit, die den Amtsinhabern

half, zu einem politisch-institutionellen Stützpfeiler der Zweiten Republik zu werden.

Es ging ganz oﬀenbar auch um die gesellschaftliche Wertschätzung der Amtsführung.

Die meisten Bundespräsidenten konnten im Zuge ihrer Amtszeit ihre Popularitäts- und

Vertrauenswerte ausbauen. Die bewusst weitgehend passive Rolle und die daraus sich er-

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284 Ludger Helms / Philipp Umek

gebende große Distanz zu den Niederungen der Tagespolitik halfen dabei, im historisch

konsensorientierten politischen Klima der Republik zu reüssieren. Die österreichische

Parteiendemokratie zu transzendieren war von jeher eine der größten Erwartungen an

die bisherigen Amtsinhaber wie auch zugleich ihr eigener Anspruch.

Tab. 1 Sämtliche Wahlwerber*innen und ihre Stimmergebnisse

Stimmen Prozent Stichwahl

06.05.1951 Erster Wahlgang (4.298.347 gültige Stimmen)

Dr. Heinrich Gleißner 1.725.451 40,1 47,9

Dr. h. c. eodor Körner 1.682.881 39,2 52,1

Dr. Burghard Breitner 622.501 15,4

Gottlieb Fiala 219.969 5,1

Dr. Johannes Ude 5.413 0,1

Ludovica Hainisch-Marchet 2.132 0,1

05.05.1957 Ein Wahlgang (4.417.859 gültige Stimmen)

Dr. Adolf Schärf 2.258.255 51,1

Dr. Wolfgang Denk 2.159.604 48,9

28.04.1963 Ein Wahlgang (4.464.120 gültige Stimmen)

Dr. Adolf Schärf 2.473.349 55,4

Ing. Dr. h. c. Julius Raab 1.814.125 40,6

Dr. Josef Kimmel 176.646 4,0

23.05.1965 Ein Wahlgang (4.585.324 gültige Stimmen)

Dr. h. c. Franz Jonas 2.324.436 50,7

Dr. Alfons Gorbach 2.260.888 49,3

25.04.1971 Ein Wahlgang (4.712.048 gültige Stimmen)

Dr. h. c. Franz Jonas 2.487.239 52,8

Dr. Kurt Waldheim 2.224.809 47,2

23.06.1974 Ein Wahlgang (4.630.837 gültige Stimmen)

Dr. Rudolf Kirchschläger 2.392.367 51,7

Dr. Alois Lugger 2.238.470 48,3

18.05.1980 Ein Wahlgang (4.430.889 gültige Stimmen)

Dr. Rudolf Kirchschläger 3.538.748 79,9

Dr. Willfried Gredler 751.400 16,9

Dr. Norbert Burger 140.741 3,2

04.05.1986 Erster Wahlgang (4.719.980 gültige Stimmen)

Dr. Kurt Waldheim 2.343.463 49,6 53,9

Dr. Kurt Steyrer 2.061.104 43,7 46,1

Freda Meissner-Blau 259.689 5,5

Dr. Otto Scrinzi 55.724 1,2

26.04.1992 Erster Wahlgang (4.645.177 gültige Stimmen)

Dr. Rudolf Streicher 1.888.599 40,7 43,1

Dr. omas Klestil 1.728.234 37,2 56,9

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

285Der*die Bundespräsident*in

Stimmen Prozent Stichwahl

Dr. Heide Schmidt 761.390 16,4

Robert Jungk 266.954 5,7

19.04.1998 Ein Wahlgang (4.169.319 gültige Stimmen)

Dr. omas Klestil 2.644.034 63,4

Mag. Gertraud Knoll 566.551 13,6

Dr. Heide Schmidt 464.625 11,2

Ing. Richard Lugner 413.066 9,9

Karl Nowak 81.043 1,9

25.04.2004 Ein Wahlgang (4.136.016 gültige Stimmen)

Dr. Heinz Fischer 2.166.690 52,4

Dr. Benita Ferrero-Waldner 1.969.326 47,6

25.04.2010 Ein Wahlgang (3.161.964 gültige Stimmen)

Dr. Heinz Fischer 2.508.373 79,3

Barbara Rosenkranz 481.923 15,2

Dr. Rudolf Gehring 171.668 5,4

24.04.2016 Erster Wahlgang (4.279.170 gültige Stimmen)

Ing. Norbert Hofer 1.499.971 35,1

Dr. Alexander Van der Bellen 913.218 21,3

Dr. Irmgard Griss 810.641 18,9

Rudolf Hundstorfer 482.790 11,3

Dr. Andreas Khol 475.767 11,1

Ing. Richard Lugner 96.783 2,7

22.05.2016 Zweiter Wahlgang (4.472.171 gültige Stimmen)

Dr. Alexander Van der Bellen 2.251.517 50,3

Ing. Norbert Hofer 2.220.654 49,7

04.12.2016 Wiederholung zweiter Wahlgang (4.597.553 gültige Stimmen)

Dr. Alexander Van der Bellen 2.472.892 53,8

Ing. Norbert Hofer 2.124.661 46,2

09.10.2022 Ein Wahlgang (4.056.729 gültige Stimmen)

Dr. Alexander Van der Bellen 2.299.590 56,7

Dr. Walter Rosenkranz 717.097 17,7

Dr. Dominik Wlazny 337.010 8,3

Dr. Tassilo Wallentin 327.214 8,1

Gerald Grosz 225.942 5,6

Dr. Michael Brunner 85.465 2,1

Heinrich Staudinger 64.411 1,6

Quelle: Bundesministerium für Inneres (2022); eigene Darstellung.

Zurückhaltung und Überparteilichkeit waren wichtig, die Ehrwürdigkeit litt nur vor-

rübergehend während der besonders herausfordernden Phasen unter Kurt Waldheim

und omas Klestil. In der Causa Waldheim wurde dessen kolportierte und durch bio-

graphische Auslassungen auﬀällig gewordene Vergangenheit als Oﬃzier der Wehrmacht

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

286 Ludger Helms / Philipp Umek

diskutiert. Die internationale Dimension dieser Debatte – Kurt Waldheim war zuvor

von 1972 bis 1981 Generalsekretär der Vereinten Nationen – wurde geschickt von der

ÖVP instrumentalisiert. Für den „Pﬂichterfüller“ (Haslinger 1995, 26) wurde in einer

oﬀensiven „Jetzt erst recht!“-Kampagne mobilisiert, um ihn schlussendlich in das Amt

zu hieven (ebda., 24–49). Klestils Amtszeit hingegen wurde überschattet durch eine

außereheliche Aﬀäre, breitgetreten im Boulevard, und seine ungewöhnlich großzügige

Amtsauslegung, für die er in der Öﬀentlichkeit immer wieder kritisiert wurde. Erst mit

der Amtsübernahme von Heinz Fischer kehrte wieder Ruhe in die Hofburg ein. Alexan-

der Van der Bellen gelang es bislang auch in Krisenzeiten jenen Halt und jene Einigkeit

zu vermitteln, die im Kontext der Betrachtung früherer Präsidentschaften treﬀend als

„Autorität in Reserve“ (Müller 2006, 199) beschrieben wurde.

Für die politikwissenschaftliche Erforschung von Systemen aus der Familie der semi-

präsidentiellen Demokratien ist es üblich, nach Phasen übereinstimmender und divergie-

render Muster der parteipolitischen Kontrolle des Amtes des*der Präsidenten*Präsidentin

einerseits und der Regierung beziehungsweise der Position des*der Regierungschefs*Regie-

rungscheﬁn andererseits zu unterscheiden. Dabei kann mit Robert Elgie weiter diﬀerenziert

werden zwischen Phasen des „divided government“ und der „cohabitation“: In Phasen von

„divided government“ besitzen Regierungschef*in und Präsident*in eine unterschiedliche

Parteizugehörigkeit, aber die Partei des*der Präsidenten*Präsidentin ist in der Regierung

vertreten. Phasen der „cohabitation“ sind demgegenüber dadurch gekennzeichnet, dass

Regierungschef*in und Präsident*in eine unterschiedliche Parteizugehörigkeit besitzen

und die Partei des*der Präsidenten*Präsidentin nicht in der Regierung vertreten ist (Elgie

2011, 56 f.). Obwohl eine solche Sicht auf Staatsoberhaupt und Regierung in Österreich

wenig üblich ist, lohnt doch ein kurzer Blick auf die bisherigen Muster. Dabei ergibt sich

das folgende Bild, bei dem die Phase der vom damaligen Bundespräsidenten eingesetzten

Expertenregierung (Juni 2019 bis Januar 2020) unter Kanzlerin Brigitte Bierlein bewusst

nicht als Phase einer gesteigerten Form der parteipolitischen Machtteilung zwischen Staats-

oberhaupt und Regierungscheﬁn bewertet beziehungsweise ausgewiesen wird.

Tab. 2 Phasen von „divided government“ und „cohabitation“ in der Zweiten Republik

divided government cohabitation

April 1945–Dezember 1950

Juni 1951–Januar 1957

Mai 1957–Februar 1965

Juni 1965–April 1966

April 1966–April 1970

Januar 1987–Februar 2000

Juli 2004–Januar 2007

Januar 2017–Juni 2019

Januar 2020–

Quelle: Zusammenstellung durch die Autoren gemäß der Unterscheidungen von Elgie (2011, 59).

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287Der*die Bundespräsident*in

Die ersten zwei Nachkriegsjahrzehnte standen im Zeichen des „divided government“,

was vor allem der langen Vorherrschaft großer Koalitionen geschuldet war. Zur ersten

„cohabitation“ kam es im Frühjahr 1966 im Zuge der Bildung der ersten Alleinre-

gierung der ÖVP. Auch die zweite längere Phase des „divided government“ ab An-

fang 1987 war im Kern ein Ergebnis der abermaligen Vorherrschaft Großer Koalitio-

nen. Durch die größte Vielfalt denkbarer Konstellationen war die Präsidentschaft von

Franz Jonas (SPÖ) geprägt, während derer es zu einer Phase des „divided government“

(1965–1966), der „cohabitation“ (1966–1970) und schließlich des „uniﬁed govern-

ment“ (während der ersten vier Jahre der Ära Kreisky, 1970–1974) kam.

Die entscheidende Frage lautet freilich, ob sich aus diesen Mustern irgendwelche

Rückschlüsse für das Agieren des Präsidenten beziehungsweise das Verhältnis zwischen

Präsident*in und Regierung in der Verfassungspraxis ziehen lassen. Die Episode der

umstrittenen Regierungsbildung des Jahres 2000 – bei der es immerhin auch darum

ging, den damaligen Spitzenkandidaten der ÖVP als der bei der vorausgehenden Na-

tionalratswahl nur drittplatzierten Partei zum neuen Kanzler zu machen – suggeriert,

dass Phasen des „uniﬁed government“ nicht unbedingt durch weniger Konﬂikte ge-

prägt sind. Auch der historische Präzedenzfall einer materiellen Gesetzesprüfung und

verweigerten Ausfertigung durch Präsident Fischer (SPÖ) ﬁel in die Phase einer sozial-

demokratisch kontrollierten Kanzlerschaft (Regierung Gusenbauer). Umgekehrt stand

eine parteipolitisch konträre Kontrolle der Ämter des*der Präsidenten*Präsidentin und

des*der Kanzlers*Kanzlerin einem ausnehmend guten Auskommen beider Seiten selten

im Wege. Als jüngeres Beispiel hierfür kann auch das zunächst eher schwierige Ver-

hältnis zwischen Van der Bellen und ÖVP-Chef und Bundeskanzler Sebastian Kurz

gelten.15 In diesem Sinne sind die österreichischen Verhältnisse den in Deutschland

beobachteten politischen Beziehungen zwischen Kanzler*in und Präsident*in (Helms

1998 & 2007, 188 f.) nicht unähnlich.16 Während eine andere politische Heimat

des*der Präsidenten*Präsidentin eher politische Zurückhaltung und im Zweifelsfall ein

betont konsensorientiertes Agieren zu befördern scheint, ist der politische Gleichklang

politischer Kontrolle beider Ämter gelegentlich eher von einem auﬀallend kritischen

Gebaren einer oder beider Seiten begleitet.

15 https://www.zeit.de/2021/41/sebastian-kurz-alexander-van-der-bellen-oesterreich-bundesre-

gierung (31.03.2022).

16 Das politische Verhältnis Kanzlerin Merkels (CDU) zu Bundespräsident Steinmeier (SPD)

war in der Summe gewiss nicht schlechter als jenes zu Bundespräsident Wulﬀ (CDU). Bundes-

präsident Köhler (CDU) soll nach Einschätzung einiger Beobachter gar wegen Merkel bzw.

wegen mangelnder politischer Rückendeckung durch ihre Regierung zurückgetreten sein.

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288 Ludger Helms / Philipp Umek

4. Einordnung des österreichischen Falls

In Übereinstimmung mit der primär institutionellen Charakterisierung der österreichi-

schen Bundespräsident*innen im Rahmen dieses Bandes ist die nachfolgende Einord-

nung des österreichischen Falls bewusst auf zentrale institutionelle Aspekte (des Amtes

selbst wie des institutionellen Kontextes) konzentriert. In der Regierungsformenleh-

re und der speziellen Diskussion über unterschiedliche Varianten semi-präsidentieller

Systeme gilt Österreich als Beispiel für den „president-parliamentary“-Typ, bei dem

der*die Regierungschef*in und das Kabinett sowohl dem Parlament als auch dem*der

Präsident*in gegenüber kollektiv politisch verantwortlich sind (gemeinsam mit Syste-

men bzw. Ländern wie einst die Weimarer Republik, 1918–1933, und bis heute for-

mal Russland). Davon abgegrenzt wird der „premier-presidential“-Typ, in dem eine

kollektive politische Verantwortlichkeit von Regierungschef*in und Kabinett nur dem

Parlament gegenüber besteht; so in der V. Republik Frankreich, in Irland oder Polen

(Shugart/Carey 1992; Elgie 2011, Tab. 2.2). Eine international vergleichende Übersicht

auf den Spuren Robert Elgies (2011) bietet Tabelle 3.

Tab. 3 Semi-präsidentielle Systeme in Europa nach Regimetyp, “president-parliamentary“ und

“premier-presidential“

president-parliamentary premier-presidential

Island Finnland

Österreich Frankreich

Portugal (1976–82) Irland

Litauen

Polen

Portugal (1983–)

Slowakei

Slowenien

Türkei (2008–)

Quelle: Elgie (2011).17

Aus einer solchen institutionellen Perspektive betrachtet wird der Rollenverzicht öster-

reichischer Bundespräsident*innen besonders gut greifbar. Formal beﬁndet sich der*die

Bundespräsident*in mit Blick auf das Verhältnis zum*r Regierungschef*in gar in einer

machtvolleren Position als die Präsident*innen der V. Republik Frankreich. Dabei ent-

hüllt gerade der österreichisch-französische Vergleich die Grenzen einer auf die for-

malrechtliche Dimension konzentrierten Systematik. Tatsächlich verhalten sich Verfas-

17 Die Türkei ist in Elgies Darstellung ohne entsprechenden Vermerk doppelt geführt. Die Co-

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289Der*die Bundespräsident*in

sungstext und Verfassungspraxis in beiden Ländern geradezu umgekehrt zueinander: In

Frankreich, wo der*die Premierminister*in formal nicht des Vertrauens des*der Präsi-

denten*Präsidentin bedarf und von diesem*dieser auch nicht entlassen werden kann,

drehen sich Prozesse der Regierungsbildung im Kern um den*die Präsidenten*Präsiden-

tin. Außer in Zeiten der „cohabitation“, es werden insbesondere Premierminister*innen

auch ohne verfassungsrechtliche Grundlage seitens des*der Präsidenten*Präsidentin in

der Praxis jederzeit ihres Amtes enthoben. Dagegen ist es bislang keinem österreichi-

schen Staatsoberhaupt in den Sinn gekommen, allein eigenen politischen Präferenzen

folgend eine*n Bundeskanzler*in und die gesamte Bundesregierung zu entlassen. Auch

die jüngsten Beispiele des Kanzlerwechsels von Kurz zu Schallenberg im Oktober 2021

und von Schallenberg zu Nehammer im Dezember 2021 zeigten den Präsidenten in

der Rolle des unaufgeregten Notars von an anderer Stelle getroﬀenen Personalentschei-

dungen.

In der internationalen Literatur wurde in den vergangenen Jahren versucht, Indizes

präsidentieller Macht zu entwickeln, bei denen sowohl die verfassungsrechtlich ver-

bürgten Amtsgewalten des*der Präsidenten*Präsidentin als auch seine*ihre Macht in

der Verfassungspraxis berücksichtigt werden. In einem auf die so verstandene politische

Macht unterschiedlicher republikanischer Staatsoberhäupter Europas konzentrierten

Ranking von Elgie (2015, 321) landet der*die österreichische Präsident*in auf Rang 20

von 26 – hinter mehreren nur indirekt gewählten Staatsoberhäuptern, wie jenen Un-

garns oder Italiens. Damit erweist sich, dass die Direktwahl nicht notwendigerweise

bedeutet, dass der*die betreﬀende Präsident*in ein*e mächtige*r, oder jedenfalls mäch-

tigere*r, politische*r Akteur*in ist als indirekt gewählte Präsident*innen. Allerdings fällt

auf, dass die acht bestplatzierten Präsident*innen sämtlich per Direktwahl ins Amt ge-

langen.

Für eine umfassende Aktualisierung dieser komplexen Indizierung, welche die Mög-

lichkeiten dieses Beitrags sprengen würde, wäre zu berücksichtigen, dass die Macht

österreichischer Präsident*innen in der Verfassungspraxis aus den oben geschilderten

Gründen – der erstmaligen Nichtausfertigung eines Gesetzes wegen verfassungsrecht-

licher Bedenken durch Bundespräsident Fischer Anfang 2008, der weitgehend autono-

men Entscheidung über die Zusammensetzung der Expert*innenregierung unter Kanz-

lerin Brigitte Bierlein durch Präsident Van der Bellen 2019 und dessen wiederkehrend

prominenter Rolle in einer durch personelle Unbeständigkeit und außergewöhnliche

Herausforderungen geprägten Entwicklungsphase österreichischer und europäischer

Politik – heute ein Stück weit höher zu veranschlagen wäre als bei Elgie.

dierung wurde entsprechend dieser Quelle angepasst: http://www.semipresidentialism.com/

semi-presidentialism-premier-presidentialism-and-president-parliamentarism-a-new-coun-

try-years-dataset/ (31.03.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

290 Ludger Helms / Philipp Umek

 

Land Wahlmethode Bewertung (0–1)

Zypern direkt 0,75

Frankreich direkt 0,44

Rumänien direkt 0,39

Kroatien direkt 0,33

Island direkt 0,33

Portugal direkt 0,33

Litauen direkt 0,33

Polen direkt 0,32

Albanien indirekt 0,27

Ungarn indirekt 0,27

Estland indirekt 0,25

Italien indirekt 0,25

Mazedonien direkt 0,19

Irland direkt 0,18

Tschechien direkt 0,17

Finnland direkt 0,17

Malta indirekt 0,17

Slowakei direkt 0,15

Bulgarien direkt 0,14

Österreich direkt 0,13

Lettland indirekt 0,13

Serbien direkt 0,10

Slowenien direkt 0,08

Montenegro direkt 0,08

Deutschland indirekt 0,06

Griechenland indirekt 0,06

Die Werte wurden von Elgie auf Basis der Durchschnittswerte von drei Konzeptualisierungen präsiden-



Quelle: Elgie (2015)

In vergleichenden Bewertungen der politischen Rollen westeuropäischer Staatsober-

häupter, wie bei Heywood und Wright (1997), erscheint der*die österreichische Bun-

despräsident*in als ein Staatsoberhaupt mit einer prozeduralen“ Rolle (wie u.a. das

deutsche und italienische Pendant); im Gegensatz zu der überwiegend nur symboli-

schen oder diplomatischen Rolle unterschiedlicher Erbmonarch*innen (wie in den

Niederlanden oder Großbritannien). Am deutlichsten ist der Unterschied zu den Ex-

ekutivpräsident*innen Frankreichs und seinerzeit noch Finnlands. In Finnland führte

jedoch eine große Verfassungsreform im Jahre 2000, in deren Zentrum die Schwächung

des*der Präsidenten*Präsidentin stand, zu einer veränderten Situation (Lütticken/Pfeil

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

291Der*die Bundespräsident*in

2003), so dass seither auch für Finnland von einer lediglich prozeduralen Rolle des*der

Präsidenten*Präsidentin zu sprechen ist. Trotz des moderaten Machtzuwachses des*der

österreichischen Präsidenten*Präsidentin in der Verfassungspraxis, welche sich allein

schon in der erheblich exponierten Position des*der Präsidenten*Präsidentin in der Ära

Van der Bellen manifestiert, kann die Rolle des österreichischen Staatsoberhaupts auch

weiterhin mit dem Prädikat prozedural bezeichnet werden.

Tab. 5 Typus und Rolle des Staatsoberhaupts in Westeuropa

Land Staatsoberhaupt Rolle Regierungssystem

Belgien Monarch*in prozedural parlamentarische Monarchie

Dänemark Monarch*in symbolisch parlamentarische Monarchie

Deutschland Präsident*in prozedural parlamentarische Demokratie

Finnland Präsident*in prozedural semi-präsidentielle Demokratie

Frankreich Präsident*in exekutiv semi-präsidentielle Demokratie

Griechenland Präsident*in prozedural parlamentarische Demokratie

Irland Präsident*in prozedural semi-präsidentielle Demokratie

Italien Präsident*in prozedural parlamentarische Demokratie

Luxemburg Großherzog*in prozedural parlamentarische Monarchie

Niederlande Monarch*in symbolisch parlamentarische Monarchie

Norwegen Monarch*in symbolisch parlamentarische Monarchie

Österreich Präsident*in prozedural semi-präsidentielle Demokratie

Portugal Präsident*in prozedural semi-präsidentielle Demokratie

Spanien Monarch*in diplomatisch parlamentarische Monarchie

Schweden Monarch*in symbolisch parlamentarische Monarchie

UK Monarch*in diplomatisch parlamentarische Monarchie

Bewertungen der dritten Spalte, mit Ausnahme Finnlands.

Quelle: Heywood/Wright (1997, 80, Tab. 5.1); hier unter Hinzufügung der weiblichen Form.

Hinsichtlich des Auseinanderfallens von Verfassungsnorm und Verfassungswirklichkeit

stellt Österreich insgesamt einen Sonderfall mit einer besonders deutlich ausgeprägten

Diskrepanz dar. Angesichts des deutlich hinter den verfassungsrechtlichen Möglich-

keiten des Amtes zurückbleibenden, betont moderaten Agierens der bisherigen Amts-

inhaber, wurde seitens Forschung ein eindeutig parlamentarischer Charakter des Sys-

tems konstatiert. Bei Elgie werden mit Blick auf die Diﬀerenz zwischen der formalen

Konstellation und der lebenden Verfassung lediglich Irland und Island in einem Zuge

mit Österreich genannt (Elgie 2011, 41, Fußnote 2). In der großen Studie von Samuels

und Shugart (2010) ist die Stellung Österreichs eine noch exponiertere: Dort erscheint

Österreich gar als „the only obviously ‚parliamentarized‘ president-parliamentary re-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

292 Ludger Helms / Philipp Umek

gime in the world today“ (Samuels/Shugart 2010, 88) – ein Ausnahmefall, der – in

Übereinstimmung mit den oben referierten Bewertungen – teils als historischer Zufall,

teils als das Ergebnis des selbstbewussten Strebens der Parteien nach 1945 gewertet wird

(ebda., 89). Diese Bewertungen decken sich, bei aller Unterschiedlichkeit des Stils, mit

den Charakterisierungen medialer Beobachter*innen, die den österreichischen Präsi-

dent*innen im Kontext anderer Staatsoberhäupter – als „eine Art Queen von Volkes

Gnaden“ (Nimmervoll 2016) – charakterisierten. Substanziellere Studien haben sich

traditionell freilich eher einem Vergleich der österreichischen mit den deutschen Bun-

despräsident*innen zugewandt (Mehlhorn 2010).

5. Herausforderungen für die Zukunft

Die Erwartungen an die österreichischen Bundespräsident*innen reichen von der einer

obersten Ombudsperson, einer höchsten moralischen Instanz, bis hin zu einem*einer

Ersatzkaiser*in (Adamovich 2017, 9 f.). Entsprechend hoch sind die Erwartungen an

das Amt für die Zukunft. Dieser Schlussteil blickt auf die jüngere Reformdiskussion

und die Zukunft der Staatsoberhäupter in Österreich und Europa.

Bereits vor der Wahl von 2016 wurden von verschiedener Seite immer wieder Re-

formvorschläge für die künftige Ausgestaltung des Amtes eingebracht und diskutiert.

Die große Koalition forderte gemeinsam eine „Entrümpelung der Kompetenzen“, wäh-

rend die GRÜNEN das Amt „Trumpsicher“18 machen wollten. Im Juni 2016 erfolgte

dementsprechend die Einsetzung eines Unterausschusses „Kompetenzen des Bundes-

präsidenten und allfällige Reform dieser Kompetenzen“.19 Die konstituierende Sit-

zung ging allerdings ohne weiteren Termin auseinander, eine zweite Sitzung nach zehn

Monaten verlief ergebnislos, und nach einer Sitzungsabsage im April 2017 wurde der

Unterausschuss schließlich am 8. November 2017 aufgelöst. Der scheidende Bundes-

präsident Heinz Fischer adressierte bereits in der Festsitzung des Parlaments zu seiner

Verabschiedung aus dem Amt diese Vorschläge und warnte vor der Abschaﬀung bisher

ungenutzter Kompetenzen.20 Darüber hinaus war auch kein wesentlicher gesellschaft-

18 https://www.derstandard.at/story/2000054440853/verhandlungen-zu-kompetenzen-des-

bundespraesidenten-starten-ende-maerz (31.03.2022).

19 https://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXV/A-VF/A-VF_00002_00359/index.

shtml#tab-Sitzungsueberblick (31.03.2022).

20 „Wenn von manchen dieser Befugnisse seit Beginn der Zweiten Republik kein Gebrauch

gemacht werden musste, spricht das nicht gegen die Verfassung, sondern für die Reife und

Stabilität unseres politischen Systems und auch für das Augenmaß der vom Volk gewählten

Bundespräsidenten“ (https://www.parlament.gv.at/PAKT/PR/JAHR_2016/PK0835/index.

shtml, 31.03.2022).

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293Der*die Bundespräsident*in

licher Reformdruck erkennbar (Poier 2020). Einzig die erfolgreiche Kandidatur und

Wahl einer weiblichen Amtsinhaberin erscheint als überfällig; sie würde das facetten-

reiche Amt bereichern und dessen ohnehin bereits ausgeprägt hohe gesellschaftliche

Anerkennungswürdigkeit vermutlich weiter steigern.

Die erste Amtszeit Alexander Van der Bellens war charakterisiert von zahlreichen

außergewöhnlichen Entwicklungen und Herausforderungen, durch welche der Präsi-

dent mit staatstragendem Habitus souverän navigierte und damit die Standards für

künftige Kandidat*innen für dieses Amt deﬁnierte. Dabei zeigte sich erneut, in welch

hohem Maße der persönliche Stil zum medialen und gesellschaftlichen Gesamteindruck

der Amtsführung beiträgt (ORF 2021). Sowohl die Ibiza-Aﬀäre, die Regierungskrisen

von 2019 und 2021 als auch die Corona-Pandemie haben – über die Person Van der

Bellens hinaus – den hohen Wert einer unaufgeregten, überparteilichen und mit aus-

geprägter gesellschaftlicher Anerkennung ausgestatteten Instanz wie den*die Bundes-

präsidenten*Bundespräsidentin in eindrucksvoller Weise bestätigt. Erwartungsgemäß

sicherte sich Van der Bellen eine zweite Amtszeit. Dass dies allerdings bereits im ersten

Wahlgang am 9. Oktober 2022 gelingen würde, war nicht zuletzt durch das große Feld

an Mitbewerbern keineswegs gewiss. In einem künftigen international vergleichenden

Rückblick auf die Entwicklung der vergangenen Jahre könnte Österreich geradezu als

ein Kernbeispiel für die zunächst im deutschen Kontext formulierte ese eines mög-

lichen stillen Bedeutungszuwachses von Staatsoberhäuptern – als ruhender Pol mit

einer bewussten Distanz zum geschäftigen Treiben der Parteiendemokratie – dienen

(Jäger 1994, 182 f.). Dass es dabei im Verhältnis zwischen Präsident*in, Regierung

und politischen Parteien in Österreich nicht zu italienischen Verhältnissen kam, unter

denen der*die Präsident*in angesichts des Versagens der italienischen Parteiendemokra-

tie zeitweilig eine geradezu systemfremde Aufwertung erfuhr (Palladino 2015; Grimaldi

2017), ist eindeutig positiv zu bewerten.

Die weitere Möglichkeit, dass Staatsoberhäupter eine strukturelle Aufwertung auch

in ihrer potenziellen Rolle als „Relikt nationaler Staatlichkeit in einer von Transna-

tionalität und Europäischen Integration geprägten Umwelt“ erfahren könnten (Czada

1999, 141), erscheint dagegen problematisch. Schließlich steht die Betonung natio-

nalstaatlich-historischer Kontinuität und Integration in einem unübersehbaren Span-

nungsverhältnis zu der fortschreitenden Internationalisierung der Gesellschaft und der

Herausbildung einer Wohnbürger*innen-Demokratie (Rosenberger 2017). Die Alter-

native zwischen nationaler Integration und transnational orientierter Inklusion wurde

nicht zuletzt im Zuge des österreichischen Präsidentschaftswahlkampfs 2016 in Gestalt

der fundamental unterschiedlichen Bekenntnisse der beiden Stichwahl-Kandidat*innen

greifbar, Präsident aller Österreicher*innen (Hofer) oder aber Präsident aller in Öster-

reich lebenden Menschen (Van der Bellen) sein zu wollen.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

294 Ludger Helms / Philipp Umek

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Übungsfragen

Deﬁnieren Sie die Wahlprinzipien für die Bundespräsidentschaftswahl und erläutern

Sie kurz die Voraussetzungen für die Berechtigung zur aktiven wie passiven Teilnah-

me an diesen Wahlen.

Diskutieren Sie die verfassungsrechtliche Konstruktion des österreichischen Präsi-

dentschaftsamts im Kontext der Regierungsformenlehre mit Zuordnung zu einem

(Sub-)Typus demokratischer Systeme.

Ist die Wiederwahl von Amtsinhaber*innen üblich und wie viele Amtsinhaber*innen

erreichten zwei volle Amtsperioden?

Nennen Sie mindestens drei Kandidat*innen, die sich zur Wahl gestellt haben und

skizzieren Sie kurz deren parteipolitischen Bezug und die erzielten Wahlergebnisse.

Beschreiben Sie die zentralste und in der politischen Praxis alltäglichste Aufgabe der

österreichischen Bundespräsident*innen.

Skizzieren Sie die Dimensionen des Rollenverzichts österreichischer Bundespräsi-

dent*innen und deren Gründe.

Deﬁnieren Sie die Begriﬀe „divided government“ und „cohabitation“ in Bezug auf

die österreichische Bundespräsidentschaft und geben Sie je ein Beispiel für solch eine

Phase.

Beurteilen Sie die präsidentielle Macht in Österreich im Vergleich zu einem weiteren

Mitgliedsstaat der Europäischen Union.

Diskutieren Sie die möglichen Auswirkungen für die österreichische Bundespräsi-

dentschaft, wenn man das Amt nach deutschem Vorbild durch eine parlamentari-

sche Wahl bestellen würde.

Beschreiben Sie die unterschiedlichen Wähler*innenpotenziale der Stichwahlkandi-

dat*innen zum Wahlkampf 2016 und wie es gelang, diese zu aktivieren.

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Die Europäische Union und

Österreich



Zusammenfassung

9Die EU ist ein politisches System eigener Art („sui generis“), dessen Strukturen, Prozes-

   

untersucht werden können.

9Der Beitritt Österreichs zur Europäischen Union (EU) am 1. Jänner 1995 brachte umfassen-

de Veränderungen im österreichischen politischen System mit sich.

9

vertreten.

9        



9Im europäischen Vergleich gibt es in Österreich ein beträchtliches Ausmaß an EU-Skepsis

sowohl in der Bevölkerung als auch im Parteienspektrum.

1. Einleitung

Die Geschichte der EU, die ihre Anfänge in der Nachkriegszeit infolge des Zweiten

Weltkriegs nahm, ist charakterisiert durch verschiedene Phasen der Vertiefung der Zu-

sammenarbeit zwischen ihren Mitgliedern, die im Laufe der Zeit immer mehr Zu-

ständigkeiten auf die gemeinsame europäische Ebene übertragen und deren Strukturen

adaptiert haben, um sowohl dem Kompetenz- als auch Mitgliederzuwachs Rechnung

zu tragen.

Österreich ist seit 1. Jänner 1995 Mitglied der Europäischen Union (EU). Mit dem

EU-Beitritt verbunden waren grundlegende Änderungen im politischen System Ös-

terreichs. Relevante politische Entscheidungen werden nun nicht mehr ausschließlich

durch innerstaatliche Institutionen und Akteur*innen getroﬀen, sondern im Verbund

mit den anderen Mitgliedstaaten und Institutionen auf EU-Ebene.

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300 



Die Europäische Union ist ein weltweit einzigartiges politisches Gebilde, entstanden

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von Staatlichkeit auf.

Das europäische Mehrebenensystem weist in seinen Strukturen und Prozessen zahl-

reiche Parallelen zur (national)staatlichen Organisation politischer Steuerung auf,

unterscheidet sich teils aber auch erheblich von den im (national)staatlichen Kontext

geläuﬁgen Strukturen und Praxen: Es ist charakterisiert durch ein komplexes Regie-

rungs- bzw. Governance-System unter Einbindung verschiedener politischer Ebenen

und Akteur*innen; es gibt keine klar identiﬁzierbare, aus Wahlen hervorgehende Re-

gierung und folglich auch keinen Wahlwettbewerb um die Besetzung der Regierungs-

ämter; auch fehlen EU-weite intermediäre Strukturen, wie eine europäische Öﬀentlich-

keit, Zivilgesellschaft und ein europäisches Parteiensystem (vgl. Follesdal/Hix 2006;

Hix 2020). Nicht umsonst wird die EU in der Literatur daher häuﬁg als ein politisches

System sui generis (lateinisch: eigene Art) bezeichnet – sie ist kein Staat, weist aber

zweifellos Merkmale von Staatlichkeit auf.

Für ein Verständnis der EU als politisches System und der Interaktion von EU-In-

stitutionen und Mitgliedstaaten bedarf es der Unterscheidung intergouvernementaler

von supranationaler Zusammenarbeit zwischen Staaten (Woyke 1998, 7; Lenz/Ruchlak

2001, 211). Intergouvernementale Zusammenarbeit ist dadurch gekennzeichnet, dass

gemeinsame Entscheidungen der beteiligten Staaten ausschließlich einstimmig erfol-

gen und folglich nie gegen den Willen einer beteiligten Regierung getroﬀen werden

können. Selbst wenn gemeinsam geschaﬀene Strukturen und Institutionen bestehen,

wird keine staatliche Souveränität aufgegeben. Dieses Prinzip ist in den meisten Inter-

nationalen Organisationen gegeben und ist auch in einigen Politikbereichen der EU

vorherrschend, wie beispielsweise der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.

Supranationale Zusammenarbeit setzt dagegen ein Abtreten staatlicher Souveränitäts-

rechte voraus, die auf gemeinsame Institutionen übertragen werden, die für alle be-

teiligten Staaten verbindliche Entscheidungen treﬀen und nach dem Mehrheitsprinzip

entscheiden können. Bei dieser Art der Zusammenarbeit kann ein Staat auch über-

stimmt werden – und muss die gegen seine Präferenzen getroﬀene Entscheidung den-

noch mittragen und umsetzen. In den Entscheidungsstrukturen und -mechanismen

der EU ﬁnden sich sowohl Elemente intergouvernementaler als auch supranationaler

Zusammenarbeit.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

301Die Europäische Union und Österreich

Die politikwissenschaftliche EU-Forschung widmete sich in ihren Anfängen der

Frage, warum es überhaupt zur europäischen Gemeinschaftsbildung und der damit

verbundenen Schaﬀung gemeinsamer Institutionen und eines gemeinsamem Rechts-

rahmens zwischen den beteiligten souveränen Staaten gekommen ist. Dies ist Gegen-

stand von eorien der regionalen Integration. Integration kann dabei deﬁniert werden

als die „friedliche und freiwillige Zusammenführung von Gesellschaften, Staaten und

Volkswirtschaften über bislang bestehende nationale, verfassungspolitische und wirt-

schaftspolitische Grenzen hinweg“ (Kohler-Koch/Schmidberger 1996, 152, zit.n. Koh-

ler-Koch et al. 2004, 28), die schrittweise zur Herausbildung der EU-Polity in ihrer

heutigen Erscheinung geführt hat. Verschiedene Integrationstheorien ziehen jeweils

unterschiedliche Faktoren zur Erklärung des europäischen Integrationsprozesses heran

(für eine übersichtliche Zusammenfassung siehe z.B. Costa/Brack 2019, 50–55; Pollak/

Slominski 2012, 52–68).

In den 1980er- und 1990er-Jahren verschob sich der Forschungsfokus: Das politi-

sche System der EU (als Resultat des Integrationsprozesses) wurde als gegeben betrach-

tet und, unter Berücksichtigung seiner sui generis-Elemente, mit den bestehenden me-

thodischen und theoretischen Instrumentarien der vergleichenden Politikwissenschaft

untersucht (z.B. Neoinstitutionalismus, Governance-Ansatz). Im Mittelpunkt steht

nicht mehr die Erklärung des Integrationsprozesses und der Herausbildung der EU-Po-

lity, sondern die Analyse der Funktionsweise der EU, ihrer Institutionen, Prozesse und

Politiken. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von einer „Normalisierung“ in

der EU-Forschung (vgl. Costa/Brack 2019, 55).

In den 1990er-Jahren tauchte mit zahlreichen Europäisierungsstudien ein neuer

Trend in der EU-Forschung auf. Trotz teils widersprüchlicher Deﬁnitionen von Euro-

päisierung meint ein beträchtlicher Teil der Forschung damit Anpassungen und Ver-

änderungen auf nationaler Ebene, die durch den europäischen Integrationsprozess bzw.

die EU ausgelöst wurden (vgl. Ladrech 2002 & 2007; Granziano/Vink 2013). Das

kann sich auf Strukturen, Prozesse oder konkrete Policys beziehen. Hervorzuheben ist,

dass Anpassung bzw. Veränderung hier nicht gleichbedeutend mit Konvergenz oder

Harmonisierung ist. Europäisierung erweist sich vielmehr als ergebnisoﬀen und nimmt

unterschiedliche Formen an. Auch im breiten Forschungsfeld der Europäisierung wird

auf Konzepte und eorien der vergleichenden Politikwissenschaft sowie anderer For-

schungszweige und -disziplinen zurückgegriﬀen.

Voraussetzung zu einem besseren Verständnis und zur Einordnung dieser Forschung

sind grundlegende Kenntnisse über die Funktionsweise der EU und ihrer Institutionen

im Zusammenspiel mit den Mitgliedstaaten sowie über die wichtigsten Etappen des

europäischen Integrationsprozesses auf dem Weg bis zur heutigen EU. Das vorliegende

Kapitel möchte diese Kenntnisse vermitteln. Es gibt einen Überblick über die institu-

tionelle Architektur der Europäischen Union – und Österreichs Einbindung darin.

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302 

2. Gegenwärtige Situation

Dieser Abschnitt gibt zu Beginn einen Überblick über die rechtlichen Grundlagen und

Zuständigkeiten der EU. Danach folgt eine Darstellung der relevanten EU-Institutio-

nen und der Einbindung Österreichs darin. Abschließend wird auf die innerösterreichi-

sche Koordinierung in EU-Belangen verwiesen.

2.1 Rechtliche Grundlagen und Zuständigkeiten der EU

Gewachsen aus der Idee der dauerhaften Friedenssicherung in Europa werden von der

EU heute Entscheidungen in vielen Politikbereichen getroﬀen, die konkrete Auswir-

kungen für die Bevölkerung haben. Ob, wann und mit welchen Instrumenten die EU

in einem Bereich tätig werden darf, ist genau festgelegt. Auch die Entscheidungsstruk-

turen einschließlich der Zusammensetzung und Aufgaben der EU-Institutionen ist de-

tailliert geregelt. Diese und andere rechtliche Grundlagen der EU sind in ihrem Ver-

tragswerk festgeschrieben, das sich heute aus zwei gleichrangigen Verträgen (auch „die

Verträge“ genannt) zusammensetzt: dem Vertrag über die Europäische Union (EUV)

und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Auch unter

der Bezeichnung Vertrag von Lissabon geläuﬁg, sind sie in ihrer heute gültigen Form

am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten und haben die zuvor bestehenden Verträge ge-

ändert bzw. ersetzt (siehe Abschnitt 3.).

Die Verträge der EU werden auch als Primärrecht bezeichnet, während die von der

EU erlassenen Rechtsvorschriften Sekundärrecht genannt werden. Zu den wichtigs-

ten sekundärrechtlichen Rechtsakten mit Gesetzescharakter zählen Verordnungen und

Richtlinien. Verordnungen gelten bei ihrem Inkrafttreten verbindlich und unmittelbar

in allen Mitgliedstaaten, d.h. sie gelten automatisch und in einheitlicher Weise, ohne

dass es einer speziﬁschen rechtlichen Umsetzung in den Mitgliedstaaten bedarf. Richt-

linien dagegen regeln nur die Ziele, überlassen es aber den Mitgliedstaaten, diese Ziele

konkret zu verwirklichen und innerhalb einer bestimmten Frist in nationales Recht

umzusetzen. Tun sie das nicht, kann die Europäische Kommission gegen den säumi-

gen Mitgliedstaat ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten. Neben Verordnungen und

Richtlinien gibt es eine Reihe weiterer Arten von EU-Rechtsvorschriften, wie Beschlüs-

se, Empfehlungen, Stellungnahmen, delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechts-

akte.

Neben dem Primär- und Sekundärrecht der EU zählt auch die Rechtsprechung

des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zum Rechtsbestand der EU, der auch „acquis

communautaire“ bzw. gemeinschaftlicher Besitzstand genannt wird. Das gesamte Uni-

onsrecht hat in seiner Anwendung Vorrang vor dem innerstaatlichen Recht der Mit-

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303Die Europäische Union und Österreich

gliedstaaten. Das bedeutet, dass z.B. österreichische Behörden Unionsrecht anwenden

müssen, selbst wenn es in Österreich eine im Widerspruch dazu stehende innerstaat-

liche Rechtsvorschrift gibt.

In den Verträgen ist genau geregelt, mit welchem Verfahren in den jeweiligen Poli-

tikbereichen Rechtsakte zu erlassen oder Beschlüsse zu fällen sind. Beim Ordentlichen

Gesetzgebungsverfahren (früher bezeichnet als Mitentscheidungsverfahren) fungieren

Europäisches Parlament und Rat der EU als gleichberechtigte Ko-Gesetzgeber und er-

lassen von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Rechtsakte. Neben dem Or-

dentlichen Gesetzgebungsverfahren gibt es noch das Anhörungsverfahren, das Zustim-

mungsverfahren und das Verfahren der Zusammenarbeit. Sie unterscheiden sich in der

Frage, ob der Rat einstimmig oder mit Mehrheitsbeschluss Entscheidungen triﬀt oder

in der Art der Beteiligung des Europäischen Parlaments.

Die EU darf grundsätzlich nur dann tätig werden, wenn ihr die Mitgliedstaaten

in den Verträgen eine Zuständigkeit übertragen haben, anderenfalls verbleibt die Re-

gelungskompetenz bei den Mitgliedstaaten. Man nennt das auch den Grundsatz der

begrenzten Einzelermächtigung (Art 5 EUV). Die EU verfügt damit nicht über so-

genannte Kompetenz-Kompetenz, d.h. über die Möglichkeit, ihre Kompetenzen selbst

auszuweiten oder zu ändern. Dieses Recht ist den Mitgliedstaaten vorbehalten.

Es gibt verschiedene Arten der EU-Zuständigkeit, die für unterschiedliche Bereiche

gelten. Ausschließliche Zuständigkeit bedeutet, dass in den betreﬀenden Bereichen nur

die EU Rechtsvorschriften erlassen kann, nicht aber die Mitgliedstaaten (z.B. in den Be-

reichen Zollunion, Währungspolitik für die Staaten des Euro-Raums). Geteilte Zustän-

digkeit besagt, dass sowohl die EU als auch die Mitgliedstaaten Rechtsvorschriften er-

lassen können – letztere aber nur dann, wenn die EU noch keine Vorschriften in einem

Bereich erlassen hat bzw. das nicht beabsichtigt (z.B. Binnenmarkt, Landwirtschaft,

Umwelt, Transport, Energie). Neben der ausschließlichen und der geteilten Zustän-

digkeit gibt es noch die unterstützende Zuständigkeit (öﬀentliche Gesundheit, Kultur,

Industrie etc. – hier darf die EU keine Rechtsakte erlassen, sondern die Mitgliedstaa-

ten eben nur unterstützen) sowie die besondere Zuständigkeit (u.a. Koordinierung der

Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik, Festlegung und Umsetzung der Gemeinsamen

Außen- und Sicherheitspolitik, für die es spezielle Modi in der Interaktion zwischen

EU-Organen und Mitgliedstaaten gibt).

2.2 EU-Institutionen im Überblick

Zu den Organen der EU, wie die Institutionen in den EU-Verträgen bezeichnet werden,

zählen gemäß Artikel 13(1) EUV der Europäische Rat, die Europäische Kommission,

der Rat der EU, das Europäische Parlament, der Gerichtshof der EU, die Europäische

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304 

Zentralbank und der Rechnungshof. Für die EU-Gesetzgebung maßgeblich ist das Trio

bestehend aus den beiden Ko-Gesetzgebern Rat der EU und Europäisches Parlament

sowie der Europäischen Kommission, die die Gesetzesvorschläge vorlegt. Der Europäi-

sche Rat legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten der EU fest.

2.2.1 Der Europäische Rat: Impulsgeber & Streitschlichter

Der Europäische Rat (ER) ist das jüngste der EU-Organe und wurde erst relativ spät

in den EU-Verträgen institutionalisiert. Er nahm seine Anfänge in informellen Gipfel-

treﬀen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten beginnend in den 1960er-

Jahren und tagt zumindest zweimal im Halbjahr. Neben den Staats- und Regierungs-

chefs*Staats- und Regierungscheﬁnnen gehören ihm der*die jeweils für eine Periode

von zweieinhalb Jahren gewählte Präsident*in des Europäischen Rats (der*die kein ein-

zelstaatliches Amt ausüben darf) und der*die Präsident*in der Europäischen Kommis-

sion an; der*die Hohe Vertreter*in für Außen- und Sicherheitspolitik nimmt an seinen

Arbeiten teil.

Als Impulsgeber der EU ist es Aufgabe des Europäischen Rats, die allgemeinen poli-

tischen Zielvorstellungen und Prioritäten für die Union festzulegen. Richtungsweisende

Entscheidungen für die Entwicklung der EU gehen folglich meist auf Festlegungen

des Europäischen Rats zurück, dessen Führungsrolle innerhalb der Union nicht zuletzt

durch diverse Krisen in den vergangenen Jahren gefestigt bzw. noch verstärkt wurde

(Costa/Brack 2019, 82). Im Unterschied zum Rat der EU (siehe Abschnitt 2.2.3) wird

der Europäische Rat nicht gesetzgeberisch tätig. Vielmehr ist es Aufgabe des Trios aus

Europäischer Kommission, Rat der EU und Europäischem Parlament, seine politischen

Festlegungen in entsprechende Maßnahmen zu übersetzen (Costa/Brack 2019, 77).

Neben seiner Funktion als Impulsgeber fungiert der Europäische Rat in der Praxis

häuﬁg auch als Streitschlichter, etwa wenn sich die Mitgliedstaaten im Rat nicht auf

eine gemeinsame Vorgehensweise verständigen können. In den Sitzungen werden somit

oftmals Fragen mit hoher politischer Brisanz und entsprechendem Konﬂiktpotenzial

erörtert.

Abgesehen von Personalfragen oder in den Verträgen festgelegten Spezialfällen ent-

scheidet der Europäische Rat im Konsens. Er ist in der EU damit die intergouverne-

mentale Institution par excellence. Zugleich wurde er mit dem Vertrag von Lissabon

auch zu einem der supranationalen Organe der EU, mit einem*einer permanenten Prä-

sidenten*Präsidentin und in den EU-Verträgen festgelegten Verpﬂichtungen. Kurzum,

„[t]he European Council synthesizes the two major tensions underlying European inte-

gration – supranationalism and intergovernmentalism“ (Costa/Brack 2019, 17).

Österreich ist im Europäischen Rat durch den Regierungschef, d.h. den*die Bundes-

kanzler*in, vertreten. Dies triﬀt gemäß ihrer innerstaatlichen Verfassungsordnung auch

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305Die Europäische Union und Österreich

auf die meisten anderen Mitgliedstaaten zu (nicht so Frankreich, Zypern, Litauen und

Rumänien, die durch den*die Staatspräsidenten*Staatspräsidentin vertreten sind).

2.2.2 Die Europäische Kommission: Multifunktionsorgan

Die Europäische Kommission (EK) nimmt im EU-Institutionengefüge eine zentrale

Rolle ein und verfügt über viele – formelle wie informelle – Möglichkeiten zur Einﬂuss-

nahme auf Dynamiken und Ergebnisse von EU-Entscheidungsprozessen (Schmidt/

Wonka 2012, 336). Wesentlich ist dabei nicht zuletzt das gesetzgeberische Initiativ-

monopol, das ihr obliegt: Gesetzgebungsakte der EU dürfen nur auf Vorschlag der Eu-

ropäischen Kommission erlassen werden. Dies macht sie zum wichtigen Agenda-Setter

europäischer Politik und Adressat umfassender Lobbyingaktivitäten unterschiedlicher

Interessengruppen (Schmidt/Wonka 2012, 336).

Die Kommission wird häuﬁg als eine Art Regierung der EU verstanden, die inner-

halb der Vorgaben des Europäischen Rates agiert (Costa/Brack 2019, 82). Innerhalb

der EU ist sie aber auch das sui generis Organ par excellence, bedingt durch ihre spezi-

ﬁsche Zusammensetzung und Kompetenzen, die sowohl exekutive, legislative als auch

vereinzelt rechtsprechende Befugnisse umfassen (Costa/Brack 2019, 82). Gemeinsam

mit dem Gerichtshof der Europäischen Union kommt ihr die Aufgabe als „Hüterin der

Verträge“ zu, indem sie die Einhaltung des europäischen Primär- und Sekundärrechts

durch die Mitgliedstaaten überwacht (Schmidt/Wonka 2012, 337). In ihrer Koordinie-

rungsrolle vermittelt sie auch häuﬁg zwischen den unterschiedlichen Interessen der im

Rat vertretenen Mitgliedstaaten, aber auch zwischen Rat und Europäischem Parlament.

Derzeit umfasst das Kollegium der Kommission entsprechend der Anzahl der EU-

Mitgliedstaaten 27 Mitglieder, einschließlich der Präsidentin (Ursula von der Leyen)

und des Hohen Vertreters für Außen- und Sicherheitspolitik (Josep Borrell Fontelles).

Das Europäische Parlament wählt den*die Kommissionspräsidenten*Kommissionsprä-

sidentin auf Vorschlag des Europäischen Rates, der dabei das Ergebnis der Wahlen zum

Europäischen Parlament „berücksichtig“ (Art 17(7) EUV). Die Liste der übrigen, von

den Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Kommissionsmitglieder wird en bloc vom Rat

im Einvernehmen mit dem*der gewählten Kommissionspräsidenten*Kommissions-

präsidentin angenommen. Das gesamte Kollegium der Kommission muss sich einem

Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments stellen. Erst danach wird die Kom-

mission vom Europäischen Rat mit qualiﬁzierter Mehrheit ernannt. Politisch verant-

wortlich ist sie aber dem Europäischen Parlament, das einen Misstrauensantrag gegen

die gesamte Kommission, nicht jedoch gegen einzelne Mitglieder, einbringen kann.

Wird ein solcher Antrag angenommen, muss die gesamte Kommission zurücktreten.

Während im Europäischen Rat und Rat die Interessen der einzelnen Mitgliedstaaten

dominieren, ist es Aufgabe der Kommission, die allgemeinen Interessen der Union zu

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306 

wahren. Ihre Mitglieder dürfen keine Weisungen von der Regierung, die sie vorgeschla-

gen hat, einholen oder entgegennehmen.

Obwohl es entsprechend der Anzahl an EU-Mitgliedern derzeit 27 Kommissions-

mitglieder gibt, sehen die EU-Verträge eine Reduktion auf zwei Drittel der Zahl an Mit-

gliedstaaten vor. Der Europäische Rat hat allerdings von seinem vertraglich verankerten

Recht Gebrauch gemacht, diese Bestimmung zu ändern, sodass nach wie vor jeder Mit-

gliedstaat im Kollegium der EU-Kommission vertreten ist. Die politische Realität hinkt

damit hinter den vertraglichen Möglichkeiten hinterher, deren Intention eine deutliche

Verschlankung des Kollegiums war.

Alle bisherigen österreichischen Mitglieder der Kommission kamen aus den Reihen

der ÖVP, der aktuelle österreichische EU-Kommissar Johannes Hahn ist mit den wich-

tigen Haushaltsagenden sowie Verwaltung betraut.

2.2.3 Der Rat der EU: Vertretung mitgliedstaatlicher Interessen

Im Rat der Europäischen Union (auch Ministerrat oder schlicht Rat genannt) sind die

Interessen der Mitgliedstaaten repräsentiert. Im EU-Institutionengefüge ist er neben

dem Europäischen Parlament eines der beiden gesetzgebenden Organe. Obwohl die

Regierungen im Rat ihre „nationalen“ Interessen vertreten, ist Kompromissbereitschaft

und -ﬁndung unter den Ratsmitgliedern eine wesentliche Voraussetzung für das Zu-

standekommen von Entscheidungen. Als kollektives Organ tritt der Rat häuﬁg für die

Wahrung des Einﬂusses und der Souveränität der Mitgliedstaaten ein – und steht dabei

mitunter einem weitaus „integrationsfreudigerem“ Europäischen Parlament als Ko-Ge-

setzgeber gegenüber, mit dem es eine Einigung zu erzielen gilt.

Der Rat setzt sich aus den jeweiligen Fachminister*innen der Mitgliedstaaten zusam-

men (je ein*e Minister*in pro Mitgliedstaat). In der Praxis tagt er damit in unterschied-

lichen Zusammensetzungen (derzeit sind es zehn), während er rechtlich gesehen ein

einziges Organ darstellt. Je nach Politikbereich können Entscheidungen mit einfacher

Mehrheit, qualiﬁzierter Mehrheit oder müssen einstimmig erfolgen. In jenen Politikbe-

reichen, in denen die EU gesetzgeberisch tätig wird, kommt mittlerweile mehrheitlich

das sogenannte Ordentliche Gesetzgebungsverfahren zur Anwendung, in dem der Rat

gemeinsam mit dem Europäischen Parlament als Ko-Gesetzgeber fungiert. Im Rahmen

dieses Verfahrens entscheidet der Rat mit qualiﬁzierter Mehrheit, für die zwei Bedin-

gungen erfüllt sein müssen: Es müssen, erstens, 55 Prozent der Mitgliedstaaten für den

betreﬀenden Vorschlag stimmen (derzeit 15 von 27 Mitgliedstaaten); die unterstützen-

den Mitgliedstaaten müssen, zweitens, zusammen mindestens 65 Prozent der Gesamt-

bevölkerung der EU ausmachen. Dieses Prinzip der sogenannten „doppelten Mehr-

heit“ ist mit November 2014 in Kraft getreten und hat das zuvor gültige, komplizierte

System der Stimmengewichtung im Rat abgelöst, bei dem jedem Mitgliedstaat unter

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307Die Europäische Union und Österreich

Berücksichtigung seiner Bevölkerungsgröße eine bestimmte Anzahl von Stimmen zu-

gewiesen worden war. Unabhängig vom vertraglich vorgesehenen Entscheidungsmodus

und trotz der Ausdehnung der Beschlussfassung mit qualiﬁzierter Mehrheit auf immer

mehr Bereiche zeigt sich im Rat in der Praxis häuﬁg eine Tendenz zu konsensualer Ent-

scheidungsﬁndung (Lewis 2012 & 2019).

Den Ratssitzungen vorgelagert sind die unzähligen Vorbereitungsgremien des Rates

(auch: Ratsarbeitsgruppen), in denen die Mitgliedstaaten ihre Positionen akkordieren

bzw. die oftmals zähen Verhandlungen über eine gemeinsame Positionierung erfolgen.

Anders als Kommission, Parlament und Europäischer Rat verfügt der Rat nicht über

eine*n permanente*n Präsidenten*Präsidentin. Stattdessen gibt es die sogenannte rotie-

rende Ratspräsidentschaft, bei der alle sechs Monate ein anderer Mitgliedstaat die Prä-

sidentschaft des Rates innehat. Dieser Mitgliedstaat führt dann im Rat und seinen Vor-

bereitungsgremien den Vorsitz bei den Sitzungen und bereitet diese, unterstützt vom

permanent eingerichteten Ratssekretariat, vor. Österreich hatte seit seinem EU-Beitritt

bislang drei Mal die Ratspräsidentschaft inne (zweites Halbjahr 1998, erstes Halbjahr

2006 und zweites Halbjahr 2018).

Trotz gewisser Verbesserungen im Bereich der Transparenz (beispielsweise müssen

Abstimmungen über Rechtsakte im Rat mittlerweile in öﬀentlicher Sitzung durchge-

führt werden) bleibt die Öﬀentlichkeit von den entscheidenden Beratungen innerhalb

dieses Gremiums ausgeschlossen. Auch deshalb galt der Rat in der politikwissenschaft-

lichen Forschung lange Zeit als eine „black box“ (Lewis 2012, 322) mit wenig Einblick

für Außenstehende über die entscheidenden Dynamiken und Interessenkoalitionen in

den Verhandlungen der Mitgliedstaaten.

2.2.4 Das Europäische Parlament: Mitentscheider & Legitimationsbeschaer

Als direkt gewähltes Organ vertritt das Europäische Parlament (EP) im EU-Institu-

tionengefüge die Bürger*innen. In einer Vielzahl an Politikbereichen fungiert es ge-

meinsam mit dem Rat als Ko-Gesetzgeber, mit dem es auch die Haushaltsbefugnisse

der Union ausübt. Die Vertragsreformen der Vergangenheit brachten im Laufe der

Zeit eine deutliche Stärkung der Rolle des Europäischen Parlaments und Ausweitung

seiner Befugnisse. Obwohl das Europäische Parlament im öﬀentlichen Diskurs oft als

schwach und wenig einﬂussreich dargestellt wird, nimmt es im EU-Institutionengefüge

eine durchaus gewichtige Rolle ein und kann die Ausgestaltung europäischer Politiken

entscheidend mitgestalten.

Zu seinen Anfängen war das Europäische Parlament als parlamentarische Versamm-

lung konzipiert, die sich aus Mitgliedern der nationalen Parlamente zusammensetz-

te. Seit 1979 werden die Abgeordneten des Europäischen Parlaments per Direktwahl

gewählt, eine Wahlperiode dauert fünf Jahre. Im Vertrag von Lissabon ist die Maxi-

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308 

malzahl von 751 Abgeordneten (einschließlich des*der Parlamentspräsidenten*Parla-

mentspräsidentin) festgelegt, seit dem EU-Austritt Großbritanniens („Brexit“) besteht

es aus 705 Abgeordneten (vorher: 751). Die Zahl der Sitze pro Mitgliedstaat variiert je

nach Bevölkerungsgröße, wobei ein Mitgliedstaat zumindest sechs (Malta, Luxemburg,

Zypern) und maximal 96 Abgeordnetensitze (Deutschland) erhält. Die österreichische

Bevölkerung wird im Europäischen Parlament durch 19 Abgeordnete repräsentiert. Bei

den Wahlen zum Europäischen Parlament entscheidet die Wahlbevölkerung jedes EU-

Mitgliedstaates über die Verteilung der diesem Land zugesprochenen Sitze (siehe dazu

Perlot/Filzmaier in diesem Band). Arbeitsorganisation und Abstimmungsverhalten ver-

laufen aber nicht entlang nationaler, sondern parteiideologischer Konﬂiktlinien. Die

Abgeordneten sind in länderübergreifenden Fraktionen organisiert, innerhalb derer

die Parlamentsarbeit und das Abstimmungsverhalten koordiniert werden. Die stärkste

Fraktion ist jene der Europäischen Volkspartei (Christdemokraten) mit derzeit 178 Ab-

geordneten (davon sieben aus Österreich von der ÖVP), gefolgt von der Fraktion der

Progressiven Allianz der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament (146 Abgeord-

nete, davon fünf aus der SPÖ), der liberalen Renew Europe Group (99 Abgeordnete,

davon eine der NEOS), der Fraktion der GRÜNEN/Freie Europäische Allianz (73 Ab-

geordnete, drei davon von den österreichischen GRÜNEN), der Fraktion Identität und

Demokratie (einem Zusammenschluss rechtsradikaler, nationalistischer und rechtsext-

remer Parteien mit derzeit 70 Abgeordneten, drei davon von der FPÖ), der Fraktion

der Europäischen Konservativen und Reformer (63 Abgeordnete, keine aus Österreich)

sowie Die Linke im Europäischen Parlament – GUE/NGL (39 Abgeordnete, keine aus

Österreich). Dazu kommen 37 fraktionslose Abgeordnete (keine aus Österreich).

Anders als im österreichischen Nationalrat (siehe dazu Praprotnik in diesem Band)

verläuft die zentrale Konﬂiktlinie im Europäischen Parlament nicht zwischen Abge-

ordneten der Regierungsfraktionen auf der einen und jenen der Oppositionsparteien

auf der anderen Seite, sondern zwischen dem Parlament auf der einen und dem Rat

oder auch der Kommission auf der anderen Seite. Das liegt am speziﬁschen Aufbau des

EU-politischen Systems, das sich von parlamentarischen Regierungssystemen, in denen

die Regierung aus der Parlamentsmehrheit hervorgeht, erheblich unterscheidet. Eine

gewisse Ähnlichkeit zum österreichischen Nationalrat besteht dagegen in der Arbeits-

organisation des Europäischen Parlaments: Auch dort wird die Arbeit des Plenums in

über 20 fachspeziﬁschen Ausschüssen vorbereitet, in denen u.a. Legislativvorschläge

der Kommission behandelt, Berichte erstellt und diskutiert sowie Stellungnahmen ver-

abschiedet werden.

Oﬃzieller Amtssitz des Europäischen Parlaments ist das französische Straßburg, wo

auch die Mehrzahl der Plenartagungen stattﬁndet. Die Ausschüsse sowie zusätzliche

Plenartagungen ﬁnden allerdings in Brüssel statt (wo auch die Kommission und der Rat

ihren Sitz haben), während das Generalsekretariat des Parlaments seinen oﬃziellen Sitz

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309Die Europäische Union und Österreich

in Luxemburg hat. Diese historisch bedingte, unpraktikable Aufteilung ist Bestandteil

der EU-Verträge (Protokoll Nr. 6) und kann nur einstimmig geändert werden (wogegen

Frankreich sich sträubt, da es auf den Parlamentssitz im eigenen Staat nicht verzichten

möchte).

Anders als die meisten anderen Parlamente verfügt das Europäische Parlament nicht

über ein Initiativrecht für Gesetzesvorschläge – dieses Vorrecht ist, mit einigen wenigen

Ausnahmen, bei der Europäischen Kommission monopolisiert. Zwar kann das Euro-

päische Parlament nach Art 225 AEUV die Kommission zur Vorlage von Vorschlägen

auﬀordern, diese muss der Auﬀorderung jedoch nicht nachkommen, sondern lediglich

begründen, warum sie gegebenenfalls keinen Vorschlag vorlegt. Ein eigenes Initiativ-

recht zählt zu den langjährigen Forderungen des Europäischen Parlaments.

2.2.5 Weitere EU-Organe: Gerichtshof, Zentralbank und Rechnungshof

Zu den EU-Organen zählen auch der Gerichtshof der Europäischen Union, die Euro-

päische Zentralbank und der Rechnungshof. Als Rechtsprechungsorgan kommt dem

Gerichtshof der EU (EuGH) im europäischen Integrationsprozess eine zentrale Stel-

lung zu. Ihm allein obliegt die Auslegung des Unionsrechts (Primär- und Sekundär-

recht), dessen korrekte Anwendung durch die Mitgliedstaaten und die anderen EU-

Organe er überprüft. Der Gerichtshof, der seinen Sitz in Luxemburg hat, besteht aus

einem*einer Richter*in pro Mitgliedstaat. Er kann von einem Mitgliedstaat, EU-Or-

gan, in bestimmten Fällen aber auch von natürlichen und juristischen Personen ange-

rufen werden. Seine Entscheidungen sind verbindlich. In seiner Auslegung der Verträge

ist der EuGH oftmals über eine enge Interpretation der in den Verträgen festgelegten

Rechtsvorschriften hinausgegangen und hat den europäischen Integrationsprozess in

zahlreichen Schlüsselentscheidungen maßgeblich geprägt und vorangetrieben (Costa/

Brack 2019, 176). Er wird daher nicht nur als Vertragshüter, sondern auch als Integra-

tionsmotor bezeichnet.

Die Europäische Zentralbank (EZB) ist für die Geldpolitik im sogenannten Euro-

Raum zuständig und ist die Zentralbank jener 19 Mitgliedstaaten, deren Währung der

Euro ist. Im Rahmen der bestehenden Wirtschafts- und Währungsunion kommt ihr

eine zentrale Rolle zu. Zu ihren wesentlichen Aufgaben zählt es, die Preisstabilität inner-

halb der Eurozone zu gewährleisten. Die EZB hat ihren Sitz im deutschen Frankfurt

am Main.

Der Rechnungshof ist ein unabhängiges Kontrollorgan der EU, das die Rechtmäßig-

keit der EU-Finanzen und ordnungsgemäße Verwendung aller Einnahmen und Aus-

gaben der EU prüft. Sitz des Rechnungshofs ist in Luxemburg. Jeder Mitgliedstaat

entsendet eine*n Vertreter*in in den Rechnungshof, wobei diese*r seine*ihre Aufgaben

dann in Unabhängigkeit (also weisungsfrei) vom entsendenden Mitgliedstaat ausübt.

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310 

2.3 Europapolitische Einbindung innerstaatlicher Institutionen

und Akteur*innen

Europapolitik ﬁndet nicht nur in den Institutionen auf EU-Ebene statt. Auch innerhalb

der Mitgliedstaaten gibt es Koordinierungsprozesse und -strukturen, um deren europa-

politische Positionierung im Rat und im Europäischen Rat festzulegen. In Österreich

verfügt die Bundesregierung dabei in der Praxis zwar über weitreichenden Spielraum,

Minister*innen und Bundeskanzler*in können in ihrer Positionierung im Rahmen eu-

ropäischer Verhandlungen jedoch nicht gänzlich autonom agieren. Am umfassenden

Prozess der innerstaatlichen Koordinierung in europapolitischen Belangen ist, je nach

Materie, eine Vielzahl von Akteur*innen beteiligt (Eppler/Maurer 2019, 23). Dazu zäh-

len neben dem jeweils zuständigen Bundesministerium fallweise andere, mitbetroﬀene

Ministerien, die Länder, die Sozialpartner und Interessenvertretungen, die National-

bank etc. (vgl. Neisser 2019). Während die Anhörung mancher Akteur*innen formell

geregelt und gesetzlich zwingend ist, basiert sie in anderen Fällen auf gelebter Praxis.

Über weitreichende Mitwirkungsrechte verfügt in Österreich der Nationalrat, der

hinsichtlich seiner Kontroll- und Einﬂussmöglichkeiten in EU-Angelegenheiten auch

im europäischen Vergleich als zumindest formell starkes Parlament gilt (Miklin 2015;

Auel/Polak 2019). Er kann den Mitgliedern der Bundesregierung in Form von Stellung-

nahmen bindende Aufträge erteilen. Liegt eine solche Stellungnahme vor, darf der*die

Minister*in in den Verhandlungen bzw. bei der Abstimmung im Rat nur aus zwin-

genden integrations- und außenpolitischen Gründen von dieser Stellungnahme abwei-

chen. In der österreichischen Praxis erweist sich dieses Instrument jedoch als wenig

wirkungsvoll, da die Mehrheitsfraktionen im Nationalrat sich nicht gegen „ihre“ Re-

gierungsmitglieder positionieren, sondern ihre Aktivitäten vielmehr mit dem „eigenen“

Regierungsteam akkordieren (vgl. Liebich 2019). Der österreichische Nationalrat wird

in der einschlägigen Literatur daher auch als gutes Beispiel für die Diskrepanz zwischen

bestehenden rechtlichen Möglichkeiten auf der einen und ihren praktischen Implika-

tionen auf der anderen Seite herangezogen (Blümel/Neuhold 2001, 336).

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Österreich wurde am 1. Jänner 1995 Mitglied der Europäischen Union. Der europäi-

sche Integrationsprozess mit der Schaﬀung supranationaler Institutionen startete hinge-

gen bereits Jahrzehnte früher. Der folgende Abschnitt skizziert zunächst die wichtigsten

historischen Etappen dieses Prozesses, bevor Österreichs Weg in die EU dargelegt wird.

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311Die Europäische Union und Österreich

3.1 Vertragliche Stationen in der europäischen

Integrationsgeschichte

Nach dem österreichischen Beitritt zählte die EU im Jänner 1995 insgesamt 15 Mit-

glieder (einschließlich der beiden anderen Neuzugänge Finnland und Schweden). Nach

mehreren, teils großen Erweiterungsrunden und einem Austritt sind es nunmehr 27.

Den Grundstein für diese Entwicklung legten in den 1950er-Jahren sechs Staaten:

Mit der Unterzeichnung des Vertrags von Paris im April 1951 gründeten Frankreich,

Deutschland (zum damaligen Zeitpunkt: Bundesrepublik Deutschland), Italien, Bel-

gien, die Niederlande und Luxemburg die Europäische Gemeinschaft für Kohle und

Stahl (EGKS). Geprägt durch die Erfahrungen des Zweiten Weltkriegs war die Grund-

idee, durch wirtschaftliche Integration der europäischen Staaten künftige Kriege auf

dem Kontinent zu verhindern. Zu diesem Zweck wurde die „Vergemeinschaftung“ der

für die Rüstungsindustrie wesentlichen Kohle- und Stahlproduktion der beteiligten

Mitgliedstaaten beschlossen. Die Zölle zwischen den Mitgliedstaaten sollten abgeschaﬀt

und ein gemeinsamer Markt geschaﬀen werden. Sämtliche diesen Produktions- und

Wirtschaftssektor betreﬀenden Entscheidungen wurden einer gemeinsamen Aufsichts-

behörde (der „Hohen Behörde“) unterstellt, die verbindliche gemeinsame Regelungen

für alle Mitglieder beschließen konnte. Neben der „Hohen Behörde“ wurden zudem

eine Parlamentarische Versammlung, ein Ministerrat, ein Gerichtshof und ein Beraten-

der Ausschuss gegründet. Damit wurde der Grundstein für die supranationale Entwick-

lung der bis heute andauernden europäischen Integration gelegt, die sich damit vom

zumeist intergouvernementalen Charakter Internationaler Organisationen oder anderer

regionaler Integrationsprojekte wesentlich unterscheidet. Die EGKS stand von Beginn

an anderen beitrittswilligen europäischen Staaten oﬀen.

Der Gedanke der innereuropäischen Friedenssicherung durch wirtschaftliche und

politische Integration setzte sich in den folgenden Jahrzehnten in einer Reihe weiterer

neu gegründeter Organisationen fort: Während die Pläne für eine Europäische Verteidi-

gungsgemeinschaft (EVG) und eine Europäische Politische Gemeinschaft (EPG) in den

1950er-Jahren scheiterten, wurden im Bereich der wirtschaftlichen Integration weitere

Integrationsfortschritte erzielt: Im März 1957 wurden die sogenannten Römischen Ver-

träge unterzeichnet und damit die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) sowie

die Europäische Atomgemeinschaft (EAG bzw. auch Euratom genannt) gegründet.

Während mit der EAG/Euratom der EGKS-Ansatz einer weiteren sektoralen Integ-

ration fortgesetzt wurde, war das mit der Schaﬀung der EWG verfolgte Ziel umfang-

reicher: Auf der Grundlage der sogenannten vier Freiheiten – d.h. freier Verkehr von

Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital – sollte durch den Abbau von Zöllen

und anderen Handelshemmnissen schrittweise ein europäischer Binnenmarkt geschaf-

fen werden. Die drei Gemeinschaften EGKS, EWG und EAG/Euratom fusionierten

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312 

später zu den Europäischen Gemeinschaften (EG) mit gemeinsamen Organen (Vertrag

von Brüssel bzw. Fusionsvertrag vom April 1965). Nach Jahren der Stagnation (die auch

unter dem Begriﬀ der „Eurosklerose“ zusammengefasst werden) konnten vertragliche

Fortschritte zur Vertiefung der Integration erst mit der Unterzeichnung der Einheit-

lichen Europäischen Akte (EEA) im Februar 1986 beendet werden. Mit der EEA kam

es zu Erweiterungen der Zuständigkeiten der Union, um die Vollendung des Binnen-

marktes voranzutreiben. Außerdem wurde in diesem Bereich erstmals die einstimmige

Beschlussfassung im Rat durch Entscheidungen mit qualiﬁzierter Mehrheit ersetzt und

die Rolle des Europäischen Parlaments in einigen Bereichen gestärkt. Nach dem ambi-

tionierten Binnenmarktprogramm ab Mitte der 1980er-Jahre (vgl. Kohler-Koch et al.

2004, 67–74) folgte Anfang der 1990er-Jahre die nächste umfassende Vertragsreform:

Im Februar 1992 wurde mit der Unterzeichnung des Vertrages von Maastricht die Euro-

päische Union gegründet, die auf drei Säulen fußte: den Europäischen Gemeinschaften

(erste Säule, siehe auch oben), der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP,

zweite Säule) und der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (JI, dritte

Säule). Während die Gemeinschaftsorgane in der sogenannten ersten Säule umfassende

Zuständigkeiten ausübten, war die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in der zweiten

und dritten Säule primär durch Intergouvernementalismus charakterisiert. Neben der

Schaﬀung einer Europäischen Zentralbank wurden auch ein beratender Wirtschafts-

und Sozialausschuss sowie ein ebenfalls beratender Ausschuss der Regionen geschaﬀen.

Der Vertrag von Maastricht sah außerdem die Errichtung einer Wirtschafts- und Wäh-

rungsunion in drei Phasen vor, deren dritte Phase die Einführung der Gemeinschafts-

währung Euro vorsah. Der Vertrag von Maastricht vollzieht die Entwicklung von einer

anfangs primär wirtschaftlich ausgerichteten Integration hin zur Schaﬀung einer poli-

tischen Union (siehe etwa die Schaﬀung der zweiten und dritten Säule, aber auch die

mit diesem Vertrag eingeführte Unionsbürgerschaft). Aufgrund seiner einschneidenden

Bedeutung wird die auf diesen Vertrag folgende Integrationsgeschichte daher häuﬁg

auch als Post-Maastricht-Ära bezeichnet.

Angesichts der „Westorientierung“ zahlreicher mittel- und osteuropäischer Staaten

nach der Öﬀnung des „Eisernen Vorhangs“ und dem Zerfall der Sowjetunion war be-

reits beim Vertragsabschluss klar, dass für eine künftig weit größere EU Reformen in

ihrer institutionellen Architektur unumgänglich waren. Allerdings konnte in den Ver-

handlungen zum Vertrag von Maastricht in wesentlichen Fragen keine Einigung erzielt

werden, da diese „substantielle Machtfragen“ (Pollak/Slominski 2012, 41) berührten.

Die oﬀengebliebenen Fragen (Stimmgewichtung im Rat, Größe der Kommission und

Ausweitung qualiﬁzierter Mehrheitsentscheidungen im Rat) sollten mit dem 1997 un-

terzeichneten Vertrag von Amsterdam gelöst werden. Zu dessen Neuerungen zählten

u.a. die Stärkung der Rolle des*der Kommissionspräsidenten*Kommissionspräsidentin,

die Einführung einer Obergrenze von 700 Abgeordneten des Europäischen Parlaments,

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313Die Europäische Union und Österreich

die Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens auf weitere Politikbereiche und die

Schaﬀung eines*einer Hohen Vertreters*Vertreterin der Gemeinsamen Außen- und Si-

cherheitspolitik. Auch mit dem Vertrag von Amsterdam blieben wesentliche Fragen

ungelöst, weshalb es mit dem Vertrag von Nizza (unterzeichnet im Februar 2001) zu

einem neuerlichen Lösungsanlauf kam. Wieder konnten jedoch nur wenig zufrieden-

stellende Kompromisslösungen gefunden werden. So wurde beispielsweise der Verzicht

der großen Mitgliedstaaten auf die ihnen bis dato zustehende Nominierung eines zwei-

ten Mitglieds der Europäischen Kommission festgelegt, während eine grundlegende

Reform der Zusammensetzung der Kommission ausblieb (stattdessen wurde eine Neu-

verhandlung der Kommissionsgröße ab dem 27. Mitglied vereinbart). Die Stimmen-

gewichtung im Rat wurde ebenfalls adaptiert und die Zahl der Sitze im Europäischen

Parlament stattdessen wieder erhöht (auf 732 bei 27 Mitgliedstaaten). Mit dem Vertrag

von Nizza wurde außerdem eine Erklärung zur Zukunft der Union (Erklärung Nr. 23)

verabschiedet, deren Ziel eine intensive Debatte um weitere Reformen in vier Berei-

chen war: genauere Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der EU und den Mit-

gliedstaaten, Status der Charta der Grundrechte, Vereinfachung der Verträge und Rolle

der nationalen Parlamente in der Architektur Europas. Mit der Erklärung von Laeken,

verabschiedet von den EU-Staats- und Regierungschefs*EU-Staats- und Regierungs-

cheﬁnnen im Dezember 2001, wurde schließlich ein Konvent zur Zukunft Europas ein-

berufen, der binnen eines Jahres Vorschläge zu den oﬀenen Fragen zur Zukunft der EU

erarbeiten sollte. Die Ergebnisse dieses Konvents mündeten schließlich in den Vertrag

über eine Verfassung für Europa, der im Oktober 2004 unterzeichnet wurde, jedoch nie

in Kraft trat, da bei den Referenden in Frankreich (Mai 2005) und den Niederlanden

(Juni 2005) nicht die dafür erforderlichen Mehrheiten erzielt wurden. Dies führte zu

einer Phase der Unsicherheit über die weitere Zukunft der EU, die erst mit dem bis

heute gültigen Vertrag von Lissabon vorübergehend überwunden werden konnte. Der

Vertrag wurde im Dezember 2007 unterzeichnet. Wesentliche Teile aus dem nie in

Kraft getretenen Vertrag über eine Verfassung für Europa wurden in den neuen Ver-

tragstext übernommen, während alle begriﬄichen und symbolischen Verfassungsbe-

züge ausgespart wurden. Der Vertrag von Lissabon stellt die heute gültige vertragliche

Grundlage der EU dar (siehe Abschnitt 2.).

Während dieser Phasen der – trotz zwischenzeitlicher Krisen – stetigen Vertiefung

der europäischen Integration kam es durch den Beitritt neuer Mitglieder auch zu meh-

reren Erweiterungsschritten (siehe Anschauliches). Die jeweiligen Beitrittskandidaten

mussten dabei stets dem zum Beitrittszeitpunkt gültigen Vertragswerk beitreten bzw.

den gesamten „acquis communautaire“ übernehmen.

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314 

Anschauliches. Erweiterungs(rück)schritte der europäischen Integration

− 1951 Gründung EGKS durch Frankreich, Bundesrepublik Deutschland, Italien,

Belgien, die Niederlande und Luxemburg

− 1973 Beitritt Dänemark, Irland und Großbritannien

− 1981 Beitritt Griechenland

− 1986 Beitritt Spanien und Portugal

− 1995 Beitritt Österreich, Finnland und Schweden

(auch als EU-15 bezeichnet)

−         

Polen, Slowenien und Slowakei

(auch als EU-25 bezeichnet)

− 2007 Beitritt Bulgarien und Rumänien

− 2013 Beitritt Kroatien

(auch als EU-28 bezeichnet)

− 2020 Austritt Großbritannien

(heutige EU-27)

3.2 Österreichs Weg in die EU

Unter den prosperierenden liberalen Demokratien Westeuropas gilt Österreich als einer

der Nachzügler in seinen Beitrittsbestrebungen zur Europäischen Union. Dies hat sei-

ne Ursachen in der politischen Nachkriegsordnung nach Ende des Zweiten Weltkriegs

und, damit zusammenhängend, der seit dem 26. Oktober 1955 verfassungsrechtlich

verankerten immerwährenden Neutralität (BGBl 211/1955). Diese wurde lange Zeit

als Hindernis für einen Beitritt Österreichs zu den supranationalen Vorläuferorganisa-

tionen der Europäischen Union – EGKS, EWG und EAG bzw. spätere EG – gesehen.

Stattdessen beteiligte sich Österreich am Aufbau der Europäischen Freihandelszone

(EFTA) und wurde 1960 eines ihrer Gründungsmitglieder.

Die zunehmende wirtschaftliche Bedeutung der EG, der EG-Beitritt zweier EFTA-

Gründungsmitglieder 1973 (Großbritannien und Dänemark) und vermehrte politi-

sche Bestrebungen zur Stärkung von Österreichs Wettbewerbsfähigkeit führten Ende

der 1980er-Jahre schließlich zu einem Umdenken und Forderungen nach einem EG-

Beitritt. Parallel dazu erfolgte eine graduelle Neuinterpretation bezüglich Österreichs

Neutralitätsstatus. Die damaligen Regierungsparteien SPÖ und ÖVP änderten ihre

bisherige Haltung, wonach die Neutralität ein grundsätzliches Hindernis für eine EG-

Mitgliedschaft sei. So wurde schließlich am 17. Juli 1989 mit dem sogenannten „Brief

nach Brüssel“ Österreichs Beitrittsansuche an die EG (später EU) formal eingebracht.

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315Die Europäische Union und Österreich

Die Beitrittsverhandlungen starteten im Februar 1993 und konnten im April 1994 ab-

geschlossen werden.

Da der Beitritt zur (nunmehrigen) Europäischen Union als Gesamtänderung der

österreichischen Bundesverfassung zu bewerten war, war gemäß Artikel 44(3) des Bun-

des-Verfassungsgesetzes (B-VG) die Durchführung einer Volksabstimmung in Öster-

reich erforderlich, die schließlich am 12. Juni 1994 stattfand. Die öﬀentliche Debatte

zur Mobilisierung der Bevölkerung durch die Lager der Beitrittsbefürworter*innen

und Beitrittsgegner*innen begann bereits deutlich früher und wurde teils recht erhitzt

geführt. Trotz eines grundsätzlich breiten Konsenses wichtiger politischer und gesell-

schaftlicher Eliten für einen Beitritt gab es auch gewichtige Gegenstimmen. Dem ersten

Lager zuzurechnen waren die beiden Regierungsparteien SPÖ und ÖVP, die Bundes-

präsidenten Waldheim und später Klestil, die Landeshauptleutekonferenz sowie, ganz

entscheidend, die Sozialpartner. Auch das LIBERALE FORUM (gegründet 1993 in-

folge der Abspaltung einiger Abgeordneter der FPÖ-Parlamentsfraktion) befürworte-

te und warb für eine Mitgliedschaft bei der EU. Die meisten relevanten österreichi-

schen Medien unterstützten die Beitrittsbestrebungen der Regierung ebenfalls (anders

die Boulevardblätter täglich alles und Ganze Woche). Der Wechsel der auﬂagenstarken

Kronen Zeitung ins Lager der Beitrittsbefürworter*innen Anfang 1994 wurde später

vielfach als mitausschlaggebend für die deutliche Pro-Beitrittsmehrheit bei der Volks-

abstimmung gedeutet (Heschl 2002). Ausdrückliche Beitrittsgegner*innen waren die

FPÖ und die GRÜNEN, wenngleich mit unterschiedlicher Motivation und Positio-

nierung. Die FPÖ, die 1989 noch das Beitrittsgesuch unterstützt und als erste Partei

die Forderung nach einem EG-Beitritt artikuliert hatte, vollzog unter Parteichef Jörg

Haider in den frühen 1990er-Jahren eine Repositionierung: Unter dem bereits in ande-

rem Kontext erfolgreichen Slogan „Österreich zuerst“ mobilisierte die FPÖ gegen eine

EU-Mitgliedschaft (Schaller 1994). Bei den GRÜNEN hatte die Positionierung in der

EU-Beitrittsfrage zu innerparteilichen Konﬂikten geführten, bis man sich schließlich

an einer diﬀerenzierten Positionierung versuchte: Zwar wurde die europäische Einigung

grundsätzlich befürwortet, ihre Umsetzung in Form der Maastricht-EU jedoch abge-

lehnt (Schaller 1994). Dass es in beiden Parteien auch ausgewiesene Beitrittsbefürwor-

ter*innen gab, hatte ein Schwelen innerparteilicher Konﬂikte und eine Schwächung des

Lagers der Beitrittsgegner*innen zur Folge.

Bei der Volksabstimmung votierte mit 66,58 Prozent der gültigen Stimmen schließ-

lich eine deutliche Mehrheit der teilnehmenden Wahlbevölkerung für den Beitritt Ös-

terreichs zur EU, bei einer Wahlbeteiligung von 82,3 Prozent. Nach diesem unerwartet

deutlichen Votum stimmten der Ratiﬁkation des Beitrittsvertrags im Nationalrat neben

SPÖ, ÖVP und LIF schließlich auch beinahe alle Abgeordneten der GRÜNEN-Frak-

tion (eine Gegenstimme und zwei Enthaltungen) zu, während die Abgeordneten des

Freiheitlichen Klubs den entsprechenden Antrag – mit einigen wenigen Ausnahmen

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316 

– ablehnten. Mit der Festlegung der GRÜNEN, das Ergebnis des Volksentscheides in

ihrer Positionierung zu berücksichtigen, begann auch eine generelle Repositionierung

der Partei in ihrer europapolitischen Haltung: Die GRÜNEN zählen im gegenwärti-

gen Parteienspektrum – neben den NEOS – zu den vehementesten Befürworter*innen

einer vertieften europäischen Integration. Demgegenüber zeigten sich bei der FPÖ im-

mer wieder Brüche in ihrer europapolitischen Positionierung und Argumentation so-

wohl in der Periode vor als auch jener nach dem österreichischen EU-Beitritt. Auch die

Regierungsbeteiligung in der Koalition mit der ÖVP von 2000–2002 bzw. 2003–2005

stellte eine gewisse Zäsur dar, während der die FPÖ-Regierungsmitglieder eine modera-

te europapolitische Haltung einnahmen. Als Oppositionspartei bemühte sie zuvor und

danach hingegen konsequent ihr erprobtes „Österreich zuerst“-Framing und liebäugelte

wiederholt mit einem EU-Austritt Österreichs als „Ultima Ratio“.

4. Einordnung des österreichischen Falls

Bis zur sogenannten Post-Maastricht-Ära sprach man in der Forschung zur europäi-

schen Integrationsgeschichte von einem sogenannten „permissive consensus“: Dieser

ursprünglich von Lindberg und Scheingold (1970) geprägte Begriﬀ beschreibt folgende

Charakteristika, die den fortschreitenden Integrationsprozess bis in die 1990er-Jahre

prägten: Erstens, eine stabile, breite, aber diﬀuse Zustimmung der Bürger*innen zum

allgemeinen Ziel der europäischen Integration. Die von den Regierungen der Mitglied-

staaten vorangetriebenen bzw. getragenen konkreten Integrationsschritte waren dabei

kaum Gegenstand intensiver öﬀentlicher Debatten. Auf Basis der allgemeinen positi-

ven Grundstimmung der Bevölkerung konnten die politischen Eliten das Integrations-

projekt ohne öﬀentlichen Widerspruch vorantreiben. Kurzum: Die De-Politisierung

der europäischen Integration bei gleichzeitig weitgehendem pro-europäischen Konsens

unter den politischen Eliten und in der Bevölkerung ermöglichte ihr kontinuierliches

Fortschreiten. Diese Zeiten sind, so der Tenor in der politikwissenschaftlichen EU-For-

schung, längst vorbei: In mehreren Mitgliedstaaten gehört der pro-europäische Konsens

der parteipolitischen Eliten der Vergangenheit an, und EU-emen werden von der

Bevölkerung nicht mehr als weitgehend irrelevant für ihre Lebensbedingungen betrach-

tet. Die Phase des „permissive consensus“ wurde abgelöst durch jene des „constraining

dissensus“ (Hooghe/Marks 2009), in der die Regierungen der Mitgliedstaaten in inte-

grationspolitischen und EU-Fragen die Meinungen und Präferenzen der Bevölkerung

berücksichtigen müssen.

In Österreich, das erst in der Post-Maastricht-Ära EU-Mitglied wurde, lässt sich die

Bedeutung der europäischen Integration in der innenpolitischen Auseinandersetzung

sowie in der Wahrnehmung der Bevölkerung anhand dreier Charakteristika besonders

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317Die Europäische Union und Österreich

deutlich ablesen. Seit dem EU-Beitritt gibt es, erstens, eine im EU-Vergleich große

Gruppe von EU-Skeptiker*innen innerhalb der Bevölkerung – trotz der deutlichen Zu-

stimmung zum EU-Beitritt bei der Volksabstimmung 1994. Im österreichischen Partei-

enspektrum sind, zweitens, EU-skeptische Parteien – gemessen an ihren Wahlerfolgen

– vergleichsweise stark vertreten. Damit zusammenhängend entfalten europapolitische

emen, drittens, im innenpolitischen Diskurs regelmäßig ein gewisses Mobilisierungs-

potenzial, das vor allem EU-skeptische Wähler*innengruppen zu mobilisieren vermag

(vgl. Schoen 2010; Plasser/Seeber 2010).

Abbildung 1 zeigt die Zustimmung zur EU-Mitgliedschaft in der österreichischen

Bevölkerung im EU-Vergleich. Die Fragestellung der zugehörigen Eurobarometer-Um-

frage lautet: „Ist die Mitgliedschaft [Österreichs bzw. des jeweiligen Mitgliedstaats] in

der EU Ihrer Meinung nach im Allgemeinen eine gute Sache, eine schlechte Sache,

weder eine gute noch eine schlechte Sache?“, wobei die Befragten auch mit „weiß nicht“

antworten konnten. Wie in der Abbildung ersichtlich, liegen die Zustimmungsraten

(also jener Anteil der Befragten, der die Mitgliedschaft für eine gute Sache hält) in

Österreich zu allen Untersuchungszeitpunkten deutlich unter dem EU-Durchschnitt.

 

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bzw. EU-27).

Quelle: Eurobarometer (EB): EB 44.1 (1995), EB 50.0 (1998), EB 54.0 (2000), EB 60.1 (2003), EB 64.2

(2005), EB 70.1 (2008), EB 73.4 (2010), EB 79.5 (2013), EB 84.1 (2015), EB 90.1 (2018), EB 94.2 (2020).

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318 

Abbildung 2 wirft einen Blick auf die Stärke EU-skeptischer Parteien im jeweiligen Par-

teienspektrum der EU-15. Die EU-Position der Parteien basiert auf Befragungsergeb-

nissen des Chapel Hill Expert Surveys (Jolly et al. 2022), das seit 1999 nationale Ex-

pert*innen zu den europapolitischen Haltungen der nationalen Parteieliten befragt. Für

die in der Abbildung ausgewiesenen Werte wurde der Anteil der Parlamentssitze all jener

Parteien addiert, deren allgemeine Haltung zur europäischen Integration auf einer Skala

von 1–7 (von „strongly opposed“ bis zu „strongly in favor“ kleiner als drei war (basierend

auf dem Mittelwert aus den Einschätzungen aller befragten Expert*innen des jeweiligen

Mitgliedstaates). Wie in der Abbildung ersichtlich, zählt Österreich nach Großbritan-

nien gemeinsam mit den Niederlanden zu jenen Staaten, die den größten Anteil EU-

Abb. 2 Sitzanteil EU-skeptischer Parteien in nationalen Parlamenten, EU-15

Quelle: Jolly et al. (2022).

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319Die Europäische Union und Österreich

skeptischer Parteien im nationalen Parlament aufweisen. Während in den Niederlanden

und Italien, aber etwa auch in Belgien, Finnland und Deutschland EU-skeptische Par-

teien erst im Laufe der letzten Dekade zu einer relevanten Größe in der Parteienland-

schaft wurden, waren diese allen voran in Österreich und dem notorisch EU-skeptischen

Großbritannien sowie, auf etwas niedrigerem Niveau, auch in Dänemark und Schweden

bereits Ende der 1990er-Jahre in relevanter Stärke in den nationalen Parlamenten ver-

treten. Der deutliche Rückgang in Österreich im Jahr 2019 ist nicht zuletzt auf die dras-

tischen Wahlverluste der FPÖ infolge des Ibiza-Skandals bei der Nationalratswahl 2019

zurückzuführen und damit eher als Momentaufnahme zu interpretieren.

5. Herausforderungen für die Zukunft

Der österreichische Beitritt zur EU vor mittlerweile mehr als 25 Jahren hat das politi-

sche System Österreichs nachhaltig verändert. Doch auch die EU selbst hat in dieser

Zeit große Veränderungen durchlaufen, es kam zu Vertiefungen und Erweiterungen der

europäischen Integration. Als im Wandel begriﬀene Polity bleibt die Finalität der EU

ungeklärt und die EU von regelmäßigen Reformdebatten um ihre Struktur und Ent-

scheidungsmodi begleitet: Braucht es eine Stärkung der supranationalen Elemente, um

politische Entscheidungen jenseits von Minimalkompromissen zu ermöglichen? Oder

würden weitere Souveränitätstransfers die ohnehin brüchige demokratische Legitima-

tionsbasis der EU überstrapazieren? Auch die Debatte um weitere Demokratisierungs-

potenziale in den Strukturen und Prozessen der EU werden die politische Diskussion

der kommenden Jahre voraussichtlich prägen – hierzu zählen Fragen zur Stärkung einer

europäischen Öﬀentlichkeit und der europäischen politischen Parteien ebenso wie zur

eﬀektiven Bürger*innenbeteiligung abseits der alle fünf Jahre stattﬁndenden Wahlen

zum Europäischen Parlament.

Die komplexen und auf breiten Konsens ausgerichteten Entscheidungsprozesse auf

EU-Ebene bleiben auch in der Zukunft eine Herausforderung für eﬀektive und demo-

kratische europäische Politikgestaltung. Die sowohl in den Verträgen als auch in der ge-

lebten Praxis etablierte Konsensorientierung europäischer Entscheidungsﬁndung wird

in den letzten Jahren durch eine zunehmend heterogene Interessenlage der 27 Mit-

gliedstaaten zusätzlich herausgefordert. Diese umfasst nicht nur unterschiedliche Präfe-

renzen in konkreten Politikbereichen, sondern berührt auch grundsätzliche Fragen der

in den EU-Verträgen verankerten Werte der Union (Art 2 EUV), wie die mit einigen

Mitgliedstaaten – allen voran Polen und Ungarn – bestehenden Konﬂikte um Rechts-

staatlichkeit oder auch Minderheitenschutz und Nichtdiskriminierung oﬀenbaren.

Für österreichische Bundesregierungen wird sich dabei auch in der Zukunft die

Frage stellen, ob sie sich in ihrer EU-Positionierung an europapolitischen Zielvorstel-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

320 

lungen – ob themenspeziﬁsch oder ideologisch geprägt – orientieren oder vielmehr

auf die Zustimmung der mobilisierbaren EU-Skeptiker*innen in der österreichischen

Bevölkerung schielen. Für den Wahlerfolg einzelner Parteien mag Letzteres eine kurz-

fristig rationale Entscheidung sein, für die österreichische Europapolitik ist es eine auch

mittel- und langfristig entscheidende politische Frage mit nachhaltigen Auswirkungen.

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Mitgliedstaaten und weiteren europäischen Staaten). Auf der entsprechenden Website

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

323Die Europäische Union und Österreich

sind diese Daten frei zugänglich, siehe https://europa.eu/eurobarometer/screen/home

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Center for European Studies der University of North Carolina angesiedelten Projektes

die EU-Positionen der politischen Parteien zahlreicher europäischer Staaten erhoben, ba-

sierend auf einer standardisierten Befragung nationaler Expert*innen. Die Daten sind auf

der Website frei zugänglich, siehe https://www.chesdata.eu/ches-europe (18.06.2022).

Übungsfragen

Wer legt in der EU die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten

fest?

Welche EU-Organe sind mit welcher Funktion am EU-Gesetzgebungsprozess be-

teiligt?

 In welchen EU-Organen sind die Interessen der Mitgliedstaaten vertreten?

Welche Parallelen gibt es zwischen der Arbeitsorganisation des Europäischen Parla-

ments und des österreichischen Nationalrats?

Welche Charakteristika zeichnen das politische System der EU aus, wodurch sie sich

von den politischen Systemen ihrer Mitgliedstaaten unterscheidet?

 Wo und wie ist geregelt, wann die EU tätig werden darf und wann nicht?

Was war die Grundidee bei der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle

und Stahl (EGKS) und wie wurde sie zu verwirklichen versucht?

Welche politisch relevanten Akteur*innen zählten im Zuge der österreichischen EU-

Beitrittsdebatte vor der Volksabstimmung zu den Befürworter*innen eines EU-Bei-

tritts, welche zu den Gegner*innen?

Wie kann der Nationalrat Einﬂuss auf die EU-Position der österreichischen Bundes-

regierung nehmen?

Woran lässt sich das im Vergleich mit anderen EU-Mitgliedstaaten hohe Maß an

Euroskeptizismus in Österreich erkennen?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Gerichtsbarkeit



Zusammenfassung

9Die Gerichtsbarkeit (Judikative/Justiz) bildet neben der Gesetzgebung (Legislative) und

der Exekutive (Regierung und Verwaltung) eine der drei klassischen Staatsgewalten. Die

Gerichtsbarkeit ist von den beiden anderen Gewalten, die in parlamentarischen Regie-

rungssystemen typischerweise miteinander verschränkt sind, deutlicher getrennt.

9Die Gerichtsbarkeit wird in die ordentliche Gerichtsbarkeit und die Gerichtsbarkeit des

   



Verfassungsgerichtsbarkeit.

9          -

lichen Rechts gelten die besonderen, von der Verfassung vorgesehenen Garantien des

Richteramts (Unabhängigkeit, Unabsetzbarkeit, Unversetzbarkeit).

9Die ordentliche Gerichtsbarkeit umfasst sowohl die Entscheidung über Streitigkeiten zwi-

schen Privatpersonen (Zivilgerichtsbarkeit) als auch die Entscheidung über strafrechtliche

Anklagen gegen eine Person (Strafgerichtsbarkeit) und erfolgt durch die ordentlichen Ge-

  

Ermittlungs- und Anklagefunktion wird im Regelfall durch die Staatsanwaltschaft wahr-

genommen.

9         



(Verwaltungsgerichte, Verwaltungsgerichtshof, Verfassungsgerichtshof) tätig.

9Dem Verfassungsgerichtshof kommt als „Hüter der Verfassung“ und durch seine Kom-



besondere Rolle im politischen System zu, die in einem gewissen Spannungsverhältnis zu

Parlament und Regierung steht.

9Aufgrund des fortschreitenden Integrationsprozesses hat auch im Bereich der Gerichts-

barkeit die europäische Ebene (Europäischer Gerichtshof, Europäischer Gerichtshof für



9Aktuelle Herausforderungen im Bereich der Gerichtsbarkeit stellen sich insbesondere

durch Fragen der personellen Ausstattung, Fragen der Transparenz sowie angesichts

-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

326 

schen Politik und Justiz. Diese wurden auch international wahrgenommen und als Zeichen

eines Rückschrittes in rechtsstaatlicher und demokratischer Qualität interpretiert.

1. Einleitung

Die Gerichtsbarkeit (Judikative/Justiz) bildet neben der Gesetzgebung (Legislati-

ve, Parlament) und der Verwaltung (Exekutive, Regierung) die dritte der klassischen

Staatsgewalten. Die Idee der Gewaltenteilung John Locke (1632–1704), Montesquieu

(1689–1755) zielt auf die Beschränkung der staatlichen Macht ab, die nicht „in einer

Hand“ (früher der absolutistisch regierende Herrscher) liegen, sondern auf mehrere

Institutionen und Staatsfunktionen verteilt und damit jeweils begrenzt sein soll.

Während es die Funktion der Gesetzgebung ist, allgemein verbindliche Rechtsnor-

men (Gesetze) zu erlassen, ist es die Funktion der Verwaltung, diese Rechtsnormen

zu vollziehen und in konkreten Einzelfällen anzuwenden. Im Sinne von Checks and

Balances ist es ebenso Aufgabe des Parlaments, die Handlungen der Regierung zu kon-

trollieren. Gerade in parlamentarischen Demokratien kommt es dabei, auch aufgrund

der zentralen Rolle der politischen Parteien, zu einer nicht unwesentlichen Verschrän-

kung dieser beiden Staatsgewalten: Da die Regierung in der Regel mit der Mehrheit im

Parlament eine politische Einheit bildet, kommt ihr eine bestimmende Rolle im Gesetz-

gebungsprozess zu. Zudem erfolgt die parlamentarische Kontrolle in erster Linie nicht

über den Gegensatz zwischen Regierung und Parlament, sondern über den Gegensatz

zwischen der regierenden Mehrheit und der Opposition.

Die Judikative ist im Gegensatz dazu viel stärker von den beiden anderen Gewalten

getrennt. Ihre tatsächliche Unabhängigkeit ist ein wesentliches Element einer liberalen

Demokratie und beeinﬂusst somit die generelle Qualität des demokratischen Systems.

Aus Wahlen hervorgegangene politische Mehrheiten haben (im Idealfall) keine Be-

deutung für die Ausübung der Gerichtsbarkeit, deren Aufgabe es ist, mit richterlicher

Autorität in Rechtsstreitigkeiten allein auf der Grundlage der geltenden Gesetze Recht

zu sprechen. Die inhaltliche Bandbreite dieser Rechtsprechung ist groß und reicht von

zivilrechtlichen Streitigkeiten und dem Strafrecht über die nachprüfende Entscheidung

in Verwaltungsangelegenheiten bis zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Letztere um-

fasst auch die letztinstanzliche Auslegung der Verfassung, was oft Werturteile erfordert.

Dadurch ist bei dieser Variante der Gerichtsbarkeit eine politische Komponente unver-

meidbar und im System angelegt.

Das vorliegende Kapitel widmet sich der Gerichtsbarkeit in Österreich. Nach der

österreichischen Bundesverfassung versteht man unter Gerichtsbarkeit (im materiellen

Sinn) allgemein die Vollziehung der Gesetze durch weisungsfreie Richter*innen und

ihre Hilfsorgane sowie – in speziellen Fällen – die Mitwirkenden aus dem Volk (Ada-

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327Gerichtsbarkeit

movich et al. 2022, 103 f.). Die Gerichtsbarkeit wird in die ordentliche Gerichtsbarkeit

und die Gerichtsbarkeit des öﬀentlichen Rechts unterteilt. Zur ordentlichen Gerichts-

barkeit zählen die Zivil- und Strafgerichtsbarkeit, zur Gerichtsbarkeit des öﬀentlichen

Rechts die Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit. Synonym werden für Ge-

richtsbarkeit im allgemeinen Sprachgebrauch auch die Begriﬀe Judikative oder Justiz

verwendet. Justiz im engeren Sinn meint nach dem österreichischen Bundes-Verfas-

sungsgesetz (B-VG) allerdings die ordentliche Gerichtsbarkeit, das heißt die Zivil- und

Strafgerichtsbarkeit. Diese muss gemäß Artikel 94 Abs 1 B-VG von der Verwaltung in

allen Instanzen getrennt sein, wobei Ausnahmen in einzelnen Fällen zulässig sind. Der

ordentlichen Gerichtsbarkeit sowie der Gerichtsbarkeit des öﬀentlichen Rechts gemein-

sam sind die besonderen, von der Verfassung vorgesehenen Garantien des Richteramts

(Unabhängigkeit, Unabsetzbarkeit, Unversetzbarkeit) (Adamovich et al. 2022, 266 f.).



Gerichtsbarkeit in Österreich



− Zivilgerichtsbarkeit: Zivilgerichtsbarkeit meint die Streitschlichtung zwischen

privaten Streitparteien (etwa über Streitigkeiten aus Kaufverträgen, Schaden-

ersatzansprüche etc.).

− Strafgerichtsbarkeit: Strafgerichtsbarkeit meint die Entscheidung über die

strafgerichtliche Anklage (im Regelfall durch die Staatsanwaltschaft) gegen

eine Person.

−         

-



−

-

keit, die im Justizstrafverfahren Ermittlungs- und Anklagefunktionen wahrnehmen.



− Verwaltungsgerichtsbarkeit: Zur Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Verwaltung

-

stanz die Verwaltungsgerichte (des Bundes und der Länder) sowie in zweiter

Instanz der Verwaltungsgerichtshof (VwGH) berufen.

− -

pol, generelle Normen (Gesetze, Verordnungen etc.) auf ihre Rechtmäßigkeit,

insbesondere Verfassungskonformität zu überprüfen. Zudem ist er zuständig,

verwaltungsgerichtliche Entscheidungen auf die Verletzung von Grundrechten

zu kontrollieren. Dazu kommen weitere Kompetenzen (z.B. Überprüfung von

Wahlen).

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328 

In Abschnitt 2. dieses Kapitels werden die Organisation und Aufgaben der Gerichts-

barkeit in Österreich (einschließlich eines Überblicks über die europäische Ebene) dar-

gestellt. Abschnitt 3. geht auf ausgewählte Rahmenbedingungen ein und zeigt dabei

die veränderte soziale Repräsentativität des Justizsystems, das Verhältnis der Österrei-

cher*innen zur Justiz sowie die Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit im historischen

Längsschnitt. Daran schließt in Abschnitt 4. eine Einordnung des österreichischen Falls

an, wobei insbesondere auf qualitative und quantitative Merkmale des österreichischen

Rechtssystems im EU-Vergleich eingegangen wird. Im abschließenden Abschnitt 5.

werden Herausforderungen für die Zukunft skizziert.

2. Gegenwärtige Situation

Das Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) bezeichnet die Gerichtsbarkeit und die Verwal-

tung mit dem Oberbegriﬀ „Vollziehung“ und bringt damit zum Ausdruck, dass es sich

bei beiden Staatsfunktionen um eine Anwendung der Gesetze handelt (Öhlinger/Eber-

hard 2022, 286). Die Gerichtsbarkeit zeichnet sich dadurch aus, dass sie nur dem Gesetz

verpﬂichtet ist. Ihre Hauptaufgabe ist die Rechtsprechung, das heißt die Entscheidung

von Streitigkeiten auf der Basis des geltenden Rechts. Die Sicherung der Unabhängig-

keit der Gerichtsbarkeit ist ein wesentliches Anliegen der Verfassung (Berka 2021, 274).

Sie sieht zu diesem Zweck spezielle verfassungsrechtliche Grundsätze vor, die allesamt

die richterliche Unabhängigkeit und Unparteilichkeit sowie die Bindung an das Gesetz

sichern sollen. Während die Verwaltung durch den Grundsatz der strikten Weisungsbin-

dung gekennzeichnet ist (Art 20 Abs 1 B-VG), ist die Gerichtsbarkeit gerade durch den

Ausschluss jeglicher Weisungsbindung charakterisiert: Nach Artikel 87 Absatz 1 B-VG

sind die Richter*innen in Ausübung ihres richterlichen Amtes unabhängig. Damit ist die

Unabhängigkeit betreﬀend die rechtsprechende Tätigkeit der Richter*innen gemeint.

(In Angelegenheiten der Justizverwaltung, etwa Zuweisung eines Dienstzimmers, ist hin-

gegen eine Weisungsbindung an übergeordnete Organe vorgesehen.) Der Sinn des Aus-

schlusses der Weisungsbindung liegt darin, jede politische Einﬂussnahme zu verhindern.

Die Richter*innen sollen nur an das Gesetz gebunden sein. Zur Gewährleistung dieser

unabhängigen Stellung der Richter*innen treten zur verfassungsrechtlichen Garantie der

Unabhängigkeit (Weisungsfreiheit) auch noch jene der Unabsetzbarkeit und Unversetz-

barkeit hinzu (Art 88 Abs 2 B-VG). Ergänzend gewährleistet im Lichte des Grundrechts

auf den gesetzlichen Richter (Art 83 Abs 2 B-VG) der Grundsatz der festen Geschäfts-

verteilung (Art 87 Abs 3 B-VG), dass durch eine ﬁxe Geschäftsverteilung nach abstrak-

ten Grundsätzen im Voraus eine mögliche Einﬂussnahme durch Auswahl bestimmter

Richter*innen im Einzelfall hintangehalten wird. Darüber hinaus ist die richterliche Un-

abhängigkeit auch durch das Grundrecht auf ein faires Verfahren gemäß Artikel 6 der

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329Gerichtsbarkeit

Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) abgesichert, das einen individuellen

Rechtsanspruch auf Entscheidung der Rechtssache in zivilrechtlichen Streitigkeiten oder

strafrechtlichen Anklagen durch ein unabhängiges und unparteiisches Gericht vorsieht

(Berka 2021, 275 f.). Die Bindung der Richter*innen an die Gesetze und Verordnungen

wird außerdem explizit in der Verfassung normiert (Art 89 Abs 1 B-VG).

Die oben erwähnten verfassungsrechtlichen Grundsätze gelten sowohl für die or-

dentliche Gerichtsbarkeit als auch die Gerichtsbarkeit des öﬀentlichen Rechts. Wäh-

rend die ordentliche Gerichtsbarkeit – untypisch für einen Bundesstaat – in Österreich

vollständig in die Zuständigkeit des Bundes fällt, ist seit der Verwaltungsgerichtsbar-

keitsreform 2012 (in Kraft getreten 2014, siehe Abschnitt 2.2.1) die Zuständigkeit für

die Verwaltungsgerichtsbarkeit zwischen Bund und Ländern geteilt: Neben dem Ver-

waltungsgerichtshof, dem Bundesverwaltungsgericht und dem Bundesﬁnanzgericht be-

stehen neun Landesverwaltungsgerichte, die organisatorisch Einrichtungen der Länder

darstellen. Die Verfassungsgerichtsbarkeit (VfGH) liegt ausschließlich beim Bund.



Die Verfassung legt – wie schon angesprochen – fest, dass die ordentliche Gerichts-

barkeit vom Bund ausgeht (Art 82 Abs 1 B-VG) und es im Bereich der ordentlichen

Gerichtsbarkeit daher nur Bundesgerichte gibt. Zur ordentlichen Gerichtsbarkeit

zählen die Zivil- und die Strafgerichtsbarkeit. Als oberste Instanz in Zivil- und Straf-

rechtssachen sieht die Verfassung den Obersten Gerichtshof (OGH) vor. Die weitere

Gerichtsorganisation und die Zuständigkeiten werden durch einfaches Bundesgesetz

normiert und unterliegen damit der Beschlussfassung mittels einfacher Mehrheit durch

das Parlament. Als die wichtigsten Gesetze sind in diesem Zusammenhang die Jurisdik-

tionsnorm (JN), die Strafprozessordnung (StPO) und das Gerichtsorganisationsgesetz

(GOG) anzusehen. Sie bilden die Rechtsgrundlage für die ordentlichen Gerichte, die

in vier Stufen organisiert sind. So werden die Aufgaben der Rechtsprechung derzeit

(Stand Mai 2022) von 115 Bezirksgerichten, 20 Landesgerichten, vier Oberlandesge-

richten (Graz, Innsbruck, Linz und Wien) und dem Obersten Gerichtshof erfüllt. Die

öﬀentlichen Interessen in der Strafrechtspﬂege werden von 16 Staatsanwaltschaften,

der Wirtschafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft, vier Oberstaatsanwaltschaften und

der Generalprokuratur wahrgenommen. Der Strafvollzug erfolgt in 28 Justizanstalten

(Bundesministerium für Justiz 2022).

Die Einhaltung der gerichtlichen – und verwaltungsbehördlichen – Zuständigkeits-

ordnung ist grundrechtlich (Grundrecht auf den gesetzlichen Richter gemäß Artikel 83

Abs 2 B-VG) abgesichert und kann vor dem VfGH individuell durchgesetzt werden

(Berka 2021, 278).

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330 

Aus dem in der Verfassung verankerten und bereits erwähnten Grundsatz der Tren-

nung von Justiz und Verwaltung (Art 94 B-VG) folgt, dass organisatorische Verﬂech-

tungen, gegenseitige Instanzenzüge oder Weisungsbeziehungen zwischen Gerichten

und Verwaltungsbehörden ausgeschlossen sind. Der Zweck dieser Regelung liegt in der

Gewährleistung der Unabhängigkeit der Rechtsprechung (Berka 2021, 122). Nur in

einzelnen Angelegenheiten kann der Gesetzgeber einen Instanzenzug von einer Verwal-

tungsbehörde zu einem ordentlichen Gericht vorsehen.

Als Organe der ordentlichen Gerichtsbarkeit werden vorrangig Richter*innen und

in speziellen Fällen Mitwirkende aus dem Volk tätig, in der Strafgerichtsbarkeit auch

Staatsanwält*innen (siehe Abschnitt 2.1.2). Richter*innen sind Beamt*innen, gemäß

der Verfassung mit den erwähnten Garantien der richterlichen Unabhängigkeit und

Unparteilichkeit ausgestattet und berufsmäßig mit der Rechtsprechung betraut. Sie

werden von Rechtspﬂeger*innen, das sind besonders ausgebildete nichtrichterliche

Bundesbedienstete, und weiteren Hilfsorganen wie etwa Schriftführer*innen und

Schreibkräften unterstützt. Der*die Bundespräsident*in oder der*die dazu ermächtigte

Bundesminister*in für Justiz ernennt die Richter*innen auf Antrag der Bundesregie-

rung und nach nicht bindenden Vorschlägen der richterlichen Personalsenate (Art 86

B-VG).

2.1.1 Zivilgerichtsbarkeit

Zivilgerichtsbarkeit im funktionellen Sinn meint die Streitschlichtung zwischen Priva-

ten durch autoritativen Richterspruch (Stolzlechner/Bezemek 2018, 253). Über diese

bürgerlichen Rechtssachen, damit sind Streitigkeiten zwischen Privatpersonen, also pri-

vatrechtliche Streitigkeiten gemeint, entscheiden gemäß § 1 Jurisdiktionsnorm die or-

dentlichen Gerichte. Dieses aus dem Jahr 1895 stammende Gesetz über die Ausübung

der Gerichtsbarkeit und die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte geht wie auch

das zentrale Verfahrensgesetz für den Zivilprozess, die Zivilprozessordnung (ZPO), auf

den Rechtswissenschaftler und späteren Justizminister Franz Klein (1854–1926) zu-

rück. Seine Grundidee eines sozialen Zivilprozesses, der Rechtsstreitigkeiten möglichst

einfach, rasch und billig beilegt, ohne dass die Wahrheitsﬁndung zu kurz kommt, fand

internationale Beachtung und gilt im Grunde heute noch (Ballon et al. 2018, 3). Wie in

Abbildung 1 (Gerichtsbarkeit im Zivilrecht) dargestellt, sind Klagen je nach Höhe des

Streitwerts (oder kraft Eigenzuständigkeit) in erster Instanz beim örtlich zuständigen

Bezirksgericht beziehungsweise dem örtlich zuständigen Landesgericht einzubringen.

Der Instanzenzug führt dann bis zum OGH. Gerichtliche Entscheidungen können in

Form des Urteils (Entscheidung über die Begründet- oder Unbegründetheit eines ein-

geklagten Rechtsanspruchs) oder Beschlusses (alle anderen Entscheidungen) gefällt wer-

den. Gegen Urteile der ersten Instanz ist die Berufung, gegen jene der zweiten Instanz

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

331Gerichtsbarkeit

(eingeschränkt) die Revision vorgesehen; Beschlüsse können mit Rekurs angefochten

werden (Ballon et al. 2018, 25). Zahlenmäßig fallen in erster Instanz mehr Fälle beim

Bezirksgericht als beim Landesgericht an.

2.1.2 Strafgerichtsbarkeit

Strafgerichtsbarkeit im funktionellen Sinn bedeutet die Fällung einer Entscheidung

über die strafrechtliche Anklage gegen eine Person aufgrund des bestehenden generellen

Rechts (Stolzlechner/Bezemek 2018, 253). Das von den ordentlichen Gerichten voll-

zogene Justizstrafrecht dient dem Schutz elementarer Rechtsgüter wie etwa Leib, Leben

und Eigentum. Im Strafgesetzbuch (StGB) sind die wichtigsten Tatbestände festgelegt

(Körperverletzung, Mord, Diebstahl, Betrug, Amtsmissbrauch etc.). Die Aufklärung

von Straftaten, die Verfolgung verdächtiger Personen und die damit in Zusammenhang

stehenden Entscheidungen erfolgen im Wege des Strafprozesses, der auf der Rechts-

grundlage der Strafprozessordnung (StPO) beruht (Seiler 2020, 21). Im Gegensatz dazu

ahndet das Verwaltungsstrafrecht Verwaltungsübertretungen wie etwa Übertretungen

der Straßenverkehrsordnung und wird im Wege von Verwaltungsstrafverfahren durch

Verwaltungsbehörden vollzogen (die nachträgliche gerichtliche Kontrolle erfolgt durch

die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Da die Verfassung die Trennung von Richter*in und Ankläger*in vorsieht (Anklage-

prinzip, Art 90 Abs 2 B-VG), sind in Form der Staatsanwaltschaften (Staatsanwält*in-

nen) eigene Anklagebehörden als Organe der ordentlichen Gerichtsbarkeit eingerichtet

(Art 90a B-VG). Diese nehmen Ermittlungs- und Anklagefunktionen bei Straftaten

wahr – ausgenommen bei Privatanklagedelikten wie zum Beispiel verschiedenen For-

men von Ehrenbeleidigung, wo mangels Berührung des öﬀentlichen Interesses das

Recht zur Verfolgung nur in der Hand der*des Verletzten liegt (Seiler 2020, 26). Staats-

anwält*innen sind weisungsgebunden, was durch den dadurch eröﬀneten möglichen

Einﬂuss der Politik auf die Führung von Strafprozessen nicht unumstritten ist (Berka

2021, 277). Angesichts steigender Wirtschaftskriminalität hat man im Jahr 2010 für

diesen Bereich eine eigene Ermittlungs- und Anklagebehörde geschaﬀen: Die Wirt-

schafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft (WKStA) ist zur bundesweiten Verfolgung

von Korruptions- und Finanzstrafdelikten sowie Wirtschaftsstrafsachen berufen, die

über 5 Mio. Euro Schadenshöhe hinausgehen.

Als „demokratisches Korrektiv“ zu den Berufsrichter*innen (Berka 2021, 279) sieht

die Verfassung die Beteiligung des Volkes an der Rechtsprechung vor (Art 91 B-VG).

Diese Laienrichter*innen werden im Rahmen der Strafgerichtsbarkeit als Schöﬀ*innen

oder Geschworene tätig. Während Schöﬀ*innen in Fällen schwerer Kriminalität ge-

meinsam mit den Berufsrichter*innen über die Schuld und das Strafausmaß eines*einer

Angeklagten entscheiden, entscheiden Geschworene bei bestimmten, mit schwerer

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

332 

Strafe bedrohten Verbrechen (z.B. Mord oder Hochverrat) alleine über die Schuld. Dass

diese Entscheidung keiner Begründung bedarf, wird immer wieder kritisiert, wurde bis-

her jedoch vom VfGH als verfassungskonform angesehen.



Zur Gerichtsbarkeit des öﬀentlichen Rechts zählen die Verwaltungs- und die Verfas-

sungsgerichtsbarkeit. Sie bilden wesentliche Elemente des rechtsstaatlichen Prinzips der

Bundesverfassung (Öhlinger/Eberhard 2022, 60).

2.2.1 Verwaltungsgerichtsbarkeit

Zentrale Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist die Sicherung der Gesetzmäßig-

keit der Verwaltung, insbesondere des Handelns der Verwaltungsbehörden. Verwal-

tungsbehörden (z.B. Bundesminister*innen, Landesregierungen, Bezirkshauptmann-

schaften, Finanzämter, Landespolizeidirektionen) sind mit Hoheitsgewalt ausgestattete

staatliche Organe. Das bedeutet, sie können verbindliche Anordnungen treﬀen und

Zwang ausüben, insbesondere Bescheide und Verordnungen erlassen sowie Akte un-

mittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt (z.B. Festnahmen)

setzen. Dagegen ist verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz vorgesehen, wie auch aus

Abbildung 1 ersichtlich ist. Die Entwicklung der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist ebenso

wie die Entstehung der Verfassungsgerichtsbarkeit ein Ergebnis des Liberalismus und

der Bemühungen für eine Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der zweiten Hälfte des

19. Jahrhunderts (Hauer 2019, 2). Durch die bisher umfassendste Reform (Verwal-

tungsgerichtsbarkeitsreform 2012), die mit 1. Jänner 2014 wirksam geworden ist, wur-

de die bis dahin einstuﬁge zu einer zweistuﬁgen Verwaltungsgerichtsbarkeit ausgebaut.

Seither existieren in Österreich nach dem Modell „9+2“ neun Verwaltungsgerichte in

den Ländern (Landesverwaltungsgerichte) sowie zwei Verwaltungsgerichte des Bundes

(Bundesverwaltungsgericht und Bundesﬁnanzgericht). Zur Überprüfung der Entschei-

dungen dieser Verwaltungsgerichte erster Instanz sind als zweite Instanz der Verwal-

tungsgerichtshof (VwGH) und in besonderen Fällen (insbesondere bei der Behauptung

von Grundrechtsverletzungen oder der behaupteten Anwendung verfassungswidriger

Gesetze und Verordnungen) der VfGH zuständig.

Die Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz

Durch die Verwaltungsgerichtsbarkeitsreform 2012 wurden, wie dargelegt, mit den

Landesverwaltungsgerichten erstmals auch die Länder an der Staatsfunktion der Ge-

richtsbarkeit beteiligt, die bis zu diesem Zeitpunkt ausschließlich Bundessache sowohl

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333Gerichtsbarkeit

in der Gesetzgebung als auch in der Vollziehung gewesen war. Dafür wurden die ver-

fassungsrechtlichen Rechtsgrundlagen zur Gänze neu gefasst (Art 129 bis 136 B-VG).

Die Festlegung der Zuständigkeiten sowie deren Verteilung erfolgt ebenfalls unmit-

telbar durch die Verfassung (Art 130, 131 B-VG). Die wichtigsten Zuständigkeiten der

Verwaltungsgerichte betreﬀen Beschwerden gegen Bescheide von Verwaltungsbehörden

(Bescheidbeschwerde) sowie gegen die Ausübung unmittelbarer behördlicher Befehls-

und Zwangsgewalt (Maßnahmenbeschwerde, etwa gegen die Abnahme eines Führer-

scheins). Darüber hinaus sind die Verwaltungsgerichte erster Instanz auch im Falle der

Verletzung der Entscheidungspﬂicht von Verwaltungsbehörden (Säumnisbeschwerde)

zuständig (Grabenwarter/Fister 2019, 198).

Betreﬀend die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundes- und Landesverwaltungs-

gerichten sieht die Verfassung Folgendes vor (siehe Abb. 1): Für Beschwerden in An-

gelegenheiten der öﬀentlichen Abgaben und des Finanzstrafrechts ist das Bundesﬁnanz-

gericht zuständig; in Angelegenheiten der Vollziehung des Bundes, die unmittelbar von

Bundesbehörden besorgt werden (unmittelbare Bundesverwaltung, etwa auf dem Ge-

biet des Asylwesens), ist das Bundesverwaltungsgericht zuständig. Den Landesverwal-

tungsgerichten kommen als sachlicher Zuständigkeitsbereich alle übrigen Entscheidun-

gen zu, das sind vor allem die Entscheidungen über Beschwerden in Angelegenheiten

der Landesverwaltung und Gemeindeverwaltung (z.B. Baurecht) sowie in jenen Angele-

genheiten, die in mittelbarer Bundesverwaltung vollzogen werden (z.B. Gewerberecht).

Die Organisationsvorschriften der Bundes- und Landesverwaltungsgerichte sind ver-

gleichbar (Art 134, 135 B-VG). Das Bundesverwaltungsgericht besteht aus einem*einer

Präsidenten*Präsidentin, einem*einer Vizepräsidenten*Vizepräsidentin und sonstigen

Mitgliedern, die jeweils vom*von der Bundespräsidenten*Bundespräsidentin auf Vor-

schlag der Bundesregierung ernannt werden. Die Ernennung der Mitglieder der Lan-

desverwaltungsgerichte erfolgt durch die Landesregierung. Handelt es sich nicht um die

Positionen der Präsident*innen und Vizepräsident*innen, erstatten die Verwaltungs-

gerichte Dreiervorschläge für die Bundes- und Landesregierung, die allerdings bundes-

verfassungsrechtlich nicht bindend sind.

Üblicherweise entscheiden die Verwaltungsgerichte durch Einzelrichter*innen, so-

fern nicht die Entscheidung durch Senate (bestehend aus einem*einer Richter*in als

Vorsitzende*m und zwei weiteren Mitgliedern als Beisitzer*innen) vorgesehen ist.

Der Verwaltungsgerichtshof

Der VwGH (Art 134, 135 B-VG) setzt sich aus einem*einer Präsidenten*Präsiden-

tin, einem*einer Vizepräsidenten*Vizepräsidentin und der erforderlichen Zahl sonsti-

ger Mitglieder (Senatspräsident*innen und Hofrät*innen) zusammen. Im Mai 2022

gehörten ihm insgesamt 68 Mitglieder an. Wenigstens ein Viertel der Mitglieder sollte

womöglich aus dem Verwaltungsdienst der Länder stammen. Alle Mitglieder werden

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334 

ohne Unterschied auf Vorschlag der Bundesregierung vom Bundespräsidenten bezie-

hungsweise der Bundespräsidentin ernannt. Ausgenommen die Positionen von Präsi-

dent*in und Vizepräsident*in ist der Vorschlag der Bundesregierung auf der Grund-

lage eines bindenden Dreiervorschlages des Verwaltungsgerichthofes zu erstellen. Dies

ist Ausdruck seiner Unabhängigkeit gegenüber der Exekutive (Selbstergänzungsrecht).

Zur Sicherung der Unabhängigkeit bestehen überdies weitere Unvereinbarkeitsbestim-

mungen (ähnlich wie beim Verfassungsgerichtshof, siehe Abschnitt 2.2.2). In der Regel

entscheidet der VwGH in Senaten zu fünf Mitgliedern (Fünfersenate), in Verwaltungs-

strafsachen in Dreiersenaten (Öhlinger/Eberhard 2022, 295 f.).

Der VwGH ist in höchster Instanz zur Sicherung des gesetzmäßigen Handelns der

Verwaltung berufen und überprüft die Erkenntnisse der Verwaltungsgerichte erster

Instanz (Art 133 B-VG). Die wichtigste Verfahrensart vor dem VwGH stellt die so-

genannte Revision dar. So entscheidet er über Revisionen gegen Entscheidungen (Er-

kenntnisse oder Beschlüsse) der Verwaltungsgerichte des Bundes und der Länder. Der

Zugang zum VwGH ist jedoch eingeschränkt: Die Revision ist nur zulässig, wenn sie

von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt

(Art 133 Abs 4 B-VG). Über die Zulässigkeit der Revision entscheidet das Verwaltungs-

gericht im Spruch seines Erkenntnisses oder Beschlusses. Neben dieser ordentlichen

Revision besteht auch die Möglichkeit der außerordentlichen Revision, wenn das Ver-

waltungsgericht die Revision zwar ausgeschlossen hat, die betroﬀene Partei diese jedoch

trotzdem erhebt. Weiters entscheidet der VwGH über Anträge auf Fristsetzung, wenn

ein Verwaltungsgericht nicht innerhalb von sechs Monaten entschieden hat, sowie über

Kompetenzkonﬂikte zwischen den Verwaltungsgerichten untereinander sowie zwischen

diesen und dem VwGH selbst. Explizit nimmt die Verfassung jene Rechtssachen von

der Zuständigkeit des VwGH aus, die in die Zuständigkeit des VfGH fallen. Beide

Gerichtshöfe stehen auf derselben Stufe und sind nebeneinander mit jeweils speziﬁ-

schem Fokus für die Überprüfung der Entscheidungen der Verwaltungsgerichte zustän-

dig – ein in der Vergangenheit nicht immer ganz friktionsfreies Verhältnis mit teilweise

schwierigen Abgrenzungsfragen.

2.2.2 Verfassungsgerichtsbarkeit

Als „Hüter der Verfassung“ kommt dem VfGH die wesentliche Befugnis zu, Gesetze

und Verordnungen auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen und gegebenenfalls

aufzuheben. Er wird damit in Einzelfällen als „negativer Gesetzgeber“ tätig. Der VfGH

erfüllt dabei die heikle Mission, letztlich politische Konﬂikte mit den Mitteln und der

Rationalität des (Verfassungs-)Rechts zu lösen. Daher kommt ihm eine Sonderstellung

unter den Staatsorganen zu, die sich auch an der Regelung der Bestellung seiner Mit-

glieder zeigt.

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335Gerichtsbarkeit

Die Organisation des Verfassungsgerichtshofs

Dem VfGH (Art 147 B-VG) gehören vierzehn Mitglieder an, darunter ein*e Prä-

sident*in, ein*e Vizepräsident*in und zwölf weitere Mitglieder. Weiters sieht die Ver-

fassung sechs Ersatzmitglieder vor, die im Falle der Verhinderung eines der zwölf Mit-

glieder tätig werden. Der VfGH entscheidet grundsätzlich im Plenum, das heißt unter

Beteiligung aller Mitglieder, und mit Stimmenmehrheit. Bestimmte Angelegenheiten

können in „kleiner Besetzung“, das heißt bei Anwesenheit von einem*einer Vorsitzen-

den und vier Stimmführer*innen entschieden werden. Dies betriﬀt etwa die im Jahr

1984 zur Entlastung des VfGH eingeführte Möglichkeit zur Ablehnung von Beschwer-

den (Art 144 Abs 2 B-VG), die jedoch einstimmig erfolgen muss.

Die Sonderstellung des VfGH zeigt sich, wie erwähnt, insbesondere auch an der Be-

stellung seiner Mitglieder (Art 147 Abs 2 B-VG): Präsident*in, Vizepräsident*in, sechs

weitere Mitglieder und drei Ersatzmitglieder werden aufgrund von Vorschlägen der Bun-

desregierung vom Bundespräsidenten beziehungsweise der Bundespräsidentin ernannt.

Die früher bestehende Möglichkeit des Staatsoberhauptes, aus einem Dreiervorschlag zu

wählen, wurde 1994 nach einem Konﬂikt um die Ernennung eines neuen Mitglieds ge-

strichen. Die Mitglieder sind aus dem Kreis der Richter*innen, Verwaltungsbeamt*innen

und Professor*innen eines rechtswissenschaftlichen Faches an einer Universität auszuwäh-

len. Die übrigen sechs Mitglieder und drei Ersatzmitglieder ernennt das Staatsoberhaupt

aufgrund von Vorschlägen des Nationalrats (drei Mitglieder und zwei Ersatzmitglieder)

und des Bundesrats (drei Mitglieder, ein Ersatzmitglied). Die verfassungsrechtlich vor-

gesehene Diﬀerenzierung der Nominierungsrechte ist faktisch bedeutungslos, da ja – im

Normalfall – die regierenden Parteien nicht nur die Bundesregierung bilden, sondern

auch in beiden Kammern des Parlaments die Mehrheit haben. Im Sinne der Berück-

sichtigung der bundesstaatlichen Komponente Österreichs sieht die Verfassung weiters

vor, dass drei Mitglieder und zwei Ersatzmitglieder ihren ständigen Wohnsitz außerhalb

Wiens haben müssen. Alle Mitglieder und Ersatzmitglieder des VfGH müssen ein rechts-

wissenschaftliches Studium abgeschlossen haben und über eine zehnjährige juristische

Berufserfahrung verfügen. Zur Sicherung der Unabhängigkeit des VfGH von politischen

Interessen enthält die Verfassung spezielle Unvereinbarkeitsregelungen. Darin ist festge-

legt, dass Mitglieder der Bundesregierung, einer Landesregierung, eines allgemeinen Ver-

tretungskörpers (damit sind Nationalrat, Bundesrat, Landtag und Gemeinderat gemeint)

oder des Europäischen Parlaments dem VfGH nicht angehören können. Andererseits

sind dessen Mitglieder – abgesehen von Verwaltungsbeamt*innen, die sonst weiterhin

weisungsgebunden wären – nicht hauptamtlich tätig (Ehs 2020, 585).

Die Aufgaben des Verfassungsgerichtshofes

Zu den wichtigsten Aufgaben des VfGH zählt die Prüfung von Gesetzen und Verord-

nungen auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung (Normenkontrolle, Art 139, Art 140

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336 

B-VG). Der VfGH hat diesbezüglich ein Prüfungsmonopol. Hinsichtlich der Antrags-

legitimation unterscheidet man zwischen der abstrakten und der konkreten Normen-

kontrolle. Bei der abstrakten Normenkontrolle werden Gesetze und Verordnungen

losgelöst von einem Anlassfall einer Prüfung unterzogen. Antragsberechtigt sind hier-

zu die Bundesregierung im Hinblick auf Landesgesetze und die Landesregierungen

im Hinblick auf Bundesgesetze – die gespiegelten Anfechtungsbefugnisse dienen der

Austragung föderalistischer Streitfragen (Berka 2021, 373). Außerdem ist ein Drittel

der Mitglieder des Nationalrates oder des Bundesrates im Hinblick auf Bundesgeset-

ze beziehungsweise ein Drittel der Mitglieder des jeweiligen Landtages bezüglich der

Landesgesetze antragsberechtigt (sofern die jeweilige Landesverfassung diese Möglich-

keit vorsieht). Dieses Antragsrecht, der sogenannte „Drittelantrag“, ist als Oppositions-

recht konzipiert, das einer parlamentarischen Minderheit die Kompetenz zugesteht,

Gesetzesbeschlüsse der Mehrheit einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle zu unter-

ziehen. Fälle der konkreten Normenkontrolle sind hingegen dadurch charakterisiert,

dass eine Anfechtung nur dann und nur soweit rechtlich möglich ist, als diese Norm

in einem anhängigen (laufenden) Verfahren anzuwenden ist. Legitimiert zur Anfech-

tung sind in dieser Hinsicht alle ordentlichen Gerichte sowie die Verwaltungsgerichte

und der VwGH, der VfGH von Amts wegen und auch eine Person („Partei“), die im

Zusammenhang mit der Erhebung eines Rechtsmittels gegen eine Entscheidung eines

ordentlichen Gerichts einen solchen Parteiantrag stellt. Darüber hinaus kann auch jede

Einzelperson, die durch das Wirksamwerden einer Norm unmittelbar in ihren Rech-

ten verletzt zu sein behauptet, ein Gesetzes- oder Verordnungsprüfungsverfahren be-

antragen. Dieser sogenannte Individualantrag hat als Impuls für die Aufhebung von

Gesetzen in letzter Zeit eine besondere Bedeutung erlangt. So gehen etwa auch die

Aufhebung des Kopftuchverbotes an Volksschulen oder die Liberalisierung im Bereich

der Sterbehilfe (durch die Aufhebung des Verbots der Beihilfe zum Suizid) im Jahr 2020

auf Individualanträge zurück (Unger 2021).

Im Wege der Entscheidungsbeschwerde gemäß Artikel 144 B-VG entscheidet der

VfGH über Beschwerden gegen Entscheidungen von Verwaltungsgerichten, worin die

Verletzung von Grundrechten („verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte“) oder die

Verletzung in Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm (ins-

besondere eines verfassungswidrigen Gesetzes) behauptet wird. Diese Verfahrensart, die

einer Überprüfung des Verwaltungshandelns dient und insofern die Kontrolltätigkeit

des VwGH in verfassungsrechtlicher Hinsicht ergänzt, wird auch als Sonderverwal-

tungsgerichtsbarkeit bezeichnet. Sie ist die zahlenmäßig bedeutsamste Verfahrensart vor

dem VfGH, wie weiter unten aus Abbildung 4 deutlich wird. Weitere Kompetenzen

betreﬀen die Überprüfung der wichtigsten Wahlen (Wahlgerichtsbarkeit; z.B. Aufhe-

bung der Bundespräsidentenstichwahl 2016), die Entscheidung über Kompetenzkon-

ﬂikte (Kompetenzgerichtsbarkeit), die Entscheidung über Anklagen gegen verschiedene

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

337Gerichtsbarkeit

oberste Organe des Bundes und der Länder (Staatsgerichtsbarkeit) sowie die Kausal-

gerichtsbarkeit (Entscheidungen über vermögensrechtliche Ansprüche gegen Gebiets-

körperschaften).

2.3 Europäische Ebene

Auf europäischer Ebene bestehen mit dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) und

dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) zwei Gerichtshöfe, de-

ren Rechtsprechung auch für Österreich von erheblicher und wachsender Bedeutung

ist.

Dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) mit Sitz in Luxemburg kommt das Mono-

pol zur Entscheidung über die Geltung und Auslegung des Rechts der Europäischen

Union (Unionsrecht) zu. Hat ein österreichisches Gericht Zweifel an der Geltung oder

Auslegung des in einer Rechtssache anzuwendenden Unionsrechts, kann es diese Fra-

ge dem EuGH im Rahmen des sogenannten Vorabentscheidungsverfahrens vorlegen.

Letztinstanzliche Gerichte (OGH, VwGH, VfGH) sind zur Vorlage verpﬂichtet (Öh-

linger/Eberhard 2022, 114). Bei Gültigkeitszweifeln sind nach der Rechtsprechung des

EuGH auch nicht-letztinstanzliche Gerichte zur Vorlage verpﬂichtet. Durch seine dy-

namische und integrationsfreundliche Interpretation des Unionsrechts sorgt der EuGH

für die Weiterentwicklung der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, auch Österreichs.

Der im Rahmen des Europarates eingerichtete Europäische Gerichtshof für Men-

schenrechte (EGMR) mit Sitz in Straßburg sichert die Einhaltung der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK). Dieser 1950 abgeschlossene und seither in

16 Zusatzprotokollen ergänzte völkerrechtliche Vertrag enthält einen Katalog an

Grundrechten wie etwa in Artikel 6 EMRK das Recht auf ein faires Verfahren oder

in Artikel 8 EMRK das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens. Durch die

Auslegung der Konvention, die in rechtsfortbildender Weise erfolgt (EMRK als „living

instrument“), nimmt der EGMR im Wege seiner Entscheidungen indirekt nicht un-

erheblich Einﬂuss auf das österreichische Verfassungsrecht und die Rechtsprechung des

VfGH, da die EMRK in Österreich im Verfassungsrang steht. Nach Erschöpfung des

innerstaatlichen Instanzenzuges (sowohl im Zivil- und Strafrecht als auch im öﬀentli-

chen Recht) ist es möglich, den EGMR im Rahmen der Individualbeschwerde anzuru-

fen. Eine Verurteilung Österreichs löst zwar eine völkerrechtliche Verpﬂichtung aus, die

Entscheidung des EGMR zu befolgen, hat aber keine unmittelbare Wirkung im inner-

staatlichen Bereich für die*den Betroﬀene*n (Öhlinger/Eberhard 2022, 90). Dennoch

gehen immer wieder nachhaltige Impulse für die Fortentwicklung der österreichischen

Rechtsordnung aus (vgl. die Judikatur zu Art 6 EMRK, die zur Reform der Verwal-

tungsgerichtsbarkeit beitrug), in jüngerer Zeit verstärkt auch in gesellschaftspolitisch

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

338 

sensiblen Fragen, was in Hinblick auf die gegenüber den nationalen Parlamenten re-

duzierte demokratische Legitimation des europäisch zusammengesetzten Richterkolle-

giums (ein*e Richter*in pro Mitgliedsstaat) immer wieder auch kritisch diskutiert wird.

 

Verfassungsgerichtshof / Verwaltungsgerichtshof

Bundesverwaltungsgericht /

Bundesfinanzgericht

Landesverwaltungs-

gericht

idR. Landes-

verwaltungsgericht

unmittelbare

Bv.

mittelbare

Bv.

Bundesverwaltung (Bv.) Landesverwaltung Gemeindeverwaltung

Oberster

Gerichtshof

Vergehen

(reine Geldstrafe

oder Freiheitsstrafe

bis zu 1 Jahr)1

Schwere

Verbrechen

(Freiheitsstrafe

mehr als 5 Jahre)1

Oberlandesgericht

Bezirksgericht

Landesgericht

Vergehen und

Verbrechen

(Freiheitsstrafe von

mehr als 1 bis

max. 5 Jahre)1

Berufungssenat Einzelrichter*in Schöff*innen- oder

Geschworenengericht

1 Bei diesen Zuständigkeitsregeln bestehen Ausnahmen.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

339Gerichtsbarkeit

Quelle: Abbildung 1/links oben ist angelehnt an Eberhard et al. (2018, 65); Abbildung 1/links unten und

rechts oben siehe die Website des Bundesministeriums für Justiz (2022).

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

In diesem Abschnitt wird auf ausgewählte Rahmenbedingungen, insbesondere die so-

ziale Repräsentativität des Justizsystems und das Verhältnis der Österreicher*innen zur

Justiz, näher eingegangen. Ebenso wird die Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit im his-

torischen Längsschnitt behandelt.

3.1 Die soziale Repräsentativität des Justizsystems

Wenngleich das österreichische Rechtssystem den einzelnen Richter*innen weniger

Gestaltungsmöglichkeiten gibt als etwa das angelsächsische Case Law (Fallrecht), geht

die Forschung dennoch der Frage nach, welche Rolle der soziale und politische Hin-

tergrund von Richter*innen bei ihren Entscheidungen spielen. Die von Montesqui-

eu, dem eoretiker der Gewaltentrennung, propagierte Rolle der Richter*innen als

„Mund der Gesetze“ steht in einem starken Kontrast zu tatsächlichen Freiräumen bei

der Entscheidung. Dazu zählen die Strafbemessung, die Sachverhaltsfeststellung bezie-

hungsweise Beweiswürdigung sowie die Auslegung unbestimmter Gesetzesausdrücke,

Oberster Gerichtshof

Streitwert bis 15.000€ und

bestimmte Rechtssachen

Streitwert über 15.000€ und

bestimmte Rechtssachen

Oberlandesgericht

Landesgericht

Bezirksgericht in

1. Instanz

Oberster Gerichtshof

Landesgericht in

1. Instanz

oder

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

340 

etwa der „guten Sitten“ (Keller 1982, 323). Abgesehen von einzelnen Entscheidungen

kann die soziale Repräsentativität der Richterschaft auch generell die Legitimität des

Justizsystems beeinﬂussen. Ähnlich wie bei Fragen der sozialen Repräsentativität von

Parlamenten lag der Fokus des politischen, aber auch des wissenschaftlichen Interesses

bis in die 1970er-Jahre vor allem auf dem sozialen Hintergrund der Richterschaft (Zu-

gehörigkeit zu sozialen Schichten). Spätestens seit den 1990er-Jahren fokussiert sich die

Debatte in erster Linie auf die lange Zeit ungleiche Vertretung der Frauen.

Über die soziale Zusammensetzung der österreichischen Richterschaft liegen nur

sehr wenige Informationen vor. Vor allem im Zeitverlauf sind nur sehr eingeschränkte

Aussagen möglich. Inwieweit es die vor allem in den 1970er-Jahren betonte bürgerlich-

konservative, der oberen Mittelschicht angehörende Richterschaft tatsächlich gab und

wie stark sich dies im Lauf der Jahrzehnte verändert hat, muss weitgehend oﬀenbleiben.

Eine Analyse des Einstellungsproﬁls von Richter*innen in Österreich und der Schweiz

(Wenner et al. 1978) ergab bei der Abtreibungsfrage recht ähnliche Werte wie in der

Gesamtbevölkerung1, allerdings zeigten sich die österreichischen Richter*innen deut-

lich oﬀener für mögliche Einschränkungen des Wahlrechts auf der Basis von Intelligenz

und Bildung als ihre Schweizer Kolleg*innen. Ähnliche Befragungen wurden später

nicht mehr durchgeführt. Auch die nur spärlich vorhandenen Studien zum sozialen

Hintergrund der Richter*innen gingen auf deren Einstellungen nicht ein (vgl. Kohl/

Grünstäudl 2014, Grünstäudl 2018). Laut Scheiber rekrutiert sich die Richterschaft

auch im neuen Jahrtausend „im Wesentlichen aus der gehobenen Mittelschicht“ (2013,

489). Andere Einschätzungen sehen den Richterberuf für jüngere Generationen als

„Medium des sozialen Aufstiegs“ (Haller/Dimmel 2000, 7), gerade für Frauen (Haller

2002, 176).

Aktuell liegt der Fokus des Interesses weniger auf dem sozialen Hintergrund als auf

Fragen der gleichen Vertretung der Geschlechter. Auch in Österreich zeigt sich im Zeit-

verlauf eine starke „Feminisierung“ der Justiz, wenngleich die Anteile von Frauen unter

den Richter*innen und Staatsanwält*innen sowie unter den Rechtsanwält*innen im

internationalen Vergleich relativ klein sind (siehe dazu Abschnitt 4.). Im Zeitverlauf

zeigt sich jedoch vor allem im staatlichen Bereich, wo Frauen von Gleichstellungsmaß-

nahmen proﬁtieren, ein deutlicher Anstieg (siehe Abb. 2). Bis in die 1970er-Jahre waren

Frauen noch extrem seltene Ausnahmen im Justizsystem: Während es bereits 1924 die

erste Rechtsanwältin gab (Hofmeister 2013, 334), wurde Frauen in der Ersten Republik

von der Richtervereinigung und der Justizverwaltung die Eignung als Richterin abge-

sprochen: „Frauen seien irrational und zu emotionell, es fehle ihnen die Fähigkeit zum

klaren, abstrakten Denken sowie die für die Ausübung des Richteramtes erforderliche

Autorität. Überdies würden Richterinnen bei der Bevölkerung auf Ablehnung stoßen.“

1 Diese Einschätzung beruht auf einem Vergleich mit dem Sozialen Survey (1986).

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341Gerichtsbarkeit

(Schneider 2017, 119). 1947 traten schließlich die ersten beiden Richterinnen ihr Amt

an (Schneider 2013, 496), 1959 die erste Staatsanwältin (Schneider 2017, 119).

Abb. 2 Wandel der Geschlechterverhältnisse: Anteil der Frauen im Justizbereich seit den

1960er-Jahren (Prozentwerte)

Rechtsanwält*innen ohne niedergelassene europäische Rechtsanwält*innen.

-



Dienstes (2022); Website der österreichischen Justiz (2022).

3.2 Das Verhältnis zwischen Bürger*innen und Justiz

Im Verhältnis der Bürger*innen zur Justiz lassen sich zwei Entwicklungen erkennen: ein

Abbau von Hierarchien beziehungsweise autoritären Strukturen bei einem kontinuier-

lich hohen Vertrauen in die Institutionen der Gerichtsbarkeit.

Ein wesentlicher Schritt wurde 1975 mit der umfassenden Modernisierung des öster-

reichischen Strafrechts vollzogen: Das Strafgesetzbuch (StGB) enthielt neben der Neu-

deﬁnition einzelner Tatbestände vor allem ein neues Sanktionensystem, das etwa kurze

Freiheitsstrafen durch Geldstrafen nach dem Tagessatzsystem ersetzte und damit die

ﬁnanziellen Möglichkeiten von Verurteilten berücksichtigte. Zudem kam es zu einem

Ausbau der bedingten Strafnachsicht, der bedingten Entlassung und von Einrichtungen

der Bewährungshilfe. Mit dem 1985 geschaﬀenen Modellprojekt des außergerichtli-

chen Tatausgleichs wurde dem Verbrechensopfer eine aktive Rolle im Strafverfahren

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

342 

gegeben und eine Form der informellen Reaktion auf minder schwere Straftraten ge-

schaﬀen, um förmliche Verurteilungen vermeiden zu können. In weiterer Folge wurde

dies als „Diversion“ (wörtlich: „Umleitung“) in das allgemeine Strafrecht eingeführt

und mit dem 1.1.2000 gesetzlich verankert: Personen, die bestimmter strafbarer Hand-

lungen beschuldigt werden, bekommen von Staatsanwaltschaft bzw. Gericht eine Alter-

native zum Strafverfahren angeboten (z.B. Geldbußen, gemeinnützige Leistungen etc.).

Aktuell werden mehr Verfahren über eine Diversion als durch rechtskräftige Verurtei-

lungen erledigt.

Der kulturelle Wandel des Justizsystems zeigt sich aber auch beim Ablauf von Pro-

zessen. Bis in die frühen 1990er-Jahre „mussten alle Parteien und ZeugInnen in einem

österreichischen Gerichtsverfahren während ihrer Einnahme stehen, mitunter stunden-

lang, ohne adäquate Möglichkeit, mitgebrachte Unterlagen vor sich abzulegen. Heute

sitzen alle Befragten während ihrer Einvernahme. Der RichterInnentisch ist nicht mehr

oder nur geringfügig erhöht. Helles hat dunkles Holz in den Verhandlungssälen ab-

gelöst. All diese Veränderungen symbolisieren, was (noch) nicht ausgesprochen wird:

ein Gebot zur Kommunikation auf Augenhöhe zwischen Gericht, AnwältInnen und

BürgerInnen“ (Scheiber 2013, 490).

Abb. 3 Vertrauen in die Gerichtsbarkeit und andere Institutionen, 1991–2017 (Prozentwerte)

Fragestellung: Schauen Sie bitte auf die Liste und sagen Sie mir, ob Sie sehr viel, ziemlich viel, wenig

oder überhaupt kein Vertrauen in die jeweils genannten Institutionen haben. Wortlaut der Items: 1991:

Die Rechtsprechung, Gesetze und Gerichte; 1999: Die Gerichte; 2008: Das Rechtssystem; 2017: Das

Rechtssystem.

Quelle: European Values Study (1990–2014, Wellen 2–5 [Österreich nahm an Welle 1 nicht teil]).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

343Gerichtsbarkeit

Inwieweit dieser Wandel das Vertrauen in die Justiz erhöht hat, lässt sich aufgrund

fehlender älterer Umfragedaten nicht systematisch belegen. In den vergangen drei Jahr-

zehnten hat die Justiz jedoch durchgängig hohe Vertrauenswerte genossen. Hinter der

Polizei, die traditionell das höchste Vertrauen genießt, nimmt die Gerichtsbarkeit tra-

ditionell den zweiten Platz ein. Deutlich weniger Vertrauen genießen der Nationalrat

sowie die politischen Parteien (siehe Abb. 3).

Die Vertrauenswerte stiegen in den vergangenen knapp 30 Jahren bei allen Institu-

tionen leicht an, nur beim Bundesheer kam es zu einem starken Anstieg. Abgesehen

vom Bundesheer kam es jedoch zu keinen Veränderungen der Rangplätze.

3.3 Entwicklung und Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit

In der vergleichenden Politikwissenschaft kommt der Verfassungsgerichtsbarkeit – im Ge-

gensatz zu anderen Aspekten der Gerichtsbarkeit – eine zentrale Rolle zu: Tsebelis (2002)

zählt Verfassungsgerichte zu den wichtigsten Vetospielern, Lijphart (2012) betont, dass

eine starke Verfassungsgerichtsbarkeit den mehrheitsdemokratischen Charakter eines Lan-

des schwächt und daher als typisches Element von Konsensdemokratien anzusehen ist.

Aus einer demokratietheoretischen Perspektive kann die Rolle der Verfassungsge-

richtsbarkeit sehr unterschiedlich interpretiert werden: Ein liberales Konzept von De-

mokratie, das die (horizontale) Gewaltentrennung, individuelle Freiheitsrechte und die

Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit betont – und an dem sich auch die österreichische

Bundesverfassung orientiert –, weist einem Verfassungsgericht eine zentrale Rolle im

politischen System eines Landes zu. Ein populistisches Demokratieverständnis betont

hingegen die Souveränität des Volkes und sieht jede Einschränkung von dessen Willen,

gerade durch nicht gewählte Institutionen, kritisch (Poier et al. 2017).

Das österreichische System der Verfassungsgerichtsbarkeit geht wesentlich auf die

Vorschläge des Wiener Rechtsgelehrten Hans Kelsen (1881–1973) zurück, der maß-

geblich an der Ausarbeitung der österreichischen Bundesverfassung 1920 beteiligt war.

Die darin vorgesehene Einrichtung eines eigenständigen Verfassungsgerichtshofs, dem

allein die Kompetenz zur Überprüfung von Gesetzen übertragen wurde, war innovativ

und verlieh Österreich eine weltweite Vorreiterrolle auf dem Gebiet der Verfassungs-

gerichtsbarkeit. Als historischer Vorläufer des VfGH gilt das gleichzeitig mit dem ers-

ten, noch heute in Geltung stehenden Grundrechtskatalog (Staatsgrundgesetz) 1867

geschaﬀene Reichsgericht (Kneihs 2020). In der Folge wurde das 1920 ausgebaute „ös-

terreichische Modell der Verfassungsgerichtsbarkeit“ zum Vorbild für zahlreiche andere

Staaten. Den Gegensatz zu diesem zentralisierten Modell bildet das amerikanische Mo-

dell, in dem jedes Gericht fallweise zur Überprüfung der Verfassungskonformität der

Gesetze befugt ist. Neben der Frage der Organisation der Verfassungsgerichtsbarkeit

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

344 

bestehen im internationalen Vergleich aber auch Unterschiede bei dessen Stärke. Vor

allem die USA, aber auch Deutschland gelten als Beispiele einer besonders starken Ver-

fassungsgerichtsbarkeit. Österreich wird bei Lijphart (2012) der zweitstärksten von vier

Gruppen zugeordnet, wobei die vierte Gruppe aus jenen (demokratischen) Ländern

gebildet wird, die über kein solches System verfügen.

Durch die Kompetenz zur Aufhebung von Normen wird der VfGH, wie angespro-

chen, zum „negativen Gesetzgeber“, was ihn auch in ein Spannungsverhältnis zu Regie-

rung und Parlament bringen kann. Im Jahr 1933 führten derartige Konﬂikte tatsächlich

nach der Ausschaltung des Parlaments auch zur Ausschaltung des VfGH durch die

autoritäre Regierung unter Bundeskanzler Dollfuß (1892–1934).2

Nach dem Zweiten Weltkrieg erfolgte die Wiedererrichtung des VfGH mit seinen

Kompetenzen vor 1933 und die Wiederaufnahme seiner Tätigkeit im Jahr 1946. Das Sys-

tem der Verfassungsgerichtsbarkeit ist seither von einer starken organisatorischen Stabili-

tät über die Zeit bei gleichzeitig erfolgter Veränderung der sozialen Zusammensetzung ge-

kennzeichnet. Die Ernennung der ersten weiblichen Verfassungsrichterin erfolgte 1994.

War die Praxis seiner Rechtsprechung über lange Jahrzehnte der Zweiten Republik

durch eine bewusste Zurückhaltung geprägt („judicial self-restraint“), nahm ab den

1980er-Jahren ausgehend von einem insbesondere auch durch den EGMR inspirierten

Wandel der Judikatur im Bereich der Grundrechte (insbesondere etwa im Bereich der

Erwerbsfreiheit: zum Beispiel Aufhebung von Bedarfsprüfungen etwa bei Taxikonzessi-

onen, Liberalisierung im Bereich der Ladenöﬀnungszeiten) die Zahl an Entscheidungen

in (politischen) Wertungsfragen zu (Öhlinger/Eberhard 2022, 308; Ehs 2015). Gerade

in der jüngeren Vergangenheit sorgte der VfGH für aufsehenerregende Entscheidungen

in gesellschaftspolitischen Fragen (vgl. zum Beispiel die Erkenntnisse zur „Ehe für alle“

– Ehe für homosexuelle Partner*innen aus dem Jahr 2017, zum „dritten Geschlecht“

aus dem Jahr 2018 oder zur Aufhebung des Verbots der Beihilfe zum Suizid im heik-

len Nahebereich zu der in Österreich immer noch verbotenen aktiven Sterbehilfe aus

dem Jahr 2020). Dadurch erfüllt der VfGH eine wesentliche Funktion in der Weiter-

entwicklung der Rechtsordnung und gerät dadurch noch stärker in ein Spannungsfeld

zum demokratisch legitimierten Gesetzgeber. Angesichts dieser wesentlichen Rolle wird

auch die Bestellung der Höchstrichter*innen zu einem politisch bedeutungsvollen Akt.

Bis zur Jahrtausendwende gab es aufgrund des in Abschnitt 2. erläuterten Bestellmodus

allein von ÖVP oder SPÖ vorgeschlagene Mitglieder. Erst 2003, während der ersten

ÖVP-FPÖ-Regierung, wurde ein von der FPÖ vorgeschlagenes Mitglied ernannt (Ehs

2020, 582), 2020 im Rahmen der ÖVP-GRÜNE-Regierung erstmals eine von den

GRÜNEN vorgeschlagene VfGH-Richterin.

2 Vgl. https://www.vfgh.gv.at/verfassungsgerichtshof/geschichte/geschichte_ueberblick.

de.html (30.05.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

345Gerichtsbarkeit

Wie aus Abbildung 4 deutlich wird, nahm die Tätigkeit des VfGH ab Mitte der

1980er-Jahre stark zu. Spitzenreiter unter den Verfahrensarten ist mit Abstand das Ver-

fahren der Entscheidungsbeschwerde (früher Bescheidbeschwerde, seit 2014 Erkennt-

nisbeschwerde), mit welcher die Kontrolle der Verwaltung in verfassungsrechtlicher,

insbesondere grundrechtlicher Hinsicht erfolgt. An zweiter und dritter Stelle folgen die

Gesetzes- und Verordnungsprüfung.

 

der Verfahrensarten, 1946–2020

Die Zahlen zeigen die jährlich an den VfGH „herangetragenen“ Fälle. 1996 kam es aufgrund einer





Quelle: Website des Verfassungsgerichtshofs (2022); jährliche Tätigkeitsberichte des VfGH (1946–

2020).

4. Einordnung des österreichischen Falls

Wie lässt sich das österreichische Rechtssystem international einordnen? In einem glo-

balen, über die EU hinausgehenden Vergleich wird diesem – wie dem politischen Sys-

tem insgesamt – eine sehr hohe Qualität zugeschrieben. So nimmt Österreich im „WJP

Rule of Law Index 2021“ (World Justice Project 2021) unter insgesamt 139 erfassten

Staaten den neunten Rang ein. Dieser globale Vergleich wird von Dänemark angeführt,

das Schlusslicht bildet Venezuela, doch liegen für mehrere vor allem afrikanische und

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

346 

arabische Staaten keine Informationen vor. Interessant ist ein Blick auf die Platzierung

Österreichs bei den insgesamt acht Hauptfaktoren, die zusammen den Indexwert bil-

den: Den besten Wert erreicht Österreich dort mit Platz 4 im Bereich „Criminal Justi-

ce“, den schlechtesten mit Platz 22 bei „Open Government“, da der Report auf Deﬁzite

bei Informationsrechten verweist. Letzteres betriﬀt jedoch in erster Linie die Arbeit der

Verwaltung und ihr Verhältnis zu Bürger*innen und Journalist*innen, weniger die im

vorliegenden Kapitel behandelte Gerichtsbarkeit.

Die zentrale Referenzgröße für internationale Vergleiche des österreichischen Rechts-

systems stellen jedoch die übrigen EU-Mitglieder dar. Die von der Europäischen Kom-

mission erstellten jährlichen Berichte über die Lage der Rechtsstaatlichkeit in den

Mitgliedsländern kritisierten zuletzt vor allem Entwicklungen in Polen und Ungarn.

Österreich wird im Gegensatz dazu ein insgesamt gutes Zeugnis ausgestellt, doch wer-

den unter anderem Reformen wie die Schaﬀung einer unabhängigen Bundesstaatsan-

waltschaft und eine größere Unabhängigkeit der Ermittlungsbehörden – etwa durch

die Verringerung von Berichtspﬂichten an die jeweilige Oberstaatsanwaltschaft – ein-

gemahnt (Europäische Kommission 2021b). Mit dem „EU Justice Scoreboard“ (Euro-

päische Kommission 2021a) besteht zudem eine wichtige Quelle für komparative Ana-

lysen, da die dort gesammelten Daten die Eﬀektivität der nationalen Rechtssysteme

anhand dreier Dimensionen vergleichen: Eﬃzienz, Qualität und Unabhängigkeit.

Tabelle 1 enthält ausgewählte Indikatoren zu diesen drei Dimensionen und zeigt die

Position Österreichs innerhalb der EU. Zusätzlich werden Zahlen zur Beanspruchung

des Rechtssystems gezeigt, das heißt Angaben zur Anzahl der bei Gericht verhandelten

Fälle, sowie eine Einschätzung des Ausmaßes der Korruption. Neben den Daten der

EU-Kommission werden dafür auch Daten des Europarats zum Bereich der Strafrechts-

gerichtsbarkeit (CEPEJ 2020) sowie eine Einschätzung der Oﬀenheit des Zugangs zur

Zivilgerichtsbarkeit gezeigt, die dem bereits erwähnten World Justice Project (2021)

entnommen wurde. Für die Einschätzung der Korruption wurde auf Daten der NGO

Transparency International (2022) zurückgegriﬀen. Der Rangplatz Österreichs inner-

halb der EU sowie die Identiﬁkation des jeweiligen Spitzenplatzes beziehungsweise

Schlusslichts orientiert sich an folgender Bewertung der Daten: Länder schneiden bes-

ser ab, wenn sie weniger und kürzere Gerichtsverfahren haben, wenn sie mehr Geld für

das Justizsystem ausgeben und dort mehr Personal (darunter mehr Frauen) beschäfti-

gen, wenn sie einen leichteren Zugang zur Zivilgerichtsbarkeit gewähren, wenn größere

Teile der Bevölkerung und Unternehmen die Justiz als unabhängig wahrnehmen und

wenn die Länder als weniger korrupt bewertet werden. Fast alle in Tabelle 1 angeführten

Zahlen basieren auf „harten“ statistischen Daten, dazu kommen zwei Einschätzungen

von Expert*innen (Zugang zur Zivilgerichtsbarkeit und Wahrnehmung der Korrupti-

on) sowie zwei Umfrageergebnisse (Wahrnehmung der Unabhängigkeit in der Gesamt-

bevölkerung und bei Unternehmen).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

347Gerichtsbarkeit

Tab. 1 Das österreichische Rechtssystem im EU-Vergleich

Dimension Indikator1Skala Jahr Österreich 27 EU-Mitglieder2

Wert Rang MW Spitzenplatz Schlusslicht

Beanspruchung:

Anzahl der Fälle

(1. Instanz)

Zivilrecht pro 100 EW 2019 0,94 6 2,27 0,15 FI 6,68 RO

Verwaltungsrecht pro 100 EW 2019 0,62 23 0,37 0,03 MT 1,72 SE

Strafrecht (CEPEJ) pro 100 EW 2018 0,79 4 2,24 0,70 CZ 7,77 CY

Eﬃzienz:

Verfahrensdauer

(1. Instanz)

Zivilrecht Tage 2019 137 4 258 86 LU 637 EL

Verwaltungsrecht Tage 2019 440 17 357 96 LT 846 PT

Strafrecht (CEPEJ) Tage 2018 120 12 136 35 EE 361 IT

Qualität:

Ressourcen

Staatsausgaben für Gerichte I EUR pro EW 2019 122 6 90 235 LU 34 CY

Staatsausgaben für Gerichte II % BIP 2019 0,27 18 0,33 0,70 BG 0,14 CY

Anzahl Richter*innen pro 100.000 EW 2019 30 5 22 42 SI 3 IE

- Anteil Frauen (CEPEJ) % 2018 50,6 21 60,7 80,7 LV 38,8 IE

Anzahl Staatsanwält*innen

(CEPEJ)

pro 100.000 EW 2018 4 22 11 24 LT 2 IE

- Anteil Frauen (CEPEJ) % 2018 46,7 23 58,8 82,1 CY 45,0 IT

Anzahl Rechtsanwält*innen pro 100.000 EW 2019 75 24 190 474 CY 58 SE

- Anteil Frauen (CEPEJ) % 2018 22,5 21 44,3 55,6 FR 22,5 AT

Zugang zur Zivilgerichtsbarkeit

(WJP)3

0–1 2021 0,69 12 0,68 0,79 NL 0,51 HU

Unabhängigkeit Wahrnehmung Bevölkerung4% (sehr/ziemlich gut) 2021 83,5 1 55,7 83,5 AT 17,1 HR

Wahrnehmung Unternehmen5% (sehr/ziemlich gut) 2021 77,9 4 54,0 85,7 FI 15,9 HR

Korruption Wahrnehmungsindex (TI) 0–100 2021 74 7 64 88 DK/FI 42 BG

        





1 In Klammer die Quelle. Wenn keine Angabe, dann Europäische Kommission. 2 Bei einigen Indikatoren fehlen Daten zu einzelnen Ländern. 3 World Justice Project

Subdimension 7.1. 4 EB [Eurobarometer] Flash 489: Wie würden Sie auf Grundlage Ihrer Kenntnisse das Rechtssystem in Österreich im Hinblick auf die Unabhän-

gigkeit von Gerichten und Richtern beurteilen? Würden Sie sagen, dass es sehr gut, ziemlich gut, ziemlich schlecht oder sehr schlecht ist? 5 EB Flash 490 (Frage

wie EB 489).

Quellen: Europäische Kommission (2021a); CEPEJ (2020); World Justice Project (2021); Transparency International (2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

348 

Die Einordnung Österreichs im EU-Vergleich fällt bei den verschiedenen Indikatoren

sehr unterschiedlich aus: Den einzigen Spitzenplatz gibt es bei der Wahrnehmung der

Unabhängigkeit der Gerichte in der Bevölkerung. Aber auch die befragten Unterneh-

men stellen der Justiz im hier angeführten Berichtsjahr 2021 ein gutes Zeugnis aus.

Einen letzten Platz gibt es hingegen beim Anteil der Frauen unter den Rechtsanwält*in-

nen, doch liegen nicht für alle 27 Länder Zahlen vor.

Bei der Länge der Verfahren liegt Österreich hinsichtlich der zivilrechtlichen Verfahren

im Spitzenfeld, in den beiden anderen Kategorien nur im Mittelfeld. Auﬀällig sind fer-

ner die Zahlen zur personellen Ausstattung des Rechtssystems: Während die Anzahl der

Richter*innen vergleichsweise hoch ist, gibt es im EU-Vergleich auﬀällig wenig Staatsan-

wält*innen und Rechtsanwält*innen. Inwieweit der letztgenannte Aspekt tatsächlich ein

Indikator für die Qualität eines Rechtssystems ist, bleibt jedoch oﬀen. Auch in Bezug auf

den Frauenanteil zählt Österreich – trotz des in Abschnitt 3. gezeigten starken Wachs-

tums vor allem im staatlichen Bereich – keineswegs zu den Vorreitern innerhalb der EU.

Relativ kritisch wird von Expert*innen der Zugang zur Zivilgerichtsbarkeit ein-

geschätzt. Der hier gezeigte Indikator gibt an, inwieweit ﬁnanzielle, prozedurale und

andere Hürden den Zugang für Betroﬀene erschweren beziehungsweise inwieweit der

Staat aktive Maßnahmen für einen gleichberechtigten Zugang setzt. Österreich nimmt

auch hier nur einen Platz im Mittelfeld der EU-27 ein, da etwa die Gerichtsgebühren

im europäischen Vergleich besonders hoch ausfallen.3

Forschungsprojekt. „DiGrenz – Potenzial und Grenzen der Digitalisierung im

Asylverfahren“

In einem aktuellen Forschungsprojekt der Karl-Franzens-Universität Graz wird unter-

sucht, inwiefern der Einsatz digitaler Technologien, auch von KI (Künstliche Intelligenz),

helfen kann, die Fehleranfälligkeit von Entscheidungen im Asylrecht zu verringern und

damit die Qualität und Dauer der Verfahren zu verbessern.

Der schlagartige Anstieg der Anträge auf internationalen Schutz im Jahr 2015 auf

88.439 Fälle führte beim Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (BFA) sowie beim

nachprüfenden Bundesverwaltungsgericht zu einem entsprechenden Rückstau und

einer deutlich längeren Verfahrensdauer. Auch wenn die Anzahl der Anträge in den

Folgejahren wieder kontinuierlich sank, werden in Österreich auch heute noch jährlich

mehrere tausend Asylverfahren durchgeführt. Dabei wird neben der immer noch lan-

gen Verfahrensdauer insbesondere auch die hohe Fehlerquote der erstinstanzlichen

3 Die Presse: „Bei Gerichtsgebühren sind wir Europameister“ (11.12.2018).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

349Gerichtsbarkeit

        

Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle aufgehoben. Hier könnten digitale



Eine mögliche Digitalisierungsmaßnahme könnte zum Beispiel der Einsatz des Sprach-

analysetools „voice biometrics“ zur leichteren Bestimmung des Herkunftslandes sein

oder die Etablierung einer App zur Erleichterung der Kommunikation zwischen den

Asylwerber*innen und den Behörden. Auch eine stärkere Automatisierung im Sinne

von algorithmenunterstützten Entscheidungen wäre theoretisch denkbar. Der Einsatz

   

sich bei Asylverfahren um einen hochsensiblen Rechtsbereich handelt. Eine Fehlent-

scheidung kann schließlich existenz- und lebensbedrohliche Auswirkungen für die be-

           

einer möglichen Digitalisierung insbesondere auch die (verfassungs-)rechtlichen Gren-

zen für den Einsatz einer solchen.

Forschungsprojekt „DiGrenz – Potenzial und Grenzen der Digitalisierung im Asylverfah-

ren“ an der Karl-Franzens-Universität Graz, 

poier/projekte/digrenz/ (21.07.2022).

5. Herausforderungen für die Zukunft

Angesichts einer seit langem währenden „budgetären Vernachlässigung des Justizres-

sorts“ sprach der in der Regierung Bierlein tätige Justizminister Jabloner von einem

„stillen Tod der Justiz“ (Jabloner 2019, 3) und forderte umfassende Maßnahmen zur

Aufstockung des Personalstandes. In der Zwischenzeit erfolgte auch tatsächlich bereits

ein Ausbau an Stellen, allerdings wird dies immer wieder als noch nicht ausreichend

kritisiert.

Ein wichtiges ema der Zeit ist Transparenz, so auch im Bereich der Gerichtsbarkeit.

Angesichts eines zunehmend aktiver gewordenen VfGH wird etwa immer wieder die

Frage aufgeworfen, ob es mehr Transparenz bei der Veröﬀentlichung der Entstehung von

Entscheidungen, etwa in Form von Sondervoten, geben soll. Entsprechende Reformüber-

legungen werden meist im Zusammenhang mit umstrittenen Entscheidungen geäußert,

weshalb Kritiker*innen einer solchen Änderung die Gefahr eines Legitimationsverlustes

des VfGH sehen (Gefährdung der nach außen sichtbaren „Einheit“ des Gerichts). Eben-

so wird kritisiert, dass bei einer Oﬀenlegung des Abstimmungsverhaltens der politische

Druck auf die Richter*innen zunehmen könnte. Fragen der Transparenz stellen sich aber

auch bei anderen Gerichten: So gibt es etwa große Unterschiede bei der Veröﬀentlichung

von Entscheidungen der Verwaltungsgerichte in den Ländern.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

350 

Anschauliches. Sondervotum.

  -

 

blieben.

Dissenting Opinion-

gebnis andere Entscheidung des Gerichts vertreten.

Concurring Opinion-

gebnis die Entscheidung des Gerichts unterstützen, allerdings dieses Ergebnis anders



Neben Vorwürfen einer mangelnden Transparenz, die nicht nur an die Judikative, son-

dern auch an die übrigen Staatsgewalten gerichtet werden, kam es in Österreich in

jüngster Vergangenheit zu öﬀentlich ausgetragenen Konﬂikten zwischen der Justiz und

der Politik. Hierbei besteht ein Spannungsverhältnis zwischen einer durchaus legitimen

Kritik an allen staatlichen Einrichtungen, einschließlich der Justiz, und der Gefahr einer

Druckausübung auf Strafverfolgungsbehörden. Die infolge der durch die Ibiza-Aﬀäre

(2019) ausgelösten Ermittlungen – diese führten 2021 auch zum Rücktritt von Bundes-

kanzler Kurz (ÖVP) – aufgetretenen Konﬂikte sind jedoch kein neues Phänomen. Das

Verhältnis zwischen Politik und Justiz war auch in früheren Jahrzehnten konﬂiktreich,

wie etwa die in Zeiten von SPÖ-Regierungen aufgetretenen Aﬀären Lucona und No-

ricum zeigten. Vorwürfe einer parteiischen Justiz wurden damals wie heute geäußert.

Jenseits aktueller Verdachtsmomente im Zusammenhang mit unterschiedlichen For-

men politischer Korruption stellt sich die wichtige Frage, ob und wie das Verhältnis

zwischen Politik und Justiz neu ausgestaltet werden muss. Dies betriﬀt unter anderem

die Frage der Bestellung von Richter*innen in den Höchstgerichten, wo etwa der ra-

sche Wechsel von einem Ministeramt in den VfGH auf Kritik stieß und eine Debatte

über die Einführung einer Cooling-Oﬀ-Phase auslöste. Für Bestellungsvorgänge in der

Gerichtsbarkeit liegen jedoch noch weitreichendere Vorschläge vor: Damit „parteipoli-

tische bzw. unsachliche Erwägungen“ dabei keinen Einﬂuss nehmen können, forderte

etwa die Vereinigung der österreichischen Richterinnen und Richter im Februar 2022,

dass allen richterlichen Ernennungen „verbindliche Besetzungsvorschläge richterlicher

Gremien vorangehen“.4 Dem wird freilich entgegengehalten, dass ein solches „Selbst-

ergänzungsrecht“ zu einer Abkoppelung von der in allen anderen staatlichen Bereichen

bestehenden (auf Wahlergebnisse rückführbaren) demokratischen Legitimation führen

würde (Vašek 2022). Ein anderes Beispiel für eine Neuordnung des Verhältnisses zwi-

4 Siehe https://richtervereinigung.at/wp-content/uploads/delightful-downloads/2022/02/Of-

fener-Brief_Besetzungsverfahren.pdf (22.05.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

351Gerichtsbarkeit

schen Justiz und Politik ist die Diskussion über die Einführung einer weisungsfreien,

unabhängigen Bundesstaatsanwaltschaft, die – so die Befürworter*innen einer solchen

Institution – zu einer Entpolitisierung der Justiz beitragen würde, da nicht mehr der*die

Justizminister*in an der Spitze der Weisungskette stünde.

Die aktuelle Häufung von Skandalen beziehungsweise Verdachtsmomenten und die

oﬀene Auseinandersetzung zwischen (Teilen der) Politik und (Teilen der) Justiz gefähr-

den das so wichtige Vertrauen der Bevölkerung in das Rechtssystem. Erste Umfragen,

so etwa im Nachrichtenmagazin proﬁl im April 2022, deuten eine solche Entwicklung

bereits an.5 Bei den regelmäßig durchgeführten Befragungen des Eurobarometers ist ein

solcher Vertrauensverlust im Langzeitvergleich hingegen (noch?) nicht erkennbar. Auf-

grund einer Verbesserung der Werte in anderen Ländern hat Österreich zuletzt jedoch

seinen in Abschnitt 4. gezeigten Spitzenplatz beim Ausmaß des Vertrauens der Bevöl-

kerung in die Unabhängigkeit der Justiz eingebüßt, nimmt aber immer noch Platz drei

unter den EU-Mitgliedsländern ein.

Die Auseinandersetzungen zwischen Politik und Justiz werden auch von inter-

nationalen Beobachter*innen wahrgenommen und als ein Beispiel für die weltweite

Bedrohung der liberalen Demokratie interpretiert. Das Projekt V-Dem, eine an der

Universität Göteborg (Schweden) erstellte Studie über die Qualität der Demokratie in

202 Ländern, verwies im Frühjahr 2022 etwa auf eine Verschlechterung der Position

Österreichs bei der Kategorie „transparent laws and predictable enforcement“ (V-Dem

2022, 14). Diese Bewertung basierte auf nur zwei (anonymen) Expert*innen, trug

aber dennoch wesentlich zu einer Rückstufung Österreichs aus der Spitzengruppe der

liberalen Demokratien in die Gruppe der elektoralen Demokratien bei. Auch wenn

starke methodische Zweifel bleiben, kann dies als Warnzeichen interpretiert werden.

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352 

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354 

Übungsfragen

Welche Funktion kommt der Gerichtsbarkeit innerhalb der drei klassischen Staats-

gewalten zu?

In welche verschiedenen Formen kann die österreichische Gerichtsbarkeit unterteilt

werden?

Mit welchen besonderen verfassungsrechtlichen Garantien sind Richter*innen aus-

gestattet?

 Welche Formen der Beteiligung des Volkes an der Strafgerichtsbarkeit gibt es?

Welche Funktion erfüllt die Staatsanwaltschaft? Welcher Reformvorschlag hinsicht-

lich der Weisungsbindung wird aktuell diskutiert (Vor- und Nachteile)?

 Was ist die Verwaltungsgerichtsbarkeit und welche Aufgabe erfüllt sie?

Wie werden die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofes bestellt? Beschreiben Sie die

verfassungsrechtlichen Bestimmungen und die politische Praxis.

Warum wird der Verfassungsgerichtshof auch als „negativer Gesetzgeber“ bezeichnet

und weshalb kommt er als solcher in ein Spannungsfeld zur Politik?

Was versteht man unter dem österreichischen Modell der Verfassungsgerichtsbarkeit

und wie kann es von anderen Modellen unterschieden werden?

Welche Entwicklungen im Verhältnis zwischen Bürger*innen und Justiz in den ver-

gangenen Jahrzehnten können Sie nennen?

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Teil 4:

Wahlen und Beteiligung

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Wahlrecht

Flooh Perlot / Peter Filzmaier

Zusammenfassung

9In Österreich darf wählen, wer am Wahltag 16 Jahre alt ist und die österreichische Staats-

bürgerschaft hat sowie nicht vom Wahlrecht ausgeschlossen ist. Bei Gemeinderats- und

EU-Parlamentswahlen dürfen zusätzlich auch Bürger*innen eines EU-Landes wählen. Ge-

wählt werden kann man ab 18 Jahren, als Bundespräsident*in ab 35 Jahren.

9         

(Bundespräsidentschaft) zum Einsatz. Für den Nationalrat und die Landtage existieren

Sperrklauseln, die den Zugang für kleine und Kleinstparteien limitieren.

9Landtags- und Gemeindewahlordnungen unterscheiden sich in vielen Details voneinan-

der.

9Die Verhältniswahl in Österreich ist auch international weit verbreitet, die konkrete Ge-

staltung der Wahlsysteme variiert aber stark.

9Eine Herausforderung für die Zukunft ist die wachsende Kluft zwischen der Wohn- und

der Wahlbevölkerung.

1. Einleitung

Obwohl Wahlen bei weitem nicht das einzige Instrument politischer Beteiligung sind,

stehen sie doch im Zentrum politisch repräsentativer Systeme und erhalten große öf-

fentliche wie mediale Aufmerksamkeit. Die Möglichkeit, in gewisser Regelmäßigkeit

aus einem pluralistischen Parteien- oder Personenangebot die eigene Repräsentation

auswählen zu können, ist eine Grundvoraussetzung für ein demokratisches System.

Umgekehrt garantieren Wahlen keine Demokratie, auch in autoritären und totalitä-

ren Systemen werden Wahlen abgehalten, naturgemäß mit sehr geringer bis gar keiner

Bedeutung für den politischen Prozess und die Verteilung von Macht (Nohlen 2014,

30 f.).

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358 Flooh Perlot / Peter Filzmaier



Das Wahlrecht legt alle damit in Zusammenhang stehenden Regeln fest. Dazu gehören:

Wer darf wählen? Aktives Wahlrecht

Wer darf kandidieren? Passives Wahlrecht

Wie wird gewählt? Wahlsystem

Wahlsysteme lassen sich in Verhältnis- und Mehrheitswahlsysteme (sowie Mischfor-

men; für einen Überblick siehe Bormann/Golder 2013) einteilen. Wesentlich dafür

ist, wie viele Repräsentant*innen in einem Wahlkreis (WK) bestimmt werden können.

Das bestimmt die Größe des Wahlkreises und ist unabhängig von der geographischen

Ausdehnung. Ein Wahlkreis kann ein ganzes Land ebenso umfassen wie eine kleine,

abgegrenzte Region. Eine Verhältniswahl in einem Wahlkreis, bei der nur eine Per-

son gewählt wird, ist so gesehen automatisch eine Mehrheitswahl. Damit verknüpft ist

die Unterscheidung zwischen Listen- und Persönlichkeitswahl. Bei einer Listenwahl

stimmen die Wahlberechtigten über eine gesamte Kandidat*innenliste ab (unter Um-

ständen mit der Möglichkeit, umzureihen), die Sitze werden meist via Verhältniswahl

vergeben. Mehrheitswahlen sind generell Persönlichkeitswahlen (Pelinka 2004, 79).

Verhältnis- und Mehrheitswahlsysteme sind nicht per se als „besser“ oder „schlech-

ter“ zu klassiﬁzieren, sondern eine Abwägung von Vor- und Nachteilen sowie oft vor

dem Hintergrund der Geschichte und politischen Kultur von Systemen zu verstehen.

Als idealtypische Vereinfachung können – nach Arend Lijphart (1969), von diesem

anhand der Konﬂiktregelungsform als Indikator für eine Politische Kultur entworfen –

zwei Demokratietypen diﬀerenziert werden in:

− Konkurrenzdemokratien bzw. -regierungen, die mit dem Mehrheitswahlrecht als ex-

emplarisch wettbewerbsorientiert, sowie

− Konkordanzdemokratien, die nicht zuletzt infolge eines wie in Österreich sowohl

auf Bundesebene als auch allen Bundesländern bestehenden Verhältniswahlrechtes

konsensorientiert sind.

Die Konsequenzen dieser Unterscheidung sind mannigfaltig: Mehrheitswahlen fördern

oft dominante Einparteienregierungen und – weil Drittparteien für Teilerfolge in den

Wahlen keine anteiligen politischen Mandate und dadurch auch keine Grundlage für

ihre Politik bis zum nächsten Wahltermin erhalten – ein Zweiparteiensystem. Verhält-

niswahlen machen demgegenüber Koalitionsregierungen und ein Vielparteiensystem

zumindest wahrscheinlicher. In Österreich hat man sich aufgrund der konﬂiktreichen

Geschichte zwischen den politischen Lagern und Parteien bewusst für ein Verhältnis-

wahlrecht und ursprünglich in den meisten Bundesländern auch für ein erst später

großteils wieder abgeschaﬀtes Proporzsystem – alle Parteien ab einem gewissen Anteil

von Wähler*innenstimmen haben automatisch Anspruch auf die Regierungsbeteiligung

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359Wahlrecht

in Form einer aus dem Wahlergebnis berechneten Zahl von Regierungsämtern (siehe

dazu Dolezal/Fallend in diesem Band) – entschieden.

Zugleich gilt bei der Bundespräsidentenwahl sowie bei der Direktwahl der Bürger-

meister*innen in sechs Bundesländern (Burgenland, Kärnten, Oberösterreich, Salzburg,

Tirol und Vorarlberg) das Mehrheitswahlsystem: Wer die meisten Stimmen erhält, be-

kommt – allenfalls nach einem zweiten Wahlgang als Stichwahl – das entsprechende

Amt. In Österreich kennen wir somit sowohl die Verhältniswahl – diese gilt derzeit

genauso für Wahlen zum Europäischen Parlament – als auch die Mehrheitswahl.

Vor- und Nachteile der Modelle sind als Nullsummenspiel zwischen Entscheidungs-

eﬀektivität und Repräsentativität zu verstehen: Konkurrenzdemokratien verfügen über

eine Struktur (Einparteienregierungen, unitarisch, kaum plebiszitäre Mitbestimmung

usw.), die auf das Ziel einer „raschen“ und institutionell möglichst ungehinderten

Durchsetzbarkeit des Mehrheitswillens ausgerichtet ist. Konkordanzdemokratien be-

ruhen auf Prinzipien einer fairen Repräsentation im Entscheidungsprozess (einer mög-

lichst „spiegelbildlichen“ Umsetzung des Wahlergebnisses in Parlamentssitze1) und neh-

men dafür eine Schwerfälligkeit des Entscheidungsverfahrens und häuﬁg schwierige

Kompromissﬁndungen in Kauf.

Unabhängig vom Wahlsystem an sich gelten Wahlen gemeinhin als demokratisch,

wenn sie allgemein, gleich, direkt und geheim ablaufen (Nohlen 2014, 43–45). Die

österreichische Bundesverfassung sieht für Wahlen zum Nationalrat zudem vor, dass

diese frei und persönlich erfolgen müssen (Art 26 Bundes-Verfassungsgesetz/B-VG):

− Allgemein bedeutet, dass grundsätzlich alle Staatsbürger*innen an Wahlen teilneh-

men dürfen. Nicht davon betroﬀen sind Einschränkungen wie beispielsweise das

Wahlalter. Wer alles unter „allgemein“ zu verstehen ist, hat sich historisch gewandelt

(Stichwort Frauenwahlrecht).

− Gleich bezieht sich darauf, dass jede Stimme gleich viel „wert“ sein muss und nicht

etwa je nach Steuerleistung mehr oder weniger Gewicht haben darf. Gegenwärtig hat

das hinsichtlich der Einteilung von Wahlkreisen Bedeutung.

− Direkt (oder „unmittelbar“) meint, dass die Wähler*innen ihre Repräsentant*innen

selbst bestimmen, im Gegensatz zu indirekten/mittelbaren Wahlen, bei denen Perso-

nen gewählt werden, die ihrerseits dann erst die Repräsentant*innen wählen (entwe-

der an die Wähler*innen gebunden oder ungebunden). Inwieweit dieses Kriterium

als zwingend für demokratische Wahlen anzusehen ist, kann etwa mit Blick auf das

Electoral College, das Kollegium von Wahlmännern und -frauen bei der US-Prä-

sidentenwahl, diskutiert werden (für einen Überblick zu den US-Präsidentenwahlen

siehe etwa Polsby et al. 2019).

1 Diese Umsetzung kann nie perfekt sein, da eine Vielzahl an Stimmen auf vergleichsweise

wenig Mandate umgelegt werden muss. Zudem existieren Sperrklauseln.

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360 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

− Geheim bedeutet, dass die Wahl selbst geheim ablaufen muss. Wähler*innen dürfen

nicht bei ihrer Stimmabgabe beobachtet werden und die Stimmzettel nicht einzelnen

Personen zuordenbar sein, um eine unbeeinﬂusste Entscheidung zu ermöglichen.

Das ist die Voraussetzung für freie Wahlen. Dieser Punkt wird auch als Kritik an der

Briefwahl angeführt, da bei dieser eine geheime – und freie, siehe unten – Stimm-

abgabe nicht gleichermaßen als gegeben angesehen werden kann wie bei der persön-

lichen Stimmabgabe in der Wahlkabine.

− Frei überschneidet sich mit den Ansprüchen einer geheimen Wahl und bezieht sich

darauf, dass die Stimmabgabe unbeeinﬂusst und ohne Zwang erfolgen muss.

− Persönlich verlangt, dass das Wahlrecht grundsätzlich persönlich ausgeübt werden

muss, es gibt keine Möglichkeit, sich vertreten zu lassen. Auch die Briefwahl gilt als

persönlich. Körperlich behinderte Personen, die nicht selbst einen Stimmzettel aus-

füllen können, dürfen sich dabei unterstützen lassen.

Eine weitere Voraussetzung ist, dass es überhaupt eine Auswahl gibt, die Wähler*innen

also aus einem Angebot auswählen können und nicht nur eine Liste oder eine Person

gewählt werden kann. Insbesondere auf Gemeindeebene ﬁnden sich immer wieder Fäl-

le, bei denen etwa nur eine Partei oder ein*e Bürgermeisterkandidat*in antreten, was

diesem Anspruch nicht gerecht wird.

Das konkrete Wahlsystem lässt sich aus einer Vielzahl von möglichen Kombina-

tionen verschiedener Elemente zusammensetzen, die gleichzeitig Ansatzpunkte für die

Analyse sein können. Insbesondere gehören dazu (Nohlen 2014):

 Wahlkreiseinteilung: Wie wird das Wahlgebiet eingeteilt? Verhältniswahlen kom-

men zumindest theoretisch mit einem einzigen Wahlkreis aus, Mehrheitswahlen (so-

fern nicht präsidentielle Wahlen) benötigen mehrere Wahlkreise. Wie groß sind die

Wahlkreise? Wie viele Mandate sind dort zu vergeben?

− Art der Kandidatur (Listen, Einzelpersonen): Können nur ganze Listen oder auch

Einzelpersonen gewählt werden? Kann man in die Listen eingreifen und sie verän-

dern oder sind sie starr?

− Stimmgebung: Wie viele Stimmen kann ein*e Wähler*in vergeben? Können mehrere

Stimmen auf unterschiedliche Parteien aufgeteilt (panaschieren) oder auf eine Person

konzentriert werden (kumulieren)? Können Kandidat*innen auf Listen gereiht oder

gestrichen werden?

− Umrechnung der Stimmen: Wie werden die Stimmen der Wahlberechtigten in Sitze

umgerechnet? Gibt es Mindestprozenthürden, Grundmandatshürden, mehrheitsför-

dernde Elemente?

Die entsprechenden Regelungen haben weitgehende Konsequenzen: Gibt es eine Min-

destprozenthürde (in Österreich vier Prozent, in Deutschland z.B. fünf Prozent), haben

kleine Parteien weniger Chancen, ins Parlament einzuziehen. Gibt es überhaupt kei-

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361Wahlrecht

ne Mindestgrenze, kann das zu einer Zersplitterung des Parteiensystems führen.2 Sind

die Wahlkreise sehr groß (gemessen an den Mandaten), haben kleinere Parteien mehr

Chancen auf solche Mandate. Sind sie umgekehrt sehr klein, erhalten überwiegend nur

große Parteien Sitze. Wahlkreise können dabei auch für eine bewusste Bevorzugung von

regionalen Parteien genutzt werden (etwa zum Schutz der Repräsentation von Minder-

heiten). Verwendet man ein Umrechnungssystem, das große Parteien bevorzugt, kön-

nen Mehrheiten mitunter leichter gebildet werden – umgekehrt schwächt es aber den

Gedanken der Proportionalität, wenn eine Partei beispielsweise bereits mit 46 Prozent

der Stimmen 50 Prozent der Mandate erhält.

Zusätzlich gibt es in der Praxis weitere Detailfragen, beispielsweise: Muss man sich

für die Wahlteilnahme registrieren oder ist man automatisch wahlberechtigt? Gibt es

Hürden, die eine Liste oder eine Person erfüllen muss, um überhaupt kandidieren zu

dürfen? Wann öﬀnen und schließen Wahllokale? Wie erfolgt die Stimmgebung? Wie

lange werden Briefwahlstimmen akzeptiert?

Alle diese Regeln sind nicht per se vorgegeben, sondern werden gesetzlich bestimmt.

Die Festlegung erfolgt dabei nicht im „luftleeren“ Raum. Das Wahlrecht und das Wahl-

system sind immer Ergebnis politischer Aushandlungsprozesse.

2. Gegenwärtige Situation

In Österreich werden die allgemeinen Vertretungskörper Nationalrat, Landtag und Ge-

meinderat (sowie in Wien die Bezirksvertretungen) direkt gewählt, zusätzlich der*die

Bundespräsident*in und in sechs Bundesländern die Bürgermeister*innen. Alle fünf

Jahre werden zudem die Abgeordneten Österreichs zum Europäischen Parlament ge-

wählt. Die entsprechenden Regeln dafür sind im B-VG und in den Landesverfassungen

(in Wien Stadtverfassung) sowie bei Statutarstädten in der jeweiligen Stadtverfassung

festgelegt.

Statutarstädte sind Städte mit eigenem Stadtrecht, das von den sonstigen gesetz-

lichen Grundlagen im Bundesland abweichen kann. Neben acht Landeshauptstädten

(Ausnahme Bregenz) sind dies Krems, Rust, Steyr, Villach, Waidhofen an der Ybbs,

Wels und Wiener Neustadt.

Dazu kommen die Nationalrats- und die Landeswahlordnungen (in Wien Gemein-

deratswahlordnung), das Bundespräsidentenwahlgesetz und die Europawahlordnung,

die die genauen Abläufe einfachgesetzlich deﬁnieren und entsprechend mit Mehrheits-

beschluss geändert werden können. Ein Beispiel der jüngeren Vergangenheit war die

2 De facto gibt es immer eine gewisse Mindesthürde, die bei Wahlen übersprungen werden

muss, sie sinkt mit der Zahl der zu vergebenden Mandate.

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362 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

Wahlverschiebung der Gemeinderatswahlen in Vorarlberg und der Steiermark 2020.

Aufgrund der COVID-19-Pandemie gelangte man zur Übereinkunft, die beiden anste-

henden Wahltermine auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben, um keine weiteren

Ansteckungen zu riskieren. Das war gesetzlich zu regeln.

Das sogenannte Homogenitätsprinzip gibt vor, dass das Wahlrecht auf Bundes-,

Länder- und Gemeindeebene in seinen Grundsätzen gleich gestaltet sein muss. Arti-

kel 95 des B-VG besagt, dass „[die] Landtagswahlordnungen […] die Bedingungen

des Wahlrechtes und der Wählbarkeit nicht enger ziehen [dürfen] als die Bundesverfas-

sung für Wahlen zum Nationalrat und die Bedingungen der Wählbarkeit nicht weiter

ziehen [dürfen] als die bundesgesetzlichen Bestimmungen für Wahlen zum National-

rat“. Anders ausgedrückt: Die Bundesländer dürfen das aktive Wahlrecht nicht stärker

beschränken als bei Nationalratswahlen, also z.B. eine Wahlaltergrenze von 18 Jahren

einführen. Umgekehrt können sie nicht eigenständig beispielsweise 16-Jährige zu wähl-

baren Personen erklären. Eine analoge Regelung ﬁndet sich für die Gemeinden, dort

allerdings mit dem Zusatz, dass Personen, die noch nicht ein Jahr in der Gemeinde

wohnen und „oﬀensichtlich“ nur vorübergehend bleiben, vom Wahlrecht ausgeschlos-

sen werden können (Art 117 B-VG).

Eine direkte Folge des Homogenitätsprinzips war, dass nach der Wahlaltersenkung

2007 alle Bundesländer das aktive Wahlalter für die Landtage und Gemeinderäte ent-

sprechend senken mussten.

2.1 Aktives und passives Wahlrecht

Aktiv wahlberechtigt ist und somit seine Stimme abgeben darf seit 2007 jede*r öster-

reichische*r Staatsbürger*in, der*die das 16. Lebensjahr spätestens am Wahltag vollendet

hat und nicht vom Wahlrecht ausgeschlossen ist. Ein solcher Ausschluss kann bei einer

unbedingten fünährigen Freiheitsstrafe (oder in speziellen Fällen wie Landesverrat, NS-

Wiederbetätigung, Terror usw. bei einer unbedingten einjährigen Freiheitsstrafe) verhängt

werden, ist aber kein Automatismus. Der Ausschluss endet mit dem Verbüßen der Strafe.

Auslandsösterreicher*innen, also österreichische Staatsbürger*innen, die ihren

Hauptwohnsitz im Ausland haben, können bei bundesweiten Wahlen teilnehmen,

wenn sie sich davor in die Wählerevidenz eintragen lassen und am 1. Jänner des Jahres

der Eintragung das 15. Lebensjahr (EU-Wahlen: 14. Lebensjahr) vollendet haben. Bei

der Nationalratswahl 2019 waren dies 61.953 Personen. Die Eintragung gilt für zehn

Jahre. Bei Landtagswahlen haben Auslandsösterreicher*innen nur in Niederösterreich,

Tirol und Vorarlberg die Möglichkeit, teilzunehmen (siehe Tab. 5).

Passiv wahlberechtigt ist und somit kandidieren darf, wer am Stichtag die österrei-

chische Staatsbürgerschaft besitzt und spätestens mit Ablauf des Wahltages das 18. Le-

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363Wahlrecht

bensjahr vollendet hat. Lediglich für das Amt des Bundespräsidenten gilt ein passives

Wahlalter von 35 Jahren (Art 23a, 26, 60 B-VG). Eine unbedingte Verurteilung zu

mehr als sechs Monaten (oder eine bedingte Verurteilung zu mehr als einem Jahr) führt

automatisch zum Ausschluss von der Wählbarkeit.



Die Wahlberechtigten können in Österreich persönlich am Wahltag im Wahllokal ih-

res Wohnsitzsprengels3 ihre Stimme abgeben, zusätzlich ist eine Stimmabgabe mittels

Briefwahl in ganz Österreich sowie aus dem Ausland möglich.

In einigen Bundesländern gibt es zudem vorgezogene Wahltage (z.B. eine Woche vor

der Wahl am Freitag), um Wähler*innen die Möglichkeit zu geben, persönlich abzu-

stimmen, auch wenn sie am Wahltag selbst das nicht können oder wollen (z.B. bei Ge-

meinderatswahlen in der Steiermark am 9. Tag vor der Wahl zumindest zwischen 17 und

19 Uhr; 2015 nutzten dies rund sechs Prozent der Wahlberechtigten dort; bei der Ge-

meinderatswahl Graz 2021 waren es rund 4 Prozent der Wahlberechtigten oder knapp

acht Prozent der abgegebenen Stimmen). Das Risiko, dass sich zwischen dem Tag der

vorgezogenen Wahl und dem eigentlichen Wahltag etwas so dramatisch verändert, dass

man die eigene Stimme anders vergeben möchte, liegt dann bei den Wahlberechtigten.

Die Briefwahl hat in den vergangenen Jahren an Bedeutung gewonnen. Bei der Na-

tionalratswahl 2013 wurden rund 575.000 Wahlkarten abgegeben (rund 12 % der ab-

gegebenen Stimmen), 2017 waren es bereits knapp 800.000 (rund 16 %) und 2019

über 950.000 (rund 20 %) (Bundesministerium für Inneres, Wahlen, 2021). Insbe-

sondere während der Corona-Pandemie ist die Briefwahl sehr stark genutzt worden.

Die so abgegebenen Stimmen müssen bis Wahlschluss bei den zuständigen Stellen ein-

treﬀen (eine Nachfrist wurde 2011 gestrichen). Die Auszählung kann – wie etwa 2021

in Oberösterreich – gemeinsam mit den übrigen Stimmzetteln erfolgen, oder aber ge-

sondert durchgeführt werden, was zu zeitlichen Verzögerungen führt.4

Ein späteres Auszählen der Briefwahl birgt das Problem, dass im Fall einer großen

Anzahl an Briefwahlstimmen und einem deutlich anderen Stimmverhalten das Ergeb-

nis der Urnenwahl vom Wahltag noch verändert werden kann. Bei der (später auf-

3 Ein Sprengel ist die kleinste organisatorische Untergliederung des Gebietes, in dem gewählt

wird. Hier werden die Stimmen zunächst gesammelt und ausgezählt, bevor die Ergebnisse auf

die nächsthöhere Ebene weitergeleitet werden.

4 Für die Wahlanalyse ergibt sich zudem das Problem, dass Wahlkarten bisher nicht einzel-

nen Gemeinden zugeordnet wurden. Darstellungen von Ergebnislandkarten auf dieser Ebene

können daher – je nach Zahl der Briefwahlstimmen – verfälschend sein.

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364 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

gehobenen) Stichwahl um die Bundespräsidentschaft 2017 zwischen Alexander Van

der Bellen und Norbert Hofer „gewann“ letzterer die Urnenwahl mit rund 52 Prozent,

verlor aber in der Briefwahl mit nur rund 38 Prozent – ein Unterschied, der dazu führte,

dass Van der Bellen insgesamt mit 50,35 Prozent vorne lag (Bundesministerium für In-

neres, Wahlen, 2021). Zwar hatte eine entsprechende Hochrechnung am Wahltag von

ORF/SORA diesen Ausgang richtig prognostiziert, die Zeit zwischen dem vorläuﬁgen

Ergebnis (ohne Wahlkarten) am Sonntag und dem Gesamtergebnis, das am Dienstag

vorlag, öﬀnete viel Raum für Spekulationen und Verschwörungstheorien (die von der

FPÖ und Hofer selbst befördert wurden5).

Eine allgemeine Wahlpﬂicht existiert in Österreich nicht mehr. Sie bestand bis 1982

bundesweit bei Bundespräsident*innenwahlen, danach nur mehr in einzelnen Bundes-

ländern, seit 2010 gar nicht mehr. Bei Nationalratswahlen gab es nie eine bundesweite

Wahlpﬂicht, sondern nur in jenen Bundesländern, die das vorsahen (z. B. Tirol und

Vorarlberg). 1992 wurde die entsprechende Möglichkeit im B-VG gestrichen, womit

auch die regionale Wahlpﬂicht beseitigt wurde. Die Wahlpﬂicht selbst, etwa in Tirol

und Vorarlberg schon 1919 eingeführt, steht historisch in Zusammenhang mit der Ein-

führung des Frauenwahlrechts, da die – das Frauenwahlrecht ablehnende – Christlich-

soziale Partei (CSP) eine stärkere Wahlbeteiligung sozialdemokratischer Wählerinnen

befürchtete (Pelinka/Rosenberger 2000, 157).

2.3 Nationalratswahlen

Nationalratswahlen müssen in Österreich zumindest alle fünf Jahre durchgeführt wer-

den (siehe dazu Praprotnik in diesem Band). Für die Wahl wird das Bundesgebiet in

39 Regionalwahlkreise (RWK) eingeteilt, die auf den politischen Bezirken und Statu-

tarstädten aufbauen. Bis 2008 gab es 43 Regionalwahlkreise, deren Zahl dann durch

die Zusammenlegung von acht RWKs in der Steiermark auf vier verringert wurde. Die

Wahlkreise sind nicht gleich groß: 2019 wohnten im Wahlkreis Graz und Umgebung

rund fünf Prozent aller Wahlberechtigten, in Osttirol 0,6 Prozent. Zu vergeben waren

neun sowie ein Mandat respektive. Wie viele Mandate pro RWK gewonnen werden

können, berechnet sich auf Basis der Zahl der Staatsbürger*innen laut Volkszählung

2011 plus der Auslandsösterreicher*innen, die in der Wählerevidenz eingetragen sind.

Dafür wird zunächst eine Verhältniszahl aus der Zahl der Staatsbürger*innen und den

183 zu vergebenden Mandaten gebildet. Jedem Wahlkreis werden so viele Mandate zu-

5 Hofer wurde beispielsweise zitiert mit „Bei den Wahlkarten wird ja immer so ein wenig eigen-

artig ausgezählt“; https://kurier.at/politik/inland/verlierer-sind-die-beamten/206.356.529

(31.05.2022).

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365Wahlrecht

geordnet, wie diese Verhältniszahl in der Zahl der Staatsbürger*innen im entsprechen-

den Gebiet enthalten ist.

Als zweite Wahlkreisebene existieren neun Landeswahlkreise (LWK), die geogra-

phisch den Bundesländern entsprechen. Die hier zu vergebenden Mandate entsprechen

der Summe der Mandate in den Regionalwahlkreisen des Bundeslandes. Dritte Ebene

ist das gesamte Bundesgebiet mit 183 Mandaten (Bundeswahlkreis, BWK).

Bei Nationalratswahlen können keine Personen, sondern nur wahlwerbende Parteien

kandidieren. Der Begriﬀ „Partei“ bedeutet dabei nicht, dass es sich um eine beim Innen-

ministerium nach dem Parteiengesetz registrierte Partei handeln muss. Die wahlwerben-

den Parteien müssen pro Landeswahlkreis einen sogenannten Wahlvorschlag einbringen,

der wiederum zumindest einen Wahlvorschlag für einen Regionalwahlkreis enthalten

muss. Die Zahl der Namen auf der Liste ist auf die doppelte Anzahl der zu vergebenden

Mandate im jeweiligen Wahlkreis begrenzt. Für eine bundesweite Kandidatur müssen

neun Landeswahlvorschläge und ein Bundeswahlvorschlag eingebracht werden.

Um kandidieren zu dürfen, benötigt die wahlwerbende Partei entweder die Unter-

schrift von drei Nationalratsabgeordneten oder Unterstützungserklärungen. Deren Zahl

ist von der Größe des Landeswahlkreises abhängig und liegt zwischen 100 (Burgenland,

Vorarlberg) und 500 (Niederösterreich, Wien). Für eine österreichweite Kandidatur

sind 2.600 Unterschriften notwendig, die von den Unterstützer*innen persönlich auf

einem Gemeindeamt geleistet werden müssen. Zusätzlich ist ein Druckkostenbeitrag

von 435 Euro zu bezahlen. Wenn Parteien nur in einzelnen Landeswahlkreisen antre-

ten, sind entsprechend weniger Stimmen nötig.

Für die Kandidatur (und zahlreiche weitere Schritte im Wahlprozess) ist der so-

genannte Stichtag wesentlich, der ausgehend vom Wahltag berechnet wird. Er ist am

82. Tag vor der Wahl (Art 1 Nationalratswahlordnung). Landeswahlvorschläge müssen

beispielsweise zwischen Stichtag und dem 58. Tag vor der Wahl eingebracht werden,

Bundeswahlvorschläge bis zum 48. Tag vor der Wahl.

Für die Erstellung der Wahlvorschläge gibt es keine einheitlichen Vorgaben, sie wer-

den innerparteilich festgelegt, wobei sich das Procedere zwischen den Parteien unter-

scheidet (z.B. hinsichtlich der Frage, wer kandidieren und wer wählen darf). Eine

Person kann nicht in mehreren Wahlkreisen der gleichen Ebene (z.B. in zwei Landes-

wahlkreisen) kandidieren, sehr wohl aber vertikal z.B. auf der Bundes- und einer Lan-

desliste. Die Reihung der Personen auf den Listen ist wesentlich, da die Mandate in

dieser Reihung vergeben werden (die erste Person erhält das erste Mandat usw.).

Bei der Wahl selbst können die Wahlberechtigten eine Stimme für eine wahlwerbende

Partei sowie jeweils eine Vorzugsstimme pro Wahlkreisebene (also insgesamt drei) abge-

ben. Die Vergabe von Vorzugsstimmen ist nicht verpﬂichtend, ohne eine Parteistimme ist

der Stimmzettel allerdings ungültig. Vergibt jemand eine Vorzugsstimme für eine*n Kan-

didaten*Kandidatin einer anderen Partei als der gewählten, verfällt diese Vorzugsstimme.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

366 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

Die Vorzugsstimmen sollen den Wähler*innen die Möglichkeit geben, Einﬂuss auf

die ansonsten starr vorgegebene Liste zu nehmen. Erreicht ein*e Kandidat*in 14 Pro-

zent der Stimmen ihrer*seiner Partei im Regionalwahlkreis, wird diese Person an erster

Stelle gereicht. Für die Landesebene gilt eine Hürde von zehn Prozent (oder die Wahl-

zahl), für die Bundesebene (seit 2013) von sieben Prozent.

In der Praxis erweisen sich diese Hürden als hoch und Umreihungen sind die Aus-

nahme. Die erfolgreichsten Vorzugsstimmenwerber*innen sind üblicherweise Kandi-

dat*innen, die auf den Parteilisten weit vorne gereiht sind (was auch an deren Bekannt-

heit und Präsenz liegt; siehe Abb. 1). Bei der Nationalratswahl 2019 übersprangen

nur der Listenerste Sebastian Kurz (ÖVP) und Listenzweiter Herbert Kickl (FPÖ) die

7-Prozent-Hürde für eine Umreihung auf Bundesebene. Die Landeshürde wurde von

niemandem erreicht, in den Regionalwahlkreisen schaﬀten einige Personen die nötigen

14 Prozent, nur drei konnten aufgrund eines Grundmandats ihrer Partei diesen Erfolg

auch nützen – tatsächlich angenommen hat das gewonnene Mandat nur eine Person.

Vereinzelt kandidieren prominente Politiker*innen gezielt auf hinteren Plätzen, um

dadurch zusätzliche Stimmen zu lukrieren (z.B. die damalige Nationalratsabgeordnete

und stellvertretende Bundessprecherin der GRÜNEN Eva Glawischnig bei der Kärnt-

ner Landtagswahl 2004).

Unabhängig von der Vorzugsstimmenregelung der Nationalratswahl treﬀen Partei-

en mitunter eigene interne Regelungen6, die die Vorzugsstimmen für Umreihungen

heranziehen. Diese bedürfen eines freiwilligen Mandatsverzichts der betroﬀenen Kan-

didat*innen, da diese nach der Wahl von der Partei rechtlich nicht gezwungen werden

können, ihren Sitz aufzugeben.

Das Umrechnungsverfahren der Stimmen in Mandate folgt den drei Wahlkreisebe-

nen. Auf Regional- und Landesebene kommt in Österreich das System nach Hare zum

Einsatz. Die Berechnung erfolgt, indem man zunächst die abgegebenen gültigen Stim-

men in einem Landeswahlkreis durch die zu vergebenden Mandate teilt. Das Ergebnis

wird aufgerundet und stellt die sogenannte Wahlzahl dar. Es gibt damit nur eine Wahl-

zahl pro Landeswahlkreis und alle darunterliegenden Regionalwahlkreise.

Die Parteien erhalten im ersten Ermittlungsverfahren so viele Mandate, wie die

Wahlzahl in ihrer Stimmenzahl im jeweiligen Regionalwahlkreis enthalten ist. Auf die-

sem Weg erzielte Mandate heißen Grund- oder Direktmandate. In absoluten Stimmen

kosteten sie 2019 zwischen rund 23.000 und rund 28.000 Stimmen. Der tatsächliche

Preis im Verhältnis zur Zahl der Wahlberechtigten geht weiter auseinander: Das güns-

tigste Direktmandat kostete rund elf Prozent der gültigen Stimmen in einem RWK, das

teuerste – jenes in Osttirol – über 93 Prozent, was realistischerweise damit auch nicht

erreichbar ist. Insgesamt erzielten die Parteien bei dieser Wahl 79 solche Grundmanda-

te, die meisten die ÖVP (48).

6 Etwa eine Regelung, bei der bereits eine geringere Stimmenzahl für eine Vorreihung reicht.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

367Wahlrecht

Im zweiten Ermittlungsverfahren werden die Parteisummen des ganzen Landeswahl-

kreises herangezogen und erneut durch die Wahlzahl dividiert. An diesem Schritt kön-

nen nur mehr Parteien teilnehmen, die zumindest vier Prozent der gültigen Stimmen

auf Bundesebene oder ein Grundmandat in einem RWK erzielt hatten. Diese Mandate

sind günstiger und kosteten 2019 zwischen rund drei und rund 14 Prozent. Von den

so vergebenen Mandaten werden jene aus den RWKs wieder abgezogen, womit bei der

jüngsten Nationalratswahl 77 Landeswahlkreismandate verteilt wurden.

Abb. 1 Vorzugsstimmenanteil am Parteiergebnis auf der jeweiligen Wahlkreisebene (Regio-

nal-, Landes-, Bundeswahlkreis) bei der Nationalratswahl 2019











Quelle: Bundesministerium für Inneres (2019); eigene Berechnung.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

368 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

 -

kreis 2019

ÖVP SPÖ FPÖ GRÜNE NEOS Gesamt

RWK-Mandate 48 16 10 5 0 79

LWK-Mandate 15 19 16 17 10 77

BWK-Mandate 8 5 5 4 5 27

Gesamt 71 40 31 26 15 183

RWK (Regionalwahlkreis), LWK (Landeswahlkreis), BWK (Bundeswahlkreis).

Quelle: Bundesministerium für Inneres (2019), eigene Berechnung.

Für die dritte Ebene – das gesamte Bundesgebiet – wird das Höchstzahlverfahren nach

d’Hondt verwendet. Dazu werden die Parteisummen der Größe nach geordnet neben-

einander geschrieben. In die nächste Zeile schreibt man die Hälfte, darunter ein Drittel,

dann ein Viertel usw. der ursprünglichen Parteisummen. Anschließend sucht man die

183.-größte Zahl. 183 deshalb, weil dies der Anzahl der zu vergebenden Mandate ent-

spricht. Die Parteien enthalten so viele Mandate, wie diese Zahl in ihrer Parteisumme

enthalten ist. Von diesem Ergebnis sind die schon vergebenen Mandate wieder abzu-

ziehen, 2019 wurden 27 Mandate über die dritte Ebene vergeben. Hätten übrigens zwei

oder mehr Parteien Anspruch auf das letzte Mandat, also die gleiche Stimmenzahl in

der jeweiligen Berechnung, käme es zu einem Losentscheid (für die Details siehe Arti-

kel 107 Nationalratswahlordnung).

 

ÖVP SPÖ FPÖ GRÜNE NEOS

Parteiergebnis 1.789.417,00 1.011.868,00 772.666,00 664.055,00 387.124,00

dividiert durch

894.708,50 505.934,00 386.333,00 332.027,50 193.562,00

…3 596.472,33 337.289,33 257.555,33 221.351,67 129.041,33

…4 447.354,25 252.967,00 193.166,50 166.013,75 96.781,00

…5 357.883,40 202.373,60 154.533,20 132.811,00 77.424,80

…6 298.236,17 168.644,67 128.777,67 110.675,83 64.520,67

…7 255.631,00 144.552,57 110.380,86 94.865,00 55.303,43

…x

…31 57.723,13 32.640,90 24.924,71 21.421,13 12.487,87

Die markierte Zahl ist die 183.-größte Zahl und damit die Wahlzahl.

Quelle: Bundesministerium für Inneres (2019), eigene Berechnung.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

369Wahlrecht

2.4 Wahlen zum Europäischen Parlament

Die Wahlen zum Europäischen Parlament (siehe dazu Meyer in diesem Band) ﬁnden

alle fünf Jahre statt. Grundlage ist der Europa-Direktwahlakt, der Rahmenbedingun-

gen für die Wahl aufstellt. So gilt etwa in allen Ländern das Verhältniswahlrecht, Vor-

zugsstimmen sind erlaubt, die Obergrenze für eine Sperrklausel beträgt fünf Prozent

(Bundesministerium für Inneres, 2022). In Österreich lag sie zuletzt bei vier Prozent,

in Deutschland beispielsweise gab es keine Sperrklausel. Das hatte zur Folge, dass 2019

auch Parteien mit weniger als einem Prozent der Stimmen Sitze im EU-Parlament

erhielten. Für die Zukunft ist eine einheitliche Sperrklausel für Länder mit mehr als

35 Sitzen pro Wahlkreis geplant, die Umsetzung steht aber noch aus.

Abseits dieser grundlegenden Vorgaben ist die Gestaltung der Wahl den Mitglieds-

staaten überlassen. In Österreich gilt auch hier – abweichend von den anderen EU-Staa-

ten – das aktive Wahlalter von 16 Jahren. Wahltag ist hierzulande Sonntag, in anderen

Staaten beginnt die Wahl bereits am Donnerstag.

Bei den Wahlen zum Europäischen Parlament sind nicht nur österreichische Staats-

bürger*innen wahlberechtigt, sondern auch EU-Bürger*innen mit Hauptwohnsitz in

Österreich, die am Stichtag (mindestens 72 Tage vor der Wahl) in der Wählerevidenz ei-

ner österreichischen Gemeinde eingetragen sind. 2019 waren dies 38.672 der 6.416.177

Wahlberechtigten (0,6 %). Zum Vergleich, bei derselben Wahl waren 44.723 Auslands-

österreicher*innen in der Wählerevidenz registriert. Die tatsächliche Wahlbeteiligung

der EU-Bürger*innen wird nicht erfasst.

Um bei einer EU-Wahl kandidieren zu können, benötigt ein Wahlvorschlag die

Unterschriften von drei Nationalratsabgeordneten oder einer*einem EU-Abgeordne-

ten Österreichs oder 2.600 Unterstützungserklärungen von wahlberechtigten Personen.

Quoten für einzelne Bundesländer entfallen, da keine Landeswahlkreise existieren. Für

die Wahl wird das gesamte Bundesgebiet als ein Wahlkreis betrachtet, die Mandate wer-

den wieder mittels des Verfahrens nach d’Hondt unter jenen Parteien vergeben, die die

Sperrklausel schaﬀen. Vorzugsstimmen können vergeben werden, für eine Vorreihung

genügen fünf Prozent der Parteistimmen. 2019 erzielten ausschließlich Personen auf

den vorderen Listenplätzen die notwendige Zahl an Vorzugsstimmen (was bei der ÖVP

einen Tausch zwischen erstem und zweitem Platz bedeutete), einzig bei der FPÖ wurde

Heinz-Christian Strache vom letzten auf den zweiten Listenplatz vorgereiht (nahm das

Mandat allerdings nicht an).

Die EU-Wahl ist ein gutes Beispiel für den Einﬂuss, den die Stimmenumrechnung

auf das Ergebnis haben kann. Während in Österreich die Mandate nach d’Hondt be-

rechnet werden, folgt der gleiche Prozess in Deutschland dem Verfahren nach Sainte-

Laguë (auch Verfahren nach Schepers genannt). Dieses unterscheidet sich nur dadurch,

dass erstens nicht durch 1, 2, 3 usw., sondern durch 0,5, 1,5, 2,5 usw. dividiert wird.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

370 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

Zweitens wird das Ergebnis nicht abgerundet, sondern „normal“ gerundet, sprich Werte

ab 0,5 werden erhöht. Das Argument dafür ist, dass d’Hondt aufgrund der verwendeten

Ganzzahlen größere Parteien bevorzugt. Wendet man diese Berechnungsmethode auf

das österreichische Ergebnis von 2019 an, dann verschieben sich einige Mandate (siehe

Tab. 3). Beide Zugänge sind legitim und werden in der Praxis verwendet, die politische

Entscheidung für eine Methode hat aber Auswirkungen auf die Mandatsverteilung.

Tab. 3 Ergebnis der Europawahl 2019 nach unterschiedlichen Berechnungsmethoden

Mandate nach … d’Hondt Sainte-Laguë

ÖVP 7 6

SPÖ 5 4

FPÖ 3 3

GRÜNE 2 3

NEOS 1 2

Quelle: Bundesministerium für Inneres (2019), eigene Berechnung.

2.5 Bundespräsidentschaftswahlen

Für Bundespräsident*innenwahlen wird das Bundesgebiet zwar in Stimmbezirke einge-

teilt (deckungsgleich mit den politischen Bezirken und Statutarstädten), die zu Regio-

nal- und Landeswahlkreisen zusammengefasst werden. Diese spielen für die Ergebnis-

ermittlung aber keine spezielle Rolle, sondern haben nur organisatorische Funktionen.

Jede*r Wahlberechtigte hat eine Stimme und diese abgegebenen Stimmen müssen nicht

umgerechnet werden, sondern stellen direkt das Wahlergebnis dar.

Um kandidieren zu können, müssen 6.000 Unterstützungserklärungen gemeinsam

mit dem Wahlvorschlag eingebracht werden. Eine Unterstützung durch Abgeordnete

analog zur Nationalratswahl erspart nicht das Sammeln dieser Erklärungen. Als Kosten-

beitrag sind 3.600 Euro zu bezahlen.

Gewählt ist bei einer Bundespräsidentenwahl, wer die absolute Mehrheit der gül-

tigen Stimmen erreicht (das heißt mindestens 50 Prozent und eine Stimme). Erreicht

kein*e Kandidat*in die absolute Mehrheit, ist vier Wochen nach der Wahl ein zweiter

Wahlgang durchzuführen, an dem nur mehr die erst- und zweitplatzierte Person teil-

nehmen. Bisher gab es nur vier Stichwahlen (1951, 1986, 1992 und 2016; die aufge-

hobene Stichwahl 2016 wird nicht mitgezählt). Trat der Amtsinhaber7 zur Wiederwahl

an, gewann er diese jedes Mal im ersten Wahlgang.

7 Bisher gab es nur Bundespräsidenten und keine Bundespräsidentinnen in Österreich.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

371Wahlrecht

Tab. 4 Wahlrecht bei bundesweiten Wahlen

NRW EUW BPW

Wahlberechtigte16.333.109 6.416.169 6.363.489

Wahlbeteiligung %175,59 59,77 65,19

Mindestprozenthürde 4 4 -

Grundmandat ja - -

Wahlkreise139 RWK, 9 LWK, 1 BWK 1 1

Ermittlungsverfahren 3 Stufen, 2x Hare, 1x d’Hondt d’Hondt Mehrheit

Verhältniszahl Mandate Staatsbürger*innen laut Volks-

zählung 2011/183

- -

Verteilung Mandate auf

Wahlkreise

Bevölkerung in RWK/LWK/

Verhältniszahl (s.o.)

- -

Anzahl Mandate pro

RWK

1–9 - -

Aktives Wahlrecht 16 Jahre, öst. Staatsbürgerschaft, nicht vom Wahlrecht

ausgeschlossen2

Auslandsösterreicher*in-

nen wahlberechtigt?

ja ja ja

EU-Bürger*innen wahl-

berechtigt

nein ja nein

Passives Wahlrecht alle jeweils Wahlberechtigten, die nicht von der Wählbarkeit aus-

geschlossen sind3

Passives Wahlrecht/Alter 18 35

Eintreﬀen der Briefwahl bis 17 Uhr am Wahltag

Vorzugsstimmen je 1 pro Wahlkreisebene 1 -

Umreihung durch Vor-

zugsstimmen

ab 14% der Parteisumme im

RWK, 10% im LWK, 7%

BWK

ab 5% der Partei-

summe

Wahlzahl erstes Ermitt-

lungsverfahren

gültige Stimmen/Mandate im

LWK

d’Hondt -

Wahlzahl zweites Ermitt-

lungsverfahren

gültige Stimmen/Mandate im

LWK

- -

Wahlzahl drittes Ermitt-

lungsverfahren

d’Hondt - -

Berechnung Restmandate alle Parteistimmen - -

Billigstes Grundmandat123.055 Stimmen - -

Billigstes Grundman-

dat %*

11,2 (Graz/Umgebung) - -

Teuerstes Grundmandat127.765 Stimmen - -

Teuerstes Grund-

mandat %*

92,6 (Osttirol) - -

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

372 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

NRW EUW BPW

Unterstützungserklärun-

gen für Kandidatur

Unterschriften pro LWK (100

B/V, 200 K/S/T, 400 OÖ/ST,

500 NÖ/W; 2.600 insgesamt)

2.600 Unterschrif-

ten

6.000

Alternativ Unterstützung

durch Abgeordnete

3 NR-Abgeordnete 3 NR-Abgeordnete

oder

1 EU-Abgeord-

nete*r

 bezieht sich auf die jeweils letzte Wahl: NRW 2019, EUW 2019, BPW 2022.

2 unbedingte Freiheitsstrafe von mehr als fünf Jahren oder mindestens einem Jahr in speziellen

Fällen (Landesverrat, NS-Wiederbetätigung, Terrorismus usw.), muss von einer*einem Rich-

ter*in verhängt werden.

3         

Jahr.

2.6 Landtagswahlen

Landtagswahlen (siehe dazu Dolezal/Fallend in diesem Band) in Österreich folgen der

Verhältniswahl. Die Ergebnisermittlung erfolgt auf zwei Ebenen, den Wahlkreisen

und dem gesamten Landesgebiet. Darüber hinaus gibt es zahlreiche Variationen (siehe

Tab. 5). Das aktive Wahlrecht ist an das Alter (16) und die Staatsbürgerschaft geknüpft,

bis auf drei Bundesländer können Auslandsösterreicher*innen jedoch nicht teilnehmen.

Dafür können im Burgenland auch Personen ohne Hauptwohnsitz im Bundesland ihre

Stimme abgeben, sofern sie eine entsprechende Begründung liefern. In Niederöster-

reich wurde eine entsprechende Regelung erst 2022 abgeschaﬀt.

Um kandidieren zu dürfen, bestehen unterschiedliche Voraussetzungen: Partei-

en müssen z.B. bereits im Landtag vertreten sein (Vorarlberg, Wien), eine oder drei

Unterschriften von Abgeordneten vorlegen oder zwischen 180 (Burgenland) und

1.800 (Wien) Unterschriften von Wahlberechtigten für ein landesweites Antreten vor-

weisen können. In Tirol wird die Grenze prozentuell auf Basis der vorangegangenen

Wahl errechnet, eine Abgeordneten-Unterschrift ersetzt dabei ein Drittel der notwen-

digen Unterschriften.

Kärnten wird für Landtagswahlen in vier Wahlkreise geteilt, Niederösterreich in

20. Das billigste Grundmandat kostete (bei der jeweils letzten Wahl) gemessen an der

Zahl der Wahlberechtigten 6,25 Prozent (Steiermark, Wahlkreis 1/Graz), das teuers-

te 66,67 Prozent (Niederösterreich, mehrere Wahlkreise). Die Sperrklausel beträgt im

Burgenland, in Nieder- und Oberösterreich vier, in den übrigen Bundesländern fünf

Prozent. In der Steiermark gibt es keine prozentuelle Mindestprozenthürde, Parteien

müssen hier ein Direktmandat in einem Wahlkreis schaﬀen, wenn sie an der landes-

weiten Mandatsermittlung teilnehmen wollen. Umgekehrt gibt es in Niederösterreich

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

373Wahlrecht

keine Möglichkeit, über ein Direktmandat am zweiten Ermittlungsverfahren teilzuneh-

men.

Auch in der Stimmverrechnung im ersten Ermittlungsverfahren gibt es Unterschie-

de: In Oberösterreich wird z.B. zuerst eine Sperrzahl ermittelt, die darüber Auskunft

gibt, welche Parteien überhaupt am Mandatsvergabeverfahren teilnehmen dürfen. Die

eigentliche Wahlzahl errechnet sich dann nur mehr auf Basis der gültigen Stimmen,

die für diese Parteien abgegeben wurden. Im Burgenland wird eine einzige Wahlzahl

auf Landesebene für alle Regionalwahlkreise berechnet. In Niederösterreich, Tirol und

Wien wird die Zahl der Mandate zur Berechnung der Wahlzahl um 0,5 erhöht, in der

Steiermark und in Vorarlberg um 1. Damit werden Grundmandate teurer, was sich

dahingehend mehrheitsfördernd auswirken kann, dass größere Parteien mehr Mandate

erhalten. Generell erzielen größere Parteien einen höheren Mandats- als Stimmenanteil

(siehe Abb. 2). Für die Landesebene kommt einheitlich das d’Hondt’sche Verfahren

zum Einsatz.

Anschauliches. Disproportionalität eines Wahlystems

Um die Disproportionalität eines Wahlsystems, also das Verhältnis der Stimmen- zur



        



dieses Ergebnis und summiert es für alle Parteien. Die Summe wird durch zwei dividiert

und daraus wieder die Wurzel gezogen. Das Ergebnis liegt zwischen 0 und 100, je nied-

riger der Wert ist, desto geringer ist die Disproportionalität des Wahlsystems. Durch

die Quadrierung fallen wenige große Abweichungen stärker ins Gewicht als viele klei-

ne Abweichungen, die etwa durch das Antreten zahlreicher Kleinparteien entstehen

könnten.

-

österreich den geringsten Wert mit 1,72 und Wien den höchsten mit 6,62 (in dieser

Beispielrechnung sind alle Parteien, die angetreten sind, berücksichtigt, es gibt auch

Varianten, die Parteien unter einem bestimmten Stimmenanteil streichen oder zusam-

menfassen).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

374 Flooh Perlot / Peter Filzmaier





Vergleich zum Stimmenanteil, der Wert in Klammer hinter dem Bundesland die Zahl, die bei der Be-



Quelle: Wahldatenbank (2022); eigene Berechnung.

In Salzburg und der Steiermark kann eine Vorzugsstimme vergeben werden, in Vor-

arlberg sind fünf möglich, in Niederösterreich ist die Zahl nicht vorgegeben. Vorarlberg

und das Burgenland erlauben zudem, bis zu zwei Stimmen auf dieselbe Person abzuge-

ben (Kumulieren). Generell sind Vorzugsstimmen ungültig, wenn die*der Kandidat*in

nicht der gewählten Partei angehört. Im Burgenland und in Niederösterreich schlägt

hingegen die Vorzugsstimme die Parteistimme: Das bedeutet, dass wenn eine Stimme

für eine Person einer anderen Partei als eigentlich gewählt abgegeben wird, zählt die

Stimme für die Partei der angegebenen Person.

 

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

375Wahlrecht

Die Berechnung, ob es durch Vorzugsstimmen zu Umreihungen kommt, ist wesentlich

komplexer als bei Nationalratswahlen und nicht einheitlich. In einigen Bundesländern

reicht für eine Vorreihung im Wahlkreis das Erreichen eines Anteils der Wahlzahl (30 %

in Tirol) oder der gesamten Wahlzahl. In anderen Bundesländern werden Wahlpunkte

berechnet, die sich aus der Listenplatzierung und der Vorzugsstimmenzahl errechnen, die

Vorzugsstimmen sind dabei unterschiedlich viel wert (z.B. 25 Punkte in Oberösterreich,

32 Punkte in Vorarlberg). Die Berücksichtigung des Listenplatzes bedeutet in diesen Fäl-

len auch eine Abschwächung der Vorzugsstimmen, da weiter vorne platzierte Personen

deutlich mehr Punkte aus dieser Platzierung erzielen können als weiter hinten gereihte.

Dazu ein Rechenbeispiel: Bei der Landtagswahl Burgenland erreichte die SPÖ im

Wahlkreis Neusiedl am See – mit sieben zu vergebenden Mandaten – 17.136 Stimmen.

Die Listenerste bekam damit 14 x 17.136 = 239.904 Listenpunkte.8 Der Listenzweite

bekam 13 x 17.136 = 222.768, würde also für eine Vorreihung zumindest 857 Vorzugs-

stimmen mehr benötigen ((239.904 – 222.768)/20 Punkte pro Vorzugsstimme). Das

entsprach wiederum fünf Prozent der SPÖ-Stimmen im Wahlkreis. Tatsächlich erreich-

te der Listenzweite 995 Vorzugsstimmen mehr als die Listenerste und wurde vorgereiht.

2.7 Gemeinderatswahlen

Die rechtlichen Rahmenbedingungen für Gemeinderatswahlen werden mit Ausnahme

der Statutarstädte in Landesgesetzen (den Gemeindewahlordnungen) geregelt. Im Fol-

genden wird nur auf diese allgemeinen Gemeindewahlordnungen eingegangen.

Bundeslandweite Daten zu Gemeinderatswahlen sind wenig aussagekräftig, handelt

es sich doch um 2.094 individuelle Wahlen (ohne Wien). Die Größe der Gemeinderäte

variiert, steigt jedoch mit der Bevölkerungszahl (siehe dazu Stainer-Hämmerle in diesem

Band)9. Die Gemeinderatswahlen ﬁnden innerhalb eines Bundeslandes zum gleichen

Termin statt. Ausnahme können Statutarstädte sein. Das Gemeindegebiet kann – ab

einer gewissen Größe (z.B. 500 Wahlberechtigte im Burgenland oder Tirol, 1.000 in

Vorarlberg) oder geographischen Ausdehnung – in Sprengel unterteilt werden, die aber

für die Mandatsermittlung keine Bedeutung haben. Teilweise ist eine Mindestgröße

(z.B. 30 Wahlberechtigte) vorgegeben, um das Wahlgeheimnis zu gewährleisten.

Die

notwendige Zahl für Kandidaturen schwankt zwischen den Bundesländern: Tirol und

8 Für eine genaue Erklärung der Berechnungsmethode siehe die Anmerkungen bei der folgen-

den Tabelle.

9 Eine Schwierigkeit in der Ergebnisanalyse ist die nicht immer eindeutige Zuordenbarkeit lo-

kaler Listen zu übergeordneten Parteien. Einige Bundesländer ordnen sie dennoch den Land-

tagsparteien zu, andere verzichten gänzlich darauf.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

376 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

B K NÖ OÖ S ST T V W

Wahlberechtigte1250.181 434.121 1.386.356 1.094.074 390.091 955.795 535.112 270.521 1.133.010

Wahlbeteiligung %174,94 68,63 66,56 81,63 64,96 63,46 65,02 68,44 65,27

Mindestprozenthürde 4 5 4 4 5 - 5 5 5

Alternativ Grundmandat ja ja nein ja ja ja ja ja ja

Wahlkreise17 4 20 5 6 4 9 4 18

Verteilung Mandate auf

Wahlkreise

Staatsbürger*innen

mit Hauptwohnsitz

im Bundesland/An-

zahl Mandate

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

(Anzahl Mandate

+ 1)

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

Anzahl Mandate

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

Anzahl Mandate

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

Anzahl Mandate

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

Anzahl Mandate

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

Anzahl Mandate

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

Anzahl Mandate

d’Hondt nach Zahl der

Staatsbürger*innen mit

Hauptwohnsitz im Bundes-

land

Mandate pro Wahlkreis 2–7 8–10 1–6 9–14 4–10 8–15 1–9 6–12 3–11

Aktives Wahlrecht 16 Jahre, öst.

Staatsbürgerschaft,

Hauptwohnsitz im

Bundesland, nicht

vom Wahlrecht aus-

geschlossen3

mit Begründung auch

ohne Hauptwohnsitz

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst. Staatsbürger-

schaft, Hauptwohnsitz im

Bundesland, nicht vom

Wahlrecht ausgeschlossen3

Auslandsösterreicher*in-

nen wahlberechtigt?

nein nein auf Antrag, für

eine Dauer von

10 Jahren

nein nein nein auf Antrag, für

eine Dauer von

10 Jahren

auf Antrag, für

eine Dauer von

10 Jahren

nein

Passives Wahlrecht Wahlberechtigte ab 18, die nicht von der Wählbarkeit ausgeschlossen sind4

Eintreﬀen der Briefwahl5bis zum zweiten Tag

vor der Wahl, 14 Uhr

Wahlschluss bis 6.30 Uhr am

Wahltag

Wahlschluss Wahlschluss Wahltag bis 16

Uhr

bis zum zweiten

Tag vor der Wahl,

14 Uhr

Wahlschluss Wahltag bis 17 Uhr

Vorzugsstimmen 1 Landesliste, bis zu 3

Wahlkreisliste

Bis zu 3 1 Landesliste, 1

Wahlkreisliste

1 Landesliste, 1

Wahlkreisliste

1 1 1 Landesliste, 1

Wahlkreisliste

Bis zu 5, 2x2

kumulieren

2 Stadtwahlvorschlag, 1

Kreiswahlvorschlag

Umreihung durch

Vorzugsstimmen 1. Er-

mittlungsverfahren

Zuweisung der

Mandate nach Wahl-

punkten7

1 Mandat pro Partei

geht an die Person mit

den meisten Wahl-

punkten, die sonst

kein Mandat hat

Wahlpunkte in

Höhe von einem

Drittel der Wahl-

zahl im WK8

alle weiteren

Mandate nach

Listenplatz

Zuweisung der

Mandate nach

Wahlpunkten9

14% der Partei-

summe im WK,

mindestens die

halbe Wahlzahl

im WK

alle weiteren

Mandate nach

Wahlpunkten10

Wahlzahl im WK

(in der Reihenfol-

ge der Vorzugs-

stimmen)

alle weiteren

Mandate nach

Listenplatz

Wahlzahl im WK

(in der Reihenfol-

ge der Vorzugs-

stimmen)

alle weiteren

Mandate nach

Listenplatz

30% der Wahl-

zahl im WK

alle weiteren

Mandate nach

Listenplatz

12% der Partei-

summe im WK

Alle weiteren

Mandate nach

Wahlpunkten11

Wahlzahl im WK (in der

Reihenfolge der Vorzugs-

stimmen)

Umreihung durch

Vorzugsstimmen 2. Er-

mittlungsverfahren

4% der Parteisumme - 4% der gültigen

Stimmen

10% der Partei-

summe, mindes-

tens die Wahlzahl

alle weiteren

Mandate nach

Wahlpunkten12

- - Wahlzahl

alle weiteren

Mandate nach

Listenreihung

-1,25fache der Wahlzahl

alle weiteren Mandate nach

Listenreihung

Tab. 5 Wahlrecht bei Landtagswahlen

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

377Wahlrecht

B K NÖ OÖ S ST T V W

Wahlberechtigte1250.181 434.121 1.386.356 1.094.074 390.091 955.795 535.112 270.521 1.133.010

Wahlbeteiligung %174,94 68,63 66,56 81,63 64,96 63,46 65,02 68,44 65,27

Mindestprozenthürde 4 5 4 4 5 - 5 5 5

Alternativ Grundmandat ja ja nein ja ja ja ja ja ja

Wahlkreise17 4 20 5 6 4 9 4 18

Verteilung Mandate auf

Wahlkreise

Staatsbürger*innen

mit Hauptwohnsitz

im Bundesland/An-

zahl Mandate

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

(Anzahl Mandate

+ 1)

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

Anzahl Mandate

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

Anzahl Mandate

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

Anzahl Mandate

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

Anzahl Mandate

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

Anzahl Mandate

Staatsbür-

ger*innen mit

Hauptwohnsitz

im Bundesland/

Anzahl Mandate

d’Hondt nach Zahl der

Staatsbürger*innen mit

Hauptwohnsitz im Bundes-

land

Mandate pro Wahlkreis 2–7 8–10 1–6 9–14 4–10 8–15 1–9 6–12 3–11

Aktives Wahlrecht 16 Jahre, öst.

Staatsbürgerschaft,

Hauptwohnsitz im

Bundesland, nicht

vom Wahlrecht aus-

geschlossen3

mit Begründung auch

ohne Hauptwohnsitz

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst.

Staatsbürger-

schaft, Haupt-

wohnsitz im Bun-

desland, nicht

vom Wahlrecht

ausgeschlossen3

16 Jahre, öst. Staatsbürger-

schaft, Hauptwohnsitz im

Bundesland, nicht vom

Wahlrecht ausgeschlossen3

Auslandsösterreicher*in-

nen wahlberechtigt?

nein nein auf Antrag, für

eine Dauer von

10 Jahren

nein nein nein auf Antrag, für

eine Dauer von

10 Jahren

auf Antrag, für

eine Dauer von

10 Jahren

nein

Passives Wahlrecht Wahlberechtigte ab 18, die nicht von der Wählbarkeit ausgeschlossen sind4

Eintreﬀen der Briefwahl5bis zum zweiten Tag

vor der Wahl, 14 Uhr

Wahlschluss bis 6.30 Uhr am

Wahltag

Wahlschluss Wahlschluss Wahltag bis 16

Uhr

bis zum zweiten

Tag vor der Wahl,

14 Uhr

Wahlschluss Wahltag bis 17 Uhr

Vorzugsstimmen 1 Landesliste, bis zu 3

Wahlkreisliste

Bis zu 3 1 Landesliste, 1

Wahlkreisliste

1 Landesliste, 1

Wahlkreisliste

1 1 1 Landesliste, 1

Wahlkreisliste

Bis zu 5, 2x2

kumulieren

2 Stadtwahlvorschlag, 1

Kreiswahlvorschlag

Umreihung durch

Vorzugsstimmen 1. Er-

mittlungsverfahren

Zuweisung der

Mandate nach Wahl-

punkten7

1 Mandat pro Partei

geht an die Person mit

den meisten Wahl-

punkten, die sonst

kein Mandat hat

Wahlpunkte in

Höhe von einem

Drittel der Wahl-

zahl im WK8

alle weiteren

Mandate nach

Listenplatz

Zuweisung der

Mandate nach

Wahlpunkten9

14% der Partei-

summe im WK,

mindestens die

halbe Wahlzahl

im WK

alle weiteren

Mandate nach

Wahlpunkten10

Wahlzahl im WK

(in der Reihenfol-

ge der Vorzugs-

stimmen)

alle weiteren

Mandate nach

Listenplatz

Wahlzahl im WK

(in der Reihenfol-

ge der Vorzugs-

stimmen)

alle weiteren

Mandate nach

Listenplatz

30% der Wahl-

zahl im WK

alle weiteren

Mandate nach

Listenplatz

12% der Partei-

summe im WK

Alle weiteren

Mandate nach

Wahlpunkten11

Wahlzahl im WK (in der

Reihenfolge der Vorzugs-

stimmen)

Umreihung durch

Vorzugsstimmen 2. Er-

mittlungsverfahren

4% der Parteisumme - 4% der gültigen

Stimmen

10% der Partei-

summe, mindes-

tens die Wahlzahl

alle weiteren

Mandate nach

Wahlpunkten12

- - Wahlzahl

alle weiteren

Mandate nach

Listenreihung

-1,25fache der Wahlzahl

alle weiteren Mandate nach

Listenreihung

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

378 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

B K NÖ OÖ S ST T V W

Wahlzahl erstes Ermitt-

lugnsverfahren

Summe aller Partei-

stimmen, die 4 Pro-

zent erreicht haben/

Mandate (aufgerun-

det)

Gültige Stimmen

im Wahlkreis/

Mandate (auf-

gerundet)

Gültige Stimmen

im Wahlkreis/

(Mandate + 0,5)

(aufgerundet)

Summe aller Par-

teistimmen, die

4 Prozent oder

Grundmandat

erreicht haben/

Mandate (ohne

Dezimalrest)

Gültige Stimmen

im Wahlkreis/

Mandate (auf-

gerundet)

Gültige Stimmen

im Wahlkreis/

(Mandate + 1)

(aufgerundet)

Gültige Stimmen

im Wahlkreis/

(Mandate + 0,5)

(aufgerundet)

Gültige Stimmen

im Wahlkreis/

(Mandate + 1)

(aufgerundet)

Gültige Stimmen im Wahl-

kreis/(Mandate + 0,5) (auf-

gerundet)

Wahlzahl zweites Ermitt-

lungsverfahren

d‘Hondt

Berechnung Restman-

date

Reststimmen Reststimmen alle Parteistim-

men

alle Parteistim-

men

alle Parteistim-

men

Reststimmen Reststimmen Reststimmen Reststimmen

Billigstes Grundmandat15.24967.972 10.571 13.406 5.657 10.939 6.773 3.852 5.050

Billigstes Grundmandat

14,3 10,0 15,4 7,1 10,0 6,3 10,5 7,7 8,3

Teuerstes Grundmandat15.24968.562 16.811 16.132 7.818 12.127 9.390 4.329 7.360

Teuerstes Grundman-

dat %1

46,6 12,5 66,7 11,1 50,0 11,1 66,7 14,3 25,0

Unterstützungserklärun-

gen für Kandidatur

fünfmal so viele

Unterschriften wie

Mandate pro WK

(10–35, insgesamt

180)

100 Unterschrif-

ten pro WK (400

insgesamt)

50 Unterschriften

pro WK (1.000

insgesamt)

80 Unterschriften

pro WK (400

insgesamt)

100 Unterschrif-

ten pro WK (600

insgesamt)

200 Unterschrif-

ten pro WK (800

insgesamt)

1% der Wahlzahl

des vorangegan-

genen Wahl pro

WK (68–94, 764

insgesamt2)

100 Unterschrif-

ten pro WK (400

insgesamt), falls

die Partei noch

nicht im Landtag

vertreten ist

100 Unterschriften pro

Wahlkreis (1.800 insgesamt),

falls die Partei noch nicht im

Gemeinderat vertreten ist

Alternativ Unterstützung

durch Abgeordnete

1 3 3 3 3 1 1 LT-Abgeord-

nete*r ersetzt

1/3 der nötigen

Unterschriften

- -

1 

V 2019, W 2020.

2 gerechnet auf das Ergebnis der Landtagswahl 2018

3 unbedingte Freiheitsstrafe von mehr als fünf Jahren oder von mindestens einem Jahr in speziel-

len Fällen (Landesverrat, NS-Wiederbetätigung, Terrorismus usw.); nicht automatisch.

4         

Jahr.

5 eine persönliche Abgabe der Wahlkarte ist jeweils bis zum Wahlschluss möglich.

6 im Burgenland gibt es eine einheitliche Wahlzahl für alle Wahlkreise.

7 Wahlpunkte: Listenpunkte + Vorzugspunkte; Listenpunkte: Listenerste*r erhält pro Parteistim-



Vorzugsstimme.

8 Wahlpunkte: 1 Punkt pro Vorzugsstimme.

9 Wahlpunkte: Grundpunkte + Vorzugspunkte; Grundpunkte: Listenerste*r erhält pro Parteistim-



der Liste diese Zahl – 1 usw.; Vorzugspunkte: 3 * Grundpunkte der*des Listenersten.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

379Wahlrecht

B K NÖ OÖ S ST T V W

Wahlzahl erstes Ermitt-

lugnsverfahren

Summe aller Partei-

stimmen, die 4 Pro-

zent erreicht haben/

Mandate (aufgerun-

det)

Gültige Stimmen

im Wahlkreis/

Mandate (auf-

gerundet)

Gültige Stimmen

im Wahlkreis/

(Mandate + 0,5)

(aufgerundet)

Summe aller Par-

teistimmen, die

4 Prozent oder

Grundmandat

erreicht haben/

Mandate (ohne

Dezimalrest)

Gültige Stimmen

im Wahlkreis/

Mandate (auf-

gerundet)

Gültige Stimmen

im Wahlkreis/

(Mandate + 1)

(aufgerundet)

Gültige Stimmen

im Wahlkreis/

(Mandate + 0,5)

(aufgerundet)

Gültige Stimmen

im Wahlkreis/

(Mandate + 1)

(aufgerundet)

Gültige Stimmen im Wahl-

kreis/(Mandate + 0,5) (auf-

gerundet)

Wahlzahl zweites Ermitt-

lungsverfahren

d‘Hondt

Berechnung Restman-

date

Reststimmen Reststimmen alle Parteistim-

men

alle Parteistim-

men

alle Parteistim-

men

Reststimmen Reststimmen Reststimmen Reststimmen

Billigstes Grundmandat15.24967.972 10.571 13.406 5.657 10.939 6.773 3.852 5.050

Billigstes Grundmandat

14,3 10,0 15,4 7,1 10,0 6,3 10,5 7,7 8,3

Teuerstes Grundmandat15.24968.562 16.811 16.132 7.818 12.127 9.390 4.329 7.360

Teuerstes Grundman-

dat %1

46,6 12,5 66,7 11,1 50,0 11,1 66,7 14,3 25,0

Unterstützungserklärun-

gen für Kandidatur

fünfmal so viele

Unterschriften wie

Mandate pro WK

(10–35, insgesamt

180)

100 Unterschrif-

ten pro WK (400

insgesamt)

50 Unterschriften

pro WK (1.000

insgesamt)

80 Unterschriften

pro WK (400

insgesamt)

100 Unterschrif-

ten pro WK (600

insgesamt)

200 Unterschrif-

ten pro WK (800

insgesamt)

1% der Wahlzahl

des vorangegan-

genen Wahl pro

WK (68–94, 764

insgesamt2)

100 Unterschrif-

ten pro WK (400

insgesamt), falls

die Partei noch

nicht im Landtag

vertreten ist

100 Unterschriften pro

Wahlkreis (1.800 insgesamt),

falls die Partei noch nicht im

Gemeinderat vertreten ist

Alternativ Unterstützung

durch Abgeordnete

1 3 3 3 3 1 1 LT-Abgeord-

nete*r ersetzt

1/3 der nötigen

Unterschriften

- -

10 Wahlpunkte: Listenpunkte + Vorzugspunkte; Listenpunkte: Listenerste*r erhält pro Parteistimme

 

diese Anzahl – 1 usw.; Vorzugspunkte: 25 pro Vorzugsstimme.

11 Wahlpunkte: Listenpunkte + Vorzugspunkte; Listenpunkte: Listenerste*r erhält pro Parteistimme

       

weniger usw.; Vorzugspunkte: 32 Punkte pro Vorzugsstimme.

12 Wahlpunkte: Listenpunkte + Vorzugspunkte; Listenpunkte: Listenerste*r erhält 28 Punkte pro Par-

teistimme, die/der Zweite 27 usw.; Vorzugspunkte: 25 pro Vorzugsstimme. Stand: 2022.

Quellen: Nationalratswahlordnung; Europawahlordnung; Landeswahlordnungen/Gemeindewahlord-

nung.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

380 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

Salzburg verlangen ein Prozent der Einwohnerzahl, Vorarlberg ein Prozent der Wahl-

berechtigten, die übrigen Bundesländer staﬀeln vorgegebene Unterschriftenzahlen nach

Gemeindegröße. Kärnten und Vorarlberg erlauben stattdessen auch die Unterschrift von

bereits amtierenden Gemeinderät*innen. Eine Sperrklausel gibt es nicht, was kleinere

Listen bei steigender Mandatszahl tendenziell begünstigt (Karlhofer/Pallaver 2013, 14).

In sechs Bundesländern gibt es eine Bürgermeister*innendirektwahl, die nach dem

Mehrheitswahlrecht abläuft. Gewählt ist, wer eine absolute Mehrheit erreicht. Sollte

diese nicht im ersten Wahlgang erzielt werden, folgt eine Stichwahl der Erst- und Zweit-

platzierten, die Fristen dafür sind unterschiedlich. Die Bürgermeister*innendirektwahl

kann dazu führen, dass die*der gewählte Kandidat*in einer Partei einer anderen partei-

politischen Mehrheit im Gemeinderat gegenübersteht.

Das aktive Wahlrecht haben bei Gemeinderatswahlen auch EU-Bürger*innen ab

16 Jahren, die auch in den Gemeinderat oder zum*zur Bürgermeister*in gewählt wer-

den können. Analog zu den Landtagswahlen ist im Burgenland nicht der Hauptwohn-

sitz Voraussetzung für die Wahlberechtigung, was in der Vergangenheit zu Diskussionen

über die nur unklar geregelte Zuerkennung des Wahlrechts geführt hat.

Jede*r Wähler*in hat bei der Gemeinderatswahl und im Falle einer Bürgermeister*in-

nendirektwahl eine Stimme, dazu kommen wieder unterschiedliche Vorzugsstimmen-

regelungen. Im Burgenland (insgesamt drei Vorzugsstimmen) und in Vorarlberg (fünf)

können je zwei Stimmen analog zur Landtagswahl bei einer Person kumuliert werden.

In Niederösterreich ist die Zahl der Vorzugsstimmen nicht limitiert. Das geht Hand in

Hand mit der Verwendung nicht amtlicher Stimmzettel: Im Bundesland können diese

Stimmzettel, die bereits eine Reihung von Personen enthalten, von Parteien verteilt

werden. Sie „stechen“ den amtlichen Stimmzettel bei der Wahl.

Die Umrechnung der Vorzugsstimmen ist ähnlich komplex wie auf Länderebene,

Grenzen für die Umreihung reichen von 15 bis 70 Prozent der Parteistimmen oder der

Wahlzahl, auch Wahlpunktesysteme gibt es. Für die Mandatsvermittlung gibt es nur

eine Runde, die der Methode nach d’Hondt folgt.

In Tirol können Listen gekoppelt werden, d.h. sie zählen für die Wahl (und die da-

rauﬀolgende Gemeinderatsperiode) als eine wahlwerbende Gruppe, scheinen aber auf

dem Wahlzettel als mehrere Gruppierungen auf, die auf einen klaren Parteibezug ver-

zichten. Die ÖVP Tirol verweist in ihrem Parteistatut darauf, unterschiedliche ÖVP-Lis-

ten „tunlichst zu koppeln“, die Partei machte in der Vergangenheit auch am meisten von

dieser Möglichkeit Gebrauch (Karlhofer 2013, 136–139).

10 § 59/4 Landesparteiorganisationsstatut der Tiroler Volkspartei, https://www.tiroler-vp.at/ﬁ-

leadmin/userdaten/Download_PDF/Landesorganisationsstatut_der_Tiroler_Volkspartei.pdf

(23.06.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

381Wahlrecht

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Die Wahlrechtsentwicklung in Österreich zeigt, dass die Interpretation von „allgemein“

und „gleich“ einem Wandel unterworfen war und ist. Männer erhielten das allgemeine

und gleiche Wahlrecht bereits 1907, während es davor an den Stand und das Vermögen

(Kurienwahlrecht) gebunden war. Frauen blieben vom Wahlrecht ausgeschlossen. Zu-

dem gab es bei der Mandatsberechnung diskriminierende Unterschiede für deutsch-

und nicht-deutschsprachige Parteien, wie viele Stimmen für einen Sitz im Parlament

erforderlich waren. Erst seit 1918 – die Monarchie zerﬁel mit dem Ende des Ersten

Weltkriegs und es begann die Erste Republik – gibt es auch ein allgemeines und gleiches

Frauenwahlrecht (siehe Abb. 3).

 





Allerdings bestand nach wie vor eine Ungleichheit in der Stimmengewichtung.

Quelle: Nohlen (2014, 49).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

382 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

Für die Zweite Republik war es nach den Ereignissen in der Zwischenkriegszeit und

im Februar 1934, als es bewaﬀnete Kämpfe zwischen den Parteien und gegen die den

Ständestaat anstrebende Regierung mit hunderten Toten gab, sowie nach der Zeit des

nationalsozialistischen Regimes von 1938 bis 1945 naheliegend, dass das Verhältnis-

wahlrecht bevorzugt wurde. Erst in der jüngeren Vergangenheit des 21. Jahrhunderts

gab es vermehrt Initiativen für mehrheitsfördernde Wahlrechtsformen.

1945 waren ehemalige Nationalsozialist*innen vom Wahlrecht ausgeschlossen, dies

betraf gut eine halbe Million Menschen. 1949 durften sogenannte Minderbelastete

(„nur“ einfache NSDAP-Mitglieder) wieder wählen, nach 1950 auch wieder sogenann-

te Belastete.

Das aktive und passive Wahlalter verschoben sich in der zweiten Republik beständig

nach unten (während es 1929 und in einigen Bundesländern 1932 – zur Schwächung

der Nationalsozialisten gedacht – noch erhöht worden war). 1945 durfte man bei Na-

tionalratswahlen mit 21 Jahren wählen und mit 29 Jahren gewählt werden, 1949 sank

das Alter auf 20/26, 1968 auf 19/25 und 1992 auf 18/19 Jahre. Seit 2007 liegt das

aktive Wahlalter bei 16, das passive bei 18 Jahren.11

Auf Länderebene galt schon vor 2007 punktuell ein niedrigeres Wahlalter, so etwa

im Burgenland, wo ab 2002 16-Jährige bei Gemeinderats- und Bürgermeisterwahlen

mitstimmen durften, aber auch in Wien. 2004 gab es analoge Regelungen in der Steier-

mark und in Salzburg, 2005 im Burgenland eine erste Landtagswahl, bei der das aktive

Wahlalter 16 Jahre betrug.

Größere Änderungen am Wahlsystem gab es 1970, 1992 und 2007. 1970 wurde die

Verhältnismäßigkeit insofern gestärkt, als der Mandatsanteil nun dem Stimmenanteil

stärker entsprach (siehe Abb. 4) und eine für kleinere Parteien gerechtere Umwand-

lung der Stimmen in Mandate angewandt wurde (Pelinka/Rosenberger 2000, 153).

Die Ermittlung der nun 183 Mandate (davor 165) erfolgte auf zwei Ebenen: Im ersten

Ermittlungsverfahren wurden die Sitze in neun Wahlkreisen (nicht mehr 25) nach dem

Hare’schen System vergeben, im zweiten in zwei Wahlkreisverbänden (nach d’Hondt).

Zugangshürde für das zweite Ermittlungsverfahren war ein Mandat im ersten Ermitt-

lungsverfahren (Grundmandat). Erstmals konnten Vorzugsstimmen vergeben werden.

1992 wurde für die Mandatsvergabe eine vorgelagerte regionale Ebene (Regional-

wahlkreise, zunächst 43, aktuell 39) eingeführt, das damals geschaﬀene System ist auch

heute noch im Einsatz. Dieser Schritt sollte eine weitere Stärkung der Proportionalität,

also der „gerechten“ Verteilung, des Wahlsystems erreichen. Gleichzeitig war es der Ver-

such, eine direktere Verbindung zwischen Wähler*innen und Gewählten herzustellen

(Pelinka/Rosenberger 2000, 154). Dazu dienten einerseits die nun neuen 43 Regional-

wahlkreise, in denen starke Kandidat*innen in geographisch vergleichsweise kleinen

11 Siehe demokratiezentrum.org (15.05.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

383Wahlrecht

Räumen theoretisch ein Direktmandat erreichen konnten, andererseits die Möglich-

keit, durch Vorzugsstimmen die Reihenfolge der Mandatsvergabe auf den Listen zu

beeinﬂussen – dieser Eﬀekt ist allerdings gering geblieben (ebd., 155; siehe oben).

Die jüngste Wahlrechtsreform 2007 brachte neben der angesprochenen Senkung des

Wahlalters eine Ausweitung der Briefwahl. Davor war fast ausschließlich die Urnen-

wahl – also die Stimmabgabe im Wahllokal – vorgesehen. Ausnahmen gab es lediglich

für körperlich bzw. gesundheitlich beeinträchtigte Personen, die von „ﬂiegenden Wahl-

kommissionen“ besucht wurden, sowie für ständig im Ausland lebende Staatsbürger*in-

nen. Zudem wurde die Legislaturperiode von vier auf fünf Jahre verlängert.

 

Angaben in Prozent der Parteianteile an den gültigen Stimmen sowie der Parteianteile an den zu ver-

-



FPÖ umgekehrt einen Stimmenüberhang, reduzierten sich diese Unterschiede ab 1971 auf unter einen

Prozentpunkt.

Quelle: Bundesministerium für Inneres (2021); eigene Berechnung.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

384 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

Insbesondere die Reformen 1970 und 2007 zeigen, dass die Gestaltung des Wahl-

rechts auch Ausdruck politischer Interessen ist und nicht losgelöst von den jeweiligen

Mehrheitsverhältnissen betrachtet werden kann. Die Reform 1970 war auch das Er-

gebnis der Stützung der Minderheitsregierung Kreisky durch die FPÖ, die dafür ein

Wahlrecht erreichte, das kleinere Parteien nicht mehr so stark benachteiligte wie zuvor.

2007 strebte insbesondere die SPÖ die Senkung des Wahlalters an, die ÖVP hingegen

die Ausweitung der Briefwahl.

Nennenswert ist die Initiative Wiens im Jahr 2002, ein Ausländerwahlrecht einzu-

führen. Auf Ebene des Gemeinderats, der in Wien identisch mit dem Landtag ist, soll-

ten Personen ohne Staatsbürgerschaft das aktive und passive Wahlrecht erhalten, wenn

diese fünf Jahre ununterbrochen ihren Hauptwohnsitz in Wien hatten. Die Bundes-

regierung beeinspruchte die Regelung, der Verfassungsgerichtshof hob das Ausländer-

wahlrecht 2004 mit Verweis auf die unbedingte Notwendigkeit einer österreichischen

Staatsbürgerschaft auf. Das bereits 1989 eingeführte Wahlrecht für Auslandsösterrei-

cher*innen unterstreicht die Dominanz der Staatsbürgerschaft gegenüber dem Wohn-

sitz als Entscheidungskriterium.

4. Einordnung des österreichischen Falls

Für den Vergleich des österreichischen Wahlrechts mit anderen Staaten wird im Folgen-

den die Nationalratswahl herangezogen.

Österreich nimmt in Sachen Wahlrecht international nur hinsichtlich des Wahlalters

eine Sonderstellung ein. Ein generelles Wahlalter von 16 Jahren ﬁndet sich nur in wenigen

Staaten (z.B. Malta, Nicaragua, Argentinien oder Brasilien; ACE Electoral Knowledge

Network 2022). Das Verhältniswahlrecht ist das meistgenutzte System in Demokratien

weltweit, das gilt auch für die Berechnungsmethoden nach Hare und d’Hondt (Bormann/

Golder 2013, 364). Die Mindestprozenthürde von vier Prozent ist international gesehen

keine besonders hohe, aber auch keine besonders niedrige Grenze (Nohlen 2014, 121).

Im Detail unterscheiden sich Wahlsysteme trotz dieser groben Trends sehr stark von-

einander, wie ein beispielhafter Vergleich von Österreich, Deutschland und der Schweiz

zeigt. Zwar ist das aktive und passive Wahlrecht (bis auf das Alter) praktisch gleich,

auch eine Briefwahl ist möglich (und in der Schweiz sogar die dominante Form der

Stimmabgabe).

Die Stimmgebung ist hingegen unterschiedlich: Der Parteistimme und den Vorzugs-

stimmen in Österreich stehen zwei Stimmen in Deutschland und eine bis 35 Stimmen

in der Schweiz gegenüber. Parteien können dort mit mehreren Listen antreten und diese

verbinden, die Wähler*innen können diese Listen umordnen, zwei Stimmen auf eine

Person konzentrieren (Kumulieren) oder auch Kandidat*innen von unterschiedlichen

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

385Wahlrecht

Listen unterstützen (Panaschieren). Eine Umreihung der Parteilisten ist in Deutsch-

land hingegen nicht vorgesehen, dafür können in den Wahlkreisen auch Einzelpersonen

kandidieren und theoretisch über ein Direktmandat in den Bundestag einziehen.

Tab. 6 Wahlrecht in Österreich, Deutschland und der Schweiz

Österreich Deutschland Schweiz

Kammer Nationalrat Bundestag Nationalrat Ständerat

Legislaturperiode 5 5 4 4

Wahlsystem Verhältniswahl Personalisierte Ver-

hältniswahl

Verhältniswahl2Mehrheitswahl

(außer Jura und

Neuenburg)

Sitze 183 variabel, mindestens

598

200 463

Wahlkreise 39, 9, 1 299 264264

Aktives Wahlrecht116 Jahre, Staats-

bürgerschaft, nicht

ausgeschlossen

18 Jahre, Staatsbürgerschaft, nicht ausgeschlossen

Wahlrecht Aus-

landsbürger*innen

Briefwahl ja

Passives Wahlrecht118 Jahre, Staatsbürgerschaft, nicht ausgeschlossen

Sperrklausel 4% oder Grund-

mandat

5% oder Grundman-

date in drei Wahl-

kreisen4

- -

Stimmen 1, bis zu drei Vor-

zugsstimmen

2, Erststimme für

Wahlkreiskandidat*in,

Zweitstimme für Partei

so viele Stimmen,

wie Sitze im Kan-

ton zu vergeben

sind (1–35)

so viele Stimmen,

wie Sitze im Kan-

ton zu vergeben

sind (1–2)

Ermittlungsver-

fahren

Hare, d’Hondt Erststimme: relative

Mehrheit

Zweitstimme: Sainte-

Laguë/Schepers5

Hagenbach-

Bischoﬀ6

absolute Mehrheit

im ersten, relative

Mehrheit im

zweiten Wahlgang

Umreihung der

Listen

ja nein ja ja

1           

kommt dazu.

2 

3 der Sitz von Appenzell Innerrhoden wird durch die Landsgemeinde schon vor der eigentlichen Wahl

gewählt.

4 deckungsgleich mit den Kantonen, jeder Kanton muss zumindest einen Sitz erhalten.

5 

6 -



Stand: 2022.

Quellen: Nationalratswahlordnung; Bundeswahlleiter; Parlament Schweiz.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

386 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

5. Herausforderungen für die Zukunft

Debatten über Wahlrechtsänderungen sind kein österreichisches Speziﬁkum, sondern

ﬁnden sich in allen demokratischen Systemen (siehe etwa Debatten über die Abschaf-

fung der Mehrheitswahl in den USA und Großbritannien). Wichtig zu diﬀerenzieren

ist, ob die Motivation für mögliche Änderungen in einem tatsächlichen Deﬁzit des

Wahlsystems (etwa aufgrund geänderter Rahmenbedingungen) liegt oder nur eine ge-

wisse Unzufriedenheit mit den jeweiligen Mehrheitsverhältnissen widerspiegelt.

In Österreich gab und gibt es etwa den Befund, dass es nur/zu wenige „realistische“

Regierungsmehrheiten gibt. Nach der langjährigen Festlegung der SPÖ, mit der FPÖ

nicht koalieren zu wollen, waren 2017 und 2019 ausschließlich Zweierkoalitionen zwi-

schen ÖVP und SPÖ oder ÖVP und FPÖ möglich (Dreierkoalitionen waren 2019

aufgrund der Abgrenzung der GRÜNEN von der FPÖ ebenso ausgeschlossen wie 2017

aufgrund der Mehrheitsverhältnisse). Dies ist aber kein Eﬀekt des Wahlsystems, son-

dern eine parteipolitische Entscheidung, die in Zukunft auch wieder geändert werden

kann.

Eine große Herausforderung ist eine wachsende Kluft zwischen der wahlberechtigten

Bevölkerung und der Wohnbevölkerung. Durch Zuwanderung, aber auch durch die

Niederlassungsfreiheit in der EU, gibt es immer mehr Menschen in Österreich, die hier

leben und von den Entscheidungen des politischen Systems betroﬀen sind, dieses aber

nicht mitbestimmen können. Besonders groß ist diese Kluft in Wien mit zuletzt rund

30 Prozentpunkten (siehe Abb. 5).

Das Problem wird insofern verschärft, als nicht wahlberechtigte Personen in erster

Linie für Parteien nicht „interessant“ sind, da sie bei Wahlen eben keine Stimme ab-

geben können. Solche Gruppen werden damit automatisch weiter marginalisiert, bis es

entweder ein parteipolitisches Kalkül gibt, dass eine Inklusion dieser Gruppe den eige-

nen Wahlchancen nützen könnte, oder aber einen breiteren politischen/gesellschaft-

lichen Konsens darüber, dass die Exklusion demokratiepolitisch nicht mehr tragbar ist.

Diese Situation zeigt ein grundsätzliches Spannungsverhältnis auf, nämlich jenes, wenn

eine Gruppe mit Wahlrecht darüber entscheiden muss, dieses Wahlrecht zu teilen und

damit die eigene Bedeutung zu verringern.

Weitere Reformdebatten beziehen sich grundsätzlich auf das Wahlsystem in dem

Sinn, dass ein Wechsel vom aktuellen Verhältniswahlrecht hin zu einem stärker mehr-

heitsfördernden System bis hin zu einem Mehrheitswahlrecht diskutiert wird. Ein Hin-

tergrund dieser Überlegungen ist, dass die im Verhältniswahlrecht angelegte Tendenz

zu Koalitionsregierungen zu einer Verwässerung der politischen Positionen von Partei-

en führt. Vereinfacht ausgedrückt: Keine Partei kann alle Wahlversprechen umsetzen,

wenn sie mit einer oder mehreren anderen Parteien koalieren muss (was sich auch in der

Forschung bestätigt; omson et al. 2017): Neben den damit einhergehenden Kom-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

387Wahlrecht

promissen und Verhandlungen würde damit auch ein eﬃzientes Arbeiten der Regierung

erschwert. Demgegenüber könnte ein Mehrheitswahlrecht zu einer absoluten Mehrheit

(allenfalls zuzüglich gewisser Regeln zum Schutz kleiner Parteien) einer Partei führen,

die dann für die folgende Legislaturperiode ihr Programm umsetzen könnte. Die Ver-

antwortlichkeit wäre ebenfalls klarer geregelt, da eben nur eine (oder zumindest eine

dominierende) Partei in der Regierung wäre.

Dem lässt sich entgegenhalten, dass gerade die Notwendigkeit von Kompromissen

in einer Koalition zu einem Ausgleich gesellschaftlicher Interessen führt. Zudem führen

Mehrheitswahlsysteme nicht zwingend zu absoluten Mehrheiten, wie das Beispiel der

Unterhauswahlen in Großbritannien 2010 und 2017 gezeigt hat.

Ein weiterer Aspekt ist die Rolle der Parteien im Wahlsystem: Man kann kritisieren,

dass aufgrund des Listenwahlrechts in Österreich der Zugang zu politischen Ämtern

von den politischen Parteien kontrolliert wird. Über den Prozess der Listenerstellung

entscheiden sie, wer gute oder schlechte Chancen hat, tatsächlich in den Nationalrat

oder einen Landtag gewählt zu werden. Das Vorzugsstimmensystem in seiner jetzigen

Form stellt vergleichsweise hohe Hürden für einen Eingriﬀ der Wähler*innen auf. Ein-

mal gewählt, verfügen die Abgeordneten zwar über das freie Mandat und sind an keine

Abb. 5 Unterschied zwischen Wohn- und Wahlbevölkerung pro Bundesland

Angaben in Prozent der Wahlbevölkerung an der Wohnbevölkerung ab 16 Jahren (= 100 %). Der Ver-

gleich ist nicht exakt möglich, da keine Daten zur Wohnbevölkerung am Wahltag und keine Daten

zur Wahlbevölkerung zu Jahresbeginn vorliegen. Verglichen werden daher die Wohnbevölkerung zu

Jahresbeginn 2020 und die Zahl der Wahlberechtigten bei der Nationalratswahl 2019. Stand: 2022.

Quellen: Statistik Austria; Bundesministerium für Inneres.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

388 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

Parteilinie o.ä. gebunden, im eigenen Interesse einer Wiederaufstellung durch eben jene

Partei besteht aber ein informeller Druck, sich nicht gegen deren Standpunkte zu posi-

tionieren. Somit sei der Weg für parteiunabhängige Personen in die Politik praktisch

kaum möglich.

Dem lässt sich entgegenhalten, dass Parteien durch diesen Auswahlprozess eine ihrer

Hauptfunktionen, nämlich die Rekrutierung politischen Personals, erfüllen. Weiters

gewährleisten sie, dass der Erwerb politischer Ämter nicht zu stark von individuellen

Ressourcen – konkret Geld und Bekanntheit – abhängt, womit eine breitere Bevölke-

rungsschicht grundsätzlich die Chance hat, gewählt zu werden.

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Übungsfragen

Welche Vor- und Nachteile haben Mehrheits- und Verhältniswahlrecht aus Ihrer

Sicht?

Was spricht für die Stärkung eines Persönlichkeitswahlrechts in Österreich, was da-

gegen?

Welche gesetzlichen und sonstigen Hürden fallen Ihnen ein, die neuen Parteien ein

Antreten bei Nationalratswahlen erschweren? Ist es sinnvoll, solche Hürden einzu-

ziehen, oder sollte man sie soweit möglich reduzieren? Warum?

Grundvoraussetzungen für demokratische Wahlen sind, dass diese allgemein, gleich,

geheim und direkt ablaufen. Welche Rolle spielt aus Ihrer Sicht, ob das Wahlrecht

möglichst einfach verständlich ist?

Berechnen Sie das Mandatsergebnis der Nationalratswahl 2019 selbst anhand der

Ergebnisdatei des Bundesministeriums für Inneres.

Was ändert sich an der Mandatsverteilung, wenn Sie die Mindestprozenthürde strei-

chen?

Nehmen Sie an, in den 39 Regionalwahlkreisen in Österreich würden mittels Mehr-

heitswahl je drei Mandate vergeben – wie würde das Ergebnis von 2019 aussehen?

Basis für die Mandate, die in jedem Regionalwahlkreis vergeben werden, ist derzeit

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390 Flooh Perlot / Peter Filzmaier

die Volkszählung 2011. Was ändert sich an der Verteilung, wenn Sie stattdessen eine

aktuelle Zahl der Staatsbürger*innen heranziehen?

Gemeinderatswahlen haben in Österreich überwiegend keine Sperrklausel: De fac-

to gibt es aber aufgrund der Verrechnungsmethode immer eine Art Mindesthürde.

Wählen Sie ein beliebiges Gemeindeergebnis aus und berechnen Sie diese (ﬁktive)

Hürde. Wovon hängt deren Höhe ab?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Wahlkampf



Zusammenfassung

9-

      -

dend sein.

9Wahlkämpfe in Österreich waren zuletzt turbulent und wurden wiederholt von Skandalen

und Enthüllungen überschattet.

9Die Rahmenbedingungen für Wahlkämpfe in Österreich unterscheiden sich von amerika-

nischen Präsidentschaftswahlen in Hinblick auf das Wahlrecht und die gesetzlichen Rege-



9Der Anteil der späten Wahlentscheidung ist in Österreich im internationalen Vergleich bis-

her eher gering, wodurch die Auswirkungen von Kurzfristfaktoren abgefedert wurden.

9Die größte Herausforderung stellt die Verbesserung der Qualität des Informationsange-

bots im Wahlkampf dar. Es besteht zudem Reformbedarf in Hinblick auf die Transparenz



1. Einleitung

Wahlkämpfe sind Zeiten intensivierter politischer Kommunikation (Schoen 2005).

Die zentralen Akteur*innen der Wahlkampfkommunikation sind (1) die Parteien und

Kandidat*innen, (2) die Medien sowie (3) die Bürger*innen (Abb. 1). Die Parteien und

Kandidat*innen werben über vielfältige Kommunikationskanäle um die Stimmen der

Wahlberechtigten, die Medien berichten verstärkt über die Wahlen und die Bürger*in-

nen suchen vermehrt nach politischen Informationen. Der Startzeitpunkt des Wahl-

kampfs ist dabei nicht immer präzise auszumachen. Per Konvention wird der Zeitraum

von einem Jahr vor der Wahl als der lange Wahlkampf („long campaign“) und die Phase

der letzten zwei Monate vor der Wahl als der kurze Wahlkampf („short campaign“) be-

zeichnet (Miller et al. 1990). Manche Forscher*innen gehen sogar davon aus, dass wir

zunehmend einen Wandel hin zu einem permanenten Wahlkampf“ erleben (Blumen-

thal 1982), womit gemeint ist, dass sich die Politik zunehmend dauerhaft im Wahl-

kampf-Modus beﬁndet. Allerdings bleibt diese ese umstritten. Denn obwohl Pub-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

392 

lic-Relations-Methoden auch zwischen Wahlen zum Einsatz kommen, verstärken die

politischen Akteur*innen ihre werbenden Aktivitäten weiterhin vorwiegend im Zeit-

raum vor Wahlen. Wir gehen in diesem Kapitel daher davon aus, dass sich trotz eines

Trends zum ständigen taktischen Manövrieren Wahlkämpfe weiterhin von denjenigen

zwischen Wahlzeiten grundsätzlich abgrenzen lassen, und fokussieren im Folgenden auf

den Zeitraum unmittelbar vor der Wahl.

 

Quelle: Eigene Darstellung.

In der Vorbereitung auf Wahlen sollen Wahlkämpfe einen Beitrag zur Herstellung von

Legitimation in repräsentativen Demokratien leisten und für die Demokratie kons-

titutive Funktionen erfüllen (Dahl 1989). Insbesondere soll durch den Wettbewerb

zwischen den Parteien sowie vielfältige Informationsangebote eine breite Beteiligung

und aufgeklärte Meinungsbildung ermöglicht werden. Wahlkämpfe sollen auf die Wahl

aufmerksam machen, politisches Interesse wecken, mobilisieren und dazu beitragen,

dass sich die Bürger*innen informieren und mit dem personellen und inhaltlichen An-

gebot der Parteien auseinandersetzen.



Wahlkämpfe sind Zeiten im Vorfeld von Wahlen, in denen sich die politische Kommuni-



Inwiefern die real-existierende Wahlkampf-Praxis diesen normativ-wünschenswerten

Zielen gerecht werden kann, ist jedoch strittig. Die frühe Forschung zu Wahlkämp-

fen des Teams um den österreichisch-amerikanischen Soziologen Paul F. Lazarsfeld

Parteien und

Kandidat*innen

Bürger*innen Medien

Wahlkämpfe sind Zeiten intensivierter

politischer Kommunikation zwischen...

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

393Wahlkampf

hat gezeigt, dass Wahlkämpfe vor allem politische Grundeinstellungen verstärken und

aktivieren (Berelson et al. 1954; Lazarsfeld et al. 1948). Für einen großen Teil der

Wähler*innen steht die Wahlentscheidung in der Regel bereits lange vor Beginn des

Wahlkampfs aufgrund ihrer politischen Grundeinstellungen fest. Der Wahlkampf be-

stärkt diese Wähler*innen vor allem darin, wählen zu gehen und bei ihrer präferierten

Partei zu bleiben („reinforcement“). Bei Wähler*innen, die sich erst während des Wahl-

kampfs entscheiden, aktiviert der Wahlkampf zumeist die politischen Prädispositio-

nen, wodurch sie mobilisiert werden und letztlich in der Regel bei jener Partei landen,

der sie aufgrund ihrer Grundeinstellungen am nächsten stehen. Ein Meinungswandel

(„conversion“) ist demgegenüber selten, was zuweilen so gedeutet wurde, dass Wahl-

kämpfe nur „minimale Eﬀekte“ haben (Finkel 1993). Dieses grundsätzliche Muster

der Wahlkampfwirkungen konnte vielfach bestätigt werden. Darüber hinaus ist auch

weithin bekannt, dass sich Wahlergebnisse gut anhand von vorlaufenden Indikatoren

wie der Wirtschaftslage vorhersagen lassen (Rosenstone 1983). Daher sprechen manche

Studien dem Wahlkampf eine geradezu „erleuchtende“ Wirkung zu, demzufolge der

Wahlkampf den fundamentalen Bestimmungsgrößen des Wählens zur Geltung verhelfe

(Gelman/King 1993).

Dennoch gibt es Hinweise, dass zugleich Deﬁzite bestehen. Wahlkämpfe gelten oft

als inhaltsleer, langweilig und oberﬂächlich. Politische Beobachter*innen sowie auch

die Bürger*innen nehmen sie zudem manchmal als unfair, aggressiv oder übermäßig

emotionalisiert wahr (siehe Abb. 2 sowie Box Anschauliches). Statt über Sachthemen

zu informieren, fokussiert ein großer Teil der Berichterstattung auf Personen und die

strategische Meta-Kommunikation, insbesondere Umfragen, was einerseits politi-

schen Zynismus befeuern (De Vreese/Elenbaas 2008), andererseits Signale für kurz-

fristig strategisches Wählen freisetzen kann (Meﬀert/Gschwend 2010). Zudem werden

Wahlkämpfe zuweilen von politischen Skandalen, Enthüllungen und Fehltritten über-

schattet, die sich schnell zum alles dominierenden Wahlkampfthema entwickeln und

kurzfristige Eﬀekte auf das Wahlverhalten ausüben können (Johnston et al. 2004). In

jüngerer Zeit wird vor allem ein möglicher Einﬂuss von Desinformation und sozialen

Medien zunehmend als kritisch erachtet.

Obwohl das Potenzial für kurzfristige Wahlkampfeﬀekte durch die oben skizzierten

langfristigen und mittelfristigen Einﬂussgrößen begrenzt wird, kann das Ausmaß an

kurzfristigen Fluktuationen in der öﬀentlichen Meinung bei hochkompetitiven Wah-

len aufgrund der Knappheit des Wahlausgangs dennoch wahlentscheidend sein. Die

zunehmende Lockerung von traditionellen Parteibindungen und die Abschwächung

des Einﬂusses von soziodemographischen Merkmalen, wie zum Beispiel der sozialen

Schicht, auf politisches Verhalten hat zu einem stetigen Anstieg des Anteils an Wechsel-

wähler*innen und Spätentscheider*innen geführt (Dalton et al. 2002). Die dadurch be-

dingte Verschärfung des politischen Wettbewerbs verleiht der Phase des Wahlkampfes

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

394 

und dem Wahlkampfgeschehen ein größeres politisches Gewicht. Daher ist es wichtig,

das Informationsumfeld im Wahlkampf zunehmend sehr genau zu beobachten, um

beurteilen zu können, inwiefern es für eine aufgeklärte Meinungsbildung geeignet er-

scheint.

Die Parteien versuchen den Wahlkampf und ihre Kommunikationsstrategien mög-

lichst optimal im Sinne der Stimmenmaximierung zu gestalten. Sie nutzen eine breite

Palette an Kommunikationskanälen und setzen sowohl auf direkten Kontakt mit den

Bürger*innen wie zum Beispiel mit Hausbesuchen, Informationsständen und öﬀentli-

chen Reden, aber auch auf andere Formen der Wahlwerbung, wie zum Beispiel Wahl-

plakate, Wahlprogramme und Broschüren. Die eingesetzten Wahlwerbemittel haben

sich im Laufe der Zeit stark verändert und deren Vielzahl ist heute größer denn je.

Besonders die elektronischen Massenmedien sowie die zunehmende Verbreitung von

sozialen Medien haben die Wahlkampﬀührung verändert. Während traditionelle Wahl-

kämpfe hauptsächlich von einfachen Parteimitgliedern betrieben wurden und sich auf

die direkte Kommunikation mit den Wähler*innen vor Ort konzentrierten, hat die

Bedeutung der Massenmedien (wie zum Beispiel das Fernsehen) über die Zeit zuge-

nommen. Gleichzeitig hat sich die Wahlkampﬀührung immer mehr professionalisiert,

das heißt, dass die Wahlkampfkommunikation von Parteien sorgfältig geplant und von

professionellen Werbeagenturen und PR-Berater*innen betreut wird.

Weil eine gute beziehungsweise schlechte Wahlkampﬀührung heute in zunehmen-

dem Maß über den Ausgang von Wahlen entscheiden kann, hat das (politik-)wissen-

schaftliche Interesse an bestimmten Strategien der Parteienkommunikation in den

letzten Jahrzehnten stark zugenommen. Insbesondere drei Strategien sind in diesem

Zusammenhang zu erwähnen:

1. Selektive emenbetonung: Hier wird der Wettbewerb über die unterschiedlich

starke Hervorhebung von emen geführt (Budge/Farlie 1983). Dabei ist es von

besonderer Bedeutung, welcher Partei von der Bevölkerung bei einem bestimmten

ema die größte Kompetenz zugeschrieben wird (hier spricht man auch von e-

menführerschaft oder Issue Ownership, Petrocik 1996). Für Parteien und Kandi-

dat*innen ist es vorteilhaft, diese emen besonders häuﬁg anzusprechen und dafür

zu sorgen, dass ihre emen möglichst prominent in der öﬀentlichen Diskussion

vertreten sind. In Österreich gelten beispielsweise die GRÜNEN als besonders kom-

petent beim ema Umweltschutz, die FPÖ wiederum für Zuwanderung. Der ÖVP

wird im Bereich Wirtschaftspolitik eine hohe Kompetenz zugeschrieben, während

die SPÖ auf dem Gebiet Arbeit und Beschäftigung als besonders fähig betrachtet

wird (Aichholzer et al. 2020). Andererseits kommt jedoch keine Partei an emen

vorbei, die für eine große Anzahl an Wähler*innen von Bedeutung sind und in der

Öﬀentlichkeit und den Medien stark diskutiert werden, was den Spielraum zur se-

lektiven emenbetonung begrenzt.

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395Wahlkampf

2. Negative Campaigning: Ein weiterer wichtiger Aspekt des Parteienwettbewerbs ist

das sogenannte Negative Campaigning. Hier geht es darum, inwiefern die Parteien

und Kandidat*innen ihre politischen Konkurrent*innen im Wahlkampf angreifen

und versuchen, sie in ein schlechtes Licht zu rücken. Unter Negative Campaigning

werden also Kritik am und Angriﬀe auf den politischen Gegner verstanden, im Ge-

gensatz zum Positive Campaigning, das der eigenen positiven Selbstdarstellung dient

(Walter 2014, 43). Negative Campaigning ist ein durchaus umstrittenes Stilmittel

der Kampagnenführung, dennoch greifen österreichische Parteien seit den 1980er-

Jahren verstärkt darauf zurück. Presseaussendungen, Zeitungsinserate, Wahlplaka-

te, aber auch Fernsehdebatten sind beliebte Kanäle für Angriﬀe auf den politischen

Gegner (Dolezal et al. 2014b). Dabei geht es darum, die Kompetenz und die Glaub-

würdigkeit der Mitbewerber*innen in Frage zu stellen und deren Versäumnisse und

Fehlleistungen in den Vordergrund zu stellen. Auch Aﬀären und Skandale, die sich

beispielsweise mit Korruption und Geldzuwendungen oder auch der Vergangenheit

von Politiker*innen beschäftigen, spielen in Wahlkämpfen häuﬁg eine wichtige Rol-

le. Durch ihre hohe Emotionalität und ihren Neuigkeitswert sind sie besonders ge-

eignet, um eigene Parteianhänger*innen und Wähler*innen gegen andere Parteien

zu mobilisieren. Allerdings kann die Verwendung von negativen Kommunikations-

strategien unter Umständen auch eine Reihe von negativen Folgewirkungen haben,

wie zum Beispiel ein sinkendes Vertrauen in politische Eliten, eine zunehmende

Politikverdrossenheit sowie eine Demobilisierung von Wähler*innen (Ansolabehere/

Iyengar 1995).

3. Personalisierung: Die Spitzenkandidat*innen verkörpern im Wahlkampf die Pro-

gramme, Ziele und Schwerpunkte ihrer Parteien und werden so oft selbst zum

Gegenstand der Wahlentscheidung. Vor allem für Wechselwähler*innen, aber auch

für Parteianhänger*innen ist ein*e populäre*r Spitzenkandidat*in ein wichtiges Kri-

terium und maßgeblich für den Wahlerfolg einer Partei. Damit zusammen hängt

auch das Phänomen der zunehmenden Personalisierung des Wahlkampfes durch

Parteien, Medien und Wähler*innen, welche die Rolle und das Image der Spitzen-

kandidat*innen zu einem wichtigen Faktor im Wahlkampf macht. Das Ausmaß der

Personalisierung lässt sich dabei an verschiedenen Aspekten festmachen (Dolezal et

al. 2014a): zum einen an der Kommunikation von Parteien, wenn diese ihre Spitzen-

kandidat*innen in den Mittelpunkt der Wahlkampagne stellen. Deren Präsentation

soll so erfolgen, dass wichtige positive Eigenschaften in den Vordergrund gerückt

werden, wie Problemlösungskompetenz, Managementfähigkeiten sowie Integrität.

Außerdem spricht man von einer Personalisierung der Wahlberichterstattung, wenn

die Medien sich vor allem auf die Spitzenkandidat*innen und ihre Persönlichkeit

fokussieren und weniger über die politischen Parteien und deren inhaltliche Stand-

punkte berichten. Darüber hinaus kann Personalisierung auch die Wahrnehmung

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396 

und Evaluierung der Kandidierenden durch die Wähler*innen sowie deren Wahlver-

halten beeinﬂussen, wenn diese sich zunehmend am personellen Angebot der Partei-

en orientieren, anstatt an deren inhaltlichen Programmen.

Da alle Parteien gleichermaßen versuchen, ihre Kommunikationsstrategien optimal zu

gestalten, heben sich im allgemeinen Eﬀekte der Wahlkampfkommunikation oft gegen-

seitig auf (Zaller 1996). Zudem können sie aufgrund ihrer Kurzlebigkeit oft sehr schwer

messbar sein (Hill et al. 2013). Dies bedeutet aber nicht, dass eine Partei einseitig auf

die Wahlkampfkommunikation verzichten könnte. Am sichtbarsten werden die Wir-

kungen der Parteienkommunikation nämlich dann, wenn es einer Seite nicht gelingt

zu optimieren und eine asymmetrische Kommunikationssituation entsteht (Vavreck

2009). In der Praxis ergibt sich daraus ein kostspieliges Wettrüsten, das sich in der hei-

ßen Schlussphase des Wahlkampfs intensiviert und nur teilweise durch die Regelungen

zur Wahlkampﬃnanzierung und Wahlwerbung eingedämmt werden kann.

Hinzu können kurzfristige Eﬀekte der Medienberichterstattung treten. Die For-

schung zu Agenda-Setting, Priming und Framing hat gezeigt, dass die (notwendiger-

weise) selektive Betonung von Akteur*innen, emen oder Argumenten in der Bericht-

erstattung die Wichtigkeit und kognitive Zugänglichkeit von Einstellungen kurzzeitig

beeinﬂussen kann (McCombs 2014; Lecheler/De Vreese 2019). Daher ist die Ausgewo-

genheit der Medienberichterstattung in Hinblick auf die Menge der Berichterstattung

(„coverage bias“), die Auswahl der emen („agenda bias“) und die Tonalität der Be-

richterstattung („statement/tonality bias“) über die Parteien hinweg besonders wichtig,

da sich sonst verzerrende Einﬂüsse auf die öﬀentliche Meinung ergeben können (Eberl

et al. 2017).

In der Gesamtschau ergibt sich ein gemischtes Bild. Real-existierende Wahlkämpfe

können die ihnen aus demokratietheoretisch-normativer Sicht zugeschriebenen Funk-

tionen wohl nicht in Gänze erfüllen. Wahlkämpfe haben vorrangig eine mobilisierende

und aktivierende Wirkung. Sie können latente gesellschaftliche Konﬂiktlinien aktivie-

ren und den Einﬂuss langfristiger Loyalitäten verstärken, wodurch das Potenzial für

manipulative Kampagnenwirkungen begrenzt wird. Allerdings bestehen Zweifel daran,

inwiefern das Informationsumfeld im Wahlkampf für eine informierte und aufgeklär-

te Meinungsbildung förderlich ist. Denn hier dominieren selektive emenbetonung,

Schmutzkübelkampagnen, Skandale, Enthüllungen, Personalisierung, Umfragewerte,

Fake News und soziale Medien. Die Kommunikationssituation im Wahlkampf scheint

damit insgesamt weit entfernt von der Habermas’schen idealen Sprechsituation, die für

einen rationalen Diskurs im Sinne deliberativer Demokratietheorien erforderlich wäre

(Habermas 1981). In hoch kompetitiven Wahlen können sich in dieser volatilen In-

formationsumgebung leicht kurzfristige Stimmungslagen herausbilden, die dann zum

„Zünglein an der Waage“ werden können.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

397Wahlkampf

2. Gegenwärtige Situation

Schaut man zurück auf die Wahlkämpfe zur Nationalratswahl 2017 und 2019, be-

stätigen sich einige der genannten Bedenken gegenüber der Qualität des Informations-

umfelds in Wahlkämpfen. Abbildung 2 zeigt die Wahrnehmungen der Wahlkämpfe in

diesen beiden Wahljahren durch Wahlberechtigten anhand von Daten der Österreichi-

schen Wahlstudie (AUTNES, siehe dazu auch Box Forschungsprojekt). Auﬀällig ist,

dass beide Wahlkämpfe als wenig fair und ziemlich aggressiv wahrgenommen wurden.

So gaben beispielsweise im Wahlkampf von 2017 76 Prozent der Befragten an, der

Wahlkampf sei sehr oder ziemlich aggressiv gewesen; im Wahlkampf 2019 waren dies

rund 65 Prozent. Nur 18 Prozent (2017) bzw. 26 Prozent (2019) empfanden den Wahl-

kampf als ziemlich oder sehr fair.

Abb. 2 Wahrnehmung der Nationalratswahlen 2017 und 2019

Fragestellung: Wie fanden Sie im Großen und Ganzen den Wahlkampf? War der Wahlkampf …?



Angesichts der Ereignisse in diesen Wahlkämpfen erscheinen diese Wahrnehmungen

wenig verwunderlich. Denn beide Wahlkämpfe wurden durch Skandale und Enthül-

lungen überschattet (Hofer/Tóth 2019 & 2017). So stand beispielsweise der Wahlkampf

zur Nationalratswahl 2017 im Schatten der Enthüllungen rund um den SPÖ-Politbe-

rater Tal Silberstein, der aufgrund des Verdachts der Geldwäsche festgenommen und

zudem beschuldigt wurde, über die Social-Media-Plattform Facebook eine verdeckte Ne-

gativkampagne gegen den ÖVP-Kanzlerkandidaten Sebastian Kurz betrieben zu haben,

woraufhin sich die SPÖ von Silberstein distanzierte (Bodlos/Plescia 2018; Berk et al.

2021). Auch zwei Jahre später stand der Nationalratswahlkampf wieder im Schatten

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

398 

eines Skandals, nachdem die ÖVP-FPÖ-Regierungskoalition zunächst über die Enthül-

lungen rund um das Ibiza-Video zerbrochen war und in der letzten Woche vor der Wahl

der Spesenskandal um den zurückgetretenen Vize-Kanzler und ehemaligen FPÖ-Partei-

obmann Heinz Christian Strache für weiteres Aufsehen sorgte (Eberl et al. 2020).

Forschungsprojekt. Austrian National Election Study (AUTNES)

Die österreichische nationale Wahlstudie (AUTNES – Austrian National Election Study)

befasst sich mit der umfassenden sozialwissenschaftlichen Analyse der österreichi-

schen Nationalratswahlen. AUTNES untersucht sowohl die „Angebotsseite“ (Parteien

 -

erstattung im Wahlkampf. Die im Rahmen des Projekts erhobenen Daten sind über das

Austrian Social Science Data Archive (AUSSDA) verfügbar.

Auch jenseits des medialen Skandalgeschehens wiesen die Parteikampagnen Merkmale

auf, die zumindest Fragen aufwerfen, inwiefern die rezenten österreichischen Wahl-

kämpfe einer aufgeklärten Meinungsbildung zuträglich waren. Zu beobachten war

beispielsweise eine überaus starke Personalisierung in der Kommunikationsstrategie

der ÖVP, die im Vorfeld der Nationalratswahl 2017 ein Rebranding vollzog und als

„Liste Sebastian Kurz – die neue Volkspartei“ antrat (Eberl et. al 2017). Zudem wur-

de thematisch vor allem das hochgradig polarisierte und emotionalisierte Migrations-

thema selektiv betont (Bodlos/Plescia 2018). Gleich mehrere Parteien überschritten

die Wahlkampfkosten-Obergrenze von 7 Millionen Euro (ÖVP: ca. 13 Mio., FPÖ:

ca. 10,7 Mio., SPÖ: 7,3 Mio.) und mussten in weiterer Folge Strafzahlungen leisten

(Der Standard 2018). Auch im Nationalratswahlkampf 2019 war die Kommunikati-

onsstrategie der ÖVP wieder stark kandidatenzentriert ausgerichtet. Darüber hinaus

ließen sich bei dieser Wahl auch erstmals Auﬀälligkeiten bei der Facebook-Werbung

beobachten, da die Plattform diese Angaben erstmals bereitstellte. So gab beispiels-

weise die FPÖ in der letzten Woche vor der Wahl 95.000 Euro und somit mehr als alle

anderen Parteien zusammengenommen für Facebook-Werbung aus (Eberl et al. 2020).

Doch wie veränderten sich die Wählerpräferenzen während dieser Wahlkämpfe?

Abbildung 3 zeigt die Wähler*innen-Ströme in den letzten Monaten vor den Natio-

nalratswahlen. Für das Wahljahr 2017 stammt der erste Messzeitpunkt aus dem Juni

(pre), beim zweiten Zeitpunkt handelt es sich um die Nachwahlbefragung aus dem

Oktober (pos). Für das Wahljahr 2019 stammt die erste Messung aus dem Mai (pre),

unmittelbar nach der Europawahl 2019, und beim zweiten Messpunkt handelt es sich

um die Daten aus der Nachwahlbefragung, die in Anschluss an die Nationalratswahl

2019 Ende September standfand (pos). Es zeigt sich im Einklang mit den auf Basis der

Literatur zu erwartenden Mustern, dass für viele Wähler*innen die Wahlentscheidung

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

399Wahlkampf

schon bereits mehrere Monate vor der Wahl feststand und der Wahlkampf für sie ver-

mutlich vorwiegend eine bestärkende Rolle spielte. Zudem sieht man, insbesondere

Abb. 3 Veränderungen der Wahlpräferenzen während der Wahlkämpfe zu den Nationalrats-

wahlen 2017 und 2019



2017 bzw. 29. September 2019 voraussichtlich Ihre Stimme geben?

Fragestellung (post-election): Und welche Partei haben Sie bei der Nationalratswahl 2017 bzw. 2019

gewählt?



https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

400 

für den 2017er-Wahlkampf eine ausgeprägte Mobilisierung und Kristallisation von

Wählerpräferenzen: Unentschlossene und mögliche Nichtwähler*innen konnten ins-

besondere durch die drei größeren Parteien – ÖVP, SPÖ und FPÖ – erreicht werden.

Für die ÖVP erhöhte sich der Stimmenanteil (prozentuiert auf alle Wahlberechtigten)

dabei insgesamt von rund 25 Prozent in der Vorwahlbefragung auf ca. 27,5 Prozent in

der Nachwahlbefragung, für die FPÖ von rund 20 Prozent auf fast 23 Prozent und für

die SPÖ von rund 17 Prozent auf etwa 23 Prozent.

Darüber hinaus ist ein komplexes Wirrwarr von Wechselströmen zu erkennen. Auch

wenn diese Ströme quantitativ zunächst weniger stark hervorstechen und manche Be-

wegungen sich gegenseitig aufheben, so lassen sich doch einige dieser Pfade in Verbin-

dung mit Wahlkampfereignissen bringen, die die Kampagnen und die Wahlergebnisse

durchaus entscheidend prägten. Ein Beispiel ist die Abwanderung von den GRÜNEN

2017 zur SPÖ, aber auch zu den „anderen“ Parteien, wobei es sich bei Letzterem vor-

rangig um eine Folge der Gründung einer grünen Splitterpartei LISTE PILZ handelte.

Die Folge dieser Dynamik war, dass den GRÜNEN 2017 nicht der Einzug in den Nati-

onalrat gelang, da die Partei knapp die Vierprozenthürde verfehlte. Ein weiteres Beispiel

ist die Abwanderung von FPÖ-Wähler*innen im skandalbehafteten 2019er-Wahlkampf

in das Lager der Nichtwähler*innen, was in einem deutlichen Stimmenverlust Nieder-

schlag fand. Insgesamt illustrieren diese Beispiele, dass Meinungsänderungen zwar eher

selten auftreten, aber selbst diese moderaten Veränderungen einen erheblichen Einﬂuss

auf den Wahlausgang nehmen können (siehe dazu auch Box Anschlauliches).

Anschauliches. Wahlkampf-Praxis in Österreich

Fragen an den Experten und Politikberater Dr. Thomas Hofer



der Wähler*innen? Welche Rolle spielen langfristige Parteibindungen?

Messbar ist der Einuss nicht. Einzelne Kanäle wie die in Österreich beliebten Plakate sind

überschätzt. Aber natürlich macht es einen Unterschied, wie professionell eine Partei an

Wahlkämpfe herangeht. Es geht um Platzierung und Inszenierung von Themen und Per-

sonen sowie um die Frage, wer eher in die Oensive kommt. Weil die Bedeutung traditio-

neller Parteibindungen schwindet und der „Wählermarkt“ volatiler wird, ist der Faktor

Kampagnenfähigkeit zentral. Das haben die jüngsten Nationalratswahlen gezeigt.

Was ist wichtiger: Inhalte oder Spitzenkandidat*innen? Kommt es zu einer zunehmen-

den Personalisierung der Wahlkämpfe?

Auch in Österreich kommt zu einer Personalisierung. Inhalte sind zuletzt in den Hinter-

grund getreten oder waren Beiwerk zur persönlichen Imageauadung. Damit einher

geht auch eine Fokussierung auf Negative und Dirty Campaigning. Eine völlige Absenz

von Inhalt fällt aber irgendwann auf. Die deutlich sichtbare Überinszenierung einzelner

Persönlichkeiten erönet zudem die Möglichkeit, wieder gegenläuge, scheinbar „fade-

re“ Politiker*innen zu forcieren. Ohne Chancen ist inhaltliche Fokussierung also nicht.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

401Wahlkampf

Gibt es in Österreich eine Entwicklung hin zum „permanenten Wahlkampf“ (Stichwort:



Auch hier kommt es zu einer Annäherung an professionalisierte Kampagnenmärkte wie

jenen der USA. Es ist so, dass Positionierungskämpfe permanent auch während der Le-

gislaturperiode ausgefochten werden, Parteien ständig im Kampagnenmodus sind. Nach

Message Control innerhalb des eigenen Apparats strebt jede Partei. Problematisch wird es,

wenn jemand versucht, dieses Prinzip auf unabhängige Dritte, etwa Medien, auszudehnen.

         



Wiens Ex-Bürgermeister Michael Häupl hatte mit dem Diktum der „fokussierten Unintelli-

genz“ in Wahlkämpfen nicht unrecht. Jede Partei versucht, ihren „Spin“ durchzubringen

und es ist wesentlich, welche Strategien entwickelt werden und wer die dann umsetzt.

Dann gibt es aber auch noch die Medien als vierte Macht, die diesen Spin dekuvrieren.

Außerdem: Man sollte sich von der Mär verabschieden, Wahlkämpfe wären je vorwiegend

informativ gewesen. Das Problem ist eher die überbordende Emotionalisierung in der poli-

tischen Kommunikation.

-

bilisierung?

Zuerst ist der Begri „soziale Medien“ schon ein „Spin“: Medien sind nie per se „sozial“ oder

„unsozial“, es kommt drauf an, was man daraus macht. Aber klarerweise erönet die Mög-

lichkeit der direkten, vom professionell-journalistischen Filter abgekoppelten Konversation

mit abgegrenzten Zielgruppen neue Möglichkeiten für Wahlkämpfer*innen. Das geht noch

dazu kostengünstiger als früher. Und auch Negativkommunikation bleibt leichter unentdeckt.

   

Auswirkungen ergeben sich für die Unterstützung von Parteien und des demokrati-

schen System insgesamt?

Der Fokus auf das Negative hat potenziell schädliche Auswirkungen auf das Demokratie-

zutrauen. Das gilt nicht nur für Aären. Generell ist es so, dass fast unabhängig vom The-

ma die Angst zur dominierenden Emotion in der politischen Kommunikation zu werden

droht. Eine Hinwendung zu einer diskursorientierten Form der politischen Debatte ist so

nur schwer möglich.

Welche Herausforderungen sehen Sie für zukünftige Wahlkämpfe? Bräuchte es zusätz-

liche Regulierungen und Vorschriften, z.B. mit Blick auf die Parteien- und Wahlkampf-



In Österreich ist eine strengere und transparentere Form der Parteiennanzierung über-

fällig. Allerdings sieht man in anderen Kampagnenwelten, dass sich das Geld trotz Regeln

seinen Weg bahnt (siehe US-Super-PACs). Das größte Problem in absehbarer Zukunft wird

wohl das immer schwierigere Entlarven von „Fake News“. Zu erwarten ist eine Profes-

sionalisierung bei der Manipulation von Bewegtbild. Das kann gerade in von kritischen

Medien abgekoppelten Kanälen verheerende Wirkung haben.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

402 

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund



Das Wahlrecht und die Regeln zur Wahlkampﬃnanzierung stellen wichtige Rahmen-

bedingungen für die Wahlkampﬀührung dar. So führt etwa das Mehrheitswahlrecht bei

den amerikanischen Präsidentschaftswahlen zu einer Teilung des Landes in hochgradig

umkämpfte „swing states“ und die wenig kompetitiven „safe states“. Die Wahlwerbung

konzentriert sich dabei stark auf die Bundesstaaten, in denen ein knapper Wahlausgang

erwartet wird, während andere Landesteile, wo eindeutigere Mehrheitsverhältnisse be-

stehen, nur wenig vom Wahlkampf mitbekommen (Shaw 2006). Zudem sind die ame-

rikanischen Präsidentschaftswahlkämpfe aufgrund des Wahlsystems, das eine direkte

Personenwahl vorsieht, stark personalisiert. Die gesetzlichen Regelungen zur Kampag-

nenﬁnanzierung, die die ﬁnanziellen Zuwendungen zu Parteien begrenzen sollen, werden

dabei durch „unabhängige“ Organisationen (sog. Super-PACs), die Geld für die Kan-

didat*innen sammeln und ihre Wahlkämpfe unterstützen, zum Teil umgangen. Hohe

ﬁnanzielle Ressourcen kommen zum Einsatz und die Wahlkämpfe werden sehr intensiv

geführt.

Die Rahmenbedingungen für Wahlkämpfe in Österreich unterscheiden sich von

diesem Modell. Österreich hat ein proportionales Wahlrecht, wodurch eine Regiona-

lisierung des Wahlkampfgeschehens, wie in den Vereinigten Staaten, kaum eine Rolle

spielt. Jede Stimme zählt gleich viel, unabhängig davon, in welchem Bundesland sie

gewonnen wird. Vorrangig werden Parteilisten gewählt, auf denen die Reihenfolge der

Kandidierenden von den Parteien festgelegt wird (siehe dazu Perlot/Filzmaier in diesem

Band). Zusätzlich wurde jedoch mit der Wahlrechtsreform von 1992 eine Möglichkeit

zur Personalisierung geschaﬀen: Es wurde ein Vorzugsstimmensystem eingeführt, mit

der Einführung von Vorzugsstimmen auf Bundesebene sowie der Absenkung der Man-

datshürden in den Regional- und Landeswahlkreisen (Aichholzer et al. 2014). Mithilfe

eines Vorzugsstimmenwahlkampfs können Kandidat*innen auf aussichtslosen Listen-

plätzen den Sprung in das Parlament schaﬀen. In der Praxis sind die Hürden allerdings

zu groß, als dass die Wähler*innen tatsächlich einen Einﬂuss auf die Parteilisten haben

und eine Vorreihung herbeiführen könnten. So gelang es bisher nur zwei Kandida-

ten bei EU-Parlamentswahlen, auf einem aussichtslosen Listenplatz aufgrund der An-

zahl der Vorzugsstimmen vorgereiht zu werden (Josef Cap von der SPÖ und Andreas

Mölzer von der FPÖ). Außerdem betreiben viele Spitzenkandidat*innen und andere

Kandidat*innen auf sicheren Listenplätzen ebenfalls Vorzugsstimmenwahlkämpfe, um

die eigene Person stärker in den Vordergrund zu rücken und sich innerparteilich zu

proﬁlieren. Trotz des Vorzugsstimmensystems bleibt daher der Listenplatz das wich-

tigste Kriterium für die Erringung eines Mandats. Es kann also festgestellt werden,

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

403Wahlkampf

dass die Kandidat*innen in Österreich stark von ihrer Partei abhängig und daher im

Wahlkampf auch kaum als eigenständige Akteur*innen zu betrachten sind (Eder et al.

2015).

Zu den wichtigsten Einnahmequellen für die Wahlkampﬃnanzierung der österrei-

chischen Parteien zählt die direkte und indirekte staatliche Parteienﬁnanzierung. Denn

neben der direkten Parteienﬁnanzierung übernimmt der österreichische Staat auch ei-

nen Großteil der Kosten, die mit der Abhaltung von Wahlen verbunden sind (Sickinger

2013, 209). Im Nationalrat vertretene Parteien erhalten eine jährliche staatliche Förde-

rung bestehend aus einem Grundbetrag (für Parlamentsklubs) und einem Steigerungs-

betrag (je nach Stimmenanteil). Daneben erhalten auch Parteien, die den Einzug in den

Nationalrat verpasst, aber mehr als ein Prozent der Stimmen erreicht haben, in Wahl-

jahren eine eigenständige Förderung (Sickinger 2013, 140). Weitere Möglichkeiten für

Parteien, um die Wahlkampfkosten zu decken, sind beispielsweise Mitgliedsbeiträge

sowie gezielte Sammelaktionen, um Kleinspenden von Mitgliedern zu lukrieren. Hinzu

kommen Kostenbeteiligungen von Kandidat*innen auf aussichtsreichen Listenplätzen,

welche häuﬁg etwa ein Monatsgehalt ihrer zukünftigen Bezüge betragen (Sickinger

2013, 244). Zusätzlich werden von den Parteien häuﬁg Kredite aufgenommen, wenn

beispielsweise das nötige Wahlkampfbudget nicht mit Spendenaktionen oder Rück-

lagen aus Nicht-Wahljahren gedeckt werden kann oder die Kosten höher ausfallen als

ursprünglich erwartet (Sickinger 2013, 110).

Mehrere Gründe sprechen für die Begrenzung der Wahlwerbungskosten: Feste

Obergrenzen für Wahlkampfausgaben sind eine wichtige und notwendige Maßnahme,

um ein exzessives ﬁnanzielles Wettrüsten der Parteien zu unterbinden (Sickinger 2013,

237). Außerdem wird dadurch der Wettbewerbsvorteil von ﬁnanzstarken Parteien zu-

mindest ein Stück weit reduziert und auch kleineren Parteien mit eingeschränkten ﬁ-

nanziellen Ressourcen ermöglicht, bei Wahlen anzutreten und an Wahlkämpfen zu par-

tizipieren. Jedoch sind die Anreize zur Umgehung solcher Regelungen zur Begrenzung

der Wahlkampfkosten aufgrund der hochkompetitiven Wettbewerbssituation enorm,

weshalb eine Gefahr zur Verschleierung von Zuwendungen besteht.

Hinsichtlich der Transparenz von Parteien- und Wahlkampﬃnanzierung stellt

die Einwerbung von Parteispenden eines der größten Probleme dar. Insbesondere in

Wahlkampfzeiten zeigen sich Unternehmen und wohlhabende Individuen mitunter

äußerst großzügig. Darunter fallen neben direkten Zahlungen auch indirekte Zuwen-

dungen, wie zum Beispiel Inserate in Parteipublikationen, Kostenübernahmen oder

auch Sachspenden (Sickinger 2013, 83). Die Bestimmungen im Parteiengesetz 2012

(PartG 2012) sehen vor, dass Spenden, Sponsorings und Inserate ab einer bestimm-

ten Höhe unverzüglich oﬀengelegt werden müssen. Die Annahme von Spenden von

Parlamentsklubs oder Landtagsklubs, Parteiakademien sowie (teil-)staatlicher Unter-

nehmen und öﬀentlich-rechtlicher Körperschaften ist verboten. Im PartG 2012 wur-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

404 

de außerdem erstmals eine Obergrenze für Wahlkampfkosten in Österreich gesetzlich

verankert, die für alle wahlwerbenden Parteien rechtsverbindlich gilt. Konkret wurde

festgelegt, dass Parteien im Zeitraum zwischen dem Stichtag (welcher 82 Tage vor dem

Wahltermin liegen muss) und dem Wahltag nicht mehr als 7 Millionen Euro für Wahl-

werbeausgaben aufwenden dürfen (Sickinger 2013, 235). Dazu zählen unter anderem

Ausgaben für Plakate, Inserate und Werbeeinschaltungen, Werbe-, PR- und Kommu-

nikationsagenturen sowie Online-Werbung. Ausgenommen hiervon sind jedoch Aus-

gaben einzelner Kandidat*innen für auf die eigene Person zugeschnittene Wahlwer-

bung bis zu einer Summe von 15.000 Euro (Sickinger 2013, 235). Überschreitungen

dieser Obergrenzen werden mit Geldbußen sanktioniert. Im Zuge des Ibiza-Skandals

oﬀenbarte sich allerdings ein rechtliches „Schlupﬂoch“, wie diese Regelungen umgan-

gen werden können: So können scheinbar unabhängige Vereine von Parteien als Um-

gehungskonstruktion genutzt werden, um Zuwendungen von Spender*innen verdeckt

anzunehmen. Es besteht Klärungsbedarf, wie zukünftig mit parteinahen Vereinen um-

gegangen werden sollte.

3.2 Phasen der politischen Kommunikation im Wahlkampf

Die historische Entwicklung von Wahlkämpfen wird allgemein in drei Phasen der

politischen Kommunikation unterteilt (Blumler/Kavanagh 1999). Demnach wird die

Phase bis 1960 als vormoderner Wahlkampf bezeichnet, der in Österreich von einem

parteiendominierten Kommunikationssystem geprägt war (Plasser/Ulram 2004). Wäh-

rend dieser Phase waren Wahlkämpfe und politische Kommunikation hauptsächlich

auf Parteiorganisationen und die Parteipresse fokussiert. Auch der persönliche Kontakt

mit den Wähler*innen auf Wahlveranstaltungen und Kundgebungen spielte im Wahl-

kampf eine zentrale Rolle. Aufgrund starker Parteibindungen der Wähler*innen war

das Wahlverhalten relativ stabil. Parteien konzentrierten sich deshalb im Wahlkampf

vorrangig darauf, die eigenen Wähler*innen zu mobilisieren.

Die Phase des modernen Wahlkampfs ab Mitte der 1960er-Jahre ist durch die stei-

gende Professionalisierung der Wahlkampforganisation charakterisiert, verbunden mit

einer zunehmenden Bedeutung von externen Beratern und Meinungsumfragen (Norris

2000). Die Verbreitung des Fernsehens als dominantes Medium führte auch zum Trend

der Personalisierung, weil dadurch die Spitzenkandidat*innen in den Vordergrund der

Kampagne gerückt wurden. Parteizeitungen wurden durch unabhängige Tageszeitun-

gen (wie die Neue Kronen Zeitung und Der Standard) ersetzt und dies führte dazu, dass

Parteien stärker gezwungen sind sich einer kommerziellen Medienlogik zu unterwerfen.

Durch die Aufweichung von traditionellen Konﬂiktlinien und damit verbundenen Par-

teibindungen wurde das Wahlverhalten volatiler.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

405Wahlkampf

Ab den 1990er-Jahren wird von einer postmodernen Phase des Wahlkampfs ge-

sprochen. Diese ist von einer multimedialen Angebotsvielfalt an Informationskanälen

und Programmen gekennzeichnet (Plasser/Ulram 2004). Dazu zählt zum einen die

Verbreitung des Kabel- und Satellitenfernsehens verbunden mit sinkenden Marktan-

teilen des ORF, aber auch die steigende Zahl an Internetnutzer*innen in Österreich.

Während dieser Phase kam es zur steigenden Fragmentierung der politischen Kommu-

nikation, die eine zielgruppenorientierte Kommunikation von politischen Botschaften

ermöglicht (Norris 2000). Parteien greifen für die Planung ihrer Kampagnen in noch

stärkerem Maße auf Umfragen, Fokusgruppen und PR-Berater*innen zurück. Auf Sei-

te der Wähler*innen nimmt die Zahl der Parteimitglieder und Personen mit starker

Parteiidentiﬁkation weiter ab, während der Anteil an Wechselwähler*innen zunimmt.

Entsprechend rücken kurzfristige Entscheidungsfaktoren wie die Einstellungen der

Wähler*innen gegenüber emen und Kandidat*innen stärker in den Vordergrund.

Zusätzlich zu den oben beschriebenen drei Phasen der Wahlkampfkommunikation

wird in der neueren Literatur ein „fourth age of political communication“ identiﬁziert

(Blumler 2013; Magin et al. 2017). Durch die extreme Zunahme an Programmkanälen

sowie On-Demand Plattformen und Streamingdiensten ist es zunehmend schwerer für

Parteien, die Wähler*innen zu erreichen. Deswegen werden auch in Österreich in zu-

nehmendem Maße Social-Media-Plattformen (wie Facebook oder Instagram) genutzt,

die es den Parteien ermöglichen, die Wähler*innen direkt anzusprechen. Mithilfe so-

zialer Medien können Parteien außerdem ihre Inhalte und Botschaften gezielt an be-

stimmte Zielgruppen verbreiten, zum Beispiel basierend auf dem Geschlecht, Alter oder

Wohnort der Wähler*innen.

4. Einordnung des österreichischen Falls

4.1 Fluidität von Wählermärkten im Vergleich

Im Vergleich mit anderen entwickelten Demokratien folgt Österreich allgemein den in-

ternationalen Langfristtrends hin zu einer zunehmenden Entkoppelung von Wähler*in-

nen und Parteien, einer zunehmenden Fragmentierung des Parteiensystems und einer

zunehmend professionalisierten Wahlkampﬀührung. International ist beispielsweise zu

beobachten, dass der Trend zu späten Wahlentscheidungen, die erst im Wahlkampf ge-

troﬀen werden, zugenommen hat (Dalton et. al. 2002), und ein beträchtlicher Anteil

von Wähler*innen sich erst in den letzten Wochen und Tagen vor der Wahl entscheiden.

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406 

Tab. 1 Anteil der Spätentscheider*innen in ausgewählten entwickelten Demokratien

Land Wahltermin % Spätentscheider*innen Wahlstudie (Datenquelle)

Österreich 29.09.2019 31,7 AUTNES (Aichholzer et al. 2020)

Großbritannien 06.05.2010 37,3 BES (Whiteley/Sanders 2014)

Australien 18.05.2019 46,5 AES (McAllister et al. 2019)

Deutschland 26.09.2021 50,6 GLES (Roßteutscher et al. 2021)

Kanada 19.10.2015 58,8 CES (Fournier et al. 2015)

Schweiz 20.10.2019 62,2 SELECTS (Bernhard et al. 2020)

Niederlande 17.03.2021 62,6 DEPS (Jacobs et al. 2022)

Es wurde zur Berechnung die jeweils letzte verfügbare Studie verwendet, die die relevante Frage nach

dem Zeitpunkt der Wahlentscheidung enthielt. Die Antwortkategorien variieren etwas über die Länder



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Tabelle 1 zeigt den Anteil der „späten Wahlentscheidungen“ für Österreich im Vergleich

zu anderen Ländern. Demnach ist die Entwicklung hin zur späten Wahlentscheidung

in Österreich bislang noch nicht ganz so weit vorangeschritten wie in den anderen Län-

dern: 31,7 Prozent der Befragten gaben für die Nationalratswahl 2019 an, sich erst in

den letzten Wochen vor der Wahl festgelegt zu haben. Das ist bereits ein beträchtlicher

Anteil, jedoch liegen in den Vergleichsländern die Anteile noch höher, teilweise sogar

fast doppelt so hoch, wie zum Beispiel in der Schweiz und den Niederlanden. In diesen

Ländern entschieden sich bei den letzten Wahlen fast zwei Drittel der Wähler*innen

erst in der Wahlkampfphase. Österreich weist also insgesamt noch eine hohe Stabilität

in den Wahlpräferenzen auf. Es ist aber angesichts der übergreifenden langfristigen Ent-

wicklungen zu erwarten, dass auch in Österreich die Fluidität des Wählermarkts und

somit die Wichtigkeit der Wahlkampfkommunikation noch weiter zunehmen werden.



Um im Wahlkampf möglichst viele Wähler*innen mit unterschiedlichen Interessen und

Meinungen zu überzeugen und zu mobilisieren, bedarf es verschiedener Kommunikati-

onsinstrumente. Einerseits wenden sich die Parteien dabei direkt an die Wähler*innen,

etwa mit Wahlplakaten, Inseraten in Printmedien, Flugblättern oder Wahlkampfauf-

tritten von (Spitzen-)Kandidat*innen. Andererseits erreichen die Parteien die Wahl-

berechtigten aber auch indirekt, beispielsweise über Presseaussendungen, deren Inhalte

dann von den Medien aufgegriﬀen und verbreitet werden. Entsprechend unterscheidet

man in der Wahlkampfkommunikation von politischen Akteur*innen zwischen Paid

Media (bezahlte Formen der politischen Kommunikation) und Free Media (kostenlose

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407Wahlkampf

Kommunikationsformen) (Schoen 2005). Ein Vorteil von bezahlter Werbung ist, dass

sie vollständige Kontrolle über die Inhalte erlaubt. Kostenlose Formen der politischen

Kommunikation, wie die Berichterstattung in den Medien, erlauben den politischen

Akteur*innen dagegen nur einen geringeren Einﬂuss auf die vermittelten Inhalte.

Eine ganz zentrale Rolle für die Parteienkommunikation im Wahlkampf spielen die

Wahlprogramme: Die Planung der Wahlkampfstrategie beginnt bei den Parteien meist

mit der Festlegung der Kernthemen der Kampagne, das heißt jenen emen, auf die

sie sich während des Wahlkampfes fokussieren möchten. Auf dieser Basis an emen

wird dann das Wahlprogramm entwickelt (Dolezal et al. 2012). An diesem Prozess sind

verschiedene Akteur*innen innerhalb der Parteien beteiligt, wie zum Beispiel der Parla-

mentsklub, die Minister*innenbüros und der Parteivorstand, die wesentlich zur Entste-

hung des Wahlprogramms beitragen. Nach der Finalisierung wird das Wahlprogramm

dann meist von der Parteispitze verabschiedet und gewöhnlich vier bis acht Wochen vor

der Wahl der Öﬀentlichkeit vorgestellt (Dolezal et al. 2012). Dieses enthält Vorschläge

und thematische Schwerpunkte für die nächste Gesetzgebungsperiode.

Die Wahlprogramme bilden eine wesentliche Grundlage für die inhaltliche Ausrich-

tung des Wahlkampfs. Obwohl sie selbst nur von wenigen Wähler*innen gelesen wer-

den, erfüllen sie für Parteien dennoch wichtige Funktionen: Wahlprogramme dienen der

innerparteilichen Befriedung von Konﬂikten und die durch sie erzeugte parteiinterne

Einigung ist eine wichtige Voraussetzung für einen erfolgreichen Wahlkampf. Außerdem

dienen sie als Ausgangspunkt für Kampagnenmaterialien sowie als Grundlage für die

Kandidat*innen für Diskussionen mit ihrer potenziellen Wählerschaft (Eder et al. 2017).

Darüber hinaus richten sie sich an die Medien und werden dort oft ausführlich diskutiert

(Dolezal et al. 2012). Auch nach der Wahl dienen Wahlprogramme als Basis für Koali-

tionsverhandlungen beziehungsweise parlamentarisches Handeln in der Opposition.

In Österreich ist im Vergleich zu anderen Staaten außerdem die Wahlwerbung mit

Plakaten nach wie vor sehr verbreitet (Bodlos/Plescia 2018). Bis zu 40 Prozent des

Wahlkampfbudgets werden von den Parteien dafür aufgewendet, dafür ist die Reich-

weite von Wahlplakaten auch entsprechend hoch (Hayek 2012). Auch wenn sie die

Wahlentscheidung der Bürger*innen kaum beeinﬂussen, sprechen dennoch verschiede-

ne Gründe für die Verwendung von Plakaten: Erstens werden Wahlplakate von vielen

Menschen wahrgenommen und können so zur Informationsvermittlung über emen-

schwerpunkte und Kandidat*innen betragen. Zweitens signalisieren Wahlplakate durch

ihre massive Präsenz im öﬀentlichen Raum, dass sich der Wahlkampf in der „heißen“

Phase beﬁndet. Dadurch können sie auch politisch weniger interessierte Menschen zur

Wahlteilnahme mobilisieren. Drittens ziehen Wahlplakate meist die Aufmerksamkeit

der Medien auf sich und werden in der Berichterstattung aufgegriﬀen.

TV-Werbung spielt hingegen in österreichischen Wahlkämpfen nur eine untergeord-

nete Rolle, da die Ausstrahlung von parteipolitischen Werbespots im öﬀentlich-recht-

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408 

lichen Rundfunk gesetzlich verboten ist. Fernsehwerbung der politischen Parteien blieb

damit lange Zeit auf die österreichischen Privatsender sowie auf die Werbefenster der

ausländischen Fernsehsender beschränkt (Lederer 2010). Im internationalen Vergleich

sind diese Zugangsbeschränkungen als sehr restriktiv einzustufen, da viele andere Län-

der den Parteien kostenlose Sendezeit im öﬀentlich-rechtlichen Rundfunk zur Verfü-

gung stellen oder zumindest bezahlte Werbung ermöglichen (Holtz-Bacha/Kaid 2006).

Die Relevanz von Video-Formaten zu Wahlkampfzwecken hat sich erst in den letzten

Jahren mit zunehmendem „Online Campaigning“ und Möglichkeiten der direkten An-

sprache von Wähler*innen auf eigenen Internet-Plattformen und Social-Media-Kanä-

len geändert und für die österreichischen Parteien an Attraktivität gewonnen.

Fernsehdebatten und TV-Konfrontationen bilden aber einen wichtigen Teil des

Wahlkampfs und erregen große Aufmerksamkeit, sowohl bei Wähler*innen als auch

Journalist*innen (Plasser/Lengauer 2010). Das Format bietet Politiker*innen die Mög-

lichkeit, emen und Inhalte mit der eigenen Person zu assoziieren und dient dazu,

die eigene Anhänger*innenschaft zu mobilisieren und gegebenenfalls unentschlossene

Wähler*innen anzusprechen. Diese Diskussionen, zu denen üblicherweise alle Spit-

zenkandidat*innen der im Parlament vertretenen Parteien entweder gleichzeitig oder

paarweise im Duell-Format eingeladen werden, werden nach wie vor durch den öﬀent-

lich-rechtlichen ORF dominiert. Darüber hinaus veranstalten aber auch private Fern-

sehsender ähnliche Debatten und Diskussionsformate (Eberl et al. 2020). Insbesondere

durch die österreichische Besonderheit, alle im Mehrparteienkontext logisch möglichen

paarweisen Debatten abzuhalten, ergibt sich dabei, dass während des Wahlkampfs fast

kein Tag ohne TV-Diskussion bis zur Wahl vergeht.

Spätestens ab dem Wahlkampf für die Nationalratswahl 2013 hat die Bedeutung des

Internets für die österreichischen wahlwerbenden Parteien aber auch ihre Aktivitäten

im Web und auf sozialen Medien stark zugenommen (Dolezal/Zeglovits 2014). Für die

Parteien sind soziale Netzwerke besonders wichtig, um sich im Wahlkampf direkt an

die Öﬀentlichkeit zu wenden und vor allem jüngere Zielgruppen anzusprechen und zu

informieren. Facebook, Twitter, Youtube, Instagram und WhatsApp gehören hier zu den

wichtigsten Plattformen für die Parteien. Ein Vorteil der Nutzung von Onlinemedien

im Wahlkampf liegt darin, dass politische Akteur*innen ihre Botschaften und Infor-

mationen ohne die Filterwirkung traditioneller Massenmedien an die Wähler*innen

verbreiten können.

5. Herausforderungen für die Zukunft

In Hinblick auf die elektorale Integrität (Norris 2013) verorten sowohl die Wahlberech-

tigten als auch politische Beobachter*innen die größten Probleme von Wahlen in Ös-

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409Wahlkampf

terreich im Bereich des Informationsumfelds für die Meinungsbildung (Partheymüller

et al. 2022). Insbesondere die Medienberichterstattung, mögliche Verzerrungen durch

soziale Medien und der Einﬂuss aus dem Ausland werden als problematisch erachtet.

Dies deckt sich auch mit wissenschaftlichen Analysen, die die Qualität des Informa-

tionsangebots in Wahlkämpfen untersucht haben. Ein problematischer Trend ist bei-

spielsweise, dass sich der Wahlkampf und auch die Berichterstattung in den Medien

häuﬁg auf den politischen Wettbewerb an sich beziehen und nur ein immer kleinerer

Teil sich tatsächlich mit politischen Inhalten beschäftigt. Durch eine stärkere Orientie-

rung an der Medienlogik im Kampf um Aufmerksamkeit rückt die Inszenierung des

politischen Wettstreits in den Vordergrund, während die Diskussion von inhaltlichen

Standpunkten und sachpolitischen Fragen vernachlässigt wird (Lengauer et al. 2004).

Obwohl politische Auseinandersetzung und politische Inhalte keinen Widerspruch an

sich darstellen, wird diese Entwicklung dann problematisch, wenn Parteitaktik und die

mediale Berichterstattung nur noch dem „Game Schema“ der Politikdarstellung folgen

und kein Platz mehr bleibt für die Bearbeitung inhaltlicher Probleme. Das wiederum

kann schwerwiegende Folgen für politische Repräsentation, Legitimation und Vertrau-

en in das politische System haben.

Eine weitere kritische Entwicklung ist die Möglichkeit, personalisierte Werbung in

sozialen Netzwerken nur an eine genau deﬁnierte, themenspeziﬁsche Zielgruppe aus-

zuspielen. Mithilfe von „Microtargeting“ ist es also möglich, bestimmte politische Bot-

schaften nur bestimmten Gruppen an Wähler*innen anzeigen zu lassen. Diese Methode

lässt sich nicht nur zur Mobilisierung potenzieller Wähler*innen einsetzen, sondern

auch zur Demobilisierung vermeintlicher Unterstützer*innen von anderen Parteien.

Problematisch ist, dass sich diese Form der politischen Werbung der Kontrolle der Öf-

fentlichkeit und der Medien weitgehend entzieht, da nur sehr schwer nachvollzieh-

bar ist, wer welche Werbeanzeige aufgrund bestimmter Merkmale (wie zum Beispiel

Wohnort, Geschlecht, Alter oder Einkommen) zu sehen bekommt. Diese zunehmende

Fragmentierung der politischen Öﬀentlichkeit in eine Vielzahl von Teilöﬀentlichkeiten

ist eine große Herausforderung für die Qualität und Standards von massenmedialer

Politikvermittlung. Im Hinblick auf die Informationsfunktion von Wahlkämpfen ist in

diesem Zusammenhang außerdem die zunehmende Verbreitung von Desinformation

und Falschmeldungen (Fake News) in sozialen Medien eine besorgniserregende Ent-

wicklung.

Weitere Herausforderung bestehen zudem in der Regulierung der Wahlkampf- und

Parteienﬁnanzierung (vgl. Box Anschauliches). Zwar wurden Probleme in diesem Zu-

sammenhang durch Skandale bekannt und durch gerichtliche Prozesse post-hoc unter-

sucht. Damit aber faire Wettbewerbsbedingungen für den Wahlkampf bestehen, wäre es

erforderlich sicherzustellen dass, klare Spielregeln deﬁniert werden und für Transparenz

bereits im Vorfeld von Wahlen gesorgt wird. Insbesondere wäre auch dafür zu sorgen,

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410 

dass bekannt gewordene Probleme in Zusammenhang mit Umgehungskonstruktionen

systematisch aufgedeckt und geregelt werden. Hier braucht es eine kritische Öﬀentlich-

keit, die entsprechende Reformen einfordert.

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(CORA)

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(CSSR)

Estonian National Election Study

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(DANS)

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Polish National Election Study (PGSW) 1997 GESIS – Leibniz-Institut für Sozialwissen-

schaften

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

414 

Portuguese Election Study (CEP) 2002 Production and Archive of Social Science

Data (PASSDA)

Spanish Election Studies (CIS) 1977 Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS)

Swedish National Election Studies

(SNES)

1960 Swedish National Data Archive (SND)

Swiss Election Study (Selects) 1971 FORS – Swiss Centre of Expertise in the

Social Sciences

American National Election Study

(ANES)

1948 American National Election Study (ANES)

Übungsfragen

Wie lässt sich der Begriﬀ Wahlkampf deﬁnieren? Erläutern Sie den Begriﬀ unter

Bezugnahme auf das Dreieck der Wahlkampfkommunikation.

Zu welchen konstitutiven Funktionen von Demokratie können Wahlkämpfe aus de-

mokratietheoretischer Sicht einen Beitrag leisten?

Welche Kommunikationsstrategien nutzen politische Parteien im Wahlkampf, um

die Stimmen der Wähler*innen zu gewinnen? Nennen Sie drei Beispiele.

In welche Phasen lässt sich die historischen Entwicklung von Wahlkämpfen in Ös-

terreich einteilen?

 Welche Funktionen haben Wahlprogramme für politische Parteien?

Was ist der Unterschied zwischen Positive Campaigning und Negative Campaig-

ning?

Wie beeinﬂusst das Wahlsystem in Österreich den Wahlkampf von Kandidat*innen?

 Was ist mit dem Konzept der emenführerschaft oder Issue Ownership gemeint?

 Nennen Sie jeweils drei Beispiele für Free Media und Paid Media im Wahlkampf.

 Wie ﬁnanzieren Parteien ihre Wahlkämpfe?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Wähler*innen und Wahlverhalten



Zusammenfassung

9Die Wahlbeteiligung bei Nationalratswahlen ist seit 1945 gesunken und liegt bei den letz-

ten Nationalratswahlen zwischen 75 und 80 Prozent der wahlberechtigten Bevölkerung.

9

wählen, das heißt sie fühlen sich ihr nahe.

9Sozio-demographische Faktoren wie Alter, Geschlecht, Klasse, Bildung und Wohnort hän-

gen systematisch mit der Wahlentscheidung zusammen, die Erklärkraft dieser Faktoren

ist aber nicht sehr stark.

9Das Wahlverhalten der österreichischen Wähler*innen ist volatiler geworden.

9Kurzfristige Faktoren wie Themensalienz, Kompetenz und Kandidat*innenbeliebtheit

kennzeichnen verstärkt das Wahlverhalten.

9

-

deutung in der Wahlentscheidung dazugewonnen.

1. Einleitung

Die Wahlforschung ist ein zentrales Forschungsgebiet in der (vergleichenden) Poli-

tikwissenschaft, wobei besonders zwei Aktionen in der Analyse von Bedeutung sind:

(a) Wahlbeteiligung und (b) Wahlentscheidung.1 Wir nehmen zunächst Bezug auf das

Phänomen der Wahlbeteiligung. Seit einigen Jahrzehnten ist eine sinkende Wahlbeteili-

1 Der Fokus dieses Kapitels liegt auf dem Wahlverhalten in Österreich aus aktueller und ver-

gangener Perspektive, den Erklärungsfaktoren für individuelle Wahlentscheidungen sowie

den Auswirkungen von Wahlverhalten. Dafür werden insbesondere die Nationalratswahlen

beleuchtet, da diese allgemein als die wichtigste Wahl in parlamentarischen Demokratien

wie Österreich angesehen werden. Daneben gibt es auch noch weitere Wahlen, die von Be-

deutung sind, wie beispielsweise die Bundespräsidentschaftswahl und die Wahlen zum Euro-

päischen Parlament als weitere Wahlen auf nationaler Ebene, oder Wahlen auf Landes- und

Bezirksebene oder im Bereich der Sozialpartner. Diese Wahlen werden jedoch nicht besonders

in diesem Kapitel berücksichtigt.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

416 

gung in westlichen liberalen Demokratien zu beobachten. Dieser Rückgang ist teilweise

auf veränderte Rahmenbedingungen zurückzuführen, wie beispielsweise die Abschaf-

fung der Wahlpﬂicht, ist aber auch der zunehmenden geographischen und sozialen Mo-

bilität geschuldet (Franklin 2004). Wähler*innen weisen dadurch schwächere politische

Bindungen auf, was zu einer größeren Wahrscheinlichkeit der Wahlenthaltung führt.



Das Wahlverhalten beinhaltet zwei Entscheidungen von Bürger*innen: Nehmen sie an

der Wahl teil (Wahlbeteiligung)? Und, wenn ja, welcher wahlwerbenden Partei geben

sie ihre Stimme (Wahlentscheidung)? Wähler*innen sind dabei alle Stimmberechtigten,

nicht nur die, die tatsächlich wählen gehen, da auch die Nichtwahl eine bewusste, poli-

tische Entscheidung von Wähler*innen sein kann.

Im Zusammenhang mit Wahlbeteiligung gilt es, das in der Literatur zentrale „Civic-

Voluntarism-Model“ von Verba et al. (1995) anzuführen, welches besagt, dass die

Wahlteilnahme mit den Ressourcen des*der einzelnen Bürgers*Bürgerin in Verbindung

steht. Bürger*innen müssen Ressourcen wie Zeit in die Informationsbeschaﬀung und

Entscheidungsﬁndung investieren. Des Weiteren bedarf es verschiedenster staatsbür-

gerlicher Fähigkeiten, wie politisches Wissen, sowie politischer Motivation und Enga-

gement, wie politisches Interesse, um sich an Wahlen zu beteiligen. Diese Ressourcen

sind jedoch ungleich über die Bürger*innen verteilt, was zu unterschiedlicher Wahl-

beteiligung führen kann.

Rationale Modelle des Wahlverhaltens zeigen dabei interessanterweise, dass wäh-

len gehen an sich schwer durch Kosten-Nutzen-Rechnungen gerechtfertigt werden

kann: Die Kosten der Wahlbeteiligung (Zeit, Informationssuche) übersteigen immer

die Wahrscheinlichkeit, dass die eigene Stimme wahlentscheidend sein wird (Downs

1957). Als Antwort darauf wird die Wahlbeteiligung daher eher als ein sozialer Akt gese-

hen als eine Bürger*innenpﬂicht („civic duty“), die man als Teil einer Gruppe ausführt,

für die man bereit ist, Ressourcen zu investieren, ohne einen unmittelbaren Nutzen

dadurch zu erzielen (Riker/Ordeshook 1968).

Für Österreich ist in Zusammenhang mit der Wahlbeteiligung auch noch das Wäh-

len mit 16 von Bedeutung. Österreich ist neben Malta derzeit das einzige Land der EU-

Mitgliedsstaaten, welches eine Wahlbeteiligung ab 16 Jahren für alle Wahlen ermög-

licht. Angesichts der vielerorts sinkenden Wahlbeteiligung wurde die ese entwickelt,

dass durch eine Wahlaltersenkung auf 16 Jahre die Wahlbeteiligungsraten langfristig

wieder steigen könnten, da Bürger*innen dadurch bereits in sehr jungen Jahren ein

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

417Wähler*innen und Wahlverhalten

habituelles Teilnahmeverhalten an Wahlen entwickeln werden (Plutzer 2002).2 Die Er-

gebnisse der ersten Nationalratswahl 2008, bei denen 16- und 17-jährige Wähler*innen

erstmals wählen konnten, zeigen, dass diese Gruppe von Erstwähler*innen eine höhe-

re Wahlbeteiligung aufweist als ältere Erstwähler*innen (18- bis 20-Jährige) (Zeglovits

2011).

Zur Erklärung von Wahlentscheidungen haben sich drei wesentliche Erklärungs-

modelle in der politikwissenschaftlichen Literatur etabliert: das soziologische Modell,

das sozialpsychologische Modell und das Modell des rationalen Wählens (Gallagher et

al. 2011; Kritzinger et al. 2013). Diese drei Modelle haben sich chronologisch entwi-

ckelt und bauen jeweils aufeinander auf beziehungsweise erweitern das vorhergehende

Modell.

Beim soziologischen Modell – auch bekannt unter dem Namen Modell der Colum-

bia School – wird das Wähler*innenverhalten primär durch die Zugehörigkeit zu be-

stimmten sozialen Gruppen erklärt. Soziale Charakteristika bestimmen die politischen

Präferenzen und somit die Parteiwahl bei Wahlentscheidungen (Lazarsfeld 1949). Zu

diesen sozialen Charakteristika zählen unter anderem Herkunft, soziale Klasse, Reli-

giosität, aber auch demographische Merkmale wie Geschlecht oder Alter werden in

diesem Modell oft als Faktoren hinzugenommen, um das Wahlverhalten der Bürger*in-

nen zu erklären. Aus dem soziologischen Modell ergeben sich auch Aussagen über die

Konﬂiktlinien (sogenannte „Cleavages“) in einer Gesellschaft. Konﬂiktlinien sind dabei

Ausdruck eines „dauerhaften Konﬂikts, der in der Sozialstruktur verankert ist und im

Parteiensystem seinen Ausdruck gefunden hat“ (Pappi 1977, 493). Vier traditionel-

le Konﬂiktlinien werden dabei festgemacht (Lipset/Rokkan 1967): die Konﬂiktlinie

(a) zwischen Kirche und Staat (Religion), (b) zwischen Zentrum und Peripherie (dies

bedeutet zwischen dominanter und untergeordneter Kultur), (c) zwischen Stadt und

Land (Urbanisierung) und (d) zwischen sozialen Klassen (Bildung und Beruf). Die

Zugehörigkeit zu einer Gruppe innerhalb dieser Konﬂiktlinien determiniert in weiterer

Folge das Wahlverhalten (siehe weiter unten).

Beim sozialpsychologischen Modell – auch bekannt als Modell der Michigan School –

ist die individuelle Parteiidentiﬁkation der zentrale Faktor, welcher das Verhalten der

Wähler*innen beeinﬂusst. Die Parteiidentiﬁkation umfasst die aﬀektive Bindung an

eine Partei und wird auch als eine Form sozialer Identität betrachtet. Die Parteiidentiﬁ-

kation funktioniert dabei auch als Filter, der die Wahrnehmung der politischen Realität

beeinﬂusst, was sich dann auch auf die Bewertung anderer politischer Faktoren aus-

wirkt. So kann die Parteiidentiﬁkation beispielsweise beeinﬂussen, wie politische Kan-

didat*innen bewertet werden oder welche emenausrichtung als richtig oder wichtig

angesehen wird. Andere Gruppenidentitäten (wie zum Beispiel Religionszugehörigkeit)

2 siehe auch Wagner et al. (2012); Aichholzer/Kritzinger (2020).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

418 

und Mitgliedschaft in politischen Organisationen (wie zum Beispiel Gewerkschaften)

können ähnliche Eﬀekte auf Wähler*innen haben wie Parteiidentiﬁkation, da auch sie

wie soziale Identitäten wirken können.

Beim Modell des rationalen Wählens – auch bekannt als Modell der Rochester

School – wird davon ausgegangen, dass kurzfristig wirkende Faktoren für die Wahl-

entscheidung entscheidend sind. Die Grundprämisse dieses Modells ist, dass sich Wäh-

ler*innen für jene Parteien beziehungsweise jene Kandidat*innen entscheiden, von

dessen*deren Politik sie sich den größten Nutzen versprechen. Basierend auf der Wett-

bewerbstheorie bieten die verschiedenen Parteien eine speziﬁsche emenagenda und

unterschiedliche Parteipositionen zu verschiedensten emen an. Die Positionen der

Parteien bilden dann die Grundlage für die Bewertungen und die Entscheidung der

Wähler*innen für eine bestimmte Partei. Jene Partei, die für den*die einzelne*n Wäh-

ler*in den größten Nutzen verspricht, hat laut diesem Modell die größte Wahrschein-

lichkeit von diesem*dieser auch gewählt zu werden. Das Modell des rationalen Wählens

wurde im Rahmen von Downs (1957) ökonomischer eorie der Politik entwickelt.

Das Ineinandergreifen dieser drei Erklärungsmodelle wird in der Literatur auch als

Trichter der Kausalität („Funnel of Causality“) beschrieben. Die langfristig angelegten,

stabilen sozialstrukturellen Faktoren (soziologisches Modell) bedingen Parteiidentiﬁ-

kationen (sozialpsychologisches Modell). Diese beiden Faktoren bilden die Basis des

Trichters, welche in weiterer Folge die (kurzfristigen) emenpräferenzen und Parteien-

beziehungsweise Kandidat*innenbewertungen beeinﬂussen, die dann unmittelbar auf

die Wahlentscheidungen einwirken.

2. Gegenwärtige Situation

Zur allgemeinen Betrachtung der gegenwärtigen Situation ziehen wir die Nationalrats-

wahlen der letzten zehn Jahre in Österreich heran.

2.1 Wahlbeteiligung

Die Wahlbeteiligung ist in Österreich nach wie vor auf einem relativ hohen Niveau:

2013 nahmen 74,9 Prozent, 2017 80 Prozent und 2019 75,6 Prozent der Bevölke-

rung an den Nationalratswahlen teil. Die Wahlbeteiligung ist auch nach wie vor im

Vergleich zu anderen europäischen Demokratien im oberen Bereich anzusiedeln (siehe

auch Abb. 5 in Abschnitt 4.).

Dieses Bild ist bei Landtags-, Bundespräsidentschafts- und EP-Wahlen etwas diﬀe-

renzierter. Während bei Landtagswahlen die Wahlbeteiligung grundsätzlich hoch ist

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

419Wähler*innen und Wahlverhalten

(Schwankungen je nach Bundesland bei der letzten Wahl zwischen 76,4 % in Ober-

österreich 2021 und 60 % in Tirol 2018), ist die Beteiligung bei EP-Wahlen eher ge-

ring: Bei den Wahlen zum Europäischen Parlament 2014 gaben in Österreich lediglich

45,4 Prozent der Wahlberechtigten eine Stimme ab, wobei die Wahlbeteiligung 2019 auf

knapp 60 Prozent stieg. Bei Bundespräsidentschaftswahlen hängt die Wahlbeteiligung

stark davon ab, wie kompetitiv die Wahl ist. Während bei der Wahl zum Bundespräsi-

denten 2010, wo der Amtsinhaber Heinz Fischer erneut als unabhängiger Kandidat an-

trat und neben der SPÖ auch von den GRÜNEN unterstützt wurde, 53,5 Prozent der

Wahlberechtigten eine Stimme abgaben, war die Beteiligung 2016 im ersten Wahlgang

im April mit 68,5 Prozent und im Dezember im zweiten Wahlgang mit 74,2 Prozent

durchaus ähnlich hoch wie bei Nationalratswahlen. Einerseits war im ersten Wahlgang

ein starker Wettbewerb zwischen den Kandidat*innen vorhanden, stellten doch beinahe

alle im Nationalrat vertretenen Parteien eine*n Kandidaten*Kandidatin auf; anderer-

seits kam es im zweiten Wahlgang zu einem polarisierenden Zweierwahlkampf zwischen

einem Kandidaten, der den GRÜNEN zuzuordnen war (Alexander Van der Bellen),

und einem Kandidaten der FPÖ (Norbert Hofer).

Wenn wir uns den Ergebnissen der Nationalratswahlen zuwenden, nehmen drei Par-

teien für österreichische Wähler*innen eine herausragende Rolle ein: die ÖVP, die SPÖ

und die FPÖ. Alle drei Parteien haben einen relativ stabilen Sockel an Unterstützung

und können, wie zum Beispiel die FPÖ 2019, auch bei schwierigen Rahmenbedingun-

gen eine wichtige Partei im österreichischen Parteiensystem bleiben. Neben diesen drei

Hauptkonkurrenten nehmen noch die GRÜNEN (seit den 1980er-Jahren) und die

NEOS (seit den 2010er-Jahren) eine wichtige Rolle im österreichischen Parteienspek-

trum ein. Obwohl die Unterstützung der GRÜNEN und NEOS zahlenmäßig etwas

kleiner ist, ist diese dennoch meistens stabil. Aktuell ist das Wahlverhalten bei National-

ratswahlen durchaus von einer gewissen Stabilität gekennzeichnet, was sich auch in der

allgemeinen Struktur des Parteiensystems widerspiegelt.

Gleichzeitig gibt es jedoch einiges an Volatilität. So scheiterten bei der Nationalrats-

wahl 2017 beispielsweise die GRÜNEN an der Vier-Prozent-Hürde an Stimmenantei-

len, die für den Einzug in den Nationalrat übersprungen werden muss – schaﬀten es

aber zwei Jahre später bei der Wahl 2019 mit einem Stimmenanteil von knapp 14 Pro-

zent wieder in den Nationalrat. Einer der Gründe für das Scheitern der GRÜNEN

2017 war der Erfolg der LISTE PILZ, die von einem ehemaligen Mandatar der GRÜ

NEN angeführt wurde. Auch das ist ein Merkmal rezenter Wahlen: Neben den etab-

lierten Parteien können regelmäßig neue Parteien wie zum Beispiel das BZÖ, NEOS,

TEAM STRONACH oder eben die LISTE PILZ aus dem Stand Wahlerfolge feiern.

Aus diesen Reihen haben es bisher jedoch nur die NEOS geschaﬀt, sich dauerhaft bei

den Wähler*innen zu etablieren. Außerdem gilt es die gelegentlich großen Veränderun-

gen in den Wahlanteilen einzelner Parteien zu erwähnen, die zur Volatilität beitragen.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

420 

So verlor die FPÖ beispielsweise zwischen 2017 und 2019 fast zehn Prozent Wähler*in-

nenanteile, während die GRÜNEN über zehn Prozent gewannen.

2.2 Wahlentscheidung

Welche Faktoren hängen mit der Parteiwahl zusammen? Um dies zu veranschauli-

chen, ziehen wir Daten der Austrian National Election Study (AUTNES; siehe dazu

Box Forschungsprojekt) für die Nationalratswahl 2017 heran (Aichholzer et al. 2018)

und betrachten den Zusammenhang zwischen Parteiwahl und soziologischen, sozial-

psychologischen und rationalen Motivationen. Als soziologische Faktoren nehmen wir

Alter, Geschlecht, Religion, Bildung, Beruf und Urbanisierungsgrad, da in Österreich

die Konﬂiktlinien soziale Klasse, Religion und Stadt–Land von Bedeutung sind (Krit-

zinger et al. 2013). Als sozialpsychologisches Merkmal benutzen wir nur die Gewerk-

schaftsmitgliedschaft; wir nehmen bewusst die Parteiidentiﬁkation in diesen Modellen

nicht auf, da diese sehr stark mit der Wahlentscheidung korreliert und andere Muster

überdeckt. Als rationales Motiv nehmen wir die politische Ideologie (gemessen als die

Position der*des Befragten auf einer Links-Rechts-Dimension). Diese Faktoren werden

gemeinsam in linearen Regressionsmodellen analysiert, wobei die Entscheidung für jede

Partei separat modelliert wird.3

Diese Ergebnisse der Modelle werden in Tabelle 1 dargestellt. Die einzelnen Koeﬃ-

zienten können hierbei als der Einﬂuss auf die Wahrscheinlichkeit gewertet werden, die

jeweilige Partei eher zu wählen. Zum Beispiel sagt uns die Variable Weiblich, dass die

Wahrscheinlichkeit, dass eine Frau SPÖ wählt, um 4,7 Prozent höher geschätzt wird als

die eines Mannes, unter Berücksichtigung der weiteren Kontrollvariablen; für die FPÖ

ist die gleiche Wahrscheinlichkeit um 7,6 Prozent niedriger. Für jedes Lebensjahr steigt

die geschätzte Wahrscheinlichkeit ÖVP zu wählen um ungefähr 0,4 Prozent. Wie oben

erwähnt sind Alter und Geschlecht nicht Teil klassischer „Cleavages“, strukturieren aber

dennoch oft das Wahlverhalten. In Österreich zeigen sich in multivariaten Modellen ba-

sierend auf den Daten der Nationalratswahl 2017 einige Zusammenhänge: Die GRÜ

NEN und die SPÖ erfahren stärkere Unterstützung von Frauen, die FPÖ weniger.

Ältere Wähler*innen stimmen eher für die ÖVP, jüngere eher für FPÖ und GRÜNE.

3 Nähere Erklärungen zu Regressionsmodellen ﬁnden Sie in Statistikbüchern wie etwa Müller-

Benedict (2011).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

421Wähler*innen und Wahlverhalten

Tab. 1 Regressionsmodelle, Parteiwahl (Nationalratswahl 2017)

Variablen SPÖ ÖVP FPÖ GRÜNE NEOS

Alter in Jahren 0,00058 0,0035*** -0,0028*** -0,00083 -0,0017***

(0,00097) (0,0011) (0,00088) (0,00051) (0,00052)

Weiblich 0,047** 0,042 -0,076*** 0,026** -0,015

(0,023) (0,027) (0,021) (0,012) (0,012)

Stadt–Land, Referenzkategorie: Dorf

Kleinstadt -0,012 -0,012 -0,061** -0,0058 0,032*

(0,033) (0,038) (0,030) (0,017) (0,018)

Mittlere Stadt 0,12*** -0,083* -0,051 -0,026 0,017

(0,041) (0,048) (0,038) (0,022) (0,022)

Zentrum einer

Großstadt

0,15*** -0,18*** -0,036 -0,012 0,032*

(0,032) (0,037) (0,029) (0,017) (0,017)

Stadtrand einer

Großstadt

0,071* -0,13*** 0,044 -0,019 0,028

(0,037) (0,043) (0,034) (0,019) (0,020)

Frequenz Besuch

Gottesdienst

0,0014 0,00033 -0,0033*** 0,0013* -0,00063

(0,0013) (0,0015) (0,0012) (0,00068) (0,00070)

Bildung, Referenzkategorie: andere

Matura -0,013 0,12*** -0,20*** 0,014 0,013

(0,029) (0,034) (0,027) (0,015) (0,016)

Tertiäre

Ausbildung

-0,13*** 0,14*** -0,25*** 0,078*** 0,055***

(0,033) (0,038) (0,030) (0,017) (0,017)

Beschäftigung, Referenzkategorie: Angestellte

Arbeiter*innen 0,12*** -0,20*** 0,065** 0,021 -0,023

(0,036) (0,041) (0,033) (0,019) (0,019)

Landwirt*innen -0,038 0,087 -0,13* 0,038 0,0023

(0,080) (0,092) (0,072) (0,042) (0,042)

Selbstständige -0,025 0,039 -0,11*** 0,020 0,074***

(0,041) (0,047) (0,037) (0,021) (0,022)

in Pension 0,18*** -0,21*** -0,20*** 0,085*** -0,0021

(0,056) (0,065) (0,051) (0,029) (0,030)

andere 0,11*** -0,11** -0,046 0,012 0,037*

(0,039) (0,045) (0,036) (0,020) (0,021)

Gewerkschafts-

mitglied

0,20*** -0,14*** -0,075*** 0,0033 -0,033**

(0,030) (0,034) (0,027) (0,015) (0,016)

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

422 

Variablen SPÖ ÖVP FPÖ GRÜNE NEOS

Ideologische

Selbsteinstufung

(Links-Rechts)

-0,079*** 0,055*** 0,061*** -0,018*** -0,0014

(0,0074) (0,0085) (0,0067) (0,0039) (0,0039)

Selbsteinstufung^2 0,00088*** -0,00064*** -0,00069*** 0,00021*** 0,000024

(0,000084) (0,000096) (0,000076) (0,000044) (0,000044)

Konstante 0,39*** -0,017 0,33*** 0,10*** 0,12***

(0,076) (0,087) (0,069) (0,039) (0,040)

Befragte 1,122 1,122 1,122 1,122 1,122

R20,221 0,166 0,233 0,077 0,059

Fragetexte werden im Detail in Aichholzer et al. (2018) beschrieben; Links-Rechts-Selbsteinstufung wird



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eine Variable mit sieben Skalenpunkten von 1 (nie) bis 6 (einmal die Woche oder öfter). Der R2-Wert

     

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Quelle: Eigene Analysen basierend auf der AUTNES-Umfrage von Aichholzer et al. (2018).

Wenn wir zu den klassischen „Cleavages“ gehen, zeigen sich die erwarteten Unterschie-

de. Hier zeigt die Tabelle bei Bildung, Berufsgruppen und Urbanisierungsgrad die Un-

terschiede im Vergleich zu den Referenzkategorien. Die Referenzkategorie für Bildung

sind Wähler*innen mit weniger Bildung als Matura, für Berufsgruppen ist die Referenz-

kategorie die Gruppe der Angestellten und für Urbanisierungsgrad die Dorfbewoh-

ner*innen. Eﬀekte in der Tabelle zeigen immer die Unterschiede zu diesen Gruppen.

Daher zeigen die Modelle, dass Wähler*innen mit hoher (universitärer) Bildung eher

NEOS, ÖVP und GRÜNE wählen als jene mit einer eher niedrigen formalen Bildung.

Diese stimmen eher für SPÖ und FPÖ. Bei den Berufsgruppen zeigt sich ein diﬀeren-

ziertes Bild. Bei Arbeiter*innen konnte die ÖVP im Vergleich zu den Angestellten we-

niger punkten; in dieser Gruppe ist die FPÖ besonders stark. Selbstständige wählen im

Vergleich zu Angestellten eher NEOS und eher weniger FPÖ. In Bezug auf die Religion

zeigt sich, dass die ÖVP-Wähler*innen nicht mehr besonders religiös sind. Schließlich

zeigen sich beim Urbanisierungsgrad nur wenige Unterschiede, wobei die SPÖ und die

GRÜNEN eher in Städten und die ÖVP eher in ländlichen Gebieten unterstützt wird.

Zusammengefasst lassen sich die traditionellen Konﬂiktlinien in Österreich – Religi-

on, Urbanisierung, soziale Klasse – also durchaus noch wiederﬁnden. ÖVP-Wähler*in-

nen sind höher gebildet, wohnen weniger in Städten und sind seltener Arbeiter*innen.

Das Gegenteil ist bei SPÖ-Wähler*innen der Fall. Durch die Vielfalt an Parteien wird

dieses klare Bild jedoch getrübt. Zum Beispiel waren die FPÖ bei Arbeiter*innen und

die NEOS bei Selbstständigen besonders beliebt, Gruppen, die historisch jeweils der

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

423Wähler*innen und Wahlverhalten

SPÖ beziehungsweise der ÖVP zugeordnet wurden. Auch ist die Erklärungskraft rein

soziologischer Modelle nicht überwältigend, wenn man zum Beispiel die erklärte Va-

rianz (R2) solcher Regressionsmodelle heranzieht.

Ziehen wir als Nächstes das sozialpsychologische Modell der Wahlentscheidungen

heran, welches auch nach wie vor Wahlverhalten in Österreich in Teilen erklärt. Ge-

werkschaftsmitglieder wählen eher SPÖ und eher nicht ÖVP, FPÖ oder NEOS (siehe

Tab. 1). Tabelle 2 zeigt darüber hinaus, wie viel Prozent der Wähler*innenschaft jeder

Partei sich auch mit dieser identiﬁzieren. Wir sehen, dass generell über 70 Prozent der

Wähler*innen jeder Partei sich dieser Partei auch nahe fühlen. Die einzige Ausnahme

sind die NEOS, die als neuere Partei diese Loyalitäten von Seiten ihrer Wähler*innen

womöglich noch nicht aufbauen konnte.

 

Parteiwahl % mit Parteiidentiﬁkation

ÖVP 72

SPÖ 84

FPÖ 70

GRÜNE 76

NEOS 49

Die Tabelle gibt an, wie viel Prozent der Wähler*innen jeder Partei im Jahr 2017 auch der Partei nahe-



-

terreich stehen einige Leute einer bestimmten politischen Partei nahe, obwohl sie ab und zu auch eine

andere Partei wählen. Wie ist das bei Ihnen? Stehen Sie im Allgemeinen einer politischen Partei nahe?“

und bei einer „nein/weiß nicht“- Antwort, „Stehen Sie denn einer bestimmten Partei ein wenig näher als

den anderen Parteien?“). Alle, die auf eine der zwei Fragen mit „ja“ antworteten, wurden gefragt, um

welche Partei es sich dabei handele. Die obige Tabelle zeigt die Verteilung dieser Antworten.

Quelle: Eigene Analysen basierend auf der AUTNES-Umfrage von Aichholzer et al. (2018).

Forschungsprojekt. Austrian National Election Study (AUTNES)

AUTNES – Austrian National Election Study ist eine umfassende sozialwissenschaftliche

Analyse der österreichischen Nationalratswahlen, welche sowohl die „Nachfrageseite“

(Wähler*innen) und die „Angebotsseite“ (politische Parteien sowie Kandidat*innen)

        

 

und die Wissenschaftsgemeinschaft für die Nationalratswahlen 2008, 2013, 2017 und

2019 werden über AUSSDA – The Austrian Social Science Data Archive zur Verfügung

gestellt.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

424 

Als Letztes schauen wir uns die rationalen Motive als Gründe von Wahlentschei-

dungen an. Es zeigt sich, dass die Position der Wähler*innen auf der ideologischen

Links-Rechts-Dimension ein wichtiger Erklärungsfaktor für die Wahlentscheidung

ist: Wähler*innen, die sich eher links positionieren, wählen eher SPÖ und GRÜNE,

wohingegen Wähler*innen rechts der Mitte eher ÖVP und FPÖ favorisieren (siehe

Abb. 1). Wähler*innen der FPÖ sind dabei etwas weiter rechts im Durchschnitt als

diejenigen der ÖVP. Insgesamt hängt die Links-Rechts-Position auﬀallend stark mit der

Wahlentscheidung zusammen. Bei den NEOS ist auﬀallend, dass der Zusammenhang

mit der Links-Rechts-Position von Wähler*innen (noch?) schwach ist. Ansonsten ist die

Wähler*innenschaft der verschiedenen Parteien jedoch ideologisch jeweils klar mit der

Links-Rechts-Zuordnung der Wähler*innen in Übereinstimmung.

Abb. 1 Positionierung der Wähler*innen auf der Links-Rechts-Achse und Wahlwahrscheinlichkeiten

-

net wurden. x-Achse: Links-Rechts-Selbsteinstufung der befragten Personen, 0–10-Skala. y-Achse:

vorhergesagte Wahrscheinlichkeit, für jede Partei zu stimmen. Für eine*n Wähler*in mit einer Links-

Rechts-Positionierung auf dem Wert 6 liegt die vorhergesagte Wahrscheinlichkeit, die ÖVP zu wählen,

bei etwas über 40 Prozent, jene, die SPÖ zu wählen, nur bei etwas über zehn Prozent.

Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis der Umfrage von Aichholzer et al. (2018).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

425Wähler*innen und Wahlverhalten

Zum Verständnis des rationalen Wählens in Österreich lohnt es sich daher, das auf

emen basierte Wählen, das sogenannte „issue-voting“, genauer zu betrachten. Hierfür

zeigen wir die Verteilung der Parteien in einem mehrdimensionalen politischen Raum.

Abbildung 2 stellt die Position der österreichischen Parteien laut Expert*innenmeinun-

gen auf drei Dimensionen dar: (a) die Parteiposition zu wirtschaftlichen Fragen, zum

Beispiel Umverteilung und Steuerlast, (b) die Parteiposition zu gesellschaftspolitischen

Fragen, zum Beispiel Migration und LGBTQ-Rechte, und (c) die Parteiposition zu

Fragen der Europäische Integration. Die Abbildung zeigt, dass das wirtschaftspolitische

Feld zweigeteilt ist, wobei die SPÖ und GRÜNE linksgerichtete und NEOS-ÖVP-

FPÖ rechtsgerichtete Positionen vertreten. Daher wählen Personen mit den jeweils aus-

gerichteten wirtschaftspolitischen Einstellungen auch eher diese Parteien. Gesellschafts-

politisch gestaltet sich das Feld anders, mit SPÖ, GRÜNE und NEOS auf der einen

und FPÖ und ÖVP auf der anderen Seite des politischen Raums. Auch hier sieht man

klar, welche Wähler*innen welche Parteien unterstützen sollten: FPÖ- und ÖVP-Wäh-

ler*innen sollten eher konservative und nationalistische gesellschaftspolitische Positio-

nen vertreten, SPÖ-, NEOS- und GRÜN-Wähler*innen eher liberale. Hinsichtlich der

europäischen Integration sind alle Parteien bis auf die FPÖ als pro-europäisch zu positi-

onieren. Wähler*innen, die der EU skeptisch gegenüberstehen, werden daher auch eher

die FPÖ wählen. Diese Wähler*innenverteilung bei den emenpositionen konnte von

Plescia et al. (2020) für die Nationalratswahl 2017 auch gezeigt werden.

Die emenpositionen der Parteien sind aber nur ein Aspekt, der für die Wahlent-

scheidung von Einﬂuss sein kann. Parteien betonen emen auch unterschiedlich stark:

dies ist die sogenannte emenwichtigkeit oder „Issue-Salienz“. Betrachten Wähler*in-

nen die Positionen von Parteien, ziehen sie auch die Betonung und die Wichtigkeit des

emas beziehungsweise der emen in Betracht. So ist das Wirtschaftsthema für die

ÖVP und die SPÖ zentraler als für andere Parteien, wohingegen die GRÜNEN und

die FPÖ – und seit 2017 auch die ÖVP – gesellschaftspolitische emen (insbesonde-

re Migrations- und Klimathemen) besonders in den Vordergrund stellen. Zusätzlich

haben Parteien über die Zeit hinweg zu bestimmten emen auch eine starke Reputa-

tion aufgebaut: Dies bedeutet, dass Wähler*innen mit bestimmten emen bestimmte

Parteien in Verbindung bringen und ihnen hier erhöhte Kompetenz zuschreiben. Diese

Reputation, auch oft „Issue Ownership“ genannt, kann auch wahlentscheidend sein,

vor allem in Zusammenhang mit „Issue Salienz“. Ist beispielsweise ein ema, welches

einer bestimmten Partei zugeschrieben wird, während des Wahlkampfs besonders pro-

minent, so erhöhen sich die Chancen für die Partei, mit diesem ema bei den Wäh-

ler*innen punkten zu können.

Die Veränderung in den Wahlergebnissen zwischen 2017 und 2019 dient als gutes

Beispiel, diese Dynamiken von „Issue Salienz“ und „Issue Ownership“ in Österreich

aufzuzeigen. Zunächst kann man zwischen 2017 und 2019 eine Veränderung in der

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

426 

emensalienz beobachten: Während 2017 bei den Wähler*innen noch das Migrati-

onsthema im Vordergrund stand, wurden 2019 die emen Klimawandel und Um-

weltpolitik mehr diskutiert. Die Stimmengewinne der GRÜNEN 2019 lassen sich zum

Teil durch diese veränderte emensalienz erklären (Kritzinger et al. 2020). Auch das

Abb. 2 Parteipositionen in Österreich

Die Abbildung zeigt die Parteipositionen auf drei Dimensionen: wirtschaftspolitische Fragen (x-Achse,

sowohl oberes als auch unteres Panel), gesellschaftspolitische Fragen (y-Achse, oberes Panel) und

EU-Integration (y-Achse, unteres Panel).

Quelle: Eigene Darstellung nach Jolly et al. (im Erscheinen).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

427Wähler*innen und Wahlverhalten

Migrationsthema war durchaus dynamisch in den letzten Wahlen. 2017 hat die ÖVP

bei diesem ema der FPÖ in puncto Salienz und Kompetenz Konkurrenz gemacht

(Plescia et al. 2020). Im Gegensatz dazu haben SPÖ und GRÜNE dieses sehr saliente

ema 2017 eher weniger angesprochen. Die SPÖ hat sich beispielsweise auf emen

wie soziale Gerechtigkeit und Umverteilung fokussiert. Dies sind zwar emen, bei

denen die SPÖ traditionell die emenführerschaft besitzt, die aber 2017 von weniger

großer Salienz für die Wähler*innenschaft war (Plescia et al. 2020) und daher auch

weniger das Wahlverhalten beeinﬂusst und weniger Wähler*innen angezogen haben.

Schließlich spielt noch die Beliebtheit von Kandidat*innen eine durchaus wichti-

ge Rolle. Hier muss man vor allem für die jüngere österreichische Vergangenheit den

ehemaligen ÖVP-Parteivorsitzenden und Bundeskanzler Sebastian Kurz hervorheben,

dessen persönliche Beliebtheit für das starke Abschneiden der ÖVP 2017 und 2019

eine wichtige Rolle gespielt hat. Während mit der Person Kurz auch Positionen und

emen verbunden waren (z.B. zur Migration), war er als Politiker auch abseits dieser

Positionierung besonders beliebt. Auch diese Faktoren können bei Wahlentscheidungen

eine wichtige Rolle spielen (Plesica/Aichholzer 2017).

„Issue Ownership“ ist auch hinsichtlich retrospektivem Wählen von Bedeutung.

Bei retrospektivem Wählen bewerten die Wähler*innen die Performanz der Parteien

in der Vergangenheit, insbesondere in der letzten Legislaturperiode. Auf Basis dieser

Bewertung setzt sich dann die Wahrscheinlichkeit zusammen, ob für eine Partei erneut

gestimmt wird. Ist die Performanzbewertung positiv, dann steigt die Wahrscheinlich-

keit, die Partei zu belohnen und sich erneut für sie zu entscheiden; ist sie negativ, so

steigt die Wahrscheinlichkeit, dass man die Partei bestrafen möchte und sich deshalb für

eine andere Partei entscheidet. „Issue Ownership“ kann sich nun positiv oder negativ

auf retrospektive Bewertungen auswirken. Einerseits kann eine Partei bei emen, wo

sie eine emenführerschaft besitzt, auf positive Erwartungshaltung in der Vergangen-

heit setzen und kurzfristige negative Performanz darüber aussitzen. Andererseits kann

aber „Issue Ownership“ auch dazu führen, dass Wähler*innen bezüglich der Perfor-

manz höhere Erwartungen an eine Partei mit emenführerschaft haben und daher bei

Nichterfüllung besonders enttäuscht sind. Für Österreich konnte gezeigt werden, dass

die Regierungsparteien bei emen, bei denen sie die emenführerschaft besitzen,

mit größerer Wahrscheinlichkeit von den Wähler*innen abgestraft werden, wenn diese

negativ bewertet werden. Oﬀensichtlich haben Wähler*innen hohe Erwartungen im

Hinblick auf die Problemlösung bei diesen emen; werden diese Erwartungen nicht

erfüllt, wird umso mehr abgestraft (Plescia/Kritzinger 2018).

Insgesamt bleibt die individuelle Wahlentscheidung ein komplexes Phänomen.

Langfristige Einﬂüsse wie soziale Zugehörigkeit, ideologische Orientierungen und e-

menführerschaft bilden dabei die Grundstruktur des Wahlverhaltens in Österreich. Die

doch recht weitgehende Wähler*innenvolatilität bei den letzten Nationalratswahlen

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428 

zeigt aber, dass kurzfristige Faktoren wie zum Beispiel emensalienz, Parteikompetenz

oder Kandidat*innenbeliebtheit einen starken Einﬂuss darauf haben können, wie be-

stimmte Wahlen ausgehen.

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

In diesem Kapitelabschnitt nehmen wir eine historische Perspektive entlang der oben

genannten Faktoren ein und betrachten die Entwicklung des Wahlverhaltens seit dem

Beginn der Zweiten Republik 1945. Wie erwähnt hat die Wahlbeteiligung im Laufe der

Jahrzehnte stetig abgenommen (siehe Abb. 3). Bis in die 1980er-Jahre lag sie noch regel-

mäßig über 90 Prozent, nahm dann aber in den Jahren danach beziehungsweise bei den

darauﬀolgenden Wahlen ab, bis sie 1999 auf ungefähr 80 Prozent ﬁel. Nach einem kurzen

Anstieg 2002 hat sich die Wahlbeteiligung auf einem niedrigeren Niveau um die 80 Pro-

zent eingependelt. Der Tiefststand wurde dabei 2013 erreicht, als nur knapp 75 Prozent

an der Nationalratswahl teilgenommen haben. Für dieses Wahljahr gibt es eindeutige

Befunde, welche Bürger*innen eher weniger wählen gehen (Aichholzer et al. 2014b). So

gibt es eine niedrige Wahlbeteiligung bei jenen, denen es an politischem Interesse und

politischem Wissen mangelt und die die österreichische Politik eher zynisch betrachten.

Bürger*innen mit geringer religiöser Bindung und mit Migrationshintergrund sowie jün-

gere Wähler*innen beteiligen sich generell weniger an Wahlen (Aichholzer et al. 2014b).

Abb. 3 Wahlbeteiligung bei Nationalratswahlen in Österreich, 1945–2019

Quelle: Bundesministerium für Inneres (2019).

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429Wähler*innen und Wahlverhalten

In Bezug auf die Wahlergebnisse zeigen die Nationalratswahlen eine komplexere Dy-

namik (siehe Abb. 4). Bis in die 1980er-Jahre hinein haben fast alle Österreicher*innen

eine von zwei Parteien gewählt: die ÖVP oder die SPÖ. In den 1950er-Jahren haben die

zuvor erwähnten etablierten Konﬂiktlinien die Wahlentscheidungen von großen Tei-

len der Bevölkerung geprägt. Hervorzuheben sind dabei die soziale Klasse (z.B. Arbei-

ter*innen, Landwirt*innen, Bürgerliche, also das „class cleavage“) und die religiös-kon-

fessionelle Ausrichtung (insb. der Grad des Katholizismus). Dabei stand die ÖVP für

ländlich-kleinstädtische, religiöse (v.a. katholische) und bürgerliche Milieus, während

die SPÖ städtische und weniger religiöse Arbeiter*innen repräsentierte (Kritzinger et

al. 2013). In Österreich ﬁelen also mehrere der von Lipset und Rokkan identiﬁzierten

Konﬂiktlinien zur Erklärung von Wahlverhalten zusammen (Lipset/Rokkan 1967; Lip-

set 1983). Diese überlappenden Konﬂiktlinien haben auch zur Stabilität des Wahlver-

haltens in dieser Periode beigetragen.

Abb. 4 Wahlentscheidungen bei Nationalratswahlen 1945–2019

Stimmenanteile der wichtigsten Parteien bei Nationalratswahlen, in Prozent der gültigen Stimmen.

Quelle: Bundesministerium für Inneres (2019).

Stabilitätsfördernd war auch der umfassende Einﬂuss der zwei Volksparteien, die in den

ersten Jahrzehnten der zweiten Republik das politische, wirtschaftliche und kulturelle

Leben in Österreich bestimmt haben. Die gesellschaftlich zentrale Rolle der Parteien

mündete in starke Parteiidentiﬁkation und eine klare Lagermentalität (Plasser et al.

1992; van Biezen et al. 2012; Müller et al. 1995). Außerdem gab es durch die starke

Stellung der Parteien auch handfeste, durchaus rationale Gründe, loyal gegenüber einer

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

430 

Partei zu bleiben, zum Beispiel, um sich dadurch beruﬂiche Vorteile zu verschaﬀen

(Ennser-Jedenastik 2013). Der Anteil der Österreicher*innen mit Parteimitgliedschaft

war in diesen Jahrzehnten bemerkenswert hoch, auch im länderübergreifenden Ver-

gleich (Mair/van Biezen 2001). Der Wettbewerb der Parteien um die Stimmen der

Wähler*innen war daher in diesen Jahrzehnten begrenzt (Plasser/Ulram 2008).

Im Laufe der 1980er- und insbesondere seit den 1990er-Jahren sind jedoch neue

Politikfelder und ideologische Konﬂikte immer zentraler geworden. Dabei waren vor

allem für Wähler*innen der FPÖ die ematiken Zuwanderung und Europäische Inte-

gration von Wichtigkeit, während bei GRÜN-Wähler*innen das ema Umweltschutz

von Bedeutung war (Kritzinger et al. 2013). Die FPÖ und die GRÜNEN können

dabei als Nischenparteien angesehen werden, also Parteien, die ihren Wahlkampf be-

sonders auf ihre Kernthemen begrenzen und dadurch in den Augen der Wähler*innen

mit diesen stark verbunden werden (Meguid 2005; Wagner 2012). Mit diesen emen

konnten sie sich ab den 1990er-Jahren im österreichischen Parteiensystem etablieren

und neue emen bei den Wähler*innen platzieren.

Im Detail: Die emen Zuwanderung und europäische Integration haben den Auf-

stieg der FPÖ begünstigt. Dieser begann 1986, als Jörg Haider den Vorsitz der Partei

übernahm; ihr bisheriger Höhepunkt war 1999, als die FPÖ fast 27 Prozent der Stim-

men erhalten konnte und mit der ÖVP die erste schwarz-blaue Regierung gebildet hat.

Sehr ähnlich waren dann, fast 20 Jahre später, die Ergebnisse bei der Wahl 2017, als die

FPÖ wieder über 25 Prozent der Stimmen gewinnen konnte und erneut als Juniorpart-

ner in die Regierung mit der ÖVP eingetreten ist. Beide Male war der Stimmen-Hö-

henﬂug von relativ kurzer Dauer, und die darauﬀolgenden Wahlen (2002 bzw. 2019)

führten zu einem Absturz der FPÖ in der Gunst der Wähler*innen. Besonders emen

rund um die Zuwanderung waren für die Wahlentscheidung zugunsten der FPÖ von

Bedeutung (Aichholzer et al. 2014a).

Am anderen Ende des politischen Spektrums haben sich die GRÜNEN als linke

Kraft etabliert, die bis auf das bereits erwähnte Wahldebakel 2017 seit den 1980ern im

Nationalrat vertreten sind. Die GRÜNEN stehen dabei für eine links-liberale ideologi-

sche Ausrichtung, mit besonderer Betonung des Umweltschutzes. Die NEOS, ab 2013

erfolgreich im Nationalrat, haben die ideologische Lücke gefüllt, die durch die wenig

stabilen Ergebnisse des LIF entstanden ist, und zwar als wirtschaftlich gemäßigte bis

rechte, aber sozial und kulturell liberale Partei (zu den österreichischen Parteien siehe

auch Jenny in diesem Band).

Zusammen stehen die FPÖ und vor allem die GRÜNEN und NEOS für eine zu-

nehmende Zwei- beziehungsweise Mehrdimensionalität des politischen Raums. Wäh-

rend Wähler*innen ideologisch bis in die 1980er auf einer Links-Rechts-Dimension

platziert werden konnten, braucht man zur Erklärung des Wahlverhaltens in Öster-

reich nun zumindest zwei Dimensionen, die in Abbildung 2 dargestellt sind. Die tra-

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431Wähler*innen und Wahlverhalten

ditionellen Konﬂiktlinien in Österreich wurden somit aufgebrochen und neben der

Links-Rechts-Dimension hat die gesellschaftspolitische Dimension (insbes. das ema

Migration) über Zeit an Bedeutung in den Wahlentscheidungen von österreichischen

Wähler*innen (insb. der FPÖ-Wähler*innen) gewonnen (Aichholzer et al. 2014a; Krie-

si et al. 2008). Diese Entwicklung hat in den 1980ern ihren Anfang genommen, und es

gibt wenig Anzeichen, dass die ideologische Komplexität des österreichischen Wahlver-

haltens wieder abnehmen könnte.

4. Einordnung des österreichischen Falls

Welche Vergleiche lassen sich nun mit anderen Ländern für Österreich ziehen? Da-

für ziehen wir verschiedene Indikatoren heran: Wahlbeteiligung, die Anzahl von Wäh-

ler*innen für neuere Parteien, die Größe des Parteiensystems sowie die Wähler*innen-

volatilität. Ausgewählte Länder, die wir für diesen Vergleich herangezogen haben, sind

andere westeuropäische Länder wie Deutschland, Schweiz, Italien, Großbritannien, die

Niederlande und Spanien.

Betrachten wir zunächst die Wahlbeteiligung bei den jeweils letzten nationalen Par-

lamentswahlen in diesen europäischen Ländern, wobei hier Kontextunterschiede von

Bedeutung sind, die wir kurz darstellen wollen: Mehrheitswahlsysteme (z.B. Großbri-

tannien) weisen in der Regel eine geringere Wahlbeteiligung auf als Verhältniswahlsys-

teme (z.B. Österreich, Niederlande). Über die Länder hinweg gibt es auch Unterschiede

hinsichtlich einer Wahl- oder Registrierungspﬂicht sowie des Zeitpunktes, an dem die

Wahl durchgeführt wird. All dies können Gründe für höhere oder niedrigere Wahl-

beteiligung sein.

Vergleicht man Österreich nun mit den oben genannten Ländern sowie auch noch

Polen, dann ist aus Abbildung 5 ersichtlich, dass Österreich im Vergleich nach wie vor

eine hohe Wahlbeteiligung bei nationalen Wahlen aufweist, mit einer ähnlichen Wahl-

beteiligungsrate wie in den Niederlanden (2021: 79,3 %), Deutschland (2021: 76,6 %)

und Italien (2018: 73 %). Deutschland, die Niederlande und Österreich haben Verhält-

niswahlsysteme und sind daher durch eine hohe Proportionalität in der Zuweisung von

Stimmenanteilen zu Mandaten gekennzeichnet. Die niedrigste Wahlbeteiligung unter

den analysierten Ländern weist die Schweiz auf (2019: 45,1 %), was wohl zum Teil den

häuﬁgen Wahlgängen in der Schweiz aufgrund der regelmäßigen Referendumsabstim-

mungen geschuldet ist. In Polen, Spanien und Großbritannien ist die Wahlbeteiligung

etwas geringer als in Österreich.

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432 

Abb. 5 Wahlbeteiligung im internationalen Vergleich



Quelle: International Parliamentary Union (2022).

Als Nächstes betrachten wir die Wahlentscheidungen, wobei wir uns besonders auf die

Wahlanteile von grünen und radikal-rechten Parteien in den oben erwähnten westeuro-

päischen Ländern konzentrieren. Großbritannien berücksichtigen wir hier nicht weiter,

da aufgrund des Mehrheitswahlsystems sowohl die grünen als auch radikal-rechte Par-

teien auf nationaler Ebene von geringer Bedeutung sind.

Aus Abbildung 6 ist ersichtlich, dass in Österreich sowohl die Wähler*innenanteile

für die GRÜNEN als auch die FPÖ relativ hoch sind. Die Wähler*innenanteile für diese

beiden Parteien sind in Deutschland ähnlich hoch, wenn auch der Anteil an radikal-

rechten Wähler*innen geringer ist. Die Schweiz ist in dieser Vergleichsgruppe der soge-

nannte Ausreißer: Mit der seit Jahren starken SVP auf der rechten Seite und den starken

Stimmengewinnen der GRÜNEN beziehungsweise Grünliberalen bei der letzten Natio-

nalratswahl 2019 auf der anderen Seite unterscheidet sich die Schweiz von den anderen

berücksichtigten Ländern in dieser Analyse. In Italien, Spanien und den Niederlanden

sind die Wahlanteile für die GRÜNEN entweder nicht vorhanden oder vernachlässig-

bar, während in allen drei dieser Länder der Anteil der Wähler*innen radikal-rechter

Parteien in etwa gleich hoch ist wie in Österreich. Dabei weist vor allem Italien aufgrund

der Zersplitterung des extrem rechten Lagers hier einen etwas höheren Anteil auf. Was

zeichnet nun das österreichische Ergebnis aus? Es gilt die relativ hohen Wahlanteile so-

wohl der GRÜNEN als auch der FPÖ hervorzuheben. Beiden Parteien sind bereits seit

vielen Jahrzehnten Teil des österreichischen Parteiensystems und konnten somit bereits

sehr früh Wahlerfolge einfahren, im Unterschied zu Ländern wie Italien oder Spanien

bei den GRÜNEN beziehungsweise Deutschland bei der rechtsradikalen AfD.

Als Nächstes betrachten wir die eﬀektive Anzahl von Parteien in einem politischen

System. Der sogenannte „Eﬀective Number of Parties“-Index (ENEP) erfasst die Frag-

mentierung des Parteiensystems. Er berechnet sich, indem die absolute Anzahl von Par-

teien in einem Land herangezogen wird, diese Anzahl aber mit der relativen Stärke der

jeweiligen Partei gewichtet wird, wobei hierfür entweder der Stimmenanteil oder die

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433Wähler*innen und Wahlverhalten

Mandatszahl herangezogen werden kann; hier benutzen wir den Stimmenanteil. Durch

diese Gewichtung ist die eﬀektive Parteienzahl geringer als die tatsächliche Anzahl der

im Parlament vertretenen Parteien. Lediglich bei gleicher Stärke würde die eﬀektive An-

zahl der absoluten Anzahl entsprechen.

Zieht man nun diese Maßzahl, erstellt von Gallagher (2022), heran, so ist aus Ab-

bildung 7 ersichtlich, dass Österreich mit einer eﬀektiven Anzahl von Parteien von 4,2

in etwa im Mittelfeld liegt (Werte auf der y-Achse). Die Niederlande ist mit ihrem zer-

splitterten Parteiensystem am oberen Ende (9,26) anzusiedeln, während Länder wie die

Abb. 6 Wahlanteile grüner und radikal-rechter Parteien

GRÜNEN

und FPÖ (AT), Die GRÜNEN und AfD/NPD/die Basis (DE), GPS/GLP und SVP/SD/Nationale Aktion (CH),



Fratelli (IT), Partia Zieloni und Konfederacia (PL), Greens (UK).

Quelle: Parlgov (2022); Jolly et al. (im Erscheinen).

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434 

Schweiz, Deutschland und Spanien mit Werten von 6,47, 6,18 und 6,07 jeweils einen

etwas höheren Wert als Österreich aufweisen. Italien hingegen liegt zwischen Österreich

und den genannten Ländern, während Großbritannien in diesem Ländervergleich mit

3,23 den kleinsten Wert aufweist.

Die Gründe für diese Unterschiede in der eﬀektiven Zahl der Parteien sind viel-

fältiger Natur. In Österreich gibt es im Unterschied zu Spanien und Italien geringe

ethnische Diversität beziehungsweise regionale Konﬂikte, was sich u.a. in einem ein-

facheren Parteiensystem widerspiegelt, da es in Österreich keine erfolgreichen Regio-

nalparteien auf nationaler Ebene gibt. Auch die 4-Prozent-Hürde, die für den Einzug

in den österreichischen Nationalrat genommen werden muss, sowie die starke Partei-

Abb. 7 ENEP und Volatilität im internationalen Vergleich



siehe Chiaramonte/Emanuel (2015); berechnet nach Pedersen (1979).

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435Wähler*innen und Wahlverhalten

bindung – durchaus auch in Form von formeller Parteimitgliedschaft – führt dazu, dass

die eﬀektive Anzahl von Parteien in Österreich geringer ausgeprägt ist als in anderen

Ländern. Großbritannien mit seinem Mehrheitswahlsystem hingegen weist wenig über-

raschend eine geringere eﬀektive Anzahl von Parteien auf als Österreich. Aber auch

Komponenten eines Mehrheitswahlsystems, wie dies in Italien der Fall ist, sind dafür

verantwortlich, dass der Wert entgegen landläuﬁgen Meinungen dort relativ gering ist.

Auf der x-Achse der Abbildung 7 ist die Wähler*innenvolatilität ablesbar. Die Vo-

latilitätsindex beruht auf Daten von Chiaramonte und Emanuele (2015) und berück-

sichtigt, inwiefern sich Wähler*innenanteile aufgrund neuer Parteien verschoben ha-

ben, aber auch wie stark der Wähler*innenanteil zwischen den Parteien geschwankt

hat. Berechnet wird Volatilität als die gesamte Verschiebung von Stimmen zwischen

zwei Wahlen; die dargestellten Werte ziehen dabei alle Bewegungen von 1992 bis 2015

mit ein. Die Wähler*innenvolatilität ist in Italien (siehe die massive Veränderung des

italienischen Parteiensystems 1992 aufgrund der Korruptionsskandale, die die damals

vorherrschenden Parteien erfasste und in weiterer Folge verschwinden ließ) und den

Niederlanden (hohe absolute Anzahl von Parteien mit relativ kleinem Wahlanteil) am

höchsten, gefolgt von Österreich, welches verschiedenste Parteineugründungen in die-

sem Zeitraum sah (LIBERALES FORUM, BZÖ, NEOS, TEAM STRONACH). Die

geringste Wähler*innenvolatilität weist Großbritannien auf, was angesichts des nach

wie vor dominanten Zweiparteiensystems nicht verwunderlich ist. Relativ stabil blieben

auch die Schweiz sowie Spanien, die jedoch im Unterschied zu Großbritannien eine

größere Anzahl von eﬀektiven Parteien aufweisen.

5. Herausforderungen für die Zukunft

Obwohl mit der Wahlrechtsreform 2007 der Wahlzyklus von vier auf fünf Jahre ver-

längert wurde, zeichnen sich die letzten Nationalratswahlen dadurch aus, dass in noch

kürzeren Abständen gewählt wurde. 2017 wurde bereits nach vier Jahren gewählt, 2019

aufgrund des Ibiza-Skandals bereits nach zwei Jahren. Die gegenwärtigen Entwicklun-

gen und politischen Skandale lassen den Verdacht aufkommen, dass auch die derzeitige

Legislaturperiode nicht vollständig bis 2024 ausgeschöpft wird, sondern (etwas) vorzei-

tig gewählt wird. Welche Auswirkungen diese Skandale auf die Wahlbeteiligung sowie

die Wahlentscheidungen haben werden, ist noch schwer einzuschätzen. Analysen zu

vorherigen Skandalen im Zuge der Nationalratswahlen 2017 und 2019 lassen darauf

schließen, dass jene Parteien, die von den Skandalen betroﬀen sind, an Wähler*innen-

unterstützung verlieren werden, dass sie aber bei den Wähler*innen, die eine starke

Parteiidentiﬁkation mit der betroﬀenen Partei aufweisen, wenig bewirken werden. Die

Unterstützung für die betroﬀene Partei wird in dieser Wähler*innengruppe weiterhin

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436 

gegeben sein (Plescia et al. 2021; Eberl et al. 2020). Wie bereits seit den 1980er-Jahren

ersichtlich, kommt es auch in Österreich zu Veränderungen im politischen Raum und

damit einhergehend in der emensetzung. Neben dem ema der Migration sind

dies emen im Bereich des Umwelt- und Klimaschutzes. Durch die COVID-19-Pan-

demie sind des Weiteren die emen Gesundheit, staatliche Eingriﬀe und individuelle

Freiheit bei einigen Wähler*innen wichtiger geworden, was zum Aufstieg einer neuen

Partei (Menschen – Freiheit – Gesundheit, MFG) geführt hat. Wie sehr sich diese e-

men verfestigen und zu einer dauerhaften Konﬂiktlinie in Österreich führen können,

wird sich in den nächsten Jahren zeigen. Auf jeden Fall führt dies schon mal zu einer

Polarisierung in der österreichischen Bevölkerung, wie Wagner und Eberl (2022) mit

aktuellen Daten zeigen konnten. Der Ukrainekrieg könnte auch zu einer neuen e-

mensetzung im Bereich der Sicherheit- und Neutralitätspolitik führen, genauso wie das

ema der Europäischen Integration und der damit einhergehenden Friedenssicherung

an Bedeutung gewinnen könnte. Besonders diese letztgenannten emen könnten zu

einer größeren Unterstützung der Volksparteien ÖVP und SPÖ führen, da diese mit

diesen emen stark verbunden werden.

Gleichzeitig wird die beobachtete erhöhte Volatilität unter den Wähler*innen er-

halten bleiben, auch bedingt durch den demographischen Wandel und die dadurch

nochmals verstärkte Abnahme an Parteibindungen. Kurzfristige Faktoren inklusive der

verschiedenen Krisen werden auf das Wahlverhalten verstärkt Einﬂuss nehmen sowie

auch die Wahlbeteiligung bedingen. In diesem Zusammenhang wird es auch von Inter-

esse sein, die langfristigen Auswirkungen der Absenkung des Wahlalters zu beobachten:

Konnte dadurch ein langfristiger erhöhter Wahlhabitus in der österreichischen Wäh-

ler*innenschaft erzielt werden? Vergleichende Studien mit anderen Ländern können

darüber Aufschluss geben.

Gleichzeitig gilt es die abnehmende Zufriedenheit mit dem Funktionieren der öster-

reichischen Demokratie und den Vertrauensverlust in politische Institutionen wie dem

Parlament oder der Regierung zu beobachten (Rathkolb/Aichholzer 2021; Kowarz/

Pollak 2020; Krejca et al. 2021), um einem schleichenden Legitimationsverlust der

demokratischen Institutionen entgegenzuwirken. In diesem Zusammenhang bedarf es

auch weiterführender Analysen zu Politikverdrossenheit und Polarisierung in der öster-

reichischen Wähler*innenschaft: Welche Wähler*innengruppen betriﬀt dies? Zu wel-

chen emen? Und inwiefern sind diese emotional aufgeladen? Für die Auswirkung auf

die demokratische politische Stabilität Österreichs sind dies zentrale Fragen, die es gilt,

kontinuierlich zu beobachten und zu analysieren.

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viecer.univie.ac.at abgerufen werden.

Wissenschaftliche Daten zur Austrian National Election Study (2008, 2013, 2017, 2019)

können unter https://data.aussda.at/dataverse/autnes heruntergeladen werden.

Übungsfragen

 Beschreiben Sie die wichtigsten Wahlschulen und ihre Ausrichtung!

 Was beinhalten die Begriﬀe „Issue Salienz“ und „Issue Ownership“?

Welche „Cleavages“ beschreiben laut Lipset und Rokkan europäische Gesellschaften?

Wie lässt sich der Trend in der Wahlbeteiligung bei österreichischen Nationalrats-

wahlen zusammenfassen?

 Wie setzt sich der „Eﬀective Number of Parties“-Index zusammen?

Wie hat sich das Wahlverhalten in Österreich seit den 1980er-Jahren verändert und

wieso?

Hängt die Links-Rechts-Selbsteinstufung von Wähler*innen mit ihrer Wahlentschei-

dung zusammen?

 Welche Parteien wurden 2017 eher von Männern, welche eher von Frauen gewählt?

 Welche Parteien haben 2017 bei der urbanen Bevölkerung eher gepunktet?

 Was sind Nischenparteien?

Anhang

Tab. A.1 Nationale Wahlen für internationale Vergleiche (Wahlbeteiligung, ENEP, Volatilität,

Wahlanteil grüner und radikal-rechter Parteien)

Land Wahl Datum

Österreich Nationalratswahl 29. September 2019

Deutschland Bundestagswahl 26. September 2021

Schweiz Nationalratswahl 20. Oktober 2019

Spanien Parlamentswahl 10. November 2019

Italien Parlamentswahl 4. März 2018

Niederlande Parlamentswahl 15. März 2021

Polen Parlamentswahl 13. Oktober 2019

Vereinigtes Königreich Unterhauswahl 12. Dezember 2019

Quelle: eigene Darstellung.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Politische Partizipation

abseits von Wahlen



Zusammenfassung

9Es gibt unterschiedliche Formen der politischen Partizipation abseits von Wahlen, je nach

Grad der Institutionalität der Form.

9

von Produkten.

9Nebst der klassischen Wahlteilnahme bietet Österreich seinen Bürger*innen auch drei

Formen der direkten Demokratie zur Beteiligung: das Volksbegehren, die Volksabstim-

-

ren, welche den Charakter einer Initiative haben. Damit können Bürger*innen selbst ein

Thema auf die politische Agenda setzen.

9Die politischen Themen, die den Bürger*innen wichtig sind, werden immer vielfältiger. Die

 

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titionen oder Demonstrationen gemacht. Nach wie vor (oder besser gesagt wieder) stellt

auch die Umwelt ein zentrales Thema dar. Gerade durch die Fridays for Future-Bewegung

hat das Thema erneut an Popularität gewonnen.

9Das Internet stellt eine Herausforderung für Wissenschaft und Politik dar, wenn es um

partizipatorische Teilnahme geht. Es bietet sowohl Chancen als auch Gefahren (Stichwort:

Hasskommentare).

1. Einleitung

Politische Partizipation wird gemeinhin als freiwilliges Verhalten von Personen deﬁ-

niert, welches sich zum Ziel setzt, Einﬂuss auf die Ausgestaltung politischer Entschei-

dungen und Einﬂuss auf die Gestaltung gesellschaftlicher Werte zu nehmen (Barnes/

Kaase 1979, 42; van Deth 1986, 262; Verba/Nie 1972, 2).

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442 

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Eine Herausforderung für das Konzept der politischen Partizipation stellt heutzuta-

ge das Internet dar. Mit den sozialen Netzwerken wie Facebook, Twitter oder YouTube

tun sich ganz neue Möglichkeiten der Mitsprache auf. Ob das Posten oder Teilen von

Online-Inhalten unter politische Partizipation fällt, darüber ist sich die Literatur bis

dato uneinig, auch weil die Möglichkeiten rasant wachsen. eocharis und van Deth

(2018, 3 f.) nennen in ihrem Buch „Political Participation in a Changing World“ die

sogenannte „ice-bucket challenge“ als Beispiel für die Schwierigkeit, etwas als politische

Partizipation zu deﬁnieren oder zu erkennen. Zur Erinnerung: Im Rahmen der „ice-

bucket challenge“, welche 2014 in Kalifornien ihren Anfang nahm, wurde online dazu

aufgerufen sich einen Kübel Eis-Wasser über den Kopf zu schütten, ein Video davon zu

machen, es dann online zu posten und eine*n Nachahmer*in zu nominieren. Das Ziel

der Challenge war es, Aufmerksamkeit für die Nervenkrankheit Amyotrophe Lateral-

sklerose (ALS) zu schaﬀen. Dieses Ziel konnte auch erreicht werden. Weltweit wurden

Millionen solcher Videos online gestellt und das Komitee der ALS-Vereinigung freute

sich ein Jahr später über 220 Millionen Dollar Spenden. Aber ist das jetzt politische

Partizipation? Das Beispiel zeigt uns, dass, je mehr Möglichkeiten wir zur politischen

Teilhabe haben, desto wichtiger ist einerseits eine klare Konzeptdeﬁnition und anderer-

seits eine anhaltende Debatte darüber.

Für das empirische Konzept der politischen Partizipation bedeutet das, dass es auf

vielfältige Weise konzipiert und analysiert werden kann (Ekman/Amnå 2012). In der

wissenschaftlichen Literatur haben sich in den vergangenen Jahrzehnten daher unter-

schiedliche Unterscheidungskriterien entwickelt, wie sich die klassischste Form der Par-

tizipation, also die Teilnahme an Wahlen, von anderen Formen, wie unter anderem

der Beteiligung an Demonstrationen unterscheidet (Barnes/Kaase 1979; Ekman/Amnå

2012; Marien et al. 2010; Sabucedo/Arce 1991; van Deth 2014).

Die etablierteste Art der Diﬀerenzierung bezieht sich auf die Institutionalität der

Partizipationsform (siehe Barnes/Kaase 1979, 409–477). So lässt sich die politische

Partizipation in institutionelle und nicht-institutionelle Formen trennen. Unter insti-

tutionell versteht man vor allem Formen, die sich direkt auf eine politische Institution

oder den politischen Prozess beziehen (Hooghe/Marien 2013; Topf 1995). In der Praxis

sind das die Wahlteilnahme, die Mitgliedschaft in einer Partei oder einer Interessens-

gemeinschaft, das Kontaktieren von Politiker*innen und das Nutzen von direkt-demo-

kratischen Instrumenten. Nicht-institutionell sind Formen, die nicht in unmittelbarem

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443Politische Partizipation abseits von Wahlen

Zusammenhang mit einer politischen Institution oder dem elektoralen Prozess stehen.

Beispiele hierfür sind die Teilnahme an Demonstrationen, „Boycotting“ oder „Buycot-

ting“ von Produkten oder auch das Unterzeichnen von Petitionen. Wesentlich ist, dass

all diese nicht-institutionellen Formen ein politisches Ziel haben müssen. Das reine

Boykottieren einer bestimmten Marke, weil einem diese zum Beispiel nicht gefällt, ist

allein freilich keine Form von politischer Partizipation.

Da gerade Formen der nicht-institutionellen Partizipation stetig zunehmen und es

nicht immer klar zu unterscheiden ist, welche neue Form politisch oder nicht politisch

ist, hat van Deth (2014, 354–360) eine Minimaldeﬁnition sowie Regeln entworfen,

die uns bei der Entscheidung, ob etwas als nicht-institutionelle politische Partizipation

gewertet werden kann oder nicht, helfen sollen. Erstens sollte es sich dabei um ein Ver-

halten handeln. Zweitens sollte dieses Verhalten freiwillig sein. Drittens soll die Aktivi-

tät von einem*einer Wähler*in – also nicht von Politiker*innen, Lobbyist*innen oder

Beamt*innen – ausgeführt werden. Letztlich muss sich die Aktivität an die Regierung,

den Staat oder die Politik richten. Sie muss sich also in der gesellschaftlichen Sphäre

des Politischen beﬁnden. Diese vier Grundregeln sollen uns dabei helfen zu deﬁnieren,

ob in der Schnelllebigkeit unserer Gesellschaft etwas als politische, nicht-institutionelle

Partizipation deﬁniert werden kann oder nicht. Dies ist insbesondere wichtig, da mit

dem Aufkommen sozialer Medien auch eine Vielfalt neuer politischer Partizipations-

formen (oder eben nicht) entstanden ist.

Im folgenden Kapitel wird die gegenwärtige Situation der politischen Partizipation

und deren beliebteste Formen (Parteimitgliedschaft, Nutzen von direktdemokratischen

Instrumenten, Demonstrationen und Petitionen) in Österreich näher beleuchtet. Des

Weiteren werden aktuelle Forschungsergebnisse zu dieser ematik vorgestellt. An-

schließend, in Abschnitt 3. dieses Kapitels, werden die Rahmenbedingungen und der

geschichtliche Hintergrund verschiedener Formen politischer Partizipation besprochen.

Zuletzt soll Österreich noch in den internationalen Kontext eingebettet werden, indem

es mit weiteren europäischen Ländern verglichen wird.

2. Gegenwärtige Situation

Lange Zeit galt die Teilnahme an politischen Wahlen als die Kernform der politischen

Partizipation in Österreich. Doch seit geraumer Zeit beﬁndet sich der Anteil der Wäh-

lenden in Österreich in einem Abwärtstrend (BMI 2019). Dies ist insbesondere prob-

lematisch, weil die politische Wahlteilnahme der Bürger*innen als ein Zeichen der De-

mokratiequalität gewertet wird (Franklin 2004; van Deth 2014). Nehmen also immer

weniger Bürger*innen an Wahlen teil, so schwindet einerseits die Verbindung zwischen

den Bürger*innen und dem politischen System und andererseits wird der Demokratie

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444 

zunehmend die Legitimation entzogen (Schwarzer/Zeglovits 2009). Doch soll es hier

nicht ums Wählen (siehe dazu Kritzinger/Wagner in diesem Band), sondern um andere

Formen der politischen Partizipation abseits von Wahlen gehen, welche die Verbindung

zwischen den Bürger*innen und dem politischen System stärken. Eine Übersicht über

die weiteren Formen der Partizipation, die abseits vom Wahlgang in Österreich aus-

geübt werden können, ﬁndet sich in Tabelle 1. In den folgenden Subkapiteln werden

die für den österreichischen Fall relevantesten Formen beschrieben und auf die aktuelle

Situation eingegangen.

Tab. 1 Übersicht über Partizipationsformen abseits von Wahlen

Institutionelle Formen Nicht-institutionelle Formen

• Parteimitgliedschaft

• Nutzen von direktdemokratischen Inst-

rumenten:

- Volksabstimmung

- Volksbegehren

- Volksbefragung

• Mitgliedschaft in Vereinen

• Kontaktieren von Politiker*innen

• Teilnahme an Demonstrationen

• Boykottieren/Buykottieren von Produk-

ten

• Unterschreiben von Petitionen

• Tragen politischer Abzeichen

• Geldspenden

2.1 Institutionelle Formen der Partizipation

2.1.1 Parteimitgliedschaft

In der wissenschaftlichen Debatte gilt Österreich als der Archetypus eines Parteien-

staates. Charakteristisch für diese Form des demokratischen politischen Systems ist

die Dominanz der politischen Parteien, welche eine quasi-monopol Stellung in der

Interessensvertretung haben (Dolezal 2019a, 137). Die Zivilgesellschaft ist in solchen

Systemen tendenziell eher schwach ausgeprägt und folglich sind institutionelle Partizi-

pationsformen die beliebtere Form der politischen Teilhabe. Eine davon ist die Partei-

mitgliedschaft. Sie war und ist ein vergleichsweise häuﬁg genutztes Mittel, um sich

in Österreich institutionell politisch und gesellschaftlich zu beteiligen. Fast jede*jeder

Zehnte hat derzeit in Österreich ein Parteibuch.

2.1.2 Direkte Demokratie

Obwohl Österreich eine parlamentarische Demokratie ist, räumt die Bundesverfassung

(BV) dem*der Bürger*in einige Möglichkeiten zur direkten, institutionellen Teilhabe

ein. Zu nennen sind die Nutzung mehrerer direktdemokratischer Instrumente. Am

bekanntesten sind wohl die Teilnahme an einer Volksabstimmung, an einer Volksbe-

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445Politische Partizipation abseits von Wahlen

fragung sowie an einem Volksbegehren. Alle drei Möglichkeiten sind Instrumente der

direkten Demokratie auf Bundesebene. Folgend sollen hier alle Instrumente vorgestellt

werden, bevor in Abschnitt 3. Dieses Kapitels der rechtliche und historische Hinter-

grund beleuchtet wird.

Bei einer Volksabstimmung triﬀt das Volk zu einer vom Parlament vorgeschlage-

nen Angelegenheit die letztinstanzliche Entscheidung, die rechtlich bindend ist. Obli-

gatorisch ist eine Volksabstimmung, wenn es zu einer Gesamtrevision der Verfassung

kommt (Wirnsberger/Haller 2015). Gegenstand einer Volksabstimmung ist entweder

ein Gesetzesbeschluss des Nationalrats, welcher Gesetzeskraft erlangen soll, oder – auf

Vorschlag der Bundesversammlung – die Absetzung des Bundespräsidenten.1 Zudem

kann eine Volksabstimmung auch von einem Drittel des Nationalrates oder des Bun-

desrates zu einem Verfassungsgesetz initiiert werden.

Das Ergebnis einer Volksbefragung ist hingegen unverbindlich und hat lediglich

einen beratenden Charakter. Im Gegensatz zur Volksabstimmung wird sie vor der parla-

mentarischen Beschlussfassung durchgeführt. Eingeführt wurde die Volksbefragung erst

1989. Die Volksbefragung sieht entweder Ja-Nein-Fragen zur Abstimmung vor oder

zwei alternative Lösungsansätze. Inhaltlich muss es sich bei der Volksbefragung um eine

„Angelegenheit von grundsätzlicher und gesamtösterreichischer Bedeutung handeln“.2

Beide, Volksabstimmung und Volksbefragung, werden durch die Entschließung

des*der Bundespräsidenten*Bundespräsidentin angeordnet.

Im Vergleich zu den beiden oben genannten Möglichkeiten, hat das Volksbegehren

einen initiativen Charakter, sprich die Bürger*innen können selbst Gesetzesvorschläge

auf die politische Agenda des Nationalrats setzen. Bevor das Anliegen aber Verhand-

lungsgegenstand im Nationalrat wird, muss es noch das Einleitungs- sowie das Ein-

tragungsverfahren durchlaufen (siehe Abschnitt 3.). Besteht das Begehren diese beiden

Verfahren und können die Initiatoren mindestens 100.000 Unterschriften vorlegen,

muss das Anliegen im Nationalrat diskutiert werden. Nach spätestens vier Monaten

muss der zuständige Ausschuss Bericht über seine Arbeit erstatten. Dann wird das An-

liegen dem Plenum zur Diskussion vorgelegt.

Inhalt eines Volksbegehrens kann nur ein Anliegen sein, für das der Bundesgesetz-

geber zuständig ist. Die Ergebnisse von Volksbegehren sind rechtlich nicht bindend und

bleiben meist ohne weitreichende politische Konsequenzen (Wirnsberger/Haller 2015).

Der Nationalrat muss keinen Gesetzesbeschluss fassen.

1 Siehe „Volksabstimmung“ auf der Webseite oesterreich.gv.at: https://www.oesterreich.gv.at/

themen/leben_in_oesterreich/buergerbeteiligung_direkte_demokratie/Seite.320411.html

(23.05.2022).

2 Siehe „Volksbefragung“ auf der Webseite oesterreich.gv.at: https://www.oesterreich.gv.at/

themen/leben_in_oesterreich/buergerbeteiligung_direkte_demokratie/Seite.320410.html

(23.05.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

446 

2.2 Nicht-institutionelle Formen der Partizipation

2.2.1 Demonstrationen

Das Mittel der Demonstration wurde in Österreich vermutlich noch nie so häuﬁg ge-

nutzt wie seit Beginn der COVID-19-Krise. Fast jedes Wochenende wurde in Wien und

auch in anderen Landeshauptstädten demonstriert oder Kundgebungen abgehalten.

ematisch ging es dabei seit dem Ausbruch der COVID-19-Krise mehrheitlich um

die Beschneidung von Freiheitsrechten aufgrund der Corona-Maßnahmen, aber auch

um zahlreiche verschwörungstheoretische Inhalte im Zusammenhang mit COVID-19

(Eberl/Lebernegg 2021a). Politisch wurden diese Demonstrationen mehrheitlich von

rechten Gruppierungen beziehungsweise von der rechtspopulistischen Freiheitlichen

Partei Österreichs (FPÖ) angeführt oder unterstützt (Eberl/Lebernegg 2021b). Dies

ist insofern außergewöhnlich, als dieses Mittel des nicht-institutionellen politischen

Protests bis dahin mehrheitlich von linken Parteien und Bündnissen verwendet wurde

(Giugni/Grasso 2019; Norris et al. 2005). So auch noch vor der COVID-19-Krise. Re-

gelmäßig demonstrierten freitags Schüler*innen, Student*innen und Klimaaktivist*in-

nen gegen die nationale und internationale Klimapolitik. Dazu aufgerufen wurden sie

von der Fridays for Future-Bewegung. Diese international tätige Bewegung setzt es sich

zum Ziel, auf das ema Klimapolitik, erstens, aufmerksam zu machen und, zweitens,

konkrete Forderungen an die Politik zu stellen. Obwohl dem Klima-Protest während

der COVID-19-Krise eher weniger Aufmerksamkeit zuteilwurde, ﬂachte der Protest

nicht ab, sondern wurde hauptsächlich online fortgeführt. Für beide Lager, also sowohl

für das rechte COVID-19-Maßnahmen-skeptische als auch für das linke, spielen die so-

zialen Medien generell eine große Rolle. Die Demonstrierenden und Unterstützenden

werden hauptsächlich über die sozialen Medien wie Facebook, Instagram oder Telegram

mobilisiert und über aktuelle emen informiert. Dies ist im Vergleich zu früheren

Protest-Bewegungen eine große Veränderung.

2.2.2 Petitionen

Auch für das Erstellen von Petitionen spielt das Internet eine große Rolle. Mussten

Unterschriften früher noch eher mühsam auf der Straße und im Freund*innen- und

Bekannten-Kreis gesammelt werden, so können sie heute via Online-Plattformen wie

openPetition oder change.org gesammelt werden. Empfänger*innen von Petitionen kön-

nen sowohl Politiker*innen, Parteien oder die Regierung sein, aber auch Konzerne und

Interessengemeinschaften. Zum Beispiel hat die Stadt Wien zur schnelleren und prak-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

447Politische Partizipation abseits von Wahlen

tischeren Einreichung eine Petitionsplattform3 eingerichtet, wo aktuelle Petitionen auf-

gelistet sind.

Nebst den drei bereits beschriebenen Instrumenten der direkten Demokratie auf

Bundesebene, gibt es noch zwei weitere Möglichkeiten der direkten Beteiligung, die

hier allerdings als nicht-institutionelle Formen eingestuft werden. Sie unterscheiden

sich insofern von der Volksabstimmung, der Volksbefragung und dem Volksbegehren,

als sie an weniger Voraussetzungen gebunden sind beziehungsweise durch das Sammeln

von Unterschriften für ein bestimmtes ema und das folgende Überreichen an eine*n

Politiker*in eher dem Charakter einer Petition entsprechen als dem Charakter eines

direkt demokratischen Instrumentes. Obwohl beide Instrumente letztlich den Staat

miteinbinden, kann hier argumentiert werden, dass der Fokus eher auf dem Sammeln

von Unterschriften und dessen Überreichen an beziehungsweise Kontaktieren von Poli-

tiker*innen liegt. Bei beiden Instrumenten kommt es außerdem infolge zu keiner direkt

demokratischen Abstimmung.4

Erstens wäre da das Instrument der parlamentarischen Bürgerinitiative. Damit kön-

nen Wähler*innen ein bestimmtes Anliegen in Form einer Petition vor den Nationalrat

bringen. Dazu sind mindestens fünfhundert Unterschriften wahlberechtigter österrei-

chischer Staatbürger*innen notwendig.5 Inhaltlich können nur Anliegen eingereicht

werden, für die der Bund in Gesetzgebung und Vollziehung zuständig ist.

Die zweite Möglichkeit für eine*n Bürger*in ein bestimmtes Anliegen vor den Na-

tionalrat zu bringen, ist die parlamentarische Petition. Dabei wird das Anliegen stell-

vertretend durch eine*n Nationalratsabgeordnete*n vor das Parlament gebracht bezie-

hungsweise im Ausschuss für Petitionen und Bürgerinitiativen behandelt.

Forschungsergebnisse. Nutzung (nicht)institutioneller Formen

der Partizipation

Zur Nutzung institutioneller und nicht-institutioneller Formen der Partizipation wurden

im Frühjahr 2020 im Rahmen des Projekts Austrian Democracy Lab (ADL) mithilfe des

Demokratieradars rund 4.500 Bürger*innen befragt. Der Demokratieradar ist eine halb-

jährliche repräsentative Umfrage zum aktuellen Stand der Demokratie in Österreich.

3 Siehe „Petitionsplattform“ auf der Webseite der Stadt Wien: https://www.wien.gv.at/petition/

online/ (13.04.2022).

4 Dementsprechend soll hier auch nochmal auf die Schwierigkeit der Einordnung als institu-

tionelle oder nicht-institutionelle Partizipation verwiesen werden.

5 Siehe dazu „Parlamentarische Bürgerinitiative“ auf der Webseite oesterreich.gv.at: https://

www.oesterreich.gv.at/themen/leben_in_oesterreich/buergerbeteiligung___direkte_demo-

kratie/1/Seite.320440.html (23.05.2022)

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448 

-



Tabelle 2 zeigt, wie oft im Jahr 2020 drei unterschiedliche institutionelle Formen der

   

der größte Teil der Befragten keine der drei Formen im vergangenen Jahr getätigt hat,

also weder eine*n Politiker*in kontaktiert, noch in einer politischen Partei oder in einer

anderweitigen sozialen Bewegung mitgearbeitet hat. Die beiden letzteren Formen

wurden aber von zumindest vier Prozent beziehungsweise sechs Prozent monatlich

praktiziert. Acht Prozent geben immerhin an, mindestens ein- bis zweimal pro Jahr ei-





Abseits der institutionellen Formen haben sich in den vergangenen Jahren aber auch

unzählige nicht-institutionelle Formen entwickelt beziehungsweise an Beliebtheit ge-

     -

ture-Bewegung, die weltweit große Demonstrationen oder Besetzungen gegen den



gegen die aktuelle Corona-Politik, die sich seit dem Beginn der Pandemie im Winter

2020 mehren. Dies sind nur die zwei jüngsten von zahlreichen politischen Bewegun-

gen, die abseits von Wahlen und institutionellen Formen unzählige Bürger*innen zur

politischen Partizipation mobilisieren konnten. Gemeinsam haben all diese Bewegun-



       

Demonstrationen organisieren, Kundgebungen und Besetzungen veranstalten, große

         

Tab. 2 Institutionelle Partizipation

Quelle: Austrian Democracy Lab (2020); Demokratieradar Welle 5 (Daten gewichtet); eigene

Berechnung.

Wie oft pro Jahr: Eine*n Politiker*in

kontaktiert?

(in %)

In einer Partei oder

politischen Gruppie-

rung mitgearbeitet?

(in %)

In einer sozialen

Gruppierung mit-

gearbeitet?

(in %)

Nie 85 90 76

1- bis 2-mal pro Jahr 8 3 10

Vierteljährlich 4 1 5

Halbjährlich 1 0 1

Dreivierteljährlich 1 1 2

Monatlich 2 4 6

N 4.486 4.482 4.475

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

449Politische Partizipation abseits von Wahlen

Österreicher*innen diese Formen praktizieren, wurde ebenfalls im Rahmen des Demo-

kratieradars im Frühjahr 2020 abgefragt.

In Tabelle 3 und 4 sind die sechs gängigsten Formen der nicht-institutionellen Partizi-

pation aufgelistet.6-

zeichnen von Petitionen sowie das Boykottieren von Produkten. Ersteres haben 23 Pro-





unterzeichnet zu haben. Das Boykottieren von Produkten (aus politischen Gründen) ist

 

Drittel tun dies sehr regelmäßig. Jede*r Zehnte gibt an, es zumindest ein- bis zweimal

pro Jahr zu tun. Die unbeliebteste Form der nicht-institutionellen Beteiligung ist ge-

mäß der Befragung das Tragen eines politischen Abzeichens oder Kampagnenstickers.

Rund 92 Prozent aller 4.484 Befragten antworteten auf diese Frage mit „nie“. Das ist

  -

fragten Formen.

Was sagen uns diese Zahlen nun zum aktuellen Stand der politischen Partizipation

in Österreich abseits von Wahlen? Zum einen lässt sich festhalten, dass die Österrei-

-



des Demokratieradars antwortete auf alle Fragen nach ihrer politischen Teilhabe (ab-

6 Es sei hier verwiesen, dass die Liste der unkonventionellen Partizipationsformen durch die

zunehmende Relevanz des Internets stetig verlängert werden kann.

Tab. 3 Nicht-institutionelle Partizipation I

Quelle: Austrian Democracy Lab (2020); Demokratieradar Welle 5 (Daten gewichtet);

eigene Berechnung.

Wie oft pro Jahr: Petition unter-

zeichnet?

(in %)

Politisches Ab-

zeichen/Sticker

getragen?

(in %)

An legaler

Demonstration

teilgenommen?

(in %)

Nie 65 92 88

1- bis 2-mal pro Jahr 23 4 8

Vierteljährlich 7 1 2

Halbjährlich 1 0 0

Dreivierteljährlich 2 1 1

Monatlich 2 1 0

N 4.466 4.484 4.491

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

450 

gesehen von Wahlen) mit Ablehnung. Vergleicht man die Zahlen mit anderen Ländern

(siehe Abschnitt 4.) sind die Österreicher*innen sehr behäbig. Wie wir gleich erfahren

   

des politischen Systems.

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Stand in Abschnitt 2. dieses Kapitels noch die aktuelle Situation in Österreich im Vor-

dergrund, so beschäftigen wir uns nun mit der rechtlichen Verankerung und dem histo-

rischen Kontext der wichtigsten Formen der institutionellen und nicht-institutionellen

Partizipation in Österreich.

3.1 Institutionelle Formen der Partizipation

3.1.1 Parteimitgliedschaft

Formell geregelt wird die Parteimitgliedschaft in den Parteistatuten einer Partei. Darin

werden etwa die Rechte und Pﬂichten der Mitglieder festgelegt sowie auch die Gründe,

welche zu einem Parteiausschluss führen können, klar deﬁniert. Nebst der klassischen

Mitgliedschaft bieten manche Parteien mittlerweile auch abgeschwächte Formen der Teil-

nahme an der Partei an, beispielsweise indem sie den Parteisympathisant*innen den Sta-

tus als Unterstützer*in anbieten. Auch deren Rechte und Pﬂichten werden in den Partei-

Tab. 4 Nicht-institutionelle Partizipation II

Quelle: Austrian Democracy Lab (2020); Demokratieradar Welle 5 (Daten gewichtet); eigene Be-

rechnung.

Wie oft pro Jahr: Produkt

boykottiert?

(in %)

Für politisches Anlie-

gen Geld gespendet?

(in %)

Ehrenamtlich

gearbeitet?

(in %)

Nie 50 90 92

1- bis 2-mal pro Jahr 10 6 4

Vierteljährlich 7 2 1

Halbjährlich 2 0 0

Dreivierteljährlich 3 0 1

Monatlich 27 2 1

N 4.424 4.482 4.484

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

451Politische Partizipation abseits von Wahlen

statuten geregelt. Dass es diese neue Form, die als Parteimitgliedschaft „light“ bezeichnet

werden kann, gibt, kann als Reaktion auf die sinkende Nutzung der Parteimitgliedschaft

als eine Form der institutionellen Partizipationsmöglichkeit verstanden werden (Gauja

2015; Scarrow 2014). Eine Studie von Krouwel (2012), die die Trends der Parteimitglied-

schaften in westlichen Staaten analysiert, kommt zu dem Schluss, dass in Österreich bis in

die 1970er-Jahre noch rund dreißig Prozent des Elektorates eine Mitgliedschaft bei einer

Partei innehatten (Krouwel 2012, 232). Das war im Vergleich zu den anderen Ländern

ein absoluter Spitzenwert. In anderen Staaten nahm die Parteimitgliedschaft schon ab den

frühen 50er-Jahren deutlich ab. Im Laufe der Jahrzehnte sank aber auch in Österreich die

Zahl der Parteimitglieder. Vor allem in den frühen 1990ern mussten die österreichischen

Parteien einen enormen Rückgang an Mitgliedern verkraften.

Aktuell sind etwa 13 Prozent der Wähler*innen Mitglied einer politischen Partei.

Dies ist im Vergleich zu den anderen untersuchten Ländern nach wie vor ein hoher

Wert, wenn man bedenkt, dass beispielsweise in Irland dieser nur mehr ein Prozent

des Elektorats beträgt. Auch Dolezal (2019a) kommt so folglich zum Schluss, dass die

Parteimitgliedschaft nach wie vor eine häuﬁge Form der institutionellen Teilhabe in

Österreich ist, auch wenn sie stetig sinkt.

3.1.2 Direkte Demokratie

Wie bereits erwähnt, räumt die Bundesverfassung den Bürger*innen mehrere direkt-

demokratische Rechte ein. Die genauen Abläufe werden dabei im Bundesverfassungs-

gesetzt (B-VG) geregelt, genauer gesagt im zweiten Hauptstück „Gesetzgebung des

Bundes“, Abschnitt D „Der Weg der Bundesgesetzgebung“.7

Artikel 43 bis 48 des Bundesverfassungsgesetzes (B-VG) deﬁnieren dabei das Vor-

gehen und die Voraussetzungen für die Volksabstimmung. Gemäß Artikel 43 B-VG

„ist jeder Gesetzesbeschluss des Nationalrates, […], [einer Volksabstimmung zu un-

terziehen], wenn der Nationalrat es beschließt oder die Mehrheit der Mitglieder des

Nationalrates es verlangt“. Verpﬂichtend ist eine Volksabstimmung bei einer Gesamt-

änderung der Bundesverfassung oder bei einer Teiländerung, wenn das ein Drittel des

Nationalrates oder des Bundesrates verlangen (Art 44 Abs 3 B-VG). In einem nächsten

Schritt wird die Volksabstimmung vom Bundespräsidenten angeordnet (Art 46 Abs 1

B-VG). Nach Artikel 45 BV-G entscheidet dann die Mehrheit der gültig abgegebenen

Stimmen. Das Ergebnis ist amtlich zu verlautbaren.

7 Siehe „Bundesrecht konsolidiert: Gesamte Rechtsvorschrift für Bundes-Verfassungsgesetz,

Fassung vom 20.05.2022“ auf der Webseite des Rechtsinformationssystems des Bundes,

https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnum-

mer=10000138 (20.05.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

452 

Zur Volksabstimmung kam es bis dato lediglich zweimal. Das erste Mal im Jahr

1978, als es um die Inbetriebnahme des Kraftwerks Zwentendorfs ging beziehungs-

weise im weiteren Sinne um die friedliche Nutzung von Kernenergie in Österreich.

Die Abstimmenden lehnten das Vorhaben der friedlichen Nutzung der Kernenergie

mit 50,5 Prozent ab. Zur zweiten Volksabstimmung kam es 1994 im Zuge des ge-

planten Beitritts Österreichs zur Europäischen Union (EU). Basierend auf 66,6 Prozent

Ja-Stimmen (33,4 % Nein-Stimmen) trat Österreich 1995 der EU bei.

Das Volksbegehren ist in Artikel 41, Absatz 2 und 3 BV-G geregelt. Absatz 2 schreibt

vor, dass „jedes von 100.000 Stimmberechtigten oder von je einem Sechstel der Stimm-

berechtigten dreier Länder unterstützte Volksbegehren von der Bundeswahlbehörde

dem Nationalrat zur Behandlung vorzulegen“ ist. Zuvor muss das Begehren aber noch

zwei Verfahren durchlaufen. Nämlich das Einleitungs- und das Eintragungsverfahren.

Beim Einleitungsverfahren muss das Anliegen zunächst beim Bundesministerium

für Inneres (BMI) angemeldet werden, welches dann innerhalb von zwei Wochen ent-

scheidet, ob das Vorhaben zugelassen wird oder nicht. Wird es zugelassen, müssen

von Seiten der Initiator*innen mindestens 8.4018 Unterstützungserklärungen vorge-

legt werden. Diese gelten dann auch automatisch als Unterschriften für das eigentliche

Volksbegehren. Wenn das Einleitungsverfahren positiv abgeschlossen werden konnte,

beginnt das Eintragungsverfahren.

Zunächst legt das BMI eine achttägige Eintragungsphase fest. Während dieser Zeit

können alle für die Nationalratswahl berechtigten Wähler*innen das Vorhaben unter-

stützen. Ein Volksbegehren wurde erfolgreich eingereicht, wenn es von mindestens

100.000 Wähler*innen oder je einem Sechstel der Stimmberechtigten aus drei Bundes-

ländern unterstützt wird (Öhlinger 2014). Verläuft auch die Eintragungsphase positiv,

wird das Anliegen vom BMI zum Nationalrat weitergeleitet, welcher es dem fachlich

entsprechenden Ausschuss zuteilt. Dort kommt es zu Vorberatungen, indem beispiels-

weise Expert*innen oder Sachverständige hinzugezogen werden. Nach spätestens vier

Monaten muss der Ausschuss dem Nationalrat Bericht erstatten. Danach wird das An-

liegen im Nationalrat behandelt.

Der Inhalt eines Begehrens muss eine durch Bundesgesetze geregelte Angelegen-

heit betreﬀen und „kann in Form eines Gesetzesantrags gestellt werden“ (Art 41 Abs 2

B-VG). Ein Volksbegehren hat also einen initiativen Charakter, sprich die Wahlberech-

tigten können so selbst konkrete Anliegen vor den Nationalrat bringen. Das Volksbegeh-

ren ist unter anderem auch deswegen das am häuﬁgsten genutzte direktdemokratische

Instrument (siehe Tab. 5). Seit 1945 wurden insgesamt 57 Volksbegehren eingereicht.

8 Die angeforderte Zahl an Unterstützungserklärungen muss ein Promille von der letzten

Volkszählung entsprechen (siehe „Volksbegehren“ auf der BMI-Webseite: https://www.bmi.

gv.at/411/start.aspx#pk_01, 20.05.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

453Politische Partizipation abseits von Wahlen

Tab. 5 Alle Volksbegehren von 1945 bis 2021

Titel Jahr Gesamtanzahl an

Unterstützer*innen

Österreichischer Rundfunk, Gesellschaft m.b.H 1964 832.353

Schrittweise Einführung der 40-Stunden-Woche 1969 889.659

Abschaﬀung der 13. Schulstufe 1969 339.407

Schutz des menschlichen Lebens 1975 895.665

Pro-Zwentendorf-Volksbegehren 1980 421.282

Anti-Zwentendorf-Volksbegehren 1980 147.016

Konferenzzentrum-Einsparungsgesetz 1982 1.361.562

Konrad-Lorenz-Volksbegehren 1985 353.906

Volksbegehren zwecks Verlängerung des Zivildienstes 1985 196.376

Volksbegehren gegen Abfangjäger – für eine

Volksabstimmung

1985 121.182

Anti-Draken-Volksbegehren im Bundesland

Steiermark

1986 244.254

Anti-Privilegien-Volksbegehren 1987 250.697

Volksbegehren zur Senkung der Klassenschülerzahl 1989 219.127

Volksbegehren zur Sicherung der Rundfunkfreiheit in

Österreich

1989 109.197

Volksbegehren für eine Volksabstimmung über einen

Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum

1991 126.834

Volksbegehren „Österreich zuerst“ 1993 416.531

Volksbegehren „Pro Motorrad“ 1995 75.525

Tierschutz-Volksbegehren 1996 459.096

Neutralitäts-Volksbegehren 1996 358.156

Gentechnik-Volksbegehren 1997 1.225.790

Frauen-Volksbegehren 1997 644.665

Volksbegehren „Schilling- Volksabstimmung“ 1997 253.949

Volksbegehren „Atomfreies Österreich“ 1997 248.787

Familien-Volksbegehren 1999 183.154

Volksbegehren neue EU-Abstimmung 2000 193.901

Bildungsoﬀensive- und Studiengebühren-Volksbegehren

2001 173.594

Volksbegehren Veto gegen Temelin 2002 914.973

Volksbegehren „Sozialstaat Österreich“ 2002 717.102

Volksbegehren gegen Abfangjäger 2002 624.807

Volksbegehren „Atomfreies Europa“ 2003 131.772

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

454 

Titel Jahr Gesamtanzahl an

Unterstützer*innen

Pensions-Volksbegehren 2004 627.559

Volksbegehren „Österreich bleib frei!“ 2006 258.281

Volksbegehren „Stopp dem Postraub“ 2009 140.582

Volksbegehren „RAUS aus EURATOM“ 2011 98.678

Volksbegehren Bildungsinitiative 2011 383.724

Volksbegehren „Demokratie Jetzt!“ 2013 69.740

„Volksbegehren gegen Kirchenprivilegien“ 2013 56.673

EU-Austritts-Volksbegehren 2015 261.056

Volksbegehren „Gegen TIPP/CETA“ 2017 562.379

Frauenvolksbegehren 2018 481.959

Volksbegehren „Don’t smoke“ 2018 881.692

Volksbegehren „ORF ohne Zwangsgebühren“ 2018 320.264

Volksbegehren „Für verpﬂichtende Volksabstimmungen“

2019 27.568

Volksbegehren „CETA-Volksabstimmung“ 2019 28.539

Volksbegehren „Bedingungsloses Grundeinkommen“ 2019 69.939

Volksbegehren „Asyl europagerecht umsetzen“ 2020 135.087

Volksbegehren „EURATOM-Ausstieg Österreichs“ 2020 100.482

Volksbegehren „Smoke-JA“ 2020 33.265

Volksbegehren „Smoke-NEIN“ 2020 140.526

Klimavolksbegehren 2020 380.590

Tierschutzvolksbegehren 2021 416.229

Volksbegehren „ FÜR IMPFFREIHEIT“ 2021 259.149

Volksbegehren „ Ethik für ALLE“ 2021 159.978

Volksbegehren „Notstandshilfe“ 2021 79.134

Volksbegehren „ Impfpﬂicht: Notfalls JA“ 2021 65.729

Volksbegehren „ Impfpﬂicht: Striktes NEIN“ 2021 269.391

Volksbegehren „ Kauf Regional“ 2021 146.295

Quelle: Bundesministerium für Inneres (2022); eigene Darstellung.

Die stimmenstärksten Volksbegehren waren bis dato das Begehren zum Konferenzzen-

trum- Einsparungsgesetz (1982), konkret ging es um den Bau des Austria Centers in

Wien, und das Gentechnik-Volksbegehren von 1997. Ersteres wurde rund 1,36 Mil-

lionen Mal unterzeichnet, zweiteres wurde von 1,23 Millionen Österreicher*innen

unterschrieben (BMI 2021). Im Zeitverlauf ist zu erkennen – siehe Tabelle 5 – dass

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455Politische Partizipation abseits von Wahlen

die Anzahl an eingereichten Volksbegehren jährlich steigt. Im Jahr 2021 wurden mit

sieben Einreichungen bis jetzt die meisten Volksbegehren innerhalb eines Jahres dem

Parlament vorgelegt. Anhand von Tabelle 5 wird aber auch deutlich, dass über die Zeit

gesehen immer weniger Unterschriften gesammelt werden konnten. Es ist also immer

schwieriger geworden, Unterstützer*innen unter den Wähler*innen zu ﬁnden. Zu die-

sem Ergebnis kam auch eine Studie von Glavanovits et al. (2019). Gaben 1986 noch

rund 45 Prozent an, in den vergangenen zwölf Monaten ein Volksbegehren unterstützt

zu haben, so waren es 2004 und 2016 nur noch zirka ein Viertel aller Befragten (Gla-

vanovits et al. 2019, 446).

Die rechtlichen Voraussetzungen für eine Volksbefragung sowie deren Ablauf wer-

den in Artikel 49b B-VG geregelt. Absatz 1 besagt, dass eine Volksbefragung zu einem

grundsätzlichen und gesamtösterreichischen ema dann stattﬁnden muss, wenn ent-

weder der Nationalrat basierend auf einem Antrag seiner Mitglieder das beschließt oder

es die Bundesregierung nach Vorbereitung im Hauptausschuss anordnet. Weiters besagt

der Absatz, dass Wahlen oder Angelegenheiten, für die eine Verwaltungsbehörde zu-

ständig ist, nicht Gegenstand einer Volksbefragung sein können. Darüber hinaus muss

der Antrag die entsprechende Frage – eine Ja-/Nein-Frage oder eine Auswahl aus zwei

alternativen Lösungsvorschlägen – enthalten. Das einzige Beispiel einer solchen Befra-

gung ist bis dato die Befragung über die Wehrpﬂicht im Jahr 2013. Die Mehrheit der

abstimmenden Bevölkerung entschied sich damals für die Beibehaltung des aktuellen

Systems, in dem Bürger*innen zwischen Wehrpﬂicht oder Zivildienst entscheiden kön-

nen.

3.2 Nicht-institutionelle Formen der Partizipation

3.2.1 Versammlungsfreiheit & Petitionsrecht

Das Recht auf Versammlungsfreiheit und das Petitionsrecht sind nationalstaatlich durch

Artikel 11 und 12 des Staatsgrundgesetzes über die allgemeinen Rechte der Staatsbür-

ger*innen (StGG) von 1867 gewährleistet. Ersteres ist seit 1958 zudem auch durch

Artikel 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) europarechtlich ge-

schützt.

Dennoch war die Ausübung nicht-institutioneller Partizipation in Österreich lange

Zeit vergleichsweise schwach ausgeprägt (Dolezal 2021). Historisch begründet ist das

durch die korporatistischen Strukturen, welche sich nach dem Ende des Zweiten Welt-

krieges in Österreich entwickelten (Dolezal 2019a). Die beiden großen Parteien SPÖ

und ÖVP setzten nach 1945 eher auf Konsens statt auf Konﬂikt und prägten damit den

Begriﬀ der „Lagerdemokratie“ (Plasser/Seeber 2017). Die stark ausgeprägten Struktu-

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456 

ren der Konsensdemokratie begrenzten die politische Involvierung der Bürger*innen

auf die Wahlteilnahme. Die Zeit nach 1945 war folglich lange durch ein hohes Maß an

Eliten- und Systemvertrauen der Österreicher*innen sowie durch starke Legitimation

des politischen Systems geprägt.

Die Zivilgesellschaft blieb unter diesen Rahmenbedingungen unterentwickelt und

agierte eher passiv. Stattdessen kam den politischen Parteien und den mit ihnen ver-

wobenen Interessensgruppen wie der Arbeiterkammer (AK), dem Gewerkschaftsbund

(ÖGB) oder der Österreichischen Wirtschaftskammer (WKO) und der Industriellen-

vereinigung (IV) starke Bedeutung zu.

Doch es hat sich sowohl politisch als auch zivilgesellschaftlich viel getan in den ver-

gangenen Jahrzehnten. Vor allem mit dem Aufkommen neuer politischer Gegner in

der Wahlarena – konkret der FPÖ und der GRÜNEN – hat sich auch die politische

Kultur seit den 1970ern und 1980ern gewandelt (Dolezal/Hutter 2007; Plasser/Seeber

2017). Eines der ersten großen Protestereignisse der Nachkriegszeit fand 1975 statt.

Umweltaktivist*innen demonstrierten gegen die Inbetriebnahme des Atomkraftwerks

Zwentendorf. Nachdem sich immer mehr Bürger*innen und Parteien der Anti-Atom-

kraft-Bewegung anschlossen, fand 1978 eine nationale Volksabstimmung über die In-

betriebnahme des AKWs statt. Das Ergebnis der Abstimmung ﬁel – wie oben bereits

erwähnt – negativ aus. Die Mehrheit der Abstimmenden stimmte gegen die Nutzung

von Kernenergie. Diesem Ereignis folgte im Jahre 1984 die Besetzung der Hainburger

Au. Ebenfalls ein Protestereignis angeführt von Umweltaktivist*innen, welche die

Hainburger Au besetzten, um damit den Bau eines Wasserkraftwerks zu verhindern.

Diese beiden erfolgreichen Protestereignisse können als ein langsames Erwachen der ös-

terreichischen Zivilgesellschaft angesehen werden. Immer weitere zivilgesellschaftliche

Protestereignisse formierten sich in den darauﬀolgenden Jahren; zu nennen seien zum

Beispiel die Donnerstagsdemonstrationen gegen die schwarz-blaue Bundesregierung im

Jahr 2000 oder die Friedensdemonstrationen gegen den Irak-Krieg 2003.

Zwei umfassende und tiefgreifende Studien von Dolezal und Hutter (2007) und

Dolezal (2021) haben sich mit der Entwicklung politischen Protests von 1970 bis 2005

in Österreich beschäftigt. Im Rahmen dieser haben die Autoren umfassende Daten zu

Protestereignissen und Teilnehmer*innen erhoben und ausgewertet. Die Studie liefert

folgende Ergebnisse:

Die Anzahl von Protestereignissen seit den 1970ern ist im internationalen Vergleich ex-

trem niedrig (Dolezal/Hutter 2007, 343). Nach der Studie von Dolezal und Hutter (2007,

343), welche jeweils die Montagsausgaben einer Zeitung analysiert haben, schwanken sie

zwischen zwanzig und dreißig Ereignissen pro Jahr. Lediglich 1996 und 2000 stiegt die

Anzahl auf über dreißig (1996 aufgrund der neuen Student*innenbewegung und 2000

wegen der Donnerstagsdemonstrationen gegen die ÖVP-FPÖ-Regierung). Einen generel-

len Trend zur Zunahme an Protestereignissen können die Autoren nicht feststellen.

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457Politische Partizipation abseits von Wahlen

Ebenso niedrig ist die Anzahl der Teilnehmer*innen an Protesten. Auch diese ist im

Vergleich zu anderen westeuropäischen Staaten äußerst niedrig, nämlich viermal nied-

riger, und überschreitet die Millionengrenze nur selten (Dolezal/Hutter 2007, 343 f.).

Ein Ausreißer ist wiederum das Jahr 2000, als sich große Proteste gegen die damalige

schwarz-blaue Koalition formierten. Gemäß der Analyse von Dolezal haben außerdem

selbst groß angelegte Streiks im internationalen Vergleich nur relativ wenige Teilneh-

mer*innen. Dennoch stellt ein solcher organisierter Streik der Arbeitnehmer*innen

das Teilnehmer*innen-stärkste Protestereignis dar: Rund 800.000 Arbeitnehmer*innen

streikten im Jahr 2003.

Die beliebtesten Formen der nicht-institutionellen Partizipation in Österreich sind

das Unterzeichnen von Petitionen und die Teilnahme an Demonstrationen oder Kund-

gebungen. Fast drei Viertel aller Ereignisse entfallen auf diese Formen (Dolezal/Hutter

2007, 344). Nur zirka ein Viertel bis ein Fünftel entfällt auf konfrontative Formen des

Protests. Zu gewalttätigen Ausbrüchen kommt es nur sehr selten.

ematisch beschäftigen sich die meisten Ereignisse mit dem ema Umwelt und

AKW (23,6 %) gefolgt von Student*innen-Protesten (7 %) und Rechtsextremismus

(6,6 %). Inhaltlich werden die Proteste allerdings immer heterogener. Die Autoren stel-

len eine zunehmende thematische Varianz fest. Dominierte in den 1970ern bis 1980ern

noch das ema Umwelt, so wird das ema Migration in den vergangenen Jahren

immer häuﬁger zum Gegenstand politischen Protests (Dolezal 2019a).

4. Einordnung des österreichischen Falls

Wie eingangs erwähnt, wurde unter politischer Partizipation in Österreich lange Zeit

vor allem die Teilnahme an Wahlen oder Abstimmungen auf unterschiedlichen politi-

schen Ebenen oder die Parteimitgliedschaft verstanden. Doch nicht nur in Österreich,

sondern auch in anderen post-industriellen, westlichen Demokratien nahmen diese

klassischen Formen der politischen Teilnahme generell ab (Dalton 2013; Klingemann/

Fuchs 1995; Norris 2002). Dies ist insbesondere problematisch, da sich die „Demo-

kratie auf das Regieren durch die Bürger bezieht“ (van Deth 2009, 141). Im Gegensatz

zur sinkenden Wahlbeteiligung bildeten sich in den westlichen Demokratien in den

vergangenen Jahrzehnten aber zahlreiche weitere Formen der politischen Teilhabe aus.

Die Teilnahme an Demonstrationen, das Unterschreiben von Petitionen, politischer

Konsumismus oder Geldspenden werden im Zeitverlauf immer beliebter (Marien et al.

2010; Sabucedo/Arce 1991). In der wissenschaftlichen Debatte spricht man in dieser

Hinsicht auch von der Entstehung der „critical citizens“, die sich im Zuge der kulturel-

len Revolution der 1968er entwickelten (Norris 2002). Bürger*innen westlicher Demo-

kratien wurden seither immer skeptischer gegenüber dem politischen System und ihren

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458 

Regierenden. Das Vertrauen sank und der Wille zur demokratischen Mitbestimmung

wuchs. Folglich ist das Aufkommen und die Nutzung solch neuer Partizipationsformen,

so Dalton (2004), ein wichtiger Faktor für die Erstarkung der Legitimation liberaler

Demokratien und die Konsolidierung der bröckelnden Verbindung zwischen Staat und

Bürger*innen.

Zur Einordnung, wie es um die politische Partizipation abseits von Wahlen in Ös-

terreich im internationalen Vergleich bestellt ist, werden Daten des „European Social

Surveys“, Runde 9 (ESS) von 2018 herangezogen. Verglichen werden die Zahlen der

institutionellen und nicht-institutionellen Partizipation in Österreich mit Deutschland,

Frankreich, Schweden und Großbritannien.

4.1 Institutionelle Formen der Partizipation

In Tabelle 6 sind die Anteile institutioneller Partizipationsformen im Vergleich darge-

stellt. 21 Prozent der Österreicher*innen gaben an, in den vergangenen zwölf Monaten

eine*n Politiker*in kontaktiert zu haben. Das ist im Vergleich mit den anderen Ländern

ein hoher Wert. Im Vergleich ebenfalls höher ist der Prozentwert für die Tätigkeit „in ei-

ner politischen Gruppierung oder Interessensvertretung“. Mit politischer Gruppierung

ist auch die Parteimitgliedschaft gemeint, welche in Österreich wie erwähnt besonders

hoch ist. Trotzdem liegt der Wert hier nur bei knapp sieben Prozent.

Tab. 6 Institutionelle Partizipation im Vergleich

Land Eine*n Politiker*in

kontaktiert

In politischer Partei

oder Interessensgruppe

gearbeitet

Ehrenamtlich in

Organisation oder

Verein gearbeitet

Ja Nein Ja Nein Ja Nein

Österreich 21 79 7 93 20 80

Deutschland 17 83 4 96 28 72

Frankreich 11 82 3 97 14 86

UK 18 82 2 98 7 93

Schweden 21 79 5 95 36 64

N 1.892 8.698 428 10.164 2.217 8.374

-

dest einmal ausgeübt haben.

Quelle: European Social Survey (2018); Runde 9 (Daten gewichtet); eigene Berechnung.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

459Politische Partizipation abseits von Wahlen

Die Werte für die Mitarbeit in einer anderen Organisation sind für alle Länder (ver-

glichen mit den anderen institutionellen Aktivitäten) relativ hoch. In Österreich geben

immerhin zwanzig Prozent an, dies getan zu haben. Besonders hoch ist der Wert aber in

Schweden und Deutschland. 36 Prozent respektive 28 Prozent gaben in diesen beiden

Ländern an, in einer anderen Organisation oder einem Verein mitgearbeitet zu haben.

Zusammengefasst kann also festgehalten werden, dass andere institutionelle Formen

der Teilhabe, nebst der Wahlteilnahme, in Österreich im internationalen Vergleich re-

lativ stark genutzt werden, dennoch sind sie mit Werten zwischen sieben und einund-

zwanzig Prozent absolut betrachtet auf einem niedrigen Niveau.

4.2 Nicht-institutionelle Formen der Partizipation

In Tabelle 7 werden nun die Werte der nicht-institutionellen Partizipationsformen ver-

glichen. Sieht man sich die Zahlen pro Land an, fällt auf, dass die Schwed*innen in

dieser Hinsicht besonders aktiv sind. 15 Prozent der befragten Schwed*innen gaben an,

im letzten Jahr eine politisches Abzeichen oder Sticker getragen zu haben. Rund 41 Pro-

zent unterzeichneten in den letzten zwölf Monaten des Weiteren eine Petition und sogar

die Hälfte boykottierte ein Produkt aus politischen Gründen.

Tab. 7 Nicht-institutionelle Partizipation im Vergleich

Land Ein Abzeichen/

Sticker getragen

Petition

unterzeichnet

An legaler

Demonstration

teilgenommen

Produkt

boykottiert

Ja Nein Ja Nein Ja Nein Ja Nein

Österreich 5 95 33 67 9 91 25 81

Deutschland 6 94 36 64 9 91 36 64

Frankreich 12 88 32 68 14 86 33 67

GB 8 92 42 58 5 95 24 76

Schweden 15 85 41 59 11 89 50 50

N 911 9.671 3.806 6.771 948 9.641 3.465 7.101

dest einmal ausgeübt haben. Eigene Berechnung, Daten gewichtet.

Quelle: European Social Survey (2018); Runde 9 (Daten gewichtet); eigene Berechnung.

Einen Badge zu tragen oder an einer Demonstration teilzunehmen, sind in Österreich

mit rund fünf beziehungsweise neun Prozent nur wenig beliebte Mittel der nicht-in-

stitutionellen Partizipation. Lediglich das Unterzeichnen einer Petition oder das Boy-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

460 

kottieren eines Produkts wird von zirka einem Drittel beziehungsweise einem Viertel

der Befragten getätigt.

Abb. 1 Ausmaß nicht-institutioneller Partizipation im Vergleich

Summiert man alle nicht-institutionellen Tätigkeiten, zeigt sich, dass in keinem an-

deren Land die Zahl der komplett Abstinenten so hoch ist. Gemäß Abbildung 1 haben

über sechzig Prozent aller österreichischen Befragten mit „nie“ geantwortet, sprich zwei

Drittel haben keine einzige nicht-institutionelle Partizipationsform ausgeübt. Zwanzig

Prozent der österreichischen Befragten antworteten mit „eine Aktivität“, zwölf Prozent

der österreichischen Befragten sagen, sie haben mindestens zweimal nicht-institutionell

partizipiert, und die verbleibenden fünf bis sieben Prozent aller österreichischen Befrag-

ten haben sogar drei oder mehr Formen ausgeübt. Auch in den anderen untersuchten

Ländern hat die größte Gruppe der Befragten zwar nie eine Form nicht-institutioneller

Partizipation ausgeübt, dennoch ist deren Anteil bedeutend kleiner als im österreichischen

Fall. In Schweden sagen lediglich knapp 35 Prozent, nie auf die abgefragte Art partizipiert

zu haben. In den anderen drei Ländern schwankt diese Zahl zwischen vierzig und fünfzig

Prozent. Wenn partizipiert wird, dann am häuﬁgsten nur in „einer Form“. In Frankreich

ist dieser Wert mit knapp zwanzig Prozent zirka gleich hoch wie in Österreich. In Deutsch-

land und Großbritannien liegt er jeweils bei knapp dreißig Prozent. Fast vierzig Prozent

der schwedischen Befragten gaben an, eine Form der nicht-institutionellen Partizipation

im vergangenen Jahr getätigt zu haben. Rund jede*r Fünfte der schwedischen und der

deutschen Befragten gaben des Weiteren an, auf zwei Arten partizipiert zu haben. In den

restlichen drei Ländern liegt dieser Wert zwischen zehn und fünfzehn Prozent.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

461Politische Partizipation abseits von Wahlen

Zusammengefasst kann also gesagt werden, dass Österreich im internationalen Ver-

gleich deutlich hinterherhinkt, was die politische Partizipation abseits von der Wahl-

teilnahme angeht, vor allem bezüglich nicht-institutioneller Formen. Am ehesten sticht

noch die Beliebtheit des Unterzeichnens einer Petition beziehungsweise das Boykottie-

ren von Produkten heraus. Doch auch diese Zahlen sind vergleichsweise niedrig. Die

Daten dieser Analyse bestätigen, was andere Studien (siehe Dolezal 2021 & 2019b &

2019a; Dolezal/Hutter 2007) bereits gezeigt haben. Die österreichische Bevölkerung

bevorzugt nach wie vor die Wahlteilnahme respektive die Parteimitgliedschaft im Ver-

gleich zu anderen Partizipationsformen.

5. Herausforderungen für die Zukunft

Eine der größten Herausforderungen der Zukunft dürfte wohl die Legitimation des

Systems durch politische Teilhabe der Bürger*innen – so wie wir sie kennen – dar-

stellen. Zwar ist die Wahlteilnahme in Österreich vergleichsweise nach wie vor hoch,

doch durch die tendenzielle Abnahme wäre es demokratiepolitisch wichtig, dass das

dadurch möglicherweise entstehende Legitimationsdeﬁzit durch andere Formen der

Partizipation ausgeglichen wird. Dies scheint bis dato nicht der Fall zu sein. Wie oben

beschrieben, liegt Österreich im internationalen Vergleich teilweise weit hinter anderen

europäischen Ländern zurück, wenn es um die Wahrnehmung von Beteiligungsrechten

geht. Selbst die gesetzlich festgehaltenen direktdemokratischen Instrumente, wie Volks-

abstimmung, Volksbegehren und Volksbefragung, oder die parlamentarische Bürger-

initiative und die parlamentarische Petition werden nur sparsam genützt.

Die generelle Behäbigkeit des österreichischen Elektorats, wenn es um die Teilnahme

oder die Ausübung anderer politischer institutioneller oder nicht-institutioneller Par-

tizipationsformen geht, sollte als ernstzunehmende Herausforderung gesehen werden.

Wenn auch nicht die Lösungen, so könnte das Entwickeln und Bereitstellen von oﬃzi-

ellen Online-Partizipationsmöglichkeiten doch Anreize zu einer vermehrten Teilnahme

am politischen Prozess setzen. Das Internet bietet dazu jetzt schon zahlreiche Möglich-

keiten, Stichwort „e-Voting“. Warum diese Möglichkeiten nicht weiterentwickeln?

Bietet das Internet also einerseits Chancen, so stellt es die Wissenschaft auch vor

komplexe Herausforderungen, insbesondere wenn es um die Deﬁnition von politischer

Partizipation geht. Was tun mit Likes von politischen Statements und dem Verfassen

von politischen Kommentaren? Beides kann, erstens, als Verhalten gesehen werden,

wenn es auch manchmal nur ein Klick ist. Zweitens ist anzunehmen, dass beides sowohl

freiwillig, und drittens, auch von einem*einer Bürger*in und nicht von einer Institution

ausgeübt wird. Viertens richten sich politische Kommentare und Likes von politischen

Postings zumeist an die Regierung, die Opposition oder generell an Politiker*innen.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

462 

Wir sehen also: Gemäß der Deﬁnition von van Deth (2014) könnte man argumentie-

ren, dass das Verfassen von politischen Hasskommentaren als politische Partizipation

gewertet werden muss. Der zentrale Punkt bei dieser Problematik ist die Deﬁnition von

Verhalten. Reicht ein Klick, ein Kommentar schon aus, um als „politisches“ Verhalten

zu gelten? Oder erfordert es doch mehr, um ernsthaft politisch zu partizipieren. Hier

muss die Wissenschaft ansetzen und bald eine klarere Deﬁnition entwickeln.

Das rasante Entstehen von immer neuen Möglichkeiten, seine politische Meinung

im Internet kundzutun, stellt aber nicht nur die Wissenschaft vor ganz neue Probleme,

sondern auch Recht und Politik. Meistens sind es derzeit noch die Gerichte, die fallwei-

se deﬁnieren, was ein nicht gesetzeskonformer Hasskommentar ist und was der freien

Meinungsäußerung entspricht. Auch hier der Appell an die Politik sowie an die Rechts-

und Politikwissenschaft, entsprechende Gesetze und Deﬁnitionen zu entwickeln.

Eine weitere Schwierigkeit im Zusammenhang mit dem Internet ist natürlich auch der

Datenschutz. Jede Form von Online-Partizipation muss ihrem*ihrer Nutzer*in eine sichere

Beteiligung gewährleisten, indem die Persönlichkeitsrechte der Nutzer*innen so weit wie

möglich geschützt werden. Hier scheint es derzeit noch an patenten Lösungen zu fehlen.

Der Datenschutz ist mitunter auch der Hauptgrund, warum e-Voting nach wie vor in den

Kinderschuhen steckt und an ein ﬂächendeckendes System (noch) nicht zu denken ist.

Nebst dem fehlenden Datenschutz muss aber auch bedacht werden, dass das Nutzen

von Computern, Handys, Tablets et cetera und die daraus entstehende Chance, das

Internet zu verwenden, nicht jedem*jeder möglich ist. Es droht dadurch eine Exklu-

sion von bestimmten sozialen und gesellschaftlichen Gruppen. Werden große Teile der

Wähler*innenschaft von der Online-Partizipation ausgeschlossen, so verzerrt dies auch

das Bild der gelebten politischen Partizipation. Als Beispiel soll hier die Exklusion von

älteren Wähler*innen genannt werden. Häuﬁg besitzen sie kein entsprechendes Gerät

oder das nötige Know-how, um letzteres bedienen zu können. Infolgedessen kommt es

zu einem Ausschluss einer besonders relevanten Wähler*innen-Gruppe. Die Ergebnisse

von Online-Partizipation sind dann dahingehend verzerrt, dass vor allem die Interessen

oder Meinungen von jüngeren Gruppen repräsentiert werden.

Dies sind nur einige der Schwierigkeiten, die das Verschieben der Partizipation von

der Oﬄine-Welt in die Online-Welt mit sich bringt. Es gibt also viel zu tun. Für Politik-

wissenschaftler*innen sowie auch für Recht und Politik.

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(16.08.2022).

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(16.08.2022).

Übungsfragen

Worin unterscheiden sich institutionelle und nicht-institutionelle Formen der Par-

tizipation?

 Was sind in Österreich die beliebtesten Arten der politischen Partizipation?

Zählen Sie die vier Regeln auf, die uns helfen können, nicht-institutionelle politische

Partizipation einzugrenzen.

 Welches Ministerium entscheidet, ob ein Volksbegehren eingeleitet wird?

Wie viele Unterstützungserklärungen sind für die Einleitung eines Volksbegehrens

notwendig?

Wie viele Volksabstimmungen gab es bisher in Österreich und welchen Grund be-

ziehungsweise welchen Zweck hatten diese?

Österreicher*innen üben, verglichen mit Schweden, äußerst oft nicht-institutionelle

Formen der Partizipation aus. Wahr oder falsch?

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Teil 5: Prozesse

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Sozialpolitik

Laurenz Ennser-Jedenastik

Zusammenfassung

9Österreich verfügt über einen der am stärksten ausgebauten Sozialstaaten Europas:



9Daraus ergibt sich eine starke Umverteilungswirkung: Fast die Hälfte der Einkommens-

ungleichheit wird durch das Steuer- und Sozialsystem ausgeglichen.

9Der österreichische Sozialstaat hat seine Wurzeln in den 1880er-Jahren. Damals wurden

die ersten Gesetze zur Unfall- und Krankenversicherung für Arbeiter*innen verabschie-

det.

9Österreich gehört zu den konservativen Sozialstaatstypen: Das äußert sich in einem ro-

    

Leistungen, dezentralen Strukturen (Selbstverwaltung, Bedeutung des Dritten Sektors)

und einer Familienpolitik, die traditionelle Rollenbilder fortschreibt.

9Im europäischen Vergleich sind besonders die Pensionsausgaben in Österreich hoch. Beim

Arbeitslosengeld hingegen ist die Nettoersatzrate vergleichsweise niedrig. In der Fami-

lienpolitik gibt es in Österreich relativ hohe Geldleistungen (Familienbeihilfe, Kinderbe-

treuungsgeld), aber niedrige Ausgaben für Sachleistungen (Kinderbetreuung).

9Die österreichische Sozialpolitik war lange von der Sozialpartnerschaft geprägt. Kern der

Sozialpartnerschaft ist der Interessensausgleich und die Abstimmung politischer Vorha-

ben zwischen Regierung und den Interessensvertretungen der Arbeitnehmer*innen und

Arbeitgeber*innen.

9Eine Ursache für die jahrzehntelange Stabilität der Sozialpartnerschaft ist die enge per-

-

mer*innen-Verbände (ÖGB, AK) stehen dabei der SPÖ, die Arbeitgeber*innen-Verbände

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1. Einleitung

Sozialpolitik umfasst alle politischen Maßnahmen und Prozesse zur Errichtung, Aus-

und Umgestaltung des Sozialstaates. Während Sozialstaaten in unterschiedlichen Län-

dern und zu unterschiedlichen Zeiten sehr verschieden aussehen, ist ihnen doch eines

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470 Laurenz Ennser-Jedenastik

gemein: Sie benutzen die Mittel des Staates (etwa durch Gesetze), um das Spiel der

Marktkräfte in dreierlei Hinsicht einzuschränken: erstens, um ein Mindesteinkommen

unabhängig vom Erwerbseinkommen zu sichern; zweitens, um Unsicherheit, die durch

soziale Risiken (etwa Krankheit, Alter, Arbeitslosigkeit) entsteht, abzufedern; und drit-

tens, um bestimmte Sozialleistungen unabhängig von Stand oder Klasse allen bestmög-

lich zur Verfügung zu stellen (Kuhlmann 2018, 16 f.).

Der österreichische Sozialstaat umfasst eine Reihe von Teilbereichen: Arbeitsrecht,

Arbeitslosigkeit, Sozialhilfe, Familienleistungen, Gesundheitsversorgung, Pﬂege, Invali-

dität/Unfall, Pensionen und Wohnungspolitik (BMASGK 2018).

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cen, um soziale Risiken wie etwa Krankheit, Alter, Invalidität oder Arbeitslosigkeit ab-



ihrem Erwerbseinkommen gesichert. Sozialpolitik umfasst alle politischen Prozesse



Gemessen an den Staatsausgaben ist der Sozialstaat der bei weitem größte Politikbe-

reich in Österreich (wobei nicht alle Leistungen direkt von staatlichen Einrichtungen

erbracht oder ﬁnanziert werden) Im Jahr 2019 wurden in den Bereichen Soziale Si-

cherung und Gesundheitswesen über 113 Milliarden Euro von der öﬀentlichen Hand

ausgegeben, was etwa 59 Prozent der Staatsausgaben entsprach (Statistik Austria 2021,

223).

Der überwiegende Teil sozialstaatlicher Leistungen wird durch die öﬀentliche Hand

ﬁnanziert und ein guter Teil auch direkt von öﬀentlichen Einrichtungen (z.B. Sozialver-

sicherungsträger, Arbeitsmarktservice) erbracht. Damit wird deutlich, dass der Sozial-

staat nicht nur den Löwenanteil an staatlicher Tätigkeit in Österreich darstellt. Er ist

auch ein bedeutender Faktor für die gesamte Volkswirtschaft. Gemessen an der Wirt-

schaftsleistung (Bruttoinlandsprodukt) betrugen die Sozialausgaben in Österreich 2018

rund 28 Prozent (Eurostat 2021). Im Vergleich mit anderen Mitgliedsstaaten der Euro-

päischen Union liegt Österreich damit im Spitzenfeld (siehe Abb. 1).

Zur eingehenderen Analyse von Sozialpolitik vergleicht man aber nicht nur über

Länder und Politikbereiche hinweg, sondern unterscheidet zwischen bestimmten Arten

von Sozialleistungen. Zunächst diﬀerenziert man verschiedene Formen von Leistun-

gen: Geldleistungen umfassen alle direkten Zahlungen wie etwa Pensionen, Arbeits-

losengeld oder Familienbeihilfe. Demgegenüber stehen Sach- beziehungsweise Dienst-

leistungen wie etwa medizinische Versorgung, Medikamente, Kinderbetreuung oder

Sozialwohnungen. Darüber hinaus umfasst die Sozialpolitik Rechte beziehungsweise

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471Sozialpolitik

Rechtsansprüche, die nicht im engeren Sinn konsumiert werden, sondern Schutz in be-

stimmten Situationen bieten (etwa Kündigungsschutz, Mutterschutz, Arbeitszeitrege-

lungen, Arbeitnehmerschutz). In Österreich haben außerhalb des Gesundheitssystems

traditionell Geldleistungen Vorrang vor Sachleistungen (Obinger 2015).

Außerdem unterscheidet man zwischen verschiedenen Umverteilungsprinzipien,

gemäß denen eine bestimmte Sozialleistung funktioniert (Deutsch 1975). Manche

Leistungen fallen für Bezieher*innen höherer Einkommen höher aus (Proportionali-

tät). Dabei handelt es sich in der Regel um Versicherungsleistungen, wo die Ansprüche

sich nach vorher eingezahlten Beiträgen richten (etwa in der Pensions- oder Arbeits-

losenversicherung). Andere Leistungen sind unabhängig vom Einkommen für alle Be-

zieher*innen gleich hoch (Universalität), wie es etwa bei vielen Familienleistungen der

Fall ist. Wieder andere Leistungen stehen nur Personen mit niedrigen Einkommen zur

Verfügung (Bedürftigkeit), etwa die Sozialhilfe. Rein quantitativ sind in Österreich Ver-

sicherungsleistungen, die dem Proportionalitätsprinzip folgen, dominant. Das liegt vor

allem an den im internationalen Vergleich großzügigen Leistungen der Pensionsver-

sicherung (OECD 2019, 154).

In der österreichischen Sozialpolitik ﬁnden auch grundlegende institutionelle We-

senszüge des politischen Systems ihren Niederschlag, etwa die föderale Struktur und

die österreichische Mitgliedschaft in der Europäischen Union. Zwar sind die meisten

Sozialleistungen Bundessache, jedoch spielen die Länder und Gemeinden eine wesent-

liche Rolle in den Bereichen Gesundheitspolitik (etwa als Träger von Krankenanstal-

ten), Pﬂege, Kinderbetreuung, Wohnungspolitik und Sozialhilfe (Obinger 2002). Die

unmittelbaren Gestaltungsmöglichkeiten der Europäischen Union in der Sozialpolitik

sind zwar auf wenige Bereiche beschränkt, jedoch garantiert die EU ihren Bürger*innen

in Österreich diskriminierungsfreien Zugang zum österreichischen Sozialsystem. Aus

diesem Grund kommt in strittigen Fällen auch dem Europäischen Gerichtshof Gewicht

als sozialpolitisch relevanter Akteur zu (Blauberger et al. 2020).

2. Gegenwärtige Situation

Der österreichische Sozialstaat zählt heute zu den am stärksten ausgebauten Wohlfahrts-

staaten weltweit. Seinen Kern bildet das System der Sozialversicherung, das ein Pﬂicht-

versicherungssystem bestehend aus Unfallversicherung, Krankenversicherung, Pen-

sionsversicherung und Arbeitslosenversicherung darstellt (Österle/Heitzmann 2019,

21).1

1 Im Gegensatz zu den anderen drei Komponenten ist die Arbeitslosenversicherung keine von

den Versicherten selbstverwaltete Institution, sondern wird über eine staatliche Stelle – das

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472 Laurenz Ennser-Jedenastik

Die österreichische Sozialversicherung funktioniert nach dem Prinzip der Selbstver-

waltung (Art 120a B-VG). Das bedeutet, dass die leitenden Organe der Sozialversiche-

rungsträger nicht von staatlichen Stellen bestellt werden, sondern mit Vertreter*innen

der Versicherten besetzt sind, die auf Basis der Ergebnisse der Arbeiter-, Wirtschafts-

und Landwirtschaftskammerwahlen entsendet werden. Innerhalb des gesetzlichen Rah-

mens agieren die Organe der Sozialversicherung weisungsfrei gegenüber den staatlichen

Behörden.

Die Sozialversicherung knüpft an der Erwerbstätigkeit an: Die Versicherungspﬂicht

begründet sich in einer Erwerbstätigkeit mit einem Bruttogehalt über der sogenannten

Geringfügigkeitsgrenze (monatlich rund 476 Euro im Jahr 2021). Über dieser Grenze

bezahlen Dienstgeber- und Dienstnehmer*innen zu etwa gleichen Teilen Sozialversi-

cherungsbeiträge, aus denen ein guter Teil der Leistungen der Sozialversicherung ﬁnan-

ziert wird (der Rest wird über staatliche Zuschüsse gedeckt).

Die Anknüpfung an die Erwerbsarbeit bringt es auch mit sich, dass das österreichi-

sche Sozialversicherungssystem nach Berufsgruppen fragmentiert ist. Trotz mehrmali-

ger Zusammenlegungen (zuletzt 2018/19) gibt es bis heute eigene Versicherungsträger

für Selbstständige (Sozialversicherungsanstalt der Selbstständigen, SVS) und den öf-

fentlichen Dienst (Versicherungsanstalt öﬀentlich Bediensteter, Eisenbahnen und Berg-

bau, BVAEB). Bis Ende 2002 bestanden aber etwa in der Pensionsversicherung auch

noch getrennte Träger für Arbeiter*innen und Angestellte. Diese Fragmentierung hat

zur Folge, dass sich auch die Versicherungsleistungen für bestimmte Bevölkerungsgrup-

pen unterscheiden können.

Die Sozialversicherung erbringt beziehungsweise ﬁnanziert zwei Arten von Leistun-

gen: Geldleistungen und Sachleistungen. Zu den bedeutendsten Geldleistungen gehören

die Pensionen, das Krankengeld und – als staatliche Leistungen außerhalb des selbstver-

walteten Systems der Sozialversicherung – das Arbeitslosengeld und die Notstandshilfe.

Alle drei folgen dem Prinzip der Proportionalität: Wer höhere Beiträge einzahlt, erhält

auch höhere Auszahlungen. Allerdings wird diese Proportionalität durch Sockel- und

Deckelbeträge abgeschwächt. Außerdem begründen etwa in der Pensionsversicherung

nicht nur Erwerbszeiten Ansprüche auf Leistungen, sondern auch Kinderbetreuungszei-

ten. Die wichtigsten Sachleistungen der Sozialversicherung sind medizinische Versorgung

und Heilmittel bei Unfall und Krankheit. Diese folgen dem Universalitätsprinzip: gleiche

Leistungen für alle Versicherten, unabhängig von der Höhe der Beiträge.

Arbeitsmarktservice (AMS) – abgewickelt. Ein Grund dafür ist, dass die Arbeitslosenversi-

cherung stark prozyklisch funktioniert: Der Bedarf an Leistungen ist genau dann besonders

hoch, wenn die Beitragszahlungen niedrig sind – nämlich bei hoher Arbeitslosigkeit.

2 Die Notstandshilfe ist eine Versicherungsleistung, die nach dem Auslaufen des Arbeitslosengel-

des greift. Sie ist zeitlich unbegrenzt und in der Regel etwas niedriger als das Arbeitslosengeld.

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473Sozialpolitik

Die Ausgestaltung der Sozialversicherung weist Österreich als Bismarck’schen So-

zialstaat aus (benannt nach Otto von Bismarck, 1871 bis 1890 Deutscher Reichs-

kanzler und Mitbegründer der modernen Sozialgesetzgebung) (Obinger/Tálos 2010).

Typisch für das Bismarck’sche Modell sind die Orientierung an der Erwerbsarbeit, die

Bedeutung von beitragsﬁnanzierten Versicherungsleistungen nach dem Proportionali-

tätsprinzip, die Selbstverwaltung durch die Versicherten und damit einhergehend die

Fragmentierung nach Berufsgruppen (Palier 2010, 24). All diese Charakteristika sind

im österreichischen Sozialsystem noch immer deutlich ausgeprägt.3

Neben der Sozialversicherung (inklusive Arbeitslosenversicherung) sind die Regu-

lierung der Arbeitsbeziehungen, aktive Arbeitsmarktpolitik (d.h. Beratung, Schulung,

Weiterbildung, Vermittlung), Familien- und Pﬂegeleistungen sowie Wohnungspoli-

tik und Sozialhilfe die wichtigsten Elemente des österreichischen Sozialstaats (Tálos/

Obinger 2020).

Die Regulierung von Arbeitsbeziehungen erfolgt teils durch Gesetze und Verordnun-

gen (etwa das Arbeitszeitgesetz oder das ArbeitnehmerInnenschutzgesetz), teils durch

Kollektivverträge und Betriebsvereinbarungen, die zwischen den Interessensvertretun-

gen von Arbeitnehmer*innen und Arbeitgeber*innen ausverhandelt werden (siehe auch

Ausführungen zur Sozialpartnerschaft unten). Die aktive Arbeitsmarktpolitik umfasst

jene Leistungen, die die Wiedereingliederung Arbeitsloser in den Arbeitsmarkt direkt

unterstützen sollen – entweder durch Hilfestellungen bei der Arbeitsvermittlung oder

durch bessere Qualiﬁzierung Arbeitssuchender. Diese Leistungen werden durchwegs

als Sach- beziehungsweise Dienstleistungen erbracht und sind unabhängig von der Bei-

tragshöhe zur Arbeitslosenversicherung.

Unter Familienleistungen fallen zum einen Geldleistungen wie Familienbeihilfe und

Kinderbetreuungsgeld, die nach dem Universalitätsprinzip

allen Eltern mit Kindern zu-

3 Dem Bismarck’schen Modell steht idealtypisch das Beveridge-Modell gegenüber (benannt

nach dem britischen Ökonomen und Politiker William Henry Beveridge, der die Grundzüge

des modernen britischen Wohlfahrtsstaates entwarf ). Das Beveridge-Modell setzt nicht bei

der Erwerbstätigkeit an, sondern umfasst die gesamte Wohnbevölkerung, es ﬁnanziert sich

aus Steuern (nicht Versicherungsbeiträgen) und bietet unabhängig vom Einkommen einheit-

lich hohe Geldleistungen und staatlich bereitgestellte Sachleistungen etwa in der Gesund-

heitsversorgung (Benassi 2010).

4 Seit 2017 besteht die Option einer einkommensabhängigen Auszahlung des Kinderbetreu-

ungsgeldes. Der Bruch mit dem Universalitätsprinzip erfolgte mit der Absicht, eine größere

Zahl an (im Durchschnitt deutlich besserverdienenden) Vätern zur Inanspruchnahme des

Kinderbetreuungsgeldes zu bewegen und dadurch die Väterbeteiligung in der Betreuung von

Kleinkindern zu erhöhen. Tatsächlich ist die Väterbeteiligung bei dieser Variante des Kinder-

betreuungsgeldes am höchsten – wiewohl weit entfernt von einer Parität zwischen Vätern und

Müttern (Rechnungshof 2020, 24–26).

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474 Laurenz Ennser-Jedenastik

teilwerden, zum anderen Sach- beziehungsweise Dienstleistungen in der Betreuung von

Kindern. Zu den direkten Geldleistungen kommen auch Steuerbegünstigungen in Form

von Absetzbeträgen (Schratzenstaller 2015). Wie oben erwähnt, ist Kinderbetreuung An-

gelegenheit der Länder, dementsprechend groß sind die Unterschiede in der Angebots-

dichte und folglich Inanspruchnahme. In Summe ist die Familienpolitik in Österreich

stark auf Geldleistungen ausgerichtet, was mit niedrigen Betreuungsquoten bei Klein-

kindern und einer hohen Teilzeitquote bei Müttern einhergeht (Rathgeb/Wiß 2020).

Im Bereich der Pﬂege ist die wichtigste staatliche Leistung das Bundespﬂegegeld,

dessen Höhe sich nach dem Pﬂegebedarf, nicht aber nach dem Einkommen richtet

(Heitzmann/Österle 2008, 55). Die Ausgaben dafür haben sich in den vergangenen

20 Jahren auch aufgrund der zunehmenden Alterung beinahe verdoppelt. Daneben

stellen die Förderung der 24-Stunden-Pﬂege und die Finanzierung beziehungsweise der

Betrieb von Pﬂegeheimen (seit 2018 ohne Rückgriﬀ auf das Vermögen der betroﬀenen

Familie) die wichtigsten öﬀentlichen Leistungen dar (Österle/Heitzmann 2019, 34 f.).

In der Wohnungspolitik spielen – wie bei Pﬂege und Sozialhilfe – die Länder und

Gemeinden eine wichtige Rolle. Ein knappes Viertel aller Wohnsitze in Österreich ent-

fällt auf den geförderten Wohnbau (d.h. Gemeinde- oder Genossenschaftswohnungen),

in Wien sind es über 40 Prozent (Statistik Austria 2020) – ein im europäischen Ver-

gleich sehr hoher Wert (Scanlon et al. 2015).

Die Sozialhilfe/Mindestsicherung wird bei starker Bedürftigkeit ausgezahlt (kein

Einkommen, kein nennenswertes Vermögen). Sie unterliegt einer geteilten Zustän-

digkeit: Der Bund tritt als Rahmengesetzgeber auf, die Länder verabschieden Ausfüh-

rungsgesetze. Wiewohl die Sozialhilfe einen kleinen Teil der Sozialausgaben ausmacht

(weniger als ein Prozent), ist sie in den letzten Jahren Gegenstand intensiver politischer

Debatten gewesen (siehe Abschnitt 2.2; Ennser-Jedenastik 2020, 8).

2.1 Akteur*innen und Politikgestaltung

2.1.1 Parteien

Gerade die Sozialpolitik wird oft als Resultat von Parteienkonkurrenz und -kompro-

miss verstanden (Schmidt 2010): Parteien werben mit verschiedenen sozialpolitischen

Programmen um Stimmen und das schlägt sich dann auch in der Politikgestaltung nie-

der. Die Parteidiﬀerenzhypothese besagt etwa ganz simpel, dass Regierungen mit unter-

schiedlichen Parteienzusammensetzungen unterschiedliche (sozial-)politische Outputs

produzieren (Zohlnhöfer 2003): Parteien links der Mitte bevorzugen großzügigere So-

zialleistungen und dementsprechend hohe Steuern und Abgaben, während jene rechts

der Mitte geringere Leistungsniveaus bei gleichzeitig niedrigeren Steuern- und Abgaben

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475Sozialpolitik

vorsehen. Christdemokratische Parteien nehmen hier oft eine Mittelposition ein (Kaly-

vas/Van Kersbergen 2010).

Die Positionierung der österreichischen Parteien folgt im Großen und Ganzen die-

sem Muster. Abbildung 1 zeigt Daten aus Expert*innenbefragungen des Chapel Hill

Expert Surveys (2022). Bezüglich ihrer sozio-ökonomischen Positionierung – also was

etwa Umverteilung und staatliche Eingriﬀe in den Markt angeht – lassen sich die ös-

terreichischen Parteien demnach klar in ein linkes (SPÖ, GRÜNE) und ein rechtes

(ÖVP, FPÖ, LIF/NEOS) Lager einteilen (wobei die FPÖ zeitweise in Richtung Mitte

abweicht). Untersucht man die Wahlprogramme der Parteien, kommt man zu sehr ähn-

lichen Ergebnissen (Ennser-Jedenastik 2021).

Abb. 1 Ökonomische Links-Rechts-Position österreichischer Parteien



einer Skala von 0 (extrem links) bis 10 (extrem rechts).

Quelle: Chapel Hill Expert Survey (2019).

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476 Laurenz Ennser-Jedenastik

Der österreichische Sozialstaat ist daher auch Resultat der programmatischen Po-

sitionen der Parteien in Regierungsverantwortung. Das hohe Leistungsniveau bei

gleichzeitigem Fokus auf Erwerbsarbeit und Versicherungsprinzip ist ein Produkt der

parteipolitischen Kräfteverhältnisse, die über weite Strecken von einer starken sozial-

demokratischen (SPÖ) und einer starken christdemokratischen Partei (ÖVP) geprägt

waren (Tálos/Obinger 2020).

2.1.2 Verbände und Sozialpartnerschaft

Neben den Parteien sind die gesetzlichen und freiwilligen Interessensvertretungen der

Arbeitnehmer*innen (AN) und Arbeitgeber*innen (AG) zentrale Akteure der österrei-

chischen Sozialpolitik. Die Arbeitnehmer*innenseite wird vom auf freiwilliger Mitglied-

schaft basierenden Österreichischen Gewerkschaftsbund (ÖGB) und den auf Pﬂichtmit-

gliedschaft beruhenden Arbeiterkammern (AK) repräsentiert. Auf Arbeitgeber*innenseite

sind die Wirtschaftskammer Österreich (WKO) und die Landwirtschaftskammern (LK)

die wichtigsten Verbände (beide ebenso mit Pﬂichtmitgliedschaft).

Die enge Interessensabstimmung zwischen Dachverbänden (Akkordierung) und ihre

privilegierte Einbindung in die Politikgestaltung (Konzertierung) vor allem bei Fragen

der Wirtschafts-, Lohn-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik ist der Kern der österreichi-

schen Sozialpartnerschaft (Tálos/Kittel 2001). Die Institutionalisierung der Sozial-

partnerschaft als Verhandlungssystem fand ab den 1950er-Jahren statt, unter anderem

durch die Einrichtung der (ursprünglich nur provisorisch vorgesehenen) Paritätischen

Kommission für Preis- und Lohnfragen (Tálos/Hinterseer 2019, 28–31). Ihre Hoch-

phase erlebte die Sozialpartnerschaft in den 1960er- und 1970er-Jahren, ab Mitte der

1980er geht ihr Einﬂuss in der Politikgestaltung aber deutlich zurück (Praprotnik et al.

2015; Tálos 2006).

Zwar ist die Sozialpartnerschaft im internationalen Vergleich keineswegs einzigartig,

doch kann sie getrost als Extremfall korporatistischer Interessenspolitik gelten (Korpo-

ratismus bezeichnet die institutionalisierte Einbindung von AN- und AG-Verbänden in

die Politikgestaltung). In praktisch allen bekannten Korporatismusindizes liegt Öster-

reich unter den reichen Industriestaaten an der Spitze (Jahn 2016; Siaroﬀ 1999). Für

die Herausbildung dieses Systems waren demnach auch speziﬁsche Voraussetzungen

notwendig – viele davon in der Struktur der Verbändelandschaft begründet: Die hohe

Konzentration und Zentralisierung der AG- und AN-Dachverbände, ihre politische

Privilegierung (Pﬂichtmitgliedschaft, Zugang zur Politik), ihre enge Verﬂechtung mit

den Parteien, ihre Ausrichtung an gesamtwirtschaftlichen Interessen – all diese Fak-

toren begünstigten den Austrokorporatismus (Tálos 2006). Zudem stützten die hohe

Akzeptanz in der Bevölkerung und das Machtduopol von ÖVP und SPÖ in den ersten

Nachkriegsjahrzehnten die Sozialpartnerschaft.

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477Sozialpolitik

Der Bedeutungsverlust der Sozialpartnerschaft ab den 1980ern hat ebenso mannig-

faltige Wurzeln: In wirtschaftlicher Hinsicht spielten langsameres Wachstum, höhere

Arbeitslosigkeit, geringere Reallohnzuwächse und die Zunahme atypischer Beschäfti-

gung eine Rolle. Die dadurch mitverursachten budgetären Engpässe erhöhten das Kon-

ﬂiktpotenzial zwischen ÖVP und SPÖ und schmälerten den Spielraum für Interessens-

abtausch im sozialpartnerschaftlichen Kompromiss (Tálos/Hinterseer 2019, 86–88).

Auf politischer Ebene kam hinzu, dass neue Akteure mit geringer sozialpartnerschaft-

licher Verankerung deutlich an Zuspruch gewannen (FPÖ, GRÜNE, liberale Partei-

en) und teils auch Regierungsverantwortung erlangten. Im Gegenzug sank etwa der

Organisationsgrad des ÖGB (der Anteil der Erwerbstätigen, die Gewerkschaftsmitglied

sind) zwischen 1960 und 2019 von 60 auf rund 26 Prozent (Visser 2019). Zu guter

Letzt schränkte auch der EU-Beitritt Österreichs Handlungsspielräume ein (etwa in

der Wettbewerbs-, Handels- und Geldpolitik), was einen Bedeutungsverlust nationaler

Interessenspolitik nach sich zog.

Zwar erwies sich die Sozialpartnerschaft in jüngerer Vergangenheit als taugliche

wirtschaftspolitische Krisenfeuerwehr (Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/9, COVID-

19-Pandemie), etwa bei der Ausarbeitung von Kurzarbeitsmodellen. Zudem bleiben die

Dachverbände (konkret WKO und ÖGB) als Verhandler von Kollektivverträgen rele-

vante wirtschaftspolitische Akteure. Dennoch ist aus heutiger Sicht anzunehmen, dass

die österreichische Wirtschafts- und Sozialpolitik in Zukunft von einer stärker ausdiﬀe-

renzierten – sprich: pluralistischeren – Landschaft an Interessensorganisationen, Lobby-

gruppen, Denkfabriken und politischen Parteien geprägt werden wird, als dies in der

Hochphase der Sozialpartnerschaft im 20. Jahrhundert der Fall war (Karlhofer 2007).

2.1.3 Andere Akteur*innen

Neben Parteien und Sozialpartnern gibt es eine Vielzahl an Akteuren, die die Ausge-

staltung und Implementation der Sozialpolitik prägen. Zu den wichtigsten zählen die

Verwaltung (z.B. Bundesministerien, Landesbehörden, AMS), die Sozialversicherungs-

träger, Höchstgerichte auf nationaler und europäischer Ebene (siehe Abschnitt 2.2), die

gesetzlichen Interessensvertretungen von Gesundheitsberufen (z.B. Ärztekammer, Apo-

thekerkammer) sowie der Dritte Sektor als Erbringer von Leistungen in den Bereichen

Gesundheit, Pﬂege und Betreuung.



Als Beispiel für einen Prozess der sozialstaatlichen Politikgestaltung wird im Folgenden

die Einführung, Aus- und Umgestaltung der Bedarfsorientierten Mindestsicherung be-

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478 Laurenz Ennser-Jedenastik

ziehungsweise Sozialhilfe ab 2010 dargestellt. Wiewohl es sich dabei nicht um einen

traditionellen Kernbereich des österreichischen Sozialsystems (wie etwa die Sozialver-

sicherung) handelt, werden in diesem Politikprozess vier wesentliche Einﬂussfaktoren

der österreichischen Sozialpolitik des 21. Jahrhunderts sichtbar:

Parteieneﬀekte: Wie schon in der gesamten Ersten und Zweiten Republik ist die

Sozialpolitik geprägt von parteipolitischen Machtverhältnissen. Sind Koalitionen linker

und rechter Parteien an der Regierung, sind als Politikergebnisse dementsprechende

Kompromisse wahrscheinlich (Tálos/Obinger 2020).

Koordinationsprobleme im Föderalismus: Sozialpolitik muss in bestimmten Fäl-

len nicht nur horizontal auf Bundesebene abgestimmt werden, sondern auch vertikal

zwischen Bund und Ländern. Je nachdem, ob und wie sehr diese Abstimmung gelingt,

variieren Politikergebnisse über die Zeit und – als Folge der zunehmend bunten Koali-

tionslandschaft auf regionaler Ebene – auch über die Länder.

Zuwanderung als neues ema der Sozialpolitik: Spätestens mit der sogenannten

Flüchtlingskrise 2015–16 schlägt sich das ema Migration im sozialpolitischen Dis-

kurs nieder (Rathgeb 2021). Wohlfahrtschauvinistische Argumente – die Diskriminie-

rung zwischen Staatsbürger*innen und Zuwanderer*innen in der Sozialpolitik – neh-

men zu und polarisieren den traditionell sozio-ökonomischen Konﬂikt entlang einer

sozio-kulturellen Konﬂiktlinie: Zusätzlich zur Größe des Sozialstaates geht es also ver-

mehrt darum, wer in den Genuss seiner Leistungen kommen soll.

Höchstgerichte als Vetospieler: Da besonders wohlfahrtschauvinistische Elemente

in der Sozialgesetzgebung schnell an verfassungs- und europarechtliche Grenzen stoßen,

werden Höchstgerichte (EuGH, VfGH) zu relevanten sozialpolitischen Akteuren, die

den rechtspolitischen Spielraum für die Gesetzgeber auf Bundes- und Landesebene be-

schränken (Blauberger et al. 2020).

Der Impetus für die Vereinheitlichung der (bis dahin länderspeziﬁsch geregelten) So-

zialhilfe zur Bedarfsorientierten Mindestsicherung (BMS) im Jahr 2010 kann in der

Oppositionsphase der SPÖ während der Regierungen Schüssel I und II (2000 bis 2007)

verortet werden. Da Angelegenheiten der Sozialhilfe geteilte Zuständigkeit zwischen

Bund und Ländern sind, einigten sich SPÖ und ÖVP in den Koalitionsverhandlungen

2006 auf eine Umsetzung per 15a-Vereinbarung.5 Doch erst mit einiger Verzögerung

(Neuwahlen 2008, Widerstand einzelner Länder, inhaltliche Konﬂikte zwischen SPÖ

und ÖVP) wurde diese im Jahr 2010 beschlossen (Fink/Leibetseder 2019). Befristet war

die 15a-Vereinbarung bis Ende 2016.

5 Vereinbarungen nach Artikel 15a des Bundes-Verfassungsgesetzes sind Verträge zwischen

Bund und einem oder mehreren (oft allen) Bundesländern. Auch Verträge nur unter Ländern

sind möglich. Sie können die Gesetzgebung in Bund und Ländern binden, müssen dazu aber

vom Parlament und den Landtagen beschlossen werden.

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479Sozialpolitik

 

Jahr Ereignis/Maßnahme

2005 „Kompetenzteam Soziales“ der SPÖ (damals in Opposition) präsentiert Forderung

nach Bedarfsorientierter Mindestsicherung (BMS)

2006 Einigung in Koalitionsverhandlungen zwischen SPÖ und ÖVP auf Umsetzung der

BMS mittels 15a-Vereinbarung zwischen Bund und Ländern

2008 Erster Ministerialentwurf (April); Neuwahlen (September), danach neuerliche

Fixierung des Vorhabens im Koalitionsabkommen zwischen SPÖ und ÖVP

2010 Abschluss der 15a-Vereinbarung zur Vereinheitlichung der Sozialhilfe zur „Be-

darfsorientierten Mindestsicherung“ (Zustimmung im Nationalrat: SPÖ, ÖVP,

GRÜNE); es folgen dementsprechende Anpassungen der Sozialhilfegesetzgebungen

der Länder

2012–17 Starker Anstieg der Zahl der Bezieher*innen und der Ausgaben für die BMS, unter

anderem aufgrund der Flüchtlingsbewegungen 2015–16

2016 Verhandlungen zur Verlängerung der 15a-Vereinbarung scheitern; bundeseinheit-

liche Vorgaben für die BMS laufen mit Jahresende 2016 aus

2016 Mehrere Länder (v.a. NÖ, OÖ, Burgenland) verabschieden Neuregelungen der

BMS in Landesgesetzen mit stark wohlfahrtschauvinistischen Elementen

2017 Bundesregierung Kurz I (ÖVP-FPÖ); Regierungsprogramm: Neues Sozialhilfe-

Grundsatzgesetz soll Anreiz zur Zuwanderung dämpfen und Arbeitsaufnahme

fördern

2018 VfGH hebt Teile der niederösterreichischen und burgenländischen Neuregelung

der BMS auf, die oberösterreichische Gesetzgebung bleibt nach Prüfung des VfGH

großteils intakt

2018 EuGH kippt Diskriminierung subsidiär Schutzberechtigter im OÖ Mindestsiche-

rungsgesetz

2019 Beschluss des Sozialhilfe-Grundsatzgesetzes im Nationalrat (Zustimmung: ÖVP,

FPÖ)

2019 Aufhebung von Teilen des Sozialhilfe-Gesetzes durch VfGH

2019 Bundesregierung Kurz II (ÖVP-GRÜNE) tritt Amt an; Keine Einigung auf Neu-

regelung, Status quo nach höchstgerichtlichen Entscheidungen bleibt in Kraft

Quelle: eigene Darstellung.

Die ÖVP blieb trotz ihrer Zustimmung stets kritisch gegenüber der BMS – zunächst,

weil sie mangelnde Arbeitsanreize und Missbrauch befürchtete (ÖVP 2013, 36). Die

Zahl der Bezieher*innen stieg in den ersten Jahren auch deutlich (um fast 40 % zwischen

2012 und 2016). Infolge der stark zunehmenden Asylanträge in den Jahren 2015–16

übernahm die ÖVP zu ihrer bisherigen Kritik auch die Argumentationslinie der FPÖ,

die die Mindestsicherung stets als Motor für Zuwanderung gesehen hatte (FPÖ 2013,

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480 Laurenz Ennser-Jedenastik

110).6 In die sozialpolitische Debatte mischten sich somit verstärkt ethnisch-kulturell

aufgeladene Argumente. Dieses Aufkommen wohlfahrtschauvinistischer7 Positionen im

politischen Diskurs charakterisiert auch andere emenfelder der österreichischen so-

zialpolitischen Debatte im 21. Jahrhundert, etwa den sozialen Wohnbau und Familien-

leistungen (Ennser-Jedenastik 2020).

Die wohlfahrtschauvinistische Wende in der BMS-Debatte verhärtete die Fronten

in den Verhandlungen zwischen SPÖ und ÖVP über eine Verlängerung der 15a-Ver-

einbarung über 2016 hinaus. Dieser Konﬂikt wurde aber nicht nur horizontal auf der

Bundesebene ausgetragen, sondern auch zwischen Bund (v.a. dem SPÖ-Sozialminister)

und Ländern (v.a. ÖVP-geführten Landesregierungen). Noch vor dem Ablaufen der

15a-Vereinbarung Ende 2016 schaﬀten zwei ÖVP-geführte Bundesländer (Niederöster-

reich und Oberösterreich) Tatsachen durch BMS-Reformen, die stark wohlfahrtschau-

vinistische Elemente enthielten (Kürzungen für Asyl- und subsidiär Schutzberechtigte,

Wartefristen, Integrationsvereinbarung, Pﬂicht zum Erwerb von Sprachkenntnissen).

Nach Ausbleiben einer Einigung folgte 2017 auch das rot-blau regierte Burgenland

mit einer ähnlichen Regelung. Die nach den vorgezogenen Neuwahlen 2017 gebildete

Bundesregierung Kurz I aus ÖVP und FPÖ strebte auch auf Bundesebene eine Reform

der Mindestsicherung nach Vorbild dieser Bundesländer-Regelungen an. Diese wurde

durch das Sozialhilfe-Grundsatzgesetz 2019 (Sozialhilfe neu) realisiert (u.a. degressive

Höchstsätze für Kinder, Voraussetzung von Sprachkenntnissen, geringere Leistungen

für subsidiär Schutzberechtigte).8

Allerdings stießen viele der neuen wohlfahrtschauvinistischen Regelungen auf Bun-

des- und Landesebene bald an verfassungs- und europarechtliche Grenzen. So kippte

der Verfassungsgerichtshof (VfGH) 2018 die Deckelungen und Wartefristen in den

niederösterreichischen und burgenländischen Mindestsicherungsgesetzen. Im selben

Jahr erklärte der Europäische Gerichtshof die Schlechterstellung subsidiär Schutzbe-

rechtigter im oberösterreichischen Modell für unionsrechtswidrig. Ende 2019 – wäh-

rend laufender Koalitionsverhandlungen zwischen ÖVP und GRÜNEN – erfolgte

dann die Aufhebung von Teilen des türkis-blauen Sozialhilfe-Grundsatzgesetzes: Die

stark degressiven Höchstsätze für Kinder und der Nachweis von Sprachkenntnissen in

6 Zumindest für Migrationsentscheidungen innerhalb Österreichs gibt es Evidenz, die für diese

Sichtweise spricht (Dellinger/Huber 2021).

7 Als wohlfahrtschauvinistisch wird für gewöhnlich eine Sozialpolitik bezeichnet, die Leis-

tungsniveaus und Ansprüche zwischen der ethnisch-kulturellen Ingroup und Outgroup (z.B.

Staatsbürger*innen vs. Nicht-Staatsbürger*innen) diﬀerenzieren will.

8 Damit treten klare Parteieneﬀekte zutage – wenn auch nicht nach dem traditionellen Konﬂikt-

muster (SPÖ vs. ÖVP): Alle Regierungen mit FPÖ-Beteiligung (Bund, Oberösterreich, Burgen-

land) führten wohlfahrtschauvinistische Elemente in der Mindestsicherung ein, während keine

der Regierungen mit grüner Beteiligung das tat (Kärnten, Salzburg, Tirol, Vorarlberg, Wien).

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481Sozialpolitik

Deutsch oder Englisch wurden vom VfGH aufgehoben. Die detaillierte Regelung von

Sozialhilfebestimmungen durch den Bund wurde demgegenüber als verfassungskon-

form bewertet (Ennser-Jedenastik 2020).

In der Ausgestaltung der Mindestsicherung überlagern sich sozio-ökonomische

(mehr vs. weniger Sozialleistungen) mit sozio-kulturellen Konﬂiktlinien (gleiche vs.

geringere Leistungen für Zuwanderer*Zuwanderinnen). Komplexer wird die Politikge-

staltung außerdem durch die geteilte Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern, auch

weil – anders als noch über weite Strecken des 20. Jahrhunderts – sich mittlerweile eine

große Vielfalt an Koalitionsvarianten in den Landesregierungen ﬁndet. Besonders im

Hinblick auf die wohlfahrtschauvinistischen Elemente, die die Bundes- und Landes-

gesetzgeber ab 2016 eingeführt haben, haben sich aber VfGH und EuGH bislang als

starke Vetospieler erwiesen.

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Der österreichische Sozialstaat, wie wir ihn im 21. Jahrhundert vorﬁnden, ist das Pro-

dukt von fast 150 Jahren Politikgestaltung. Ihren Ausgangspunkt nimmt die staatliche

Regelung sozialer Fragen demnach schon in der Donaumonarchie in der zweiten Hälfte

des 19. Jahrhunderts (Tálos 1981).

Bis zum Einsetzen der industriellen Revolution war staatliche Sozialpolitik ein mar-

ginales Phänomen. Erst in den 1880er-Jahren wird der Grundstein für moderne Sozial-

politik gelegt, in der die ökonomische und soziale Lage breiterer Schichten erstmals

zum Gegenstand staatlichen Handelns wird. Diese Entwicklung ist untrennbar mit der

industriellen Revolution und der mit ihr aufkommenden Arbeiterfrage verknüpft (Tá-

los 1981, 41–50).

Die katastrophalen Lebensverhältnisse der industriellen Lohnarbeiter in der zweiten

Hälfte des 19. Jahrhunderts sind für sich aber noch keine hinreichende Erklärung für

die sozialpolitischen Meilensteine der 1880er. Vielmehr wird die Mobilisierung der Ar-

beiter*innen in der Arbeiterbewegung als Bedrohung nicht nur der politischen, sondern

auch der sozialen Ordnung gesehen. Die staatliche Sozialpolitik dient – gleichzeitig mit

staatlicher Repression gegenüber der organisierten Arbeiterschaft – der politischen Ent-

schärfung der sozialen Frage.

Wenige Jahre nachdem im Deutschen Reich die moderne Sozialgesetzgebung ein-

setzt, werden auch in der Donaumonarchie ähnliche Schritte gesetzt. Die ersten Unfall-

und Krankenversicherungsgesetze für Arbeiter werden 1887 und 1888 im Reichsrat

beschlossen. Anfang des 20. Jahrhunderts erfolgt die Einführung der Pensionsversiche-

rung für Privatangestellte (Heitzmann/Österle 2008, 47 f.). Bemerkenswert ist, dass das

System der Sozialversicherung, das seine Wurzeln in den 1880er-Jahren hat, alle poli-

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482 Laurenz Ennser-Jedenastik

tischen Systembrüche (1918, 1933/34, 1938, 1945) übersteht (Tálos/Obinger 2020).

Nach einer Phase der Stagnation ab den 1890ern (Tálos 1981, 94–142) erfolgen die

nächsten größeren Schritte im Ausbau des Sozialstaates erst nach dem Fall der Habsbur-

germonarchie. In den ersten zwei Jahren nach Gründung der Ersten Republik (1918 bis

1920) ist zum ersten Mal die Sozialdemokratie in einer österreichischen Regierung ver-

treten. In der Sozialgesetzgebung schlägt sich das etwa in der Einführung des Achtstun-

dentages, der Arbeitslosenversicherung und der Errichtung der Arbeiterkammern nieder

(Pfoser/Weigl 2017, 174–188). In den Folgejahren allerdings stagniert die Sozialpolitik,

bedingt auch durch die wirtschaftlich und budgetär angespannte Lage. Erst Mitte der

1920er-Jahre werden wieder größere Vorhaben umgesetzt, etwa die Alterssicherung für

Angestellte und Arbeiter (wobei Letztere nie in Kraft tritt) (Tálos 1981, 182–184).

Nach den autoritären beziehungsweise faschistischen Phasen zwischen 1933 und 1945,

die in der Sozialpolitik teilweise zum Rückbau von Leistungen führen (Tálos 2012), wird

zu Beginn der Zweiten Republik – mit bestimmten Brüchen – an das versicherungs-

basierte System der Ersten Republik angeknüpft (Tálos 1981, 304–306). Im Jahr 1955

werden weite Teile des bestehenden Sozialversicherungsrechts im Allgemeinen Sozialver-

sicherungsgesetz (ASVG) zusammengefasst. Außerdem wird in den ersten Nachkriegs-

jahrzehnten der Kreis der Begünstigten in der Sozialversicherung sukzessive erweitert,

etwa um Landarbeiter, Bauern, und Selbstständige. Außerhalb der Sozialversicherung

entsteht nach 1945 eine stark auf Geldleistungen ausgerichtete Familienpolitik (Kinder-

beihilfengesetz, Familienlastenausgleichsgesetz, Karenzgeld geregelt über das Arbeitslo-

senversicherungsgesetz) und eine aktive Arbeitsmarktpolitik (Tálos 1981, 338–342).

Die Ausweitung sozialstaatlicher Leistungen nach 1945 erfolgt vor dem Hintergrund

eines robusten wirtschaftlichen Aufschwungs und anhaltender Vollbeschäftigung bis in

die 1980er-Jahre. Hinzu kommt, dass die Regierungsverantwortung zunächst praktisch

zur Gänze von zwei sozialstaatsbefürwortenden Parteien – ÖVP und SPÖ – getragen

wird, die in enger Verﬂechtung mit den Dachverbänden der Arbeitnehmer*innen und

Arbeitgeber*innen das interessenspolitische System der Sozialpartnerschaft dominieren.

4. Einordnung des österreichischen Falles

In der vergleichenden Sozialpolitikforschung gibt es viele Versuche, die Sozialsysteme ver-

schiedener Länder zu klassiﬁzieren. Fast alle dieser Versuche greifen heute auf Esping-An-

dersens (1990) ree Worlds of Welfare Capitalism zurück und teilen Sozialsysteme in so-

zialdemokratische, konservative und liberale Regimetypen ein (wobei die Bezeichnungen

teils abweichen und manchmal auch zusätzliche Kategorien für den mediterranen Raum

sowie Mittel- und Osteuropa eingeführt werden). Österreich wird in den meisten die-

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483Sozialpolitik

ser Klassiﬁkationen dem konservativen

Wohlfahrtsregimetyp zugeordnet (Arts/Gelissen

2010). Dieser Sozialstaatstyp zeichnet sich durch hohe Sozialausgaben und einen relativ

hohen Grad der Dekommodiﬁzierung (d.h. der Entkoppelung des Lebensstandards vom

Erwerbseinkommen) aus. Gleichzeitig verfestigen konservative Sozialstaaten durch ihren

Fokus auf einkommensabhängige Versicherungsleistungen bestehende Ungleichheiten,

etwa zwischen Klassen oder Geschlechtern. Gemäß dem auf die katholische Soziallehre

zurückgehenden Prinzip der Subsidiarität (gesamtstaatliche Eingriﬀe sollen nur erfolgen,

wo kleinere Einheiten dazu nicht in der Lage sind) verfügen konservative Sozialstaaten,

die oft von starken christdemokratischen Parteien geprägt sind (Kalyvas/Van Kersber-

gen 2010), zudem über dezentralisierte Strukturen (Arts/Gelissen 2002). In Österreich

wird das besonders durch die in Selbstverwaltung geführte Sozialversicherung und die

bedeutende Rolle des Dritten Sektors (Hilfsorganisationen, NGOs) in der Bereitstellung

sozialer Leistungen sichtbar (Österle/Heitzmann 2019, 25).

Tabelle 4 reproduziert die Einteilung in die drei Wohlfahrtsstaatsregime gemäß

Esping-Andersen (1990, 52).

Österreich liegt dabei unter den großteils christdemokra-

tisch geprägten konservativen Regimen Mitteleuropas, hat aber innerhalb dieser Gruppe

einen der am weitesten ausgebauten Sozialstaaten, was Esping-Andersen unter anderem

auf die Stärke von Sozialdemokratie und Gewerkschaftsbewegung zurückführt.

Tab. 4 Esping-Andersens Three Worlds of Welfare Capitalism

Regimetyp Zugeordnete Länder Merkmale

Sozialdemo-

kratisch

Dänemark, Norwegen,

Schweden

Großzügige Sozialleistungen, hohes Maß an Um-

verteilung, Universalitätsprinzip, Rolle des Staates

zentral

Konservativ Belgien, Deutschland, Finn-

land, Frankreich, Italien,

Japan, Niederlande, Öster-

reich, Schweiz

Mittleres bis hohes Leistungsniveau, Proportio-

nalitätsprinzip, Statuserhalt als Ziel, Rolle der

Familie zentral

Liberal Australien, Irland, Kanada,

Neuseeland, Vereinigtes Kö-

nigreich, Vereinigte Staaten

Geringeres Leistungsniveau, Vorrang für bedarfs-

geprüfte Leistungen, Rolle des Marktes zentral

Quelle: Esping-Andersen (1990).

9 Der oben angesprochene Bismarck’sche Sozialstaat wird oft mit dem konservativen Regime-

typ gleichgesetzt.

10 Die Klassiﬁkation Esping-Andersens ist wiederholt kritisiert worden – nicht zuletzt, weil die

empirische Abgrenzung der Regimetypen unscharf ist. Selbst eine Replikation von Esping-

Andersens Methode kommt zu diesem Schluss (Scruggs/Allan 2006). Dennoch haben sich

die „ree Worlds of Welfare Capitalism“ als nützliches Schema zum Vergleich von Sozial-

systemen etabliert.

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484 Laurenz Ennser-Jedenastik

Wie sich der österreichische Sozialstaat der Gegenwart im Vergleich der EU-27 dar-

stellt, wird im Folgenden anhand von Daten zu Sozialausgaben und Leistungsniveaus

beschrieben. Abbildung 2 etwa zeigt deutlich, dass Österreich innerhalb der Europäi-

schen Union (und damit weltweit) zu den Staaten mit den höchsten Sozialausgaben

gehört. 2018 wurden laut Eurostat mehr als 28 Prozent der Wirtschaftsleistung für So-

zialausgaben aufgewendet. Nur wenige EU-Staaten (Finnland, Dänemark, Frankreich)

lagen über diesem Ausgabenniveau. Gleichzeitig ist auch die Umverteilungswirkung des

Sozialstaates beträchtlich. Auf der Y-Achse wird dargestellt, um wie viel Prozent die Ein-

kommensungleichheit durch Steuern und Sozialleistungen abnimmt.11 Für Österreich

betrug diese Reduktion im Jahr 2018 nicht weniger als 43 Prozent. Knapp die Hälfte

der Ungleichheit in den Markteinkommen wurde also durch das Steuer- und Sozial-

system ausgeglichen (Christl et al. 2020). Auch bei diesem Wert liegt Österreich im

europäischen Spitzenfeld. Nur Belgien und Finnland weisen 2018 eine deutlich höhere

Umverteilungswirkung auf.

Die starke Umverteilungswirkung des Steuer- und Sozialsystems trägt auch dazu

bei, dass Österreich im europäischen Vergleich ein relativ niedriges Niveau an Einkom-

mensungleichheit aufweist (Keeley 2015). Ganz anders sieht es bei der Ungleichheit

von Vermögen aus – hier gehört Österreich zu den Ländern mit der höchsten Ungleich-

verteilung in Europa, was vor allem mit der niedrigen Rate an Wohnungseigentum

erklärbar ist (Causa et al. 2019, 16). Diese steht wiederum im Zusammenhang mit der

zentralen Rolle des sozialen Wohnbaus in Österreich und vor allem in Wien.

Während Österreich also im europäischen Vergleich über einen stark ausgebauten

Sozialstaat verfügt, gibt es interessante Unterschiede nach einzelnen Sektoren. Abbil-

dung 3 schlüsselt die Sozialausgaben 2018 in den fünf quantitativ wichtigsten Berei-

chen auf. Österreich liegt zwar meist über dem EU-27-Mittel, aber einige deutliche

Unterschiede treten dennoch zutage. Eine absolute Spitzenposition nimmt Österreich

bei den Pensionen ein. Rund 14 Prozent der Wirtschaftsleistung ﬂossen 2018 in die-

sen Bereich. Nur Italien, Griechenland und Frankreich weisen höhere Werte auf. Auch

bei den Gesundheitsausgaben liegt Österreich im EU-Spitzenfeld, übertroﬀen nur von

Frankreich, den Niederlanden und Deutschland.

11 Gemessen als (GINIpre – GINIpost)/GINIpre, wobei „pre“ und „post“ sich auf den Gini-Ko-

eﬃzienten vor und nach Steuern und Sozialleistungen bezieht.

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485Sozialpolitik

12 Der BIP-Wert Irlands ist aufgrund seiner Rolle als steuerlich vorteilhafter Standort für multi-

nationale Konzerne aufgebläht. Die Irische Zentralbank veröﬀentlicht daher das modiﬁzierte

Bruttonationaleinkommen (genannt GNI*), das eine realistischere Einschätzung der tatsäch-

lichen Wirtschaftsleistung bietet. Der von Eurostat angegebene Wert der Sozialausgaben für

2018 wurde demgemäß um das Verhältnis von BIP zu GNI* (164 %) von 13,6 % auf 22,3 %

korrigiert. Diese Adaption wurde für alle Darstellungen in diesem Kapitel durchgeführt.

Abb. 2 Sozialausgaben und Umverteilungswirkung des Steuer- und Sozialsystems in den EU-27





Daten für 2018 außer Dänemark, Ungarn (2017) und Niederlande (2016). Datenpunkt für Irland korri-

giert.12



https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

486 Laurenz Ennser-Jedenastik

Abb. 3 Sozialausgaben (in % des BIP) nach Bereichen in den EU-27



Alters- („old age“) und Hinterbliebenenpensionen („survivors“).

Quelle: Eurostat (2021).

Die hohen Ausgaben für Pensionen und Gesundheit bewirken auch, dass das österrei-

chische Steuer- und Sozialsystem nicht nur von oben nach unten umverteilt, sondern

auch von Personen im Erwerbsalter hin zu jüngeren und – noch stärker – zu älteren

Menschen. Die Altersgruppen ab 60 Jahren sind vor allem aufgrund der Pensions- und

Gesundheitsleistungen (bei gleichzeitig sinkenden Steuer- und Beitragsleistungen) Net-

toempfänger im österreichischen Sozialstaat (Christl et al. 2020, 259).

In den Bereichen Familien und Arbeitslosigkeit liegen die österreichischen Sozial-

ausgaben ebenso überdurchschnittlich, im Bereich der Invalidität in etwa im Mittel der

EU-27. Diese Zahlen sollen aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass etwa die Leistun-

gen der Arbeitslosenversicherung im europäischen Vergleich relativ niedrig ausfallen.

Abbildung 4 zeigt die Nettoersatzrate13 des Arbeitslosengeldes in den EU-27. Österreich

liegt mit 55 Prozent im unteren Drittel. Allerdings ändert sich dieses Bild mit Fortdauer

der Arbeitslosigkeit drastisch. Während in fast allen Ländern die Arbeitslosenunterstüt-

zung zeitlich befristet ist, ist die österreichische Notstandshilfe unbegrenzt beziehbar.

Nach drei Jahren Arbeitslosigkeit liegt die Nettoersatzrate für alleinstehende Durch-

schnittsverdiener in Österreich demnach noch immer bei 51 Prozent – ein Wert, der in

keinem anderen EU-Land erreicht wird.

13 Die Nettoersatzrate ist die Höhe des Arbeitslosengeldes ausgedrückt als Prozentsatz des letz-

ten Nettolohns vor Arbeitslosigkeit.

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487Sozialpolitik

Abb. 4 Nettoersatzraten bei Arbeitslosigkeit in den EU-27 (2020)

Gezeigt wird die Nettoersatzrate bei Arbeitslosigkeit für alleinstehende Durchschnittsverdiener ohne



des Erscheinens dieses Bandes stand eine Reform der Arbeitslosenversicherung in Diskussion, die die





In der Familienpolitik liegt – charakteristisch für den konservativen Sozialstaatstyp –

der Fokus auf Geldleistungen. Für diesen Bereich werden knapp zwei Prozent der Wirt-

schaftsleistung aufgewendet (siehe Abb. 5), der Löwenanteil ﬂießt in die Finanzierung

von Familienbeihilfe, Kinderabsetzbetrag und Kinderbetreuungsgeld (Schratzenstaller

2015) und seit 2019 Familienbonus Plus, ein Steuerabsetzbetrag, der vor allem Fami-

lien mit mittleren und hohen Einkommen zugutekommt.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

488 Laurenz Ennser-Jedenastik

Abb. 5 Geld- und Sachleistungen für Familien in den EU-27





Demgegenüber stehen im europäischen Vergleich niedrige Ausgaben für Sachleistun-

gen, worunter vor allem Kinderbetreuungseinrichtungen fallen. Die österreichische

Familienpolitik kann somit als ein typischer Fall von „explicit familialism“ (Leitner

2003) gelten: Familien werden bei der Erbringung von Betreuungsleistungen großzügig

ﬁnanziell unterstützt, aber die Angebote, um die Betreuungstätigkeit aus der Familie

auszulagern, sind – vor allem in ländlichen Regionen – nur schwach ausgebaut. Damit

einher gehen hohe Teilzeitquoten bei berufstätigen Müttern (Böheim et al. 2013) und

große Geschlechterunterschiede im Einkommen (Redmond/McGuinness 2019).

In der Gesamtschau zeigt sich, dass der österreichische Sozialstaat ein im europäi-

schen Vergleich hohes Leistungsniveau ausweist, ﬁnanziert durch eine dementsprechen-

de hohe Steuer- und Abgabenlast (Tálos/Obinger 2020). Besonders stark ausgebaut

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

489Sozialpolitik

sind die Leistungen in den Bereichen Pensionen und Gesundheit, während etwa das

Leistungsniveau der Arbeitslosenversicherung relativ niedrig ist. Geldleistungen über-

wiegen, was vor allem in den Bereichen Familie und Pﬂege traditionelle Rollenbilder

im Sinne des „male breadwinner“-Modells verfestigt (Obinger 2015), allerdings wird

von diesem Modell in jüngerer Vergangenheit zumindest rhetorisch verstärkt Abstand

genommen.

5. Herausforderungen für die Zukunft

Der österreichische Sozialstaat steht in mehrerlei Hinsicht unter Veränderungsdruck.

Seinen Kern bildet das System der Sozialversicherung, das seine Wurzeln im industriel-

len Zeitalter hat und laufend an Veränderungen des post-industriellen Zeitalters ange-

passt werden muss (Tertiarisierung, Wandel von Erwerbsbiograﬁen, Anstieg der Frau-

enerwerbstätigkeit, höhere Arbeitslosigkeit). Hinzu kommen demograﬁsche Trends

(steigende Lebenserwartung, sinkende Fertilität), die die Finanzierbarkeit des Sozial-

staates erschweren und somit zu Verteilungskonﬂikten führen können.

Auch die Globalisierung und die Europäische Integration ﬁnden ihren Niederschlag

durch verstärkten wirtschaftlichen Wettbewerb bei gleichzeitig sinkender ökonomi-

scher Steuerungsmöglichkeit für nationale Regierungen – teilweise durch die Verge-

meinschaftung von Politikbereichen, teilweise durch höchstgerichtliche Entscheidun-

gen. Die steigende ethnisch-kulturelle Diversität Österreichs führt außerdem dazu, dass

die Frage nach den Grenzen der Solidargemeinschaft neu politisiert wird (Wohlfahrts-

chauvinismus).

Neben all diesen externen Größen sind auch system-interne Faktoren von entschei-

dender Bedeutung für die weitere Entwicklung des österreichischen Sozialstaats: Die

Sozialpartnerschaft hat zwar an Bedeutung verloren, in den Krisenjahren 2008/9 und

2020/21 aber ihren Nutzen als Krisenfeuerwehr bewiesen. Ihre Einﬂussmöglichkeiten

unterliegen heute aber nicht nur der ökonomischen, sondern auch einer politischen

Konjunktur – hängen also davon ab, ob ihr wohlgesinnte Parteien und Politiker*innen

in relevanten Entscheidungspositionen sind.

Sowohl die Interessenspolitik als auch die Parteienlandschaft hat sich demnach in

den letzten Jahrzehnten pluralisiert. Dadurch ist zwar das Potenzial für radikalen Wan-

del in der Politikgestaltung gestiegen, dennoch herrschen in weiten Teilen der Sozial-

politik Kontinuität beziehungsweise gradueller Wandel vor. Ob es dabei bleibt, wird

nicht zuletzt davon abhängen, welche parlamentarischen Mehrheiten in dieser ﬂuideren

Akteurskonstellation realisierbar sind.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

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493Sozialpolitik

Tipps

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(18.05.2022).

Übungsfragen

Welchen Anteil an der Wirtschaftsleistung machen die Sozialausgaben in Österreich

in etwa aus? Wie liegt Österreich damit im EU-Vergleich?

 Welche drei Umverteilungsprinzipien gibt es und was bedeuten sie?

Nennen Sie für jedes Umverteilungsprinzip ein Beispiel einer Sozialleistung in Ös-

terreich!

Was sind drei zentrale Merkmale von Bismarck’schen Sozialsystemen? In welcher

Institution des österreichischen Sozialstaates sind diese Charakteristika verwirklicht?

 Was besagt die Parteiendiﬀerenzhypothese?

Was ist die Sozialpartnerschaft? Auf welche Politikbereiche erstreckt sie sich haupt-

sächlich?

Nennen Sie drei Voraussetzungen für die Herausbildung der Sozialpartnerschaft

nach 1945!

Auf welche Weise beeinﬂusst der Föderalismus die Ausgestaltung der Sozialhilfe/

Mindestsicherung seit 2010?

Wann beginnt die Ära der modernen Sozialgesetzgebung in Österreich? Welche Rol-

le spielt dabei die politische Mobilisierung der Arbeiterschaft?

Österreich wird in der vergleichenden Sozialpolitikforschung meist dem konserva-

tiven Wohlfahrtsregimetyp zugeordnet. Was sind die wichtigsten Merkmale dieses

Regimetyps?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Klimapolitik1

Sarah Louise Nash / Reinhard Steurer

Zusammenfassung

9-

naler und nationaler Koordination bedarf. Diese Koordination wird durch die große zeit-

liche Kluft zwischen Ursachen und Folgen erschwert, weil Politik meist auf kurzfristige

Wahlzyklen fokussiert und sich bei der Lösung von langfristigen Problemen globaler Di-

mension sehr schwertut.

9Österreich war lange Zeit ein Vorreiter der Umweltpolitik, besonders dann, wenn mit

Umweltschutz auch ökonomische Vorteile verbunden waren. Da diese Voraussetzung

beim Klimaschutz bis vor kurzem nicht gegeben war, hat Österreich die meisten klima-

politischen Ziele verfehlt und schneidet auch im europäischen Vergleich sehr schlecht ab.

2- bezie-

hungsweise Treibhausgas-Emissionen seit 1990 zu senken.

9Die wichtigsten Ziele in der österreichischen Klimapolitik kommen von der EU und werden

dann in österreichisches Recht übertragen. Im Jahr 2012 hat Österreich das sogenannte

Kyoto-Ziel grob verfehlt und das Ziel für 2020 konnte nur knapp erfüllt werden, weil die

   -

neutralität bis 2040 zu erreichen, ambitionierter ist als jenes der EU, gibt es in Österreich

bis dato keinen rechtlichen Rahmen, der die Erreichung dieses Ziels anpeilt.

9Die österreichische Klimapolitik ist stark von klimapolitisch blockierenden Interessen ge-

prägt. Sowohl die Landesregierungen als auch die Sozialpartner verhindern regelmäßig

dringend nötige, klimapolitische Fortschritte.

9Seit 2019 gibt es eine neue Phase der Klimapolitik in Österreich, losgetreten von dem zi-

vilgesellschaftlichen Engagement der Fridays for Future-Bewegung. Diese brachte unter

anderem den Wiedereinzug der GRÜNEN in den Nationalrat und deren erstmalige Regie-



Diskussion dieses Themas mit sich.

1 Teile dieses Kapitels basieren auf Steurer, Reinhard/Buzogány, Aron/Scherhaufer, Patrick/

Clar, Christoph/Nash, Sarah L. (im Escheinen). Governance und politische Beteiligung, in:

Christoph Görg et al. (Hrsg.): Strukturen für ein klimafreundliches Leben, APCC Special

Report 22.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

496 Sarah Louise Nash / Reinhard Steurer

1. Einleitung

Am Beginn der Klimapolitik in den späten 1980er-Jahren war diese bloß ein Ausschnitt

der Umweltpolitik. Heute aber ist die Klimapolitik der dominante Teil der Umwelt-

politik und genießt als umfassendes Politikfeld insgesamt mehr Aufmerksamkeit. Diese

Verschiebung des politischen Diskurses rund um das Klima ist nicht nur in Österreich

zu beobachten. Auch auf EU-Ebene hat eine Wandlung der Umweltpolitik über Nach-

haltigkeit hin zur Klimapolitik stattgefunden (Steurer 2021). Dieser Bedeutungswandel

hängt vor allem mit der Größe der Herausforderungen zusammen, die das Klima für

die Politik mit sich bringt.

Der Klimaschutz ist ein sogenanntes „Wicked Problem“, das aus mehreren Gründen

für die Politik besonders herausfordernd ist. Erstens ist das Problem global und erfordert

daher weltweite Kooperationen und Lösungen über nationalstaatliche Grenzen hinweg.

Zweitens gibt es eine Kluft zwischen den Ursachen und den Folgen, die sowohl eine

räumliche als auch eine zeitliche Dimension hat. Räumlich gesehen treten die größten

Klimafolgen oft nicht dort auf, wo sie am stärksten verursacht worden sind. Vor allem

in der globalen Klimapolitik stellt diese räumliche Trennung von Ursachen und Folgen

eine Gerechtigkeitsfrage dar, wobei die Nationalstaaten im Globalen Norden, die von

jahrelangen hohen Treibhausgasemissionen proﬁtiert haben, die Folgen davon weniger

zu spüren bekommen. Die zeitliche Trennung von Ursachen und Folgen führt dazu,

dass die Klimafolgen, die heute verursacht werden, erst in der Zukunft zu spüren sein

werden, während die Klimafolgen, die heute auftreten, schon in der Vergangenheit ver-

ursacht worden sind. Besonders herausfordernd für die Politik ist es daher, dass die Vor-

teile von etwaigen Klimamaßnahmen im Bereich der Eindämmung erst in der Zukunft

sichtbar werden. In der nationalstaatlichen Politik, wo Wahlzyklen in der Regel vier bis

fünf Jahre dauern, ist Klimapolitik für Politiker*innen und Regierungen daher meist we-

niger wichtig als andere Probleme, bei denen die Konsequenzen des politischen Handels

räumlich und zeitlich nahe auftreten.

In der globalen Klimapolitik spielen Nationalstaaten eine zentrale Rolle, beson-

ders seit der Vereinbarung des Pariser Abkommens der Klimarahmenkonvention

(UNFCCC). In dem 2015 abgeschlossenen Abkommen sind die Vertragsparteien dafür

verantwortlich, Selbstverpﬂichtungen in Form von nationalen Klimaschutzbeiträgen

(„Nationally Determined Contributions“, NDCs) zu melden und darzulegen, wie diese

zu den ebenfalls im Pariser Abkommen verankerten globalen Temperaturzielen beitra-

gen. Dabei steuern Nationalstaaten die Hauptmechanismen zur Reduktion von Treib-

hausgasemissionen des Abkommens. Es rücken dabei nicht nur große Nationalstaaten,

die prozentuell viel zu globalen Emissionen beitragen, in den Vordergrund, sondern

auch kleine Nationalstaaten (Carter et al. 2021) wie Österreich, die trotz eines geringen

Anteils an globalen Emissionen, hohe Pro-Kopf-Emissionen aufweisen. In der klima-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

497Klimapolitik

politischen Forschung werden nicht nur Nationalstaaten in Betracht gezogen. Vielmehr

werden sowohl die Aufteilung von Kompetenzen als auch die Interaktionen zwischen

unterschiedlichen Ebenen der Politik – von der globalen über die nationalstaatliche,

bis hin zur lokalen Politik – im Konzept der „Multi-level Governance“ erfasst, welches

zu einem zentralen Begriﬀ der Klimapolitik geworden ist (Wagner et al. 2021; Wurzel

et al. 2019). Da nicht nur Regierungen über Klimaschutz entscheiden, gewann der

Begriﬀ „Polycentric Governance“ an Bedeutung. Er weist darauf hin, dass staatliche,

wirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteur*innen komplementäre Rollen bei der

Bekämpfung komplexer Probleme spielen (Jordan et al. 2018).



-

schen verursachten (anthropogenen) Veränderungen des Klimas und ihren Auswirkun-

gen auseinandersetzt. Dabei werden zwei Bereiche unterschieden: Eindämmung und

-

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nahmen, die vor allem Nachteile, beziehungsweise katastrophale Folgen klimatischer

Veränderungen minimieren sollen.

Klimapolitik kann in die zwei Bereiche Eindämmung und Anpassung unterteilt werden.

Diese Unterteilung der Klimapolitik zieht sich durch fast alle politischen Ebenen und ist

sowohl in der Struktur der Klimarahmenkonvention als auch in den meisten Klimastrate-

gien der jeweiligen Nationalstaaten zu sehen, wo diese binäre Trennung der Arbeitsberei-

che häuﬁg reproduziert wird. Im letzten Jahrzehnt hat aber auch der Bereich der klimabe-

dingten Schäden und Verluste zunehmend an Bedeutung gewonnen. Das Vorhandensein

dieses Arbeitsbereichs ist ein Zeichen dafür, dass Anstrengungen in sowohl der Eindäm-

mung als auch der Anpassung nicht genügen werden, um Menschen vor allen negativen

Klimafolgen zu schützen. Es werden daher Verluste und Schäden, sowohl ökonomischer

als nicht-ökonomischer Natur auftreten, die außerhalb der Bereiche der Vermeidung oder

Anpassung fallen. Obwohl dieser dritte Arbeitsbereich im stärker von den Klimafolgen be-

troﬀenen Globalen Süden schon zum Kernthema der globalen Klimapolitik geworden ist,

scheuen viele hochemittierende Staaten im Globalen Norden vor diesem ema zurück.

2. Gegenwärtige Situation

Die Klimapolitik in Österreich ist seit dem Aufkommen der Fridays for Future-Bewegung

(FFF) im Jahr 2019 im Umbruch und gewinnt dadurch nicht nur in der Öﬀentlichkeit

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

498 Sarah Louise Nash / Reinhard Steurer

an Aufmerksamkeit, sondern auch in der Politik und in der Politikwissenschaft. Dabei ist

die Frage noch oﬀen, ob etablierte Strukturen durchbrochen und geändert werden kön-

nen, um mehr Klimaschutz hervorzurufen. Institutionelle Änderungen wären dringend

notwendig, wenn Österreich das im Regierungsübereinkommen der ÖVP-GRÜNE-Re-

gierung verankerte Ziel „eines klimaneutralen Österreichs bis spätestens 2040 erreichen

und in Europa zum Vorreiter im Klimaschutz werden“ (Bundeskanzleramt Österreich

2020, 17) will.

2.1 Akteur*innen und Politikgestaltung

Da Klimapolitik von Natur aus sektorübergreifend ist und somit keiner einzelnen poli-

tischen Ebene zugeordnet werden kann, sind außergewöhnlich viele Akteur*innen in

diesem Politikbereich beteiligt und die eﬀektive Politikgestaltung erfordert ein hohes

Maß an Koordination. In einem föderal organisierten Staat wie Österreich ist diese

komplizierte Akteur*innenlandschaft besonders präsent. Sowohl diese strukturellen

Herausforderungen als auch wirtschaftlich geprägte Interessen haben zur Folge gehabt,

dass sich Österreich seit dem EU-Beitritt im Jahr 1995 von einem umweltpolitischen

Vorreiter in einen klimapolitischen Opportunisten verwandelt hat (Clar/Scherhaufer

2021; Steurer/Clar 2015). Es war für Österreich möglich, auf Fortschritte in den Be-

reichen Wasserkraft und ökologische Landwirtschaft zu verweisen, während Treibhaus-

gasemissionen dessen ungeachtet gestiegen sind.

Bundesregierung und das Bundesministerium für Klimaschutz

Bis 2019 existierte das Bundesministerium mit Verantwortlichkeit für Klimaschutz

unter unterschiedlichen Namen und Konstellationen. Die letzten beiden Iterationen

Bundesministerium für Nachhaltigkeit und Tourismus und Bundesministerium für

Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft besaßen zwar die Zustän-

digkeit für Klimaschutz, aber sie erwähnten diese Zuständigkeit nicht im Namen des

Ministeriums. Daher war die Umbenennung in Bundesministerium für Klimaschutz,

Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie im Jahr 2020 ein für die Kli-

mapolitik symbolisch wichtiger Schritt. Darüber hinaus wurden die für Eindämmung

sehr wichtigen Sektoren Verkehr und Energie im sogenannten Klimaministerium ge-

bündelt, was eine substanzielle Kompetenzverschiebung darstellt, die auch Wirkung

zeigt. Vor allem im Verkehrssektor werden jetzt Maßnahmen entwickelt, die Klima zur

Kernfrage der Mobilität machen, zum Beispiel mit dem Start des ‚Klimatickets‘ für die

öﬀentlichen Verkehrsmittel. Es bestehen aber nach wie vor viele Konﬂiktpunkte und

Koordinationsschwierigkeiten zwischen dem Klimaschutzministerium und anderen

Bundesministerien, vor allem dem Finanz- und dem Wirtschaftsministerium.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

499Klimapolitik

Die Landesregierungen

Durch die Verteilung von Kompetenzen zwischen Bund und Ländern in der ös-

terreichischen Verfassung gibt es für den Klimaschutz wichtige Kompetenzen, die der

Länderebene zugeordnet sind. Kein Bundesministerium verfügt über die richtungswei-

senden Kompetenzen im Gebäudesektor oder in der Raumplanung. Daher kommt den

neun Landesregierungen hier automatisch eine wichtige Rolle zu. Im Sektor Raum-

wärme ist die Rolle der Landesregierungen am zentralsten, weil dieser überwiegend in

deren Verantwortung liegt. Auﬀällig ist, dass sich in diesem Bereich die Emissionen

tatsächlich besser entwickelt haben als in anderen Sektoren (Bundesministerium für

Klimaschutz Umwelt Energie Mobiltät Innovation und Technologie 2021). Allerdings

verschleppten die Landesregierungen jahrelang die Umsetzung von Baustandards zur

Energieeﬃzienz von Gebäuden. Jahrelang wurde eine entsprechende EU-Richtlinie

dazu nicht umgesetzt und ein Vertragsverletzungsverfahren der EU konnte letztend-

lich nur durch eine verspätet abgeschlossene Vereinbarung zwischen Bund und Län-

dern nach Artikel 15a der Bundesverfassung abgewendet werden (Steurer et al. 2020).

Ein zusätzlicher Bereich, in dem Landesregierungen gemeinsam mit Gemeinden über

wichtige klimapolitische Kompetenzen verfügen, betriﬀt Raumplanung und Flächen-

widmung. Diese behindert oft den Ausbau von Windenergie und steigert das Verkehrs-

aufkommen durch Zersiedelung.

Sozialpartner

Die Sozialpartnerschaft ist bekannt dafür, in der Klimapolitik Fortschritte wieder-

holt verhindert oder verwässert zu haben (Clar/Scherhaufer 2021).2 Alle Sozialpartner

sowie die nicht zu den Sozialpartnern zählende Industriellenvereinigung haben sich

bis vor wenigen Jahren regelmäßig gegen anspruchsvolle klimapolitische Zielsetzungen

und Maßnahmen geäußert, die nicht mit einem unmittelbaren wirtschaftlichen Vorteil

verbunden waren. Damit konnten sie wiederholt die Politik verschiedener Regierungen

maßgeblich beeinﬂussen (Niedermoser 2017). Brand und Pawloﬀ (2014) führen dies

auf interessensgeleitete Selektionsmechanismen zurück, die gerade in neo-korporatisti-

schen Systemen darüber entscheiden, was überhaupt auf die politische Agenda kommt.

Aufgrund ihrer traditionellen Nähe zur Langzeit-Regierungspartei ÖVP waren und

sind die Versuche der Wirtschaftskammer wiederholt sehr erfolgreich darin, eine am-

bitionierte Klimapolitik in Österreich zu verhindern (Pesendorfer 2007). Gleichzeitig

zeigt sich bei Arbeiterkammer und Gewerkschaften in den letzten Jahren ein langsamer

Prozess des Umdenkens (Brand/Niedermoser 2019; Niedermoser 2017).

2 Siehe dazu Ennser-Jedenastik in diesem Band.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

500 Sarah Louise Nash / Reinhard Steurer

Politische Parteien

Auf der Bundesebene haben die politischen Parteien eine enorm wichtige Rolle

in der Klimapolitik. Obwohl der Nationalrat und der Bundesrat die gesetzgebenden

Organe sind, führt eine hohe Fraktionsdisziplin (Stichwort: Klubzwang) der im Par-

lament vertretenen Parteien meist zu garantierten parlamentarischen Mehrheiten für

die Regierung (Broukal 2009). Da die im Nationalrat vertretenen Parteien durchaus

unterschiedliche Ansichten in Sachen Klimaschutz haben, macht die parteipolitische

Zusammensetzung der Bundesregierung einen großen Unterschied für den Erfolg der

österreichischen Klimapolitik. Laut einer von Wissenschaftler*innen geführten Ana-

lyse im Vorfeld der Nationalratswahl 2019 von den aktuell im Nationalrat vertretenen

Parteien war das Wahlprogramm der GRÜNEN als einziges „weitgehend im Einklang“

mit den Zielen der Pariser Abkommen. Das Programm der NEOs war „teilweise im

Einklang“ und im Programm der SPÖ war der „Einklang nicht eindeutig/unklar“. Am

unteren Ende der Skala lag das Wahlprogramm der ÖVP als „wenig im Einklang“ be-

notet und das Programm der FPÖ wurde als „nicht im Einklang“ mit den Pariser Zie-

len befunden (Climate Change Center Austria 2019, 2). Der intensive klimapolitische

öﬀentliche Diskurs rund um die Nationalratswahl 2019 hat zum Wiedereinzug in den

Nationalrat der für eine Legislaturperiode nicht vertretenen GRÜNEN beigetragen.

Das beste Wahlergebnis ihrer Geschichte war auch eine notwendige Voraussetzung da-

für, dass die GRÜNEN in der Folge zum ersten Mal als Koalitionspartner der ÖVP in

die Bundesregierung eingetreten sind (Daniel et al. 2020).

Städte und Gemeinden

Weitere für die Klimapolitik bedeutsame Bereiche liegen in der Zuständigkeit der

Städte und Gemeinden. Vor allem die Flächenwidmung, die beim Ausbau der Wind-

energie oder bei der stetig zunehmenden Bodenversiegelung wegweisend ist, liegt in

der Verantwortung dieser Akteure. Da Klimaschutz in der Raumplanung der Städte

und Gemeinden bislang kaum eine Rolle gespielt hat, laufen viele wichtige kommunal-

politische Entwicklungen den nationalen Klimazielen entgegen. Eine Raumplanung,

die nach wie vor den Bau großer Einkaufszentren an Stadträndern einerseits und eine

Zersiedelung andererseits fördert, wird auch in Zukunft mehr Verkehr generieren und

für einen weiter steigenden Ressourcenverbrauch in diesem wichtigen Sektor sorgen.

Zivilgesellschaft

Bis 2019 war die zivilgesellschaftliche Beteiligung zum ema auf ein paar große be-

kannte Umweltschutzorganisationen begrenzt. So waren es in den 1990er- und 2000er-

Jahren vor allem traditionelle zivilgesellschaftliche Organisationen wie Greenpeace,

Global 2000 oder WWF Österreich, die im Rahmen ihres umweltpolitischen Enga-

gements auch klimapolitisch relevante Lobbyarbeit leisteten (Dolezal/Hutter, 2007).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

501Klimapolitik

Dennoch zeigen Umfragedaten, dass das Interesse der österreichischen Bevölkerung für

das Klima allgemein sehr hoch war und ist. So erachten Österreicher*innen seit 2007

den Treibhauseﬀekt und die Klimaveränderung als das vordringlichste Umweltprob-

lem (Statistik Austria/Lebensministerium 2009 & 2013; Statistik Austria/Ministerium

für ein lebenswertes Österreich 2017; Statistik Austria/Ministerium für Klimaschutz

Umwelt Energie Mobilität Innovation und Technologie 2020). Trotz dieses Interesses

gelang es bis 2019 nicht, eine große politische Beachtung zu generieren. Wie in vielen

anderen Nationalstaaten Europas kam auch in Österreich 2019 mit der weltweiten Ver-

breitung der Fridays for Future-Bewegung neuer Schwung in die Klimapolitik. Der

erste österreichische Klimastreik fand im Dezember 2019 auf Initiative von Student*in-

nen statt, die Greta unberg bei der 24. Weltklimakonferenz (COP24) in Katowice

trafen (Bohl/Daniel 2020). Beim ersten Global Earth Strike im März 2019 protestier-

ten 20.000 Schüler*innen in Wien und auch die nachfolgenden Proteste zählen zu den

größeren Protestereignissen der letzten Jahrzehnte (Buzogány/Mikecz 2019). Gleichzei-

tig konnte Fridays for Future österreichweit auf lokale Strukturen bereits existierender

Netzwerke aufbauen und sich durch ihre mit den sozialen Medien aufgewachsene An-

hänger*innenschaft sehr eﬃzient landesweit organisieren (Nardoslawsky 2020).

Aus diesen zivilgesellschaftlichen Strukturen ist auch das Klimavolksbegehren ent-

standen, das von Fridays for Future-Aktivist*innen ins Leben gerufen wurde. Das Volks-

begehren, das zwischen dem 22. und 29. Juni 2020 unterschrieben werden konnte,

sammelte 380.590 Unterschriften (Bundeswahlbehörde 2020) und überschritt damit

deutlich die Hürde von 100.000 Unterschriften, die für eine Behandlung im National-

rat notwendig waren. In dem Klimavolksbegehren, das von einem breiten Spektrum

an zivilgesellschaftlichen Organisationen unterstützt worden ist, gibt es vier zentralen

Forderungen. Erstens fordern die Aktivist*innen ein Recht auf Klimaschutz, das in der

Verfassung rechtlich verankert werden soll. Zweitens wird ein verbindliches CO2-Bud-

get als Teil eines Klimaschutzgesetzes verlangt. Drittens ist eine Kernforderung eine

ökosoziale Steuerreform, die Hand in Hand mit dem Abbau von klimaschädlichen Sub-

ventionen gehen soll. Viertens fordert das Klimavolksbegehren im Bereich Mobilität

und Energie die ﬂächendeckende Versorgung mit klimafreundlicher Mobilität und eine

Finanzierung der Energiewende (Klimavolksbegehren 2020). In der Folge wurden viel-

fältige Maßnahmen vom Nationalrat beschlossen (Parlamentsdirektion 2021), unter

anderem die Errichtung eines Klimakabinettes und eines Klimarats (siehe unten). Auch

die Beschließung des Ökosozialen Steuerreformgesetzes in Februar 2022 geht auf eine

Hauptforderung des Klimavolksbegehrens ein (Parlamentsdirektion 2022).

Klimarat

Im ersten Halbjahr 2022 fand in Österreich ein Klimarat statt, bei dem hundert zu-

fällig ausgewählten Bürger*innen, die ein repräsentatives Mini-Österreich bilden sollen,

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502 Sarah Louise Nash / Reinhard Steurer

um die großen Fragen der Klimaschutzpolitik diskutierten. Der Klimarat tritt in die

Fußstapfen anderer Bürger*innenräte in Europa (Devaney et al. 2020; Stack/Griessler

2022), die sich schon in einem ähnlichen Format mit Klimafragen auseinandergesetzt

haben. Die Einrichtung des Klimarats war eine Forderung des Klimavolksbegehrens

und soll die Öﬀentlichkeit stärker in die Politikgestaltung einbinden. Die Ergebnisse

des Klimarats wurden Mitte 2022 an die Bundesregierung übergeben (Klimarat der

Bürgerinnen und Bürger 2022), es bleibt jedoch noch oﬀen, ob und wie diese in die

Gestaltung der zukünftigen Klimapolitik in Österreich einﬂießen werden.

Wissenschaft

Die Klimapolitik beruft sich oft auf wissenschaftliche Expertise, die deutlich vor

klimapolitischen Problemen und deren Folgen warnt. International werden die Berich-

te des im Jahr 1988 gegründeten Weltklimarats (Intergovernmental Panel on Climate

Change, IPCC) als Maßstab angesehen und bilden daher in vielen politischen Prozessen

die wissenschaftliche Grundlage. Die neuesten Berichte verdeutlichen die Dringlichkeit

von Klimaschutzmaßnahmen in den Jahren bis 2030, um den sich verschlechternden

Auswirkungen entgegenzusteuern (IPCC 2022a & 2022b & 2022c). In Österreich gibt

es seit dem Jahr 2014 an jene des IPCC angelehnte Berichte des Austrian Panel on

Climate Change (APCC). Zusätzlich zum Sachstandsbericht aus dem Jahr 2014 (Aus-

trian Panel on Climate Change 2014), wurden auch Sonderberichte zu Gesundheit,

Demographie und Klimawandel (Austrian Panel on Climate Change 2018) sowie zu

Tourismus und Klimawandel in Österreich (Austrian Panel on Climate Change 2020)

veröﬀentlicht. Im Jahr 2022 sollten Sonderberichte zu Landnutzung, Landmanagement

und Klimawandel und Strukturen für ein klimafreundliches Leben folgen. Für das Jahr

2025 ist ein zweiter Standbericht geplant. In der österreichischen Politik wurden diese

wissenschaftlichen Berichte bislang allerdings selten thematisiert.



Als Paradebeispiel der österreichischen Klimagesetzgebung wird das Klimaschutzgesetz

2011 näher erläutert. Mangels eines neuen Klimaschutzgesetzes bildet dieses im Jahr

2020 abgelaufene Gesetz die gültige Rechtslage in Österreich in Sachen Klimaschutz.

Im Jahr 2011 wurde das Klimaschutzgesetz vom Nationalrat verabschiedet. Damit

wurde Österreich, das als zweiter Mitgliedstaat der EU ein Klimaschutzgesetz verab-

schiedet hat (hinter dem damaligen Mitgliedstaat des Vereinigten Königreichs, wo das

Klimaschutzgesetz schon 2008 in Kraft trat), zumindest auf dem Papier zum klimapoli-

tischen Vorreiter in Europa. Im Gegensatz zum britischen Gesetz, das langfristige Ziele

für die Reduktion von Treibhausgasemissionen bis 2050 über die damaligen EU-Ziele

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503Klimapolitik

hinausgesetzt hat, könnte man das österreichische Gesetz aber eher als Übersetzung der

EU-Ziele bis 2020 für Sektoren, die nicht dem Emissionshandel unterliegen (siehe Ab-

schnitt 3.), ins österreichische Rechtssystem verstehen.

Das Gesetz in der verabschiedeten Form hat drei große inhaltliche Eckpfeiler:

− Das Gesetz legt das Ziel fest, Maßnahmen zur Einhaltung der „gemäß völkerrecht-

lichen oder unionsrechtlichen Verpﬂichtungen für die Republik Österreich gelten-

den Höchstmengen von Treibhausgasemissionen“ zu entwickeln (Klimaschutzgesetz

2011, § 3).

− Zwei unterschiedliche Gremien wurden mit dem Klimaschutzgesetz gegründet. Das

Nationale Klimaschutzkomitee setzte sich aus Vertreter*innen von Ministerien und

den Bundesländern zusammen und war für die strategische Planung im Bereich

Klimaschutz verantwortlich. Der Klimaschutzbeirat setzte sich aus Vertreter*innen

der im Nationalrat vertretenen politischen Parteien, des Klimaministeriums, der

Sozialpartner, des Städte- und Gemeindebundes, des Umweltbundesamtes, dreier

Bundesländer, der Wissenschaft und dreier österreichischer Umweltschutzorganisa-

tionen zusammen. Der Klimaschutzbeirat wurde im Jahr 2017 im Zuge einer Ver-

waltungsreform aufgelöst (Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich 2017).

Allerdings wurde die Zusammensetzung des Klimaschutzkomitees so geändert, dass

eine Mischform der beiden Gremien entstand, in der die Mitglieder des ehemali-

gen Klimaschutzbeirates mit Vertreter*innen aller Ministerien, aller neun Bundes-

länder, die Interessensvertretung Österreichs Energie und dem Verband Erneuerbare

Energie Österreich vertreten sind. Gemeinsam beraten sie „über Grundsatzfragen

zur österreichischen Klimapolitik im Lichte der Zielvorgaben des Übereinkommens

von Paris, insbesondere über die langfristige Reduktion der Treibhausgasemissionen

hin zu einer kohlenstoﬀarmen Gesellschaft, die Anpassung an unvermeidbare Kli-

mafolgen sowie über langfristige Szenarien zur Steigerung der Energieeﬃzienz und

des Anteils erneuerbarer Energieträger am Endenergieverbrauch“ (Klimaschutzgesetz

Fassung vom 19.04.2022, § 4(2)). Der Rechnungshof kritisierte das Klimaschutz-

komitee scharf: „Seine Funktion war unklar und nicht hinreichend deﬁniert, ein ein-

deutiges Aufgabenproﬁl lag nicht vor, Beschlüsse wurden in diesem Gremium nicht

gefasst“ (Rechnungshof 2021, 15).

− Das Klimaministerium ist zudem verpﬂichtet, jährliche Fortschrittsberichte sowohl

dem Klimaschutzkomitee als auch dem Nationalrat vorzulegen (Klimaschutzgesetz

2011, § 6).

Als das Gesetz verabschiedet wurde, waren zwei weitere wichtige Punkte noch oﬀen.

Diese wurden daher in Anlagen später zum Gesetz hinzugefügt beziehungsweise als ge-

sonderte Vereinbarungen festgehalten.

− Das Klimaschutzgesetz legt auch jährliche Höchstmengen für Treibhausgasemissio-

nen fest, die nach Sektoren heruntergebrochen sind. Allerdings gab es im 2011er-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

504 Sarah Louise Nash / Reinhard Steurer

Gesetz nur bis 2012 ausgearbeitete Ziele und die genau festgelegten Höchstmengen

wurden in einer späteren Überarbeitung als Anlage hinzugefügt (Änderung des Kli-

maschutzgesetzes 2013).

− In einem sogenannten Klimaschutz-Verantwortlichkeitsmechanismus sollte auch

die Aufteilung der ﬁnanziellen Verantwortung für Strafzahlungen der EU zwischen

Bund und Ländern aufgeteilt werden. Ein Aufteilungsschlüssel von achtzig Prozent

Bund und zwanzig Prozent Länder konnte dann erst im Finanzausgleich 2017 ver-

einbart werden (Finanzausgleich 2017).

Im internationalen Vergleich fehlen aber Kernelemente eines Klimaschutzgesetzes

(Nash/Steurer 2019 & 2021a). Erstens fehlen langfriste Ziele für die Reduktion von

Treibhausgasemissionen für den Zeitraum nach 2020. Zweitens etabliert das 2011er-

Gesetz keine unabhängigen Beratungsgremien, die der Bundesregierung und dem

Nationalrat in Sachen Klimaschutz mit Analysen und Empfehlungen zur Seite stehen

kann. Diese Gremien haben sich in der Zwischenzeit in anderen nationalen Kontexten

bewahrt (Averchenkova et al. 2021). Drittens müssen von der Bundesregierung kei-

ne regelmäßigen Strategien vorgelegt werden. Auch im Falle einer Überschreitung der

Höchstmengen von Treibhausgasemissionen sind keine Strategien zum Ausgleich der

Überschreitung vorgesehen. Viertens sind im Gesetz keine Sanktionen vorgesehen, falls

sektorale Ziele nicht eingehalten werden. Ministerien und Bundesländer haben also mit

keinen Konsequenzen bei verfehlten Zielen zu rechnen.

Der Prozess der Entstehung des Klimaschutzgesetzes war von unzähligen Runden

an Diskussionen und Verhandlungen charakterisiert. Die Größe dieser Runden reichte

von internen Besprechungen im Ministerium bis hin zu Diskussionen mit allen im

Nationalrat vertretenen politischen Parteien, den neun Bundesländern und den Sozial-

partnern. Diese Runden waren auch manchmal thematisch organisiert. Das Besondere

am Klimaschutzgesetz ist, dass diese Runden auch nach der Verabschiedung des eigent-

lichen Gesetzestextes weitergegangen sind, vor allem, als es an die sektoralen Ziele und

die Finanzierungsschlüssel zwischen Bund und Ländern ging. Der neo-korporatistische

und stark von Interessen geprägte Charakter der österreichischen Klimapolitik zeich-

nete sich daher auch nach dem Jahr 2011 ab. Die Beteiligten waren damit auch lange

nach 2011 mit dem eigentlichen Gerüst des Klimaschutzgesetzes beschäftigt, statt sich

der Umsetzung zu widmen.

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505Klimapolitik

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

3.1 Nationale und internationale Rahmenbedingungen

In Summe wurden in Österreich bislang drei Klimastrategien (in den Jahren 2002,

2007 und 2018), ein Klimaschutzgesetz (2011) mit zwei Maßnahmenprogrammen für

die Jahre 2013/2014 (Lebensministerium 2013) und 2015 bis 2018 (Ministerium für

ein lebenswertes Österreich 2015) sowie zwei Novellen des Klimaschutzgesetzes in den

Jahren 2013 (Änderung des Klimaschutzgesetzes 2013) und 2015 verabschiedet (Än-

derung des Klimaschutzgesetzes und des Emissionszertiﬁkategesetzes 2011 & 2015).

Die österreichische Klimapolitik ist zusätzlich in der europäischen und globalen Klima-

politik stark eingebettet.

Auf EU-Ebene hat die Union sich im Jahr 2007 im Klima- und Energiepaket mit

Einigungen des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates drei Ziele ge-

setzt: 1) Reduktion von 20 Prozent an Treibhausgasemissionen gegenüber dem Jahr

1990; 2) 20 Prozent der Energie in der EU sollen aus erneuerbaren Quellen kommen;

3) die Energieeﬃzienz soll um 20 Prozent gesteigert werden (Council of the European

Union 2007). Diese Ziele sind dann im Jahr 2009 auch gesetzlich verabschiedet wor-

den (Oﬃcial Journal of the European Union 2009a & 2009b). Schon im Jahr 2014,

im Zuge des 2030 Klima- und Energierahmens, hat sich der Europäischen Rat das Ziel

gesetzt, die Emissionen bis 2030 um 40 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren. Zu-

dem sind die Ziele für erneuerbare Energie und Energieeﬃzienz auch erhöht worden,

auf 32 Prozent beziehungsweise 32,5 Prozent (European Council 2014). Obwohl die

Europäische Kommission schon im Jahr 2018 die Vision, die Emissionsneutralität bis

2050 zu erreichen, schriftlich äußerte (European Commission 2018), ist das Ziel für

Emissionsreduktionen bis 2030 erst im Zuge des European Green Deals im Jahr 2021

im europäischen Klimaschutzgesetz auf eine 55-Prozent-Emissionsreduktion erhöht

worden (Oﬃcial Journal of the European Union 2021).

Eine für die österreichische Klimapolitik wichtige Unterteilung ist jene in die Sekto-

ren des Emissionshandels (ETS) und in die Sektoren, die dem Emissionshandel nicht

unterliegen (Nicht-ETS-Sektoren). Zu den ETS-Sektoren gehören der Energiesektor,

die Schwerindustrien und der Luftverkehr innerhalb der EU. Sie sind für circa 40 Pro-

zent der Emissionen in der EU verantwortlich (European Commission o.J.). Das ETS

ist ein im Jahr 2005 etabliertes sogenanntes „cap and trade“-System (Emissionshandel

mit fester Obergrenze), wobei die Obergrenze graduell reduziert wird, um Emissions-

reduktionen zu steuern (Oﬃcial Journal of the European Union 2003). Für die Nicht-

ETS-Sektoren gibt es Entscheidungen zur Lastenteilung („Eﬀort Sharing Decision“)

zwischen den Mitgliedsstaaten für den Zeitraum bis 2020 (Oﬃcial Journal of the Euro-

pean Union, 2009a) und von 2021 bis 2030 (Oﬃcial Journal of the European Union

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506 Sarah Louise Nash / Reinhard Steurer

2018). Die festgelegten Ziele für Österreich sind minus 16 Prozent bis 2020 gegenüber

2005 (Oﬃcial Journal of the European Union 2009a, Annex 2) und minus 36 Prozent

bis 2030 gegenüber 2005 (Oﬃcial Journal of the European Union 2018, Annex 1). Die

EU-Ziele für 2030 wurden im Zuge des „Fit for 55“-Beschlusses nachgebessert, weshalb

Österreich seine Emissionen nun nicht mehr um 36 Prozent, sondern um 48 Prozent

im Vergleich zu 2005 reduzieren muss (Österreichische Regierung o.J.). Das Basisjahr

2005 ist für Österreich eine glückliche Wahl, weil die heimischen Emissionen damals

einen Höchststand erreicht hatten (Umweltbundesamt 2019). Aus diesem Grund hat

das österreichische Ziel, die Emissionen bis 2020 um 16 Prozent im Vergleich zu 2005

zu reduzieren, keine Reduktion, sondern nur eine Stabilisierung im Vergleich zu 1990

erfordert. Dessen ungeachtet bedeutet das nationale Ziel, bis 2040 Klimaneutralität

zu erreichen, dass die gegenwärtigen Emissionen bis 2030 mindestens halbiert werden

müssten. Gelingt dies nicht, ist das ambitionierte Ziel für 2040 mit hoher Sicherheit

nicht erreichbar.

Österreich ist auch in der globalen Klimapolitik eingebettet. Diese hat seit dem EU-

Beitritt im Jahr 1995 allerdings an Bedeutung verloren, weil sich Österreich seither

überwiegend an EU-Zielen orientiert. Der Beginn der internationalen Klimapolitik

wird meist mit der Zielsetzung von Toronto Ende der 1980er-Jahre angesetzt. Dies

war der erste konkrete Vorschlag, die Treibhausgasemissionen national zu reduzieren

(Steurer 1999). Auch Österreich beteiligte sich an diesem Vorhaben und setzte das Ziel,

die CO2-Emissionen um 20 Prozent bis 2005 gegenüber 1988 zu senken (Österreichi-

sche Bundesregierung 1990, 44). Institutionalisierter ist die internationale Klimapolitik

ab 1992 mit der Einigung um die Klimarahmenkonvention der Vereinigten Nationen

(UNFCCC), wo Österreich von Anfang an dabei war und im Jahr 1994 der 58. Staat

war, der die Konvention ratiﬁzierte (Federal Ministry of Environment 1994). Im Jahr

1997 adoptierten die Vertragsparteien des UNFCCC das Kyoto-Protokoll, das Ziele

zur Emissionsreduktion für Industrieländer vorhersah (UNFCCC 1998).

Das Pariser Übereinkommen des UNFCCCs hat Österreich auch unterschrieben

und am 5. Oktober 2016 ratiﬁziert (United Nations Treaty Collection 2019). Das

Übereinkommen setzt das Ziel, die globale Temperaturerhöhung auf 2 Grad Celsius

oder sogar im besten Fall auf 1,5 Grad Celsius über dem vorindustriellen Niveau zu be-

grenzen (UNFCCC 2015). Wie schon beim Kyoto-Protokoll agieren die EU und ihre

Mitgliedsstaaten hier gemeinsam und die EU hat im Dezember 2020 ein überarbeitetes

NDC beim UNFCCC eingereicht. Das neue EU-Ziel strebt eine Emissionsreduktion

von 55 Prozent bis 2030 gegenüber 1990 an (Germany and the European Commission

2020).

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507Klimapolitik

3.2 Geschichtlicher Hintergrund

Trotz der oben geschilderten Strategien, gesetzlichen Regelungen und internationalen

Verpﬂichtungen wurde die Klimapolitik in Österreich zu keinem Zeitpunkt zielorien-

tiert gestaltet und die Treibhausgasemissionen haben sich mit der durch die Pandemie

bedingten Ausnahme 2020 weit von politischen Zielsetzungen entfernt (Umweltbun-

desamt 2021).

 2 blau) und klimapolitische Zielset-

zungen in Österreich

Quelle: Hochgerner et al. (2016), aktualisiert von Haas (2021).

Niedertscheider et al. (2018) teilen die Klimapolitik bis 2018 in vier unterschiedliche

Phasen ein. Wir orientieren uns an dieser Einteilung und fügen eine neue fünfte Phase

hinzu.

1990 bis 1995

Die erste Phase (1990 bis 1995) haben die Autor*innen als Aufmerksamkeit und

erste Institutionen der Klimawandelvermeidung betitelt (Niedertscheider et al. 2018,

11). Mit der Übernahme des Toronto-Ziels erklärte sich die österreichische Regie-

rung im Jahr 1990 bereit, die CO

-Emissionen bis 2005 um 20 Prozent gegenüber

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508 Sarah Louise Nash / Reinhard Steurer

dem Jahr 1998 zu reduzieren (Österreichische Bundesregierung 1990, 44). Wie Ende

der 1990er-Jahre vermerkt: „Mit dieser Zielsetzung zählte Österreich zweifellos zu

den Pionieren der Klimapolitik“ (Steurer 1999, 200). In den darauﬀolgenden Jahren

waren dann auch die ersten Weichen für eine ernsthafte Klimapolitik gestellt. Vor

allem hervorzuheben sind zwei Institutionen, die Anfang der 1990er-Jahre gegründet

wurden. Erstens wurde im Jahr 1990 die CO

-Kommission ins Leben gerufen, die

für Forschungs-, Beratungs- und Informationstätigkeiten verantwortlich war. Schon

ein paar Jahre nach der Gründung hat die Kommission die Klimapolitik der Bundes-

regierung deutlich kritisiert und die Erreichung des Toronto-Ziels in Frage gestellt:

„Die Kommission betont erneut, dass die Inhalte des Toronto-Ziels nur erreicht wer-

den können, wenn die Politik dieses Ziel um vieles entschiedener verfolgt. […] Die

nur verbale Aufrechterhaltung des Toronto-Ziels bedeutet eine bewusste Fehlinfor-

mation der Öﬀentlichkeit und die Inkaufnahme von möglichen schwerwiegenden,

wirtschaftlichen und sozialen Risiken“ (Akademie für Umwelt und Energie/Öster-

reichische CO

-Kommission 1995, zitiert in Steurer 1999, 206). Zweitens wurde

im darauﬀolgenden Jahr 1991 das Interministerielle Komitee zur Koordination von

Maßnahmen zum Schutz des globalen Klimas (IMK) eingerichtet. Das IMK war als

Koordinationsgremium konzipiert. Es war beim für Umweltfragen verantwortlichen

Ministerium eingerichtet und setzte sich aus Vertreter*innen aller betroﬀenen Minis-

terien und Sozialpartner zusammen. In dem Gremium wurden auch Maßnahmenka-

taloge entwickelt. Kritisiert wurde das IMK dafür, dass das Finanzministerium trotz

seiner wichtigen Rolle bei der Umsetzung von Klimamaßnahmen nicht beteiligt war

(Niedertscheider et al. 2018).

1995 bis 2001

Die zweite Phase zwischen den Jahren 1995 und 2001 war eine Phase der „Stagna-

tion“ (Niedertscheider et al. 2018, 12). In dieser Phase ist die CO2-Kommission in eine

schwächere Institution, den Österreichischen Klimabeirat (ACCC), umgewandelt wor-

den, die kein Budget mehr hatte und nur aus Wissenschaftler*innen zusammengesetzt

war. Im Jahr 2001 hat der ACCC die Arbeit beendet und ist durch eine Arbeitsgrup-

pe als Teil der Österreichischen Akademie der Wissenschaft (ÖAW) ersetzt worden.

Mitte der 1990er-Jahre wurde zunehmend klar, dass das Toronto-Ziel für Österreich

unerreichbar sein würde. Ende der 1990er-Jahre konnte man die Klimapolitik in Ös-

terreich vor allem als eine „Diskussion um die Erreichbarkeit von Klimaschutzzielen

und als Festlegung einer klimapolitischen Strategie“ (Steurer 1999, 215) beschreiben.

Obwohl Österreich während dieser Phase der EU beitrat, hat das Land seinen Ruf als

Spitzenreiter in Sachen Umweltschutz nicht weiter ausgebaut und ist im EU-Vergleich

zum Klimanachzügler geworden. Während der späten 1990er-Jahre wurden das Kyoto-

Protokoll und die dazugehörige EU-Lastenverteilung verabschiedet. Das für Österreich

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509Klimapolitik

festgelegte Ziel von einer 13-Prozent-Emissionsreduktion (gegenüber 1990) war deut-

lich niedriger als das Toronto-Ziel und deswegen ist Hand in Hand mit der institutio-

nellen Stagnation der Ambitionsgrad gesunken.

2002 bis 2006

Die dritte Phase (2002 bis 2006) war von einem steigenden Einﬂuss der EU und

einer ersten Bundesklimastrategie gekennzeichnet (Lebensministerium 2002). Die Stra-

tegie wurde zwischen der Bundesregierung und den neun Bundesländern vereinbart

und war ein Durchbruch für die Klimapolitik, da sie alle Ebenen der Politikgestaltung

angesprochen hat. Die Strategie deﬁnierte Ziele und Maßnahmen zur Emissionsreduk-

tion für sieben Sektoren. Allerdings stellte sie sich wegen ihres freiwilligen Charakters

als sehr schwach heraus (Casado-Asensio/Steurer 2014; Steurer/Clar 2015). Obwohl

sie für mehrere Jahre der einzige Versuch blieb, dem Klimaschutz in Ländern und Ge-

meinden einen bundesweiten Rahmen zu geben (Wunder 2004, 27), verlor sie bald

an politischer Relevanz. Dies auch deshalb, weil die damalige Koalitionsregierung aus

ÖVP und FPÖ auf Bundesebene andere Prioritäten setzte (Steurer/Clar 2015).

2007 bis 2018

Die am Anfang dieser Periode stattgefundenen Überarbeitungen der Klimaschutz-

strategie fanden vor dem Hintergrund einer kritischen Evaluation der vorherigen

Klimastrategie im Jahr 2005 statt (Energieagentur/Umweltbundesamt 2005). Wegen

Meinungsverschiedenheiten zwischen der Bundesregierung und den Ländern, die die

Zielsetzungen im Gebäudesektor nicht mittragen wollten, erlangten allerdings diese

Überarbeitungen nicht die Zustimmung der Bundesländer (Lebensministerium, 2007).

Die fehlende Zustimmung der Bundesländer bedeutete weniger politisches Gewicht als

bei der ersten Strategie aus dem Jahr 2002 (Steurer/Clar 2015). Institutionell wechselte

der Fokus in dieser Phase aber von Strategien zu Gesetzen. Die verbindlichen Ziele der

EU für die Emissionsreduktionen haben diese Entwicklungen sicher beschleunigt und

führten unter anderem zum Klimaschutzgesetz (2011), aber auch zur ersten Energie-

strategie (2009) und zu einer Vereinbarung zwischen Bund und Ländern zwecks Wär-

mestandards im Gebäudesektor (2009).

Während dieses Zeitraums ist die erste Kyoto-Periode des UNFCCs zu Ende ge-

gangen. Da Österreich die Ziele für Emissionsreduktionen verfehlt hat, musste die

Bundesregierung die Lücke zwischen dem aus dem Kyoto-Protokoll auf der EU-Ebe-

ne vereinbarten nationalen Ziel und den tatsächlichen Emissionen mit dem Kauf von

Emissionszertiﬁkaten im Ausland schließen. Dieser 700 Millionen Euro teure Zertiﬁ-

katskauf wurde als die bedeutendste „klimapolitische Maßnahme“ Österreichs während

der ersten Kyoto-Periode beschrieben (Steurer/Clar 2015).

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510 Sarah Louise Nash / Reinhard Steurer

Seit 2019

Wir fügen eine neue fünfte Phase zu dieser geschichtlichen Einordnung hinzu, die

den Zeitraum ab 2019 dank der hohen gesellschaftlichen Beteiligung in Klimafragen als

neue Phase der Klimapolitik auszeichnet. Eckpunkte in dieser Phase sind die Proteste

der Fridays for Future-Bewegung, der Wiedereinzug der GRÜNEN in den Nationalrat,

die Bildung einer Bundesregierung von ÖVP und GRÜNEN, das Klimavolksbegehren,

der Klimarat und der Beschluss einiger neuer Maßnahmen, zum Beispiel das Klima-

ticket, die Ökosteuerreform und das Gesetz zum Ausbau erneuerbarer Energien. Al-

lerdings lassen weitere wichtige Gesetze sehr lange auf sich warten, vor allem ein neues

Klimaschutzgesetz. Da das Klimaschutzgesetz aus dem Jahr 2012 nur ein Ziel für 2020

enthielt, gibt es in Österreich seither keine koordinierende politische Maßnahme, die

eine Erreichung der Ziele für 2030 und 2040 sicherstellen könnte. Mit Stand Mai 2022

ist nicht absehbar, wann ein neues Klimaschutzgesetz beschlossen werden wird und wie

ambitioniert dieses sein wird. Dabei steht ein „Klimaschutzgesetz mit verbindlichen

Reduktionspfaden bis 2040 und verbindlichen Zwischenzielen bis 2030“ seit 2020 im

Regierungsprogramm (Bundeskanzleramt Österreich 2020, 73).

Kurzum: Die Klimaschutz-Bilanz Österreichs kommt einem klimapolitischen Total-

versagen gleich. Anstatt Treibhausgasemissionen zwischen 1990 und 2012 um 13 Pro-

zent zu reduzieren, sind sie in diesem Zeitraum mangels wirksamer Klimapolitik weiter

gestiegen und Österreich konnte das sogenannte Kyoto-Ziel einzig durch Zertiﬁkats-

käufe im Ausland am Papier einhalten. Im Jahr 2020 wäre ein wenig ambitioniertes

Ziel erneut verfehlt worden, hätte nicht die Pandemie für stark sinkende Emissionen

gesorgt. Dieses politische Versagen wird im EU-Vergleich noch deutlicher.

4. Einordnung des österreichischen Falls

Österreich liegt beim Klimaschutz je nach Kennzahl EU-weit mehr oder weniger

abgeschlagen im hinteren Feld (siehe Abb. 2). So waren in Österreich zum Beispiel

die CO2-Emissionen pro Kopf im Jahr 2019 beinahe doppelt so hoch wie im bestplat-

zierten EU-Land Schweden und deutlich über dem Schnitt der EU-27. Ein Vergleich

zur Entwicklung der Treibhausgas-Emissionen in der EU zeigt, dass Österreich diese

zwischen 1990 und 2017 nicht senken konnte, sondern um gut vier Prozent gesteigert

hat. Noch schlechter haben nur Irland sowie die deutlich ärmeren Länder Spanien,

Portugal und Zypern abgeschnitten. Im EU-Durchschnitt sanken die Emissionen in

diesem Zeitraum um 23,5 Prozent.

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511Klimapolitik

Abb. 2 Entwicklung der Treibhausgas-Emissionen in der EU, 1990–2017

Die Daten stammen von Eurostat und der Europäischen Umweltagentur.

Quelle: Rechnungshof (2021, 23).

Die schlechte Performanz Österreichs im EU-Vergleich ist vor allem auf das oben skiz-

zierte klimapolitische Versagen sämtlicher Akteur*innen zurückzuführen. Die Klima-

politik in Österreich ist geprägt von einer Bundesregierung, die Emissionsreduktionen

im Inland nicht zielorientiert verfolgt, von einer Sozialpartnerschaft, die vorwiegend

ökonomische sowie soziale Interessen vertritt und damit ökologische Fortschritte oft

blockiert, von einer für Klimapolitik oft hinderlichen föderalen Kompetenzstruktur

und von einer Zivilgesellschaft, die diesen strukturellen Hemmnissen lange Zeit nichts

entgegenzusetzen hatte. Hinzu kam eine opportunistische klimapolitische Ausrichtung,

bei der es in erster Linie um Kostenminimierung statt um Emissionsreduktionen gegan-

gen ist. Diese Ausrichtung hatte zur Folge, dass fehlende Emissionsreduktionen durch

den Kauf von Emissionszertiﬁkaten im Ausland kompensiert wurden.

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512 Sarah Louise Nash / Reinhard Steurer

Das klimapolitische Versagen Österreichs wurde mit der Wahl 2019 und der Regie-

rungsbeteiligung der GRÜNEN zwar abgeschwächt, allerdings konnte es nicht gänz-

lich überwunden werden. Das wird vor allem durch einen Vergleich mit Dänemark

deutlich. Beide Länder haben vor einigen Jahren ein vergleichsweise schwaches Klima-

schutzgesetz verabschiedet. In beiden Ländern wurde 2019 ein Bundes-Wahlkampf im

Zeichen des Klimaschutzes geführt und die Bundesregierungen neu gewählt. Obwohl

in Österreich die grüne Partei bei dieser Wahl erfolgreich abgeschnitten hat und Ko-

alitionspartner wurde, gelang es der Bundesregierung in Österreich in mehr als einem

Jahr nicht, ein ambitioniertes Klimaschutzgesetz zu beschließen. In Dänemark war so

ein Gesetz hingegen bereits zentrales ema im Wahlkampf. Schließlich beschloss die

dänische Regierung innerhalb von wenigen Monaten eines der ambitioniertesten Kli-

maschutzgesetze Europas (Nash/Steurer 2021b).

5. Herausforderungen für die Zukunft

Österreich wird in den kommenden Jahren mit enorm großen klimapolitischen Heraus-

forderungen konfrontiert werden. Laut dem Regierungsprogramm aus dem Jahr 2020

sollte Österreich bereits im Jahr 2040 die Klimaneutralität erreichen. Um dieses Ziel errei-

chen zu können, bedarf es sofortiger Maßnahmen, die Emissionen rasch und wirksam zu

senken vermögen. Laut Berechnungen des Wegener Center für Klima und Globalen Wan-

del der Universität Graz müssen die Emissionen dafür nämlich bis 2030 um 57 Prozent

gegenüber 1990 reduziert werden. Diese Anforderung liegt auch deutlich höher als das für

Österreich auf der EU-Ebene geltende Ziel von 48 Prozent Reduktion bis 2030 im Ver-

gleich zu 2005. Da solche Emissionssenkungen in Österreich noch nie realisiert werden

konnten, wäre dafür eine 180-Grad-Wendung in der Klimapolitik notwendig. Ohne diese

Kehrtwende wird Klimaneutralität bis 2040 ein rein symbolisches Ziel bleiben, das noch

einige Zeit über den Mangel an klimapolitischer Entschlossenheit hinwegtäuschen wird.

Vier große politische Herausforderungen stehen zwischen Österreich und einer Kli-

mapolitik, die den Anforderungen der Zeit gerecht werden kann.

Erstens muss es gelingen, dass das Klima auf der tagesaktuellen politischen Agenda

zentral bleibt und in der Öﬀentlichkeit weiterhin als relevant und wichtig wahrgenom-

men wird. Im Jahr 2019 haben es verschiedene soziale Bewegungen geschaﬀt, den Kli-

madiskurs sowohl politisch als gesellschaftlich mehrere Monate zu prägen und mit dem

Klimavolksbegehren politische Prozesse in Gang zu setzen. Damit in der Klimapolitik

in den kommenden Jahren konsequent gehandelt wird, ist ein weiterhin stark ausge-

prägtes zivilgesellschaftliches Engagement unverzichtbar (Scherhaufer et al. 2021).

Zweitens darf innerhalb der alltäglichen Regierungsarbeit das ema Klima auch

nicht von anderen emen überschattet werden. Im Jahr 2020 ist ein wesentlicher

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

513Klimapolitik

Schritt schon gemacht worden. Es wurde ein breit aufgestelltes Ministerium für Kli-

maschutz geschaﬀen, das wichtige Lösungsbereiche und relevante Kompetenzen unter

einem Dach vereint. Ein durch zusätzliche Kompetenzen gestärktes Klimaschutzminis-

terium, das sich gegen andere Ministerien besser durchsetzen kann, ist eine wesentliche

Voraussetzung für wirksame Klimapolitik.

Drittens muss der rechtliche Rahmen passend zu der enormen Herausforderung ge-

staltet werden. Mit Stand Mitte 2022 ist noch kein Ersatz für das bereits 2020 aus-

gelaufene Klimaschutzgesetz vereinbart worden. Der verspätete Beschluss eines neu-

en Gesetzes ist problematisch, da einige Studien zeigen, dass Klimaschutzgesetze zu

sinkenden Emissionen beitragen können (Dubash 2020). Diese Wirkung ist unter

anderem darauf zurückführen, dass Klimaschutzgesetze die politischen Prioritäten in

Richtung Klimaschutz verschieben und zu einer sektorübergreifenden Integration von

Klimaschutz beitragen können (Matti et al. 2021). Zudem ﬁnden die Verhandlungen

zu einem neuen Gesetz in Österreich hinter verschlossenen Türen statt. Dabei zeigte

eine vergleichende Studie zu den Entstehungsprozessen von Klimaschutzgesetzen in

Schottland, Österreich, Dänemark und Schweden, dass sowohl der öﬀentliche Diskurs

als auch parlamentarische Deliberation zu deutlich ambitionierteren Klimaschutzgeset-

zen beigetragen haben (Nash/Steurer 2021a).

Viertens gab es in der Vergangenheit in Österreich immer wieder einﬂussreiche Ak-

teur*innen, die eine ambitionierte Klimapolitik gebremst haben. Zwei Gruppen von

Akteur*innen sind hier besonders hervorzuheben. Zum einen haben die Landesregie-

rungen klimapolitische Fortschritte im Gebäudesektor, für den sie verantwortlich sind,

immer wieder verhindert. Die Emissionen haben sich in diesem Sektor zwar besser ent-

wickelt als in anderen Sektoren, aber Verbesserungen der Energieeﬃzienz von Gebäu-

den durch Baustandards sind wiederholt behindert oder verzögert worden (Steurer et al.

2020). Zum anderen haben auch die Sozialpartner, allen voran die Wirtschaftskammer,

klimapolitische Fortschritte wiederholt bis zuletzt verhindert (Clar/Scherhaufer 2021).

Wenn die Klimapolitik in Österreich ihre Ziele in Zukunft erreichen soll, ist eine ziel-

gerichtete Kooperation aller genannten Akteur*innen, besonders zwischen Bund, Län-

dern und Sozialpartnern, dringend nötig. Eine Fortsetzung bisheriger Konﬂiktmuster

würde das Versagen der Klimapolitik in Österreich fortschreiben.

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Übungsfragen

 Wann begann Klimapolitik global und in Österreich?

Welches war die bedeutendste klimapolitische Maßnahme in Österreich bis 2012,

dem Ende der Kyoto-Periode?

Welchen Stellenwert hatten Strategien, Pläne und das Klimaschutzgesetz in der Kli-

mapolitik bis 2022?

Welche klimapolitische Bedeutung hat der hohe Anteil der Wasserkraft in Öster-

reich?

In welchen Bereichen haben Bundesländer starke klimapolitische Kompetenzen und

wie wirkte sich der Föderalismus auf Klimaschutz aus?

 Was sind die wesentlichen Schwächen des Klimaschutzgesetzes aus dem Jahr 2011?

 Welche Rolle spielte die Sozialpartnerschaft in der österreichischen Klimapolitik?

 Was hat sich seit 2020 klimapolitisch in Österreich geändert?

 Was behindert die Klimapolitik in Österreich nach wie vor?

 Was müsste sich ändern, um Österreich bis 2040 klimaneutral machen zu können?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Migrations- und Integrationspolitik

Sieglinde Rosenberger

Zusammenfassung

9

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9  -

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

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

Kategorisierung gehen unterschiedliche, soziale, politische und aufenthaltsrechtliche Be-

stimmungen einher.

9-

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siert auf dem EU-Recht der Personenfreizügigkeit.

9Eingeschränkte Handlungsspielräume: Die mitgliedsstaatlichen Haupt-Handlungsspielräu-

me liegen bei der Gestaltung der Arbeitsmigration, der Integrations- und Staatsbürger-

schaftspolitik.

9

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die Grenz-, Aufenthalts-, Asyl- und Staatsbürgerschaftspolitik in Österreich.

9-

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ma der Gestaltung von politischen Rahmenbedingungen, sie ist primär auch Gegenstand

parteistrategischen Handelns.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

522 Sieglinde Rosenberger

1. Einleitung

Grenzüberschreitender Wohnsitzwechsel, Migration also, hängt eng mit Globalisie-

rung und Europäisierung zusammen und ist nicht selten Ergebnis von internationalen

und nationalen Konﬂikten und neuerdings auch von Klimakrisen. Österreich ist seit

Jahrzehnten ein Zuwanderungsland und immer wieder auch ein Transitland gewesen.

Dennoch versteht es sich politisch nicht als Einwanderungsland, das die Zuwanderung

aktiv regeln und gestalten würde. Kulturelle, ethnische und religiöse Diversität ebenso

wie wachsende Ungleichheit zwischen Menschen mit und ohne Migrationshintergrund

kennzeichnen die österreichische Gesellschaft (Perchinig/Valchars 2019; Rosenberger/

Gruber 2020; Statistisches Jahrbuch Migration & Integration 2021).

Migration stellt für liberal-demokratische Staaten eine große Herausforderung dar.

Denn charakteristisch für Nationalstaaten ist, dass sie das Recht beanspruchen, an der

Grenze und im Grenzraum zu sortieren und festzulegen, unter welchen Bedingungen,

Ausländer*innen sich niederlassen, temporär oder dauerhaft bleiben und an der poli-

tischen Gemeinschaft teilhaben können (Mau 2021). Gleichzeitig sind liberal-demo-

kratische Staaten einem internationalen Regelwerk verpﬂichtet, allen Menschen, un-

abhängig von Staatsbürgerschaft, bestimmte soziale Rechte und vor allem Schutz bei

Verfolgung zu gewähren. Die staatliche Souveränität zu entscheiden, wer kommt und

bleibt, ist demnach zu Gunsten der internationalen Grund- und Menschenrechte ein-

geschränkt (Castles et al. 2014; Fritsche 2016).

Diese Gleichzeitigkeit von staatlicher Souveränität einerseits und der Vergemein-

schaftung bzw. der Internationalisierung der Migrationspolitik andererseits ist An-

lass für gesellschaftliche Konﬂikte und strategische Positionierungen von politischen

Parteien (Hunger/Roth 2021, 22). Die Migrationsforscher*innen Holliﬁeld et al.

(2008) sprechen von einem liberalen Paradoxon und bringen damit die Spannung

zum Ausdruck, dass nationalstaatliche Politik Migrant*innen Rechte zu gewähren

hat, ohne dass über diese die Wähler*innen regelmäßig abstimmen könnten. Von Ak-

teur*innen in Parlamenten und Regierungen wird zwar Responsivität erwartet und sie

werden über Wahlen legitimiert, gleichzeitig ist ihnen die Entscheidungskompetenz

über bestimmte Zuwanderungsformen entzogen. Das liberale Paradoxon birgt also

das potenzielle Dilemma zwischen der nationalstaatlichen Legitimation von politi-

schen Akteur*innen und universellen Grundrechten beziehungsweise der EU-Grund-

freiheit zur Niederlassung in einem Mitgliedsland. In diesem Spannungsverhältnis

unterschiedlicher Legitimationslogiken und Interessen liegt der Gegenstandsbereich

der Migrationspolitik.

Migrationspolitik umfasst die emen Zuwanderung und Aufenthalt sowie Integra-

tion und Staatsangehörigenschaft. Bei Ersteren steht das Grenzmanagement im Zent-

rum, bei Letzteren geht es um die Bedingungen des Bleibens und der Teilhabe an gesell-

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523

schaftlichen und politischen Institutionen (Bauböck/Perchinig 2006; Hunger/Rother

2021; Perchinig/Valchars 2019; Schammann/Gluns 2021).

Hannes Schammann (2018, 68) deﬁniert Migrationspolitik über die analytischen

Werkzeuge der Politikfeldanalyse. In diesem Zugang umfasst Migrationspolitik jene

politischen Prozesse, „die auf die Etablierung und Umsetzung allgemeinverbindlicher

Regelungen und Steuerungsmechanismen im Umgang mit Migration und migrations-

bedingter Vielfalt abzielen“. Die Deﬁnition fokussiert auf die Debatten und Entschei-

dungen, auf Rechte, Maßnahmen und Instrumente, auf Akteur*innen und politische

Ebenen, Konﬂikte und Politikstile sowohl bezogen auf Zuwanderung und Neuzuge-

wanderte als auch die sich verändernde, diverse Aufnahmegesellschaft.



-

zesse, deren Ergebnis policies sein können, also Gesetze, Richtlinien, normative Set-



bezeichnet, in dem sich politische Prozesse abspielen, also beispielsweise völker- und

verfassungsrechtlich verankerte Rahmenbedingungen, die den migrationspolitischen

Prozess und seine Ergebnisse innerhalb gesellschaftlich konsentierter Grenzen halten“

(Schammann/Gluns 2021, 33).

Die politikwissenschaftliche Migrationsforschung ist durch die „policy“- und die „po-

litics“-Perspektive strukturiert. Die policy-Perspektive betriﬀt die regulative Steuerung

der Wanderungsbewegungen, die Rahmenbedingungen für Aufenthalt und Teilhabe

sowie die Maßnahmen zur Unterstützung einer heterogenen und diversen Gesellschaft.

Die politics-Perspektive hingegen widmet sich der Migration primär als Gegenstand

strategischer, parteipolitischer Überlegungen und Interessen (Hampshire 2013). Denn

tatsächlich politisieren in vielen europäischen Ländern politische Parteien und zivil-

gesellschaftliche Initiativen das ema Migration – es spielt in der elektoralen Aus-

einandersetzung eine höchst relevante Rolle (Gruber/Rosenberger 2022; Hadj-Abdou/

Ruedin 2022, Plasser/Sommer 2018).

Der folgende Beitrag diﬀerenziert zwischen „polity“-, „policy“- und „politics“-Di-

mensionen und beleuchtet Maßnahmen, Akteur*innen und Prozesse der österreichi-

schen Migrationspolitik. Ausgehend vom politischen Mehrebenenansatz werden Ein-

blicke in die politischen Handlungsebenen und Regelwerke („polity“) vermittelt und

Akteur*innen und Koordinationsstile beleuchtet. Neben den politischen Maßnahmen

(„policies“) zur Lösung von Herausforderungen und Problemen gilt auch den politi-

schen Prozessen und Strategien („politics“) das Erkenntnisinteresse.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

524 Sieglinde Rosenberger

2. Gegenwärtige Situation

Der Ansatz der Mehrebenenpolitik richtet den analytischen Blick auf Regelwerke und

Kompetenzen der politischen Ebenen – der subnationalen, nationalen, europäischen

und internationalen Ebene (Schammann/Gluns 2021). Die folgenden Ausführungen

widmen sich diesen Regelwerken mit der Perspektive, inwiefern diese die Handlungs-

möglichkeiten auf der österreichischen Ebene beeinﬂussen, ja einschränken. Die sub-

nationale Ebene muss allerdings aus Platzgründen hier unberücksichtigt bleiben.

2.1 Regelwerk und Kompetenzen

Die rechtlichen Kompetenzen zur Steuerung der Migration teilt sich die österreichische

Politik mit der internationalen und mit der europäischen Ebene. Die österreichischen

Akteur*innen gestalten die internationale Migrationspolitik, das Unionsrecht ebenso wie

die Völkerrechtsbestimmungen zum Flüchtlingsschutz mit. Sie sind jedoch aktuell nur in

einzelnen Bereichen Alleinentscheider*innen über Zuwanderung und Grenzkontrollen.

2.1.1 Internationale Migrationspolitik

Das humanitär begründete internationale Regelwerk enthält Rechte und Standards für

Menschen, die internationalen Schutz bedürfen. Nach 1945 entstanden auf interna-

tionaler (UNO) und regionaler Ebene (Europarat) Normen und Institutionen. Zu den

institutionellen Säulen der ﬂuchtbezogenen Migrationspolitik zählen folgende Doku-

mente:

− Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR, 1948) der UNO: Sie hat recht-

lich den Charakter einer nicht bindenden Resolution.

− Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK, 1950) des Europarats: Mit der

Ratiﬁzierung verpﬂichten sich die Vertragsstaaten, allen Bürger*innen wesentliche

Rechte (wie das Recht auf Leben, auf Freiheit und Sicherheit, auf faire Gerichtsver-

fahren, auf Privat- und Familienleben sowie Versammlungs- und Religionsfreiheit)

zu gewährleisten.

− Genfer Flüchtlingskonvention (GFK, 1951) der UNO: Sie bildet als rechtsverbind-

liches Instrument den Grundstein des internationalen Flüchtlingsschutzes.

Österreich hat nach der wiederhergestellten Unabhängigkeit (1955) die Resolutionen

und Konventionen des Menschenrechtsschutzes von UNO und Europarat unterzeich-

net. Mit der Ratiﬁzierung der Flüchtlingskonvention 1955 und der EMRK 1958 sind

deren Bestimmungen direkt anwendbares Verfassungsrecht geworden (Rosenberger

2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

525

2.1.2 Migrationspolitik der EU

Der Vertiefungsprozess der EU hat einen europäischen Migrationsraum geschaﬀen.

Personenfreizügigkeit, Arbeitnehmer*innenfreizügigkeit, Dienstleistungs- und Nieder-

lassungsfreiheit von EU-Bürger*innen sind Pfeiler der europäischen Integration. Der

1999 in Kraft getretene Vertrag von Amsterdam regelt die Personenfreizügigkeit und

beinhaltet den Abbau der Binnengrenzen, den Schutz der Außengrenzen sowie den

verstärkten Aufbau einer gemeinsamen Sicherheits- und Außenpolitik. Als Konsequenz

der Vertiefung nach Innen entstanden zwei rechtlich unterschiedliche Kategorien: Die

Mobilität von EU-Angehörigen im Inneren sowie die Migration von Außen durch

Drittstaatsangehörige. Diese Zweiteilung wirkt sich auf das Recht auf Migration und

auf Wanderungsbewegungen gegenläuﬁg aus: Innerhalb des Schengenraumes wurden

Mobilitätshürden abgebaut und EU-Bürger*innen können sich in den Mitgliedsstaaten

niederlassen; gleichzeitig errichteten die (meisten) Mitgliedsstaaten neue Barrieren für

die Niederlassung von Drittstaatsangehörigen (Ataç/Reinprecht 2015).

Zuständig für beziehungsweise involviert in die Migrationspolitik sind alle relevan-

ten EU-Institutionen (EU-Kommission, EU-Parlament, EU-Rat; siehe dazu Meyer

in diesem Band). Die expliziten Gestalter*innen des Raums der Freiheit, der Sicher-

heit und des Rechts sind die Innen- und Justizminister*innen der Mitgliedsstaaten.

In diesem Feld erfolgt die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit inklusive des

Managements der Asyl- und Grenzpolitik der EU. Dabei erweist sich die Asylpolitik

insbesondere seit 2015 als besonders konﬂiktreiche Materie zwischen den Mitglieds-

staaten (Bendel/Ripoll Servent 2018).

Der Beginn des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) liegt in den späten

1990er-Jahren. Inhaltlich konzentriert sich das GEAS auf vereinheitlichte Visabestim-

mungen, auf minimale Standards bei Asylverfahren sowie auf die operative Durchfüh-

rung von Asylansuchen auf der Grundlage der Dublin-Bestimmungen. Das GEAS wird

in den letzten Jahren weitgehend als gescheitert beurteilt bzw. es ist seinen Funktionen

nicht nachgekommen. Im Zuge der Asylzuwanderung von 2015/2016 wurde die Auf-

nahme zu einer Angelegenheit der Solidarität beziehungsweise zu einem Deutungs-

kampf um Solidarität stilisiert (Trauner 2016). So beschloss im Jahre 2015 der Euro-

päische Rat die Umsiedelung von Flüchtlingen innerhalb der EU.1 Österreich nahm

am ersten Umsiedelungsprogramm teil – aus Italien wurden 50 Geﬂüchtete aufgenom-

men. Das zweite Umsiedelungsprogramm scheiterte und lediglich eine sogenannte Ko-

alition der Willigen nahm nach Griechenland Geﬂüchtete auf. Die österreichischen

Bundesregierungen lehnen seit 2018 jegliche Aufnahme über dieses Instrument der

1 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11131-2015-INIT/de/pdf

(31.03.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

526 Sieglinde Rosenberger

EU-Umsiedelungsprogramme ab.2 Seit 2020 sind verpﬂichtete Verteilungsquoten zwi-

schen den EU-Mitgliedsstaaten einem vagen, ﬂexiblen Solidaritätsbegriﬀ gewichen.

Der von der Europäischen Kommission präsentierte Neue Pakt zu Migration und Asyl

soll die Handlungsfähigkeit in Angelegenheiten von Flucht und Asyl wieder zurück-

gewinnen. Die wesentlichen Inhalte, die von Österreich besonders unterstützt werden,

sind: Außengrenzschutz und Zusammenarbeit mit Drittstaaten bei Rückübernahme-

abkommen und eine freiwillige Solidarität zwischen den Mitgliedsstaaten.3 Die Um-

setzung dieses Pakts steht noch aus.

2.1.3 Österreichische Kompetenzen

Ein EU-Mitgliedsstaat besitzt bei der Zuwanderung von EU-Bürger*innen rechtlich

keine alleinigen Steuerungsrechte. Die Kompetenzen liegen vielmehr in der Mitent-

scheidung über allfällige weiterführende Regelungen der Personenfreizügigkeit von EU-

Angehörigen, bei der Standardsetzung zur Aufnahme von Drittstaatsangehörigen und

bei Maßnahmen des EU-Außengrenzschutzes (Trauner/Ripoll Servent 2015). In allen

EU-Institutionen mit Kompetenz für Asyl und Migration sind mitgliedsstaatliche Re-

präsentant*innen, in erster Linie die Innen- und Justizminister*innen, vertreten.

Die österreichische Politik hat alleinige Kompetenzen bei einzelnen Regulationen

betreﬀend Drittstaatsangehörige. Aber auch hier gilt es unionsrechtliche Bestimmun-

gen über die Rechtsstellung langansässiger Migrant*innen zu berücksichtigen (siehe

Tab. 1). Die nationalstaatlichen Kompetenzen liegen vielmehr bei emen wie der Inte-

gration (Rosenberger/Gruber 2020), der Staatsbürgerschaft und den an diese gekoppel-

ten Wahlrechten (Valchars/Bauböck 2021). Mitgliedsstaatliche Kompetenzen umfassen

ferner die Durchführung von Asylverfahren, die Rückkehrpolitik sowie Regelungen der

temporären Arbeitsmigration (Humer/Spiegelfeld 2020).

2.2 Umfang der faktischen Gestaltung

Aber erst der Blick auf die Zuwanderung von Menschen aus bestimmten Herkunfts-

ländern verdeutlicht die realen mitgliedsstaatlichen Gestaltungsmöglichkeiten. Die ent-

2 „Wir lehnen Quoten und Umverteilung ab. Aus Sicht der Bundesregierung und des Innenmi-

nisteriums besteht eine zukunftsfähige Asylpolitik aus zwei wesentlichen Elementen: Erstens

Hilfe vor Ort in den Krisenregionen, zweitens konsequenter Schutz der EU-Außengrenzen“,

https://www.bmi.gv.at/news.aspx?id=62394F722F7A43305033383D (10.05.2021).

3 https://www.wienerzeitung.at/nachrichten/politik/europa/2076985-Bleiberecht-darf-nicht-

erzwungen-werden.html (11.12.2021).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

527

scheidende Frage ist, in welchem Ausmaß EU-Staatsangehörige oder Drittstaatsange-

hörige zuwandern.

Nach dem Statistischen Jahrbuch für Migration und Integration hatten im Jänner

2021 24,4 Prozent der österreichischen Wohnbevölkerung eine Migrationsgeschichte,

das heißt sie selbst oder beide Elternteile sind nicht in Österreich geboren. Etwa 17 Pro-

zent der Gesamtbevölkerung besaßen keine österreichische Staatsbürgerschaft – was

sowohl ein Indikator für hohe Zuwanderung als auch für eine restriktive Staatsbürger-

schaftspolitik sein kann.

EU/EFTA-Bürger*innen bildeten den größten Anteil der Zugewanderten (etwa zwei

Drittel), während Drittstaatsangehörige, also Staatsbürger*innen aus Nicht-EU-Staa-

ten, knapp ein Drittel ausmachten. Nach Staatsangehörigkeit ist die größte Gruppe der

Zugewanderten jene mit deutscher Staatsbürgerschaft.

Die Berücksichtigung dieser herkunftsbezogenen Informationen macht deutlich,

dass die ohnehin eingeschränkten alleinigen rechtlichen Kompetenzen durch die realen

Zuwanderungsbewegungen noch limitiert werden. Dass die österreichische Politik die

Zuwanderung faktisch kaum gestalten kann, liegt also nicht zuletzt in der Zusammen-

setzung der Zuwanderungsbevölkerung – die Mehrheit sind EU-Bürger*innen, die auf

der Grundlage der EU-Personenfreizügigkeit sich niederlassen.

Wie steht es um die Drittstaatsangehörigen? Der größte Teil der Drittstaatsangehöri-

gen wandert über internationale Schutzbestimmungen sowie über das Recht auf Fami-

lienleben, d.h. über das Institut der Familienzusammenführung zu. Nur wenige Dritt-

staatsangehörige kommen über den kontingentierten Weg als Schlüsselkraft mit einer

Rot-Weiß-Rot-Karte (Arbeitszuwanderung auf der Grundlage eines Punktesystems)

oder als Saisonarbeiter*innen (Statistisches Jahrbuch Migration & Integration 2021).

Das politische Österreich verstand sich, trotz Anwerbung von Gastarbeiter*innen

und Fluchtbewegungen, bis in die 2000er-Jahre nicht als Zuwanderungsland. Und es

versteht sich nach wie vor nicht als Einwanderungsland, das die Zuwanderung recht-

lich und politisch gestalten würde (Rosenberger/Gruber 2021). So fehlt nach wie vor

ein Einwanderungsgesetz, das ausgehend vom Bedarf an Arbeitsmigration – Stichwort

Fachkräftemangel in der Pﬂege – die Zuwanderung aktiv gestalten würde. Ein Instru-

ment der planvollen Gestaltung der Fluchtzuwanderung sind humanitäre Aufnahme-

programme. Diese lehnen die österreichischen Bundesregierungen seit 2018 aber strikt

ab, sodass auch in diesem Bereich eine regulierte Zuwanderung verhindert wird.4

4 https://www.humanitaere-aufnahme.at (11.12.2021).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

528 Sieglinde Rosenberger

 

Politische Ebene/

Rechtliche Zuwan-

derungsform

International EU National

EU-Freizügigkeit Schengenkodex

Vertrag von Amsterdam

Flucht/Asyl AEMR

EMRK

Genfer Flüchtlings-

konvention

GEAS: Dublin-Regula-

tion

Aufnahme-L

Rückführungs-RL

Massenzuwanderungs-RL

Asylverfahren

Rückkehr

Familienzusam-

menführung

EMRK

Arbeitsmigration

Drittstaatsange-

hörige

Blaue Karte;

Langansässigkeits-RL

Saisonier-RL

Rot-Weiß-Rot-Karte

Saisonier-Modell

Integration Förder- und Forderinst-

rumente

Staatsbürgerschaft Kriterien

RL (Richtlinie).

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

2.3 Akteur*innen und Politikgestaltung

Die policy-Forschung unterscheidet zwischen vertikaler und horizontaler Politikgestal-

tung. Die vertikale Politikgestaltung bezieht sich auf die Verteilung der (rechtlichen)

Kompetenzen und der Interaktionen zwischen den politischen Ebenen. Die horizontale

fokussiert auf die Organisation innerhalb einer politischen Ebene und richtet sich ent-

weder auf ein organisatorisch-institutionelles Feld oder auf eine Querschnittsmaterie,

an der verschiedene Ressorts und Akteur*innengruppen beteiligt sind (Knill/Tosun

2015; Gruber 2016).

Die Migrationspolitik ﬁndet, wie eben demonstriert, auf mehreren politischen

Ebenen statt. Diese Ebenen handeln nicht separiert voneinander, sondern sind über

Akteur*innen miteinander verbunden. Es bestehen sowohl Interaktionen und Interde-

pendenzen zwischen den Akteur*innen der politischen Ebenen als auch zwischen staat-

lichen und nichtstaatlichen Akteur*innen einer Ebene. Das Resultat ist ein hohes Maß

an Aushandlungsprozessen, insbesondere bei der Implementierung von Maßnahmen

vor Ort (Kraler 2012; Czaika et al. 2021). Welche Akteur*innen sind verantwortlich

für die Migrationspolitik?

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529

2.3.1 Akteur*innen

Die zentralen Akteur*innen auf der österreichischen politischen Ebene sind staat-

licherseits das Innenministerium, das Integrationsministerium (inklusive Österreichi-

scher Integrationsfonds/ÖIF), das Sozial- und Bildungsministerium sowie die Zivilge-

sellschaft, die Sozialpartner und die Wohlfahrtsverbände auf der nicht-staatlichen Seite

(siehe Tab. 2). Ein Ressort nimmt die Hauptzuständigkeit wahr – das Innenministe-

rium.

Bundesministerium für Inneres

Hauptakteur für Angelegenheiten der Grenzpolitik, von Asyl inklusive Rückkehr und

der Aufenthaltstitel ist das Innenministerium. Mit dem Fall des Eisernen Vorhangs er-

hielt der Grenzschutz an den östlichen Grenzen eine hohe politische Priorität. Wurde

1989 die Durchtrennung des Grenzzaunes durch den österreichischen und ungarischen

Außenminister noch symbolträchtig kommuniziert, begann Österreich rasch, die Gren-

ze und den Grenzraum von der eigenen Seite her zu kontrollieren. Von September

1990 bis 2011 unterstützte das Bundesheer mit sogenannten Assistenzeinsätzen die

Zollwache und Gendarmerie bei der Überwachung der Schengen-Außengrenze und

des Grenzraums, „um illegale Grenzübertritte zu verhindern“ (Rechnungshof 2010, 13;

Jandl 2008). Im Zuge der Asylzuwanderung 2015 wurde das Bundesheer abermals an-

gefordert und leistete bis 2018 Assistenzeinsatz an den östlichen Grenzen und teils auch

an der Grenze zu Italien.

Im Verlaufe der hohen Asylzuwanderung (2015) und der Maßnahmen im Umgang

mit der COVID-19-Pandemie erweist sich das Prinzip der EU-Personenfreizügigkeit

als fragil und wenig europäisch. Denn die Praxis zeigt nun, dass es den Mitgliedsstaaten

obliegt, temporäre Unterbrechungen des Schengenkodex vorzunehmen und Kontrollen

an den Binnengrenzen durchzuführen. Österreich hat seit 2015 von der Möglichkeit

der temporären Unterbrechung ununterbrochen Gebrauch gemacht.

Neben der Grenzpolitik ist das Innenministerium für die Aufenthaltsbestimmun-

gen zuständig. Mit dem Instrument der Aufenthaltskategorien versucht die nationale

Politik, die Niederlassung von Drittstaatsangehörigen zu steuern. An die Gewährung

eines speziﬁschen Aufenthaltstitels sind Kriterien wie Herkunftsland, Dauer und Er-

werbsarbeit geknüpft. So unterscheidet das Aufenthaltsgesetz (in Kraft 1993) zwi-

schen Zugewanderten nach Staatsangehörigkeit als EU- und EWR-Bürger*innen und

Drittstaatsangehörigen und kategorisiert darüber hinaus Drittstaatsangehörige nach

Migrationsgründen. Dies bedingt eine Kaskade fragmentierter Aufenthaltstitel. Im Jah-

re 2021 existierten in Österreich über 20 verschiedene Aufenthaltstitel, wobei für Asyl

und subsidiären Schutz weitere Regelwerke in Kraft sind. Ein Ziel der gestaﬀelten Auf-

enthaltstitel sind abgestufte, fragmentierte soziale Rechte.

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530 Sieglinde Rosenberger

Sozial-/Arbeitsministerium

Ursprünglich steuerten die Arbeitsmigration die Sozialpartner (siehe dazu Ennser-Je-

denastik in diesem Band). In den 1990er-Jahren haben diese Funktion das Sozial- und

Wirtschaftsministerium sowie das Arbeitsmarktservice übernommen. Die Saisonarbeit

in Tourismus und Landwirtschaft wird über Verordnungen geregelt und das AMS stellt

im Rahmen der verordneten Kontingente Arbeitsvisa für ausländische Saisonarbei-

ter*innen aus.

Integrationsministerium

Auf Bundesregierungsebene sind die Zuständigkeiten für Migration und Integration

seit 2011 geteilt. Das BMI ist für die Zuwanderungskontrolle und für Aufenthaltstitel

zuständig, für die Integrationspolitik wurde 2011 das Staatssekretariat für Integration

eingerichtet (angesiedelt im BMI bis 2013). In der Folge wanderte die Integrations-

agenda in unterschiedliche Institutionen, sie war aber überwiegend dort angesiedelt, wo

Sebastian Kurz ressortmäßig verankert war. Seinerzeitiges Ziel der Institutionalisierung

der Integrationsmaterie war es, Integration von den restriktiven Zuwanderungsdebat-

ten zu entkoppeln (Rosenberger/Gruber 2020).

Oberste Gerichte

Den obersten Gerichtshöfen kommt bei der rechtlichen Zuerkennung von politi-

schen und sozialen Rechten für Zugewanderte eine wesentliche Rolle zu. So war es der

Verfassungsgerichtshof, der Mitte der 1980er beim Aufenthaltsrecht die Berücksich-

tigung integrationspolitischer Erwägungen verlangte. Damals hob der Verfassungsge-

richtshof Bestimmungen zum Aufenthaltsverbot im Fremdenpolizeigesetz mit der Be-

gründung auf, dass diese nicht mit der Europäischen Menschenrechtskonvention zum

Schutz des Privat- und Familienlebens in Einklang stehen würden.

In den vergangenen Jahren kippten Höchstgerichte einige Maßnahmen der ÖVP-

FPÖ-Regierung. Mit der Begründung der Verletzung der Gleichbehandlung hob der

Verfassungsgerichtshof das Kopftuchverbot für Schülerinnen ebenso als verfassungs-

widrig auf wie die Reform der Mindestsicherung (die Mindestsicherung sollte an die

Sprachkompetenz gebündelt werden). Und der Verwaltungsgerichtshof sah die Schlie-

ßung von einzelnen Moscheen als rechtswidrig an (Rosenberger/Gruber 2020).

Die obersten Gerichte wurden also zu Akteuren der Migrationspolitik indem sie

einerseits Erkenntnisse zur Ausweitung von sozialen Rechten erließen, sich andererseits

als institutionelle Beschränkungen rechtsnationalistischer Politik erwiesen.

Wirtschaftsverbände, Migrant*innen-Organisationen, Zivilgesellschaft

Die Wirtschaftsverbände bringen Forderungen nach Öﬀnung der Arbeitsmärkte

sowohl für hoch- als auch für niedrig-qualiﬁzierte Drittstaatsangehörige ein. So inter-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

531

venierten Wirtschafts- und Landwirtschaftskammer für das Saisonier-Modell im Tou-

rismus und in der Landwirtschaft. Der Gewerkschaftsbund hingegen kritisierte die

(schlechten) Arbeitsbedingungen, die erst zum Bedarf an ausländischen Arbeitskräften

führen würden. An diesem Beispiel zeigen sich die unterschiedlichen ökonomischen

Interessenslagen zwischen Öﬀnung und Schließung der Arbeitsmärkte (Humer/Spie-

gelfeld 2020).

Migrant*innenorganisationen konzentrieren sich in erster Linie auf kulturelle Aktivi-

täten oder sind im religiösen Feld angesiedelt. Ihre Einbeziehung in politische Entschei-

dungsprozesse erfolgt lediglich in religionspolitischen Angelegenheiten, jedoch nicht

in der Migrations- und Integrationspolitik. Allerdings haben Asylwerber*innen einige

medial stark wahrgenommene Protestaktivitäten, wenn auch substanziell wenig erfolg-

reich, für Aufenthalt und bessere Lebensbedingungen unternommen (Mokre 2015).

Seit den 1990er-Jahren übernehmen zivilgesellschaftliche, karitative Organisationen

wesentliche Aufgaben im Asylregime (Langthaler/Trauner 2009). Nicht-staatliche Or-

ganisationen und Vereine engagieren sich darüber hinaus für das Gelingen der Integra-

tion. Sie leisten praktische Unterstützung, Kirchen und Wohlfahrtsverbände unterstüt-

zen den Staat bei der Organisation der Unterbringung, Betreuung und Beratung von

Geﬂüchteten (Simsa 2016).

Tab. 2 Übersicht über Akteur*innen/politische Ebene

International Europäisch National Subnational

UN EK, EP, ER BMI/BH Kommunen

Europarat Ministerräte BMA, BMS Wohlfahrtsverbände

Gerichte Initiativen

Zivilgesellschaft

Wirtschaftsverbände

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

2.3.2 Horizontale und vertikale Politikkoordination

Die vertikale Politikkoordination, die seit dem EU-Beitritt von einer Verlagerung der

Kompetenzen in Richtung der EU gekennzeichnet ist, sieht sich seit der ÖVP-FPÖ-Re-

gierung (2017–2019) von einem Prozess der Re-Nationalisierung herausgefordert. Die

Regierungen versuchen seither, das internationale/unionsrechtliche Regelwerk in Frage

zu stellen und so verstärkt nationalstaatliche Kompetenz zu signalisieren (Heinisch et

al. 2020).

Diese Entwicklung triﬀt insbesondere auf die Asyldebatte zu, bei der universelle

Menschenrechte und staatliche Kontrollinteressen grundsätzlich miteinander kollidie-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

532 Sieglinde Rosenberger

ren (ym 2019). Derartige Spannungen werden zunehmend zugunsten der staatli-

chen Handlungsmacht interpretiert. So wurde vom ehemaligen Innenminister Kickl

eine Anpassung der EMRK mit folgendem Satz gefordert: „Das Recht hat der Politik zu

folgen und nicht die Politik dem Recht“.5 Ein weiteres Beispiel ist der Globale Pakt für

eine sichere, geordnete und reguläre Migration (UN-Migrationspakt) der 2018 in Ma-

rokko verabschiedet wurde. Die ÖVP-FPÖ-Regierung trat dem von österreichischen

Beamt*innen mitverhandelten Instrument nicht bei und begründete die Haltungsän-

derung damit, dass der Pakt die nationale Souveränität gefährde und zur Anerkennung

von Migration als Menschenrecht führen könne (Badell 2021).

Seit einigen Jahren schlagen die österreichischen Regierungsvertreter*innen auch in

den EU-Gremien einen Weg der Re-Nationalisierung bzw. der bilateralen Gespräche und

Vereinbarungen in der Asyl- und Migrationspolitik ein (Hilpold 2017). Es werden Appelle

an die EU gerichtet, asylpolitisch zu handeln, gleichzeitig werden EU-Kommissionsvor-

schläge kaum unterstützt, außer sie betreﬀen den Stopp der Aufnahme von Geﬂüchteten.

Auf der horizontalen Politikebene war in den 1960er- und 1970er-Jahren die Migra-

tionssteuerung eine Sozialpartnerangelegenheit und betraf primär die Arbeitsmigration.

Gastarbeit war das forcierte Modell der nachfrageorientierten Anwerbung. Mit dem

Raab-Olah-Abkommen, 1961, regelten die Präsidenten der Bundeswirtschaftskammer

und des Gewerkschaftsbundes die Nachfrage nach Arbeitskräften temporär mit auslän-

dischen Arbeitskräften. Im Jahre 1962 wurde ein Abkommen mit Spanien geschlossen;

1964 mit der Türkei und 1966 mit Jugoslawien. Im Zuge der Wirtschaftskrise 1973/74

verloren etwa ein Viertel der ausländischen Arbeitskräfte ihre Aufenthalts- und Arbeits-

bewilligungen, die anderen machten aus der Gastarbeit einen Daueraufenthalt und hol-

ten Familienangehörigen nach (Fassmann/Münz 1995).

Anfang der 1990er-Jahre übernahmen, als Antwort auf hohe Zuwanderungsbewegun-

gen, die politischen Parteien den Diskurs zur Migration. Seither ist eine stetig restrikti-

vere Zuwanderungspolitik insbesondere gegenüber der Fluchtmigration zu beobachten.

Seit 2011 wird auf der Regierungsebene die Integrationspolitik von der Migrations-

politik im BMI getrennt – für Integrationsprojekte war das Staatssekretariat für Inte-

gration und später das Integrationsministerium zuständig, für die Integration in das

Bildungssystem das Bildungsministerium und für sozialstaatliche Leistungen und den

Arbeitsmarkt das Sozial- und Arbeitsministerium. Integration bleibt, trotz Institutio-

nalisierung, eine Querschnittsmaterie, die je nach Integrationsdimension von unter-

schiedlichen Ministerien bearbeitet wird; Migration im Sinne von Zuwanderung ist

hingegen als eine Fachmaterie im Innenministerium organisiert.

5 Innenminister Kickl ORF ZIB 23.01.2019 über die EMRK: „Das Recht hat der Politik zu

folgen und nicht die Politik dem Recht“. ÖVP-Klubobmann Wöginger stellte im ORF-Re-

port vom 13.07.2021 die Bindung der EMRK in Frage (11.12.2021).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

533

Die parteipolitische Hauptzuständigkeit für die Migrationspolitik lag in den 1990er-

Jahren, während der SPÖ-ÖVP-Koalitionsregierungen, überwiegend bei der SPÖ (In-

nenministerium sowie Sozialministerium). In den letzten 20 Jahren allerdings ist die

ÖVP ressortmäßig für Migration und Integration fast ununterbrochen verantwortlich.

Zwischen 2000 und 2017 hatte die ÖVP sowohl in der Koalitionsregierung mit der

SPÖ als auch mit der FPÖ das Innenministerium inne und war sowohl für die Zu-

wanderungs- als auch die Integrationspolitik zuständig. Lediglich zwischen Ende 2017

bis Mitte 2019 – in der ÖVP-FPÖ-Regierungskoalition – leitete die FPÖ die mig-

rations- und integrationsrelevanten Ressorts (Ausnahme war das Bildungsressort). Ab

2020 übernahm in der ÖVP-GRÜNE-Regierungskoalition wieder die ÖVP die gesam-

te ministerielle Zuständigkeit für Migration und Integration. Die GRÜNEN besitzen

in dieser Regierungskonstellation keine migrationspolitische Zuständigkeit, die ÖVP

gibt in dieser Materie allein den Ton an.

In den SPÖ-ÖVP-Regierungen verlangte die Integrationspolitik als Querschnittsma-

terie Aushandlungsprozesse und somit Kompromisse zwischen den Interessen der beiden

Parteien. Die Suche nach Kompromissen zwischen unterschiedlichen Positionen wurde

aber ab 2017 aufgegeben. Von Ende 2017 bis Mitte 2019 hatte die FPÖ nahezu alle

Migrations- und Integrationsrelevanten Ministerien inne (Ausnahme war Bildung) und

die ÖVP unterstützte nahezu alle FPÖ-Anliegen. Die Migrations- und Integrationspoli-

tik der ÖVP nach 2017 unterstreicht die Befunde der Populismusforscherin Akkermann

(2012), wonach Mitte-rechts-Parteien, die mit radikalen Rechtsparteien koalieren, die

rechtspopulistische Politik selbst umsetzen würden. Analysen der Migrations- und Inte-

grationsmaßnahmen ab 2017 zeigen, dass die ÖVP nicht nur eine Umarmungsstrategie

verfolgte, sie also nicht nur den Maßnahmenvorschlägen der FPÖ zustimmte, sondern

dass die ÖVP sich diese selbst zu eigen machte. Sie verfolgte eine Normalisierungsstra-

tegie, in der rechtspopulistische Forderungen und Positionen vom politischen Rand in

die Mitte geholt werden (Rosenberger/Gruber 2020; Wodak 2018). Seit 2019 setzt sich

in der ÖVP-GRÜNE-Regierung die inhaltliche FPÖ-Politik ebenso fort wie der Politik-

modus der gegenseitigen Nicht-Einmischung eines Ressorts in ein anderes.

Neben der Zuteilung aller migrationsrelevanten Ressorts an die ÖVP und somit

der Ausschaltung des Koalitionspartners GRÜNE ist eine weitere Veränderung im ver-

tikalen Politikstil zu beobachten: Weniger Kooperation mit privaten Organisationen

in der Unterbringung und Beratung von Asylsuchenden. Die ÖVP-FPÖ-Regierung

(2017–2019) drängte die Einbindung von zivilgesellschaftlichen Initiativen im Bereich

von Asyl und Flucht zurück und forcierte die Zentralisierung und Verstaatlichung die-

ser Materie. Sie kritisierten die Caritas als „Asylindustrie“6 und vereinbarten im Regie-

6 https://www.derstandard.at/story/2000095227256/fpoe-legt-bei-caritas-kritik-nach-und-

spricht-von-asylindustrie (11.12.2021).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

534 Sieglinde Rosenberger

rungsprogramm, eine Bundesagentur für Betreuungs- und Unterstützungsleisten ein-

zurichten. Das Gesetz wurde im Mai 2019 beschlossen und die Agentur nahm im Juni

2021 die Tätigkeit auf.

Neben der Zurückdrängung von Zivilgesellschaft aus der Asylbetreuung zeigt der Zi-

vilgesellschaftsindex von 2019 insgesamt eine abnehmende Einbindung von NGOs, ein-

schließlich kirchlicher Wohlfahrtsorganisationen, in Prozesse der Flüchtlingsbegleitung.



Drei Einﬂussfaktoren haben die migrations- und integrationspolitischen Maßnahmen

wesentlich beeinﬂusst:

− Auf steigende Zuwanderungszahlen wurde meist restriktiv, das heißt schließend ge-

antwortet worden;

− die EU-Mitgliedschaft Österreichs führte zu zwei Typen von Migrant*innen – EU-

Angehörige und Drittstaatsangehörige – die mit unterschiedlichen Aufenthalts- und

sozialen Rechten ausgestattet sind;

− die rechtsnationalistische Regierungskonstellation von ÖVP-FPÖ legte einen Maß-

nahmenschwerpunkt auf die Asylzuwanderung.

Im Folgenden werden die Grundlinien der Maßnahmen in den Politikbereichen Zu-

wanderung, Staatsbürgerschaft und Integration skizziert.

2.4.1 Zuwanderungsregelungen: Arbeit und Flucht

Die Regelungen für Drittstaatsangehörige sind überwiegend restriktiv, lediglich bei der

Arbeitsmigration sind vereinzelt öﬀnende, liberale Tendenzen zu beobachten (z.B. Aus-

weitung der Mangelberufsliste). Nach dem Gastarbeitsprogramm war in den 1990er-

Jahren Österreich eines der ersten europäischen Länder mit einem Quotensystem für

die Arbeitszuwanderung. Allerdings machten die Quoten stets nur einen kleinen Teil

der Zuwanderung aus (Jandl 2008). Das Quotensystem wurde 2011 von der Rot-Weiß-

Rot-Karte abgelöst. Die Karte ist ein auf zwölf Monate befristetes Visum für besonders

gut ausgebildete oder in sogenannten Mangelberufen arbeitende Drittstaatsangehörige.

Für temporäre Saisonarbeit (Tourismus) und Erntehelfer*innen legt der*die Minister*in

für Arbeit per Verordnung jährlich Kontingente fest. Für Drittstaatsangehörige wird die

arbeitsmarktpolitische Öﬀnung kritisch als eine „Teilrückkehr des Gastarbeitermodells“

(Perchinig/Valchars 2019, 414) interpretiert.

7 https://gemeinnuetzig.at/2019/04/civil-society-index-update-2019-ist-der-politische-klima-

wandel-noch-zu-stoppen-2/ (10.12. 2021).

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535

Hinsichtlich Flucht und Asyl verlief die Situation ähnlich. Die ersten Fluchtwan-

derungen nach Österreich waren Fluchtwanderungen durch Österreich. So war Ös-

terreich ein Transitland für die Geﬂüchteten aus Ungarn (1956) und aus der Tsche-

choslowakischen Republik (1968). In den späten 1980er- und frühen 1990er-Jahren

verschiebt sich die Bedeutung des Begriﬀs Flüchtling. Der sichere Hafen für politische

Dissident*innen verschwindet Ende der 1980er-Jahre zugunsten eines Diskurses, der

Flüchtlinge in einen Zusammenhang mit wirtschaftlichen Kosten und grenzüberschrei-

tender Kriminalität stellt. Die Rahmenbedingungen für Zuwanderung änderten sich

durch eine geänderte Grenzpolitik. Innenpolitisch kommt es zur negativen Politisie-

rung der sogenannten Ausländer*innenfrage, zur irregulären Migrationsrhetorik und

zu einer Reihe von asyl- und grenzpolitischen Entscheidungen. In politischen Debatten

und Entscheidungsprozessen steht oft nicht die Gestaltung der Migrationsbedingungen

im Vordergrund, sondern die Abwehr von Migrant*innen (Bauböck/Perchinig 2006).

Im Sog der hohen Asylantragszahlen von 2014 und 2015 sind die asylpolitischen

Maßnahmen durch Restriktion und Verhinderung charakterisiert. Die österreichische

Politik setzt sich dafür ein, Fluchtmigration zu erschweren und Asylanträge zukünf-

tig an den Außengrenzen abzuwickeln. Im Jahre 2016 wurde ein Gesetz erlassen, das

auf dem Verordnungsweg die Möglichkeit einer Obergrenze von Asylantragszahlen

vorsieht. Mit anderen Worten: Auch bei Asyl sollte ein Quotierungsmodus etabliert

werden. Die Verordnung zu einer Obergrenze von maximal zulässigen Asylanträgen

(37.500 Anträge pro Jahr), die Jurist*innen als internationalen und europäischen Be-

stimmungen zuwiderlaufend einschätzen (Hilpold 2017), kam bislang deshalb nicht

zur Anwendung, weil die Antragszahlen stets unter dieser Obergrenze lagen.

Seit 2015 ist die Rückführung beziehungsweise Abschiebung von Personen mit ne-

gativer Entscheidung über einen Asylantrag ein dominantes (diskursives) ema. So-

wohl die EU als auch Österreich haben die Erhöhung der Eﬃzienz bei Abschiebungen

zu einer Priorität gemacht. Dies mag auch damit zusammenhängen, dass Geﬂüchtete

Befragungsdaten zufolge zu eher wenig beliebten Gruppen gehören (Diehl 2021; Hof-

mann 2019). Dennoch haben einzelne Abschiebungen zu hoher medialer Aufmerksam-

keit geführt und zivilgesellschaftlichen Widerstand hervorgerufen (Ruedin et al. 2018).

2.4.2 Staatsbürgerschaft

Die Staatsbürgerschaftspolitik folgt in Österreich dem Grundsatz der Abstammung

(„ius sanguini“), das heißt die Staatsangehörigenschaft wird von den Eltern vererbt oder

über Beantragung und Erfüllung von Kriterien erworben. Die Staatsbürgerschaftspo-

litik gilt als vergleichsweise restriktiv, nicht zuletzt wurden die Bedingungen für den

Erwerb eher verschärft als liberalisiert. Da an die Staatsbürgerschaft das Wahlrecht ge-

koppelt ist, bedeutet dies, dass der Demos, also der mit politischen Rechten ausgestatte

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536 Sieglinde Rosenberger

Bevölkerungsanteil, kleiner und der Anteil von Nicht-Wahlberechtigten größer wird,

folglich ein massives demokratiepolitisches Problem entsteht (Valchars/Bauböck 2021).

2.4.3 Integration

Zu Beginn der 2000er-Jahre forcierte die ÖVP-FPÖ-Regierung kulturell ausgerichte-

te Integrationspolitiken. In einer Zeit, als die globalisierte Wirtschaft vor Ort Gewin-

ner*innen und Verlierer*innen erzeugte, als Unternehmen immer internationaler agier-

ten, fokussierte die Politik auf die kulturelle Dimension der Integration. Der politische

Umgang mit Teilhabe hingegen blieb höchstens der lokalen Ebene, den Städten und

Gemeinden vorbehalten (Mourão-Permoser/Rosenberger 2021).

In Österreich haben die zuwanderungspolitischen Handlungsdeﬁzite zu einer inten-

siven rechtlichen Gestaltungsaktivität im Feld der Integration und zu restriktiven Ent-

scheidungen gegenüber Islam und Muslimen geführt (Mattes 2018). Integrationspolitik

wurde in den letzten Jahren verstärkt als eine Manifestation des religiösen Populismus

betrieben. Verbote des Tragens des muslimischen Kopftuches in Kindergarten (2018)

und Volksschule (2019) erfolgten in kurzen Zeitabständen, eine Dokumentationsstelle

Politischer Islam wurde 2020 eingerichtet.

Insgesamt zielen die integrationspolitischen Maßnahmen zunehmend weniger dar-

auf ab, die Teilhabe an den verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen zu unterstützen,

sondern das Verhalten zu kontrollieren und zu sanktionieren. Die ÖVP-FPÖ-Regie-

rungskonstellation hat das Politikfeld Integration schwerpunktmäßig mit Ge- und Ver-

boten und weniger mit Unterstützungs- und Förderungsleistungen ausgestattet (Rosen-

berger/Gruber 2020).

3. Rahmenbedingungen und geschichtlicher Hintergrund

Migration wird im Parteienwettbewerb als Konﬂikt politisiert und mit Migration wer-

den Stimmungen und Meinungen mobilisiert. Österreich gehört in Europa zu jenen

Ländern, in denen Politisierung von und Mobilisierung mit Migration besonders deut-

lich ausgeprägt sind. Die Veränderungen im Parteiensystem sind mit Migration eng

verbunden (Gruber 2014).



Im Zuge der Politisierung der sogenannten Ausländer*innenfrage in den 1990er-Jahren

gewann die FPÖ an Stimmen, teils auch die GRÜNEN. Als Meilenstein der Mobili-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

537

sierung gilt das von der FPÖ eingeleitete „Österreich zuerst“-Volksbegehren im Jahre

1992. Die zivilgesellschaftliche Großdemonstration Lichtermeer (1993) setzte der Ab-

und Ausgrenzung eine Opposition entgegen. Dennoch ist die Migrations- und Integra-

tionsdebatte seither vom rechtspopulistischen Wir-versus-Andere-Schema durchzogen.

Nach 2011 wird das Migrations- und das Integrationsthema eine beeinﬂussende Grö-

ße in der Karriere des späteren Bundeskanzlers Kurz (Integrationsstaatssekretär 2011 bis

2013, Minister für Integration 2013 bis 2017) und der ÖVP-Erfolge bei den National-

ratswahlen 2017 und 2019. Im Wahlkampf 2017 verdrängten Migrations- und Integra-

tionsfragen alle anderen emen (Plasser/Sommer 2018). Referenzen auf das Jahr 2015

werden seither von der ÖVP und der FPÖ genutzt, vor der Bedrohung der nationalen

Identität zu warnen, Migration und Fluchtzuwanderung über Aufnahmeprogramme

aus Überlastung8 und aus Sicherheitsgründen abzulehnen und die temporäre Aufhe-

bung der Schengenbestimmungen zu begründen (Hadj-Abdou/Ruedin 2022).

Für Österreich gilt der Befund vergleichender Langzeitstudien, wonach Migration

von niedrig ausgebildeten Menschen aus nicht-westlichen Ländern die Zustimmung zu

rechten/rechtsextremen Parteien und Kandidat*innen unterstützen (Edo et al. 2019).

Insbesondere seit 2017 proﬁtieren die Mitte-rechtspopulistischen Parteien ÖVP und

FPÖ von der Mobilisierung und negativen Politisierung mit Migration, Mitte-links-

Parteien versuchen zunehmend, die ematik zu meiden.

3.2 Symbolpolitik

Die Migrationsforschung weist auf die Diskrepanz zwischen restriktiven Forderun-

gen und Diskursen einerseits und politischen Maßnahmen, die sich an internationa-

len, europäischen und nationalen, menschenrechtlich begründeten Regelwerken zu

orientieren haben, andererseits hin (Boswell/Geddes 2011). Denn tatsächlich ist, wie

oben gezeigt, ein Großteil der Zuwanderung der nationalstaatlichen Politikgestaltung

entzogen. Diese Situation der beschränkten Kompetenzen bei der Gestaltung der Zu-

wanderung kann, insbesondere bei gleichzeitig fortgesetzter hoher Politisierung und

Mobilisierung durch rechtspopulistische Parteien, zu policy-Verlagerungen führen. Ein

Beispiel sind verstärkte Aktivitäten im Bereich der Integration (Lutz 2019), eine andere

Strategie ist die Hinwendung zu Symbolpolitik.

Der Begriﬀ Symbolpolitik im Kontext von Migration und Integration bringt zum

Ausdruck, dass politische Akteur*innen, insbesondere rechtspopulistische, Härte ge-

genüber Migrant*innen demonstrieren wollen, um ihrer zuwanderungsskeptischen

8 https://sosmitmensch.at/oesterreich-soll-humanitaere-aufnahme-wiederbeleben

(16.12.2021).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

538 Sieglinde Rosenberger

Wählerschaft zu entsprechen. Symbolpolitik verweist darauf, dass im tagespolitischen

Geschäft kommunikative Ankündigungen und Maßnahmen mit kaum substanziellen

Entscheidungen gesetzt werden, die in erster Linie Emotionen und migrationsspezi-

ﬁsche Interessen der Aufnahmegesellschaft bedienen würden (Slaven/Boswell 2018). So

fassen Perchinig/Valchars (2019, 414) die Migrations- und Integrationspolitik Anfang

der 2000er-Jahre als Symbolpolitik zusammen und nennen das Instrument der Integ-

rationsvereinbarung, das in der Praxis keine Rolle spielte, als Beispiel dafür (Mourão

Permoser 2012).

Symbolpolitik bleibt aber nicht bei Artfakten, sie führt auch zu ernsthaften Kon-

sequenzen. Die Trennlinie zwischen Symbolpolitik und Eﬀektivität ist oft dünn. So

dürfen die wiederholten Novellierungen der aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen in

Österreich als symbolpolitische Aktivität interpretiert werden, gleichzeitig haben sie

aber sowohl für die Betroﬀenen als auch für die Administration, die die Bestimmungen

anzuwenden hat, reale Konsequenzen.

Seit 2018 zeigt sich, dass eine Reihe von, vormals als rechtspopulistisch bezeichne-

ten, Forderungen tatsächlich realisiert wurden – wie die Verweigerung der humanitären

Aufnahme von Geﬂüchteten aus Griechenland, die Asyl-Obergrenze und die Einrich-

tung einer Bundesagentur für Betreuungs- und Unterstützungsleistungen. Symbolpoli-

tischen Charakter haben auch die unter Protesten durchgeführten Abschiebungen von

Familien und Kindern, gleichzeitig bedeuten sie handfeste Eﬀekte für die betreﬀenden

Personen. Allerdings gilt, dass die bisherigen migrationsskeptischen ÖVP-FPÖ-Regie-

rungen nie das Ende der jeweiligen Legislaturperiode erreichten und deshalb manche

Verschärfungen, die in Regierungsprogramme Eingang gefunden hatten, nicht um-

gesetzt wurden (z.B. Reduktion der vorzeitigen Staatsbürgerschaftsverleihung in der

Bundesregierung Schüssel I; Staatsbürgerschaftsverleihung für Alt-Österreicher*innen

in Südtirol in der Bundesregierung Kurz I).

4. Einordnung des österreichischen Falls

Ländervergleichende Studien zu nationalen Migrationsregimen und deren Maßnah-

men sowohl zur Aufnahme als auch zur Teilhabe untersuchen und bewerten diese auf

einer Skala von Oﬀenheit bis Geschlossenheit des Migrationsregimes beziehungsweise

auf einer Skala von liberalen bis restriktiven oder inkludierenden bis exkludierenden

Maßnahmen. In diesem Forschungsdesign zeigt die DEMIG POLICY Database über

45 Länder, dass die migrationspolitischen Maßnahmen der letzten Jahrzehnte eine ab-

nehmend restriktive Tendenz aufweisen.9 Dieser Befund triﬀt auf Österreich nur be-

9 https://www.migrationinstitute.org/data/demig-data/demig-policy-1 (10.12.2021).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

539

dingt zu – eine Öﬀnung ﬁndet zwar hinsichtlich der Niederlassung von EU-Angehöri-

gen statt, für die meisten Drittstaatsangehörigen (mit Ausnahme der Pﬂegekräfte) wird

die Zuwanderung aber erschwert.

Der seit dem Jahre 2004 erstellte Migrant Integration Policy Index (MIPEX) kon-

zentriert sich auf Integrationsdimensionen von Zugewanderten. MIPEX vergleicht in

mehreren Wellen (2004, 2007, 2010 und 2014) nationale integrationspolitische Rah-

menbedingungen und Regelwerke hinsichtlich der rechtlichen und politischen Teil-

habechancen für Migrant*innen (Huddleston 2015). Im Zeitverlauf zeigt MIPEX eine

Zunahme integrationspolitischer Maßnahmen. In einigen Teilbereichen wurde die

Gestaltung als Ergebnis der Umsetzung von EU-Richtlinien inklusiver (z.B. Arbeits-

marktzugang und Antidiskriminierung). In anderen Teilbereichen, wie den Bedingun-

gen des Staatsbürgerschaftserwerbs, fand wenig Veränderung statt. In der bislang letz-

ten Erhebungsrunde (2014) schloss Österreich in der Gesamtbewertung erstmals zum

Durchschnitt der EU-28 auf. Die inklusiv bewerteten Länder liegen in Übersee (USA,

Kanada, Neuseeland) sowie in Nord- und Westeuropa (Schweden, Finnland, Belgien).

Der Aufholprozess ist auf die Aufnahme der Integrationsdimension Gesundheit in den

Index zurückzuführen, denn Österreich weist hier inklusivere Regelungen als der EU-

Durchschnitt auf (Biﬄ/Faustmann 2013).

Bei vergleichenden Befunden ist zu beachten, dass in den meisten Ländern in den

letzten Jahrzehnten die Migrations- und Aufenthaltspolitik komplexer, diﬀerenzierter

und fragmentierter geworden ist. Insbesondere variieren die Rechte und Möglichkei-

ten für Neuzugewanderte beträchtlich zwischen den unterschiedlichen Zuwanderungs-

und Aufenthaltstiteln. Die verfügbaren vergleichenden Datensätze über eine große Zahl

von Ländern geben aber meist keine separaten Informationen zu den einzelnen Kate-

gorien, sodass diesen Vergleichen oft nur eine limitierte Aussagekraft zukommt (Czaika

et al. 2021).

5. Herausforderungen für die Zukunft

Es gibt keine Hinweise darauf, dass Länder wie Österreich wirtschaftlich gesehen zu-

künftig nicht auf Migration angewiesen sein werden. Genauso wenig gibt es Hinweise

darauf, dass die treibenden Faktoren der Migration – Klimawandel, Krieg und Armut

– an Bedeutung verlieren werden. Migrationspolitik wird weiterhin sowohl auf der

europäischen als auch auf der nationalen Ebene ein relevantes Politikfeld bleiben und

mit einer Reihe von policy-Herausforderungen und politischen Konﬂikten konfrontiert

sein.

Eine der großen Herausforderungen ist der Umgang mit Migration in einem poli-

tischen Umfeld, in dem die nationalstaatliche Souveränität verstärkt beansprucht wird

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

540 Sieglinde Rosenberger

und einzelne Parteien die Schließungen gegenüber Migrant*innen fordern (Holliﬁeld

et al. 2008). Wie werden liberale Regierungen die Spannungen zwischen rechtsnatio-

nalistischen Einstellungen und Parteien einerseits und humanitären Werten auf der

Grundlage von internationalen Verpﬂichtungen andererseits austarieren? Wie kann es

gelingen, universelle Menschenrechte zu wahren, wenn die Re-Nationalisierung voran-

schreitet und rechtsnationalistische Parteien und Regierungskoalitionen das politische

Feld dominieren?

Eine mit dieser politischen Konﬁguration verknüpfte Herausforderung ist die Schaf-

fung von legalen Zuwanderungswegen. Nationale wie europäische migrationspolitische

Akteur*innen haben sich dem Kampf gegen die irreguläre Migration verschrieben. Die-

ser Diskurs ist in Österreich seit den Grenzöﬀnungen 1989 nach Osteuropa präsent.

Die Abwehr von irregulärer Migration wird auch auf der EU-Ebene geführt und mit

Maßnahmen einer eﬃzienten Rückkehrpolitik verbunden. Faktisch kann es aber nicht

nur um eine eﬃziente Rückkehrpolitik gehen, vielmehr müssen unter dem Gesichts-

punkt der Schutzgewährung für Verfolgte, der Solidarität zwischen Staaten ebenso wie

der Hilfe für Menschen in Regionen mit schlechten wirtschaftlichen Lebensbedingun-

gen auch legale Zuwanderungswege geschaﬀen werden.

Schließlich stellt die ungleiche Verteilung der politischen Rechte in Migrationsgesell-

schaften eine beträchtliche demokratiepolitische Schieﬂage dar. Der Ausschluss von der

politischen Beteiligung einer zunehmenden Zahl von Menschen, die dauerhaft in einer

Stadt oder in einem Land leben, führt zu einem größer werdenden Demokratiedeﬁzit

(Valchars/Bauböck 2021). Die numerische Kluft zwischen Wohnbevölkerung mit und

ohne politischen Rechten, insbesondere Wahlrechten, gewinnt insbesondere in Städten

an Dramatik. Dieses Demokratiedeﬁzit braucht Gegensteuerung, ansonsten werden

Grundwerte, aber auch die soziale Kohäsion in Frage gestellt.

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543

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Tipps

Die Forschungsgruppe INEX am Institut für Politikwissenschaft/Universität Wien

untersucht Migrations- und Integrationspolitik im österreichischen/europäischen Kon-

text. Empirische Forschungsprojekte haben die Politikfelder Migration und Asyl, Par-

tizipation und Proteste im Feld der Asylpolitik sowie den Konnex von Asyl- und So-

zialpolitik untersucht. Forschungen ﬁnden weiters zu Fragen der Grenzpolitik, Gewalt

gegen Geﬂüchtete und zu Anti-Diskriminierung statt. Mehr dazu siehe: https://inex.

univie.ac.at (26.06.2022).

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

544 Sieglinde Rosenberger

Die Kommission für Migrations- und Integrationsforschung (KMI) der Österrei-

chischen Akademie der Wissenschaften unterstützt die Migrationsforschung als quer-

schnittsorientierte Disziplin. Sie organisiert Jahrestagungen, gibt dazu Sammelbände

heraus und betreibt u.a. eine Mailingliste, über die die relevanten Informationen (Pro-

jekte, Tagungen etc.) zur Migrationsforschung verbreitet werden. Mehr dazu siehe:

https://www.oeaw.ac.at/kmi/home (26.06.2022).

Die Genfer Flüchtlingskonvention (Abkommen über die Rechtsstellung der

Flüchtlinge vom 28. Juli 1951) deﬁniert den Begriﬀ ‚Flüchtling‘ und formuliert soziale

und aufenthaltsrechtliche Mindeststandards. Kernstück des Abkommens ist das Ge-

bot des „non-Refoulement“ (nicht-Zurückweisung): individueller Schutzanspruch vor

Abschiebung in einen Staat, in dem der Person Verfolgung droht. Zum Text der Gen-

fer Flüchtlingskonvention siehe: https://www.unhcr.org/dach/wp-content/uploads/

sites/27/2017/03/GFK_Pocket_2015_RZ_ﬁnal_ansicht.pdf (26.06.2022).

Zu den zentralen Rechtsdokumenten der Migrationspolitik zählt die Europäische

Menschenrechtskonvention (EMRK) des Europarats. In der Asylpolitik spielt der Ar-

tikel 8 eine wichtige Rolle insofern als dieser bei negativen Asylentscheidungen häuﬁg

gegen die Durchführung einer zwangsweisen Außerlandesbringung (Abschiebung) ins

Treﬀen geführt wird. Artikel 8 – Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens

(1) Jedermann hat Anspruch auf Achtung des eigenen Privat- und Familienlebens, der

Wohnung und des Briefverkehrs.

Übungsfragen

Geben Sie eine Deﬁnition des Begriﬀes der Migrationspolitik! Welche drei Dimen-

sionen können hierbei beleuchtet werden und was beinhalten diese jeweils?

Welche zwei Aspekte liegen bei Migrationspolitik gleichzeitig vor, das heißt sind an-

hand von politischen Maßnahmen angeregt und umgesetzt?

Welches Ministerium erfüllt in Österreich den Großteil der Tätigkeiten hinsichtlich

der politischen Handhabung von Migration und welche Aufgaben umfasst dies?

Welche drei Dokumente sind für die Regelung der internationalen ﬂuchtbezogenen

Migrationspolitik von Relevanz und welche Arten von Migration umfasst der Euro-

päische Migrationsraum?

Welches EU-Recht spielt eine besonders relevante Rolle im Zuge von Migrations-

prozessen und weshalb?

Führen Sie die politische Kompetenzverteilung zwischen Nationalstaaten und der

EU-Ebene im Hinblick auf Migration aus! Welche Spielräume haben die EU-Mit-

gliedsstaaten auf nationaler Ebene?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

545

Erläutern Sie die Art und Weise, wie das Konzept der Staatsbürgerschaft in Öster-

reich geregelt ist und welche wahlbezogenen Auswirkungen dies hat!

Beschreiben Sie die Bedeutung des Begriﬀes der Symbolpolitik im Kontext von Mi-

gration und Integration! Welche gesamtgesellschaftlichen Konsequenzen kann diese

erzeugen?

Wozu dient der sogenannte „Migrant Integration Policy Index“ (MIPEX) und wie

erfolgt dessen Ermittlung? Welcher Trend zeigte sich hierbei über die vergangenen

Jahre?

Geben Sie einen Ausblick hinsichtlich der künftigen Entwicklung von Migration,

unter anderem in Österreich! Welche Faktoren zeigen sich hierbei als besondere

Treibkräfte?

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

Autor*innen des Lehrbuchs

Peter Bußjäger lehrt am Institut für Öﬀentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre

an der Universität Innsbruck, ist Direktor des Instituts für Föderalismus in Innsbruck

und Mitglied des Staatsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein. Er forscht zu

Föderalismus im europäischen Mehrebenensystem, nationaler Kompetenzverteilung,

Grundfragen der Staatsorganisation sowie Verfassungsrecht im internationalen Kontext

und ist Autor zahlreicher Monograﬁen sowie wissenschaftlicher Beiträge.

Martin Dolezal ist Senior Scientist am Fachbereich Politikwissenschaft der Universität

Salzburg, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Öﬀentliches Recht und Politik-

wissenschaft der Karl-Franzens-Universität Graz sowie Fellow am Institut für Höhere

Studien in Wien. Er forscht vor allem zu un-/konventionellen Formen der politischen

Partizipation sowie zu Parteienwettbewerb und hat im European Journal of Political

Research, in West European Politics und bei Oxford University Press publiziert.

Mathias Eller ist Institutsassistent am Institut für Föderalismus. Er beschäftigt sich mit

dem ema Föderalismus in all seinen Facetten, wobei primär die Auseinandersetzung

mit kompetenzrechtlichen und staatsorganisatorischen Fragestellungen sowie mit dem

österreichischen Gemeinderecht im Vordergrund der wissenschaftlichen Forschung

steht. Im Rahmen seiner Tätigkeit ist er regelmäßig mit der Organisation föderalistisch

einschlägiger Veranstaltungen im Inland betraut.

Laurenz Ennser-Jedenastik ist Assistenzprofessor für Sozialpolitikforschung am In-

stitut für Staatswissenschaft der Universität Wien. Er forscht und lehrt zu Wohlfahrts-

staaten, politischen Parteien, politischen Eliten und ist Empfänger eines Starting Grants

des Europäischen Forschungsrates (ERC). Seine Arbeiten sind unter anderem in den

Zeitschriften American Journal of Political Science, European Journal of Political Re-

search und Comparative Political Studies erschienen.

Franz Fallend ist als Senior Scientist am Fachbereich Politikwissenschaft der Univer-

sität Salzburg tätig. Seine Forschungsschwerpunkte umfassen vor allem die emen

österreichische Politik, Demokratie, Populismus sowie Föderalismus. Seine Arbeiten

sind unter anderem in den Zeitschriften West European Politics, European Journal of

Political Research und Democratization veröﬀentlicht worden.

Peter Filzmaier ist Professor für Demokratiestudien und Politikforschung an der Uni-

versität für Weiterbildung Krems und für Politische Kommunikation an der Karl-Fran-

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

548 Autor*innen des Lehrbuchs

zens-Universität Graz sowie geschäftsführender Gesellschafter des Instituts für Strate-

gieanalysen (ISA) in Wien. Er befasst sich vor allem mit Politik- und Wahlanalysen,

Politische Bildung, Partizipationsforschung, Politik und Medien, „public goods“ und

öﬀentlicher Kommunikation sowie dem Vergleich politischer Systeme.

Ludger Helms ist Professor für Politikwissenschaft an der Universität Innsbruck. Zahl-

reiche Gastaﬃliationen, u.a. an den Universitäten Harvard, Berkeley und der London

School of Economics. Rund 100 Beiträge in wissenschaftlichen Fachzeitschriften zu

emen der Vergleichenden Politischen Systemforschung; 15 Buchpublikationen,

zuletzt: e Oxford Handbook of Political Executives (Co-editor, Oxford University

Press, 2020).

Lena Maria Huber arbeitet als Universitätsassistentin am Institut für Staatswissenschaft

der Universität Wien. Sie ist Teil des Projektteams der Österreichischen Nationalen

Wahlstudie (AUTNES) und forscht insbesondere zu politischer Kommunikation und

Parteienwettbewerb. Ihre Arbeiten sind bereits in Fachzeitschriften, wie dem European

Journal of Political Research, Political Communication, Electoral Studies und Party

Politics, erschienen.

Michael Imre ist Doktorand an der Graduate School of Economic and Social Sciences

der Universität Mannheim sowie akademischer Mitarbeiter an der Universität Mann-

heim und der Universität Heidelberg. Er forscht vor allem zu den emen Regierungen

beziehungsweise Koalitionsregierungen, Parteien sowie Parteienwettbewerb. Seine For-

schung wurde bereits im British Journal of Political Science veröﬀentlicht.

Daniela Ingruber arbeitet als Demokratie- und Kriegsforscherin am Research Lab

Democracy and Society in Transition der Universität für Weiterbildung Krems. For-

schungsschwerpunkte sind Demokratieverständnis, Politische Bildung, Dystopie und

Medien. Sie lehrt an verschiedenen Universitäten u. a. Konﬂikttransformation sowie

ethischen Journalismus. Zudem bereitet sie NGO-Mitarbeiter*innen auf die Arbeit in

Konﬂiktregionen vor und ist für Filmfestivals und Filmproduktionen tätig.

Marcelo Jenny ist Professor am Institut für Politikwissenschaft an der Universität

Innsbruck, war Postdoc Researcher am Institut für Staatswissenschaft der Universität

Wien und Mitarbeiter der Nationalen Wahlstudie. In seiner Forschung arbeitet er vor

allem zu politischen Parteien inklusive Wettbewerb und Wahlkampf, Wahlverhalten

sowie Parlamentarismus. Dabei hat er bereits in Zeitschriften wie Electoral Studies und

in der Österreichischen Zeitschrift für Politikwissenschaft publiziert.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

549Autor*innen des Lehrbuchs

Svenja Krauss ist Postdoc an der Universität Wien. Sie forscht insbesondere zu Ko-

alitionsregierungen im europäischen Vergleich, politischen Parteien, dem politischen

Wettbewerb in Mehrebenensystemen sowie zu politischer Repräsentation. Ihre Arbei-

ten wurden unter anderem in den Fachzeitschriften West European Politics, dem Jour-

nal of European Public Policy sowie Parliamentary Aﬀairs veröﬀentlicht.

Sylvia Kritzinger ist Professorin für Methoden der Sozialwissenschaft am Institut für

Staatswissenschaft der Universität Wien. Sie ist eine der Projektleiter*innen der Austri-

an National Election Studies, der Europäischen Wertestudie und des Austrian Coro-

na Panel Projects. Sie forscht zu politischem Verhalten, Wahlen, Repräsentation sowie

quantitativen Methoden und hat unter anderem in Comparative Political Studies, Bri-

tish Journal of Political Studies und West European Politics publiziert.

Sarah Meyer ist Senior-Postdoc an der Universität für Weiterbildung Krems, wo sie

das internationale Forschungsprojekt REGIOPARL zur Rolle regionaler Parlamente in

der EU leitet. Ihre Lehrtätigkeit ebenso wie ihre Forschungstätigkeit fokussiert auf das

europäische Mehrebenensystem und seine institutionelle Weiterentwicklung, die Rolle

regionaler Parlamente in der Europäischen Union sowie die EU-Positionen der öster-

reichischen politischen Parteien.

Thomas M. Meyer ist Professor am Institut für Staatswissenschaft der Universität

Wien. In seiner Forschung ebenso wie in seiner Lehre beschäftigt er sich vor allem mit

emen der politischen Institutionen wie Regierungen, Ministerien und Parlamenten,

sowie mit deren Zusammenspiel mit gesellschaftlichen Aspekten und Akteur*innen,

das heißt vor allem Bürger*innen, Medien und Parteien.

Sarah Louise Nash ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Universität für Weiter-

bildung Krems. Sie arbeitet zur Klimapolitik, das heißt zu internationalen Klimaver-

handlungen, (sub)nationalen Klimaschutzgesetzen und Verbindungen zur Migrations-

politik. Sie hat in Global Policy, Environmental Politics und Climate Policy publiziert.

Ihr erstes Buch Negotiating Migration in the Context of Climate Change wurde mit

dem Anerkennungspreis des Landes Niederösterreichs dotiert.

Patricia Oberluggauer ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Universität für Wei-

terbildung Krems. Ihre Forschungsschwerpunkte sind vor allem soziale Klassen, Ein-

stellungen zu Immigration und Wohlfahrtsstaat. Weitere Schwerpunkte sind politische

Partizipation und Wahlverhalten. Nebst ihrer wissenschaftlichen Tätigkeit unterrichtete

sie an den Universitäten Wien und Krems.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

550 Autor*innen des Lehrbuchs

Julia Partheymüller arbeitet als Senior Scientist am Institut für Staatswissenschaft der

Universität Wien und ist Team-Mitglied der Austrian National Election Study sowie

des Austrian Corona Panel Projects. Sie forscht zu Demokratie und öﬀentlicher Mei-

nung in Europa. Ihre bisherigen Arbeiten sind in Fachzeitschriften wie dem British

Journal of Political Science, dem Journal of Common Market Studies, Electoral Studies

und dem Journal of Elections, Public Opinion and Parties erschienen.

Flooh Perlot ist Politikwissenschaftler und arbeitet im Bereich der Datenanalyse in

Wien. Er studierte an der Universität Innsbruck Politikwissenschaft, Zeitgeschichte

und Medienkunde und war danach an den Universitäten Klagenfurt und Krems tätig

sowie seit 2008 am Institut für Strategieanalysen in Wien. Seine Schwerpunkte umfas-

sen Wahlforschung, Politik und Medien sowie Datenvisualisierung.

Klaus Poier ist Universitätsprofessor am Institut für Öﬀentliches Recht und Politikwis-

senschaft sowie Leiter des Zentrums für österreichisches und europäisches Hochschul-

recht sowie Hochschulgovernance an der Karl-Franzens-Universität Graz. Er forscht an

der Schnittstelle von Öﬀentlichem Recht und Politikwissenschaft, mit einem Schwer-

punkt auf Fragen der Demokratie(-entwicklung) sowie des Wahlrechts. Er hat bereits

an einer Vielzahl von Publikationen als Autor sowie Herausgeber mitgewirkt.

Dimitri Prandner ist Senior Scientist an der Johannes Kepler Universität Linz und

forscht vor allem zu Informationsverhalten, gesellschaftlichen Zukunftserwartungen

und Teilhabechancen sowie Fragen der quantitativen Methodologie in den Sozialwis-

senschaften. Seine Arbeiten erschienen unter anderem in den österreichischen Zeit-

schriften für Soziologie und Politikwissenschaft, Journalism Studies, Higher Education

und Survey Methods: Insights from the Field erschienen.

Katrin Praprotnik ist Senior-Postdoc an der Universität Graz und Projektleiterin des

Austrian Democracy Labs. Sie ist zudem wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für

Strategieanalysen. Sie forscht zu den emen politisches System Österreich, politischer

Wettbewerb und Koalitionen sowie Parteien im Mehrebenensystem. Ihre Arbeiten sind

unter anderem publiziert in der Österreichischen Zeitschrift für Politikwissenschaft, in

Party Politics und dem American Journal of Political Science.

Sieglinde Rosenberger ist Professorin am Institut für Politikwissenschaft der Uni-

versität Wien. Sie befasst sich in ihrer Forschung und Lehre vor allem mit den emen

Migrations-, Integrations- und Asylpolitik, politischer Partizipation sowie dem politi-

schen System Österreichs. Ihre Arbeiten wurden bereits in Policy Studies, Parliamentary

Aﬀairs, JEMS und Comparative Migrations Studies publiziert.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

551Autor*innen des Lehrbuchs

Kathrin Stainer-Hämmerle ist Professorin für Politikwissenschaft an der Fachhoch-

schule Kärnten in Villach. Sie hatte bereits Lehr- und Forschungstätigkeiten an den

Universitäten Innsbruck, Graz, Krems und Klagenfurt, wobei ihre Schwerpunkte vor

allem Wahl- und Verfassungsrecht, Parteien, Partizipation und Politische Bildung um-

fassen. Sie hat an mehreren Publikationen mitgewirkt und war Mitglied des Heraus-

gebergremiums der Österreichischen Zeitschrift für Politikwissenschaft.

Reinhard Steurer ist assoz. Professor an der Universität für Bodenkultur Wien, be-

schäftigt sich mit der politischen Dimension der Klimakrisa und hat bereits mehr als

70 Artikel, Buchkapitel und Bücher verfasst sowie über 100 Präsentationen und Lehr-

veranstaltungen an vier Universitäten gehalten. Er studierte Politikwissenschaft an der

Universität Salzburg, absolvierte Public Policy in Maryland/USA und habilitierte sich

an der BOKU Wien in Vergleichender Politikwissenschaft.

Josef Trappel ist Professor für Kommunikationspolitik und Medienökonomie und

leitet den Fachbereich Kommunikationswissenschaft der Universität Salzburg sowie das

Erasmus+ Joint Master Programmes Digital Communication Leadership. Er forscht

insbesondere zu nationaler und internationaler Medienpolitik, Digitalisierung, Medi-

enökonomie und Kommunikationstechnologien. Seine Buchpublikationen sind unter

anderem bei Routledge, Intellect, Nordicom, Springer VS und UVK erschienen.

Philipp Umek ist Politikwissenschaftler an der Universität Innsbruck und forscht zu Ge-

meinderats- und Bürgermeister*innenwahlen in Österreich, mit besonderem Fokus auf Fra-

gen zu Wahlbeteiligung, Repräsentation sowie zu Europäischer Politik. Er leitet ein Projekt

zum Aufbau einer einheitlichen Datenbank für lokale Wahlen, ist Mitglied des Innsbruck

Center for European Research und des interdisziplinären Forschungsschwerpunkts Econo-

my, Politics & Society und lehrte Statistische Datenanalyse an der Universität Innsbruck.

Hedwig Unger lehrt am Institut für Öﬀentliches Recht und Politikwissenschaft der

Karl-Franzens-Universität Graz und ist Scientist am Zentrum für österreichisches und

europäisches Hochschulrecht sowie Hochschulgovernance ebendort. Ihre Forschungs-

schwerpunkte umfassen unter anderem die Bereiche Verfassungsrecht, Hochschul- und

Wissenschaftsrecht im europäischen Kontext, Fragen an der Schnittstelle von Recht

und Politik, Populismus und Hochschulgovernance.

Markus Wagner ist Universitätsprofessor am Institut für Staatswissenschaft der Uni-

versität Wien. Er forscht zu Wahlverhalten und Parteienwettbewerb in Österreich und

Europa und wirkt an der österreichischen Wahlstudie (Austrian National Election

Study, AUTNES) mit. Seine umfassende Forschung zu Wähler*innen und Parteien ist

bereits in verschiedenen internationalen Fachzeitschriften erschienen.

https://doi.org/10.7767/9783205215950| CC BY-NC-ND 4.0

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The Oxford Handbook of the European Union

Article

Full-text available

Aug 2012

This is an authoritative, one-volume, and independent treatment of the history, functioning, and nature of the European integration. Written by leading scholars, it covers the major institutions, policies, and events in the history of integration, whilst also providing a guide to the major theoretical approaches that have been used to study it over time. By bringing together such a distinguished cast covering such a wide array of themes, the publication is intended as a one-stop shop for all those interested in the European Union and its predecessors. The volume, which is intended to shape the discipline of EU studies, represents a timely guide to an institution that is much discussed but often only imperfectly understood.

Die Suche nach der Lucona: Personalauswahl und Ausbildung in der Justiz

Article

Jan 2013

Oliver Scheiber

A Political Scientist’s Contribution to the Comparative Study of Media Systems in Europe:: A Response to Hallin and Mancini

Chapter

Jul 2012

Peter Humphreys

Veto Bargaining: Presidents and the Politics of Negative Power

Chapter

Dec 2008

Charles Cameron

The American Congress Reader provides a supplement to the popular and updated American Congress undergraduate textbook. By the same authors who drew upon Capitol Hill experience and nationally recognized scholarship to present a crisp introduction and analysis of Congress's inner mechanics, the Reader compiles the best relevant scholarship on party and committee systems, leadership, voting, and floor activity to broaden and illuminate the key features of the text.

Einführung in die Policy-Analyse

Book

Jan 2015

Wie Politik gemacht wird Inhalte, Entstehung, Implementierung und Bewertung von Politiken sind das zentrale Thema der Policy-Forschung (auch als Politikfeld-Analyse bezeichnet). Wie kommt ein Thema auf die politische Agenda? Wie können Akteure und Institutionen Politikergebnisse beeinflussen? Wann ist Politik erfolgversprechend? Wie analysiert man Prozesse der Politikgestaltung? Dieser Band erläutert und hinterfragt grundlegende Theorien und Forschungsmethoden. Besonderes Augenmerk liegt dabei auf den internationalen Einflussgrößen, deren Bedeutung ständig wächst. Das Lehrbuch ist für alle Studiengänge im Bereich Politik- und Verwaltungswissenschaft geeignet. Für alle, die verstehen wollen, wie Politikgestaltung konkret funktioniert: Das Wichtigste aus Theorie und Forschung übersichtlich zusammengefasst.

Menschenrechte: Eine Einführung mit Dokumenten

Book

Mar 2016

Karl-Peter Fritzsche

Was sind Menschenrechte, woher kommen sie und wer wacht eigentlich über ihre Einhaltung? K. Peter Fritzsche bietet eine fundierte und leichtverständliche Einführung in das Thema Menschenrechte. Mit zahlreichen Fotos, Schaubildern und Internetlinks werden Geschichte, gegenwärtiger Stand und zukünftige Perspektiven der Verankerung und Fortentwicklung der Menschenrechte dargestellt. Ein Dokumententeil bietet Material für die Arbeit in Seminaren und Kursen. Für die dritte Auflage wurde der Text erweitert und vollständig aktualisiert.

Sortiermaschinen: Die Neuerfindung der Grenze im 21. Jahrhundert

Book

Jan 2021

Steffen Mau

Migration und Staatsbürgerschaft

Book

Sep 2021

Internationale Migration führt dazu, dass Wohnbevölkerung und Staatsvolk zunehmend weniger übereinstimmen. Immer mehr Staatsbürger/innen leben außerhalb der Grenzen des Landes und ein wachsender Teil der Wohnbevölkerung besteht aus Nicht-Staatsbürger/innen. Wie groß diese Diskrepanzen sind, hängt nicht nur von Wanderungsbewegungen ab, sondern auch von den Regeln für den Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit. Dieses Buch untersucht den Zusammenhang zwischen Migration, Staatsbürgerschaft und Wahlrecht aus rechtlicher, historischer, sozialwissenschaftlicher und demokratietheoretischer Perspektive. Die einzelnen Kapitel behandeln den Erwerb der Staatsbürgerschaft bei Geburt und durch Einbürgerung, den Verlust durch Verzicht oder staatliche Aberkennung, den staatlichen Umgang mit mehrfacher Staatsbürgerschaft und die Ausweitung von Wahlrechten für Nicht-Staatsbürger/innen. Im Vordergrund steht die österreichische Situation im internationalen Vergleich. Dabei zeigt sich, dass Österreich hinter anderen Einwanderungsstaaten bei der Öffnung der Staatsbürgerschaft für Immigranten und Immigrantinnen, der Akzeptanz von Doppelstaatsbürgerschaft und der Ausweitung von Wahlrechten weit zurückbleibt. Die Autoren argumentieren, dass der Zugang zur Staatsbürgerschaft und die Akzeptanz von Doppelstaatsbürgerschaften nicht nur für die Integration von Immigranten und Immigrantinnen von entscheidender Bedeutung ist, sondern auch für die Legitimität demokratischer Institutionen im Einwanderungsland Österreich.

Migrationspolitik

Book

Aug 2021

Das Lehrbuch bietet eine kompakte Einführung in zentrale Fragestellungen der Migrationspolitik. Es geht auf grundlegende Begrifflichkeiten, institutionelle Arrangements und wichtige Forschungsstränge ein. Beispiele aus der deutschen und internationalen Praxis illustrieren die Kapitel und werden an theoretische Konzepte rückgebunden. Damit wird Orientierung in einem komplexen Politikfeld ermöglicht – jenseits aufgeregter, tagesaktueller Debatten. Das Lehrbuch richtet sich an Studierende, Dozierende und Forschende ebenso wie an PraktikerInnen der Migrationsarbeit. Es kann ohne politikwissenschaftliche Vorkenntnisse gelesen werden, benennt aber auch zahlreiche Anknüpfungspunkte zu Subdisziplinen und Denkschulen des Fachs.

The Elephant in the Room in Presidential Politics: Informal Powers in Western Europe

Article

Aug 2021
Polit Stud Rev

Selena Grimaldi

Presidents’ informal powers remain under-investigated especially in Western European democracies. This gap might hamper the full understanding of how presidents ultimately behave and act. The objective of this article is twofold. First, it aims at adopting a definition of presidents’ informal powers by distinguishing them from formal ones and from informal institutions. Second, it distinguishes among different kind of informal powers by focusing on why presidents use them. To this end, a typology based on the following two criteria is proposed: (1) the existence of formal powers at disposal of the president in a specific sphere and (2) the evaluation of public support each individual president thinks to enjoy should they act or refrain. Four types of informal powers can be derived from these dimensions: substitutive informal powers, parallel informal powers, risk-taking informal powers and subverting informal powers.

Migrations- und Integrationspolitik

Abstract

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