Népszavazások és egyéb konzultációs eszközök a helyi döntéshozatali folyamatban Lengyelországban

Abstract

A tanulmány arra keresi a választ, hogy a helyi népszavazás és a közvetlen állampolgári részvétel egyéb formái Lengyelországban mennyire segítik elő a döntéshozatali folyamat legitimációját, hogyan járulnak hozzá a polgárközeli kormányzás megvalósulásához. A lakossági részvétel a helyi kormányzás hatékonyságának és legitimitása erősítésének fontos mechanizmusa, amelyet egyes szerzők a demokrácia támogatásának és a populizmus elleni küzdelem eszközének is tekintenek. A részvételnek azonban csak akkor van értelme, ha valóban biztosítja a helyi lakosok véleménynyilvánításának lehetőségét a helyi szintű szakpolitikák alakításában, és nem csak a társadalmi részvétel színlelt formájára (tokenizmus) korlátozódik. A tanulmány elemzi a konzultációs folyamatok által lefedett témákat, azok jelentőségét a településeken, valamint a meghozott szakpolitikai döntésekre gyakorolt hatásukat.

Full text

Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám 3.
MADEJ MAŁGORZATA
1
– SOÓS EDIT
2
NÉPSZAVAZÁSOK ÉS EGYÉB KONZULTÁCIÓS
ESZKÖZÖK A HELYI DÖNTÉSHOZATALI
FOLYAMATBAN LENGYELORSZÁGBAN
3
ABSZTRAKT
A tanulmány arra keresi a választ, hogy a helyi népszavazás és a közvetlen állampolgári
részvétel egyéb formái Lengyelországban mennyire segítik elő a döntéshozatali folyamat
legitimációját, hogyan járulnak hozzá a polgárközeli kormányzás megvalósulásához. A
lakossági részvétel a helyi kormányzás hatékonyságának és legitimitása erősítésének fontos
mechanizmusa, amelyet egyes szerzők a demokrácia támogatásának és a populizmus elleni
küzdelem eszközének is tekintenek. A részvételnek azonban csak akkor van értelme, ha
valóban biztosítja a helyi lakosok véleménynyilvánításának lehetőségét a helyi szintű
szakpolitikák alakításában, és nem csak a társadalmi részvétel színlelt formájára
(tokenizmus) korlátozódik. A tanulmány elemzi a konzultációs folyamatok által lefedett
témákat, azok jelentőségét a településeken, valamint a meghozott szakpolitikai döntésekre
gyakorolt hatásukat.
Kulcsszavak: állampolgári részvétel, helyi önkormányzat, konzultációk, referendum,
Lengyelország
Bevezetés
A modern demokratikus államok a képviseleti hatalomgyakorlásra épülnek,
amelyet kiegészítenek a közvetlen demokrácia intézményei. A központi és a helyi
választott testületek döntéseinek befolyásolására, a közvetlen hatalomgyakorlásra
a részvételi demokrácia intézményei adnak lehetőséget. A választópolgárok
1
Kutató és előadó, Wrocławi Egyetem, Politikatudományi Intézet
0000-0002-5274-8614
2
Habilitált egyetemi docens, SZTE, Állam-és Jogtudományi Kar, Politológiai Tanszék
0000-0003-1985-7795
3
A tanulmány a Wacław Felczak Alapítvány Örökéletű Tölgy pályázata támogatásával készült.
DOI: 10.15170/PSK.2022.03.01.01

.4 Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám ………………………… ……. …
számára a helyi önkormányzáshoz való jog gyakorlásának közvetett formája a helyi
választásokon való részvétel és az önkormányzati képviselők megválasztása. A
közvetlen demokrácia eszközei olyan eljárások, amelyek lehetővé teszik a lakosság
számára, hogy a helyi önkormányzati választások között is kifejezzék akaratukat,
véleményt nyilvánítsanak a közügyekben, és közvetlenül részt vegyenek a
szakpolitikai döntéshozatalban.
Az egyes államok önkormányzatai eltérő politikai és jogi hagyományokkal
rendelkeznek a közügyek intézésére, és a hatalomgyakorlásban való közvetlen
állampolgári részvétel formái is különbözőek. A tanulmány célja a népszavazás,
valamint a közvetlen demokrácia egyéb innovatív eszközeinek a vizsgálata a
lengyelországi önkormányzati rendszerben. Hipotézisünk szerint
Lengyelországban a helyi önkormányzat a legmegbízhatóbb képviseleti
intézmények közé tartozik (CBOS, 2020). A lakosság helyi önkormányzatba vetett
bizalma 55-74 százalék között mozog, 2010-2020 között a bizalom növekedése
figyelhető meg. Ezzel szemben a nemzeti parlament alacsonyabb bizalmi szinttel
rendelkezik (25-34%), és a kormányba vetett bizalom is alacsonyabb, 31-46
százalék között mozog. Az önkormányzatok munkájának pozitív megítélése 2016-
2021 között 68 százalékról 72 százalékra nőtt (CBOS, 2021). Ez pozitívan
befolyásolhatja a különböző részvételi formák hatékonyságát.
A Lengyel Köztársaság 1997-ben elfogadott alkotmányának preambuluma
kiemeli, hogy a politikai berendezkedés a szubszidiaritás elvén, a polgárok és
közösségeik jogainak megerősítésén alapul. A decentralizáció az állampolgárok
részvételének és a részvételi demokráciának az előmozdításához kapcsolódó
folyamat előfeltétele (Patsias, 2012: 1-2). A helyi és regionális önkormányzatok
teret biztosítanak azoknak az eszközöknek az alkalmazásához, amelyek erősítik a
helyi közösséghez tartozás érzését, és segítenek annak tudatosításában, hogy az
állampolgárok részesei lehetnek a helyi közügyek alakításának. (Kákai, 2004a: 73)
Ez vonatkozik a részvétel olyan hagyományos formáira, mint a választások, a
népszavazások (Alarcón, 2018: 9) vagy a konzultációk, ugyanakkor számos
innovatív eszköz alkalmazását is jelenti helyi szinten, amelyek képesek a polgárok
közhatalomba történő bevonásával kedvező szociális és politikai hatást kifejteni.
Ezek közé tartoznak többek között a részvételen alapuló költségvetés-tervezés
(Piper, 2014), a nyilvános tanácskozó fórumok „mini publics” (Boulianne, 2020)
vagy a „városi laboratóriumok” (Kaszkur, 2020).

Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám 5.
A tanulmány a polgárok helyi demokráciában való részvételének lehetőségét, a
participáció elve érvényesülését, a részvétel jelentőségét tárgyalja, majd röviden
ismerteti Lengyelország önkormányzati rendszerét. Ez ad hátteret az
önkormányzatban alkalmazott – a szerzők által kiválasztott – konzultatív
eszközök, és különösen a népszavazások egyik típusának bemutatására, a fontos
helyi ügyekben eligazítást célzó konzultatív népszavazások elemzésére.
A helyi közösségekben alkalmazott konzultatív eszközök lengyelországi vizsgálata
a vonatkozó jogszabályi rendelkezések áttekintésével, valamint a témában
fellelhető lengyel, illetve a legfrissebb angol nyelvű szakirodalom alapján történt.
A statisztikai adatgyűjtés, a települések weboldalain közzétett információk és
online adatbázisok a helyi népszavazások és a konzultációk egyéb formáinak
értékelése céljából kerültek feldolgozásra. A tanulmány elemzi a közvetlen
demokrácia helyi eszközei által lefedett témákat, azok jelentőségét a települések
életében, valamint a meghozott szakpolitikai döntésekre gyakorolt hatásukat.
A részvételi demokrácia jelentősége
A részvételi demokrácia napjainkban fontos politikai kategória (Floridia, 2017: 1-
12). A modern demokráciákban az állampolgárok eltávolodtak a hatalom
gyakorlásától és a döntéshozatal folyamatától, hiszen ezt helyettük a megválasztott
politikai elit végzi. Mindez sokszor bizalmatlansággal és a politika iránti
érdektelenséggel tölti el az embereket. A részvételi demokrácia és a társadalmi
részvétel eszméje abban gyökerezik, hogy „visszaadja” a hatalmat a népnek, ezáltal
kiteljesítse a demokráciát (Pataki, 2007). A hatalomhoz való jog mellett az ember
alapvető fizikai-pszichológiai igénye, hogy a saját létének körülményeit
meghatározó kérdésekről maga dönthessen (Király, 2012). Ezért van szükség arra,
hogy a hatalmon lévők jogot biztosítsanak az állampolgároknak az őket érintő
kérdések eldöntésébe. A részvételi demokrácia aktívabb és közvetlenebb
lehetőséget teremt az állampolgárok számára a nyilvános döntéshozatalba való
beavatkozáshoz és a döntések befolyásolásához.
A részvételi demokrácia szerves része az európai társadalmi modellnek. A
Lisszaboni Szerződés (2009) hivatalosan is elismeri a képviseleti demokrácia és a
részvételi demokrácia egymást kiegészítő jellegét. A 10(3) cikk a polgárokat
felruházza azzal a joggal, hogy „részt vehessenek az Unió demokratikus életében”,
és kimondja, hogy „a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a
lehető legközelebb eső szinten kell meghozni”, ami utalás a szubszidiaritás elvének

.6 Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám ………………………… ……. …
betartására vonatkozó követelményre. Ezáltal a részvétel polgári joggá, a
szubszidiaritás pedig a részvételi demokrácia egyik pillérévé válik.
A politikai részvétel tágan értelmezve azoknak a tetteknek, magatartásoknak az
összességét jelenti, amelyek arra irányulnak, hogy többé-kevésbé közvetlen és
törvényes módon befolyásolják a politikai rendszerben vagy egyes politikai
szervezetekben a hatalomgyakorlók döntéseit és maguknak a hatalom-
gyakorlóknak a kiválasztását (Kákai, 2004b: 134). A polgárok választott
képviselőik útján és a helyi népszavazáson történő részvételükkel gyakorolják az
önkormányzáshoz való közösségi jogaikat. A települési és a területi
önkormányzatok vonatkozásában a részvételi demokrácia a választópolgárok által
választott önkormányzati testület, a képviselő-testület döntéshozatali
folyamatának befolyásolási lehetőségeiben ragadható meg. A helyi önkormányzás
már eredendően, fogalmilag is magába foglalja a közvetlen részvételi elemet, sokkal
inkább, mint a központi szintű kormányzás (Pálné, 2008: 255).
A modern demokratikus államok arra törekszenek, hogy leküzdjék az elit és a
választók széles csoportja közötti korlátot, és semlegesítsék a társadalmi
elégedetlenséget szító mozgalmakat, valamint a populista kezdeményezéseket
azáltal, hogy az állampolgárokat a döntéshozatali folyamatok vagy akár a döntések
végrehajtásának közvetlen befolyásolására ösztönzik. Ezt különböző
mechanizmusok igazolják, amelyek egyik fontos alapelve a decentralizáció
(Schneider, 2003), amely a kisebb közösségek felhatalmazását és érdekeik
bevonását segíti a politikai döntések prioritásainak meghatározásába. „Az
önkormányzati modell, ha nem párosul a helyi részvétellel, illetve, ha a kettő
kapcsolatrendszerében a konfliktus és nem az együttműködés válik jellemzővé,
akkor a decentralizált hatalomgyakorlás nem éri el célját” (Pálné, 2008: 259).
A helyi társadalom szereplői és az önkormányzatok közötti kommunikációs
csatornák intézményesültsége nagyon különböző. A helyi közösség maga is tagolt,
számtalan érdekmegjelenítési törekvés jelentkezik, a közösség tagjai a helyi
önkormányzat döntéshozó szerveivel keresik a kapcsolatot. A hagyományos
érdekérvényesítési csatornák mellett a partnerségi döntéshozatal lehetővé teszi a
lakosság számára, hogy aktív szerepet töltsön be a döntések befolyásolásában olyan
eszközök alkalmazásával, amelyek célja a polgárok mozgósítása, tudatos ösztönzése
egy társadalmi probléma innovatív megoldására. Nyilvános viták keretében a helyi
közösséget foglalkoztató közös problémákra alkudozásokon keresztül kialakított

Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám 7.
konszenzus keretében keresik a megoldást, ezzel is növelve a lakosság
felelősségérzetét a helyi környezetük fejlődésében (Kákai, 2019: 170).
Míg az állampolgári részvétel pozitív hatással lehet a politikai rendszer
legitimációjára (Papagianni, 2008: 50), annak stabilitására és hatékonyságára, a
részvételi eszközök bevezetésére törekvő önkormányzatoknak különféle
kihívásokkal kell megküzdeni. Az egyik a közösség képviselői által hozott döntések
helyességének és reprezentativitásának kérdéseit érinti (Dacombe – Parvin, 2021).
Az innovatív részvételi eszközök megértése sokszor nehézkesnek bizonyul,
alkalmazásuk ezért bizonyos szintű humán és társadalmi tőke meglétét igényli.
Emiatt kiemelten fontos, hogy ne csak a felső- és középosztálybeli lakosok találják
vonzónak alkalmazásukat, hanem elérhetővé váljanak a társadalmi
marginalizálódás vagy kirekesztés veszélyének kitett csoportok számára is. A brazil
Porto Alegre városában a települési költségvetés összetételének és arányainak a
meghatározása, valamint működésének ellenőrzése valamennyi lakos számára
nyitott vita és tervezési folyamaton keresztül történik. Porto Alege azért
szimbóluma a részvételi költségvetés sikeres alkalmazásának, mert a város
költségvetése 100 százalékára kiterjed az átláthatóságot és évente tízezrek
részvételét biztosító mechanizmus (Pataki, 2007: 145-146). Nem véletlen, hogy a
Porto Alegre részvételen alapuló költségvetés-tervezési rendszerének sikerét olyan
nehéz volt megismételni Brazílián kívüli önkormányzatokban
4
(Sintomer, 2008).
Egy másik kérdés, amellyel ebben az összefüggésben foglalkozni kell, hogy miként
lehet összekapcsolni a részvételt a tényleges, teljes értékű felhatalmazással. Ezzel a
problémával Sherry Arnstein foglalkozott a “részvétel létrájáról” szóló
koncepciójában (Arnstein, 1969). Habár ezt az elemzési keretet több szerző
megkérdőjelezi vagy újragondolta (pl. White, 2021), mind a hatóságoknak, mind
az aktivistáknak szem előtt kell tartaniuk a társadalmi részvétel színlelt formáinak
veszélyét, amit Arnstein a tokenizmus „alsó lépcsőfokának” vagy egyszerűen
manipulációnak nevez.
4
A részvételi költségvetés alkalmazására sor került Európa néhány városában is (a portugál Cascais
és Lisszabon, a spanyol Córdoba, a francia Saint Denis és Bobigny, az olasz Piere Emanuele,
valamint a német Rheinstetten), ahol a lakosságot bevonják a közpénzek felhasználásának tervezési
és döntési folyamatába. Az utóbbi években Magyarországon is egyre több önkormányzat
kísérletezik részvételi vagy közösségi költségvetéssel.

.8 Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám ………………………… ……. …
A helyi és regionális önkormányzatok Lengyelországban
Lengyelország decentralizált unitárius állama a községi, járási és vajdasági
önkormányzatokkal együtt látja el feladatait, teret engedve az állampolgárok
kezdeményezéseinek, a közjóról alkotott eltérő elképzelések köré szerveződő
nyilvános társadalmi viták megszervezésének. A közvetlen hatalomgyakorlás
tekintetében az önkormányzatok hatásköreit a nemzetközi közjog, az alkotmány
és a nemzeti jog kell, hogy elismerje vagy meghatározza.
A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (1985) az első olyan nemzetközi
egyezmény, amely garantálja a közösségek és választott hatóságaik jogait. A
nemzetközi egyezmény 3. cikke szerint a helyi önkormányzás a helyi
önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek
között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák
a helyi lakosság érdekében. E jogot olyan tanácsok vagy testületek gyakorolják,
amelyek tagjait egyenlő, közvetlen és általános választójogon alapuló szabad és
titkos szavazással választják, és amelyek nekik felelős végrehajtó szervekkel is
rendelkezhetnek. E rendelkezés semmilyen módon nem érinti az állampolgári
gyűlésekhez, a népszavazáshoz vagy a közvetlen állampolgári részvétel más
formáihoz való folyamodást azon esetekben, ahol azt a jogszabályok lehetővé
teszik. Hasonlóan fontos nemzetközi jogi dokumentum az ENSZ keretében
elfogadott Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (1948), amely 21. cikke
értelmében minden személynek joga van hazája közügyeinek igazgatásában akár
közvetlenül, akár szabadon választott képviselői útján való részvételhez.
Lengyelország területi közigazgatási rendszere a rendszerváltás után alakult ki. Két
reform volt meghatározó (1990, 1998) a folyamatos átalakulás során (Izdebski,
2015: 88-97). A lengyel alkotmány (Alkotmány, 1997) VII. fejezete rendelkezik
a Lengyel Köztársaság területi tagozódásáról, a helyi önkormányzatokról, biztosítja
jogi személyiségüket, feladat- és hatáskörüket, rögzíti kötelezettségeiket. „A helyi
önkormányzatok azokat a közfeladatokat látják el, amelyeket az Alkotmány és a
törvények nem utalnak más hatalmi szerv hatáskörébe.” A települési
önkormányzatok feladatai ellátásához szükséges pénzügyi források biztosítottak.
„A helyi önkormányzati egységek bevételei saját bevételeikből és az állami
költségvetésből származó általános és különös támogatásokból állnak”
(Alkotmány, 1997: 167(2) cikk).

Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám 9.
Az Alkotmány közvetlenül csak a községekre – az önkormányzati reform
alapszintjének átalakítására – hivatkozik, miközben előírja, hogy „a területi és/vagy
helyi önkormányzat egyéb egységeit statútum határozza meg” (Alkotmány, 1997:
164(2) cikk). A statútumok értelmében a települések méretükhöz,
lakosságszámukhoz, területi adottságaikhoz és gazdasági teljesítőképességükhöz
mérten szabályozzák belső viszonyaikat.
A helyi önkormányzat alapvető egysége a gmina, azaz a települési önkormányzat.
Lengyelország 24 778 helyi egységre van osztva. Bár formálisan háromféle
közösség létezik (községi gmina, községi-városi gmina és városi gmina), a
különbségek a terminológiában és nem a felelősségi körökben és a hatáskörökben
rejlenek. A helyi önkormányzatok azokat a feladatokat látják el, amelyeket sem az
alkotmány, sem más jogszabály nem utalt más szervek hatáskörébe. Fő funkciójuk
a lakosság alapszintű szolgáltatásokkal való ellátása (Ustawa, 1990, 6. cikk). A
gminákat választott tanácsok irányítják. Az általános és egyenlő választójog
alapján, közvetlen és titkos szavazással választott kollektív testületet egyszemélyes
végrehajtó szerv irányítja (Dolnicki, 2021: 79). A végrehajtó szervet szintén a
lakosság választja, ezért erős legitimációval rendelkezik a település és közössége
szempontjából fontos stratégiai döntések meghozatalára.

.10 Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám ………………………… ……. …
1. táblázat: Az önkormányzatok feladatrendszere Lengyelországban
Az egység
neve
száma
típusok szerint
száma
Fontosabb feladatkörök
község
(gmina)
2477
községi gmina
(gmina wiejska)
községi-városi
gmina (gmina
miejsko-wiejska)
városi gmina
(gmina miejska)
1513
662
302
1) területfejlesztés, ingatlangazdálkodás,
környezetvédelem, vízgazdálkodás
2) utak, utca, hidak, terek
3) vízmű, vízellátás, kommunális
szennyvízelvezetés, hulladéklerakók,
villamosenergia, hő- és gázszolgáltatás
4) helyi közösségi közlekedés
5) egészségügyi ellátás
6) szociális jólét
7) helyi lakásépítés
8) közoktatás
9) kultúra, beleértve a helyi
könyvtárakat és egyéb intézményeket
10) turizmus
11) piacok
12) helyi temetők
13) közrend és közbiztonság, a tűz- és
árvízvédelem
14) az önkormányzatiság és a civil
tevékenység elősegítése
15) együttműködés az NGO-kkal
16) együttműködés külföldi
önkormányzatokkal
Járás (powiat)
380
vidéki járás
(powiat ziemski)
városi járás
(poviat grodzki
vagy miasto na
prawach powiatu)
314
66
1) közoktatás
2) egészségügy
3) szociális jólét
5) fogyatékkal élők támogatása
6) tömegközlekedés és utak
7) kultúra
8) turizmus
15) közrend és közbiztonság
16) árvízvédelem, tűzvédelem,
katasztrófavédelem
17) a munkanélküliség elleni küzdelem
18) fogyasztói jogok védelme
20) NGO-kkal együttműködés
Vajdaság
(województwo)
16
Önkormányzati
hatóságok
Gazdaságpolitika és beruházástervezés
Kormányzati
igazgatás
Kormányzati politikák képviselete
Forrás: saját szerkesztés, lengyel jogszabályok és Ustawa 1990, 1998a, 1998b felhasználásával.
A következő szubregionális szint a járás (powiat). A járási önkormányzatok
kialakítása az 1998-ban bekövetkezett szervezeti reform eredménye. A járások
között megtalálhatóak a városi (66) és vidéki járások (314), amelyek között
lényeges a különbség. A városi székhellyel rendelkező járások – járási jogokkal

Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám 11.
rendelkező legnagyobb városok – ellátják a járás és a város feladatait egyetlen
egységen belül, valamint egy egységes hatósági rendszerben. Az önkormányzati
tanácsot a polgármester irányítja. Ezzel ellentétben a vidéki székhelyű járásokhoz
több település is tartozik, amelyeket választott járási tanácsok és a tanács által
választott testületek irányítanak. A járások feladatai – az 1998. június 5-én
elfogadott törvény alapján – olyan kommunális feladatokra terjednek ki, amelyek
túlmutatnak egyetlen településen, pl. a települések közötti utak és közlekedés,
középiskolák, speciális egészségügyi ellátás és a biztonság (beleértve a válságkezelést
is) (Ustawa, 1998b).
Az ország regionális szintű folyamataiban jelentős változást hozott az európai uniós
csatlakozás (2004). A vajdaságok 1999. január 1-jén kezdték meg működésüket,
részben már az Európai Unió követelményeihez való alkalmazkodási kényszer
hatására. A duális igazgatás rendszerében a regionális önkormányzat
(województwo) fő feladata a gazdaságfejlesztés stratégiai tervezése, és az Európai
Unió regionális politikája keretében nyújtott pénzügyi források felhasználása.
Hatáskörei olyan regionális jelentőségű kérdéseket is érintenek, mint a közlekedés,
az oktatás, az egészségügy vagy a környezetvédelem. A województwo testületi
szervei a közfeladatok ellátása során olyan esetekben járnak el, amelyeket a gminák
és a powiatok nem tudnak ellátni. A vajdasági önkormányzati szervek felépítése
hasonló a járásokéhoz (Dolnicki, 2021: 158). A választott regionális
önkormányzatok mellett meghatározó szerepe van a vajdának (wojewoda), aki a
központi kormány képviselője. Az 1998. június 5-én elfogadott törvény a
regionális államigazgatásról az álamigazgatási funkciókat a vajdához, az
államigazgatás vezető tisztségviselőjéhez telepítette (Zieliński, 2013).
A háromszintű önkormányzati rendszeren belül a (gmina-powiat-województwo) a
lengyelországi önkormányzatok mindegyik szintje saját feladat- és hatáskörrel
rendelkezik. Nincs köztük hierarchikus kapcsolat, a vajda, az illetékes bíróságok
és az illetékes adóhatóságok felügyelete csupán a jogszerűségre, az eljárások
helyességére és a források hatékony felhasználására vonatkozik (Izdebski, 2015:
435-450).
Jelen tanulmány az önkormányzati szintek közül a helyi népszavazás és az
innovatív eszközök alkalmazásának gyakoriságát a községek vonatkozásában

.12 Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám ………………………… ……. …
tárgyalja, mivel ez a szint a közfeladatok széles körét látja el, és a leginkább
elfogadott a polgárok körében.
Helyi konzultációk és népszavazások Lengyelországban
Lengyelországban az alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló törvény
garantálja a részvétel jogának demokratikus alapelvét, meghatározza a jog
tartalmát és gyakorlásának törvényes feltételeit. Az önkormányzatokról szóló
1990-ben elfogadott jogszabály 5a. cikke kimondja, hogy „A törvényben
meghatározott kérdésekben és egyéb, a települések számára fontos ügyekben
konzultációkat lehet folytatni a község lakóival” (Ustawa, 1990: 5a cikk). A
települések területén kisebb egységek (pl. városrész, kerület) létesítésekor, valamint
a települések határainak megváltoztatása esetén a konzultáció kötelező (Ustawa,
1990: 4). Ezért viszonylag gyakran alkalmazott részvételi eszköz az egységek
létrehozását napirendre tűző nyilvános közösségi vita.
A lengyel önkormányzatok többféle nem kötelező részvételi mechanizmust is
alkalmaznak, a legnépszerűbbek közé tartozik a részvételi költségvetés. Bár már
évek óta működik – főként a nagyvárosokban –, fokozatosan veszíti el a lakosság
érdeklődését. A kiválasztott projektek többnyire életvitel-kérdésekre (pl.
játszóterek, kerékpárutak stb.) irányulnak, eredményességük azonban
nagymértékben függ a pályázók társadalmi tőkéjétől. Ezért a képzettebb és jobb
helyzetű közösségek gyakran „kiváltságosak” a folyamatban. Bár a helyi aktivisták
és szakemberek nagyra értékelik a részvételen alapuló költségvetés-tervezés szerepét
a helyi közösségben, a gyakorlatban nem sikerült elérni eredeti célját, azaz a
nyilvános közösségi viták, tanácskozások iránti érdeklődés fenntartását, az
állampolgári részvétel elfogadottságát, ezzel a várospolitika társadalompolitikai és
szakmapolitikai integráltságának növelését.
Számos településen léteznek szakosodott lakossági tanácsok. Közülük az idősügyi
tanács és az ifjúsági tanács a leggyakoribb. Szerepük azonban a gyakorlatban
általában csupán tanácsadói hatáskörre korlátozódik (Pawłowska, 2022). A
legnépszerűbb részvételi formák között találhatók még a nyilvános találkozók és a
polgárokkal folytatott nyílt online megkeresések. A bonyolultabb és átfogóbb
formák esetében különösen a “polgári panelek” egyre népszerűbbek a lengyel helyi
közösségekben, amelyek megvalósítására többek között már Gdańskban (2016-
ban és kétszer 2017-ben), Wrocławban (2021), Lublinban (2018), Poznańban

Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám 13.
(2021) is sor került. A részvételen alapuló költségvetés-tervezés kivételével (Madej,
2019) a konzultációk eredménye nem kötelező a helyi hatóságokra nézve,
ugyanakkor egy jó kormányzási gyakorlatnak tekinthetők arra nézve, hogyan kell
a lakossági döntéseket következetesen figyelembe venni és elfogadni (Jankowska,
2014: 17-19).
A demokratikus hatalomgyakorlás része, hogy az ország sorsát érintő legfontosabb
ügyek eldöntésében a polgárok közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessenek.
Az utóbbi évtizedekben világszerte megfigyelhető jelenség a népszavazások
számának növekedése. A helyi népszavazás a közügyekben való részvétel egyik
módja, lehetőség arra, hogy egy helyi közösség közvetlenül érvényesíthesse az
önkormányzáshoz való jogát, két választás közötti időszakban bármikor élhetnek
a polgárok ezzel a jogintézménnyel. A tendencia mélyebben fekvő társadalmi okai
a növekvő életszínvonal és képzettségi szint, az információs társadalom által
nyújtott széles körű tájékozódási lehetőségek, valamint az erősödő
individualizáció, amellyel együtt jár a hagyományos érdekképviseletek szerepének
csökkenése, valamint a polgárok növekvő igénye arra, hogy az őket érintő politikai
döntésekbe beleszóljanak.
A helyi népszavazások előfordulási gyakorisága, népszerűsége Európában
országonként eltérő, holott jelentőségük vitathatatlan, hiszen a választópolgárok
önkormányzati választások között is kifejezhetik véleményüket bizonyos
kérdésekről. A helyi népszavazásokat azok eredménye, kötőereje, célja alapján két
csoportba sorolhatjuk: kötelező és konzultatív jellegű. A kötelező népszavazás
esetén is két altípus képezhető: vannak olyan országok, ahol a népszavazási
eredmény kötelező a döntést hozó képviselő-testületre (francia, magyar, máltai,
német, spanyol, olasz és portugál szabályozás), és vannak olyanok is, amelyek
esetében a népszavazási döntés csak meghatározott feltétel bekövetkezése esetén
köti a képviselő-testületet (cseh, portugál és szlovák szabályozás).
Belgiumban a nem kötelező (konzultatív) helyi népszavazások egy 1995-ben
született jogszabályi előírás eredményeképpen előfordulhatnak, ezek azonban nem
túl gyakoriak. A konzultatív helyi népszavazás jogintézménye a finn jogban létezik,
de a kötelező népszavazás nem. Lettországban és Litvániában csak kötelező
referendum létezik, mind az ügydöntő, mind a konzultatív népszavazás ismert
Észtországban, Romániában 2004. óta létezik a helyi népszavazás intézménye, míg
Németországban közel 1 200 helyi referendumot tartanak évente. A szabályozást

.14 Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám ………………………… ……. …
illetően vagy törvényi rendelkezések rögzítik a helyi népszavazásra vonatkozó
szabályok megalkotásának lehetőségét (Bulgária, Olaszország, Litvánia,
Portugália) vagy önkormányzati rendeletek állapítják meg (Májerné Tábi, 2014:
70-72).
Arra kerestük a választ, hogy Lengyelországban a helyi önkormányzatok mennyire
élnek a népszavazások és más innovatív konzultációs eszközök alkalmazásának
lehetőségével? Mely témákban kerül sor ezen eszközök használatára? Mennyire
segítik elő a döntéshozatali folyamat legitimációját, hogyan járulnak hozzá a
polgárközeli kormányzás és a döntések legitimitása növeléséhez?
A helyi önkormányzat hatáskörébe tartozó ügyeket figyelembe véve a helyi
népszavazásoknak négy fő típusa van Lengyelországban:
• a községek szétválásáról, egyesítéséről vagy határainak
megváltoztatásáról szóló népszavazás, amely kötelező konzultációs
forma; az ilyen népszavazás eredménye nem kötelező a változtatásokról
végső döntést hozó hatóságok számára,
• a lakosok önkéntes adóztatásáról szóló népszavazás,
• népszavazás a helyi önkormányzatok (polgármester, tanács vagy
mindkettő) visszahívásáról,
• konzultatív népszavazások a község felelősségi körébe tartozó bármely
kérdésben.
A felsoroltak közül az utóbbi két típus fordul elő a leggyakrabban a helyi
önkormányzati rendszerben, a helyi önkormányzati választásokon megválasztott
testülettel és polgármesterrel szembeni bizalmatlansági szavazásként működnek.
5
Népszavazást a helyi lakosok kezdeményezésére lehet tartani, a kérelmet a
szavazásra jogosult helyi lakosok 10%-a írja alá. Fontos, hogy az indítvány egy
szervet érinthet, vagyis a polgármestert vagy a képviselő-testületet. Ha a lakosok
mindkét szerv visszahívásáról szeretnének szavazni, két külön indítványra van
szükség (Dolnicki, 2021: 101-106). Mindkét népszavazás esetében van korlátozó
5
A tartományi és vajdasági testületek felmentése ugyanazzal a mechanizmussal történhet, ahogyan
kinevezték – az adott tanácsban történő szavazással.

Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám 15.
rendelkezés, amely megtiltja a népszavazás megszervezését a választások után 10
hónapnál korábban, valamint a képviselő-testület megbízatásának lejárta előtt 8
hónappal. A jogalkotók azzal indokolták a döntést, hogy a túl gyakori népszavazás
zavarhatja az önkormányzat demokratikus működésének alapjait. A népszavazás a
helyi önkormányzati tisztségviselők elmozdításáról akkor érvényes, ha az érintett
szerv megválasztásakor megjelent szavazók legalább 3/5-e támogatja az indítványt.
2. táblázat: A helyi népszavazások száma Lengyelországban
Helyi népszavazás típusa
A népszavazások száma (2010-2018)
A helyi képviselő-testület/tanács visszahívása
59
A polgármester visszahívása
163
önkéntes adóztatás
4
Forrás: saját szerkesztés, a Lengyel Statisztikai Hivatal (https://stat.gov.pl/en) adatai, utolsó
hozzáférés: 2022. 10. 20.
Messze a legnépszerűbb a helyi képviselő-testület leváltásával kapcsolatos
népszavazás, különösen a polgármesterek visszahívása lett gyakran népszavazás
tárgya. Az egyszemélyes végrehajtó szervet 2002-ben vezették be
Lengyelországban, és az évek során egyre elfogadottabbá és fontosabbá vált. A
polgármesterek meghatározó politikai szerepet töltenek be a helyi közösség
irányításában, sőt néhányuk az országos politikában is jelentős befolyással
rendelkezik. Mivel személyesen felelnek a helyi közösség irányításáért, ezért
felelősséggel tartoznak minden sikerért és kudarcért.
Sok esetben szubjektív, személyes tényező is szerepet játszik a visszahívásra
irányuló népszavazásban, különösen a legnagyobb városokban, ahol a városvezető
ismert politikus, és ahol a politikai pártok aktívan részt vesznek a helyi
kormányzásban. A 2013. évi varsói népszavazás tipikus példája ennek a
mechanizmusnak, amelyben a polgármester politikai véleménye és álláspontja
nagyobb szerepet játszott tevékenyégének lakossági értékelésében, mint
tevékenységének tényleges megítélése. A népszavazás érvénytelen volt, messze
elmaradt a kötelező részvételi aránytól, ahogy a visszahívásra irányuló
népszavazások közel 90%-a is.

.16 Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám ………………………… ……. …
Konzultatív népszavazások
A konzultatív népszavazások arra szolgálnak, hogy a helyi önkormányzatok a
közösség véleményét kikérjék a helyi társadalom életét alapvetően befolyásoló
kérdésekben. Ellentétben azokkal a konzultációkkal, amelyek elsősorban az aktív
embereket mozgósítják vagy azokat, akik személyesen érintettek egy ügyben, ez a
típusú népszavazás egyértelműen minden lakoshoz szól. Ugyanakkor a
népszavazás korlátja, hogy csak az igen/nem válaszadásra ad lehetőséget, ahelyett,
hogy ösztönözne a mérlegelésre, az alternatívák megvitatására és a
kompromisszumkeresésre, elősegítve ezzel a decentralizált közösségi
döntéshozatalra épülő helyi demokrácia fejlődését.
Az alábbiakban két önkormányzati ciklus (2010-2014, 2014-2018) közötti
népszavazásokat elemezzük (a 2018-ban elkezdődő ciklust kizártuk, mivel az csak
2023-ban ér véget). Az adatokat a Lengyel Statisztika Hivatal adatbázisa, valamint
azon regionális hivatalos lapok forrásait felhasználva gyűjtöttük, ahol közzéteszik
a népszavazásokról szóló közleményeket és azok eredményeit.
a. Jogszabályi rendelkezések
A lengyel politikai rendszer támaszaivá váló helyi népszavazások nemzetközi jogi
rendelkezésekben gyökereznek. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája
(1985) felsorolja azokat a részvételi eszközöket, amelyeket a képviseleti
demokráciával együtt kell alkalmazni a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében
való gyakorlása során. A meghatározás alapján az önkormányzatiság fókuszában a
lakosság döntéshozatali folyamatokba történő bevonása áll. Ugyanakkor a Helyi
Önkormányzatok Európai Chartájának rendelkezései nem érintik a népszavazás
vagy a közvetlen állampolgári részvétel egyéb formáit.
Az állampolgárok helyi közéletben való részvételi jogának nemzetközi szintű
megerősítését jelenti a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája helyi közéletben
való részvételről szóló Kiegészítő Jegyzőkönyve (2009). Az 1(2) cikk értelmében a
helyi közügyekben való részvétel joga a helyi önkormányzatok feladat- és
hatáskörei gyakorlásának meghatározására és befolyásolására való jogot jelenti. Az
állampolgárok részvételének ösztönzésére irányuló eljárások és mechanizmusok
sokfélék lehetnek. A Kiegészítő Jegyzőkönyv 2. cikke rögzíti a helyi közügyekben
való részvételi jog gyakorlásához szükséges intézkedéseket, amelyek feltétele a helyi
önkormányzatok felhatalmazása arra, hogy lehetővé tegyék, ösztönözzék és
segítsék a részvételi jog gyakorlását. A helyi lakosság bevonására irányuló eljárások

Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám 17.
jelenthetnek konzultációs folyamatokat, helyi népszavazásokat és petíciókat,
valamint – ahol a helyi önkormányzat magas lakosságszámmal rendelkezik és/vagy
nagy földrajzi területen helyezkedik el – olyan polgárközeli intézkedések
megtételét, amelyek elősegítik, hogy a lakosság a hozzájuk legközelebb eső szinten
kapcsolódhasson be a helyi ügyekkel kapcsolatos konzultációkba, döntésekbe.
Az Európai Unió szabályozásában a Lisszaboni Szerződés (2009) és az Alapjogi
Charta (2000) révén az Európai Unió garantálja, hogy polgárai szavazati joggal
rendelkezzenek a lakóhelyük szerinti ország önkormányzati választásain. Bár a
rendelkezések nem vonatkoznak helyi népszavazásokra, a szavazati jogot az ilyen
konzultációkra kiterjesztő értelmezés életképesnek tűnik, és Lengyelországban
alkalmazzák is.
Lengyelországban a helyi közösségek részvételét a döntéshozatali folyamatokban
és a helyi szintű kormányzásban az Alkotmány rögzíti. A 170. cikk kimondja, hogy
„Az önkormányzattal bíró közösség tagjai népszavazáson keresztül dönthetnek a
közösségre vonatkozó ügyekben, ideértve a közvetlenül választott helyi
önkormányzati szerv felmentését” (Alkotmány, 1997). Törvény által előírt
kötelező helyi népszavazás nincsen, azt csak a lakosság vagy az illetékes szervek
megfelelő indítványára tartják meg.
A lengyelországi helyi népszavazások megszervezésének feltételeit a helyi
népszavazásokról szóló törvény (Ustawa, 2000) szabályozza. Konzultatív, vagyis a
helyi közösség véleményét kinyilvánító népszavazást bármely, a képviselő-testület
hatáskörébe tartozó ügyben lehet tartani, ha azt a községi választópolgárok
legalább 10%-a vagy a képviselő-testület kezdeményezi. A népszavazás akkor
érvényes, ha a részvételi arány meghaladja a szavazásra jogosultak 30%-át, bár az
önkormányzatok képviselő-testületei gyakran kijelentik, hogy a népszavazás
érvényességétől függetlenül is követnék a lakosság döntését.
b. Tényleges eredmények
A konzultatív népszavazások nem túl népszerűek, mivel meglehetősen drágák,
miközben nehéz az eredményes döntés meghozatalához elegendő számú szavazót
mozgósítani. A 2010-2014-es időszakban 27 konzultatív népszavazást tartottak,
ebből csak 10 volt kötelező, míg a 2014-2018-as ciklusban a 23 népszavazásból
12 volt kötelező. A tárgyalt időszakban a népszavazások fele sem érte el a 30%-os
részvételt, de a kötelezően elrendelt népszavazások esetében is ritkán jelent meg a

.18 Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám ………………………… ……. …
választásra jogosultak 50%-a (2010-2014-ben két, 2014-2018-ban három
alkalommal). Így a kötelező népszavazás legitimáló funkciója nem érvényesül még
akkor sem, amikor a nyerő opció támogatottsága rendszerint viszonylag magas
(2010-2014 között 17 esetben a leadott szavazatok több mint 80%-a azonos volt,
a 2014-2018 időszakban pedig 16 esetben). Ez a megoszlás egyértelműen stratégiai
döntéseket sugall a választók részéről: azok, akik azt remélik, hogy az elképzelésük
várhatóan támogatásra kerül részt vesznek a népszavazáson, míg akik úgy vélik,
hogy az általuk támogatott alternatíva veszíteni fog, azok inkább távol maradnak
a szavazástól, bízva abban, hogy az érvénytelen lesz, és ezzel elkerülik a népszavazás
nem kívánt eredményét.
A népszavazáson feltett kérdéseket lefedő tárgykörök az adott település sajátos
helyzetétől függően meglehetősen változóak, ennek ellenére több tágabb
kategóriába sorolhatók.
3. táblázat: Konzultatív népszavazásra benyújtott tárgykörök
Típus
Szám
2010-2014
Gmina
Szám
2014-
2018
Gmina
Községek határainak
megváltoztatása (beleértve
az egyesítéseket és
szétválásokat is)
6
Księżpol
Zielona Góra
Kamienica
Czerwionka-
Leszczyny
Kłobuck
Świerklany
4
Wojcieszów
Krasne (két alkalommal)
Supraśl
Zaklików
Megújuló
energiaforrásokhoz
kapcsolódó beruházások
5
Platerówka
Chąśno
Mokrsko
Lipno
Stepnica
0
Hulladék- és
szennyvízgazdálkodással
kapcsolatos beruházások
4
Bystra-Sidzina
Gołcza
Jaktorów
Wałbrzych
1
Końskowola
Atomerőmű elhelyezkedése
2
Gryfino
Mielno
0
Tömegközlekedés, és
közlekedésszervezés
2
Bochnia
Krakkó
0
A községi/városi őrség
felszámolása vagy
fenntartása
4
Czersk
Debrzno
Pszczyna
Wodzisław
Śląski
5
Brzeszcze
Jasło
Chojnice
Pelplin
Braniewo
A fővárost, Varsót
körülvevő nagyvárosi
0
6
Konstancin-Jeziorna
Legionowo

Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám 19.
agglomerációs egység
létrehozása
Nieporęt
Ożarów Mazowiecki
Podkowa Leśna
Wieliszew
Egyéb
4
Kotuń
Kosakowo
Chociwel
Ińsko
6
Wrocław
Baranów
Sędziszów Małopolski
Babiak
Nekla
Świdwin
Forrás: saját szerkesztés, a községi hivatalok által közzétett adatok alapján (a számok nem a
népszavazások számát jelentik, mivel egyes népszavazásokon több kérdés is szerepelt).
Megfigyelhető a lakossági döntésekben egyfajta szabályszerűség a 2010-2014
között időszakban. A választók két alkalommal utasították el az atomerőmű
megépítését, míg a megújuló energia objektumokról kiírt népszavazáson a lakosság
három esetben ellenezte a beruházást, és egyszer hagyta jóvá. Egy másik
alkalommal amikor a választásra jogosultak a községek védelmére felállított
egyenruhás őrség
6
fenntartásáról nyilváníthattak véleményt, négy alkalommal a
felszámolás mellett döntöttek, mivel elegendőnek ítélték az állami rendőrség
jelenlétét a településen. Ugyanakkor a 2014-2018 közötti időszakban öt
alkalommal került sor népszavazás kiírására a községi őrségről, amelyből négyszer
a felszámolást támogatók győztek. Érdekes módon abban az egyetlen esetben,
amikor a választók támogatták az állami rendőrség mellett működő őrség
fenntartását, ott a feltett kérdés az őrség felszámolása helyett az őrség fenntartására
irányult. „Támogatja-e a községi őrség fenntartását?” A kérdés feltevésének
módosításával elért eltérő végeredmény jelzi, hogy a kérdés megfogalmazása
jelentősen befolyásolja a választói magatartást és ezzel a döntés kimenetelét.
A 2014-2018-as időszak sajátos jellemzője a tiltakozó népszavazások sorozata volt
a központi kormányzat azon kezdeményezése ellen, amely célja a fővárost, Varsót
körülvevő nagyvárosi agglomerációs egység létrehozása volt. A koncepciót a
választók mind a hat alkalommal elutasították, minden alkalommal 90%-ot
meghaladó többséggel.
6
A településeknek joga van saját községi őrséget (straż gminna) vagy városi őrséget (straż miejska)
létrehozni, egy különálló, nagyon korlátozott hatáskörű rendőri erőt, amely kizárólag a település
területén működik.

.20 Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám ………………………… ……. …
Megállapítható, hogy Lengyelországban meglehetősen ritkák a helyi konzultatív
népszavazások, főként a népszavazási költségek és a kötelező érvénnyel bíró, erős
legitimitással rendelkező eredmények megszerzésének bizonytalan valószínűsége
miatt. A tárgyalt témák meglehetősen változatosak, habár sokat meg lehetne
oldani közülük ésszerű érvek mentén lefolytatott vitákkal, nem pedig egy egyszeri
szavazással.
Következtetések
A helyi demokráciában és a helyi szintű kormányzásban a részvétel kulcsfontosságú
szerepet tölt be. A helyi demokrácia a társadalmi innovációk és újfajta kormányzási
eszközök bevezetésének a színhelyéül szolgál. A helyi önkormányzatok képviselői
közül sokan arra törekednek, hogy növeljék a lakosság aktivitását, és javítsák a
döntéshozatali folyamatokat a polgárok minél nagyobb számának bevonásával,
ezzel is ösztönözve és elősegítve egyrészt érdekeik megfogalmazását, másrészt
növelve a meghozott döntések társadalmi elfogadottságát. Mindazonáltal a
konzultatív népszavazások, bár részvételi eszközöknek minősülnek, nem érik el a
kívánt eredményt. Nem vonzanak elég szavazót, így a népszavazáson alapuló
döntések nem támaszkodhatnak kellő mértékben a demokratikus participáció
legitimáló erejére. Nem ösztönöznek mérlegelésre és kompromisszumkeresésre,
ellenkezőleg, a nehéz témákat egyszerű igen/nem típusú, eldöntendő kérdésekre
redukálva inkább konfliktust, mint együttműködést serkentenek. Végül pedig
nem adnak elég teret a lakosoknak, hogy megszólalhassanak, kifejezhessék
érdekeiket és megfogalmazzák igényeiket. Mindezek következtében a helyi
önkormányzatok ritkán alkalmazzák az eszközt, és hajlamosak más
mechanizmusokkal helyettesíteni.
A tanulmányban elemzett hipotézist, miszerint a helyi közéletben való részvételre
vonatkozó jog érvényesítése érdekében a helyi önkormányzatoknak a
lehetőségeikhez mérten megfelelő időben és módon konzultációt kell folytatni, a
vizsgálatok nem igazolták kellő bizonysággal. A konzultatív népszavazás nem
terjedt el széles körben, ezért mint a lakosság és az önkormányzatok közötti
együttműködés eszköze nem hatékony. Mindazonáltal az eredmények ajánlás
értékkel bírnak a helyi politikusok számára.
Először, a helyi népszavazást egy szélesebb körű konzultációs mechanizmus
részeként, a különböző civil testületekkel és a tanulmányban megemlített
innovatív eszközökkel (részvételi költségvetés, nyilvános fórumok stb.)

Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám 21.
koordinálva szükséges alkalmazni annak érdekében, hogy minél több lakost meg
lehessen vele szólítani. Mindez három területen is előnyt eredményezhet: az aktív
szavazók számának növelése szempontjából, a lakosok véleménynyilvánításának
ösztönzése tekintetében, valamint a marginalizálódás veszélyének kitett lakosok
bevonásának esélye vonatkozásában is.
Másodszor, a választópolgárok teljes körű tájékoztatása a népszavazás lehetőségéről
és jelentőségéről. A nagyon alacsony részvétel arra utal, hogy a polgárok nagy része
még mindig nincsen kellőképpen tudatában annak, hogy a konzultatív
népszavazáson való részvétel lehetőséget ad számukra a helyi politikák
befolyásolására, és ezzel a döntések kimenetelére.
Harmadszor és az előző ponthoz kapcsolódva, a kérdések egyértelmű
megfogalmazása kiemelten fontos, mert befolyásolhatja az eredményeket.
Negyedszer, annak ellenére, hogy a népszavazások csupán fele eredményez olyan
döntést, amely köti a képviselő-testületet a döntéshozatal során, a helyi
önkormányzatoknak a jövőben nagyobb erőfeszítéseket kell tenniük annak
biztosítására, hogy az eredmények láthatóan tükröződjenek a képviselő-testület
munkájában. Ellenkező esetben a népszavazás elbátortalanítja a lakosokat az őket
közvetlenül érintő helyi közügyekben való részvételtől – ami negatívan fogja
érinteni a helyi közösségeket és a helyi önkormányzatokat egyaránt.
Fentiek konklúziója, hogy a lengyel önkormányzatok nyitottak a kormányzás
részvételi eszközeire, és a városi mozgalmak fejlődése lehetőséget jelez a helyi
közösségek igényeinek becsatornázására. A konzultatív népszavazásokat a település
különböző célcsoportjaival folytatott párbeszéd egyik elemeként kell kezelni.
Amint azt az innovatív részvételi eszközök népszerűsége is mutatja, egy jól
előkészített szavazás képes felkelteni a lakosság érdeklődését, és ösztönzőleg tud
hatni a részvételre.
Végül egy megjegyzés a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája Kiegészítő
Jegyzőkönyvéről (2009), amely olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek
garantálják a részvételi jogot a helyi önkormányzatok ügyeiben. A polgárok
közügyekben való részvétele, a participáció elve fontos hozzájárulást jelent a
demokrácia és a hatalom decentralizálása elvein alapuló önkormányzatok
működéséhez. A Kiegészítő Jegyzőkönyv célja, hogy a megfogalmazott normákkal
javítsa az állampolgárok helyi közéletbe történő bevonását, erősítse a helyi

.22 Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám ………………………… ……. …
közösséghez tartozás érzését, és segítsen annak tudatosításában, hogy az
állampolgárok részesei lehetnek a helyi közügyek alakításának. A dokumentum a
benne foglalt alapkövetelmények elismerésével védi a helyi közösségek részvételi
kormányzáshoz való jogát. Lengyelország azonban még nem csatlakozott a
Kiegészítő Jegyzőkönyvhöz, elodázva ezzel a szerződő fél azon kötelezettségét,
hogy olyan jogi szabályozást hozzon létre, amely megkönnyíti az állampolgárok
számára a helyi közügyekben való részvétel jogának gyakorlását.
Irodalomjegyzék
Alarcón, Paul – García-Espín, Patricia –Welp, Yanina – Font, Joan (2018): Influencing
politics with signatures? Models and experiences of local citizens’ initiative.
Ajuntament de Barcelone, Report, https://bit.ly/3TASk6p, utolsó hozzáférés:
2022.09.22.
Arnstein, Sherry R. (1969): A ladder of citizen participation. Journal of the American
Institute of Planners, 35(4): 216-224.
Beluszky, Pál (2003): Magyarország településföldrajza. Dialóg Campus Kiadó, Budapest.
Boulianne, Shelley – Chen, Kaiping – Kahane, David (2020): Mobilizing mini-publics:
The causal impact of deliberation on civic engagement using panel data. Politics,
40(4): 460-476. DOI: https://doi.org/10.1177/0263395720902982
CBOS (2020): Zaufanie społeczne. Komunikat z badań, No. 43., https://bit.ly/3gp8cuH,
utolsó hozzáférés: 2022.09.23.
CBOS (2021): Oceny działalności instytucji publicznych. Komunikat z badań, No. 38.,
https://bit.ly/3grzX5X, utolsó hozzáférés: 2022.09.23.
Council of Europe (1985): European Charter of Local Self-Government Strasbourg,
15.X.1985. European Treaty Series, CETS No. 122.
Council of Europe (2009): Additional Protocol to the European Charter of Local Self-
Government on the right to participate in the affairs of a local authority, CETS
No. 207.
Dacombe, Rod – Parvin, Phil (2021): Participatory Democracy in an Age of Inequality,
Representation. Journal of Representative Democracy, 57(2): 145-157.
DOI: 10.1080/00344893.2021.1933151
Dolnicki, Bogdan (2021): Samorząd terytorialny. Wolters Kluwer, Warszawa.
Floridia, Antonio (2017): From participation to deliberation. A critical genealogy of
deliberative democracy. ECPR Press.
Gendźwiłł, Asam – Żerkowska-Balas, Marta (2013): Polacy o samorządach. Opinia
publiczna u progu samorządowej kampanii wyborczej. Fundacja Batorego,
https://bit.ly/3eO1Swp, utolsó hozzáférés: 2022.09.21.
Izdebski, Hubert (2015): Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wolters
Kluwer, Warszawa.
Jankowska, Marta (2014): Budżet partycypacyjny. Ewaluacja. Instytut Obywatelski,
Warszawa.

Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám 23.
Kákai, László (2004a): Politikai kultúra és lokalitás. Századvég, XXXIII. (3): 65-96.
Kákai, László (2004b): Önkormányzunk értetek, de nélkületek. Pártok és civil szervezetek a
helyi társadalmakban. Századvég Kiadó, Budapest.
Kákai, László (2019): Útkereső önkormányzatok Magyarországon. Nemzeti Közszolgálati
Egyetem, Budapest.
Kaszkur, Alina (2020): Urban Lab as a Tool for Joint Management in Cities. Polish
Political Science Review, 8 (2): 37-46. DOI: 10.2478/ppsr-2020-0014
Király, Gábor (2012): Másképpen dönteni. A részvétel igénye és esélyei Magyarországon.
In: Pataki, György. – Fabók, Veronika – Balázs, Bálint (szerk.): Bölcs laikusok.
Környezet, részvétel, demokrácia Magyarországon. Alinea Kiadó – Védegylet –
ESSRG, Budapest, 11–34.
Madej, Małgorzata (2019): Participatory Budgeting in the Major Cities in Poland – Case
Study of 2018 Editions. Politics in Central Europe, 15(2): 257-277.
DOI:10.2478/pce-2019-0017
Májerné dr. Tábi, Renáta (2014): A közvetlen hatalomgyakorlás a helyi önkormányzatonál,
különs tekintettel a helyi népszavazásra. Nemzeti Közszolgálati Egyetem,
Közigazgatás-tudományi Kar, Budapest.
A Lengyel Köztársaság Alkotmánya (2016). In: Nemzeti Alkotmányok az Európai
Unióban. Wolters Kluwer Kft., Budapest.
Papagianni, Katia (2008): Participation and State Legitimation: In: Call, Charles T. –
Wyeth, Vanessa (ed.): Building States to Build Peace? A Critical Analysis. Lynne
Rienner Publishers, Boulder, 49-71.
Pataki, György (2007): Bölcs „laikusok”. Társadalmi részvételi technikák a demokrácia
szolgálatában. Civil Szemle, 4 (3-4): 144-156.
Patsias, Caroline – Latendresse, Anne – Bherer, Laurence (2013): Participatory
Democracy, Decentralization and Local Governance: the Montreal Participatory
Budget in the light of ‘Empowered Participatory Governance’. International
Journal of Urban and Regional Research, 37(6): 2214-2230. DOI: 10.1111/j.1468-
2427.2012.01171.x.
Pálné Kovács, Ilona (2008): Helyi kormányzás Magyarországon, Dialóg Campus Kiadó,
Budapest – Pécs.
Piper, Laurence (2014): How Participatory Institutions Deepen Democracy through
Broadening Representation. The Case of Participatory Budgeting in Porto Alegre,
Brazil. Theoria, 61(2): 50-67. DOI: 10.3167/th.2014.6113903
Pawłowska, Agnieszka (2022): Beyond Advising: The Representative Role of Advisory
Councils (The Case of Polish Cities). Polish Political Science Review, 1(10): 59-82.
DOI: 10.2478/ppsr-2022-0004
Schneider, Aaron (2003): Decentralization: Conceptualization and measurement. Studies
in Comparative International Development, 38: 32-56.
Sintomer, Yves – Herzberg, Carsten – Röcke, Anja (2008): Participatory Budgeting in
Europe: Potentials and Challenges. International Journal of Urban and Regional
Research, 32(1): 164-178. DOI: 10.1111/j.1468-2427.2008.00777.x
United Nations: Universal Declaration of Human rights (1948), https://bit.ly/3DlGBnh,
utolsó hozzáférés: 2022.09.12.

.24 Pólusok folyóirat — III. évf. 1. szám ………………………… ……. …
Ustawa o samorządzie gminnym (1990): Dziennik Ustaw z 1990, nr 16, poz. 95, ze
zmianami.
Ustawa o samorządzie województwa (1998a): Dziennik Ustaw z 1998, nr 91, poz. 576,
ze zmianami.
Ustawa o samorządzie powiatowym (1998b): Dziennik Ustaw z 1998, nr 91, poz. 578,
ze zmianami.
Ustawa o referendum lokalnym (2000): Dziennik Ustaw z 2000, nr 88, poz. 985, ze
zmianami.
White, Marcus (2021): A ladder-truss of citizen participation: re-imagining Arnstein’s
ladder to bridge between the community and sustainable urban design outcomes.
J. Design Research, 19(1-2-3):155-183.
Zieliński, Eugeniusz (2013): Administracja rządowa i samorządowa w Polsce. Wyższa
Szkoła Administracyjno-Społeczna, Warszawa.
Abstract
Referenda and other consultation tools in local decision-making processes in
Poland
The study addresses analysis of application of consultation tools in local decision-making processes
in Poland. Participation has become an important mechanism for improving efficiency and
legitimacy of governance. It is also frequently perceived as a tool to support democracy and oppose
populism. In Poland it is especially popular on local level, where the local government may have
positive influence on efficiency of the participation. Participation is meaningful only if it ensures
actual impact of residents on the implemented policies, because in reality it is sometimes restricted
to informing or even tokenism and pretended involvement. The study analyzes the topics covered
by the consultation processes, their importance in the settlements, and their impact on the policy
decisions.
Keywords: citizen participation, local government, consultations, referendum, Poland