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Avaliação de políticas públicas de educação ambiental: interfaces entre o Sistema MonitoraEA e a experiência do Ibama

Authors:

Abstract

Essa publicação é fruto do “Processo de Formação, Monitoramento, Avaliação e Comunicação sobre o Ciclo de Políticas Públicas no Contexto do Ibama”, realizado junto às servidoras e aos servidores do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). O processo realizado no período de novembro/2020 a janeiro/2022 foi promovido pela Secretaria Executiva da ANPPEA em parceria com o Comitê Intersetorial Permanente de Educação Ambiental (CIPEA) do Ibama.
Avaliação de Políticas Públicas
de Educação Ambiental:
interfaces entre o
Sistema MonitoraEA e a
experiência do Ibama
São José dos Campos
2022
Sobre a publicação
Essa publicação é fruto do “Processo de Formação, Monitoramento, Avaliação e Comunicação sobre o Ciclo
de Políticas Públicas no Contexto do Ibama”, realizado junto às servidoras e aos servidores do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). O processo realizado no período de
novembro/2020 a janeiro/2022 foi promovido pela Secretaria Executiva da ANPPEA em parceria com o Comitê
Intersetorial Permanente de Educação Ambiental (CIPEA) do Ibama.
A Secretaria Executiva da ANPPEA é formada pelas instituições
- Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE)
- Fundo Brasileiro de Educação Ambiental (FunBEA)
- Oca - Laboratório de Educação e Política Ambiental da ESALQ/USP
Organizadores do livro
Mariana Gutierres Arteiro da Paz
Maria Henriqueta Andrade Raymundo
Evandro Albiach Branco
Kelly Monaco Coletti
Simone Portugal
Celly Kelly Neivas dos Santos
Jakeline Borges de Souza
Isabela Kojin Peres
Projeto gráco e diagramação
Izabel Cristina Portugal / Pedro Luis Vieira
Revisão
Greta Benitez
Editores
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE)
Articulação Nacional de Políticas Públicas e Educação Ambiental (ANPPEA)
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama)
A13 Avaliação de políticas públicas de educação ambiental: interfaces entre o
Sistema MonitoraEA e a experiência do Ibama / organizadores, Mariana
Gutierres Arteiro da Paz, Maria Henriqueta Andrade Raymundo, Evandro
Albiach Branco, Kelly Monaco Colet ti, Simone Portugal, Celly Kelly Neivas
dos Santos, Jakeline Borges de Souza, Isabela Kojin Peres. – São José dos
Campos: INPE; ANPPEA; Brasília: IBAMA, 2022.
156p.
ISBN: 978-65-89159-02-5.
DOI: 10.5281/zenodo.7308252
1. Políticas públicas. 2. Educação ambiental. 3. Ibama. 4. MonitoraEA. I. Paz,
Mariana Gutierres Ar teiro da. II. Branco, Evandro Albiach. IV. Coletti, Kelly
Monaco. V. Portugal, Simone. VI. Santos, Celly Kelly Neivas dos. VII. Souza,
Jakeline Borges de. VIII. Peres, Isabela Kojin.
CDU: 35:502
Sumário
7 PREFÁCIO Klaus Frey
11 APRESENTAÇÃO Kelly Monaco Coletti
Celly Kelly Neivas dos Santos
Maria Henriqueta Andrade Raymundo
Evandro Albiach Branco
Mariana Gutierres Arteiro da Paz
PARTE 1
16 PROCESSO DE FORMAÇÃO COM Evandro Albiach Branco
O IBAMA NO CONTEXTO DO Mariana Gutierres Arteiro da Paz
SISTEMA MONITORAEA: Maria Henriqueta Andrade Raymundo
MEMÓRIAS E REFLEXÕES Celly Kelly Neivas dos Santos
Simone Portugal
26 A MULTIDIMENSIONALIDADE Maria Henriqueta Andrade Raymundo
DAS POLÍTICAS PÚBLICAS Evandro Albiach Branco
DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL
40 O IBAMA PASSOU POR AQUI Rogério G. Rocco

DO PRINCIPAL ÓRGÃO DO SISTEMA
NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
PARTE 2
56 POLÍTICA DE GESTÃO DA EDUCAÇÃO Jakeline Borges de Souza
AMBIENTAL DO IBAMA A PARTIR Cinara Cortez Cirilo
DO MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO Manoel Alessandro Machado de Araújo
Nicélio Acácio da Silva
Reynaldo Aben Athar
66 POLÍTICA DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL Aline Borges do Carmo
NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL Diara Maria Sartori
FEDERAL: AVALIAÇÃO E POTENCIALIDADES Fernanda Mayumi Takeda
Janaina de Sousa Cunha Motta Vieira
Liana Neves Salles Nascimento Silva
Luiz Fernando Suffiati
Mônica Balestrin Nunes
Paula Moraes Pereira
Silvana Silva Piombini
Telda Pereira Costa Lima
75 AVALIAÇÃO DE PROGRAMA DE EDUCAÇÃO Liana Neves Salles Nascimento Silva
AMBIENTAL DE HIDRELÉTRICAS: Luiz Fernando Suffiati
INDICADORES RELEVANTES
84 A FORMAÇÃO DE GESTORES AMBIENTAIS Luiz Otávio de Araujo Corrêa
MUNICIPAIS COMO INSTRUMENTO DE Mariana de Abreu Momesso
FORTALECIMENTO DO SISTEMA NACIONAL Christianne Lopes de Souza Sá
DE MEIO AMBIENTE
95 A POLÍTICA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO Jocelita Giordani Tozzi
AMBIENTAL NA GESTÃO DOS TERRITÓRIOS Maria José Colaço Rocha
COSTEIROS DO CEARÁ: CAMINHOS Thainan Silva Bornato
TRILHADOS E APRENDIZADOS
106 AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO DA Maria Helena Pereira de Sant Anna Filha
POLÍTICA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO Felipe Palma Lima
 Rosangela Daniel Areias de Laia
Eduardo Fiorentini Votta
Rodrigo André Gomes Cordeiro
117 A EXPERIÊNCIA DO IBAMA COM A Ana Rosa Marques
PRÁTICA DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL Cassiana Solange Moreira
NO MANEJO INTEGRADO DO FOGO Marco Antonio Teles Guedes
Maria Izolda Monte Cardoso
Ricardo Augusto Aires Lopes
126 POLÍTICA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO Aline Borges do Carmo
AMBIENTAL DO IBAMA FOCADA NA Daniel Porto Nogueira
PROTEÇÃO DA FAUNA SILVESTRE Fabiano Barbosa Pessoa
 Isis Akemi Morimoto
APRIMORAMENTO Thais Michele Fernandes
138 AUTORAS E AUTORES
148 COMISSÃO CIENTÍFICA
Prefácio
Klaus Frey
“Vivemos num mundo onde as preocupações são a nota domi-
nante.” Com essa frase, inicia o mais recente Relatório do Desen-
volvimento Humano 2021/22, lançado em setembro de 2022 pelo
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
A pandemia de Covid-19, a guerra da Ucrânia e também “tem-
peraturas recorde, incêndios e tempestades, cada um uma cam-
painha de alarme dos sistemas planetários cada vez mais dese-
quilibrados” (UNDP, 2022: 3) são consideradas manifestações de
um quadro de crises múltiplas. E, como consta no título desse
relatório, de “tempos incertos e vidas instáveis”.
O sistema econômico capitalista, baseado nos princípios de crescimento contínuo, maximização do
lucro, competitividade, exploração dos recursos humanos e naturais e de consumismo desenfrea-
do, princípios sustentadores de sua continuidade, mostrou-se altamente eficiente e eficaz para nos
proporcionar cada vez mais bens, comodidades, avanço tecnológico e, inclusive, aumento de nossa
expectativa de vida. No entanto, esses benefícios gerados distribuem-se de forma extremamente
desigual nas sociedades e também globalmente, com crescente intensidade a partir do início da pro-
pagação global do neoliberalismo, no final da década de 1970. Além disso, aumentaram progressiva-
mente as chamadas externalidades do processo econômico de tal maneira que, hoje, enfrentamos
não apenas uma crise ecológica global e climática, mas também uma crise do sistema capitalista.
Como consequência, uma crise de legitimidade da democracia liberal, gerando, por sua vez, polari-
zação social e política, aumento da violência e medo diante do futuro. Porém, resistência vem se for-
mando. Uma menina sueca, a partir de uma greve escolar em favor do clima global, desencadeia um
movimento global de ativistas ambientais jovens, desafiando governantes e corporações no mundo
todo, sendo seguida por outros movimentos, como Extinction Rebellion ou Scientist Rebellion - todos
eles buscando, com ações inovadoras, criativas e, às vezes, perturbadoras, provocar a sociedade e o
sistema político-econômico, alertando para uma catástrofe climática iminente. Isso aconteceu, pois,
apesar de todos os avanços da governança ambiental e climática das últimas décadas e das inúme-
ras cúpulas que se seguiram à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas,
aprovada na Rio 92, os governos têm se mostrado incapazes de tomarem as medidas necessárias
para uma efetiva reversão de um processo, o que, sem uma transformação radical, deve, como nos
alertam os relatórios periódicos do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas, acabar
em um colapso do sistema climático global, tornando inabitáveis significativos territórios do mundo.
Segundo estimativas científicas recentes, uma das consequências será um aumento dos refugiados
ambientais e climáticos no mundo entre um e 1,4 bilhão nos próximos 30 a 40 anos (Vince, 2022).
É nesse contexto de promissoras mudanças socioambientais em curso, mas, concomitantemente,
um agravamento da crise ecológica e climática e fortes resistências às tais mudanças por parte dos
atores dominantes, que se inserem as expectativas em relação à possível contribuição da Educação
Ambiental (EA), tanto para prover a conscientização ambiental da sociedade, indispensável para tor-
nar políticas ambientais mais competitivas nos processos políticos e eleitorais, como também para
tornar a sociedade e os cidadãos protagonistas efetivos da transformação para um mundo mais sus-
tentável. É muito oportuno, neste momento em que vivenciamos um grave desmonte das políticas
ambiental e climática no Brasil (Hochstetler, 2021 a e b), a publicação desse livro, que demonstra os
esforços contínuos por parte da sociedade civil e de setores do poder público – no caso, a Articula-
ção Nacional de Políticas Públicas de Educação Ambiental (ANPPEA) e o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) – de manter, apesar de todas as adversidades
políticas e econômicas atuais, as questões ambientais e climáticas na agenda do país, preocupados
com o meio ambiente e a sustentabilidade para a atual e as futuras gerações.
Vejo, portanto, quatro méritos fundamentais dessa coletânea. Primeiro, fundamenta, em termos
teórico-metodológicos, a educação ambiental como uma política pública, isto é, trata-a para além
da sua dimensão pedagógica; segundo, introduz uma ferramenta de análise de políticas de educação
ambiental, o Sistema MonitoraEA, uma plataforma tecnológica desenvolvida pela ANPPEA e que,
por meio de um conjunto de indicadores, permite monitorar e avaliar iniciativas e processos de educa-
ção ambiental – ou seja, além de ser um instrumento de acompanhamento para cada iniciativa espe-
cífica, permite realizar análises comparativas das experiências cadastradas no sistema, contribuindo
para um processo de aprendizagem coletiva sobre avanços e limitações das experiências de educação
8
ambiental. Em terceiro lugar, apresenta uma análise aprofundada e ampla das ricas experiências do
Ibama relacionadas à Política Institucional de Educação Ambiental – e, nesse contexto, demonstra a
aplicabilidade do sistema de monitoramento e avaliação da EA em diferentes áreas de atuação da or-
ganização, como licenciamento ambiental, geração de energia hidroelétrica, conservação e recupe-
ração ou gestão territorial, entre outras. Além disso, aborda temas mais amplos, transetoriais, como
a própria história institucional do Ibama e a política de gestão da EA, com ênfase no monitoramento
e na avaliação, como pano de fundo importante para compreender os avanços alcançados e também
os constrangimentos que dificultam tais avanços no âmbito do órgão. Um quarto mérito se refere
ao claro posicionamento quanto às dimensões político-democrática e ética-moral da educação am-
biental, que se expressa na perspectiva político-pedagógica adotada pelo sistema MonitoraEA e no
compromisso adotado pelos autores do livro com a base ético-moral da EA, ressaltando a necessida-
de de uma transformação dos valores de competitividade, individualismo e racionalidade instrumen-
tal para valores relacionados à cooperação, solidariedade, inclusão, empoderamento, reflexividade,
participação, criatividade e interdisciplinaridade. Essa exigência se apresenta como uma condição
fundamental para construir um futuro mais sustentável para o Brasil neste mundo de incertezas, de-
sigualdades e riscos em acelerada transformação.
Evidentemente, a educação ambiental precisa se expandir para além de instituições como o Ibama,
cujo papel e missão demandam a plena incorporação de valores socioambientais, perpassando toda
sua estrutura hierárquica. Espero que esse livro encontre muitos leitores engajados nos governos,
administrações públicas, organizações da sociedade civil e do setor privado, como também cidadãos
comuns, para que se tornem protagonistas da EA e para que a educação possa contribuir para “forta-
lecer agência e encorajar as pessoas de moldar seu próprio futuro” (UNDP, 2022: 187), favorecendo a
transição a uma sociedade mais sustentável e solidária, da qual tanto precisamos.
Referências
HOCHSTETLER, K. (2021a). Climate institutions in Brazil: three decades of building and dismantling clima-
te capacity. Environmental Politics, 30(sup1), 49-70. doi:10.1080/09644016.2021.195761
HOCHSTETLER, K. (2021b). O meio ambiente no governo Bolsonaro. In L. Avritzer, F. Kerche, & M. Marona
(Eds.), Governo Bolsonaro. Retrocesso democrático e degradação política (pp. 271-285). Belo Horizonte:
Autêntica.
UNDP. (2022). Human Development Report 2021-22. Uncertain times, unsettled lives: Shaping our futu-
re in a transforming world. Disponível em: http://report.hdr.undp.org.s3-website-us-east-1.amazonaws.
com/. Citação extraída da versão em português, ainda em processo de revisão: https://hdr.undp.org/sys-
tem/files/documents/global-report-document/hdr2021-22overviewptpdf.pdf. (acesso: 10/09/2022).
UNESCO. (2005). Década da Educação das Nações Unidas para um Desenvolvimento Sustentável, 2005-
2014: documento final do esquema internacional de implementação. Brasília: UNESCO.
VINCE, G. (2022, 18 Aug 2022). The centur y of climate migration: why we need to plan for the great uphea-
val. The Long Read. The Guardian. Disponível em: https://www.theguardian.com/news/2022/aug/18/cen-
tury-climate-crisis-migration-why-we-need-plan-great-upheaval
9
VOLTAR AO SUMÁRIO
Apresentação
Kelly Monaco Coletti
Celly Kelly Neivas dos Santos
Maria Henriqueta Andrade Raymundo
Evandro Albiach Branco
Mariana Gutierres Arteiro da Paz
A publicação “Avaliação de Políticas Públicas de Educação Ambiental:
interfaces entre o Sistema MonitoraEA e a experiência do Ibama” é
fruto do processo de formação, monitoramento e comunicação so-
bre o ciclo de políticas públicas de educação ambiental, desenvolvido,
entre novembro de 2020 e janeiro de 2022, pela Articulação Nacional
de Políticas Públicas de Educação Ambiental (ANPPEA), em parce-
ria e cooperação técnica com o Comitê Intersetorial Permanente de
Educação Ambiental (CIPEA) do Instituto Brasileiro do Meio Ambien-
te e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). O processo envolveu
a participação de 37 servidores e servidoras do Ibama, com atuação
em 16 Unidades Federativas localizadas nas cinco regiões brasileiras,
e contribuiu para a identificação, o monitoramento e a avaliação de
políticas públicas de educação ambiental executadas pelo órgão.
Considerando a urgência de se pautar a educação ambiental como política pública e o papel determi-
nante que as instituições desempenham no processo, entende-se que essa parceria é uma oportuni-
dade inigualável de pôr em prática a missão institucional da ANPPEA, que é contribuir para o forta-
lecimento das políticas públicas de educação ambiental (PPEA) de abordagem plural e multicêntrica.
Esse propósito vai ao encontro da missão institucional do Ibama: formular e implementar políticas
públicas visando a à proteção do meio ambiente e à promoção do desenvolvimento socioeconômico
sustentável1. Ao Ibama cabe, ainda, conforme previsto na Política Nacional de Educação Ambiental
(PNEA), lei federal nº 9.795/99, a responsabilidade de promover a educação ambiental, visto que é
um dos órgãos do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama).
Para além das missões e competências institucionais, a possibilidade de desenvolvimento do pro-
cesso formativo se apresentou como uma oportunidade de articulação e fortalecimento dos atores
envolvidos, considerando a utilização do Sistema Brasileiro de Monitoramento e Avaliação de Proje-
tos e Políticas Públicas de Educação Ambiental (Sistema MonitoraEA), formado por três pilares - um
conjunto de 27 indicadores, sistematizados a partir de oito dimensões; processos formativos dialógi-
cos; e uma plataforma digital para o monitoramento e a avaliação, cuja base de dados é construída
coletivamente por todos os atores que cadastram as informações pertinentes às políticas formuladas
e implementadas. Assim, a ANPPEA elaborou uma proposta formativa para o Ibama, a fim de i) con-
tribuir para a construção do conhecimento sobre o ciclo das políticas públicas de educação ambiental,
a partir das ações desenvolvidas pelo Ibama; ii) colaborar para o fortalecimento da educação am-
biental do Ibama, por meio dos indicadores do Sistema MonitoraEA; e iii) sistematizar e registrar as
políticas públicas desenvolvidas no âmbito do Ibama, de acordo com a estrutura dos indicadores, num
processo de coprodução de conhecimentos.
Essa publicação está dividida em duas partes. A primeira é composta por três capítulos, que se debru-
çam sobre aspectos teóricos e práticos relacionados às abordagens dialogadas ao longo do processo
de desenvolvimento dessa publicação.
A segunda parte apresenta oito capítulos elaborados pelos servidores do Ibama, a partir do processo
formativo vivenciado coletivamente.
O primeiro capítulo da publicação apresenta considerações reflexivas e dialógicas a respeito do pro-
cesso formativo realizado com as servidoras e os servidores públicos do Ibama. A partir de informa-
ções sobre a construção do Sistema MonitoraEA e dando ênfase à relevância do processo formativo
como um dos pilares desse sistema, o capítulo explica a dimensão pedagógica do monitoramento e a
avaliação de políticas públicas. Em seguida, Maria Henriqueta Andrade Raymundo e Evandro Albiach
Branco compartilham conceitos e referenciais de análise de políticas públicas; exploram a PNEA a
partir do ciclo de políticas públicas; e refletem sobre a policentricidade como implicação do problema
público que se pretende enfrentar com a formulação da referida política nacional, demarcando a exis-
tência de uma pluralidade de concepções e possibilidades de análises.
Como conclusão dessa primeira parte, Rogério G. Rocco nos apresenta uma descrição e uma análise
sobre o histórico do Ibama, resgatando processos e acontecimentos que antecederam sua criação,
bem como estruturas e atribuições do órgão e desafios e conflitos próprios de processos envolvendo
aspectos de gestão ambiental federal.
1 Sobre o Ibama (https://www.gov.br/ibama/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/sobre-o-ibama).
12
A segunda parte da publicação é inaugurada pelo capítulo “Política de Gestão da Educação Ambiental
do Ibama a partir do monitoramento e avaliação”, no qual as autoras e os autores Jakeline Borges de
Souza, Cinara Cortez Cirilo, Manoel Alessandro Machado de Araújo, Nicélio Acácio da Silva e Rey-
naldo Aben Athar analisam a política pública de caráter interno do Ibama, cuja missão é promover a
intersetorialidade e a transversalidade da educação ambiental, refletindo as potências e fragilidades
relacionadas à sua execução.
Na sequência, Aline Borges do Carmo, Diara Maria Sartori, Fernanda Mayumi Takeda, Janaina de
Sousa Cunha Motta Vieira, Liana Neves Salles Nascimento Silva, Luiz Fernando Suffiati, Mônica Ba-
lestrin Nunes, Paula Moraes Pereira, Silvana Silva Piombini e Telda Pereira Costa Lima, no capítulo
“Política de educação ambiental no licenciamento ambiental federal: avaliação e potencialidades”, con-
sideram a relevância do processo de monitoramento e avaliação para o fortalecimento da implemen-
tação da PPEA no âmbito dos processos de licenciamento ambiental, desde a fase prévia à operação
de empreendimentos.
Em “Avaliação de um programa de educação ambiental de hidrelétrica: indicadores relevantes”, os auto-
res Liana Neves Salles Nascimento Silva e Luiz Fernando Suffiati, a partir de um estudo de caso, com-
param normativas elaboradas pelo Ibama com indicadores do Sistema MonitoraEA, demonstrando a
relevância desses indicadores para a garantia de direitos de públicos afetados por empreendimentos
licenciados no âmbito do Ibama.
Luiz Otávio de Araujo Corrêa, Mariana de Abreu Momesso e Christianne Lopes de Souza Sá relatam a
experiência de implementação, monitoramento e avaliação da política pública de educação ambiental
para capacitação de gestores ambientais municipais, desenvolvida pela Superintendência do Ibama, em
Pernambuco, no capítulo “A formação de gestores ambientais municipais e os desafios do Sistema Nacional
de Meio Ambiente”, abordando desafios e potencialidades vivenciadas ao longo de sua execução.
No capítulo “Política Pública de Educação Ambiental na gestão dos territórios costeiros do Ceará: cami-
nhos trilhados e aprendizados”, as autoras Jocelita Giordani Tozzi, Maria José Colaço Rocha e Thainan
Silva Bornato discorrem sobre questões relacionadas ao monitoramento e avaliação da PPEA na ges-
tão dos territórios costeiros do Ceará, que têm o objetivo de contribuir com a gestão compartilhada
de recursos pesqueiros para a conservação ambiental e para o fortalecimento de territórios costeiros
cearenses e seus atores sociais locais.
Maria Helena Pereira de Sant Anna Filha, Felipe Palma Lima, Rosangela Daniel Areias de Laia, Eduar-
do Fiorentini Votta, Felipe Palma Lima e Rodrigo André Gomes Cordeiro, em Avaliação e monitora-
mento da Política Pública de Educação Ambiental no Ibama-SE”, utilizaram-se de análise documental e
de entrevistas com servidores do Ibama - SE para, num exercício de práxis, refletir sobre a execução
da PPEA que tem como objetivo a promoção do engajamento da sociedade na conservação, recupe-
ração e melhoria do meio ambiente.
Ao longo de “Política Pública de Educação Ambiental na gestão ambiental pública no manejo integrado
do fogo: resgate, implementação e perspectivas”, os autores Ana Rosa Marques, Cassiana Solange Mo-
reira, Marco Antonio Teles Guedes, Maria Izolda Monte Cardoso e Ricardo Augusto Aires Lopes com-
partilham uma análise sobre práticas de educação ambiental relacionadas ao Manejo Integrado do
Fogo, no âmbito do Programa de Brigadas Federais do Prevfogo/Ibama, dando ênfase à necessidade
de construção coletiva do conhecimento com os atores locais para realização do manejo adequado do
fogo, com planejamento e controle das práticas desenvolvidas, visando minimizar prejuízos socioam-
bientais decorrentes de queimadas.
13
Por fim, Aline Borges do Carmo, Daniel Porto Nogueira, Fabiano Barbosa Pessoa, Isis Akemi Mori-
moto e Thais Michele Fernandes, em “Política Pública de Educação Ambiental do Ibama focada na pro-
teção da fauna silvestre brasileira - uma proposta de aprimoramento”, apresentam o avanço no pro-
cesso de formulação de uma política pública de educação ambiental referente à proteção da fauna
silvestre, enfatizando a importância da articulação, do diálogo e da participação, e compartilham os
desafios relacionados.
Os esforços que culminaram nessa publicação objetivam, além de todo o exposto, comunicar, valo-
rizar e dar visibilidade às políticas de educação ambiental que são implementadas pelos servidores e
servidoras no cotidiano do Ibama, bem como apresentar o Sistema MonitoraEA - uma possibilidade
de registro e sistematização de experiências que podem ser consultadas por todos os atores inte-
ressados em PPEA no país. Assim, convidamos todos e todas a conhecerem as experiências trazidas
pelos servidores e servidoras do Ibama, com uma análise de suas Políticas Públicas de Educação Am-
biental, a partir da ótica dos pressupostos teóricos que aqui também apresentamos, e dos indicado-
res do Sistema MonitoraEA.
14
VOLTAR AO SUMÁRIO
PARTE 1
PROCESSO DE FORMAÇÃO COM O
IBAMA NO CONTEXTO DO SISTEMA
MONITORAEA: MEMÓRIAS E REFLEXÕES
Evandro Albiach Branco
Mariana Gutierres Arteiro da Paz
Maria Henriqueta Andrade Raymundo
Celly Kelly Neivas dos Santos
Simone Portugal
O ato de refletir é libertador porque instrumentaliza o educador no que ele
tem de mais vital: o seu pensar. Educador algum é sujeito de sua prática se não
tem apropriado a sua reflexão, o seu pensamento. Não existe ação reflexiva que não
leve sempre a constatações, descobertas, reparos, aprofundamento. E, portanto,
que não nos leva a transformar algo em nós, nos outros, na realidade.
Madalena Freire, 2011
Introdução
O Sistema Brasileiro de Monitoramento e Avaliação de Projetos e Políticas Públicas de Educação Am-
biental - MonitoraEA foi idealizado e criado a partir da concepção de políticas públicas de educação
ambiental multicêntricas, com a possibilidade de estruturas articuladas em redes e que podem ser
realizadas não apenas por governos, mas, também, por uma diversidade de organizações não gover-
namentais (SECCHI, 2013; RAYMUNDO et al., 2019).
Construído em um amplo processo participativo entre 2015 e 2019, o Sistema MonitoraEA está es-
truturado por meio de três pilares articulados, sendo eles: um conjunto de indicadores; ferramentas
tecnológicas com uma plataforma digital; e processos educadores.
Vislumbrando contemplar o universo de possibilidades de políticas públicas de educação ambiental, o
pilar de processos educadores é essencial para contribuir nos diálogos, nas reflexões e na construção
de conhecimentos sobre os pressupostos teórico-práticos do monitoramento e da avaliação, bem
como na articulação a partir dos territórios, aspecto imprescindível para a capilarização do sistema e
identificação de oportunidades e sinergias entre os diversos proponentes destas políticas.
Traçando uma breve retrospectiva, o processo desenvolvido para se chegar ao Sistema MonitoraEA
foi demarcado em 2014 com o Simpósio de Políticas Públicas de Educação Ambiental para Socieda-
des Sustentáveis, realizado pela Oca - Laboratório de Educação e Política Ambiental da Escola Supe-
rior de Agricultura Luiz de Queiroz, da Universidade de São Paulo (ESALQ/USP) que promoveu um
16
diagnóstico participativo de âmbito nacional sobre as lacunas, demandas, potencialidades e sinergias
das Políticas Públicas de Educação Ambiental (PPEA).
Dentre os encaminhamentos do Simpósio estavam a criação da Articulação Nacional de Políticas Pú-
blicas de Educação Ambiental (ANPPEA) e de uma plataforma digital com indicadores para monito-
rar e avaliar projetos e políticas de educação ambiental. Deste modo, no ano de 2015, em um evento
público realizado pela Oca/ESALQ/USP1, a ANPPEA foi criada com a missão de fortalecer as PPEA a
partir de indicadores, monitoramento, avaliação e estratégias de sinergias diversas. Para dar mate-
rialidade às ações foi estabelecida sua secretaria executiva formada, naquele momento, pelo Minis-
tério do Meio Ambiente (MMA), Ministério da Educação (MEC), Oca/ESALQ/USP, Fundo Brasileiro
de Educação Ambiental (FunBEA); Centro de Ciências do Sistema Terrestre do Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (CCST/INPE) e o Instituto Engajados. Hoje é composta pela Oca/ESALQ/USP,
Fundo Brasileiro de Educação Ambiental (FunBEA) e LADIS/DIIAV/INPE2.
Registra-se que a ANPPEA nasceu como “fruto de processos históricos de resistência do campo da
EA, firmando-se e auto afirmando-se como política pública capaz de contribuir para a emancipação,
a autonomia e a transformação do status quo, que se esvai pelo sistema de sociedade dominante”
(RAYMUNDO et al., 2019, P. 28).
Com a ANPPEA em ação, a trajetória avançou para o processo par ticipativo de construção do Sistema
Brasileiro MonitoraEA, contando com o engajamento de inúmeras organizações do poder público,
sociedade civil e setor privado como articuladores regionais capilarizados em todo país. Este processo
foi demarcado na publicação do caderno de indicadores do Sistema, lançado em dezembro de 2018
e pelo lançamento da primeira versão da plataforma do mesmo, em novembro de 2019, ambos em
Brasília/DF.
Nessa breve retrospectiva, salienta-se que o Sistema MonitoraEA se estabeleceu por meio de um
processo participativo no qual a formação dialógica teve papel central, com sua perspectiva teóri-
co-prática de problematização da realidade vivenciada nos territórios e contextualizada no cenário
político do país.
Após o lançamento do Sistema, a ANPPEA segue empenhada para aprofundar e desenvolver no-
vos processos formativos com a pluralidade de atores formuladores e implementadores de políticas
públicas de educação ambiental em todo o país. Nesse contexto, foi estabelecida uma cooperação
técnica entre ela e o Comitê Intersetorial Permanente de Educação Ambiental (CIPEA) do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), com propósito de realizar
o “Processo de formação, monitoramento e comunicação sobre o ciclo de políticas públicas de edu-
cação ambiental do Ibama” buscando contribuir para o fortalecimento da educação ambiental deste
órgão ambiental.
Desenvolvido entre novembro de 2020 e janeiro de 2022, o processo formativo contou com a par-
ticipação de 37 servidoras(es) públicas(os) do Ibama de todas as regiões do país, sendo os mesmos
lotados nos seguintes setores: Núcleos de Educação Ambiental (NEA) e Núcleos de Licenciamento
das Superintendências Estaduais (SUPES); Diretoria de Licenciamento Ambiental (DILIC); Centro de
1 Realizado pela Oca - Laboratório de Educação e Política Ambiental da ESALQ/USP.
2 LADIS - Laboratório de Análise e Desenvolvimento de Indicadores para a Sustentabilidade do DIIAV/INPE - "Após a
reestruturação proposta pela PORT/MCTI Nº 3.446, de 10/09/2020, o CCST passa a ser denominado DIIAV - Divisão
de Impactos, Adaptação e Vulnerabilidade".
17
Triagem de Animais Silvestres (CETAS); Centro Nacional de Prevenção e Combate aos Incêndios Flo-
restais (Prevfogo); Centro Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente (Cenima) e Ouvidoria,
destacando-se que alguns participantes destes setores integram o CIPEA. Em razão do período de
isolamento decorrente da pandemia de Covid-19, o processo aconteceu de forma remota, com en-
contros síncronos e assíncronos, totalizando uma carga horária de 160 horas/atividades.
A realização deste processo formativo enfatiza a relevância nacional histórica que este órgão
federal representa para as políticas públicas de educação ambiental. Criado pela Lei nº 7.735/89,
como uma autarquia vinculada ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), o Ibama é integrante do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) o qual tem o dever de realizar Educação Ambien-
tal (EA) conforme previsto na lei federal 9795/99 da Política Nacional de Educação Ambiental
(PNEA).
Entre 1989 e 2007, a educação ambiental do Instituto passou por momentos de fortalecimento inter-
no e de colaborações em marcos relevantes de construção e manutenção das PPEA no Brasil. Desta-
ca-se a criação dos NEAs capilarizados por todo país, bem como eventos relevantes dos quais o lócus
da educação ambiental do Ibama foi protagonista, dentre eles, sua participação ativa nos preparati-
vos da Rio-92; a colaboração para a criação das Comissões Interinstitucionais de Educação Ambiental
(CIEAs); colaboração e assessoria na redação da Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA)
junto aos parlamentares e, a contribuição na construção de programas estaduais de Educação Am-
biental. Em 2007 a educação ambiental dentro do órgão passou por desafios, pois a então Coordena-
ção Geral de Educação Ambiental (CGEAM) foi extinta.
A retomada das ações articuladas da EA no Ibama se evidencia em 2016 com a criação do CIPEA, um
comitê que tem a coordenação hospedada e apoiada pelo Cenima e com representantes de todas as
unidades do Ibama. Até o primeiro semestre de 2022 esse Comitê funcionava como o ponto de con-
vergência da EA do Ibama, mas, hoje, a EA do Instituto conta com o Núcleo de Programas de Educa-
ção Ambiental (NEA/Cenima), um locus específico para realizar o papel de articulador e apoiador da
EA em todo o órgão.
O Ibama é, também, parte da história da ANPPEA e do Sistema MonitoraEA. Esteve desde o início
dos debates em 2014, quando da realização do Simpósio de Políticas Públicas de Educação Ambien-
tal, participando tanto da organização como da execução do evento (MORIMOTO et al., 2019).
Por meio das articulações do CIPEA houve uma mobilização para que o Ibama participasse de todas
as oficinas regionais no Brasil de construção do Sistema MonitoraEA, além de oficinas e rodas de
conversa específicas com servidoras e servidores do órgão, presentes tanto no lançamento dos indi-
cadores como no da própria plataforma MonitoraEA (MORIMOTO et al., 2019).
Portanto, a formação realizada pela ANPPEA teve uma intencionalidade político-pedagógica de dar
continuidade à cooperação técnica estabelecida, aos diálogos e processos formativos anteriores, bus-
cando contribuir para o fortalecimento das políticas de educação ambiental.
O presente capítulo tem o objetivo de tecer e compartilhar reflexões geradas em um exercício de me-
ta-análise realizado pela equipe pedagógica da ANPPEA a respeito desta formação. Tal análise utili-
zou-se de referências de grupo focal (MINAYO, 2004), de processos de sistematização de experiência
(HOLLIDAY, 2006) e da relevância do registro e da reflexão (FREIRE, 2011).
Os pontos focais do diálogo, nos quais está estruturado este capítulo passaram por questões
como: i) Qual a relevância do processo formativo como um dos pilares do Sistema MonitoraEA?;
18
ii) Quais foram os caminhos pedagógicos norteadores do processo formativo com o Ibama? ; e
iii) Quais os desafios e aprendizados obtidos pela equipe pedagógica? A seguir, apresentamos o
resultado das reflexões coletivas.
O Monitoramento e a Avaliação na perspectiva político-pedagógica
Falar em avaliação e monitoramento de políticas públicas extrapola a área da educação ambiental,
pois, demanda um arcabouço teórico presente nas áreas de ciência política, gestão pública, econo-
mia, entre outras. A aproximação entre diferentes campos de conhecimento implica novos desafios
- teóricos, conceituais e metodológicos, neste caso, materializados nos instrumentos de monitora-
mento e avaliação de PPEA desenvolvidos pelo Sistema.
Compreendemos, portanto, que a formação cumpre um papel essencial, criando alicerces para o mo-
nitoramento e a avaliação de fato ancorados nas premissas e bases conceituais e teórico-práticas
adotadas pelo Sistema. É possível, nesse sentido, afirmar que estes processos, além de se constitui-
rem intimamente respaldados na dimensão pedagógica, avançam em direção a uma compreensão
interdisciplinar de seu objeto de análise (a política pública).
A dimensão pedagógica do Sistema MonitoraEA tem, entre suas funções, o propósito de romper a
barreira do cientificismo e trazer a discussão das políticas para o cotidiano. Processos de monitora-
mento e avaliação, da forma como concebidos dentro do Sistema, abrem um panorama reflexivo,
crítico e dialógico sobre a práxis das ações decorrentes das PPEA.
Na formação com o Ibama nota-se que, em primeiro lugar, o espaço dialógico propiciou trocas sobre
as angústias e esperanças de cada sujeito envolvido a respeito do cenário político atual, das condições
de trabalho, das expectativas com as políticas de educação ambiental. O processo todo foi envelo-
pado pelo foco da escuta sensível, o que o converteu em um espaço acolhedor para participantes e,
para os próprios facilitadores/equipe pedagógica. Esta característica estimulou em cada servidora e
servidor público um movimento de interpretação crítica da política com que estão envolvidos como
implementadores e/ou formuladores.
Outro ponto de destaque é a opção por processos, na medida do possível, coletivos, plurais e colabo-
rativos, no contexto da dimensão pedagógica do MonitoraEA. O Sistema atua sempre fomentando
a lógica coletiva, por meio da formação de comunidades dentro da sua plataforma digital para o mo-
nitoramento e a avaliação. Tal lógica, obviamente, se desdobra e tem rebatimento nos processos de
aprendizagens promovidos dentro do sistema.
É possível perceber a materialização deste aspecto na formação aqui abordada,a partir da iden-
tificação de proximidades/afinidades territoriais e/ou temáticas, que levaram à composição de
grupos, em um contexto baseado em trocas de experiências e saberes, que tornaram o apren-
dizado de fato coletivo, dialógico e afetivo, superando aspectos meramente técnicos, teóricos e
aplicados.
A perspectiva político-pedagógica do monitoramento e avaliação das PPEA trazida pelo Sistema
MonitoraEA está alicerçada no compromisso coletivo de transformação da realidade em direção à
transição para sociedades sustentáveis (SPETH, 1992), pautado pelo questionamento de velhos para-
digmas, “para que o novo possa emergir e se consolidar” (TROVARELLI, BATTAINI E SORRENTINO,
2021, p. 53), em direção à alternativas e iniciativas criativas e inovadoras. Sendo assim, estamos nos
19
referindo à articulação permanente entre processos (coletivos) reflexivos dentro do contexto do mo-
nitoramento e avaliação, considerando as várias dimensões da política pública.
O sistema MonitoraEA se constitui pedagógico à medida que seus três pilares (indicadores, pla-
taforma e processos educadores) se articulam e acolhem a diversidade de políticas públicas de
educação ambiental, independente do protagonista ser governamental ou não governamental,
e, independente do nível e da escala de atuação.
Cada um dos três pilares, embora inter-relacionados e interdependentes, atuam em uma dimensão pró-
pria e, assim, podem ser compreendidos a partir de uma abordagem pedagógica específica. Os indica-
dores apontam caminhos para políticas serem compreendidas, revisadas e aprimoradas; a plataforma,
por meio de suas técnicas e ferramentas tecnológicas, dão transparência às políticas cadastradas, es-
timulam a diversidade de atores a se conectarem formando comunidades colaborativas; enquanto os
processos educadores atuam na integração e contínuo aperfeiçoamento dos primeiros pilares.
Tratar monitoramento e avaliação numa abordagem político-pedagógica se faz necessário para que
possamos diminuir cada vez mais aquilo que separa o discurso da prática como recomendado por
Paulo Freire (1982, 1992, 1996).
Deste modo, do ponto de vista do MonitoraEA, monitoramento e avaliação podem ser considerados
como instrumentos político-pedagógicos, se tiverem como pressupostos processos democráticos
participativos, críticos, inclusivos, plurais, coletivos, afetivos e contextualizados na realidade social,
histórico, cultural, econômica, política, ecológica.
Dos caminhos percorridos
Dentro de uma abordagem qualitativa, que se orienta pela produção de ideias e pensamentos, com
ênfase no papel da subjetividade (GONZÁLEZ REY, 2005) e na participação (BARBIER, 2004), con-
siderando que as pessoas de um grupo estão mais aptas a conhecerem sua realidade do que os que
estão fora dela, os caminhos percorridos ao longo da formação permearam os elementos de: escu-
ta sensível, práxis, participação, coprodução, comunicação e memória dialogada e sistematizadora.
Elencadas como diretrizes centrais no exercício dialógico da meta-análise com o grupo focal, o diálo-
go e a participação (individual e coletiva) compõem, associados com os demais acima mencionados,
o modelo pedagógico idealizado e praticado durante o processo formativo com o Ibama.
Juntamente com o diálogo, a escuta sensível permitiu uma integração do grupo e a participação ativa
de servidoras(es). Freire (1982) reflete sobre o falar dialógico, que é aquele que se fala “com” e não
“a”, e é nessa fala que se pautam o diálogo, a escuta e a participação, com a possibilidade de se pensar
sozinho e, também, de se refletir e dialogar em grupo.
As dimensões coletiva e participativa são par tes inerentes à lógica do processo formativo. Uma meto-
dologia utilizada, que exemplifica essas dimensões, foi o diagnóstico participativo que propiciou uma
leitura crítica da realidade do Ibama a partir das suas políticas de EA.
A formação gerou a identificação, organização e sistematização das ações, por meio de uma imer-
são na reflexão do contexto institucional do órgão e das suas práticas e PPEA implementadas, esti-
mulando um aprofundamento do conceito de políticas públicas e o empoderamento de servidoras e
servidores envolvidos. Podemos considerar que o processo formativo trouxe a própria organização do
trabalho da gestão ambiental pública do Ibama como o seu fazer pedagógico.
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O processo de registro crítico das práticas de EA do Ibama, propiciou, ao mesmo tempo, a sistematiza-
ção da experiência (HOLLIDAY, 2006; TROVARELLI, 2019), feita pelos sujeitos envolvidos com a media-
ção da equipe pedagógica facilitadora, e o exercício de monitoramento e avaliação das PPEA das quais
são executoras e executores. Isso permitiu a compreensão do papel de cada um/uma como executor(a),
formulador(a) e promotores(as) de PPEA, propiciando a autovalorização e a ressignificação de suas ati-
vidades. Neste contexto, compreende-se que esse movimento de reconhecimento e valorização das
servidoras e servidores públicos que estão de fato à frente das políticas públicas de educação ambiental
da instituição, além de auxiliar no empoderamento, como já mencionado, fortalece a própria PNEA.
A coprodução foi outro elemento que permeou o processo formativo. A construção colaborativa se
deu nos registros das práticas dos participantes, na sistematização de experiências das PPEA, na ava-
liação e no monitoramento das PPEA (na plataforma e discutida em capítulos da presente publica-
ção). Deste modo, esta publicação integra o processo de coprodução e também, é um meio de comu-
nicar o que foi vivenciado e produzido, dando visibilidade para a sociedade sobre a atuação do Ibama
no contexto da PPEA, que visa alcançar tanto participantes da formação, quanto o público externo.
A comunicação interna - oral, escrita e virtual - valeu-se de vários instrumentos e recursos, como o
Ambiente Virtual de Aprendizagem (AVA), na plataforma Moodle, com os registros das atividades
pedagógicas, reflexões individuais e coletivas, estimulando a interação, além de gerar uma produção
coletiva de conteúdos em que todas e todos poderiam ser protagonistas.
A intencionalidade pedagógica colocada pela ANPPEA no processo formativo realizado, esteve impreg-
nada da concepção de ensino-aprendizagem, no qual buscamos criticamente nos alimentar de diálogos
e partilhas entre todas e todos e pelos conhecimentos dos servidores e das servidoras do Ibama que de-
monstravam suas paixões pelo Órgão e pela Educação Ambiental. Portanto, consideramos fundamen-
tal o exercício de meta-análise para que pudéssemos refletir sobre as práticas educadoras da ANPPEA.
Desafios e aprendizados para a ANPPEA
Considerando todo o rico e intenso processo realizado e as premissas que fundamentam o monito-
ramento e a avaliação do Sistema MonitoraEA, compreendemos como oportuno produzir uma aná-
lise crítica por parte da equipe pedagógica facilitadora, buscando dar materialidade aos produtos e
aprendizados gerados, bem como, sistematizar e registrar os pontos positivos e as dificuldades en-
contradas. Nesse sentido, as estratégias reflexivas e críticas fomentadas são internalizadas - em pro-
cessos de meta-avaliação - gerando novos resultados para o próprio Sistema.
Este processo interno de reflexão é aderente com a própria dimensão pedagógica da práxis. Madale-
na Freire diz que o ato de refletir é uma apropriação do pensamento e esta apropriação, esta reflexão,
é o que liberta e instrumentaliza a educadora, o educador (FREIRE, 2011). A memória, quando re-
gistrada de forma dialogada e reflexiva, gera outras iniciativas, fortalece práticas positivas em anda-
mento e aumenta a potência de ação.
Olhar, refletir e sistematizar experiências vividas é um ato de resistência, pois nas palavras de Mada-
lena Freire:
Não fomos educados para olhar pensando o mundo, a realidade, nós mesmos. Nosso olhar
cristalizado nos estereótipos produziu em nós paralisia, fatalismo, cegueira. Para romper esse
modelo autoritário, a observação é a ferramenta básica neste aprendizado da construção do
olhar sensível e pensante (FREIRE, 2011, s.p.).
21
Optou-se por um exercício reflexivo coletivo, baseado em diálogos dentro de um grupo focal, consi-
derando que o olhar coletivo para uma experiência vivida, permite aprofundar e enriquecer as refle-
xões, por sua própria característica dialógica, promovendo intercâmbio das percepções e incluindo
todos os participantes como sujeitos do processo, com o objetivo de conhecer a realidade para sua
transformação (HOLLIDAY, 2006).
A construção desta memória dialogada, construída em um momento posterior à conclusão da for-
mação desenvolvida, permitiu um olhar para o todo, trazendo compreensões do quão significativa
se mostrou esta experiência, tanto do ponto de vista da relevância de suas políticas, quanto para o
próprio Sistema MonitoraEA.
Atentando-se aos pontos conjunturais, um primeiro desafio presente desde o planejamento da for-
mação partiu da necessidade de adaptação perante a pandemia da Covid-19, sendo preciso reali-
zá-la integralmente virtual. Esta condição modulou todo o processo, indicando restrições, limites e
oportunidades. Outro ponto sensível foi o contexto político brasileiro e, em específico, o cenário de
fragilização das políticas ambientais no país, com influências diretas na atuação dentro do campo da
Educação Ambiental3.
Quanto à diversidade territorial e cultural da atuação do Ibama, instituição de abrangência nacional,
que lida de forma rotineira com realidades diferentes nas diversas regiões é, tanto um fator enrique-
cedor das discussões como pode, dependendo do contexto, apresentar algum desafio maior.
Outro ponto desafiador foi o tempo total da formação, que abarcou o período de um ano, com en-
contros mensais. Ainda, é importante destacar que, após a conclusão do processo formativo, os/as
participantes seguiram envolvidos(as) e engajados(as) por um período adicional de cerca de seis me-
ses para a elaboração dos manuscritos que resultaram nos capítulos que são apresentados na parte
2 desta publicação. Processos mais longos exigem maiores esforços por parte da equipe facilitadora
em manter o engajamento. Nesse aspecto, salienta-se a boa adesão e engajamento dos servidores
e servidoras até a conclusão da formação, destacando-se que os elementos pedagógicos e técnicas
metodológicas como trabalhos em grupos e escuta sensível permitiram que houvesse um clima cons-
tante de apoio recíproco entre os(as) participantes, favorecendo que todos e todas pudessem chegar
juntas ao final do processo.
Um último ponto avaliado foi a interação com as ferramentas de tecnologia empregadas na forma-
ção, em específico o Ambiente Virtual de Aprendizagem e a plataforma MonitoraEA. Constataram-
-se dificuldades iniciais de alguns participantes em identificar as características de cada uma das fer-
ramentas e operá-las, entretanto avaliou-se que foi possível equacionar as diferentes situações, por
meio do suporte individual permanente oferecido pela equipe de facilitação. O uso da plataforma
do sistema MonitoraEA durante a formação propiciou, adicionalmente, que os participantes contri-
buíssem para a melhoria de vários elementos da plataforma, desde os textuais dos indicadores, até
sugestões sobre funcionalidades do sistema.
Pensar nos desafios e aprendizados que o processo formativo com o Ibama proporcionou à ANPPE A ou,
mais especificamente, à sua equipe pedagógica, nos remete a Brandão (2002, p. 304), quando diz que
aprender significa “o crescimento da capacidade de integrar em esferas múltiplas da inteligência e da
sensibilidade, redes de saberes e tessituras complexas de significados, de valores e também de afetos”.
3 Este contexto pode ser melhor compreendido no “Dossiê sobre o desmonte das Políticas Públicas de Educação Am-
biental na gestão do Governo Federal (2019/2022)” organizado por Rosa, Sorrentino e Raymundo, 2022.
22
Neste sentido, podemos afirmar que entre desafios e aprendizados, a caminhada posicionou os par-
ticipantes - servidoras e servidores do Ibama e equipe de facilitação da ANPPEA - em um ato político-
-pedagógico de ousadia e esperança. Ousadia por nos comprometermos com um extenso processo
formativo sem orçamento para viabilizá-lo e em um contexto político de desmonte. Esperança, na
busca contínua por pensar e implementar alternativas criativas e inovadoras para viabilizar o necessá-
rio movimento de mudança, de intervenção, de geração de impactos socioambientais positivos, por
meio do fortalecimento das PPEA.
Para a ANPPEA, ter enfrentado suas fragilidades internas e riscos externos foi um aprendizado que
faz parte dos sonhos coletivos e, “para tornar concreto um sonho político obriga-o a experiências
arriscadas, mas se você não passa por essas experiências, então não permite que seu sonho se torne
realidade” (FREIRE & SHOR, 1986, p. 69).
Vivenciamos assim o constante equilíbrio da ousadia e da esperança compreendendo que processos
formativos são essenciais para avançarmos no ciclo das políticas públicas de educação ambiental, ou
seja, desde a percepção do problema público, formulação, implementação até o monitoramento e a
avaliação. Portanto, um dos grandes aprendizados é que diante das ameaças e dos medos é preciso
persistir nas convicções de construir sociedades sustentáveis e, para isso, é necessário caminhar, mes-
mo que não seja em um contexto de grandes transformações os pequenos passos precisam existir,
como atos políticos cotidianos.
Somos todos aprendizes e educadores
Teceremos algumas considerações, que obviamente não são finais, a partir deste princípio do “Trata-
do de Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis e Responsabilidade Global” - “Somos todos
aprendizes e educadores”.
O olhar para dentro e para fora do que foi vivenciado, ao mesmo tempo, permitiu um exercício dialó-
gico que auxiliou na sistematização.
A sistematização é um processo de construção de conhecimentos. Durante o exercício de sistema-
tizar é feita a reflexão crítica sobre a experiência e, a partir de então, podemos reconfigurar a teoria
que embasa nossas práticas pedagógicas, abrindo caminhos para reinvenção de conceitos, métodos
e técnicas (TROVARELLI, 2019, p. 334).
Este exercício buscou registrar, refletir e sistematizar alguns aspectos pedagógicos da formação, bem
como da dimensão formativa do Sistema MonitoraEA de modo geral. Um primeiro consenso coletivo
foi a compreensão de que somos todos sujeitos do processo. A equipe da ANPPEA se colocou e se
enxergou como aprendiz e educanda em aprendizado contínuo.
Nas relações estabelecidas no processo de ensino-aprendizagem junto ao Ibama pudemos vivenciar
a criticidade de mão dupla, em que o diálogo estava pautado pela democracia, valorização da diversi-
dade de saberes, horizontalidade, respeito e a sensibilidade de ouvir e refletir sobre os pressupostos
do outro, em um sentido em que o “dialogar significa encontrar tempo para perceber o que se passa
nas nossas mentes e dos outros, sem fazer julgamentos ou chegar a conclusões” (LUCA, ANDRADE,
SORRENTINO, 2012, p. 594).
É preciso destacar que este exercício meta-analítico ora relatado permitiu, ao fim, potencializar os
intensos aprendizados vivenciados pela equipe facilitadora e sedimentar um novo patamar de matu-
ridade à ANPPEA.
23
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DOI: http://dx.doi.org/10.18675/2177-580X.2021-13170
25
VOLTAR AO SUMÁRIO
A MULTIDIMENSIONALIDADE DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
AMBIENTAL
Maria Henriqueta Andrade Raymundo
& Evandro Albiach Branco
Introdução
Termos como Políticas Públicas (PP) e Educação Ambiental (EA) se tornaram corriqueiros para quem
se relaciona com a gestão ambiental e a com gestão pública. Há, entretanto, aspectos teóricos e
conceituais que permeiam ambos os termos e que os revestem de uma robustez e complexidade que
nem sempre estão presentes nas percepções mais próximas ao senso comum. Tal complexidade é
amplificada na junção entre os termos com a intenção de análise de políticas públicas dedicadas es-
pecificamente à educação ambiental.
Analisar, monitorar e avaliar Políticas Públicas de Educação Ambiental (PPEA) depende de um enga-
jamento em uma complexidade de temas e conceitos, transpassando o já vasto campo de teorias e
práticas da EA, rumo às interconexões com outros ramos científicos como a ciência política e a ciência
dos sistemas complexos. A partir deste movimento de hibridização da EA, acreditamos que ela pode
ganhar força e robustez para se posicionar no centro das políticas públicas estratégicas e necessárias
ao enfrentamento dos grandes desafios de um novo e profundamente perigoso tempo – o malfadado
Antropoceno/Capitaloceno/Plantationoceno/Chthuluceno (HARAWAY, 2016, LATOUR, 2020).
Qualquer processo de avaliação e monitoramento depende estruturalmente de uma boa compreen-
são de seu objeto. Desta forma, ter ciência das diversas dimensões a partir das quais as políticas públi-
cas podem se manifestar, suas diversas etapas e momentos, e mais especificamente seu fato gerador,
é condição sine qua non para materializar esta etapa tão importante, mas tão pouco aplicada, que é
a avaliação e revisão.
Este capítulo tem por objetivo o encadeamento das seguintes ideias:
i) Apresentar alguns conceitos e referenciais de análise de políticas públicas;
i) Compreender o surgimento da Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA) a partir da pers-
pectiva de análise do ciclo de políticas públicas; e
ii) Considerações do conceito de policentricidade como desdobramento do problema público da PNE A.
Por fim, mas não menos importante, o capítulo avança para a discussão sobre o Sistema Brasileiro de
Monitoramento e Avaliação de Projetos e Políticas Públicas de Educação Ambiental - MonitoraEA.
O debate sobre monitoramento e avaliação não se encerra na exposição de seus indicadores e res-
pectivos marcos referenciais. Segue para a busca da tão almejada transição para sustentabilidade
(JOCHEN, RAVEN and TRUFFER, 2012; LOORBACH, FRANTZESKAKI and AVELINO, 2017) e/ou
26
para sociedades sustentáveis (SPETH, 1992; PEREIRA, 2012), a partir da articulação e da sinergia en-
tre a diversidade de PPEA e os Projetos de EA nos territórios, em direção à materialização das redes
formadas por meio de conexões estabelecidas, em benefício de suas regiões de influência.
1. Políticas Públicas: conceitos e abordagens de análise
As políticas públicas estão presentes em nosso dia a dia das formas mais variadas possíveis. Nos rela-
cionamos com elas, seja enquanto cidadãs e cidadãos acessando os nossos direitos, como sociedade
organizada lutando por direitos coletivos, seja como gestores e administradores públicos, profissio-
nais diversos ou acadêmicos, de algum modo estamos envolvidos com políticas públicas.
Quanto mais informações e compreensão tivermos sobre como funcionam as políticas públicas, me-
lhor será para garantirmos uma sociedade democrática, justa e livre, requisitos básicos na transição
para sociedades sustentáveis.
Por volta de 1950 surge nos Estados Unidos (EUA) a denominada policy analisys, que chamaremos
aqui de análise de políticas públicas, sendo Harold Lasswell reconhecido como o fundador deste cam-
po científico, que no Brasil chegou mais recentemente (FARAH, 2016; FREY, 2000, SECCHI, COELHO
E PIRES, 2019).
Existem conceitos básicos na análise de políticas públicas que são fundamentais, a começar com as suas
três diferentes dimensões que na literatura são utilizadas com os termos em inglês polity, politics e policy.
Frey (2000) explica que as três dimensões da análise de políticas públicas são articuladas, sendo que a
polity se refere à dimensão institucional, a politics é o processo político que envolve as negociações ou
o jogo político e a policy diz respeito aos programas e seus problemas técnicos, é o conteúdo material
das decisões políticas.
Essas três dimensões juntas permitem análises para além das normativas instituídas nas políticas pú-
blicas ou da operacionalidade das mesmas, são capazes de revelar o complexo processo político que
foge às racionalidades.
A análise de políticas públicas dispõe de uma série de perspectivas que podem mostrar a riqueza das
políticas públicas com seus atores (stakeholders), tomadores de decisão (Policy Makers), influenciado-
res, espaços de negociação, trajetórias, burocracias, conexões, processos, produtos e muitos outros
elementos que denotam a complexidade de cada política.
Diante desta complexidade até hoje não há uma definição sobre o que seja política pública, mas sim,
várias definições que em alguns momentos podem se complementar, aproximarem-se ou mesmo
distanciarem-se em seus múltiplos aspectos.
Saravia (2006), aponta que na ciência política existem definições que revelam os seguintes compo-
nentes comuns de políticas públicas:
a) institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente consti-
tuída no âmbito da sua competência e é coletivamente vinculante;
b) decisório: a política é um conjunto sequência de decisões, relativo à escolha de fins e/ou
meios, de longo ou cur to alcance, numa situação específica e como resposta a problemas
e necessidades; e
27
c) comportamental, implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é,
acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular; d) causal: são os
produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social (SARAVIA, 2006, p. 31).
Podemos visualizar um pouco destes elementos comuns em Secchi, Coelho e Pires (2019) ao discorre-
rem sobre “três nós conceituais das políticas públicas”, sendo que o primeiro nó se refere ao ator pro-
tagonista ou quem estabelece a política que, segundo algumas abordagens é sempre estatal (visão
tipicamente chamada de estadocêntrica), enquanto outros estudos consideram a perspectiva multi
ou policêntrica, na qual a política pública poderia partir também de atores não governamentais e/ou
privados. O segundo nó conceitual diz respeito a ação ou inação dos governos, portanto podendo ser
considerado como política pública o não fazer. Ou seja, optar por não fazer (não priorizar) pode atuar
no sentido da manutenção do status quo ou mesmo agravar uma determinada situação, caracterizan-
do uma omissão ou negligência. Por fim, o terceiro nó conceitual está relacionado a abrangência da
política pública, que pode ser dada apenas como as macrodiretrizes estratégicas, que seriam os con-
juntos de programas, caracterizando políticas estruturantes. Por outro lado, é importante mencionar
a existência também das abordagens que enquadram políticas públicas, também, a partir dos níveis
intermediários e/ou operacionais.
Não é a nossa intenção explorar cada um dos elementos comuns e nós conceituais, mas, sim registrar
que não há consenso nas definições de políticas públicas e ao mesmo tempo, demarcar que existe
uma pluralidade de concepções, assim como formas distintas de analisá-las.
Vamos destacar neste capítulo a abordagem do ciclo de políticas públicas (SECCHI, COELHO E PIRES,
2019; DYE, 2014; FREY, 2000; SOUZA, 2006; KINGDON, 1995; LASSWELL, 1971) que nos mostra o
quanto uma política pública é dinâmica, complexa e com distintas fases.
Segundo Frey (2000, p. 226), o ciclo de políticas públicas é muito relevante e explicita que suas fases
são a “percepção e definição de problemas, agenda-setting, elaboração de programas e decisão, im-
plementação de políticas e a avaliação de políticas”.
Já para Secchi, Coelho e Pires (2019) o ciclo se desenvolve em sete etapas: identificação do problema,
formação da agenda, formulação de alternativas, tomada de decisão, implementação, avaliação e
extinção. Para os autores “o ciclo de políticas públicas tem uma grande utilidade, pois ajuda a orga-
nizar as ideias, simplificar a complexidade de uma política e criar referencial comparativo para casos
heterogêneos” (SECCHI, COELHO E PIRES, 2019, p. 56).
Em Dye (2014) o ciclo pode ser entendido como um processo político-administrativo organizado em
várias atividades políticas, enquanto Souza (2006, p. 29) destaca que “o ciclo da política enxerga a
política pública como um ciclo deliberativo, formado por vários estágios e constituindo um processo
dinâmico e de aprendizado”.
A perspectiva de análise do ciclo de políticas públicas mostra que apesar das distintas fases, as mes-
mas são articuladas e influenciadas umas pelas outras, salientando-se que a implementação dá con-
cretude à política, com impactos diretos na sociedade. Ressalta-se que na prática nem sempre essas
fases serão tão bem definidas e sequenciais como nos mostra o ciclo.
Na sequência, apresentamos algumas reflexões sobre a Política Nacional de Educação Ambiental na
perspectiva do ciclo de políticas públicas, focando nas suas primeiras fases como a definição do pro-
blema, agenda e formulação.
28
2. Do problema público à formulação da PNEA
A definição e enquadramentos assertivos do problema público de uma política pública contribuem
para diferentes análises, bem como para a sua respectiva formulação, implementação, monitora-
mento e avaliação. É compreensível que as políticas públicas sejam criadas para resolver problemas
e atender demandas que são da coletividade, que de alguma forma estão afetando a sociedade, por-
tanto exigem ações estruturantes de enfrentamento.
Pensando no teor do problema público da PNEA, podemos dizer que ele se constitui na complexidade
que é inerente à questão ambiental, mas, também à educação, visto que se espera que ele seja capaz
de articular os conhecimentos, os saberes, os fazeres e informações para a construção de uma nova
consciência local e global, individual e coletiva, objetiva e subjetiva, teórica e prática superando as
dicotomias e fragmentações típicas do ideário moderno (LATOUR, 1994).
Leff (2000) evidencia que a crise ambiental é também a crise do saber, com a fragmentação dos co-
nhecimentos e hegemonia científica e tecnológica sobre a diversidade de saberes, gerando uma gran-
de força produtiva e destrutiva da humanidade, gerando uma sociedade que é incapaz de sonhar e
criar, que se perde no desconhecimento, alienação e desencantamento do mundo.
Nunca antes na História houve tantos seres humanos que desconhecessem tanto e esti-
vessem tão excluídos dos processos e das decisões que determinam suas condições de
existência; nunca antes houve tanta pobreza, tanta gente alienada de suas vidas, tantos
saberes subjugados, tantos seres que perderam o controle, a condução e o sentido de sua
existência; tantos homens e mulheres desempregados, desenraizados de seus territórios,
desapropriados de suas culturas e de suas identidades (LEFF, 2000, p. 312).
Segundo Sorrentino et al. (2005, p. 287), “a urgente transformação social de que trata a educação am-
biental visa à superação das injustiças ambientais, da desigualdade social, da apropriação capitalista
e funcionalista da natureza e da própria humanidade”.
Ao pensarmos no problema público de uma política, nos dirigimos ainda às reflexões sobre as alter-
nativas possíveis para solução desses problemas, pois, é no processo de luta, conflitos e negociações
com essa busca que nasce a política pública.
Portanto, nos propusemos a olhar para dois aspectos neste texto. No primeiro, selecionamos dois
atributos de análise de problema público, buscando evidenciar algumas características do proble-
ma da PNEA. No segundo aspecto utilizamos o modelo de análise de “múltiplos fluxos” de Kingdon
(1995; 2006a; 2006b) com o propósito de compreendermos os caminhos que levaram à definição do
problema, e dela até a formulação dessa política de educação ambiental.
Estudos de análises de políticas públicas se dedicam a compreender os problemas públicos a partir
de modelos teóricos (RUIZ & BUCCI, 2019; HOORNBEEK & PETERS, 2017; VESELÝ, 2007; PETERS,
2005). Assim, um primeiro atributo que escolhemos para pensar a PNEA é a “Solubilidade” que diz
respeito aos problemas públicos crônicos, ou seja, aqueles que não possuem uma solução imediata
(HOORNBEEK & PETERS, 2017; PETERS, 2005).
Partindo deste atributo, nota-se que a PNEA trata de um problema crônico. Se o enfrentamento do
problema público passa pela proposição de processos educativos reflexivos e críticos, e que estes
precisam envolver toda a sociedade, isto significa que, na prática, haverá a necessidade de criar estra-
tégias para este envolvimento incluindo toda a diversidade de atores e indivíduos, em todas as faixas
etárias, em ambientes escolares e não escolares. Ainda, tais processos não são pontuais, ou seja, de-
vem ocorrer em diversos momento da vida dos indivíduos e das comunidades.
29
Afirma-se, desta forma, o caráter permanente do problema e também da educação ambiental en-
quanto alternativa para o problema público. Uma permanência que dialoga com o “inacabamento
do ser humano” na concepção de Paulo Freire (1996, p. 33) que diz que “a consciência do mundo e
a consciência de si inacabado necessariamente inscrevem o ser consciente de sua inconclusão num
permanente movimento de busca”.
O problema público da PNEA se mostra permanente não pela impossibilidade de transformação da
situação encontrada, mas, pelo fato de que somos eternos aprendizes, vivemos numa sociedade em
construção, cercada de incertezas, em um constante movimento histórico, cultural, social, político,
econômico, ecológico, tecnológico e educacional. Sendo assim, o problema deve ser tratado com
ação-reflexão-ação-reflexão numa perspectiva crítica e transformadora.
De acordo com o atributo de solubilidade, um problema público crônico exigirá muito mais esforços
de convencimento dos tomadores de decisão para entrar e se manter na agenda pública, visto que
não existe uma solução de curto prazo, de fácil entendimento e muito menos de soluções únicas vin-
das de atores governamentais. O problema crônico da PNEA requer a diversidade de atores do poder
público e da sociedade, tomando consciência de seus fundamentos, de suas origens e inter-relações,
pensando e propondo alternativas.
O segundo atributo de análise de problemas públicos que selecionamos é denominado de “interde-
pendência”, que nos remete às características emblemáticas da educação ambiental, com suas raízes
e essência na visão abrangente da questão ambiental, nas interações entre todas as formas de vida,
nas interconexões entre os aspectos sociais, históricos, culturais, espirituais, políticos, econômicos,
ecológicos, entre outros. Logo, existe, também, a interdependência entre organizações, setores, ato-
res, ações, projetos e políticas.
Peters (2005) explica que um problema de propriedade interdependente influenciará diretamente a
capacidade governamental para resolvê-lo, podendo gerar escolhas de instrumentos desordenados,
frutos de complexas negociações políticas e burocráticas.
Se por um lado essa interdependência pode gerar riquezas no processo, pois pressupõe diálogo, coo-
peração, solidariedade, construções coletivas, por outro pode ser considerada uma fragilidade en-
quanto característica do problema público.
O que torna o problema público mais frágil no contexto deste atributo é o possível conflito na go-
vernabilidade para atuar sobre o problema, ou seja, mais de um setor será envolvido para tomar de-
cisões, construir propostas e executá-las1. Isto está posto na PNEA a começar com dois ministérios
(Ministério do Meio Ambiente e Ministério da Educação) que devem assumir a gestão compartilhada
e que no atual governo abandonaram essa prerrogativa, deixaram de dialogar, de se reunir, e até mes-
mo de construir ou implementar os instrumentos já existentes na política.
1 Como veremos na sequência, é a partir deste atributo que se abre a perspectiva do modelo multinível,
policêntrico e multiescalar.
30
Para além dos atributos que permitem olharmos para a natureza do problema público da PNEA, re-
corremos agora ao clássico modelo Múltiplos Fluxos de Kingdon (1995; 2006a; 2006b), que busca
responder perguntas sobre os motivos que levam determinados assuntos e problemas a entrarem na
agenda pública.
Kingdon (2006a, p. 222) compreende a agenda basicamente como um conjunto de temas ou proble-
mas que é “alvo em dado momento de séria atenção, tanto da parte das autoridades governamentais
como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades.”
Com perguntas centrais endereçadas a investigar qual é a gênese de uma agenda no ciclo de políticas
públicas, o que faz uma agenda surgir, se manter ou desaparecer, Kingdon (1995) responde com o
fluxo dos problemas, fluxo das soluções e o fluxo da política.
O fluxo dos problemas se refere à percepção da sociedade sobre uma situação considerada inade-
quada que necessita de transformação, portanto dependendo de indicadores, acompanhamento e
grandes acontecimentos que contribuam para o reconhecimento e definição do problema. Já o fluxo
das soluções implica no conjunto de alternativas para resolver os problemas, o que requer estudos,
técnicas e capacidade de convencimento dos atores que têm o poder de inserir o problema na agenda
pública. Enquanto o fluxo da política está relacionado aos eventos políticos como eleições, configura-
ções partidárias, mudança de governos. O fluxo da política é independente dos outros dois fluxos, ele
ocorre seguindo suas regras específicas, entretanto ele é poderoso para inserir ou excluir um proble-
ma na agenda pública (KINGDON, 2006).
No exercício de compreendermos o processo político que deu origem a PNEA trazemos aqui obser-
vações que refletem os três fluxos. É possível constatar que o reconhecimento do problema público
da PNEA teve sua origem em âmbito global e muitos anos antes da lei federal 9795/99 que instituiu a
referida política no Brasil.
Na década de 1960 pequenos grupos de atores diversos, como a comunidade científica, ambienta-
listas e meios de comunicação, em vários países estavam debatendo, pesquisando e denunciando os
problemas ambientais decorrentes do desenvolvimento econômico e industrialização. Isso levou a
Organização das Nações Unidas (ONU) a realizar a I Conferência sobre Meio Ambiente, em 1972, con-
tando com a participação de mais de 100 países. Nessa conferência a educação ambiental foi reco-
nhecida como estratégia fundamental para contribuir na superação da crise ambiental mundial, fato
que ocorreu a partir da evidência dos problemas públicos e alternativas que deveriam ser viabilizadas
para transformar a situação identificada.
Nos anos seguintes aconteceram algumas conferências internacionais específicas sobre educa-
ção ambiental, gerando fundamentos, diretrizes, objetivos e até a elaboração de um Programa
Internacional de Educação Ambiental. As conferências contribuíram para o aprofundamento
conceitual dos problemas públicos que deveriam ser tratados pela EA e propiciaram, também,
a pressão junto aos inúmeros países que passaram a discutir o assunto e criar estratégias orien-
tadas internacionalmente.
A influência internacional chegou ao Brasil resultando na criação da Secretaria Especial do Meio Am-
biente (SEMA) em 1973 e normativas estimulando a inclusão da educação ambiental nos currículos
escolares. Aliado às forças internacionais, os movimentos ambientalistas e as universidades públicas
no Brasil, também, buscavam incidir sobre as questões ambientais e com ações de educação ambien-
tal ainda que pontuais, porém ampliando o debate e as práticas educativas.
31
Neste contexto chegamos à instituição da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981) e à
Constituição Federal de 1988 com a inserção da educação ambiental em seus princípios e o estabele-
cimento do dever do poder público em garanti-la, não apenas para as escolas, mas também para toda
sociedade. O que podemos observar até aqui é justamente o processo de percepção e definição do
problema da PNEA, bem como a construção de sua agenda pública tomando corpo e se fortalecendo
no Estado brasileiro.
Kingdon (1995, 2006a, 2006b) diz que os problemas ganham força para entrar na agenda pública
quando tem algum choque, um acontecimento de forte impacto na sociedade, como um desastre,
por exemplo. Tal movimento reforça a essência do processo como complexo, uma vez que tais cho-
ques alteram a estrutura de estabilidade de um sistema, possibilitando-o migrar para um outro esta-
do de equilíbrio alternativo.
As grandes conferências globais estimularam o processo de inserir o problema público da PNEA no
cenário do governo brasileiro, no entanto a Constituição Federal de 1988 pode ser considerada um
dos fatores de forte impacto, afinal houve neste momento uma ruptura do sistema ditatorial instala-
do por mais de 20 anos no Brasil.
A mudança de conjuntura política com a democracia, perspectivas de conquista da dignidade hu-
mana, liberdade de expressão, autonomia harmônica dos poderes, garantias para o exercício da ci-
dadania e empoderamento dos municípios como entes federados, a partir da Constituição Federal,
tornaram o clima político favorável para o problema público se instalar na agenda e avançarmos na
formulação da PNEA.
Seguindo o modelo teórico de Kingdon é possível perceber a partir dos fluxos de problemas e alter-
nativas, que estudos científicos evidenciando a gravidade da situação socioambiental, em conjunto
com os meios de comunicação e movimentos ambientalistas foram essenciais para dar visibilidade ao
assunto e pressionar as autoridades governamentais globais e locais a se posicionarem. No entanto, o
fluxo político no Brasil foi decisivo para consolidar o problema na agenda pública.
Foi após a Constituição Federal, considerada aqui como um fator impactante do fluxo político, que
vieram as alternativas (fluxo de soluções) mais robustas para a formulação da PNEA, destacando-se
estratégias diversas como a criação de grupo de trabalho de Educação Ambiental dentro do Ministé-
rio da Educação e da extinta Secretaria Especial de Meio Ambiente, além dos Núcleos de Educação
Ambiental do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) ca-
pilarizados no país.
Deste modo, o Brasil chegou a II Conferência da ONU sobre Meio Ambiente em 1992 no Rio de Janei-
ro (Rio-92) com uma postura muito diferente de 1972 em Estocolmo, tanto no que se refere a política
ambiental como à EA, que se encontrava em um momento de ascensão, tendo seu problema público
melhor compreendido e uma agenda pública encorpada.
A Rio-92 propiciou um encontro dos chefes de Estado, além de uma ampla mobilização da sociedade
civil mundial que lançou o Tratado de Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis de Respon-
sabilidade Global durante o Fórum Global, evento paralelo à Conferência da ONU. O Tratado é até
hoje um grande marco para a educação ambiental, neste documento encontramos reflexões e emba-
samentos sobre o problema público da PNEA.
Consideramos que a preparação para as mudanças necessárias depende da compreensão co-
letiva da natureza sistêmica das crises que ameaçam o futuro do planeta. As causas primárias
de problemas como o aumento da pobreza, da degradação humana e ambiental e da violência
32
podem ser identificadas no modelo de civilização dominante, que se baseia em superprodu-
ção e superconsumo para uns e em subconsumo e falta de condições para produzir por parte
da grande maioria. Consideramos que são inerentes à crise a erosão dos valores básicos e a
alienação e a não participação da quase totalidade dos indivíduos na construção de seu futuro
(TRATADO DE EA, 1992).
Em sintonia com o Tratado de EA foi criada a Rede Brasileira de Educação Ambiental (REBEA), logo
depois da Rio-92, fruto de articulações em especial de universidades, organizações não governamen-
tais e movimentos socioambientais que já estavam atuando em sinergia para formular e implementar
as políticas públicas de educação ambiental.
Ao mesmo tempo ocorreram avanços nas ações governamentais chamando-se atenção para as nor-
mativas, instâncias de coordenação e tomadas de decisão, bem como os Parâmetros Curriculares
Nacionais (PCN) aprovados pelo Conselho Nacional de Educação, os quais deram o tom da transver-
salidade da educação ambiental no currículo escolar.
Estes fatos pós Rio-92 demonstram que novamente os eventos internacionais em conjunto com a
academia e mobilização da sociedade, influenciaram diretamente a formulação da PNEA que foi ins-
tituída em 1999 com a lei federal 9795 e regulamentada pelo decreto 4281/2002.
Nota-se que a entrada do problema público da PNEA na agenda se deu por meio de um conjunto
de fatores que coadunam com os fluxos de Kingdon (2006b, p. 235) que expõe “três dinâmicas
distintas para tornar o tema relevante e prioritário na agenda sendo elas a conscientização dos
problemas; o desenvolvimento de propostas e as mudanças no clima político”. E quando estas
dinâmicas ou fluxos se encontram, cria-se uma janela de oportunidade e logo amplia-se a possi-
bilidade da agenda se consolidar.
Tal histórico, entretanto, evidencia a amplitude das mobilizações e o engajamento de diversos atores
para a efetiva materialização de uma política pública como a PNEA. O processo de construção da
PNEA desembocou em uma política que reconhece as múltiplas responsabilidades envolvidas, nos
diversos segmentos da sociedade, no enfrentamento de seu problema, permitindo a emergência de
um modelo plural e policêntrico.
3. Implicações decorrentes: policentrismo e multiescalaridade
Com a instituição da PNEA por meio da lei, ficam claramente definidos seus princípios básicos e seus
objetivos que, dada sua amplitude, implicam a necessidade de envolvimento de uma multiplicidade
de atores e à consequente territorialização das estratégias. Em seu artigo 3º, a PNEA distribui res-
ponsabilidades: obviamente, ao Poder Público; às instituições educativas; aos órgãos integrantes do
Sisnama – Sistema Nacional de Meio Ambiente; aos meios de comunicação; às empresas; e à socie-
dade como um todo. Tal configuração abriga o potencial de desenvolvimento de um sistema de PPEA
policêntrica, capilarizado e de forte base territorial.
Ou seja, o problema público da PNEA possui uma dimensão transversal ampla o suficiente para ser
compartilhada por um significativo conjunto de atores, sem prejuízo de especificidades de cada terri-
tório e, consequentemente, da proposição de estratégias próprias.
O que significa, entretanto, falar de um sistema multicêntrico de políticas públicas? Um primeiro con-
ceito de base, necessário (mas não suficiente) para responder a esta pergunta, é a “descentralização”
33
que, tradicionalmente, pode ser compreendida como “a transferência de poder de governos autôno-
mos ou governos subnacionais eleitos” (OCDE, 2019).
No decorrer das transformações históricas do Estado brasileiro, em especial a partir da Constituição
Federal de 1988 e a Reforma do Aparelho do Estado 1998, a descentralização foi adquirindo maior
espaço na implementação das políticas públicas e isso ocorre de forma heterogênea.
A partir das suas várias dimensões, a descentralização afeta as relações intergovernamentais e
ocorre em graus distintos implicando em maior ou menor poder a determinado ente federado,
o que varia dependendo do desenho institucional da política descentralizada (FALETTI, 2006;
ARRETCHE, 1999).
É neste contexto que emerge o importante conceito de “governança multinível” que, conforme Cair-
ney (2020) e Cairney; Heikkila; Wood (2019), descreve o compartilhamento de poder entre o governo
central e outros níveis de governo e outros atores não-governamentais. Para os autores, sistemas
baseados em governança multinível não são estruturados apenas no exercício formal do poder. Ao
contrário, o governo central atua mais como influenciador do que controlador de políticas em outros
níveis (ibdem). Ou seja, enquanto o conceito de descentralização representa a dimensão formal da
divisão de poderes, o conceito de governança multinível busca compreender como se estruturam as
relações entre os entes que compartilham responsabilidades e influências. Esta configuração é cen-
tral na compreensão do sistema que decorre da PNEA.
No contexto das PPEA, um ponto a destacar é que, embora absolutamente fundamental e com-
plexa por si só, a dimensão estatal (relação entre os entes federados) não esgota as possibilidades
e potencialidades de materialização de políticas públicas. A atuação do terceiro setor, de redes e
articulações, e de instituições de ensino, ocupam um lugar bastante importante na emergência de
estratégias a partir dos territórios. Nesta conjunção emerge o conceito de “policentrismo”, que
descreve uma diversidade de centros de decisão, com estruturas próprias e formalmente indepen-
dentes, operando sob um abrangente conjunto de regramentos, sem um centro de controle de
regras ou resultados, mas que pode apresentar algum senso de organização espontânea (ALIGICA
E TARKO, 2013).
Gaspardo (2016), neste sentido, compreende o policentrismo a partir do contexto político onde o
Estado nacional segue ocupando um lugar central e fundamental, mas não mais opera como o único
centro do poder político-decisório. Há, neste contexto, uma configuração de desconcentração, des-
centralização e fragmentação, a partir das quais os processos escapam ao controle estatal (ALVES,
2020), embora sigam influenciados por ele.
A presença de núcleos de decisão autônomos operando em níveis distintos, com abrangência espacial
específicas - e principalmente se considerado o papel de atores não governamentais - se desdobra, na
prática, em jurisdições sobrepostas (CONTIPELLI, 2019), entretanto não necessariamente justapos-
tas. Conforme Stephan; Marshall; McGinnis (2019, p. 31), “a combinação de autonomia e sobreposi-
ção é um aspecto crítico da governança policêntrica”. Esta configuração policêntrica, se traduz, em
um sistema essencialmente multiescalar.
Talvez a forma mais simples de compreender este conceito seja a partir de exemplos: vamos conside-
rar um determinado território e o desdobramento de estratégias para enfrentamento do problema
público comum à EA. Em um cenário ideal, seria possível encontrar atuação de PPEA operada a partir
das estruturas do Governo Federal, Estadual e Municipal, cada qual operando a partir dos limites ad-
34
ministrativos a elas relacionados, com regiões de sobreposição. Para além da esfera governamental,
seria possível também identificar outras políticas públicas, por exemplo, operadas pelas arenas híbri-
das, como Comitê de Bacia Hidrográfica, operando dentro dos limites de uma ou mais bacias; Conse-
lhos Gestores de Unidades de Conservação, atuando a partir dos limites das unidades e talvez de suas
zonas de amortecimento. Ainda, não poderíamos deixar de considerar a implementação de políticas
de iniciativas da sociedade civil organizada, como ONGs, Coletivos Educadores e Redes, cada qual
adotando uma lógica própria de abrangência espacial para sua atuação. O mesmo exercício poderia
ser realizado a partir de unidades de ensino e pesquisa, e até mesmo em relação a algumas estraté-
gias operadas por atores engajados da iniciativa privada.
Ainda que cada uma destas políticas opere de maneira autônoma, com base em especificações pró-
prias, e que nem sempre haja uma sobreposição integral, seria possível identificar espaços e territó-
rios com atuação de mais de uma única política pública ao mesmo tempo. O olhar a partir do território
(bottom- up), neste caso, permite-se vislumbrar camadas de iniciativas operando em escalas distintas,
implementadas por atores distintos que, por sua essência autônoma, muito frequentemente encon-
tram-se desconectadas.
Um sistema policêntrico é, desta forma, necessariamente um sistema complexo, visto que seria
possível a emergência de comportamento e padrões, mesmo que os diversos centros de decisão
mantenham sua independência (STEPHAN; MARSHALL; MCGINNIS, 2019). Importante destacar
aqui que falar em sistema, por sua vez, significa que há algum nível de reconhecimento e de inter-
conexões (ibdem). Entretanto, nem sempre há a compreensão da existência de um sistema. Ou ela
nem mesmo poderia ser caracterizada. Nestes casos, estruturas robustas de governanças seriam
ainda mais importantes. Abre-se aqui mais uma perspectiva de leitura e intervenção na realidade
que pode ser explorada pelas PPEA, em busca de sinergias e impactos positivos mais significativos
nos territórios.
4. Monitoramento e Avaliação de PPEA: O Sistema MonitoraEA2
A partir das perspectivas do ciclo de políticas públicas, destacando-se o problema público o qual deve
ser enfrentado pela coletividade, somos levados à multicentralidade ou ao policentrismo, demarcan-
do o quanto as PPEA são provenientes da articulação da diversidade de atores estatais e não estatais.
O grande desafio da construção de um sistema de monitoramento e avaliação das PPEA no Brasil é
justamente contemplar esta pluralidade de políticas, desde as tradicionais estadocêntricas até aque-
las que se inserem no primeiro nó conceitual trazido por Secchi, Coelho e Pires (2019) o qual aponta
que as políticas públicas podem ser elaboradas e implementadas por atores independente de sua
personalidade jurídica, podendo ser privado, governamental ou não governamental.
Foi com base nestes referenciais que o Sistema Brasileiro MonitoraEA se constituiu e busca se for-
talecer, considerando tanto os princípios e valores básicos da EA, como também, a existência das
ações, projetos e políticas que vêm sendo implementadas no campo da EA pelos governos estaduais,
municipais, coletivos educadores, movimentos sociais, unidades de conservação, Comissões Interins-
titucionais de Educação Ambiental (CIEA), Câmaras Técnicas de Educação Ambiental, Redes de EA,
organizações não governamentais entre outros.
2 www.monitoraea.org.br
35
O Sistema MonitoraEA, ao focar nas PPEA, dispõe de um conjunto de indicadores compostos, que
estão organizados nas dimensões “Diagnóstica; Participação e Construção Coletiva; Formação Dia-
lógica; Intervenção Socioambiental; Subjetividade e Indivíduo; Complexidade; Institucional; e Comu-
nicação” (RAYMUNDO et al., 2019; RAYMUNDO, BRANCO, BIASOLI, 2018), que foram construídas
de forma participativa, amplamente dialogados com atores provenientes de diversos segmentos da
sociedade e de todas as regiões do país, à luz do Tratado de Educação Ambiental.
O conjunto das 8 dimensões e seus respectivos indicadores carregam as principais características da
educação ambiental, além de contemplar alguns aspectos da policy, polity e politics. Podemos consta-
tar no sistema MonitoraEA os aspectos da policy no momento em que a própria política pública é mo-
nitorada e avaliada com seus programas, projetos e/ou ações. A polity tem seus aspectos evidencia-
dos por meio dos indicadores que revelam a institucionalidade da PPEA com seu sistema político que
define as regras jurídicas e administrativas. Já a politics se transparece nos indicadores que buscam
captar em que condições se dão as negociações, os interesses conflituosos, as arenas de construção
e tomada de decisão coletiva.
A complexidade inerente às PPEA estende-se, desta forma, ao monitoramento e avaliação, que é
muito recente nas políticas públicas de modo geral, em especial na EA.
Para o MonitoraEA, a identificação da natureza e propriedade do problema público contribui para a
caracterização, de forma mais acurada, do que será de fato monitorado e avaliado. Reconhecendo-se
que o mesmo problema público é enfrentado por inúmeras políticas públicas e atores concomitante-
mente, assumimos a ampliação dos níveis de complexidade do monitoramento e avaliação, uma vez
que estamos lidando com a diversidade de objetivos, instrumentos de implementação, arcabouço
institucional, beneficiários/as e abrangência territorial.
O fato de o Sistema MonitoraEA ser formado por três pilares centrais articulados: seus indicadores, as
ferramentas e estratégias tecnológicas, e os processos educadores, faz com que o monitoramento e
avaliação das PPEA tenham um caráter processual e dialógico implicando em colaboração, coopera-
ção, formação, autoformação, reflexão-ação-reflexão dos atores proponentes sobre as políticas que
se propõem a monitorar e avaliar. Ainda, é objetivo do Sistema MonitoraEA a busca por uma visão a
partir dos territórios, em uma perspectiva sempre coletiva e plural, visando constantemente a identi-
ficação de oportunidades de articulação e construção de sinergias, cuja utopia é endereçar impactos
positivos cada vez mais potentes, transformadores e sustentáveis.
Com isso, estamos nos referindo ao monitoramento e avaliação que não se prende a equação de
custo-benefício gerencialista, de eficiências, efetividades ou eficácias, mas sim a uma fase do ciclo da
política que se prontifica a gerar aprendizados, aprimoramento e revisão do status quo em busca do
enfrentamento ao problema público. Ou seja, o processo de monitoramento e avaliação se converte
em uma etapa entremeada pela dimensão pedagógica e pelo engajamento nas reais transformações,
em integral consonância com as premissas e práticas do campo da Educação Ambiental.
Considerações
Abordamos neste capítulo a perspectiva de análise do ciclo de políticas públicas, dando ênfase ao
problema público como etapa fundamental que influencia o desenho geral da política e, em especí-
fico, a delimitação de seus atores e instrumentos que darão materialidade à política em sua fase de
implementação.
36
Buscamos identificar a natureza do problema da PNEA com base em dois atributos que demonstram
a necessidade e urgência em manter essa política na agenda pública consolidando a sua implementa-
ção, monitoramento e avaliação. A natureza do problema público diz muito sobre as possibilidades de
impactos que a política pode gerar na sociedade e os caminhos a serem percorridos para consolidá-la.
O modelo de múltiplos fluxos do Kingdon nos mostrou que o problema público da PNEA se consti-
tui a partir de uma crise estabelecida historicamente pelos sistemas políticos, econômicos e sociais
impondo que a sua superação depende de mudanças substanciais para além de novas atitudes e va-
lores. O que requer um aprofundamento filosófico, estratégias políticas e uma nova ética planetária
que propiciem a transição para sociedades sustentáveis. Portanto, trata-se de um caminhar que para
alcançar a transformação desejada deve ser atrelado a construção de conhecimentos e participação
crítica nos processos políticos e pedagógicos.
É possível ainda verificar, a partir dos múltiplos fluxos, o quanto foi lento o processo para o problema
se consolidar na agenda pública brasileira, destacando-se a importância dos eventos internacionais,
dos movimentos sociais, universidades e a Constituição Federal - 1988, que trouxe uma mudança
profunda no clima político do país.
Na análise do problema e formulação da PNEA, evidencia-se a configuração de uma política que é
capilarizada e descentralizada, assumindo-se enquanto uma responsabilidade que deve ser compar-
tilhada não apenas entre atores estatais, mas também dos não estatais sendo possível, assim, anali-
sarmos as PPEA na perspectiva multicêntrica ou policêntrica.
Por fim, ao caracterizar a PNEA a partir de seus potenciais elos, que se dedicam a contribuir no de-
safio do enfrentamento de seu problema público, evidencia-se o complexo quadro assumido pelo
Sistema MonitoraEA, necessário para possibilitar, de um lado, a proposição de instrumentos e ferra-
mentas que permitam monitorar e avaliar toda uma diversidade de PPEA e, de outro, buscar articu-
lações e sinergias a partir dos territórios, visando gerar impactos significativos para a construção de
sociedades sustentáveis.
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39
VOLTAR AO SUMÁRIO
O IBAMA PASSOU POR AQUI – BREVE
SÍNTESE DA ATUAÇÃO DO PRINCIPAL
ÓRGÃO DO SISTEMA NACIONAL
DO MEIO AMBIENTE
Rogério G. Rocco
Introdução
O presente artigo se propõe a desenvolver uma análise em colaboração ao Sistema MonitoraEA, de-
senvolvido pela Articulação Nacional de Políticas Públicas de Educação Ambiental – ANPPEA, em
parceria com o Comitê Intersetorial de Educação Ambiental – CIPEA do Ibama, com vistas a avaliar e
monitorar as políticas públicas de educação ambiental da autarquia.
O texto promove um sintético passeio pela história do Ibama, descrevendo e analisando os processos
que antecederam e influenciaram sua criação, assim como suas estruturas e atribuições, além dos
desafios e conflitos na gestão ambiental realizada pela autarquia federal.
Além das bases empíricas que estruturam referidas descrições e análises, as principais fontes pes-
quisadas para a elaboração do artigo foram as normas jurídicas que criaram e extinguiram órgãos
e entidades no âmbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama, assim como aquelas que
designaram competências para a atuação administrativa ambiental em âmbito federal. Há, ainda, o
recurso a algumas matérias de jornais e publicações acadêmicas e legislativas.
O artigo está dividido em quatro seções, tendo a primeira delas se ocupado com a descrição e análise
do período compreendido entre a realização da Conferência de Estocolmo, na Suécia – em 1972, e a
aprovação da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, através da Lei nº 6.938, de 1981. Nesse
período, a política ambiental brasileira começa a tomar forma sob a influência dos ventos que vinham
de Estocolmo e que culminaram com a aprovação da lei que estrutura o Sistema Nacional do Meio
Ambiente – Sisnama.
A seção seguinte analisa a PNMA e o Sisnama como indutores para a criação de um órgão ambiental
mais moderno e adequado às exigências ambientais que se apresentavam com a formação de uma po-
lítica e um sistema ambiental. E, ainda, aponta para a influência do novo regime constitucional ambien-
tal, que passava a assegurar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado a toda a coletivida-
de, na decisão efetiva de extinção dos velhos órgãos ambientais fragmentados e de criação do Ibama.
As terceiras e quartas seções analisam, respectivamente, a criação e a futura divisão do Ibama em al-
guns novos órgãos criados para assumir suas funções, buscando descrever e interpretar suas compe-
tências, suas fragilidades, assim como alguns dos desafios e conflitos de gestão do órgão ambiental
federal.
40
Enfim, a proposta é de contribuir com subsídios para os debates em torno dos processos e meto-
dologias de avaliação e monitoramento de políticas públicas de educação ambiental do Ibama,
sem nenhuma pretensão de esgotar o tema ou de apresentar uma análise que se pretenda hege-
mônica.
1. De Estocolmo ao Brasil: a chegada dos ventos que sopravam pelo
controle ambiental
“O Ibama passou por aqui”. Essa é uma frase repetida frequentemente nas últimas décadas em todo
o território brasileiro, desde as grandes metrópoles até os mais distantes rincões desse país conti-
nental, formado por imensos e incríveis biomas e ecossistemas. A frase registra e consolida a força
de uma política ambiental que tem no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis – Ibama o seu símbolo mais expressivo. Geralmente essa alusão é feita quando algum ór-
gão ambiental atua em um caso concreto, não necessariamente o Ibama. Eventualmente é um órgão
estadual ou municipal de meio ambiente, às vezes até mesmo uma equipe de uma das polícias am-
bientais. O fato é que o Ibama se tornou uma poderosa marca da política ambiental brasileira. E onde
quer que se perceba a atuação de uma equipe numa abordagem de fiscalização ambiental, a marca
que é associada é a do Ibama!
E não é por menos! Senão, vejamos!
Tudo o que temos estruturado enquanto política ambiental na atualidade tem uma origem significati-
va com a aprovação da Lei nº 6.938/81 – que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA.
Foi essa lei que estabeleceu a matriz de todo o sistema ambiental da atualidade, promovendo o surgi-
mento do Direito Ambiental Brasileiro. Por sua vez, essa lei é resultado das deliberações adotadas pe-
las Nações Unidas no advento da Conferência de Estocolmo, realizada em 1972 na capital da Suécia,
quando os representantes dos países ali reunidos, preocupados com os danos que o desenvolvimento
urbano-industrial vinha provocando sobre o meio ambiente e a saúde humana, deliberaram para que
as nações estruturassem políticas de proteção do meio ambiente.
O Brasil fez seu dever de casa já no ano seguinte com a criação da Secretaria Especial de Meio Am-
biente - SEMA na estrutura do Ministério do Interior, através do Decreto nº 73.030, de 30 de outubro
de 1973, primeiro órgão ambiental brasileiro. Em suas disposições, referido decreto estabelecia como
competências da SEMA, dentre outras,
realizar diretamente ou colaborar com os órgãos especializados no controle e fiscalização das
normas e padrões estabelecidos e promover, intensamente, através de programas em escala
nacional, o esclarecimento e a educação do povo brasileiro para o uso adequado dos recursos
naturais, tendo em vista a conservação do meio ambiente.
No âmbito dos Estados da Federação, os órgãos e entidades de meio ambiente também começavam
a aparecer, como a FEEMA – Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente no Rio de Janeiro,
em 1975, e a CETESB – Companhia Ambiental do Estado de São Paulo, em 1976. Da mesma forma, o
Rio de Janeiro protagonizava no licenciamento ambiental brasileiro com a aprovação do SLAP – Sis-
tema de Licenciamento de Atividades Poluidoras, em 1977.
A década de 1970, portanto, foi marcante para a formação da política ambiental brasileira na
toada aberta com a Conferência de Estocolmo. E foi ainda nesse período que o Governo Federal
editou o Dec-lei nº 1.413, de 31 de julho de 1975 – que dispunha sobre o controle da poluição do
meio ambiente provocada por atividades industriais. Alguns autores atribuem a essa norma a
41
virtude do surgimento do controle da poluição industrial, entretanto José Frejat adverte quanto
a sua real finalidade:
Este decreto-lei é uma violação à Constituição e às leis, e veio exatamente quando uma pre-
feitura de Minas Gerais fechou uma indústria altamente poluidora e o Governo Federal re-
solveu retirar a atribuição do Município. O fato ocorreu no Município de Contagem (...) e o
nobre Deputado Newton Cardoso era o Prefeito de Contagem, e havia feito o encerramen-
to da indústria até que ela se colocasse em condições de funcionamento, para não atingir a
saúde da população. O Governo Federal, então, se sobrepôs, inconstitucionalmente, sobre o
poder municipal e aprovou o decreto-lei, impôs a todos nós, o povo brasileiro, o Decreto-lei
nº 1.413/75.
De fato, a norma em comento é expressa ao determinar, em seu art. 2º, que "compete exclusiva-
mente ao Poder Executivo Federal determinar ou cancelar a suspensão do funcionamento de esta-
belecimento industrial cuja atividade seja considerada de alto interesse do desenvolvimento e da
segurança nacional", confirmando a denúncia apresentada no Plenário da Câmara dos Deputados
de que o objetivo do Governo Federal era de retirar poder dos Estados e Municípios no controle
das atividades poluidoras, concentrando-o na esfera federal. A recém-criada SEMA, entretanto,
sequer aparece na redação normativa, assim como nenhum outro órgão para o qual se designasse
o cumprimento das atribuições estabelecidas – o que deixava à deriva a definição de quem expres-
samente teria essa competência na esfera federal.
Nessa época já existia o IBDF – Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, criado pelo Dec.-Lei
nº 289/67. Porém, apesar de atuar na área ambiental, suas competências estavam exclusivamente
vinculadas à política florestal e de fauna silvestre, a exemplo da obrigação de "cumprir e fazer cumprir
as Leis nº 4.771 /65 (Código Florestal); 4.797/65 (Legislação Florestal); 5.106/66 (Incentivos fiscais para
empreendimentos florestais); 5.197/67 (Proteção à Fauna) e toda a legislação pertinente aos recursos
naturais renováveis.2" Não havia uma determinação específica que legitimasse a atuação do órgão no
controle da poluição causada por atividades industriais.
Havia, ainda, outros órgãos na estrutura federal com atribuições associadas à gestão e proteção de
recursos naturais, como a SUDEPE – Superintendência de Desenvolvimento da Pesca e a SUDHEVIA
– Superintendência de Desenvolvimento da Borracha. À primeira, competia "aplicar, no que couber,
o Código de Pesca e a legislação das atividades ligadas à pesca ou aos recursos pesqueiros, dentre
outras atribuições estabelecidas no seu ato de criação3; já à SUDHEVIA competia autorizar e fiscali-
zar, nas indústrias manufatureiras de artefatos, o emprego de borrachas vegetais e o de elastômeros
químicos de uso especial, cuja utilização seja indispensável por motivos de ordem técnica, além, entre
outras atribuições, de determinar, quando necessário, a adoção de normas técnicas e o cumprimento
de exigências mínimas nas especificações dos artefatos de borracha4."
1 FREJAT, José. Ao lado do povo – discursos pronunciados e Projetos de Lei apresentados pelo Deputado José Frejat.
Câmara dos Deputados. Centro de Documentação e Informação. Coordenação de Publicações: Brasília, 1982.
2 Inciso IX, ar t. 4º, Dec.-lei nº 289 , de 28 de fevereiro de 1967 - Cria o Instituto Brasileiro do Desenvolvimento Florestal
e dá outras providências.
3 Lei Delegada nº 10, de 11 de outubro de 1962 - Cria a Superintendência do Desenvolvimento da Pesca e dá outras
providências.
4 Lei nº 5.227, de 11 de janeiro de 1967 - Dispõe sobre a Política Econômica da Borracha, regula sua execução e dá ou-
tras providências.
42
Portanto, quando a SEMA é criada na estrutura do Ministério do Interior como uma espécie de órgão
central para a formação de uma política ambiental de âmbito federal, junto à criação do Conselho
Consultivo do Meio Ambiente - CCMA, uma espécie de embrião do CONAMA, os órgãos pré-exis-
tentes que de alguma forma atuavam com o meio ambiente, ou melhor, com recursos ambientais,
eram a SUDEPE (1962), a SUDHEVIA (1967) e o IBDF (1967). Essa é a estrutura básica que existia no
Governo Federal com competências relacionadas à gestão dos recursos ambientais brasileiros quan-
do era debatido no Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 13/1981-CN, enviado pelo Presidente João
Figueiredo, e que culminou com a transformação na Lei nº 6.938/81 – que instituiu a Política Nacional
do Meio Ambiente – PNMA.
A política ambiental que começava a ser desenhada a partir da realização da Conferência de Estocol-
mo e que já apontava para a ocorrência de conflitos de competência no que se refere ao exercício do
poder de polícia administrativa para o comando e controle sobre atividades industriais potencial ou
efetivamente poluidoras, como registrado com a edição do Decreto-Lei nº 1.413/75, não tinha ainda
um desenho estratégico estabelecido. Assim como a concentração do poder de fiscalização ambien-
tal na esfera federal da Administração Pública não contava com um órgão executor estabelecido,
deixando um vácuo para a atuação no controle das atividades poluidoras.
2. A Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA e as demandas para
a criação de um órgão ambiental moderno e preparado para os novos
desafios ambientais
A partir da aprovação da Lei nº 6.938/81 – que instituiu a PNMA, o Brasil passa a contar com um
marco regulatório fundamental para a estruturação da sua política ambiental, composto por obje-
tivos e finalidades expressas, assim como por um Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama
e por importantes instrumentos, a exemplo do licenciamento ambiental, da avaliação de impactos
ambientais, do zoneamento ambiental e do estabelecimento de padrões de qualidade ambiental. Ou-
tra ferramenta jurídica fundamental criada no bojo da PNMA é a Responsabilidade Civil Ambiental
por ações lesivas ao meio ambiente, que obriga o causador de um dano a arcar com os custos de sua
reparação, independentemente da existência de culpa. A Lei da PNMA trouxe um arcabouço jurídico
moderno para o Brasil, habilitando o país para a implementação de uma política ambiental capaz
de efetivar instrumentos de comando e controle que finalmente se destinavam à proteção do meio
ambiente em razão de seu valor intrínseco.
Marcada pela importante transição democrática que daria fim ao terror da Ditadura Civil-Militar que
se estendeu entre os anos de 1964 e 1985, a década de 1980 trouxe transformações estruturais ao
país com a aprovação de uma nova Constituição Federal, que resultou de uma Assembleia Nacional
Constituinte com ampla participação social. E nela, a inauguração de um capítulo exclusivo voltado
à garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à
sadia qualidade de vida. A CF/88 estabeleceu incumbências ao poder público para garantir um direito
difuso, de terceira geração, assumindo obrigações que já não cabiam naquelas velhas estruturas insti-
tuídas para promover a gestão produtivista de recursos naturais. Era necessário reestruturar o Poder
Público Federal para atender às exigências que se colocavam à frente da Nação desde a realização da
Conferência de Estocolmo.
A conjuntura, à época, ainda foi aquecida em razão da ocorrência de uma infinidade de incêndios flo-
restais Brasil afora, atingindo de forma grave diversas unidades de conservação ainda em condições
43
precárias de gestão. Os focos de incêndio se propagavam por todo o território. Em 1988, ano no qual
essa ocorrência se deu em grande escala, um dos maiores incêndios florestais atingiu o Parque Nacio-
nal das Emas, no bioma do Cerrado, em Goiás, consumindo mais da metade dos seus cerca de 130 mil
hectares5.
No início dos anos 1980, o então Deputado José Frejat já alertava que “o IBDF está agindo com
os métodos primários para combater o fogo. São enxadas, foices e galhos verdes os instrumen-
tos mais sofisticados de que dispõe o IBDF para sufocar as labaredas”6. Mas no final da década, a
precariedade era a mesma. Souza e Leite relatam o absoluto despreparo do governo federal para
lidar com incêndios florestais:
No final da década de 1980, através de meios midiáticos, tornou-se pública a elevada quan-
tidade de focos de calor, por meio de áreas queimadas, analisadas pelo Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (INPE), evidenciando a falta de estrutura governamental na prevenção e
combate a incêndios florestais7.
Se por um lado havia uma Política Nacional de Meio Ambiente e a garantia constitucional ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, por outro, o país ardia em chamas e os governos se revela-
vam despreparados para lidar com o problema. No âmbito federal, a SEMA e o IBDF – que possuía
delegacias por todos os Estados da Federação – não tinham capacidade de resposta às demandas
relacionadas à proteção das unidades de conservação, o que ficou evidente com as perdas impostas
pelos incêndios florestais.
A necessidade de estruturar um sistema de fiscalização ambiental, outro de licenciamento ambiental,
o desafio de gerir as unidades de conservação e de lidar com a prevenção e o combate aos incêndios
florestais foram alguns dos elementos que levaram o governo federal a se estruturar melhor para en-
frentar os problemas ambientais logo após a aprovação da nova Constituição Federal.
É nesse contexto que nasce o Ibama!
3. A criação do Ibama – uma carga excessiva de competências
O Ibama é o primeiro órgão a ser criado no Brasil através de Medida Provisória. O Presidente José Sar-
ney estava iniciando o último ano de seu governo, em janeiro de 1989, três meses após a promulgação
da Constituição Federal de 1988, quando assinou a MP nº 28, de 15 de janeiro de 1989, que extinguiu
a SUDHEVIA e o IBDF – transferindo suas estruturas e atribuições para a SEMA, do Ministério do In-
terior. Ou seja, já era decisão do ano anterior que aguardou sua materialização formal nos primeiros
dias do novo ano.
Porém, uma semana depois sai publicada a MP nº 34, de 23 de janeiro de 1989, que extingue a
SEMA e a SUDEPE, e cria o Ibama – também vinculado ao Ministério do Interior. A Medida Provi-
sória foi convertida na Lei nº 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, data que ficou configurada como
5 UFRRJ. Incêndios. Introdução. Disponível em: http://www.ufrrj.br/institutos/it/de/acidentes/intro.htm. Acesso em:
01.08.2022.
6 FREJAT, José. Ao lado do povo – discursos pronunciados e Projetos de Lei apresentados pelo Deputado José Frejat.
Câmara dos Deputados. Centro de Documentação e Informação. Coordenação de Publicações: Brasília, 1982.
7 SOUZA, Jorge Willian Francisco de, e LEITE, Emerson Figueiredo. Determinação da Área Queimada no Pantanal da
Nhecolândia no ano de 2017. IBAMA . Disponível em: http://www.ibama.gov.br/images/wildfire/posteres/ID938.pdf.
Acesso em: 01.08.2022.
44
o aniversário de criação da autarquia. Suas atribuições originárias eram de "formular, coordenar,
executar e fazer executar a política nacional do meio ambiente e da preservação, conservação
e uso racional, fiscalização, controle e fomento dos recursos naturais renováveis". Isto é, o Iba-
ma fora criado num momento no qual o licenciamento e a fiscalização ambiental começavam a
despontar como ações extremamente estratégicas para o exercício do poder de polícia adminis-
trativa ambiental, produzindo os primeiros conflitos de competência entre os entes federados
– como aquele apontado por José Frejat. Havia, portanto, expectativas para a formação de uma
coordenação política desses processos, a fim de promover um arranjo institucional que minimi-
zasse conflitos federativos.
Mas o cenário era mesmo muito virtuoso para a efetiva implementação da Política Nacional do
Meio Ambiente com a elevação do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado à cate-
goria de direito fundamental, expressamente garantido pela Constituição Federal recém aprovada
que, ainda, estabelecia atribuições ao poder público para a efetivação desse direito. Um novo mar-
co constitucional exigia do poder público uma nova estrutura de governança ambiental.
Mas havia também o cenário de despreparo para lidar com os desafios da conservação ambiental,
especialmente na gestão das unidades de conservação e, mais especificamente ainda, na prevenção,
controle e combate aos incêndios florestais – que consumiam sem muita resistência extensas frações
dos territórios protegidos no Brasil. Uma medida paliativa foi adotada ainda nos tempos do IBDF: em
25 de agosto de 1988 foi criada, por meio da Portaria IBDF nº 254, a Comissão Nacional de Prevenção
e Combate aos Incêndios Florestais (CONACIF) para lidar com essa problemática8. Entretanto, antes
mesmo de produzir efeitos concretos, o IBDF era extinto e suas atribuições passavam para o novo
órgão ambiental brasileiro.
Menos de dois meses após a criação do Ibama foi publicado o Decreto nº 97.635, de 10 de abril de
1989, através do qual é instituído e estruturado o Sistema Nacional de Prevenção e Combate aos In-
cêndios Florestais – PREVFOGO, sendo designada ao Ibama a sua gestão e operacionalização.
Como podemos observar, o nascimento do Ibama ocorre como a estruturação de um novo marco
da governança ambiental brasileira, gerando expectativas quanto ao atendimento de um conjunto
muito grande de atribuições. Nos termos originários de sua lei de criação, à autarquia federal caberia
formular e coordenar a PNMA – o que se relaciona às competências previstas na atualidade para o
órgão central do Sisnama, ou seja, o Ministério do Meio Ambiente – MMA. Segundo dispõe a Lei nº
6.938/81, com as alterações estabelecidas pela Lei nº 8.028/90, compete ao MMA "planejar, coorde-
nar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais
fixadas para o meio ambiente".
Quanto às competências de executar e fazer executar a PNMA, essas são expressamente idênticas às
atribuições legais estabelecidas pela Lei nº 6.938/81 para os órgãos executores do Sisnama na atua-
lidade, ou seja, o Ibama e o ICMBio – Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade. Mas
há que se lembrar que até a publicação da Lei nº 11.516, de 28 de agosto de 2007, que criou o ICMBio,
essa atribuição era exclusiva do Ibama.
As atribuições da lei de criação do Ibama, entretanto, iam além. A autarquia ainda havia que executar e
fazer executar as políticas de preservação, conservação e uso racional, fiscalização, controle e fomento
8 Fogo: prevenção e controle no meio rural. / Serviço Nacional de Aprendizagem Rural. – Brasília: Senar, 2018.
45
dos recursos naturais renováveis. Nesse conjunto de competências cabia um universo de obrigações,
desde as mais usuais – como a fiscalização ambiental, assim como as atribuições remanescentes dos
órgãos extintos no contexto de sua criação: SEMA, IBDF e SUDEPE. Quanto à SUDHEVIA , pode-se afir-
mar que sua atuação foi perdendo importância diante da queda da produção nacional da borracha – que
passava a ser importada de países asiáticos para atender ao mercado nacional9.
O Ibama assumiu, portanto, as competências para o fomento dos recursos naturais renováveis. Essa
era uma atribuição objetiva dos órgãos extintos, que surgiram com essa finalidade geral: fomento ao
desenvolvimento florestal (IBDF) e fomento à produção pesqueira (SUDEPE). Ao mesmo tempo que
deveria fiscalizar referidas atividades, deveria também fomentar a sua exploração. E é aí que a porca
torce o rabo, como se diz no ditado popular! E não podemos deixar de lembrar que o Ibama assumiu
ainda a gestão do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, uma instituição centenária e muito respeitada
de pesquisa científica com foco na flora brasileira.
Em resumo, o Ibama nasce com as seguintes atribuições: i. formular e coordenar a PNMA; ii.
executar e fazer executar a PNMA; iii. fiscalização e licenciamento ambiental, especialmente das
novas indústrias; iv. gestão de cerca de 200 unidades de conservação federais; v. prevenção e
combate a incêndios florestais; vi. fiscalização, controle e fomento ao desenvolvimento florestal
e pesqueiro; vii. gestão e fomento da pesquisa científica da biodiversidade brasileira. Uma mis-
são quase impossível!
Não é de se surpreender que sejam encontrados motivos e exemplos que sustentem críticas à
atuação do Ibama à frente dessas diversas áreas temáticas. É claro que receber críticas é comum.
Nos dias atuais, até mesmo por cumprir suas obrigações legais de combater garimpo clandestino
em unidades de conservação e terras indígenas o Ibama é criticado por parlamentares e até mes-
mo pelo presidente da República. Mas a autarquia nasceu com um conjunto excessivo de compe-
tências difíceis de serem cumpridas por um único órgão. Atuar no fomento e na fiscalização das
atividades pesqueiras e florestais, por exemplo, era um dos dilemas a serem enfrentados. Como
fomentar e fiscalizar simultaneamente setores tão complexos e impactantes como o pesqueiro
e o florestal?
Goularti Filho (2017) analisou o desenvolvimento das políticas públicas para a pesca entre as décadas
de 1960 e 2000, acentuando os conflitos na dúbia atuação/omissão do Ibama entre a fiscalização e o
fomento da atividade:
A extinção da Sudepe em 1989 antecipava o “espírito” das mudanças na década seguinte. O
Ibama não tinha a função de fomentar a pesca, mas sim de normatizar e fiscalizar, por meio
de medidas restritivas e punitivas, algo que faltava – e muito – para o setor. Estava posto o
conflito para desenvolver novas políticas públicas para a pesca: como pode o mesmo órgão
fiscalizar e fomentar? A Sudepe fomentava mais do que fiscalizava, o Ibama nasceu para fis-
calizar e punia mais do que fomentava. A Sudepe tornou-se um estorvo para o Estado, e sua
ausência um problema para a pesca brasileira. O Ibama consolidou-se como uma conquista
para a sociedade civil.10
9 Mar tin e Arruda (199 3) afirmam que “ao f inal de mais de 170 anos de histór ia da borracha natural, o Br asil encontra-se
em 1993 com uma pr odução inferior às sua s exportações d e 1911 (31,1 mi l toneladas), atingindo em 1992 ap enas 26,2
mil toneladas, para um consumo de 107,7 mil toneladas, importando 81,5 mil toneladas do Sudeste Asiático”.
10 GOULARTI FILHO, Alcides. Da SUDEPE à criação da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca: as políticas públicas
voltadas às atividades pesqueiras no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas | PPP | n. 49 | jul./dez. 2017. Disponível
em: http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/8244/1/ppp_n49_Sudepe.pdf. Acesso em: 03.08.2022.
46
Muitos problemas de gestão na primeira década de existência do Ibama estavam associados a al-
gumas características conjunturais das políticas públicas ambientais. Dentre elas, merece destaque
a falta de marcos regulatórios para políticas setoriais, como no caso das unidades de conservação.
Antes da aprovação do SNUC – Sistema Nacional de Unidades de Conservação, havia uma desor-
dem generalizada entre os conceitos e características das distintas categorias de conservação, suas
regras e limites. Também não havia requisitos para a criação de unidades de conservação, como a
elaboração de estudo técnico e realização de consulta pública, produzindo conflitos entre populações
tradicionais e órgãos ambientais por longos períodos. Com a aprovação do SNUC onze anos depois
da criação do Ibama, novos instrumentos são materializados e viabilizam melhorias expressivas na
gestão das áreas protegidas pela autarquia.
Entretanto, em muitos casos o convencimento de que o Ibama não era capaz de conduzir deter-
minadas políticas ambientais setoriais já estava consolidado. E mesmo com uma lenta e gradual
produção de novos marcos legais para a área ambiental desde o advento da Constituição Federal
de 1988, crescia a pressão para a transferência de algumas de suas atribuições para outros órgãos
federais.
Em paralelo crescia também uma resistência ao poder de intervenção do Ibama na economia, nos
projetos de desenvolvimento – especialmente nos grandes projetos de infraestrutura movidos pelo
próprio governo federal, na gestão dos territórios das unidades de conservação. Foram surgindo le-
giões de prefeitos, vereadores, governadores, deputados e senadores em oposição à atuação do Iba-
ma em várias áreas e localidades do território nacional, somando forças com grupos setoriais que
alimentavam propostas para a revisão de suas atribuições.
E havia ainda forças internas, entre os servidores do Ibama, que também pressionavam por redivi-
sões de competências, afinal o Ibama não possuía em sua estrutura servidores que tivessem entrado
diretamente nos seus quadros funcionais – esses quadros foram formados pela transferência dos ser-
vidores dos órgãos extintos. Os servidores passaram um bom tempo guardando suas referências dos
órgãos de origem, sem uma necessária identidade enquanto corpo funcional comum.
E, assim, o Ibama começa a ser esquartejado!
4. A divisão do Ibama – em busca do tamanho adequado
Essa atuação universalizada do Ibama nas pautas ambientais e a efetivação desse trabalho sobre
praticamente todo o território nacional, com repercussões em todas as esferas da Administração
Pública e em grande parte das atividades privadas – desde a construção de uma casa, passando
pelo comércio de pescado e a extração e processamento de minerais, até a implantação de uma
plataforma de petróleo e a fabricação de automóveis – fez do Ibama um órgão e uma marca
absolutamente poderosos. Como órgão ambiental com aquele conjunto extenso de atribuições,
com destaque para a atuação da polícia administrativa através especialmente do licenciamento e
da fiscalização, o Ibama se tornou um órgão muito potente. Apesar de ser uma autarquia federal
vinculada ao Ministério do Meio Ambiente – MMA, o nome para a presidência do Ibama costuma
ser referendado pelo presidente da República, haja vista o imenso poder que o detentor do cargo
possui.
E a marca passou a simbolizar no Brasil a polícia ambiental. Isto é, onde quer que esteja ocorrendo
uma ação de fiscalização e controle relacionada ao meio ambiente, a associação que popularmente
47
se faz é ao Ibama. Portanto, mesmo quando há uma ação do órgão municipal ou estadual, ou mesmo
que seja da Polícia Militar ou da Civil, enfim, já é acionada a imagem do Ibama11.
Os movimentos que levaram à divisão do Ibama devem ser avaliados sob duas perspectivas, salvo
melhor juízo: dos que tinham como objetivo subtrair competências para a fragilização da atuação da
autarquia e dos que tinham como objetivo desenvolver competências em outros órgãos/instituições.
Ou seja, um pretendia enfraquecer o Ibama e outro queria fragmentar determinada ação que estava
sob sua competência. Aqui neste texto pretende-se avaliar o processo de divisão do Ibama apenas
na perspectiva da transferência de competências para outros órgãos, sem uma avaliação das forças
políticas que atuavam e ainda atuam com a finalidade objetiva de fragilizar e até extinguir o Ibama.
Como a criação, a designação de competências, a transformação e a extinção de órgãos e entidades
da Administração Pública depende de Lei, a história desses processos está permeada por normas ju-
rídicas que materializam decisões no âmbito dessa matéria. Devemos considerar que até que uma Lei
seja aprovada, há um processo político em curso para promover sua aprovação. Então, o ato jurídico
de criação/extinção de um órgão ou entidade expressa o resultado vitorioso de um movimento políti-
co que se propôs a criar ou extinguir um órgão ou entidade.
A criação de novos órgãos e entidades a partir das competências que já estavam concentradas no
Ibama responde, portanto, ao mesmo processo político que se reproduz em diversas áreas de atuação
nas estruturas públicas. Forças políticas vinculadas à pesquisa científica, à pesca artesanal e indus-
trial, ao desenvolvimento florestal, à gestão das unidades de conservação, dentre outras, promove-
ram ao longo dos últimos anos forte pressão para a transferência de competências do Ibama para
outros órgãos e setores governamentais.
A primeira área a perder vínculo com o Ibama foi a pesquisa científica, com a criação do Instituto de
Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro – IPJB12, em 2001, tornando-se autarquia federal, vin-
culada ao MMA, constituindo-se na atualidade como um dos mais importantes centros de pesquisa
nas áreas de botânica e conservação da biodiversidade. Antes funcionando como um setor do Ibama,
o IPJB possui na atualidade uma direção formada por presidente, quatro diretores, procuradoria e
auditoria próprios, além de servidores concursados e pesquisadores associados. Não restam dúvidas
de que essa escolha proporcionou uma melhoria significativa na produção da pesquisa sobre o meio
ambiente, sem que tenha comprometido o funcionamento do Ibama.
No ano seguinte, a grande notícia: o Governo Federal abria pela primeira vez um concurso público
para o Ibama, com mais de 600 vagas para o cargo de Analista Ambiental, dentro da carreira de Espe-
cialista em Meio Ambiente – criada ainda em 2002 por legislação federal13. Nascia naquele momento
o primeiro grupo de servidores originariamente do Ibama, composto por profissionais de nível supe-
rior de qualquer área de ensino, que entrava na autarquia já formado pelos princípios insculpidos na
Constituição Federal de 1988, como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
11 Afirmo isso por experiência própria. Fui secretário Municipal de Meio Ambiente de Niterói (2000) e em várias oca-
siões que chegamos para fazer abordagens, mesmo com a logomarca da Prefeitura e a imagem do Museu de Arte
Contemporânea – MAC no veículo, as pessoas já nos chamavam de IBAMA quando viam o nome da Secretaria de
Meio Ambiente. Atuando no ICMBio desde 2008, ainda nos tempos atuais reconheço a força do IBAMA. Há poucos
dias, com uniforme e jaqueta do ICMBio, fui abordado num evento na OAB/RJ com a pergunta se eu era do IBAMA.
A marca realmente é muito potente.
12 Lei nº 10.316, de 6 de dezembro de 2001 – Cria a autarquia federal Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de
Janeiro, e dá outras providências.
13 Lei nº 10.410, de 11 de janeiro de 2002 – Cria e disciplina a carreira de Especialista em Meio Ambiente.
48
No rastro dos novos princípios constitucionais, os analistas ambientais tomam posse e entram em
exercício no Ibama em 2003, quando já havia a instituição de uma Política Nacional de Recursos
Hídricos (Lei nº 9.433/97), uma Política Nacional de Educação Ambiental (Lei nº 9.795/99) e de um
Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Lei nº 9.985/00). Os analistas que chegavam no
primeiro concurso público para provimento de cargos no Ibama entravam no órgão com uma for-
mação acadêmica mais contemporânea e com um conjunto de instrumentos políticos muito maior
e melhor que dos servidores que se encontravam no órgão em razão da extinção de outros órgãos
quase quinze anos antes. O oxigênio que a autarquia necessitava para estender e maximizar sua
capacidade de atuação.
Mas antes mesmo dos novos analistas chegarem, logo no primeiro dia do governo do presidente Lula,
em 1º de janeiro de 2003, é publicada a Medida Provisória nº 103, que cria a Secretaria Especial de
Aquicultura e Pesca – SEAP na Presidência da República, com competências para a promoção de
ações voltadas à implantação de infraestrutura de apoio à produção e comercialização do pescado e
de fomento à pesca e aquicultura. Com isso, a promoção e o fomento à pesca ganham força em novo
órgão, vinculado à Presidência da República, deixando um pouco de nebulosidade quanto à manuten-
ção da competência do Ibama na fiscalização das atividades pesqueiras. Entretanto, assim como na
mudança anterior – que deu à pesquisa científica da botânica brasileira uma estrutura nova e empo-
derada – nesse caso do fomento à pesca não há que se falar em esvaziamento do Ibama, eis que se
tratava de uma atividade que efetivamente não era promovida pele entidade.
Talvez seja possível afirmar o mesmo em relação à modificação que se deu na sequência, quando é
criado o Serviço Florestal Brasileiro – SFB na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, em 200614.
Definitivamente a expectativa quanto à atuação do Ibama no fomento ao desenvolvimento florestal
desaparece, tendo em vista que o SFB assume natureza de órgão ministerial, com competências para
estimular e fomentar a prática de atividades florestais sustentáveis madeireira, não madeireira e de
serviços, dentre outras. Se o Ibama já não fomentava o desenvolvimento florestal, a designação de
outro órgão para exercer referida função não traz prejuízos quanto à atuação originária da autarquia.
Mas as coisas não iam bem para o Ibama nessa época. O Governo Lula havia criado o Programa de
Aceleração do Crescimento – PAC, sob o comando da então chefe da Casa Civil, ministra Dilma Rous-
sef, que tinha um plano de expansão para a geração de energia. Deve-se considerar que a também en-
tão ministra Marina Silva contava com muita força dentro do governo. Conseguiu segurar, até aquele
período, qualquer processo para expansão de energia nuclear e termelétrica. Mas havia os planos
para as grandes hidrelétricas na Amazônia, que foram resgatados com muita força a partir do lança-
mento do PAC.
E foi no licenciamento ambiental das hidrelétricas do Rio Madeira – Santo Antônio e Girau que o caldo
entornou. As equipes do Ibama passaram a emitir pareceres técnicos que concluíam pela inviabilidade
ambiental do projeto, especialmente por afetar a cadeia de reprodução do bagre. Nessa ocasião vie-
ram a público matérias jornalísticas que atribuíam ao presidente Lula a afirmação de que "se pudesse,
acabaria com o IBAMA15 ", concluindo que não iriam jogar o bagre no colo dele.
14 Lei nº 11.284, de 2 de março de 2006 – Dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável;
institui, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro - SFB; e cria o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Florestal – FNDF.
15 O IBAMA, o bode e o bagre. Editorial. Revista ISTOÉ. Disponível em: https://istoe.com.br/3701_O+IBAMA+O+BO-
DE+E+O+BAGRE/. Acesso em: 06.08.2022.
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Equipes técnicas foram substituídas, houve mudança na presidência do Ibama e mesmo assim
seguiam as negativas para o licenciamento das hidrelétricas, até que os processos para insta-
lação de termelétricas voltaram a tramitar. A situação da ministra Marina Silva começou a ficar
insustentável dentro do governo.
Nesse contexto é que ocorre a criação do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
– ICMBio. É claro que internamente havia um movimento forte por parte de gestores de unidades
de conservação - UCs que defendiam a criação de uma entidade diferente para a gestão das mais de
300 UCs federais. Em algumas edições do Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação – CBUC,
promovido pela Fundação Boticário, eram fortes as mobilizações pela criação do Instituto Brasileiro
de Unidades de Conservação – IBUC, com vistas a tirar do Ibama a gestão dessas unidades, já que,
segundo alegavam, a entidade não dedicava o empenho necessário para uma gestão efetiva dessas
áreas. No Ibama/RJ havia o Núcleo Regional de Unidades de Conservação – NURUC, que se atribuía
funções de gestão coletiva das unidades federais existentes no Estado, fortalecendo os movimentos
que defendiam essa separação.
Mas foi no bojo de um ataque que se promovia ao Ibama por parte de autoridades do Poder Executi-
vo, do Congresso Nacional, dos setores empresariais e da grande mídia corporativa que foi efetivada
a criação do ICMBio, através da Medida Provisória nº 366/2007, convertida posteriormente na Lei nº
11.516, de 28 de agosto de 2007, que estabeleceu a competência para a autarquia "executar ações da
política nacional de unidades de conservação da natureza, referentes às atribuições federais relativas
à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conser-
vação instituídas pela União".
A criação do ICMBio retirou efetivamente uma das principais competências originárias do Ibama, afe-
tando diretamente a capilaridade territorial que a entidade possuía. Afinal, eram mais de 300 uni-
dades de conservação espalhadas pelos Brasil16, que passaram a ser administradas pelo ICMBio. A
forma como se deu o processo – que não teve qualquer publicidade anterior – causou grande trauma
institucional. Ao acordarem no dia em que saiu publicada a Medida Provisória nº 366/2007 os servido-
res de todas as UCs federais já não sabiam se estavam ainda vinculados ao Ibama ou se faziam parte
desse tal ICMBio. Considerando o clima de ataque institucional ao Ibama e a surpresa com a criação
açodada do ICMBio, os servidores em todo o Brasil entraram em greve e se colocaram a postos em
defesa do Ibama.
A Lei Complementar nº 140/11 – que dispõe sobre as formas de cooperação entre os entes federados
para o cumprimento das competências ambientais comuns listadas pelo art. 23 da CF/88 surge espe-
cificando uma série de competências compartilhadas entre as três esferas da Administração Pública.
E nesse passo, transferiu aos Estados algumas dessas competências relacionadas à gestão da fauna
brasileira, antes de atuação privativa do Ibama.
Com isso, encerra-se um ciclo de 10 anos de repartição do Ibama, que teve início com a criação do
Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro – IPJB e conclusão com a Lei Complementar
nº 140/11. Alega-se que sobrou para o Ibama apenas as funções de fiscalização e licenciamento am-
biental, com os limites estabelecidos pela lei em comento. Entretanto, fiscalização e licenciamento
são duas atribuições sustentadas no exercício do poder de polícia administrativa, que é exatamente a
face pela qual o Ibama continua sendo extremamente conhecido e respeitado Brasil afora. De alguma
16 Na atualida de são 334 Unidades de Co nservação federais em todo território nacional, além de 14 centros de pesquis a
e conservação – que são administrados pelo ICMBio.
50
forma o Ibama foi sendo esvaziado nas suas estruturas estaduais (cada Estado da Federação conta
com uma superintendência do órgão, que possui divisões internas e escritórios regionais ou outras
bases avançadas), aumentando os focos de atuação no território da Amazônia e nas áreas de atuação
privativas da União, como no mar territorial brasileiro.
De qualquer forma, ainda que com toda essa redução na atuação territorial e em suas competências,
o Ibama mantém-se grandioso, temido e atacado por grupos políticos e econômicos que se organi-
zam em torno de atividades ilegais e/ou extremamente impactantes e insustentáveis.
Considerações finais
A atuação do Ibama, desde a sua criação, está repleta de desafios, alguns dos quais a autarquia efe-
tivamente não conseguiu atingir. A quantidade de funções que a legislação atribuiu ao Ibama estava
acima de sua capacidade de oferecer caminhos e respostas, o que naturalmente redundou em confli-
tos dos mais variados.
A gestão ambiental já é em si uma área com grande complexidade para que ganhe efetividade – ten-
do em vista que requer uma permanente administração de conflitos relacionados ao acesso ao meio
ambiente e aos recursos ambientais. Entretanto, a diversidade da composição funcional inicial do
Ibama se apresentava como uma riqueza que exigiria um lapso temporal para a superação da atuação
segmentada entre os grupos de servidores de cada órgão de origem. Assumir um novo órgão for-
mado a partir da extinção de outros quatro, no bojo da criação de novas competências, não era um
desafio simples para execução ao longo da década de 1990. Mas o Ibama foi efetivamente ocupando
muitos espaços no universo das políticas públicas ambientais federais.
As falhas que se deram especialmente no âmbito do fomento ao desenvolvimento das atividades
pesqueiras e florestais abriram processos políticos que resultaram na criação de novas institui-
ções públicas para lidar com atribuições designadas ao Ibama no advento de sua criação, como
foram os casos do IPJB, da SEAP e do SFB. Entretanto, a criação dessas instituições e a designa-
ção de competências que antes estavam determinadas ao Ibama não significaram, a rigor, uma
diminuição efetiva de sua atuação. Fluíram sem representar propriamente um ataque à atuação
da autarquia.
A criação do ICMBio, porém, pelo contexto em que o Ibama se encontrava à época – sendo
atingido por ataques das mais variadas origens –, representou de fato uma divisão do Ibama
numa perspectiva maquiavélica, eternizada na frase “dividir para governar”. Traumas remanes-
cem desde essa época e eventualmente se materializam em disputas pontuais entre as distin-
tas atribuições das duas autarquias federais vinculadas ao MMA. E, finalmente, a determinação
das competências do federalismo ambiental instituído pela LC nº 140/11 foi um marco regula-
tório fundamental que atingiu o ponto central de muitos conflitos de competência existentes
entre as três esferas da Administração Pública.
Avaliando, entretanto, o processo que se deu durante a segunda década de existência do Ibama e
que resultou na transferência de várias de suas competências, é possível qualificá-lo pelos resultados
produzidos. Isto é, o IPJB formulou seu plano de voo e se apresenta na atualidade como a instituição
mais importante na pesquisa e conservação botânica brasileira. A SEAP, posteriormente transforma-
da em Ministério, conseguiu materializar muitas políticas públicas para o fomento da pesca no Brasil
ao longo de vários anos, até voltar a ser uma área temática no Ministério da Agricultura. E a concessão
florestal para o manejo florestal sustentável se tornou política pública efetiva com a criação do SFB.
51
Mesmo com os traumas produzidos pela criação do ICMBio, não há como negar os imensos avanços
conquistados para a conservação brasileira desde o seu surgimento. Quanto à LC nº 140/11, também
não há como não reconhecer o aumento das garantias da ação pública ambiental, oferecendo mais
segurança jurídica nas relações com a sociedade em geral, tendo em vista maior transparência nas
funções de cada instância da Administração.
Isto é, apesar de eventuais traumas e contratempos, pode-se dizer que o Ibama passou a contar com
atribuições mais claras e objetivas na promoção das ações de comando e controle, com o exercício
do poder de polícia administrativa concentrado na fiscalização e no licenciamento ambiental. Nesse
sentido, exatamente nos campos onde o Ibama é mais conhecido e demandado é que ficaram con-
centradas suas competências atuais – o que pode nos levar ao entendimento de que as mudanças
promovidas ao longo da segunda década de sua existência não tinham propriamente a finalidade de
desmontar ou desmobilizar sua atuação. Afinal, as áreas temáticas que saíram do guarda-chuva do
Ibama acabaram ganhando graus elevados de implementação efetiva.
Não se pode falar o mesmo dos movimentos políticos atuais que concretamente vislumbram o des-
monte da atuação do Ibama nas duas únicas áreas que lhe restaram dentre suas competências originais.
De um lado o Parlamento, aliado ao Poder Executivo, colocando em tramitação um projeto de lei para
a formação do Marco Legal do Licenciamento Ambiental através do qual retira poderes do Ibama, que
passam a ser dos Estados. De outro, o próprio Poder Executivo, através da revogação e modificação
de normas infralegais, altera procedimentos normativos que acabam afetando a atuação da autar-
quia na fiscalização ambiental.
Não é surpresa pra ninguém, afinal o presidente Bolsonaro e seu então antiministro do Meio
Ambiente, Ricardo Salles, alardearam aos quatro cantos que acabariam com o que chamaram
de “indústria de multas”, que expurgariam a atuação da sociedade civil em órgãos, conselhos
e políticas públicas ambientais e que perseguiriam ambientalistas. O antiministro ficou conhe-
cido pela frase que verbalizou em reunião ministerial, quando afirmou que o governo deveria
“aproveitar a Pandemia da Covid-19 para passar a boiada nas normas ambientais”, desregu-
lamentando tudo aquilo que estivesse ao seu alcance para desmontar a atuação dos órgãos
ambientais federais nas ações de comando e controle.
Vale ainda trazer à luz os efeitos da publicação do Decreto nº 9.760, de 11 de abril de 2019, que dispõe
sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente e estabelece o processo administrati-
vo federal para apuração destas infrações, trazendo diversas alterações ao Decreto nº 6.514/08 – que
dispõe sobre a mesma matéria. Editado ainda nos primeiros meses do governo Bolsonaro, referido
decreto trouxe para o processo administrativo ambiental a obrigatoriedade de sujeição de todos os
autos de infração aplicados pelo Ibama e ICMBio a um procedimento de conciliação administrativa,
em moldes similares à conciliação estabelecida no âmbito dos processos judiciais mais simplificados.
Ocorre que não foram implementadas as juntas de conciliação.
Com isso, milhares de processos administrativos de multas ambientais ficaram paralisados, sem tra-
mitação, aguardando a criação das referidas juntas de conciliação para seguirem a nova tramitação
determinada pelo decreto em questão – produzindo o tempo legal que qualifica a ocorrência da pres-
crição punitiva – quando o Estado perde o direito de executar alguma punição contra particular por
decurso do prazo. Essa ação, somada à nomeação de dirigentes de competência duvidosa e à per-
seguição de servidores de carreira e, ainda, à diminuição da destinação e da execução de recursos
orçamentários para Ibama e ICMBio, certamente produzem efeitos nefastos na atuação dos órgãos
federais responsáveis pela execução da Política Nacional do Meio Ambiente.
52
Entretanto, por se tratar de órgãos de Estado, constituídos por lei, há alguns níveis de segurança jurí-
dica que impedem que um único governo venha a extinguir o resultado acumulado de governos que
investiram na construção de uma política ambiental federal.
O Ibama nasceu com a redemocratização do Brasil, criado meses depois que a Nação redesenhou
os seus rumos com a aclamação de uma Nova Constituição cidadã, ecológica e democrática. Foi o
primeiro órgão criado por Medida Provisória, incorporando desde então os princípios constitucionais
para a garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Transformou-se numa das marcas
mais fortes, conhecidas e confiáveis dos brasileiros. Resistiu e segue resistindo a ataques de dentro e
fora da máquina pública, de grupos políticos e de delinquentes de toda sorte.
O Ibama é forte como a Baraúna, valioso como o Mogno e resiliente como a biodiversidade brasi-
leira. Representa e seguirá representando a ordem jurídica ecológica estabelecida na década de
1980 e aprimorada nas décadas seguintes, em sua missão de executor da Política Nacional do Meio
Ambiente.
Referências Bibliográficas:
FREJAT, José. Ao lado do povo – discursos pronunciados e Projetos de Lei apresentados pelo Deputado
José Frejat. Câmara dos Deputados. Centro de Documentação e Informação. Coordenação de Publica-
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GOULARTI FILHO, Alcides. Da SUDEPE à criação da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca: as políticas
públicas voltadas às atividades pesqueiras no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas | PPP | n. 49 | jul./
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53
VOLTAR AO SUMÁRIO
PARTE 2
POLÍTICA DE GESTÃO DA EDUCAÇÃO
AMBIENTAL DO IBAMA A PARTIR DO
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
Jakeline Borges de Souza
Cinara Cortez Cirilo
Manoel Alessandro Machado de Araújo
Nicélio Acácio da Silva
Reynaldo Aben Athar
Resumo
Este artigo tem o objetivo geral de relatar algumas reflexões e evidências sobre a Política Pública
de Gestão da Educação Ambiental do Ibama (PPGEA-Ibama) a partir do monitoramento e avaliação
realizados com base nas dimensões e indicadores do Sistema Brasileiro MonitoraEA. O Ibama como
um dos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama) tem o dever de realizar
Educação Ambiental (EA), conforme previsto na lei federal nº 9795/99 que instituiu a Política Nacio-
nal de Educação Ambiental (PNEA). Portanto, é necessário que o Ibama tenha capacidade e esteja
estruturado para formular, implementar, monitorar, avaliar e revisar políticas públicas de educação
ambiental específicas no âmbito de suas funções e competências temáticas e setoriais. Os resultados
do monitoramento e avaliação da PPGEA-Ibama apresentados aqui tratam de 5 dimensões das 8 pre-
vistas no MonitoraEA e revelam as potencialidades e fragilidades da política em estudo.
Palavras-chave: Ibama. Educação Ambiental. Política Pública. Gestão. Monitoramento e Avaliação.
1 - Introdução
Apresenta-se neste artigo a Política Pública de Gestão da Educação Ambiental do Ibama
(PPGEA- Ibama) com reflexões que são frutos da vivência dos autores no processo de forma-
ção, monitoramento e avaliação de políticas de educação ambiental, realizado entre 2020 e
2022 com base no Sistema Brasileiro MonitoraEA.
O Ibama como um dos executores da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), criada pela Lei
nº 6.938/1981, tem o dever de realizar Educação Ambiental (EA) no país. Segundo a Lei Federal nº
9795/99, que instituiu a Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA), os órgãos e entidades in-
tegrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente – Sisnama, do qual o Ibama é parte, também são
responsáveis pela execução dessa política. Para o Ibama contribuir na materialidade da PNEA é ne-
cessário estar estruturado, empoderado e apto a formular, implementar, monitorar, avaliar e revisar
de forma permanente e continuada suas políticas públicas específicas de EA em consonância com os
princípios, objetivos e estratégias apontadas na lei federal da política nacional.
56
Deste modo, a PPGEA-Ibama tem por missão colocar em prática a transversalidade da Educação
Ambiental, ou seja, torná-la presente em todos os setores, temas, políticas e territórios abrangidos
pelo Órgão. Compreende-se que essa política de EA do Ibama tem potencial para fortalecer e criar
sinergias entre os seus diversos setores ampliando a efetividade de suas ações finalísticas na imple-
mentação das políticas ambientais brasileiras.
Crescentes modificações nas políticas ambientais do país implementadas nos últimos anos vêm
enfraquecendo os órgãos ambientais, somando-se aos problemas econômicos, a desigualdade
social, exploração dos recursos naturais, incentivo e crescimento do consumo, deficiência na vi-
são da política socioambiental do alto escalão do governo, destacando-se aqui a deficiência na
visão sobre a importância das políticas públicas de Educação Ambiental, o que pode acarretar em
danos irreversíveis para o meio ambiente. De acordo com Capelari et al., (2020, p. 1703) “desde a
redemocratização do Brasil, não vimos uma mudança em grande escala no subsistema da política
ambiental como a que estamos vendo atualmente.” Os autores ainda reforçam que se a realida-
de política não for revertida, “o Brasil caminha para uma perspectiva de inovação em políticas
públicas e, talvez, de desmantelamento sem precedentes do subsistema de política ambiental”
(CAPELARI et al., 2020, p. 1703).
Neste contexto político brasileiro nada favorável para as políticas públicas ambientais, o Ibama vem
executando sua política pública de Educação Ambiental, principalmente por meio de seus agentes da
linha de frente que atuam nas superintendências estaduais do órgão localizadas em cada um dos vinte
e seis Estados, com jurisdição abrangendo todo o limite territorial dos mesmos e no Distrito Federal
onde está a sede nacional do Ibama formado por diversos setores como diretorias, centros, coorde-
nações, divisões entre outros.
Não é objetivo deste artigo relatar a história da trajetória da Educação Ambiental no Ibama, que
vem de longa data, numa caminhada que oscilou entre momentos prósperos e outros frágeis. En-
tretanto, registra-se que sempre que houve mudanças, incertezas ou até mesmo desconstruções
como essas que se estabeleceram nos últimos anos, os servidores foram e têm sido o esteio para
que o órgão continue exercendo minimamente o seu dever com a execução da EA. Os esforços
dos servidores permitiram que a Educação Ambiental estivesse presente até hoje a partir da sede
do Ibama, principalmente no então Centro Nacional de Monitoramento e Informação Ambiental
(Cenima), Centro Nacional de Prevenção e Combate Aos Incêndios Florestais (Prevfogo), Diretoria
de Licenciamento Ambiental (Dilic) e em cada superintendência estadual. A discricionariedade ine-
rente dos servidores públicos vem garantindo que o Ibama siga colocando em prática suas políticas
de Educação Ambiental, apesar das inúmeras dificuldades. Os servidores empenhados nessa ma-
terialidade, geralmente são pessoas comprometidas com os princípios básicos da EA, acreditam na
potência e necessidade das ações de EA para transformar a realidade, em especial das populações
mais vulneráveis.
Portanto, a política de gestão da Educação Ambiental, aqui tratada, existe e resiste na inten-
ção de fortalecer a atuação dos servidores públicos do Ibama no campo da EA, e tem o propó-
sito de contribuir para diálogos estimulando a intersetorialidade da instituição, instituir dire-
trizes institucionais de EA que permitam garantir uma base comum e orçamento. A PPGEA é
uma política meio que apoia a implementação das demais políticas de EA do Ibama que devem
chegar diretamente na sociedade
57
2 - Apresentação da Política
A PPGEA-Ibama está em conformidade com a PNEA e seu Programa Nacional de Educação Ambien-
tal (ProNEA). Tem respaldo também em normativas específicas como a Portaria 2542 de 23/10/2020
que trata do Regimento Interno do órgão e pela Portaria nº 1920 de 04/07/2018, a qual define as dire-
trizes e linhas de ação da EA do Ibama, a saber:
Formação permanente de Gestores e Educadores Ambientais: Formação permanente de pú-
blico interno; e Formação permanente de público ex terno. Desenvolvimento de Instrumentos
e Metodologias. Elaboração e Divulgação das ações de Educação Ambiental. Desenvolvimen-
to de Ações Educativas com foco na Gestão dos Recursos Pesqueiros; Proteção e Manejo de
Fauna; Recuperação de Recursos Hídricos e Áreas Degradadas; Prevenção de Desmatamen-
tos e de Incêndios Florestais; Cadastramento de Atividades Potencialmente Poluidoras e ou
Utilizadoras de Recursos Ambientais e Licenciamento Ambiental Federal; Controle da Impor-
tação e Uso de Substâncias Perigosas e Logística Reversa dos Resíduos Perigosos; Objetivos
de Desenvolvimento Sustentáveis (ODS) (IBAMA, 2018).
Conforme as normativas, e em específico as diretrizes e linhas de ação indicadas, fica explícita a ne-
cessidade de o Ibama desenvolver EA a partir de todos seus setores com suas áreas temáticas e terri-
tórios de atuação.
Atualmente, essa Educação Ambiental tem lócus no Centro Nacional de Prevenção e Combate aos
Incêndios Florestais, em Núcleos de Educação Ambiental (NEAs) informais nas Superintendências
Estaduais e nas diretorias localizadas na sede do Ibama no DF. Enquanto a política de gestão da Edu-
cação Ambiental está sob a responsabilidade do Centro Nacional de Monitoramento da Informação
Ambiental (Cenima) que é vinculado à Presidência do órgão.
Os objetivos da PPGEA-Ibama passam, justamente, pela demanda de integração, articulação, diálo-
gos e fortalecimento da EA em todos os setores da instituição, visto que um princípio básico é a trans-
versalidade da Educação Ambiental. Pode-se afirmar que a PPGEA-Ibama se enquadra como política
interna, que oferece bases e subsídios para fortalecer as políticas de EA do órgão que precisam chegar
aos públicos externos diversos. Nos propusemos a monitorar e avaliar neste artigo uma política inter-
na que, também, deve ser estruturada, empoderada, consolidada, pois só assim as políticas públicas
de EA em geral, do Ibama, poderão avançar e cumprir o dever de Estado.
Para implementar a PPGEA-Ibama são utilizados três principais instrumentos que serão apresenta-
dos a seguir: i) Comitê Intersetorial Permanente de Educação Ambiental (CIPEA); ii) Plano Nacional
de Gestão da Educação Ambiental (Pangea); iii) Formação e Difusão de Informações.
i) Comitê Intersetorial Permanente de Educação Ambiental (CIPEA)
O CIPEA foi criado pela portaria nº 34, de 8/11/2016 com a finalidade de fortalecer, articular e integrar
as ações de educação ambiental desenvolvidas pelo Ibama. Refere-se a um colegiado interno forma-
do por um representante de cada um dos setores do Ibama elencados aqui: gabinete da Presidência;
Diretoria de Uso Sustentável da Biodiversidade e Florestas- DBFLO; Diretoria de Proteção Ambiental
- DIPRO; Diretoria de Licenciamento Ambiental - DILIC; Diretoria de Qualidade Ambiental - DIQUA;
Diretoria de Planejamento, Administração e Logística DIPLAN; Centros Especializados - CEs; e NEAs
de cada um dos estados das cinco regiões brasileiras.
58
As competências do CIPEA, definidas na portaria, são o estabelecimento das diretrizes da EA no
Ibama de forma participativa; a contribuição com o planejamento das ações e atividades de EA do
Ibama para otimizar recursos e esforços institucionais; a discussão sobre os processos formativos em
EA voltados para os servidores do Ibama e no processo de gestão, referenciados nos eixos temáticos
pelos quais o Ibama exerce sua competência na gestão ambiental federal; o apoio e o monitoramento
das ações de EA dos setores do Ibama buscando sua integração, a sistematização e a divulgação das
ações de EA do Ibama (IBAMA, 2018).
ii) Plano Nacional de Gestão da Educação Ambiental (Pangea)
O Pangea está respaldado pela Portaria nº 81 de 15/01/2021, visando ser um marco para a elaboração
de diagnósticos, planejamento e gestão dos serviços e ações de Educação Ambiental. Ainda imaturo,
busca contribuir no alinhamento conjunto das ações entre as diretorias, centros e unidades descen-
tralizadas nos estados em busca de atingir a missão da EA do Ibama. O Pangea se constitui a partir
de um planejamento participativo que aponta suas diretrizes, linhas de ação, objetivos, metas, ações
e previsão orçamentária para dar concretude aos planos elaborados pelos setores diversos do Ibama
que aspiram implementar a EA no Brasil.
iii) Formação e Difusão de Informações
No que diz respeito à Formação e Difusão de Informações enquanto um instrumento da política de
gestão da EA no Ibama, constata-se que seu respaldo legal está disperso em várias normativas do
órgão, sendo a formação e difusão de informações inerentes a EA e presentes como princípios, obje-
tivos, estratégias da PNEA e ProNEA.
Ressalta-se que os três instrumentos são colocados em prática de forma articulada e integrada, um
dando sustentação e complementaridade ao outro para que essa política interna de EA do Ibama seja
materializada.
3 - Reflexões Sobre o Monitoramento e a Avaliação da Política Pública de
Gestão da EA no Ibama
Em busca de diálogos, reflexões, aprendizados, autoconhecimento e aperfeiçoamento da PPGEA-
Ibama, durante o período de outubro de 2020 a novembro de 2021, nós, autores deste texto en-
quanto membros do CIPEA, realizamos um exercício de monitoramento e avaliação da política,
utilizando-se do Sistema Brasileiro MonitoraEA (RAYMUNDO et al., 2019). Das 8 dimensões de
monitoramento e avaliação de políticas públicas de Educação Ambiental previstas no Sistema Mo-
nitoraEA, adotamos as dimensões: Diagnóstico; Participação e Construção Coletiva; Formação
Dialógica; Complexidade; Institucional. A opção pelo recorte a partir de apenas 5 dimensões se deu
em razão da lacuna de informações diagnosticadas e sistematizadas sobre as demais dimensões
nos momentos da avaliação.
A seguir apresentamos os resultados do monitoramento e avaliação da PPGEA-Ibama com base em
5 dimensões do MonitoraEA.
59
Dimensão Diagnóstica
O Sistema MonitoraEA se refere à Dimensão Diagnóstica como “a leitura crítica e contextualizada da
realidade para que a intervenção político-pedagógica esteja de acordo com as suas necessidades, de-
safios, potencialidades e demandas” (RAYMUNDO, et al., 2019, p. 12). Seus indicadores questionam
se a política pública de EA realizou diagnóstico para ser formulada, implementada ou revisada e ainda
qualifica o diagnóstico por meio de sua metodologia, técnicas e atores envolvidos.
Observamos que desde 2007 temos feito apenas diagnósticos pontuais e simplificados com foco em
atender demandas emergenciais. Demos início a um diagnóstico de forma simplificada pelo CIPEA,
sem uma metodologia delineada, foi algo intuitivo e começamos com o envio de e-mails às direto-
rias solicitando o que estava sendo feito de EA ou o que poderia ser realizado juntamente com as
atividades próprias do setor. Além disso, foram criados grupos de trabalho informais para discussão
e mapeamento de problemáticas e potencialidades em temáticas como EA no Licenciamento, EA no
Manejo Integrado do Fogo, EA na Zona Costeira e Marinha, EA na Proteção da Fauna. Nem todos os
setores participaram, mas alguns que já se empenhavam no desenvolvimento da EA deram retorno
com respostas às mensagens enviadas e envolvendo-se nos grupos de trabalho.
Cabe mencionar que o curso sobre monitoramento e avaliação de políticas públicas de Educação Am-
biental, oferecido pela ANPPEA ao Ibama, foi de grande valia para incrementar o processo de diagnós-
tico, pois envolveu os estados e as suas respectivas atividades. O curso promoveu um mapeamento da
EA no Ibama, identificando várias ações e seus aspectos como objetivos, temas abordados, metodolo-
gia, público envolvido, parceiros, territórios abrangidos, previsão de continuidade, assim como mapeou
as nossas percepções sobre conceitos de políticas públicas. Este processo de mapeamento no curso
da ANPPEA evidenciou a importância de estudarmos políticas públicas para que tenhamos melhores
condições não somente de executar, mas, também de participar de outras fases do ciclo de políticas
públicas de EA, como a formulação, monitoramento e avaliação. Possibilitou também nos enxergarmos
numa leitura crítica e proativa para o fortalecimento das políticas que desenvolvemos.
Verificamos que a dimensão diagnóstica proposta no Sistema MonitoraEA é fundamental como um
processo educador que dá base para construção coletiva, alinhamentos e sinergias. Ficou evidente
que a PPGEA-Ibama, por mais que esteja num esforço de diagnosticar alguns aspectos, precisa de-
senvolver um processo estruturado e dialógico de diagnóstico conforme orientam os indicadores do
Sistema MonitoraEA.
Dimensão da Participação e Construção Coletiva
Destacamos aqui o indicador “Existência de espaço coletivo para construir e implementar política
pública de EA” dentro da dimensão da participação e construção coletiva do Sistema MonitoraEA.
Este indicador se refere a colegiados existentes ou algum criado especificamente com finalidade de
“diálogos, reflexões, construção de conhecimentos, socialização de informações, articulações, nego-
ciações e tomadas de decisão coletiva” (RAYMUNDO, et al., 2019, p. 16).
O monitoramento e avaliação da PPGEA-Ibama nessa dimensão evidencia o alcance do indicador
mencionado por meio do CIPEA que se caracteriza como um colegiado permanente deliberativo com
objetivos de diálogos, reflexões, articulações, construção e tomada de decisão coletiva. A institucio-
nalização do CIPEA foi oficializada em novembro de 2016 no Encontro Nacional de Educação Am-
biental do Ibama ocorrido na Agência Nacional de Águas (ANA) com o apoio do Ministério do Meio
60
Ambiente. Desde então, o CIPEA realiza anualmente um encontro nacional, de âmbito interno do
Ibama, com foco em formação, autoformação, intercâmbio, socialização de informações e planeja-
mento geral.
Composto por representantes de todas as Diretorias e Centros do Ibama, assim como por todas suas
Superintendências nos Estados, o CIPEA tem sua dinâmica de trabalho instalada por reuniões men-
sais utilizando-se de videoconferência. As reuniões mensais são para dialogar sobre os desafios do
cotidiano, compartilhamento de experiências, demandas urgentes e proporciona contato periódico
entre todos que atuam na EA do órgão e demais interessados na área. Abre-se, ainda, a possibilidade
de criar grupos de trabalho com temáticas específicas de acordo com as necessidades e expectativas.
Outra evidência sobre como a Política de Gestão da EA do Ibama vem propiciando participação e
construção coletiva é o próprio Pangea, um instrumento construído de forma participativa por meio
de reuniões, encontros, oficinas, compartilhamentos e aplicação de questionários, técnicas que fo-
ram utilizadas para a inclusão dos diferentes olhares com suas demandas, expectativas, fragilidades,
potencialidades e propostas.
Nessa dimensão do MonitoraEA, ainda podemos destacar outras construções coletivas que o CIPEA
possibilita ao promover espaços de diálogos permanentes e continuados, sendo verificadas por meio
das ações conjuntas como o Fórum de EA do Licenciamento e as Oficinas de MIF (Manejo Integrado
do Fogo).
Dimensão da Formação Dialógica
O Sistema MonitoraEA aponta que a formação dialógica tem a teoria e prática caminhando juntas e se
dá pela leitura e comprometimento com a transformação de mundo. A formação exige entre outras
características, principalmente o diálogo, interação, respeito, pluralidade e cooperação” (RAYMUN-
DO et al., 2019, p. 18).
Dentre os indicadores propostos nessa dimensão, destacamos no monitoramento e avaliação da
PPGEA-Ibama o atendimento a: i) a realização de processo formador; ii) articulação entre teoria e
prática; iii) diversidade de técnicas/estratégias utilizadas nos processos formativos.
Estes indicadores podem ser constatados a partir dos processos formativos que o CIPEA, en-
quanto colegiado responsável pela política de gestão de EA do Ibama, articulou estabelecendo
parcerias e cooperação técnica para ofertar aos servidores que atuam com EA, a formação dia-
lógica. São eles:
a) III Ciclo de Formação em Gestão Socioambiental na Gestão Ambiental Pública da Biodi-
versidade, realizado pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICM-
Bio) de agosto de 2017 a agosto de 2018, com 350 horas/aula no formato híbrido com
encontros presenciais e a distância, possibilitou a participação de 5 servidores do Ibama.
b) Oficinas de “Formação de Formadores em Monitoramento e Avaliação de Políticas Pú-
blicas de Educação Ambiental” foi um processo participativo de construção do Sistema
MonitoraEA realizado pela ANPPEA em 2019, que contou com a parceria do CIPEA-Iba-
ma. Foi realizada uma Oficina de 48 horas (formato híbrido) em cada região do país, sendo
possível a formação de 07 educadores ambientais do Ibama. Dentro ainda do processo
participativo de construção do MonitoraEA, houve a realização de uma oficina formativa
de 8 horas presenciais específica para o Ibama, envolvendo 40 servidores que atuam com
a EA em todas as Supes, diretorias e centros, além dos membros do CIPEA.
61
c) “Formação, Monitoramento e Comunicação sobre o Ciclo de Políticas Públicas de Edu-
cação Ambiental do Ibama” este curso foi idealizado especialmente para a realidade do
Ibama a partir das articulações e diálogos do CIPEA com a ANPPEA, firmando-se uma
parceria para a realização do processo formativo que envolveu 37 servidores atuantes na
EA das cinco regiões do país. O processo desenvolvido pela ANPPEA contou com ativida-
des síncronas e assíncronas, além de tutorias de grupos, totalizando a carga horária de 160
horas, no período de novembro de 2020 a janeiro de 2022. Adotou-se a metodologia da
práxis que propiciava um mergulho reflexivo em nossa realidade que por vezes nos tirava
da zona de conforto para avançarmos na implementação das políticas de EA. Além disso,
a formação se desdobrou no monitoramento e avaliação das políticas de EA que o Ibama
desenvolve, bem como no seu respectivo registro e sistematização que estamos relatando
no presente livro que divulga nossas experiências com suas fragilidades e potencialidades.
Os três processos formativos, trazidos como evidências de que a PPGEA-Ibama dialoga com os in-
dicadores de formação dialógica, utilizaram-se de um conjunto de técnicas metodológicas como es-
tudos de caso, oficinas, grupos de trabalho, debates, sistematização de experiências entre outras
técnicas. O processo de ensino-aprendizagem vivenciado nessas formações articulou a teoria e prá-
tica possibilitando a contextualização histórica, política e social; a conexão entre diferentes temas,
setores e políticas públicas; o diálogo de diversos saberes e a autonomia dos sujeitos envolvidos que
foram transformando suas narrativas no decorrer do processo formativo, em especial do terceiro re-
latado aqui.
Embora as formações apresentadas demonstrem que estamos alinhados com os referidos indicado-
res da dimensão tratada, reconhecemos que precisamos avançar ofertando novas formações dialógi-
cas aos servidores de maneira continuada e permanente, conforme os princípios da EA.
Dimensão Complexidade
Raymundo et al. (2017, p. 37) explica que a dimensão complexidade está relacionada a “articulação e
integração a outras políticas, conexão entre o local e global, teoria e prática, indivíduo e coletividade.
É a integração das partes num todo dentro da teia existente na vida”. Dos quatro indicadores pre-
vistos nessa dimensão identificamos que a PPGEA-Ibama se destaca em especial no que se refere a
“articulação de redes, movimentos socioambientais e coletivos educadores”.
É papel do CIPEA articular internamente e externamente, buscando diálogos e conexões que resul-
tem em cooperações, partilhas, trabalhos coletivos, benefícios a todos envolvidos. Neste sentido,
o referido indicador pode ser evidenciado a partir das articulações que o CIPEA estabeleceu com a
ANPPEA, trazendo benefícios mútuos, como as contribuições do Ibama para a construção partici-
pativa dos indicadores do Sistema MonitoraEA e as contribuições da ANPPEA ao Ibama com a rea-
lização de processos formativos, auxílio no monitoramento e avaliação de políticas públicas de EA e
produção de livros, por exemplo.
Outra evidência da presença do indicador é a participação do Ibama no Projeto Político Pedagógi-
co da Zona Costeira e Marinha do Brasil (PPPZCM) que é um “instrumento de gestão de processos
educativos da Zona Costeira e Marinha do Brasil com o foco no uso sustentável e conservação da
biodiversidade. O PPPZCM foi construído de forma participativa, entre 2019 e 2021, pelos Projetos
TerraMar e Gef-Mar” (RAYMUNDO, et al., 2021).
A coordenação do CIPEA foi convidada para representar a EA do Ibama na primeira fase do PPPZCM
que foi o seu processo participativo de construção e em seguida recebeu o convite para compor o
62
grupo de facilitadores da Rede de Comunidades de Aprendizagens do PPPZCM que é a segunda fase
correspondendo à implementação do referido projeto político pedagógico.
Dimensão Institucional
Essa dimensão se apresenta com indicadores como instrumentos normativos da política, orçamento,
equipes, nível da estrutura organizacional responsável pela política (RAYMUNDO, et al., 2019).
No que se refere às normativas que legitimam a política em estudo neste artigo, podemos afirmar
que de forma ampla e geral temos a Constituição Federal, a Política Nacional do Meio Ambiente e a
Política Nacional de Educação Ambiental. De forma direta a PPGEA-Ibama está respaldada pelo Re-
gimento Interno do Ibama (Portaria 2542 de 23/10/2020), Portaria de criação do CIPEA (Portaria nº
34, de 8/11/2016), Portaria que trata das diretrizes e linhas de ação da EA do Ibama (Portaria nº 1920
de 04/07/2018) e a Portaria nº 81 de 15/01/2021 referente ao Pangea.
A Política de Gestão da EA do Ibama está sob a responsabilidade do CIPEA que de certa forma fun-
ciona semelhante a uma coordenação geral da EA, no entanto não existe um cargo destinado a essa
função o que fragiliza a implementação da política que por sua vez dificulta a execução da EA dentro
do próprio órgão. A inexistência de um cargo específico inibe e não dá subsídios para que os servido-
res tenham atividades exclusivas de EA, os mesmos precisam atender diversas demandas em seus
setores de trabalho, ficando a Educação Ambiental em segundo plano.
Embora o CIPEA seja um colegiado de grande importância para a participação e construção coletiva,
o mesmo conta apenas com quatro servidores que se ocupam das funções da EA para suprir todas
as demandas, sendo uma servidora a presidente do comitê, que também divide suas funções com
atribuições da Coordenação de Gestão de Informação Ambiental, e cabendo destacar que outra das
servidoras está prestes a se aposentar.
Se a missão dessa política é justamente fortalecer a EA no Ibama em todos os estados brasileiros e no
próprio Distrito Federal, como cumprir este propósito sem ocupar um nível organizacional de relevân-
cia dentro da instituição, sem servidores dedicados exclusivamente para esta política?
Quanto aos recursos financeiros disponíveis para a PPGEA-Ibama, existe um suporte orçamentário
anual de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais), que vem do Cenima, que possui atribuições
relacionadas ao apoio e desenvolvimento de EA no Ibama. Esse recurso destina-se ao planejamento
coletivo do CIPEA e, em especial, ao atendimento de algumas ações previstas em projetos temáticos
dos NEAs das Superintendências Estaduais que apresentam suas respectivas solicitações as quais são
avaliadas pelo CIPEA.
Monitorar e avaliar essa dimensão do Sistema MonitoraEA traz evidências do quanto a PPGEA-Ibama
necessita ser melhor estruturada em sua capacidade institucional que se mostra frágil para cumprir
aquilo que se propõe.
Considerações Gerais
O monitoramento e a avaliação da Política Pública de Gestão da Educação Ambiental do Ibama, com
base nas dimensões e indicadores do MonitoraEA, possibilitaram aprendizados para nós autoras e
autores que estamos envolvidos diretamente com a implementação dessa política. Nosso olhar para
63
a política, que reflete o nosso cotidiano de trabalho, foi transformado diante das informações que
levantamos, construímos e analisamos. As evidências em cada dimensão monitorada mostram a po-
tência que existe na política, mas revelam as diversas fragilidades e demandas para o seu fortaleci-
mento.
Sendo uma política de caráter interno, a PPGEA-Ibama não tem a visibilidade e reconhecimento da
população necessária, nem mesmo dentro da própria instituição. No entanto, afirma-se que é uma
política que vai impactar positivamente as demais políticas de Educação Ambiental implementadas
pelo Ibama, visto que ela tem uma missão de promover a intersetorialidade, e transversalidade, crian-
do espaços permanentes de diálogos, participação, construção e tomada de decisão coletiva.
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VOLTAR AO SUMÁRIO
POLÍTICA DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL NO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL:
AVALIAÇÃO E POTENCIALIDADES
Aline Borges do Carmo
Diara Maria Sartori
Fernanda Mayumi Takeda
Janaina de Sousa Cunha Motta Vieira
Liana Neves Salles Nascimento Silva
Luiz Fernando Suffiati
Mônica Balestrin Nunes
Paula Moraes Pereira
Silvana Silva Piombini
Telda Pereira Costa Lima
Resumo
A Política de Educação Ambiental no Licenciamento Ambiental Federal avança, apesar dos obstá-
culos encontrados. O artigo traz o objetivo, o quadro institucional e o histórico de desenvolvimento
desta política; avalia resultados e indica possíveis caminhos para a continuidade da melhoria de im-
plementação e do alcance de seus resultados. Para tanto, os autores utilizam o arcabouço metodoló-
gico do Sistema MonitoraEA, observando a pertinência da organização do órgão ambiental federal
em buscar atingi-los, seja por meio da realização de diagnóstico do status da política pública, seja por
necessidade de continuidade de formações internas e externas, além de fortalecimento dos instru-
mentos institucionais para efetivação desta política pública em todo o processo de licenciamento, da
fase prévia à operação dos empreendimentos.
Palavras-chave: Educação Ambiental. Licenciamento Ambiental Federal. Avaliação e Monitoramento.
Introdução
A Política Pública de Educação Ambiental (PPEA) no contexto do Licenciamento Ambiental Federal
(LAF) é um processo educativo voltado aos grupos sociais afetados direta e/ou indiretamente por
empreendimentos, priorizando aqueles em situação de vulnerabilidade socioambiental.
O que se pretende com esta política pública é desenvolver capacidades e habilidades destes grupos,
para que percebam as consequências explícitas e implícitas dos impactos socioambientais decorren-
tes do empreendimento no seu cotidiano, se habilitem a participar de modo coletivo, organizado e
qualificado, nos diversos momentos do processo de licenciamento ambiental e produzam suas agen-
das de prioridades articuladas às políticas públicas.
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No âmbito do licenciamento, o empreendedor deve executar Programas Ambientais relativos aos
meios físico, biótico e socioeconômico, e neste último, situa-se o programa de educação ambiental,
conforme as diretrizes fornecidas pelo Ibama, de acordo com as fases do licenciamento.
O Programa vinculado à PPEA promove ações educativas voltadas para a organização social destes
grupos tendo como base os resultados de um Diagnóstico Socioambiental Participativo (DSAP), que
objetiva identificar e caracterizar problemas e conflitos socioambientais que estejam relacionados
aos impactos do empreendimento.
O objetivo de “garantir um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum de to-
dos” (BRASIL, 1988), na Constituição Federal de 1988, se expressa como dever de todos e do Estado,
e também é implementado na Política Pública de Educação Ambiental (PPEA) no LAF, na medida em
que instrumentaliza os grupos sociais afetados pelos empreendimentos e muitas vezes alijados dos
processos decisórios a interferir de modo qualificado sobre os modos de acesso, uso e destinação dos
recursos ambientais no âmbito do LAF.
Assim, busca-se a mitigação dos impactos decorrentes dos empreendimentos sobre os grupos sociais
afetados para garantir, no mínimo, as mesmas condições de vida anteriores ao empreendimento, pro-
tegendo-os da perda da identidade cultural e da descaracterização de seus modos de vida tradicionais.
Nesse sentido, este artigo utilizou os indicadores do sistema MonitoraEA para fazer uma avaliação da
Política Pública de Educação Ambiental no LAF.
Apresentação da Política Pública de Educação Ambiental no
Licenciamento Ambiental Federal
Como órgão executor da política ambiental, o Ibama é também responsável pelo Licenciamento Am-
biental Federal (LAF), instrumento previsto no inciso IV do Artigo 9º da Lei nº 6.938 de 31 de agosto de
1981 e que teve sua abrangência definida pela Lei Complementar nº 140 de 08 de dezembro de 2011.
A abrangência do LAF conforme o inciso XIV do Artigo 7º da LC 140/2011 é:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econô-
mica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em
Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais estados;
f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder
Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto
na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material
radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas
e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da
Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacio-
nal do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade ou empreendimento (BRASIL, 2011).
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No âmbito do LAF, a partir dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA) são estabelecidas condicionantes
para a concessão das Licenças em suas três fases: prévia, de instalação e de operação.
A Política de Educação Ambiental no Licenciamento, portanto, está atrelada às condicionantes
de licenças na forma de Programas que são executados obrigatoriamente pelos empreendedo-
res sob a orientação e normatização do Ibama durante a validade da licença e duração do em-
preendimento. Dessa forma, as ações da PPEA continuam depois dos programas implantados,
permanecendo ativas até o término do motivo que lhe deu causa, o impacto ocasionado pelo
empreendimento. Apenas nos casos de descomissionamento é que pode ocasionar o término
das ações da política no território.
Ao longo dos anos foi se construindo, além das normativas, um arcabouço teórico metodológico para
a educação ambiental no licenciamento ambiental abrangendo ações com caráter crítico, participati-
vo, transversal, transformador e emancipatório. Foi dada ênfase a uma construção de projetos basea-
da no diálogo e na troca de saberes. Os programas de educação ambiental devem contemplar ações
a serem definidas em conjunto com as populações atingidas e os trabalhadores implicados, devendo
proporcionar condições para que eles possam participar de modo qualificado da prevenção de riscos
e danos socioambientais decorrentes do empreendimento (IBAMA, 2006).
Com a extinção da Coordenação de Educação Ambiental (CGEAM) do Ibama, em 2007, e a criação do
Instituto Chico Mendes de Biodiversidade (ICMBio), a maioria dos analistas da extinta coordenação
de Educação Ambiental (EA) migraram para a Diretoria de Licenciamento Ambiental (DILIC) contri-
buindo para a elaboração das diretrizes de EA no LAF.
Em 2010, foi elaborada, pela Coordenação Geral de Petróleo e Gás (CGPEG), a Nota Técnica
CGPEG/DILIC IBAMA Nº 01/2010 contendo as diretrizes para elaboração, execução e divulgação
de Programas/Projetos de educação ambiental desenvolvidos regionalmente no âmbito da tipo-
logia de petróleo e gás.
Com a publicação da Instrução Normativa (IN) do Ibama nº 02/2012, estabeleceu-se as bases técni-
cas para programas de educação ambiental, apresentados como medidas mitigadoras ou compensa-
tórias, em cumprimento às condicionantes das licenças ambientais emitidas pelo Ibama. A IN indica
que o Programa ou Projeto de Educação Ambiental:
(...) deverá compreender a organização de processos de ensino aprendizagem, objetivando a parti-
cipação de grupos sociais das áreas de influência das atividades ou empreendimentos em processo
de licenciamento, na definição, formulação, implementação, monitoramento e avaliação de pro-
jetos socioambientais de mitigação e/ou compensação exigidos como condicionantes de licença
(QUIN TA S, 2017).
Em 2019 foi lançado o Guia para Elaboração dos Programas de Educação Ambiental no Licenciamen-
to Ambiental Federal, com objetivo de disseminar orientações técnicas para fortalecer e qualificar os
processos educativos na Gestão Ambiental Pública (IBAMA, 2019).
A base institucional da PPEA no LAF está, portanto, consolidada na IN do Ibama nº 02/2012,
no Guia para Elaboração de Programas de Educação Ambiental no LAF, de 2019, e nas Notas
Técnicas para algumas tipologias de empreendimento (petróleo, portos, hidrelétricas, e ou-
tros). Também houve avanços no diálogo interno para alinhamento inicial de suas ações e tem
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