Bewezen effectieve maatregelen: utopie of Walhalla?

Abstract

(NL) Bij besluitvorming op een ontheffingsaanvraag moet zijn voldaan aan de ontheffings- en vrijstellingscriteria van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, zoals omgezet in de Nederlandse Wet natuurbescherming. Eén van de criteria is, kort gezegd, de waarborging dat de staat van instandhouding van beschermde soorten niet in gevaar wordt gebracht of verder verslechtert. Om bij besluitvorming deze waarborging te kunnen verzekeren, dienen er, zonodig zogeheten bewezen effectieve maatregelen te worden ingezet. In het artikel wordt de vraag beantwoord of de juridische vereiste zekerheid van de effectiviteit van maatregelen haalbaar is met betrekking tot ontheffingverlening. Wij doen een voorstel voor een definitie van bewezen effectieve maatregelen en komen tot de conclusie dat deze type maatregelen vooralsnog grotendeels niet voorhanden zijn. Het ontbreekt vooralsnog aan een gestructureerde wijze van monitoring. Ook ontbreekt het aan een onafhankelijk en wetenschappelijk instituut dat een oordeel kan vellen over de bewezen effectiviteit of aannemelijke effectiviteit van maatregelen. Verder doen wij de oproep voor borging van kennisbundeling en kennisdeling in één digitaal en openbaar toegankelijk register van maatregelen.

(EN) When deciding on an exemption request, the exemption and exemption criteria of the Birds and Habitats Directives, as transposed in the Dutch Nature Protection Act, must be met. In short, one of the criteria is the guarantee that the conservation status of protected species is not endangered or further deteriorated. To ensure this safeguard in decision-making, proven effective measures should be used, if necessary. The article answers the question of whether the legally required assurance of the effectiveness of measures is feasible in relation to the granting of exemptions. We propose a definition of proven effective measures and conclude that, as yet, these types of measures are largely unavailable. For the time being, a structured way of monitoring is lacking. We also lack an independent and scientific institute that can judge the proven effectiveness or plausible effectiveness of measures. Furthermore, we call for knowledge collection and knowledge sharing to be guaranteed in a single digitally and publicly accessible register of measures.

Full text

TijdschrifT NaTuurbeschermiNgsrechT Nummer 6, december 2022 / sdu 7
SOORTENBESCHERMING
472. Bewezen e ectieve
maatregelen: utopie of Walhalla?
SANDER HUNINK, ERIK KORSTEN EN EVA HENRARD
Inleiding
In april 2021 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van
de Raad van State (de Afdeling) een uitspraak gedaan over
de houdbaarheid van de Gedragscode Natuurinclusief
Renoveren. Deze uitspraak is om verschillende redenen
van belang voor de juridische reikwijdte van de vrijstel-
ling in gedragscodes in het algemeen en de toetsing aan
de wettelijke vrijstellings- en onthef ngscriteria in het
bijzonder. De uitspraak is in dit tijdschrift eerder uitvoerig
besproken.2 Een van de aangegeven aandachtspunten in
de uitspraak is dat een natuurtoestemming alleen dan kan
worden verleend indien aan alle vrijstellings- of onthef-
 ngscriteria is voldaan. Deze criteria zijn, kort gezegd, dat
er voor het voornemen geen andere bevredigende oplossing
voorhanden is, dat er sprake is van een in de wet genoemd
belang en dat het voornemen niet leidt tot een verslechte-
ring of het in gevaar brengen van een gunstige staat van
instandhouding van beschermde soorten. Met betrekking
tot het laatstgenoemde criterium heeft de Afdeling in de
uitspraak aangegeven dat bij besluitvorming de zekerheid
moet kunnen worden gegeven dat eventuele maatregelen
om negatieve effecten te beperken of ongedaan te maken,
het gewenste effect hebben. Sinds de uitspraak merken wij
in de uitvoeringspraktijk dat het bevoegd gezag vraagt om
dergelijke ‘bewezen effectieve maatregelen’ om hun besluit-
vorming rond te krijgen voor onthef ngen in het kader van
het soortenbeschermingsregime van de Wet natuurbescher-
1 ABRvS 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:853.
2 J. Zijlmans & S. Hunink (2021), ‘Gedragscode “Natuurinclusief renoveren”
niet richtlijnconform’, NBR 2021/392 (a .5).
ming (Wnb). Echter, zoals ook in het hiervoor aangehaalde
artikel aangegeven, is juist de effectiviteit van maatregelen
vooralsnog een kennislacune. Verder wordt ‘bewezen effec-
tieve maatregel’ veel gehanteerd zonder een duidelijke de -
nitie van de term.
Verder wordt ‘bewezen e ectieve
maatregel’ veel gehanteerd zonder
een duidelijke de nitie van de term
Omdat zowel het bevoegd gezag als adviseurs van onthef-
 ngsaanvragers verschillende maatregelen bestempelen als
bewezen effectief zonder een heldere de nitie te hanteren,
is er mogelijk sprake van een schijnzekerheid.3 Door gebrek
aan een heldere de nitie en gebrek aan een analyse van de
toepassing van de de nitie op beschikbare maatregelen,
is het onduidelijk of maatregelen inderdaad het gewenste
effect hebben. Dit is zorgelijk, zeker gezien de wens van het
kabinet om bepaalde typen maatregelen te standaardiseren
voor grootschalige toepassing ten behoeve van natuurin-
clusief bouwen4 en renovatieprojecten in het kader van de
energietransitie. Daarnaast verschijnen veel nieuwe tech-
nieken op de markt, zonder een goede monitoring van
de effectiviteit van deze maatregelen. Door gebrek aan
3 Zie ook S.B. Hunter et al. (2021), ‘Evidence shortfalls in the recommenda-
tions and guidance underpinning ecological mitigation for infrastructure
developments’, Ecological Solutions and Evidence, 2, e12089.
4 Kamerbrief ministerie van LNV betre ende ‘Groen in de stad en knelpun-
tenanalyse natuurinclusief bouwen’, van 20september 2021.
In 2021 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan met
betrekking tot de beroepen tegen het goedkeuringsbesluit van de ‘Gedragscode Natuurinclusief Renoveren’.1
Onderdeel van de uitspraak is dat bij besluitvorming aan de ontheffi ngs- en vrijstellingscriteria van de
Vogelrichtlijn (Vrl) en Habitatrichtlijn (Hrl), zoals omgezet in de Wet natuurbescherming, moet zijn voldaan.
Een van de criteria is, kort gezegd, de waarborging dat de staat van instandhouding van beschermde soorten
niet in gevaar wordt gebracht of verder verslechtert. Om bij besluitvorming deze waarborging te kunnen
verzekeren, dienen er, zo nodig, zogeheten ‘bewezen e ectieve maatregelen’ te worden ingezet. Maar, wat
zijn bewezen e ectieve maatregelen en kunnen deze inderdaad de vereiste waarborging verzekeren bij
besluitvorming?
\

8 Nummer 6, december 2022 / sdu TijdschrifT NaTuurbeschermiNgsrechT
SOORTENBESCHERMING
een goede denitie kan ook niet gestuurd worden op het
meten van de effectiviteit. Een heldere denitie en een goede
implementering zijn noodzakelijk voor daadwerkelijke
waarborging van het behoud of herstel van een gunstige
staat van instandhouding bij onthefngverlening. Wat moet
worden verstaan onder een gunstige staat van instandhou-
ding en op welke wijze deze dient te worden bepaald, is
hier reeds nader uiteengezet.5 De gevolgen van de uitspraak
van de Afdeling worden in dit artikel nader besproken, met
het hiervoor aangehaalde artikel van Zijlmans & Hunink,
2021, en Hunink, 2022, als opstap. Het artikel spitst zich
toe op de maatregelen in het kader van een onthefng, dat
wil zeggen de voorwaarde van het behoud van de gunstige
staat van instandhouding bij besluitvorming. Verder wordt
ook voor de praktijk een denitie van bewezen effectieve
maatregelen voorgesteld.
Wettelijk kader
Het soortenbeschermingsregime van de Wnb is uitgewerkt
in hoofdstuk 3 van deze wet. In de paragrafen 3.1, 3.2
en 3.3 Wnb zijn de verbodsbepalingen opgenomen met
betrekking tot respectievelijk vogels van art.1 Vrl, dieren
en planten van BijlageIV Hrl, BijlageI en II van de Conven-
tie van Bern en BijlageI van de Conventie van Bonn, en
‘andere’ soorten, genoemd in de bijlage van de Wnb. De
bepalingen hebben betrekking op het verbod om, al dan
niet opzettelijk, exemplaren te vangen of te doden, exem-
plaren te verstoren, eieren te rapen, planten te plukken of
uit te steken, of nesten, voortplantingsplaatsen, dan wel
rustplaatsen te beschadigen of te vernielen. Uitgezonderd
de handelingen waarop de verboden niet van toepassing
zijn, kan een vrijstelling of onthefng van de verboden
uitsluitend worden verleend als aan elk van de vrijstel-
lings- en onthefngscriteria is voldaan. De criteria voor
een vrijstelling zijn dezelfde als die voor een onthefng en
staan aangegeven in art.3.3 lid4 Wnb (m.b.t. vogels die
zijn beschermd volgens par.3.1), art.3.8 lid5 Wnb (m.b.t.
soorten die zijn beschermd volgens par.3.2) of art.3.8 lid5
jo. 3.10 lid2 Wnb (m.b.t. ‘andere’ soorten die beschermd
zijn conform par.3.3). De criteria zijn, kort gezegd, a)dat
er voor de handeling geen andere bevredigende oplossing
bestaat, b)dat zij nodig is vanwege een in de Wnb genoemd
belang, en c)dat de maatregelen niet leiden tot verslechte-
ring van de staat van instandhouding van de desbetreffende
soort of herstel van een ongunstige staat van instandhou-
ding niet hinderen.
Probleemstelling
Voor dit artikel is met name het criterium van belang dat
de staat van instandhouding van beschermde soorten door
activiteiten niet verder mag verslechteren, ook niet tijdelijk.
In de recent geactualiseerde ‘Richtsnoeren inzake de strikte
bescherming van diersoorten van communautair belang’
5 S. Hunink (2022), ‘Bepaling staat van instandhouding soorten’,
NBR 2022/354 (a.5).
van de Europese Commissie (de richtsnoeren)6 wordt bena-
drukt dat een lidstaat geen afwijking van de verboden mag
toestaan voor een handeling, indien het onderzoek van de
beste wetenschappelijke gegevens onzekerheid laat bestaan
over de schadelijke gevolgen van die handeling voor de
staat van instandhouding van een soort of het herstel van
een gunstige staat van instandhouding van de populaties
van een met uitsterven bedreigde soort.7 Om hieraan te
kunnen toetsen, dient eerst een aantal vragen te worden
beantwoord: wat is de staat van instandhouding van de
betrokken soort(en) en wordt deze op een zodanige manier
beïnvloed door een vrij te stellen of te ontheffen hande-
ling dat er sprake is van een verslechtering of hindering van
het behoud of herstel van een gunstige staat van instand-
houding? Indien de staat van instandhouding niet wordt
aangetast of verslechterd, dan staat het bevoegd gezag niets
in de weg om de vrijstelling of onthefng te verlenen, op
voorwaarde dat aan de overige afwijkingscriteria wordt
voldaan. Zoals reeds uitgewerkt in het hiervoor aange-
haalde artikel8 heeft de Afdeling aangegeven dat als bij
besluitvorming het effect op de staat van instandhouding
onbekend is, de zekerheid dat de staat van instandhouding
niet wordt aangetast moet zijn geborgd in het besluit.9 Het
is mogelijk om deze zekerheid te borgen door middel van
bindende voorwaarden aan het besluit. Dat kan volgens de
Afdeling niet door middel van de verwijzing naar de moge-
lijkheden in de Wnb om een onthefng naderhand te wijzi-
gen of in te trekken.10 Ook mag volgens de Afdeling niet
worden volstaan met het ondervangen van een kennislacune
door na het nemen van een besluit door deskundige ecolo-
gen nog uit te voeren onderzoeken, monitoring of plannen,
voor zover niet door middel van bindende voorwaarden
effecten dienen te worden gemitigeerd of gecompenseerd.11
Er is, met andere woorden, een zekerheid vereist van de
effecten van de toegestane handelingen en de werking van
te treffen mitigatie of compensatie, als deze noodzakelijk
zijn om de staat van instandhouding te waarborgen. Dit
vereist inzicht in de aantoonbare (bewezen) effectiviteit van
maatregelen.
Als die zekerheid van de effecten van maatregelen ten tijde
van besluitvorming noodzakelijk is, dient duidelijk te zijn
wat de denitie is van bewezen effectieve maatregelen om
die te kunnen toepassen op reeds beschikbare maatregelen.
Op welke wijze kan er, juridisch gezien, worden voldaan
aan het zekerheidsvereiste dat de staat van instandhou-
ding is gewaarborgd bij besluitvorming om een vrijstelling
6 EC (2021). Richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten
van communautair belang uit hoofde van de habitatrichtlijn. Brussel,
12oktober 2021, C(2021) 7301.
7 Zie de richtsnoeren, p. 75-76.
8 S. Hunink (2022), ‘Bepaling staat van instandhouding soorten’,
NBR 2022/354 (a.5).
9 ABRvS 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:853, r.o.12.3.
10 Hierbij wordt verwezen naar de mogelijkheden in art.5.4 Wnb om een
ontheng in te trekken of te wijzigen (art.5.4 lid1) of een goedkeuring
in te trekken van een gedragscode als bedoeld in art.3.31 lid1 aanhef
Wnb, als de staat van instandhouding of de trend in de staat van instand-
houding daartoe noodzaakt (art.5.4 lid9).
11 ABRvS 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:853, r.o.12.5.

TijdschrifT NaTuurbeschermiNgsrechT Nummer 6, december 2022 / sdu 9
BEWEZEN EffECTIEVE MaaTREGELEN: UTOpIE Of WaLHaLLa?
of onthefng te kunnen verlenen? In de paragrafen hierna
wordt op deze vraag ingegaan.
Biedt een ‘bewezen eectieve maatregel’
soelaas?
Zoals de Afdeling heeft aangegeven in haar uitspraak van
21april 2021,12 is een uitweg de toepassing van bindende
maatregelen waarvan het effect vast staat, zodat de vereiste
zekerheid dat de gunstige staat van instandhouding niet
wordt aangetast alsnog verkregen kan worden. In de prak-
tijk worden dergelijke maatregelen aangeduid als ‘bewezen
effectieve maatregelen’. Indien een dergelijke maatregel
daadwerkelijk bestaat, dan kan aan de vereiste zekerheid
op het moment van besluitvorming worden voldaan en kan
de gevraagde afwijking worden toegestaan. Idealiter is een
controle van de daadwerkelijke effectiviteit van een derge-
lijke maatregel niet per se noodzakelijk. Het idee is juist
dat door de eenmaal verkregen zekerheid van de effecti-
viteit van de maatregel, ervan kan worden uitgegaan dat
dit effect zich ook daadwerkelijk zal voordoen. Toch blijkt
in de uitvoeringspraktijk dat de effectiviteit van maatrege-
len erg afhankelijk is van de wijze waarop de maatregelen
zijn gerealiseerd en hoe deze vervolgens worden beheerd
of onderhouden. Zoals de zekerheid kan worden gege-
ven dat een auto technisch gezien volledig functioneert
als deze de fabriek verlaat, hangt het functioneren van de
auto onder meer af van de kennis, kunde en gesteldheid
van de bestuurder, zijn of haar gedrag in het verkeer en
de wijze waarop en frequentie waarmee de bestuurder de
auto beheert en onderhoudt. Met andere woorden, de effec-
tiviteit van een maatregel kan zijn bewezen in een door de
wetenschap gecontroleerde omgeving, maar hangt in de
praktijk af van de vele randvoorwaarden waaraan gehou-
den dient te worden om de werking van de maatregel te
kunnen garanderen tijdens de toepassing van die maatregel.
De randvoorwaarden voor een effectieve werking van een
maatregel dienen door middel van voorschriften verbonden
te zijn aan het besluit voor een toegestane afwijking. Als
een bewezen effectieve maatregel vereist is om de zekerheid
te verkrijgen tijdens de besluitvorming dat de gunstige staat
van instandhouding niet zal worden aangetast, dan bieden
de daaraan te verbinden voorschriften om deze werking te
garanderen onzes inziens een juridische schijnzekerheid.
Indien randvoorwaarden gesteld dienen te worden aan de
toepassing van de maatregel, is het tijdens de besluitvor-
ming nog steeds niet zeker dat het voorgestelde effect zich
daadwerkelijk zal voordoen. Hoe de juridische praktijk de
tijdens besluitvorming vereiste zekerheid denieert, is echter
niet duidelijk. In de jurisprudentie met betrekking tot het
soortenbeschermingsregime is er vooralsnog, met uitzonde-
ring van de uitspraak van de Afdeling op 21april 2021,
weinig aandacht voor bewezen effectieve maatregelen en
12 ABRvS 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:853, r.o.12 en 19.
de eisen die hieraan gesteld dienen te worden. Met betrek-
king tot windmolenparken is er wel eens getwijfeld over de
effectiviteit van bepaalde maatregelen, zoals stilstandvoor-
zieningen: detectiesystemen die ervoor zorgen dat windmo-
lens tijdelijk stilvallen bij een geconstateerde concentratie
vliegende ‘massa’ (vogels of vleermuizen). In die gevallen
wordt verwezen naar wetenschappelijk onderzoek naar
de effectiviteit van deze voorzieningen in het buitenland.13
Onduidelijk is echter of de resultaten van buitenlands
onderzoek kunnen worden geëxtrapoleerd naar de Neder-
landse situatie. Zeker als de onderzoeken geen betrekking
hebben op populaties in hetzelfde biogeograsche gebied
als waar Nederland toe behoort, kan het zijn dat het
gedrag van dieren verschilt. Daarnaast is het onduidelijk
of de conclusies van de resultaten breed worden gedeeld
in de wetenschappelijke wereld, zodat het onduidelijk is of
de gemeten effectiviteit nu daadwerkelijk ‘bewezen’ is. De
Afdeling laat zich daar vooralsnog niet over uit.
Situatie onder het gebiedsbeschermingsregime
De vereiste zekerheid van de effectiviteit van maatrege-
len speelde ook recent een grote rol binnen het gebieds-
beschermingsregime met betrekking tot de stikstofproble-
matiek. Onlangs nog heeft de Afdeling aangegeven dat,
in het geval van een voortoets met betrekking tot Natura
2000-gebieden, vanwege het voorzorgsbeginsel, op grond
van objectieve gegevens uitgesloten moet worden dat een
project signicante gevolgen heeft.14 Dit was zeer relevant
in de zaak waar die uitspraak over ging. Doordat van de
onderzochte zogeheten ‘emissiearme stalsystemen’ niet met
de vereiste zekerheid kon worden aangetoond dat deze
inderdaad binnen een bepaalde emissie zouden blijven, kon
een berekening aan de hand van de toepassing van deze
stalsystemen niet gebruikt worden in de voortoets of een
eventuele passende beoordeling.15 De uitspraak heeft een
belangrijke precedentwerking, waarvan de gevolgen duide-
lijk werden in de kort na de uitspraak verschenen Kamer-
brief van de minister van IenW met de aanbieding van het
rapport ‘Verbetering van effectiviteit emissiearme stalsyste-
men in de praktijk’.16 Uit dat rapport blijkt dat de effec-
tiviteit van emissiearme stalsystemen te wensen overlaat,
waardoor de vereiste zekerheid van de effectiviteit van deze
stalsystemen ontbreekt en de emissiebeperkende werking
van deze stalsystemen niet zonder meer meegenomen kan
worden in voortoetsen en passende beoordelingen. Hoewel
de uitspraak betrekking heeft op het gebiedsbeschermings-
regime, zijn er zeker parallellen te trekken met het soorten-
beschermingsregime, waarbij ook rekening dient te worden
gehouden met het voorzorgsbeginsel.
13 ABRvS 4 november 2021, ECLI:NL:RVS:2020:2621.
14 ABRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557, r.o.10.3.
15 Id. r.o.13.
16 Kamerbrief ministerie van IenW betreende ‘Rapport Verbetering van
eectiviteit emissiearme stalsystemen in de praktijk’ van 14oktober 2022.

10 Nummer 6, december 2022 / sdu TijdschrifT NaTuurbeschermiNgsrechT
SOORTENBESCHERMING
Met betrekking tot het gebiedsbeschermingsregime is uit
jurisprudentie eveneens te herleiden dat alleen die maatre-
gelen meegenomen mogen worden in passende beoordelin-
gen waarvan de voordelen ten tijde van het opstellen van de
passende beoordeling vaststaan. Dat wil zeggen, het dient
gegarandeerd te zijn dat de maatregelen resultaat hebben
vóórdat de toegestane afwijking negatieve gevolgen heeft.17
Deze conclusie mag niet afhangen van nog uit te voeren
monitoring waaruit de voordelen blijken.18 De te verwach-
ten voordelen van maatregelen staan niet vast als tijdens
het opstellen van de passende beoordeling nog niet is uitge-
werkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht,
het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk
maakt dat die voordelen met zekerheid in kaart worden
gebracht of gekwanticeerd, of als er wetenschappelijke
discussie bestaat over het nut van de maatregel.19 Verder
is in vaste jurisprudentie met betrekking tot het gebieds-
beschermingsregime aangegeven dat het vaststaan van de
voordelen van een maatregel afhankelijk kan zijn van een
nog te ontwaren ontwikkeling of reactie van een ecosysteem
of een dier op de realisatie van een maatregel, bijvoorbeeld
bij het realiseren van nieuwe biotopen of leefgebieden.20
Onduidelijk is echter of de resul-
taten van buitenlands onderzoek
kunnen worden geëxtrapoleerd
naar de Nederlandse situatie
Interessant voor dit artikel is dat met betrekking tot tech-
nische maatregelen die functioneel verbonden zijn aan de
realisatie van een handeling, het niet vereist is dat deze ten
tijde van een passende beoordeling al gerealiseerd zijn, op
voorwaarde dat de te verwachten voordelen van die maat-
regelen vaststaan.21 Er is echter wel een aantal belangrijke
aandachtspunten voor de toepassing van technische maat-
regelen, zoals onlangs nog bleek in de hiervoor aange-
haalde uitspraak over de toepassing van emissiewaarden
in een berekening van de gevolgen van emissiearme stal-
systemen.22 In die uitspraak is nader ingegaan op de eisen
aan randvoorwaarden van een maatregel om de effectiviteit
te verzekeren. Hoewel er bij die emissiearme stalsystemen
een ‘leaet’ zat waarin de veronderstelde maximale emis-
siewaarden stonden vermeld, ontbrak er onder meer een
‘managementprotocol’ met aanwijzingen en voorwaarden
om de emissiearme stallen in de praktijk effectief te maken,
bijvoorbeeld door het gebruik van sensoren om de emissie-
17 HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882.
18 HvJ EU 26 april 2017, ECLI:EU:C:2017:301; HvJEU 7november 2018,
ECLI:EU:C:2018:882.
19 HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882; HvJEU 17april 2018,
ECLI:EU:C:2018:255.
20 HvJ EU 15 mei 2014, ECLI:EU:C:2014:330 (Briels); HvJEU 21juli 2016,
ECLI:EU:C:2016:583 (Orleans); HvJEU 25juli 2018, ECLI:EU:C:2018:593
(Grace en Sweetman).
21 ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2909.
22 ABRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557, r.o.10.3.
waarden te kunnen meten waarop kan worden gestuurd. In
de praktijk bleek de effectiviteit van de stalsystemen name-
lijk door een aantal complexe factoren te worden beïn-
vloed, die, zonder een goede controle en bijsturing, de effec-
tiviteit belemmerden. Verder was er sprake van een gebrek
aan empirisch onderzoek naar de ‘specieke management-
factoren’ die zien op een goede werking van emissiearme
stalsystemen, waardoor niet kon worden verzekerd dat de
stalsystemen ook daadwerkelijk zo effectief zijn als de ‘leaf-
let’ van het product voorstelt.23 Zolang er sprake is van
onduidelijkheid over de effectiviteit van het stalsysteem,
was er volgens de Afdeling geen andere conclusie mogelijk,
rekening houdend met het voorzorgsbeginsel van de Habi-
tatrichtlijn, dan dat de stalsystemen niet konden worden
gebruikt in een voortoets of passende beoordeling voor de
beoordeling van de Wnb-vergunningplicht.24 Met andere
woorden, de effectiviteit van de maatregelen die betrokken
mogen worden in een voortoets of passende beoordeling
moet vaststaan op zodanige wijze dat daar geen weten-
schappelijke twijfel over is. Zoals eerder reeds opgemerkt25
en ook in een wetenschappelijke reactie op de PAS-uitspra-
ken26, is dit echter een utopie. Of een geconstateerd effect
of succes ook daadwerkelijk is toe te schrijven aan een
maatregel, is vaak niet goed meetbaar door de verschillende
variabelen die gevolgen kunnen hebben voor het succes
van een maatregel. Zo laat het gedrag van dieren zich in
de regel nauwelijks sturen, waardoor onder meer rekening
moet worden gehouden met toeval. Landschapsecologische
systemen zitten daarnaast zeer complex in elkaar, waardoor
het maar de vraag is of een gemeten effect daadwerkelijk
kan worden toegeschreven aan de werking van een maatre-
gel. Bovendien wordt er in de wetenschap gebruikgemaakt
van een onzekerheidsmarge die vergroot wordt bij cumula-
tie van effectstudies. Ook ontbreekt het vooralsnog veelal
aan gerichte monitoring van de effectiviteit van maatrege-
len in vergelijking met de oorspronkelijke situatie.
Zo laat het gedrag van dieren zich
in de regel nauwelijks sturen, waar-
door onder meer rekening moet
worden gehouden met toeval
Hoewel de bovenstaande uitspraken alle het gebieds-
beschermingsregime betreffen, bevatten ze belangrijke
aanwijzingen waar rekening mee moet worden gehouden
bij de vraag, met betrekking tot het soortenbeschermings-
regime, wat of wanneer er sprake is van bewezen effec-
tieve maatregelen en op welke wijze maatregelen kunnen
worden toegepast.
23 ABRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022: 2557, r.o.11.5
24 Id, r.o.12.1.
25 J. Zijlmans & S. Hunink (2021), ‘Gedragscode “Natuurinclusief renoveren”
niet richtlijnconform’, NBR 2021/392 (a.5).
26 H. Ploegmakers et al. (2021), ‘Natuurherstel na de PAS -uitspraak: van juri-
dische zekerheid naar borging van ecologische eectiviteit’, MenR 2021/4,
nr.1, p.10-17.

TijdschrifT NaTuurbeschermiNgsrechT Nummer 6, december 2022 / sdu 11
BEWEZEN EffECTIEVE MaaTREGELEN: UTOpIE Of WaLHaLLa?
Aandachtspunten toepassing maatregelen
Het bereiken van een status voor maatregelen waarover,
met betrekking tot de effectiviteit ervan, geen enkel weten-
schappelijke twijfel bestaat, is vanwege de empirische
aard van de wetenschap en het meenemen van een onze-
kerheidsmarge een vrijwel onbereikbaar doel. Hier is al
eerder ingegaan op het feit dat bewezen effectieve maatre-
gelen, althans binnen de juridische context, vooralsnog nog
maar weinig voorhanden zijn.27 Dit is geen loze kreet. Uit
het bovenstaande blijkt dat niet alleen de effectiviteit van
een maatregel empirisch bewezen dient te zijn, ook dienen
de randvoorwaarden voor een correcte toepassing van de
maatregel om de effectiviteit te verzekeren empirisch bewe-
zen te zijn volgens het juridische kader. Zeker bij maatre-
gelen die voor de effectiviteit afhankelijk zijn van een ink
aantal variabelen, dienen de randvoorwaarden zodanig
omschreven te zijn dat de toepassing in de praktijk niets
te wensen overlaat. De vraag is dan welke huidige maatre-
gelen daadwerkelijk bewezen effectief zijn en tevens of de
wetenschap deze effectiviteit met een dusdanige zekerheid
kan vastleggen dat die aan de juridische eisen kan voldoen.
Zoals hiervoor aangegeven, is het verkrijgen van een 100%
zekerheid van de effectiviteit van maatregelen een utopie.
Toch is het zeker wel verstandig te streven naar maatrege-
len waarvan op wetenschappelijke basis vaststaat of op zijn
minst zeer aannemelijk kan worden gemaakt dat deze effec-
tief zijn om de gunstige staat van instandhouding te kunnen
garanderen. Verder dan een binnen het recht bekende ‘aan
zekerheid grenzende waarschijnlijkheid’ komt het echter
niet. Wellicht kan in dat kader beter worden gesproken
over maatregelen waarover geen wetenschappelijke twij-
fel bestaat over de aannemelijkheid of waarschijnlijkheid
in plaats van over de zekerheid van de effectiviteit. Het is
de verantwoordelijkheid en verplichting van het bevoegd
gezag om de staat van instandhouding van beschermde en
bedreigde soorten voldoende te bewaken zodat deze niet
verder verslechtert, of eigenlijk – en dat is de doelstel-
ling – wordt behouden en verbeterd.28 De haalbaarheid
hangt echter sterk af van de denitie en toepasbaarheid van
dergelijke maatregelen.
Zoals uit het juridische kader blijkt, is er pas een noodzaak
tot het treffen van bewezen effectieve maatregelen als voor-
komen moet worden dat een handeling een nadelig effect
heeft op de staat van instandhouding van een soort of op het
bereiken ervan. Hoe de staat van instandhouding te bepa-
len, is reeds uitgewerkt in een eerder artikel dat onlangs
in de NBR verschenen is.29 Uit de richtsnoeren is te halen
dat de effectiviteit van maatregelen zodanig helder dient te
zijn dat er op basis van de beste beschikbare wetenschappe-
27 J. Zijlmans & S. Hunink (2021), ‘Gedragscode “Natuurinclusief renoveren”
niet richtlijnconform’, NBR 2021/392 (a.5).
28 J. Zijlmans (2022), ‘Geactualiseerde richtsnoeren soortenbescherming
Habitatrichtlijn’, NBR 2022/164 (a.3). S.Hunink (2022), ‘Bepaling staat
van instandhouding soorten’, NBR 2022/354 (a.5).
29 S. Hunink (2022), ‘Bepaling staat van instandhouding soorten’,
NBR 2022/354 (a.5).
lijke inzichten geen onzekerheid bestaat over de effectiviteit
ervan. Daarbij dienen de onderzoeken voldoende robuust
en betrouwbaar te zijn, bijvoorbeeld doordat deze door
een gerenommeerd instituut zijn uitgevoerd en de resulta-
ten bovendien door externen zijn geverieerd. Dit betekent
dat de onderzoeken naar de effectiviteit van maatregelen
het beste gebundeld kunnen worden en openbaar zijn
voor vergelijking en vericatie, zodat een gerenommeerd
en onafhankelijk instituut een denitief oordeel kan vellen
over de ‘bewezen effectiviteit’ of een ‘(nog) niet bewezen
maar zeer aannemelijke effectiviteit’30 van maatregelen.
De toepassing van de laatste categorie geeft enige ruimte
voor de praktijk, aangezien bewezen effectieve maatregelen
vooralsnog grotendeels niet voorhanden zijn. Best practices
voor maatregelen in het kader van soortenbescherming zijn
er wel, zie onder meer het Conservation Evidence project
van het Verenigd Koninkrijk. In Nederland kan deze kennis
gebundeld worden in een digitaal en openbaar toegankelijk
register. Daarbij moet er wel aandacht zijn voor gerichte
monitoring van de effectiviteit van maatregelen, om voort-
schrijdend inzicht mee te kunnen nemen in de beoordeling
ervan. Onder het kopje ‘Aanbevelingen voor de praktijk’
doen wij een aanbeveling.
Het verkrijgen van een 100%
zekerheid van de eectiviteit van
maatregelen is een utopie
Verder moet een denitie helder onderscheid maken tussen
wanneer een maatregel als effectief kan worden beschouwd
en wanneer een effectieve maatregel als bewezen kan worden
beschouwd. Dit zijn twee verschillende soorten overwegin-
gen. Een maatregel kan als effectief worden beschouwd als
deze het schadelijke effect op de populatie aantoonbaar
opheft (netto-effect is neutraal) of een positief effect heeft
op de populatie (netto-effect is positief). Nu hoeft het effect
zich niet per se voor te doen voor of tijdens de besluitvor-
ming, maar moeten juridisch gezien de te verwachten voor-
delen van die maatregelen dan wel vaststaan. Ook moet
worden bedacht dat maatregelen niet zozeer zijn bedoeld
om een neutraal of positief effect te hebben op de direct
betrokken exemplaren, maar op de betrokken populatie.
Hierdoor is er wellicht ruimte om maatregelen op een loca-
tie te realiseren die het meeste recht doen aan de ecologi-
sche randvoorwaarden om de effectiviteit van maatregelen
te kunnen garanderen. Dan is het de vraag of het wel echt
nodig is dat een maatregel de exacte functie en het aantal
exemplaren van de oorspronkelijke voortplantings- of rust-
plaats of (onderdeel van een) leefgebied compenseert. Dit
hangt geheel af van de knelpunten voor het in een gunstige
staat brengen van de betrokken populatie. Er kan even-
wel worden gesteld dat áls een bewezen effectieve maat-
regel nodig is voor de garantie van de gunstige staat van
30 Of een variant daarop: een ‘(nog) niet bewezen maar zeer waarschijnlijke
eectiviteit’.

12 Nummer 6, december 2022 / sdu TijdschrifT NaTuurbeschermiNgsrechT
SOORTENBESCHERMING
instandhouding, deze maatregel hoogstwaarschijnlijk wel
dient toe te zien op de ophefng van het negatieve effect
van de handeling waarvoor de afwijking wordt gevraagd
en dat de maatregel daarmee gebonden is aan het effect van
de handeling zelf. Met andere woorden, als een handeling
zorgt voor het effect dat een voortplantings- of rustplaats
verdwijnt (of een effect op het ecologisch functioneren van
die plaats) en het daarmee een negatief effect heeft op de
staat van instandhouding van de betrokken populatie, dan
dient de in te zetten maatregel toe te zien op het ongedaan
maken van dat effect (aanbrengen vervangende voortplan-
tings- of rustplaats).
Wanneer een effectief geachte maatregel als bewezen kan
worden beschouwd, hangt af van het aantal verzamelde
bewijzen dat de maatregel zich in verschillende, afzon-
derlijke gevallen aantoonbaar effectief heeft getoond. Een
eenmalig aantoonbaar effectief gebleken toepassing van
een maatregel is te weinig om te kunnen concluderen dat
er geen wetenschappelijke twijfel is over de werkzaam-
heid van de maatregel in andere situaties. Welke minimale
hoeveelheid aan afzonderlijke gevallen waarin een maatre-
gel effectief is gebleken, noodzakelijk is om te kunnen stel-
len dat de maatregel als bewezen kan worden beschouwd,
is echter onder meer afhankelijk van de eenvoud van de
maatregel en de ecologische, klimatologische en technische
randvoorwaarden voor succes. Voor een niet-kritische soort
is het minder erg als de voorgeschreven maatregel minder
bewezen effectief is dan voor een kritische soort. De de-
nitie van een ‘bewezen effectieve maatregel’ zou zodanig
moeten worden geformuleerd dat de bovenstaande aspec-
ten voldoende worden meegenomen en het bij besluitvor-
ming in voldoende mate aannemelijk of waarschijnlijk is
dat de maatregel effectief is om verslechtering van de staat
van instandhouding te voorkomen.
Als laatste aandachtspunt is het van belang om mee te
nemen dat een maatregel niet alleen een voorziening kan
behelzen, maar ook een werkwijze of een combinatie van
beide. Een werkwijze kan bijvoorbeeld toezien op een
zodanige manier van werken dat effecten op de staat van
instandhouding kunnen worden voorkomen. Het eenvou-
dige voorbeeld is een werkwijze om een verblijfplaats
zodanig te verstoren dat exemplaren zullen vluchten en het
doden van exemplaren kan worden voorkomen. De wijze
waarop, de mate waarin en de periode van uitvoering van
de verstoring bepalen de effectiviteit van de werkwijze. Een
voorbeeld van een combinatie van een voorziening en een
bijbehorende werkwijze is een zodanige toepassing van
een ‘exclusion ap’ –een constructie die de ingang van een
verblijfplaats afsluit– dat vleermuizen wel een spouwmuur
kunnen verlaten, maar niet meer terug kunnen keren. Voor-
waarden aan het ontwerp, materiaalgebruik en plaatsing
van de voorziening bepalen of de voorziening kan verze-
keren dat exemplaren de verblijfplaats kunnen verlaten en
verhinderen dat deze kunnen terugkeren. De voorziening
kan uiteraard worden toegepast, maar er is een aanvul-
lende werkwijze nodig die bepaalt of de voorziening ook
daadwerkelijk effectief zal zijn. Door de toepassing van
controles van het aantal uitvliegers voorafgaand aan en na
de toepassing van de maatregel, kan worden verzekerd dat
alle exemplaren een verblijfplaats hebben verlaten, zodat
het doden van exemplaren kan worden voorkomen. De
werkwijze behelst echter niet alleen het aantal uit te voeren
controles, maar ook de vraag wanneer en in welke periode
een exclusion ap kan worden toegepast. In de winter zijn
vleermuizen grotendeels inactief en zullen een verblijfplaats
niet snel verlaten. Ook bij voor vleermuizen slechte weers-
omstandigheden zullen zij de verblijfplaats minder snel
vrijwillig verlaten. Daarnaast kunnen sommige exempla-
ren zich in een bepaald levensstadium bevinden waardoor
deze de verblijfplaats niet kunnen verlaten (bijvoorbeeld
jongen). De toepassing van een exclusion ap is daarmee
alleen zinvol in een periode dat de exemplaren actief zijn en
de verblijfplaats zullen verlaten. In dit geval dienen zowel
de voorwaarden aan de voorziening als de bijbehorende
werkwijze te worden onderworpen aan de toets wanneer
deze als bewezen effectief kan worden beschouwd.
Voorgestelde denitie
Om een bewezen effectieve maatregel te deniëren is het
nodig om ‘effectiviteit’ en ‘bewezen’ los van elkaar te deni-
eren. Er kan gesproken worden van een effectieve maatregel
als het ongewenste effect geheel kan worden voorkomen of
als het verloren gaan van een standplaats of functionali-
teit van een nest of verblijfplaats voor de desbetreffende
soort wordt opgevangen, waarvan de reproductie en over-
leving van exemplaren ook op de langere termijn ten minste
hetzelfde zijn als in de originele situatie. Er is dan een verge-
lijking nodig tussen de originele (in het geval van ruimte-
lijke ontwikkelingen) of natuurlijke situatie, met de situatie
na toepassing van maatregelen gedurende de benodigde
periode om de effectiviteit te kunnen meten. Om te kunnen
spreken van een bewezen maatregel dient sprake te zijn van
meerdere vergelijkbare, maar afzonderlijke gevallen waarin
een maatregel is toegepast en op basis van wat hiervoor
is aangegeven aantoonbaar effectief is gebleken. De verge-
lijking, inclusief de onderliggende data, dient ontsloten te
zijn, bij voorkeur ‘peer reviewed’. Dergelijke verslaglegging
vormt de basis voor ‘evidence based’ werken en daarmee
kan vervolgens wetenschappelijk onderbouwd worden of
een maatregel wel of niet effectief is.31 In de ideale weten-
schappelijke situatie wordt de effectiviteit gemeten met een
zogeheten BACI-opzet: Before-After-Control-Impact.32 Het
werken met een controle-opzet is echter vooral voorbe-
houden aan onderzoek in een wetenschappelijke opstelling
en zal in de praktijksituatie van ruimtelijke ingrepen niet
mogelijk zijn. Bij de toepassing van de Before-After-verge-
31 Afgeleid van M.J.Schillemans, A.-J.Haarsma, R.Janssen, E.A.Jansen &
H.J.G.A.Limpens (2021), Advies agendabepaling monitoring en onderzoek
aan vleermuizen in het kader van de energietransitie, Rapport 2021.19,
Zoogdiervereniging, Nijmegen.
32 De BACI-opzet is een al decennialang veelgebruikte en beproefde weten-
schappelijke methode om de eectiviteit te meten van maatregelen op
ecologische systemen of soorten.

TijdschrifT NaTuurbeschermiNgsrechT Nummer 6, december 2022 / sdu 13
BEWEZEN EffECTIEVE MaaTREGELEN: UTOpIE Of WaLHaLLa?
lijking op het vraagstuk om te komen tot bewezen effec-
tieve maatregelen in het kader van de soortenbescherming
kunnen verschillende gradaties van effectiviteit gemeten
worden:
1. De maatregel voorkomt een ongewenst effect of voor-
komt dat de standplaats van een plant of functionaliteit
van een nest of verblijfplaats van een diersoort verloren
gaat.
2. Als de maatregel toeziet op de compensatie van een
standplaats van een plant of functionaliteit van een nest
of verblijfplaats die verloren zal gaan:
a. de maatregel vangt de verloren gegane stand-
plaats van een plant of functionaliteit van een
nest of verblijfplaats op voor de betreffende
soort, waarbij het aantal exemplaren dat ervan
gebruikmaakt minimaal hetzelfde is als voor de
ingreep, en het voor deze standplaats of functi-
onaliteit noodzakelijke netwerk in stand is ge-
houden; of
b. de maatregel vangt de verloren gegane stand-
plaats van een plant of functionaliteit van een
nest of verblijfplaats op voor de betreffende
soort, waarbij er geen afbreuk wordt gedaan
aan de ontwikkeling van de lokale populatie; of
c. de maatregel vangt de verloren gegane stand-
plaats van een plant of functionaliteit van een
nest of verblijfplaats op voor de betreffende
soort.
3. De maatregel kan een ongewenst effect of het verloren
gaan van de standplaats van een plant of functionali-
teit van een nest of verblijfplaats van een diersoort niet
voorkomen.
Een voorstel voor een denitie van een bewezen effectieve
maatregel houdt rekening met het hiervoor beschreven juri-
dische kader, de overwegingen in de artikelen in dit tijd-
schrift die zijn genoemd in de inleiding van dit artikel en de
mogelijkheden in de huidige praktijk. Een bewezen effec-
tieve maatregel kan dan gedenieerd worden als:
er sprake is van een specieke maatregel die in meerdere
vergelijkbare, maar afzonderlijke gevallen aantoonbaar
effectief is gebleken om het ongewenste effect te voorko-
men of om schade door een handeling aan de standplaats
van een plant of functionaliteit van een nest of verblijf-
plaats van een soort te voorkomen of ongedaan te maken,
in Nederland of aangrenzende regio’s die overeenkomen
met de ecologische vereisten van de betrokken soort.
Maatregelen kunnen in een digitale omgeving worden
ontsloten die openbaar toegankelijk is en waarvan het eind-
oordeel en de onderbouwing door een onafhankelijk, gere-
nommeerd instituut is vastgesteld. Hiertoe kan dit instituut
een specieke werkgroep samenstellen van verschillende
deskundigen van eveneens verschillende organisaties om
een brede en representatieve groep onafhankelijke experts
te kunnen raadplegen voor een expert-oordeel. De maat-
regelen kunnen in verschillende categorieën worden inge-
deeld zodat duidelijk is wat de status is van de maatregelen,
bijvoorbeeld de categorieën: ‘bewezen effectief’, ‘nog niet
bewezen maar wel zeer aannemelijk effectief’, ‘vermoedelijk
effectief’, ‘bewezen niet effectief’ en ‘onbekend’. In dezelfde
digitale omgeving kunnen, uiteraard geanonimiseerd,33
onderzoeken of publicaties over onderzoeken worden
gebundeld die een evaluatie bevatten van de effectiviteit
van maatregelen.
Aanbevelingen voor de praktijk: toepassing
denitie
Zoals hiervoor aangegeven, kunnen de huidige beschikbare
maatregelen veelal nog niet als bewezen effectief worden
beschouwd. Daarvoor ontbreekt vooralsnog een onafhanke-
lijke analyse van de effectiviteit van de huidige beschikbare
maatregelen aan het hiervoor geschetste kader. De oorzaak
van het ontbreken van inzicht in de bewezen effectiviteit
van de in de huidige situatie veelvuldig toegepaste maatre-
gelen, is gelegen in het feit dat we nog relatief kort maat-
regelen treffen om bijvoorbeeld een nest of verblijfplaats te
vervangen. Vanaf ongeveer 100jaar geleden tot 1992 zijn
er bijvoorbeeld in bosgebieden veel vleermuiskasten toege-
past, maar deze waren nooit bedoeld als vervanging van
verblijfplaatsen die door ingrepen verloren zijn gegaan. De
aan bomen en gevels geplaatste vleermuiskasten (externe
vleermuiskasten) zoals we die vandaag de dag kennen zijn
ontwikkeld om vleermuizen verblijfplaatsen te bieden in
productiebossen, zodat ze konden bijdragen aan de bestrij-
ding van voor de houtproductie schadelijke insecten. Al
snel werden deze kasten ingezet voor ring onderzoek en als
algemene of educatieve maatregelen voor vleermuisbescher-
ming.34 Tot in de jaren ’80 van de vorige eeuw schreven
Nederlandse vleermuisonderzoekers al dat het niet aanne-
melijk was dat deze kasten de natuurlijke verblijfplaatsen
van vleermuizen in bomen en gebouwen zouden kunnen
vervangen. Daarvoor waren de successen nog te beperkt en
de acceptatietijd te lang.35 Omdat er echter geen alternatief
was, en wel bekend was dat vleermuizen er gebruik van
maakten, werden dezelfde externe kasten vanaf de invoe-
ring van de Flora- en faunawet in 2002 ingezet in het kader
van soortenbescherming bij ruimtelijke ingrepen. Met deze
kasten als voorbeeld (qua formaat en materiaal) werden de
eerste inbouwkasten ontwikkeld. Grotere voorzieningen,
met meer aandacht voor het per functie gewenste microkli-
maat, worden pas ontwikkeld vanaf 2000 (externe kasten)
en circa 2010 (inbouwkasten). De bewezen effectiviteit is
echter voor vrijwel alle soort-functiecombinaties nog zeer
beperkt: alleen voor enkele soorten kan uit het gebruik van
vleermuiskasten, voornamelijk buiten de mitigatiecontext,
33 Vanwege privacywetgeving en om te voorkomen dat er eventuele
terughoudendheid ontstaat om negatieve resultaten van mitigatie en
compensatie –onderzoeken waarin een maatregel niet eectief bleek–
te delen, is de mogelijkheid van het anoniem voorleggen van resultaten
een voorwaarde.
34 E. Korsten (2012), Vleermuiskasten. Toepassing, gebruik en succesfactoren,
Zoogdiervereniging & Bureau Waardenburg.
35 A.M. Voute & P.H.C.Lina (1986), Bescherming van vleermuizen, KNNV-
uitgeverij.

14 Nummer 6, december 2022 / sdu TijdschrifT NaTuurbeschermiNgsrechT
SOORTENBESCHERMING
worden gesteld dat deze kasten een bijdrage kunnen leveren
aan het behoud van paarverblijfplaatsen en zomerverblijf-
plaatsen, maar voor de meeste soorten en de meest kritische
verblijfplaatsen (zoals kraamverblijfplaatsen) is de bewe-
zen effectiviteit afwezig. Het oordeel van de organisatie
Conservation Evidence over vleermuiskasten en inbouw-
voorzieningen als alternatieve verblijfplaatsen balanceert
daardoor tussen ‘Unknown effectiveness (limited evidence)’
en ‘Likely to be benecial’.36
Daarnaast is er verschil tussen het doel van de vleermuis-
kasten die vroeger werden toegepast in productiebossen
en de huidige toepassing. Voorheen was het doel van de
toepassing van een vleermuiskast om vleermuizen aan te
trekken ter (biologische!) bestrijding van schadelijke insec-
ten, voor vleermuisonderzoek of als educatie, terwijl het
huidige doel is om heel gericht ter vervanging te dienen van
een te verwijderen verblijfplaats. Of en binnen welk tijdsbe-
stek een bepaald type vleermuiskast bezet zou worden door
vleermuizen en voor welk doel (kraam-, paar-, zomer- of
winterverblijfplaats), was voorheen minder relevant, zodat
we in feite pas sinds kort de effectiviteit zijn gaan meten.
Vooralsnog ontbreekt een onderzoek naar de effectiviteit
van toegepaste maatregelen in verschillende afzonderlijke
gevallen. Er zijn wel successen bekend, maar steeds van een
enkel geval, zonder duidelijkheid over de oorzaken van het
succes of een herhaling van dat succes in andere gevallen.37
Daarnaast is de aandacht van wetenschappelijke institu-
ten, zoals universiteiten, voor onderzoek naar de ecologie
van beschermde soorten die in de directe omgeving van de
mens leven, vooralsnog zeer beperkt en niet gelijk over alle
soorten verdeeld. Van oudsher richten ecologen en biolo-
gen zich op het gedrag van soorten in hun natuurlijke
omgeving, waardoor er meer aandacht is voor soorten in
natuurgebieden en minder voor soorten in urbane of rurale
gebieden. Dit terwijl menselijk handelen met een mogelijk
negatief effect op soorten en hun leefomgeving zich vaker
in het stedelijk gebied en op het platteland voordoet dan
in de –overwegend beschermde – natuurgebieden. Tussen
soortgroepen zijn er ook verschillen: er is bijvoorbeeld veel
aandacht van universiteiten voor de ecologie van vogels in
natuurgebieden en ruraal gebied, maar veel minder voor de
ecologie van aan urbaan gebied gebonden vogels, terwijl
de laatste een vraagstuk vormen in bijna iedere renova-
tie, sloop of nieuwbouwplan. Vleermuizen, een ‘hot item’
bij bijna iedere ruimtelijke ingreep, zijn in Nederland zeer
zelden onderwerp van universitair onderzoek, dit in tegen-
stelling tot buurlanden als het Verenigd Koninkrijk en
Duitsland. Daardoor lopen we als het gaat om de kennis
over bewezen effectieve maatregelen in Nederland in ieder
36 www.conservationevidence.com, geraadpleegd op 16oktober 2022.
37 Zie: G.Hoefsloot & E. Korsten (2020), ‘Primeur: Vleermuiskast op palen
bewoond door kraamgroep gewone dwergvleermuizen’, Nieuwsbericht
Zoogdiervereniging, 1oktober 2020. En: E.Korsten (2012), Vleermuiskas-
ten. Overzicht van toepassing, gebruik en succesfactoren, Bureau Waarden-
burg, 2012. Ook: S.Vreugdenhil, E.Korsten, J.Dekker & H.Limpens (2014),
‘Vleermuistorens en -kasten: kans of bedreiging voor vleermuisbescher-
ming?’, De Levende Natuur, jaargang115 - nr.5, p.205-207.
geval achter. Een vergelijkend onderzoek naar de effecti-
viteit van maatregelen die in de gehele biogeograsche
regio worden toegepast, aan de hand van het in dit artikel
beschreven kader en de voorgestelde denitie, wordt dan
ook sterk aanbevolen.
Bij het ontbreken van bewezen effectieve maatregelen volgt
het probleem dat als de staat van instandhouding van de
betrokken populatie wordt aangetast, een onthefng niet
kan worden verleend. Nu moet gezegd worden dat het de
vraag is of het probleem ook daadwerkelijk wel zo groot is
als nu geschetst wordt. Óf er sprake is van een negatief effect
op de staat van instandhouding, hangt af van de omvang en
kwaliteit van de betrokken populatie en uiteraard van het
effect van de handeling zelf. In veel gevallen is de staat van
instandhouding van de betrokken populatie niet bekend,38
waarbij uit voorzorg het worst case scenario wordt gehan-
teerd dat deze handeling in dat geval geen enkel effect mag
hebben en schade moet worden voorkomen of volledig
gecompenseerd. Dat zorgt uiteraard voor de noodzaak tot
effectief bewezen maatregelen, terwijl het met betrekking
tot veel soorten de vraag is of het verlies van een of enkele
nesten of verblijfplaatsen wel leidt tot een merkbaar effect
op de staat van instandhouding. Juist om die reden is het
in beeld brengen van de staat van instandhouding van de
betrokken populatie van groot belang.39 Op het moment
dat er sprake is van een zodanig negatief effect door een
handeling dat de staat van instandhouding daadwerkelijk
wordt aangetast en er geen bewezen effectieve maatregelen
zijn om dit effect te voorkomen of volledig te compenseren,
ook al betreft het een worst case scenario, is er alle reden
om deze handeling niet toe te staan en een aangevraagde
onthefng te weigeren.
Een mogelijkheid om de discrepantie tussen enerzijds de
noodzaak tot bewezen effectieve maatregelen en anderzijds
het ontbreken ervan op te lossen is, om voorafgaand aan
de daadwerkelijke aantasting, maatregelen uit te voeren en
deze te monitoren op hun effectiviteit, waarna, na aange-
toonde effectiviteit, alsnog een onthefng kan worden
verleend. Dit vergt wel de nodige planning, aangezien het
soort- en casusafhankelijk is of en wanneer een maatre-
gel als effectief kan worden beschouwd. Ook hangt het af
van het type handeling en het effect op een soort: op het
moment dat door een handeling een functie van het gebied
of object voor een soort permanent verdwijnt (bijvoorbeeld
een verblijfplaats), kunnen maatregelen pas worden uitge-
voerd als de handeling is verricht. Deze oplossing is dus niet
altijd voorhanden. Daarnaast zijn er ook situaties denk-
baar waarbij een soort zonder aanleiding niet vrijwillig
in beweging komt en een aangeboden alternatief verkiest.
Een andere optie is om op een andere wijze de staat van
instandhouding van de betrokken populatie te verbeteren
door het treffen van andersoortige maatregelen dan het
38 S. Hunink, ‘Bepaling staat van instandhouding soorten’, NBR 2022/354
(a.5).
39 Id.

TijdschrifT NaTuurbeschermiNgsrechT Nummer 6, december 2022 / sdu 15
BEWEZEN EffECTIEVE MaaTREGELEN: UTOpIE Of WaLHaLLa?
aanbieden van alternatieve verblijfplaatsen. Daarbij kan
worden gedacht aan maatregelen om relevante barrières
voor de betrokken populatie weg te nemen om nieuw leef-
gebied te bereiken of om een verbinding met andere popu-
laties mogelijk te maken. Deze alternatieven om de onthef-
ngverlening vlot te trekken zonder beschikbare bewezen
effectieve maatregelen, geven echter geen garanties en zijn
veelal niet reëel om te vergen van een initiatiefnemer.
Een manier om als bevoegd gezag bij te dragen aan het in
beeld brengen van de effectiviteit van maatregelen is het
voorschrijven van monitoring van toegepaste maatregelen
in een onthefng of vergunning. In die situaties waarin de
staat van instandhouding van de betrokken populatie niet
in het geding komt, ondanks het verlies van de functio-
naliteit van een nest of verblijfplaats, kunnen innovatieve
en experimentele maatregelen worden toegestaan als aan
alle onthefngscriteria is voldaan. Het is inmiddels vaste
jurisprudentie dat als het bevoegd gezag monitoring oplegt,
dit in feite alleen een ‘proactieve maatregel’ mag betreffen
waarvan het bevoegd gezag de noodzaak moet motive-
ren.40 De motivatie om bij onthefngen waarbij de staat
van instandhouding niet wordt aangetast de effectiviteit
van experimentele of innovatieve maatregelen te moni-
toren is onzes inziens maatschappelijk verantwoord en
tevens noodzakelijk om te komen tot een beter beeld van
de effectiviteit van maatregelen, mits de resultaten (kunnen)
worden gebruikt voor een objectief onderzoek naar de
effectiviteit.41 De markt draagt zo bij aan het noodzake-
lijke inzicht in de effectiviteit van maatregelen. Daarbij zou
gekozen kunnen worden voor een aantal voorschriften die
eisen stellen aan de monitoring (gestandaardiseerd en syste-
matisch), zodat de resultaten bruikbaar zijn voor dat doel.42
Het is onzes inziens echter niet enkel aan de markt, maar
ook aan het bevoegd gezag om een onderzoek uit te zetten.
Bijvoorbeeld door een wetenschappelijk instituut te verzoe-
ken onderzoek te doen naar de bewezen effectiviteit van
maatregelen, om een objectief oordeel te verkrijgen. Een
voorbeeld is het onderzoek dat de minister van LNV heeft
uitgezet bij de Zoogdiervereniging naar onder meer verbe-
tering van de effectiviteit van maatregelen in relatie tot de
energietransitie in de bebouwde omgeving.43 Ook in de
recent verschenen Verzamelbrief Natuur heeft de minis-
ter van LNV aangekondigd dat onder meer in gezamen-
lijk overleg met het IPO, overheden, soortenorganisaties en
adviesbureaus door middel van onderzoek de kennis van
40 Zie o.a. ABRvS 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:387.
41 Dat het in beeld brengen van de eectiviteit van maatregelen van maat-
schappelijk belang is, blijkt ook uit de recent verschenen Verzamelbrief
Natuur waarin de noodzaak van ‘aantoonbaar eectieve maatregelen’
voor de onderbouwing van gedragscodes nogmaals wordt benadrukt.
Zie: Kamerbrief ministerie van LNV betreende ‘Verzamelbrief Natuur’,
van 14oktober 2022.
42 Zoals beschreven in J.Zijlmans & S.Hunink (2021), ‘Gedragscode “Natuur-
inclusief renoveren” niet richtlijnconform’, NBR 2021/392 (a.5).
43 Kamerbrief ministerie van LNV betreende ‘Groen in de stad en knelpun-
tenanalyse natuurinclusief bouwen’, van 20september 2021.
effectieve maatregelen verder zal worden vergroot.44 Een
onderdeel van de bepaling van de effectiviteit van maat-
regelen dient toe te zien op de werkwijze om te kunnen
(bij)sturen op relevante factoren om de effectiviteit van
een voorziening te waarborgen (bijvoorbeeld een manage-
mentprotocol). De voorwaarden van een dergelijk manage-
mentprotocol dienen op zichzelf uiteraard ook te worden
getoetst om de bewezen effectieve werking van een voorzie-
ning te kunnen verzekeren.
Een dergelijk wetenschappelijk instituut zou een taak voor
de nieuwe Ecologische Autoriteit kunnen zijn, die voor
deze taak een expertpanel kan samenstellen dat verant-
woordelijk is voor het oordeel. Wat vleermuizen betreft,
is Nederland in principe al verplicht een wetenschappelijk
instituut in te stellen conform art.III lid 545 van de Bats
Agreement46, dat Nederland mede heeft ondertekend. Dat
artikel geeft aan dat een land dat de Bats Agreement heeft
ondertekend, een instituut moet inrichten dat zich bezig-
houdt met de problematiek rond vleermuizen en gebouwen.
Vooralsnog heeft Nederland nog geen concrete invulling
gegeven aan deze verplichting. Tot nu toe is steeds voorzien
in de verplichte rapporten door adviezen van individuele
experts.47 De tijd lijkt ons rijp om deze verplichting aan
te grijpen en een dergelijk wetenschappelijk instituut in te
stellen om, onder meer, de bewezen effectiviteit van maatre-
gelen te onderzoeken.
Een laatste aanbeveling is dat het oordeel over de bewezen
effectiviteit van maatregelen en alle bronnen en onderzoe-
ken die aan het oordeel ten grondslag hebben gelegen, open-
baar beschikbaar wordt gesteld. Dat bevordert het inzicht
in de noodzaak voor monitoring van maatregelen die nog
niet bewezen effectief worden geacht en kan daarnaast ook
een stimulans zijn voor innovaties van maatregelen voor
soorten waarvoor nog te weinig bewezen effectieve maat-
regelen voorhanden zijn. Het ministerie van LNV heeft in
de recent verschenen Verzamelbrief Natuur aangekondigd
dat er met betrekking tot het opstellen en beoordelen van
gedragscodes in het kader van de soortenbescherming een
zogeheten reikwijdtedocument wordt opgesteld.48 Dit reik-
wijdtedocument zal volgens de Kamerbrief de beschikbare
kennis en inzichten bevatten over effectieve maatregelen
om schade voor soorten te voorkomen of te beperken en
zal worden gepubliceerd op de website van de Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland (RVO.nl). Gezien de grote
maatschappelijke behoefte aan inzicht in de effectiviteit van
44 Kamerbrief ministerie van LNV betreende ‘Verzamelbrief Natuur’, van
14oktober 2022.
45 Het artikel luidt: ‘Each Party shall assign to an appropriate body respon-
sibilities for the provision of advice on bat conservation and management
within its territory particularly with regard to bats in buildings. Parties shall
exchange information on their experiences in this matter.’
46 Agreement on the Conservation of Populations of European Bats, EURO-
BATS, 1991.
47 De rapporten zijn beschikbaar gesteld op www.natuurgegevens.nl
48 Kamerbrief ministerie van LNV betreende ‘Verzamelbrief Natuur’, van
14oktober 2022.

16 Nummer 6, december 2022 / sdu TijdschrifT NaTuurbeschermiNgsrechT
SOORTENBESCHERMING
maatregelen voor niet alleen de goedkeuring van gedrags-
codes, maar ook de besluitvorming over onthef ngverle-
ning, is onze aanbeveling dat alle kennis en inzichten zoveel
mogelijk worden gebundeld en op één digitale omgeving
toegankelijk worden gemaakt.
Conclusies
In dit artikel is duidelijk geworden dat vanuit het juridisch
kader er een noodzaak is voor de toepassing van bewezen
effectieve maatregelen om de vereiste zekerheid te verkrij-
gen bij besluitvorming dat een verslechtering van de staat
van instandhouding wordt voorkomen. Totdat bewezen
effectieve maatregelen zijn vastgesteld, kunnen onthef n-
gen enkel verleend worden als de staat van instandhouding
niet zal verslechteren zonder de toepassing van dit type
maatregelen. Daarvoor dient onder meer beter in beeld te
worden gebracht wat de staat van instandhouding van de
betrokken populatie is en of deze populatie ook daadwer-
kelijk nadelige gevolgen ondervindt van een handeling.
Verder kan een onthef ng worden verleend als voorafgaand
aan een handeling maatregelen worden uitgevoerd en uit
monitoring blijkt dat de toegepaste maatregelen effectief
zijn, zodat alsnog de vereiste zekerheid kan worden verkre-
gen bij besluitvorming dat de staat van instandhouding niet
verslechtert. Dit is echter voor de praktijk een veelal onre-
alistisch alternatief.
Het op niet al te lange termijn beschikbaar komen van een
duidelijkere de nitie van de term effectieve maatregelen en
standaardisatie van onderzoek om het bewijs van die effec-
tiviteit in casu vast te stellen, is daarom essentieel. Hoewel
100% zekerheid van de effectiviteit van maatregelen
wetenschappelijk gezien een utopie is, hebben wij een voor-
stel opgenomen voor een de nitie van de term, die ruimte
biedt om binnen de wetenschappelijke mogelijkheden een
oordeel te kunnen vellen over de bewezen effectiviteit van
maatregelen. Daarnaast doen wij een aanbeveling voor de
instelling van een wetenschappelijk instituut dat onafhan-
kelijk aan deze de nitie kan toetsen, op basis van de resul-
taten van gestandaardiseerde en systematische monitoring
en onderzoeken naar de aspecten die invloed hebben op de
effectiviteit van maatregelen, zoals speci eke succesfacto-
ren en managementprotocollen. Verder doen wij de oproep
voor borging van kennisbundeling en kennisdeling in één
digitaal en openbaar toegankelijk register van maatregelen.
Dit artikel is op afgerond op 10 november 2022
Over de auteurs
S. Hunink BSc.
Adviseur natuurwetgeving bij ecologisch project- en adviesbu-
reau NatuurInclusief en redactielid van NBR.
E. (Erik) Korsten
Senior projectmedewerker vleermuizen bij de Zoogdiervereni-
ging.
E. (Eva) Henrard
Projectleider ecologie en vleermuisdeskundige bij Regelink Ecolo-
gie & Landschap.
Compact Afval
editie 2022-2023
Handzaam standaardwerk over
afvalbeheer en afvalmanagement.
Meer informatie en bestellen op sdu.nl/shop
Compact Afval
Handzaam standaardwerk over
afvalbeheer en afvalmanagement.
Met actuele info over:
•(technische) Ontwikkelingen
•Wet- en regelgeving (Europees en landelijk)
•Nieuwe standaarden en inzichten
isbn 978 90 12 40835 6