Retos y desafíos para el proyecto de reestructuración de la Policía Nacional anunciado por Gustavo Petro

Abstract

El presente análisis busca desglosar de manera puntual y concreta la propuesta de reforma promovida por el presidente electo Gustavo Petro, así como analizar la aplicabilidad y efectividad de la misma. Para lograr lo anterior, primero se llevará a cabo una revisión del plan de reforma de Gustavo Petro y posteriormente se revisarán los desafíos que la reforma presenta: el contexto político y social del país, el establecimiento del carácter civil de la institución, la migración de una dimensión reactiva a una pasiva, el restablecimiento de la confianza en la institución por parte de la ciudadanía y la necesidad presupuestal.

Full text

Retos y desafíos para el proyecto de reestructuración de la Policía
Nacional anunciado por Gustavo Petro
Alice Gagliano, Andrea Horcasitas Martínez y Tomás Noriega
Introducción
La elección presidencial de 2022 en Colombia y la coyuntura en la que se ha llevado
a cabo han sido terreno fértil para colocar en el debate público la urgencia de una
reforma policial en el país. El triunfo histórico de Gustavo Petro y Francia Márquez no
sólo marca un precedente político para Colombia, sino que podría reavivar un aliento
para fortalecer las capacidades de la institución policial y reformular el concepto de
seguridad pública en un contexto de posconflicto y paz.
Desde su concepción en el Siglo XIX, la institución policial colombiana ha sido sujeta
a una serie de reformas destinadas a cambiar “permanentemente las estructuras,
normas y prácticas internas de la institución en su conjunto” (González, 2020, p. 32)
1
.
No obstante, el vaivén de constantes cambios coyunturales, los manejos
improvisados de los gobiernos y las frecuentes faltas y delitos de los mismos
miembros (Leal, 2021) no han permitido reemplazar el modelo tradicional de “mano
dura” que se observa en la región Latinoamericana, el cual se ha materializado en
instituciones de seguridad pública de “corte represivo, militarizado, centralizado y
politizado” (Bonilla y Botero, 2019, p. 118) en Colombia.
De acuerdo a Dammert (2020), las reformas policiales que se han observado en la
región tienen diversos cauces. Algunas reformas son impulsadas por actores externos
a la institución policial y son acompañadas por especialistas que buscan
transformaciones profundas y estructurales; otras son impulsadas por la misma
institución y buscan cambios específicos; y, por último, ciertas reformas suceden
como consecuencia de un escándalo mediático de corrupción o violencia, por lo que
su planificación e implementación generalmente no cuenta con una dirección clara,
1
La traducción es de las autoras.

logrando así resultados limitados (Dammert, 2020). En el caso de Colombia, es
posible observar una mezcla de los tres tipos de reforma. Por ejemplo, tanto el
proceso de reforma institucional impulsado por el Presidente César Gaviria en 1993,
como el ordenamiento de la misión especial para la policía promovido por el
Presidente Álvaro Uribe en 2003 fueron resultado de escándalos mediáticos por
brutalidad policial y corrupción respectivamente (Casas, 2005), a la par de ser
procesos impulsados de manera externa a la institución.
Por un lado, la reforma de 1993, la cual buscaba la especialización de los servicios
de seguridad pública, el fortalecimiento de los mecanismos internos de control y la
profesionalización y el bienestar de los elementos policiacos (Borrero, 2012), fue
acompañada activamente por la clase política y la ciudadanía. Si bien la reforma fue
un primer intento de desmilitarización de las fuerzas públicas (Crúz-Rodríguez, 2017)
que ocurrió en un contexto de crisis institucional (Leal, 1994), esta se vio entorpecida
por una contrarreforma que implementó la propia Policía Nacional entre 1995 y 1998
y la continuación del conflicto, el cual fortaleció el carácter militar de la institución
(Crúz-Rodríguez, 2017). Por otro lado, en el caso de Uribe, la reforma fue formulada
a puerta cerrada por expertos, quienes impulsaron recomendaciones de tipo general
y administrativo y promovieron el aumento de la presencia de los cuerpos policiacos
en los municipios (Casas, 2005; Cortés, 2012). Cabe aclarar que la política de
Seguridad Democrática promovida por Uribe priorizó la seguridad nacional sobre la
seguridad ciudadana, regresando a la lógica de desplegar en las calles un cuerpo
policial de corte militar (Crúz-Rodríguez, 2017).
Si bien la Constitución de 1991 estipula que la Policía Nacional forma parte de la
Fuerza Pública y debe tener un carácter civil, actualmente existe un desdibujamiento
del cuerpo civil y el cuerpo militar, legado de un conflicto armado que azotó el país
por más de cincuenta años. Asimismo, cabe añadir que, pese a considerarse como
un ente civil en la carta magna, la Policía Nacional se rige por una justicia militar, por
lo que cualquier delito cometido por un agente de la policía se investiga de manera
interna, sin rendirle cuentas a la ciudadanía. Esta autonomía policial ha generado una
“rueda suelta” institucional (Leal Buitrago, 2021) que ha dificultado la incorporación

de reformas –tal como la de 1993– que modifiquen de manera profunda la estructura
policial actual.
Las deficiencias e incongruencias de la Policía Nacional se han colocado en el centro
del ojo público desde noviembre de 2019, luego de una serie de protestas que
buscaban visibilizar el descontento por parte de la ciudadanía colombiana respecto a
las políticas económicas, ambientales y sociales del gobierno del Presidente Iván
Duque. Utilizada durante décadas como cuerpo de primera línea, la Policía Nacional
ha trasladado sus tácticas de combate a las calles colombianas, cometiendo graves
violaciones a derechos humanos contra la ciudadanía. De acuerdo con la Oficina del
Alto Comisionado para los Derechos Humanos, durante el Paro Nacional de 2021, la
Policía Nacional cometió diversas violaciones, entre ellas la privación arbitraria de la
vida; atentados a la integridad y seguridad personal derivados del uso
desproporcionado de la fuerza; detenciones arbitrarias; violencia sexual y de género,
así como actos de discriminación y racismo (HCHR, 2021, p. 3). Con un saldo de al
menos 42 muertos y 1,100 heridos (HCHR, 2021; Human Rights Watch, 2021) las
represiones que tuvieron lugar durante el Paro Nacional 2021 han demostrado que la
institución policial colombiana debe reformularse para adaptarse al periodo de
posconflicto y paz que actualmente se construye en el país.
El objetivo de este artículo es desglosar de manera puntual y concreta la propuesta
de reforma promovida por el presidente electo Gustavo Petro, así como analizar la
aplicabilidad y efectividad de la misma. Para lograr lo anterior, primero se llevará a
cabo una revisión del plan de reforma de Gustavo Petro y posteriormente se revisarán
los desafíos que la reforma presenta: el contexto político y social del país, el
establecimiento del carácter civil de la institución, la migración de una dimensión
reactiva a una pasiva, el restablecimiento de la confianza en la institución por parte
de la ciudadanía y la necesidad presupuestal.
El plan de reforma de Petro: una verdadera ruptura
La resurgencia de la reforma policial en el debate político

Como se ha señalado anteriormente, este artículo parte de la observación de que la
campaña electoral y el contexto en el que se desarrolló proporcionaron un terreno
fértil para el resurgimiento de la discusión de la reforma policial en el debate público.
Por lo tanto, atribuimos aquí mayor importancia a esta coyuntura que a elementos
estructurales (como el tipo de régimen político o la estructura de Estado) para explicar
el advenimiento de dicha reforma. Como observa Yanilda María González:
La persistencia institucional y la reforma policial no son probablemente el resultado de
las condiciones estáticas y estructurales a menudo citadas en la literatura, sino más
bien de cambios a corto plazo en los incentivos electorales de los líderes políticos.
(González, 2020, p. 298)
La autora identifica dos elementos indispensables para que los gobiernos decidan
modificar esta institución resistente a una reforma (Skogan, 2008). Por un lado, una
convergencia de las preferencias de los ciudadanos respecto a la seguridad pública
y, por el otro, una fuerte competencia política. Ambos elementos están en cierta
medida presentes en el periodo electoral colombiano que acaba de terminar.
La opinión pública, normalmente muy dividida en su apreciación de la institución
policial (Ungar, 2002), ha convergido hasta cierto punto al reaccionar al Paro Nacional
de 2021. A pesar de la posición de los medios de comunicación tradicionales a favor
de la institución, las imágenes de violencia policial que circulan, sobre todo en las
redes sociales, han agravado la caída progresiva de la aprobación de la policía que
se ha gestado en los últimos 20 años por parte de la ciudadanía (Encuesta Invamer,
Julio de 2022, p. 66). Aunque los diagnósticos siguen siendo muy diferentes, ya que
algunas personas denuncian las graves violaciones de los derechos humanos y otras
la falta de orden público, la necesidad de reformar la seguridad pública en Colombia
es ahora ampliamente compartida.
Al mismo tiempo, Colombia está experimentando un nivel de competencia política sin
precedentes, con un fuerte ascenso de la izquierda desde las elecciones del 2018
(Leongómez, 2018). Así, estos dos elementos han favorecido la llegada de este tema

frecuentemente evitado por los funcionarios electos por ser políticamente costoso
(Culpepper, 2015) en la agenda política. Los telespectadores colombianos pudieron
entonces asistir a un debate entre los principales candidatos presidenciales dedicado
íntegramente a este tema. Cabe destacar que Rodolfo Hernández no participó en este
evento, negándose sistemáticamente a debatir con sus oponentes durante la
campaña. Sin embargo, una lectura de su programa permite identificar claramente
una visión neoliberal en materia de seguridad, siendo la creación de oportunidades
económicas su propuesta central para resolver todos los problemas de fondo. De
hecho, en el programa que defendió durante la campaña presidencial, sólo una
medida se refería a la policía, lo que demuestra un escaso interés por reformar la
institución (Programa de Gobierno. Rodolfo Hernández, p. 51). El candidato proponía
una depuración de la institución a pesar de que la literatura ha evidenciado los límites
de esta medida (ACNUDH, 2016).
Como bien menciona González, los líderes de la oposición política tienen la capacidad
de transformar un escándalo temporal en un problema institucional, al acusar al
gobierno en turno y ocasionar una reacción oficialista (González, 2020, p. 47). Este
papel lo desempeñó Gustavo Petro, quien contribuyó notablemente a imponer el tema
de la reforma policial en la campaña, a través de su denuncia de la violencia policial
cometida durante el Paro Nacional. Por ejemplo, dando visibilidad a las familias de
las víctimas. Una ilustración clara de esto es la intervención, durante el primer
discurso de Petro como presidente electo, de la Madre de Dilan Cruz, un joven muerto
a manos de un agente del Esmad durante el Paro Nacional.
A contracorriente de la militarización de la seguridad pública
La reforma propuesta por Petro tiene como objetivo principal restablecer el carácter
civil de la policía respondiendo al imperativo de democratización de la misma
institución (González, 2020). Entre las principales acciones de reforma se encuentra
la revisión de las funciones y objetivos de la policía con la intención de:
[transformar] el enfoque de la seguridad basada en la construcción y eliminación del
enemigo interno para pasar a una seguridad humana basada en la igualdad, la

protección de la soberanía nacional, la seguridad ciudadana, el cuidado de la vida y
la naturaleza. (Programa de gobierno. Gustavo Petro, p.44)
Para ello, tiene la intención de devolver a la institución su carácter civil, tal y como lo
define la constitución (capítulo 7, art. 218), poniéndola bajo la supervisión del
Ministerio del Interior o de Justicia. Expertos han destacado la importancia de este
control civil para la democratización de la policía (Pontón, 2016). En contraposición,
el candidato Federico Gutiérrez, así como la mayoría de los candidatos a la
presidencia, buscaba mantener a la policía bajo el control del Ministerio de Defensa.
Con la intención de otorgar a la policía un carácter civil, Petro también busca fomentar
la participación ciudadana tanto en el diseño de la reforma, como en el control y
seguimiento de la institución tras su reestructuración. Cabe señalar que la forma de
este ambicioso proyecto aún debe ser aclarada, ya que la manera en que se
institucionalice la relación entre las fuerzas policiales y la población puede dar pie a
un resultado muy distinto en términos de responsabilidad y control.
Hacia una mejor formación y supervisión de los funcionarios
Otro punto central del programa de Petro es el énfasis en la formación de las fuerzas
de seguridad. El objetivo es que todos los funcionarios, independientemente de su
rango, puedan acceder a la enseñanza superior, una disposición prevista en la
Constitución. La formación de las fuerzas de seguridad es uno de los principales retos
en Colombia, donde la situación de emergencia impuesta por el conflicto armado y la
guerra contra el narcotráfico provocó un aumento muy rápido del número de efectivos
en los años 80 (Pardo Rueda, 1996). Por ejemplo, los suboficiales y sus homólogos
policiales tienen un nivel educativo generalmente bajo y su formación es insuficiente
(Baracaldo, 2018). En concreto, esto significa que algunos temas están ausentes o
se abordan de forma más bien superficial, como sucede con la perspectiva de género.
Cabe destacar que las fallas en el nivel formativo también han sido señaladas por la
propia institución (Policía Nacional de Colombia, 2021). Además, no hay suficientes
oficiales (Leal, 1994) para supervisar el contingente, teniendo como consecuencia
que a menudo sea abandonado a su suerte y carezca de vigilancia en su trabajo

diario. Por último, Petro también ha indicado que es necesario poner fin a la
separación jerárquica entre suboficiales y oficiales, promoviendo así los ascensos por
mérito dentro de las instituciones.
Aunque el nuevo presidente ha mencionado en debates y entrevistas la importancia
de una política de valorización de recursos humanos para el conjunto de las fuerzas
de seguridad (ya sea en términos de formación, promoción, etc.), en su programa
estas medidas se dirigen únicamente a los militares. En este punto, está en línea con
sus principales oponentes, los cuales propusieron reformas en materia de seguridad
centradas principalmente en las Fuerzas Armadas. Muchos gobiernos
latinoamericanos han preferido recurrir a la militarización de la seguridad pública
(Sansó-Rubert Pascual, 2017) para combatir, entre otras cosas, el crimen organizado.
Por lo tanto, el interés que Petro y su gobierno muestren por las fuerzas policiales en
términos de recursos financieros, materiales y humanos será determinante.
Sobre el sistema de pensiones específico para las fuerzas de seguridad, Petro afirmó
que no retrasaría la edad de jubilación, algo que sí proponía su adversario Rodolfo
Hernández, ni reduciría las pensiones, recordando que este particular sistema se
justifica por los riesgos inherentes a la profesión. Incluso ha señalado su voluntad de
crear un "banco de defensa", sin entrar en más detalles sobre el tipo de ayuda que
proporcionaría este fondo, ni sus beneficiarios (Serrano, 2022). De nuevo, esta
denominación sugiere que estas medidas podrían estar dirigidas principalmente a las
fuerzas armadas. Sin embargo, garantizar buenas condiciones de remuneración e
indemnización en comparación con el nivel de vida de la población, es un requisito
esencial para retener al personal de seguridad pública y contribuir así a la lucha contra
la corrupción.
Invertir el estigma
Por último, que una mujer negra de un grupo minoritario esté al frente del Estado
colombiano en la figura de la vicepresidenta Francia Márquez, da pie a que las
cuestiones de género, así como la discriminación y la violencia que sufren las distintas
minorías (de género, de orientación sexual y de etnia), se tengan más en cuenta. Si

bien es cierto que la presencia de las mujeres en los puestos de gobierno no conduce
necesariamente a una agenda política feminista e incluyente (Solanas, 2018; Alabao,
2022; Falcón, 2011; Watkins, 2018), los antecedentes de Márquez permiten anticipar
que su presencia en el gobierno de Colombia será un parteaguas político. Durante el
debate televisado sobre la reforma policial, insistió en la necesidad de cambiar por
completo la relación entre las fuerzas de seguridad y las minorías, pasando de un
control violento y discriminatorio a la protección de las poblaciones en situación de
marginación. Acciones para mejorar los mecanismos de formación y control, como
proponen Petro y Márquez, son fundamentales para reducir los numerosos casos de
discriminación y violaciones de los derechos humanos. No obstante, cabe mencionar
aquí que se trata de un problema social global y profundo que va más allá del ámbito
de la seguridad. Como bien señala González, la “distribución de la protección y la
represión suele corresponder a las divisiones y desigualdades sociales existentes”
(González, 2020, p. 41).
En resumen, durante esta campaña, Petro, como líder de la oposición, fue catalizador
de la imposición de la temática de la reforma policial en los debates. Los demás
candidatos se vieron así obligados a expresarse respecto a la institución, temática
que los políticos suelen evitar. La voluntad del presidente electo de otorgar un carácter
civil a la Policía Nacional es alentadora, ya que la democratización de esta institución
es un imperativo para la seguridad en Colombia. No obstante, hay que matizar estas
perspectivas optimistas, ya que este tipo de reforma es difícil de llevar a cabo y puede
provocar el rechazo del personal afectado, amenazando así su implementación y
durabilidad.
Aplicabilidad y efectividad: Desafíos de la reforma
La reforma policial que propone el presidente electo es, sin lugar a dudas, arriesgada,
por lo que necesitará de un fuerte capital político para ser implementada. El reto del
gobierno reside en su capacidad de invertir el proceso de militarización de la
seguridad pública, el cual sucedió como consecuencia del contexto político y social
de Colombia. Además de esto, numerosos son los autores que consideran que dicha

militarización vino acompañada de una cierta politización de la institución hacia la
derecha del espectro político. Según Leal, esta politización se dio bajo un contexto de
Guerra Fría, lo cual permitió su rápido establecimiento y el sentimiento de que
“confrontar el comunismo era sencillamente un deber patriótico” (Leal, 2006, p. 71).
Este contexto permitió entonces que una ideología anticomunista y anti-izquierdista
moldeara y definiera la Doctrina de Seguridad Nacional, que buscaba la eliminación
del enemigo interno a toda costa (Cruz-Rodríguez, 2017). En la actualidad, los
rezagos de la historia han generado una cierta reticencia frente a la imagen de
Gustavo Petro, y numerosos miembros de la institución, partidos políticos y miembros
de la sociedad civil le han criticado por su militancia en el Movimiento 19 de abril (M-
19). Entre ellos, numerosos actores de la institución policial se han mostrado críticos.
Asimismo, estas críticas reflejan la permanencia de una cierta politización en la
institución, lo cuál podría dificultar la puesta en marcha de la reforma.
En efecto, numerosos autores sostienen la idea de que es difícil llevar a cabo una
reforma de este porte sin el apoyo interno de la institución. Fraiman afirma que ningún
cambio organizacional es posible sin el protagonismo y aprobación de la institución y
de sus integrantes (Fraiman, 2015). De igual manera, González considera que este
tipo de reformas son de especial dificultad en el caso de instituciones como la Policía
Nacional, ya que su control sobre la coacción les permite mantener una posición de
autonomía y de privilegio frente al Estado (Gonzalez, 2020). Asimismo, la confianza
de la institución se posiciona como el principal obstáculo para la reforma policial, y el
éxito de esta dependerá de la capacidad del gobierno de conseguir el apoyo necesario
para llevarla a cabo sin suscitar rechazo.
Desarraigar lo arraigado: el desmantelamiento del carácter militar
En lo que concierne a la efectividad de la reforma, en el caso de que esta se
materialice, el principal reto será el de establecer el carácter civil de la institución. La
propuesta de Petro de retirar a la Policía Nacional de la tutela del Ministerio de
Defensa parece estar encaminada a favorecer su desmilitarización. Cabe recalcar que
“en ningún otro país de América Latina la policía hace parte del ministerio o secretaría
de defensa, sino está ubicada en instancias de justicia o interior, e incluso

especializadas en seguridad ciudadana” (Cruz-Rodríguez, 2017, p. 18). Sin embargo,
esta propuesta parece ser de difícil aplicación en Colombia, puesto que ha sido
descartada en varias ocasiones.
En sus inicios, la subordinación de la Policía Nacional frente al Ministerio de Defensa
fue defendida por numerosas corrientes políticas, al ser considerada como garante
contra la politización de la institución en un contexto de violencia partidaria en la
década de los cincuenta (Cruz-Rodríguez, 2017). La más reciente reforma fallida fue
en mayo de 2014, tras la proposición de la reforma policial del Presidente Santos en
su segundo mandato. Esta reforma proponía una desmilitarización de la policía y un
énfasis en la seguridad ciudadana (Cruz-Rodríguez, 2017). Esta fue descartada ante
la oposición del Cuerpo de Oficiales de la Reserva de las Fuerzas Militares y de la
Policía, puesto que no aceptaban la propuesta de retirar a la Policía Nacional de la
tutela del Ministerio de Defensa (Arrázola, 2014). Por consiguiente, es pertinente
afirmar que el cambio de tutela de la institución podría ser uno de los puntos en los
que el mandatario encuentre mayor resistencia.
Bajo la misma línea, otro de los principales retos de dicha reforma releva de la
capacidad de migrar de la institución de una dimensión reactiva, propicia para
enfrentar escenarios de conflicto armado, a una dimensión preventiva, que permita
un enfoque socioeducativo y un desescalamiento de la violencia estructural y cultural
(Pedraza, 2015). No obstante, la heterogeneidad del país en materia de seguridad
ocasiona que cohabiten situaciones de conflicto, posconflicto y normalización
(Naranjo, 2015), lo cual agrega un estrato adicional de complejidad a la
implementación de medidas preventivas y, por consiguiente, al establecimiento de un
carácter civil. Esta heterogeneidad se ve igualmente reflejada en las misiones y en
las diferentes necesidades a las que debe responder la institución en las zonas rurales
y en las zonas urbanas. La capacidad del gobierno de desarrollar un plan adecuado
a las necesidades de cada región también exige la transformación del Sistema
Educativo Policial (SEP).
Restablecer el vínculo de confianza

Otro de los mayores retos para la efectividad de la reforma, es el restablecimiento del
vínculo de confianza con la sociedad civil. De acuerdo al Barómetro de las Américas,
la confianza en la institución policial ha variado conforme el paso de los años. Por
ejemplo, el porcentaje más alto de confianza se alcanzó en 2005, cuando el 57.7%
de la ciudadanía colombiana manifestó confianza en la institución. No obstante, desde
2008, esta confianza cayó gradualmente hasta 2016, alcanzando su valor más bajo
en 2021, con tan solo 33.9% (Grujic, 2022, p. 2). De acuerdo al estudio Global Law
and Order, este porcentaje resuena con la opinión generalizada de la región, ya que
en 2020, América Latina fue la región que expresó tener la menor confianza en su
policía local (49%), comparado con el resto del mundo (71%) (Gallup, 2021). Y, si bien
Colombia mantuvo un 55% de confianza en su policía local –por arriba de países
como Venezuela (25%), Bolivia (35%), México (38%), Perú (43%) y Chile (52%)–,
seguía estando muy por debajo de los promedios internacionales (Gallup, 2021).
La pérdida de confianza en la policía nacional tiene diversos motivos. Por un lado, la
doctrina contrainsurgente del “enemigo interno” ha sido una de las causas de una
fuerte tensión entre civiles y Policía Nacional, la cual se ha ido acrecentando a lo largo
de los años. Este vínculo de confianza está ligado a la satisfacción de los ciudadanos
con la seguridad, lo que genera, en muchas ocasiones, un círculo vicioso o virtuoso
que suele ser difícil de superar. A esta explicación se suman los acontecimientos de
violencia y represión que se han repetido sistemáticamente en los últimos años, en el
marco de las protestas estudiantiles y de la sociedad civil.
La creciente tensión se puede explicar por la falta de entrenamiento del cuerpo
policial, y por la fuerte influencia de la doctrina de contrainsurgencia. Como bien
menciona Casas:
Un cuerpo policial formado con carácter militar tiende a operar y reaccionar de una
manera muy diferente a uno formado en la investigación y en la prevención. El primero
pierde fácilmente el criterio de la “respuesta proporcional” y tiende a reaccionar
desproporcionadamente aplicando cantidades de fuerza o tácticas que no se
compadezcan con la situación dada. (Casas, 2005, p. 65)

Por consiguiente, las propuestas de formación del gobierno entrante parecen ser
acertadas y van de la mano con la articulación de un cuerpo militar con carácter civil.
Sin embargo, nada garantiza que el restablecimiento de la confianza en el cuerpo
policial sea efectivo. Un largo proceso de socialización, formación y participación
ciudadana será necesario para reestructurar la institución y dirigirse hacia un cambio
doctrinal que garantice la seguridad ciudadana. Si el gobierno logra modificar el marco
normativo de la reforma de la institución de manera ágil y eficaz, se pondrá en marcha
una reestructuración, cuya implementación será de mediano y largo plazo. Tras
sobrepasar esta primera barrera, el desafío de esta reforma se verá reflejado en su
capacidad para articularse junto con el proceso de paz y las medidas de
reconciliación.
¿Nueva doctrina, nueva asignación presupuestaria?
Finalmente, es relevante repensar la distribución del presupuesto destinado a temas
de seguridad, ya que la transición hacía una institución de carácter civil requiere de
un presupuesto coherente con el objetivo. Durante el largo período de conflicto
armado, el presupuesto destinado a seguridad se vio fuertemente influenciado por
lógicas militares, induciendo un exponencial incremento. Entre 1964 y 2016, el
presupuesto destinado para el sector de Defensa y Seguridad estuvo por encima de
los 179,000 millones de dólares constantes de 2015. Esta cifra coloca a Colombia
dentro de los 15 países con mayor gasto en guerra del mundo (Otero, 2016). A
manera de ejemplo, durante el periodo de 1991 a 1996, los costos netos del conflicto
armado representaron el 2.21% del PIB de 2015 (Trujillo, 1998; Alvis-Zakzuk, 2018),
mientras que en los gobiernos de Pastrana, Uribe y Santos (2000 a 2016), el gasto
en Defensa representó casi el 4% del PIB, con los gastos más altos registrados en
los años 2003 (4.08%) y 2009 (4.02%) respectivamente (Otero, 2016). Sin embargo,
la distribución del gasto en defensa y seguridad no fue equitativa, con una mayor
inversión en las Fuerzas Armadas que en la Policía Nacional.
Desde el inicio del conflicto armado, el gobierno colombiano destinó una mayor
cantidad de recursos al gasto militar (Posada, 1994), restando presupuesto de otros
gastos sociales. Estos recursos fueron mayoritariamente empleados en atender la

guerra que se extendió por más de cinco décadas, descuidando así las tareas
cotidianas de seguridad pública no relacionadas al conflicto interno en Colombia. De
buscar implementar una reforma de fondo, el gobierno de Petro tendrá que reformular
el gasto público en materia de seguridad para concentrar un mayor porcentaje de
dinero en las tareas necesarias para llevar a cabo su reforma.
Conclusión
En la última campaña presidencial, la cual concluyó en junio de 2022, la necesidad
de implementar una reforma policial estuvo en el epicentro de la opinión pública. El
contexto político y social, tras la fuerte represión vivida en el marco de protestas en
los últimos años, propició el advenimiento de esta temática en la esfera política. A
esto se añade un contexto de transición hacia una era de paz, anunciada por la firma
de los acuerdos de paz con las FARC-EP, y los numerosos procesos de justicia
restaurativa. En efecto, este contexto ha permitido que el desempeño de la institución
sea puesto en tela de juicio. Bajo este ángulo, numerosos autores consideran que la
Policía Nacional deberá recuperar un carácter civil para poder superar las fuertes
críticas que se han hecho frente a su funcionamiento.
La reforma del presidente electo, Gustavo Petro, parece responder a las deficiencias
de la institución a través de propuestas como la salida de la institución de la tutela del
Ministerio de Defensa, la formación en DDHH y DIH de los elementos policiales y las
medidas de carácter preventivo. No obstante, los desafíos a los que se enfrenta la
nueva administración son profundos y variados. Por ejemplo, la Comisión de la
Verdad señala que las deficiencias de la institución son más profundas de lo previsto,
y que en ciertas regiones el restablecimiento de la confianza en esta misma requerirá
de un gran esfuerzo. La hazaña abanderada por Gustavo Petro es un reto sustancial,
pero su implementación es vital para la reconfiguración de un país que actualmente
se encuentra en un periodo de posconflicto y paz.
Bibliografía:

1. Alabao, Nuria. “Por una democracia feminista (siempre por hacer).” Nuso, núm.
298, 2022. https://nuso.org/articulo/por-una-democracia-feminista/#footnote-4.
2. Alvarado, Nathalie, et al. Seguridad Ciudadana en América Latina y el Caribe:
desafíos e innovación en gestión y políticas públicas en los últimos 10 años.
BID & The dialogue, 2018.
https://www.thedialogue.org/wpcontent/uploads/2018/11/LChinchilla_SegCiud
_Nov2018_FINAL.pdf.
3. Alvis-Zakzouk, Nelson J. et al. “Costos del conflicto armado en Colombia. Una
revisión sistemática.” Panorama Económico, vol. 26, núm. 3, 2018.
4. Arrázola, M. Debate por reforma a la Policía, El Espectador, 31 de mayo de
2014
5. Becerra, Dayana. “Historia de la policía y del ejercicio del control social en
Colombia.” Prolegómenos, vol 13, núm. 26, 2010, pp. 143-162. Prolegómenos,
https://revistas.unimilitar.edu.co/index.php/dere/article/view/2425.
6. Bergman, Marcelo. More Money, More Crime. Oxford University Press, 2018.
7. Bonilla Ovallos, María Eugenia y Daniel Botero Guzmán. “Desempeño policial
en Colombia: reto democratizador.” Reflexión Política, vol. 21, núm. 43, 2019,
pp. 111-123.
8. Borrero, Armando. “La Policía Nacional: dos décadas de historia y cambios.”
Razón pública, 2012. https://razonpublica.com/la-policia-nacional-dos-
decadas-de-historia-y-de-cambios/.
9. Carrión, Fernando. “Reforma policial: ¿Realidad ineludible de una nueva
doctrina de seguridad?” URVIO, Revista Latinoamericana de Estudios de
Seguridad, núm. 2, 2007, pp. 5-22.
10. Casas Dupuy, Pablo. “Reformas y contrarreformas en la Policía Colombiana”
en Seguridad urbana y policía en Colombia (Eds. Pablo Casas Dupuy et al.).
Fundación Seguridad y Democracia, 2005.
11. Cisneros, José Luis. “El cáncer del narcotráfico y la militarización de la
seguridad pública." El Cotidiano, núm. 161, 2010, pp. 47-54.
12. Cortés, Darwin et al. “Seguridad Democrática, presencia de la Policía y
conflicto en Colombia.” Desarrollo y Sociedad, núm. 69, 2012, pp. 11-32.

13. Cruz-Rodríguez, Edwin. “El postconflicto y la reforma de la Policía en
Colombia: el problema de la desmilitarización.” Memorias, Vol. 15, núm. 27,
2017, pp. 1-32.
14. Culpepper, Pepper D. “Structural Power and Political Science in the Post-Crisis
Era.” Business and Politics, vol. 17, núm. 3, 2015, pp. 391-409.
15. Dammert, Lucía. Reforma Policial. Agenda (aún) pendiente en América Latina.
El Diálogo, 2020.
16. Falcón, Lidia. “La presencia de la mujer en la política. Mujerismo y feminismo.”
Mujeres en Red, 2011. https://www.mujeresenred.net/spip.php?article2006.
17. Fraiman, Ricardo. Educacin para la paz. Ponencia presentada en el Quinto
Seminario Internacional de Inteligencia Estratégica y Prospectiva,
“Consolidación de la seguridad pública para la construcción de paz en un
país en proceso de normalización”. Bogotá, Colombia. 2015.
18. Gallup. Global Law and Order Index 2021. Gallup, 2021.
19. González, Yanilda María. Authoritarian Police in Democracy: Contested
Security in Latin America. Cambridge University Press, 2020.
20. Grujic, Mark y Abrianna Rhodes. Enfoque sobre la confianza en la Policía en
Colombia. Barómetro de las Américas, 2022.
21. Juárez, Fernando et al. “Patrones de comportamiento violento en la Policía
Nacional de Colombia.” International Journal of Clinical and Health Psychology,
vol. 6, núm. 1, 2006, pp. 127-143.
22. Leal Buitrago, Francisco. “La Policía Nacional, ¿institución sin esperanza?”
Revista Sur, 2021. https://www.sur.org.co/la-policia-nacional-institucion-sin-
esperanza/.
23. Leal Buitrago, Francisco. “La inseguridad de la seguridad”, Planeta, 2021.
24. ––. El oficio de la guerra. Tercer Mundo-IEPRI, 1994.
25. Naranjo, O. Concepcin y enfoque renovado de la seguridad en el posconflicto.
Ponencia presentada en el Quinto Seminario Internacional de Inteligencia
Estratégica y Prospectiva “Consolidación de la seguridad pública para la
construcción de paz en un país en proceso de normalización''. Bogotá,
Colombia. 2015.

26. Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (HCHR). El Paro
Nacional 2021: Lecciones aprendidas para el ejercicio del derecho de reunión
pacífica en Colombia. Naciones Unidas, 2021.
27. ––. Rule-of-Law Tools for Post-Conflict States: Vetting - An Operational
Framework. Naciones Unidas, 2018.
28. Otero Prada, Diego. Gastos de guerra en Colombia. Indepaz, 2016.
29. Pardo Rueda, Rafael. De primera mano: Colombia 1986-1994, entre conflictos
y esperanzas. 1. ed, Cerec : Grupo Editorial Norma, 1996.
30. Pedraza, Luis Fernanda, Villamizar Arthur Oswaldo. Desafíos del proceso de
construcción de paz para la Policía Nacional de Colombia. Revista
Criminalidad, 57 (3): 135-148. 2015.
31. Policía Nacional de Colombia. “Transformación de la educación policial:
‘Camino clave para el cambio’”. Youtube, 2021.
https://www.youtube.com/watch?v=6eKhvIV_Lus&ab_channel=Polic%C3%A
DaNacionaldeColombia.
32. Posada, Carlos Estebán. “Modelos economómicos de la criminalidad y la
posibilidad de una dinámica prolongada.” Planeación y Desarrollo, Vol. 25,
1994.
33. Human Rights Watch. “Colombia: Brutalidad policial contra manifestantes.”
Human Rights Watch, 2021.
https://www.hrw.org/es/news/2021/06/09/colombia-brutalidad-policial-contra-
manifestantes.
34. Sansó-Rubert Pascual, Daniel. Democracias bajo presin: estado, fuerzas
armadas y crimen organizado en Amrica Latina: ¿xito o fracaso de la
estrategia de contencin militar? Dykinson, 2017.
35. Serrano, Cristian. “Gustavo Petro explica su propuesta en pensiones para
militares y policías.” LaFM, 2022. https://www.lafm.com.co/politica/gustavo-
petro-explica-su-propuesta-en-pensiones-para-militares-y-policias.
36. Skogan, Wesley G. “Why reforms fail.” Policing and Society, Vol. 18, núm. 1,
2008, pp. 23-34.
37. Solanas Cardín, María. “Una política exterior feminista.” El País, 2018.
https://elpais.com/elpais/2018/07/10/opinion/1531231731_276590.html.

38. Trujillo, E., & Badel, M. “Los costos económicos de la criminalidad y la violencia
en Colombia: 1991-1996”. Archivos de Macroeconomia, núm. 76, 1998.
39. Ungar, Mark. Elusive reform: democracy and the rule of law in Latin America.
L. Rienner Publishers, 2002.
40. Watkins, Susan. “¿Qué feminismos?” The New Left Review, núm. 109, 2018,
pp. 7-87.