El futuro de la seguridad social en la Argentina: un análisis del Sistema Previsional Argentino (SIPA) y propuestas para su mejora

Abstract

Este trabajo tiene como principal objetivo realizar un estudio de la
seguridad social en la Argentina, centrándose en el nivel nacional para proponer
algunos lineamientos para su mejora futura. El Sistema Previsional Argentino (SIPA)
creado en el año 2008 con la ley 26.425 es el principal régimen de la seguridad en el
país que comprende a 11,5 millones de trabajadores, pertenecientes al sector privado
de todos el país y empleados públicos nacionales y de 10 provincias (Catamarca, Jujuy,
La Rioja, Mendoza, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero y
Tucumán). Por fuera de este sistema, existen 13 cajas de las restantes para
funcionarios estatales de las provincias (Córdoba, Buenos Aires, Chaco, Chubut,
Corrientes, Entre Ríos, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, Santa Fe y
Tierra del Fuego), 26 regímenes municipales, 76 cajas profesionales y cajas para
personal de fuerzas de seguridad.
Actualmente en una población de 45 millones de habitantes, el SIPA se encarga de
liquidar 6 millones de jubilaciones y pensiones contributivas (siendo el país de América
Latina con la mayor cobertura), 1,5 millones de pensiones no contributivas, 4 millones
de Asignaciones Familiares Contributivas, 4,4 millones de Asignaciones Universales (no
contributivas), como así también el Subsidio por Desempleo, entre otras prestaciones
de la seguridad social. Así, este sistema de protección social alcanza el 40% de la
población en edad de trabajar (que comprende 28 millones de personas), al 70% de los
menores de 18 años con la cobertura de asignaciones familiares, y más del 95% de los
adultos mayores con las jubilaciones y pensiones.
A lo largo de la historia la seguridad social ha ido pasando diferentes etapas. Podemos
trazar una fase embrionaria, basada en cajas de administración sindical y un régimen
de reparto de capitalización colectiva (1884-1946), la expansión e instauración de un

régimen de reparto estratificado (1946-1967), la maduración y crisis del régimen
público de reparto (1967-1991), reforma y privatización con el establecimiento de
cuentas de capitalización individual (1991-2008), y la nueva expansión y re-estatización
(2008 a la actualidad). En esta última etapa se han solucionado grandes problemas del
sistema previsional como la cobertura pasiva (adultos mayores con jubilación o
pensión), la brecha de género, la extensión de las asignaciones familiares (con la
creación de la AUH), y la elección de una fórmula de movilidad de las jubilaciones y
pensiones.
Sin embargo, actualmente el sistema jubilatorio presenta enormes desafíos para su
sustentabilidad en línea con tendencias generales a nivel global, y otros aspectos
propios de la realidad latinoamericana:
1) A nivel global, el mundo cada vez se encuentra en un proceso de aumento de la
expectativa de vida y de envejecimiento poblacional. Esto implica que hay que pagar
cada vez un mayor número de jubilaciones a los adultos mayores, y además por más
años. Esto redunda en que cada vez se necesiten más recursos para abonar las
obligaciones previsionales.
2) Los sistemas jubilatorios tienen un fuerte componente de corte contributivo basado
en prestaciones definidas (atadas a los salarios que tuvo el jubilado en su vida laboral),
por lo que tienen a reproducir las desigualdades existentes en los mercados de trabajo,
con pocos efectos redistributivos.
3) Los mercados de empleo se encuentran en una transformación constante y muchas
veces no son capaces de asegurar o proteger a los trabajadores con nuevas
modalidades contractuales (teletrabajo, economía de plataforma, independientes,
etc.). Por otro lado, las nuevas formas de vida no estructuradas en torno a carreras
laborales, la flexibilización del empleo, la cultura del ocio, la planificación familiar, el
retraso de maternidad, por mencionar algunos fenómenos hacen disminuir la cantidad
de trabajadores activos y los años cotizados de las personas en edad de trabajar (entre
los 15 y 65 años). Esto repercute en los ingresos que tienen los sistemas de protección
social producto de las cotizaciones de los trabajadores.
4) Como en el resto de América Latina, Argentina presenta una enorme informalidad
laboral, subregistro y presencia de una economía sumergida, que según estimaciones
alcanza entre el 35 y 40% de los trabajadores. Esta falta de contribución a la seguridad
social es un problema tanto para quienes que no podrán acceder a las prestaciones
contributivas en el futuro, como así también motivo del desfinanciamiento y déficits
crónico.
Tras el fracaso de experimentos privatistas que prometieron resolver estos problemas,
la reciente expansión de la seguridad social sin una discusión de los problemas de la
sustentabilidad amerita una reflexión y estudio de cara a asegurar la protección de los
trabajadores, sus familias y los adultos mayores en las próximas décadas.
Recientemente la crisis del COVID-19 demostró la importancia de la seguridad social
no contributiva a la hora de asegurar un piso de protección social frente a coyunturas

de enorme crisis social y económica. El Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) fue una
política de protección social a gran escala para trabajadores informales que alcanzó a
casi 9 millones de personas en el año 2020, que mostró los fenómenos reseñados más
arriba, como así también el legado institucional y capacidad operativa de la
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Por ello, este trabajo
planteará algunas posibles líneas para asegurar la protección social de cara al futuro al
plantear una serie de reformas paramétricas o no estructurales: a) el cálculo
diferenciado de jubilación según la edad de retiro (como en España y Francia) que
plantea un incentivo a la permanencia en el mercado laboral; b) la existencia de
regímenes contributivos complementarios de administración estatal; c) las
contribuciones financiadas por el Estado para grupos de trabajadores independientes y
rurales que presentan mayor informalidad y vulnerabilidad; d) beneficios para el
registro de los trabajadores como medidas para combatir la informalidad laboral, e) el
fortalecimiento de un pilar no contributivo, y f) mejoras administrativas de gestión
electrónicas de las prestaciones y servicios de la seguridad social por parte de la
ANSES.

Full text

Políticas
Sociales
Estrategias para construir
un nuevo horizonte de futuro
Volumen 5

PRESIDENTE DE LA NACIÓN
Dr. Alberto Ángel Fernández
VICEPRESIDENTA DE LA NACIÓN
Dra. Cristina Fernández de Kirchner
JEFE DE GABINETE DE MINISTROS
Dr. Juan Luis Manzur
MINISTRO DE DESARROLLO SOCIAL
Sr. Juan Horacio Zabaleta
TITULAR UNIDAD GABINETE DE ASESORES
Lic. Diego Perrella
SECRETARIA DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA
Lic. María Eugenia Zamarreño
SECRETARIO DE ARTICULACIÓN DE POLÍTICA SOCIAL
Sr. Gustavo Marcelo Aguilera
SECRETARIO DE ECONOMÍA SOCIAL
Sr. Emilio Miguel Ángel Pérsico
SECRETARIO NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA
Dr. Gabriel Lerner
SECRETARIA DE INCLUSIÓN SOCIAL
Lic. Laura Valeria Alonso
SECRETARIA DE INTEGRACIÓN SOCIO-URBANA
Sra. Ramona Fernanda Miño
SECRETARIA DE ABORDAJE INTEGRAL
Sra. Lorena Felisa Micaela Ferraro Medina

Coordinado por:
Cristina Díaz
Verónica Giménez Béliveau
Marcelo Lucero
Washington Uranga
Buenos Aires, agosto de 2022.
Dirección General de Comunicación Institucional.
Ministerio de Desarrollo Social - Presidencia de la Nación.
Políticas Sociales: Estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro Vol. 5
Buenos Aires, mayo de 2022.
Los contenidos de este libro son de exclusiva responsabilidad de sus autoras y
autores; y no representan ni comprometen la opinión o el posicionamiento de las
instituciones patrocinantes.
Políticas Sociales : estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro vol. 5 /
Washington Uranga... [et al.] ; compilación de Washington Uranga ; coordinación
general de Washington Uranga... [et al.] ; dirigido por Pablo Waisberg ; prólogo
de Washington Uranga. - 1a ed compendiada. - Ciudad Autónoma de Buenos
Aires : Ministerio de Desarrollo Social de la Nación ; CEIL-CONICET ; FAUATS ;
Paraná : RIPPSO, 2022.
Libro digital, PDF - (Políticas Sociales ; 5)
Archivo Digital: descarga y online
ISBN 978-987-1394-41-8
1. Políticas Públicas. 2. Política Social. 3. Estado. I. Uranga, Washington, comp. II.
Waisberg, Pablo, dir.
CDD 320.6

Índice
Prólogo
Washington Uranga pág. 7
La institucionalidad social y los desafíos que presenta
el abordaje de la pobreza
María Gabriela González pág. 10
Oferta educativa pre-universitaria en Chilecito
Alejandra María Gordillo pág. 19
Mirá quién habla. Medios de comunicación, sujetos y territorios
Bárbara Mastronardi, Mariana Álvarez Broz,
María Graciela Rodríguez, Sebastián Settanni, Mauro Vázquez,
Lucrecia Gringauz, Matías Izaguirre, Silvia Tapia y Cecilia Vázquez pág. 26
Situación de calle desde el territorio. Algunas ideas para pensar
el después de la pandemia
Luciana Gracia pág. 37
El futuro de la seguridad social en la Argentina: un análisis del
Sistema Previsional Argentino (SIPA) y propuestas para su mejora
Nelson Dionel Cardozo pág. 48
Internet ja y móvil: la reducción de desigualdades digitales
como política social
Mariela Baladron y Diego Rossi pág. 68
¿Es posible pensar políticas de cuidado por fuera
del mercado y la familia?
María Macarena Sáenz Valenzuela, Gimena Rojo y Magalí Katz pág. 80

El cuidado como eje fundamental en la Argentina post COVID-19
Florencia Paula Vallone y Paula Inés Quiroga pág. 91
Trayectorias educativas acompañadas: potenciar
estudios superiores
Eva Fontdevila y Guillermo Socolsky pág. 103
Políticas educativas e intervención social:
ampliando ciudadanía post-pandemia
Gabriela Rotondi, Ana Andrada, Gabriela Artazo
y María Elizabeth Asinari pág. 110
Las políticas agroecológicas y su potencial transformador
Nuria Caimmi pág. 118
Aportes y reexiones para pensar las políticas de inclusión
socio-laboral en el marco de la economía social y popular
Lucía Cuattromo pág. 125
Comedores comunitarios para salir de la crisis en
la post-pandemia
Gisela Pichunman, Yesica Roselli y Camila Ojeda pág. 134
Cartografía de los cuidados. Un análisis de la provisión
de cuidado infantil en la ciudad de Paraná,
provincia de Entre Ríos
Carina Carmody y Lorena Guerriera pág. 141
Autores pág. 159

48
Políticas Sociales - Volumen V
El futuro de la seguridad social en
la Argentina: un análisis del Sistema
Previsional Argentino (SIPA) y
propuestas para su mejora
Nelson Dionel Cardozo
Universidad de Buenos Aires
Universidad Argentina de la Empresa
Introducción
La seguridad social comprende un conjunto de acciones por parte de diferentes
grupos para enfrentar a las denominadas “contingencias” que aparecen en la
vida de los individuos. Como concepto genérico engloba “la protección que una
sociedad proporciona a los individuos y los hogares para asegurar el acceso a
la asistencia médica y garantizar laseguridaddel ingreso, en particular en caso
de vejez, desempleo, enfermedad, invalidez, accidentes del trabajo, maternidad o
pérdida del sostén de familia (Organización Internacional del Trabajo - OIT, 2001:
1). La cobertura frente a estos eventos, se ha articulado históricamente alrededor
de lo que se llamó la “sociedad salarial”, acompañando la incorporación de los
denominados derechos sociales y laborales. Este capítulo tiene como principal
objetivo realizar un diagnóstico de la seguridad social argentina vinculada al
sistema de jubilaciones y pensiones, centrándose en el nivel nacional para proponer
algunos lineamientos para su mejora futura.
A lo largo de la historia de nuestro país, la seguridad social ha ido pasando
diferentes etapas. Podemos trazar una fase embrionaria, basada en cajas
jubilatorias de gestión sindical y un régimen de capitalización colectiva (1884-
1946), la expansión e instauración de un régimen público de reparto (1946-1967), la
maduración y crisis del sistema previsional (1967-1991), reforma y privatización con
el establecimiento de cuentas de capitalización individual (1991-2008) y, nalmente,

49
Estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro
la nueva expansión y re-estatización (2008 a la actualidad). Así, durante las dos
primeras décadas del siglo XXI, el Gobierno nacional encaró reformas parciales y
estructurales tendientes a mejorar algunos problemas del sistema previsional como
la caída de la cobertura pasiva (adultos que no contaban con jubilación o pensión),
la brecha de género (mujeres que no estaban incluidas), establecer mecanismos
para la movilidad de las prestaciones y la sustentabilidad del sistema. En base a la
última ola de reformas, haremos un balance de la situación actual, a la luz de las
propuestas de la OIT (Organización Internacional del Trabajo, 2012) y el Mercer CFA
Institute Global Pension Index (Mercer, 2021), como dos miradas contrapuestas en
torno a los derroteros a seguir en la temática.
Caracterizando la seguridad social en la Argentina
Los sistemas jubilatorios existentes en cada país combinan diferentes principios de
la seguridad social. Estos son acuerdos en las sociedades acerca de la manera de
organizar la protección en la vejez. Así, podemos encontrar diferentes maneras de
acceso al benecio, cómo establecer su monto, de qué manera se actualiza, y quién
nancia las jubilaciones y pensiones. Estas últimas consisten en una transferencia
en dinero que se realiza a los individuos a raíz de acreditar una situación de vejez,
incapacidad o viudez. “Las pensiones de jubilación tienen por objeto proporcionar a
las personas que, por razones de edad, han dejado de trabajar, un nivel de ingresos
aceptable. De forma parecida, las pensiones de invalidez cubren a las personas que
no pueden trabajar por razones de salud, y las de supervivencia están pensadas
para proteger los ingresos de los dependientes de trabajadores fallecidos, como
viudas y huérfanos” (Stiglitz, 2000). Los sujetos se hacen acreedores a este derecho
a través de cumplir determinados requisitos, los cuales están denidos por ley
estableciendo la población objetivo y los criterios de accesibilidad.
El Sistema Previsional Argentino (SIPA) creado en 2008 con la ley 26.425 que
absorbió las AFJP, es el principal régimen previsional del país, gestionado en forma
gratuita por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), ente
autárquico del Estado nacional. Consiste en un sistema de dos pilares: El pilar
contributivo requiere 30 años de cotizaciones del trabajador y una edad de 60 años
en la mujer y 65 en el hombre para acceder al benecio jubilatorio. Este último se
calcula en base a las últimas 120 remuneraciones que percibió el trabajador con
una idea de sustituir parcialmente el ingreso. Actualmente incluye 6,8 millones
de benecios y, por lo tanto, es la principal vía de acceso para un ingreso en la
vejez. El pilar no contributivo es la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM),
creada en 2016 y que alcanza a 122.000 personas que no cuentan con ninguna otra
prestación y han cumplido los 65 años. Su monto es equivalente al 80% de un haber
jubilatorio mínimo. Actualmente, la cobertura previsional de la Argentina es la más

50
Políticas Sociales - Volumen V
alta de América Latina, con un 95% de los adultos mayores (personas de más de 60
años) con benecio jubilatorio. A este esquema se suma la red de prestaciones no
contributivas gestionadas por el Ministerio de Desarrollo Social.
Cuadro I. Beneciarios previsional SIPA año 2021
Tipo de Prestación Benecios Haber Medio Erogación Prestacional
Sistema Nacional 3.193.158 $ 51.486 $ 164.401.940.122
Cajas Provinciales Transferidas 78.402 $ 76.302 $ 5.982.205.170
Moratoria 3.553.851 $ 27.416 $ 97.433.540.061
Sub-total Sistema Integral
Previsional Argentino (SIPA) 6.825.411 $ 39.238 $ 267.817.685.353
Pensiones No Contributivas (PNC) 1.114.096 $ 26.078 $ 29.053.510.017
PNC Transferidas 364.298 $ 18.477 $ 6.731.011.013
Pensión Universal para el Adulto
Mayor (PUAM) 222.726 $ 21.173 $ 4.715.848.982
Pensiones Ex Combatientes de
Malvinas 22.304 $ 78.148 $ 1.743.002.201
Presos Políticos 6.475 $ 40.917 $ 264.935.968
Poder Judicial 5.678 $ 457.330 $ 2.596.721.328
TOTAL 8.560.988 $ 35.886 $ 307.223.169.446
Fuente: ANSES.
En lo que respecta a los trabajadores activos, en una población de 45 millones de
habitantes, en 2021 el SIPA comprendía a 11,6 millones de trabajadores aportantes,
pertenecientes al sector privado de todo el país y empleados públicos nacionales
y de 10 provincias (Catamarca, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Río Negro, Salta, San
Juan, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán). Además, incluye a trabajadores
independientes y el régimen especial de casas particulares. Por fuera de este sistema,

51
Estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro
existen 13 cajas de las restantes provincias para funcionarios estatales de las
provincias (Córdoba, Buenos Aires, Chaco, Chubut, Corrientes, Entre Ríos, Formosa,
La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego), 26 regímenes
municipales, 76 cajas profesionales y cajas para personal de fuerzas de seguridad.
Cuadro II: Aportantes a la seguridad social (SIPA) - año 2021
feb-20 feb-21
Distribución
porcentual
2021
Variación anual
Absoluta Relativa
Total aportantes 12.031.036 11.692.927 100% -338.109 -2,8%
Relación de
dependencia 9.228.047 9.058.039 77,5% -170.006 -1,8%
SIPA privado 5.851.332 5.682.452 48,6% -168,878 -2,9%
SIPA público 1.348.984 1.359.201 11,6% 10.217 0,8%
Otros regímenes 2.027.731 2.016.386 17,2% -11.345 -0,6%
Independientes 2.359.171 2.248.390 19,2% -110.781 -4,7%
Autónomos 404.656 361.836 3,1% -42.820 -10,6%
Monotributo 1.954.515 1.886.554 16,1% -67.961 -3,5%
Casas particulares 443.818 386.496 3,3% -57.322 -12,9%
Fuente: Dirección Nacional de Políticas de la Seguridad Social - Sec. de Seguridad Social, en base a
información de AFIP.
A través de ANSES, además, el SIPA liquida 4 millones de Asignaciones Familiares
Contributivas, 4,4 millones de Asignaciones Universales (no contributivas), como así
también el Subsidio por Desempleo, entre otras prestaciones de la seguridad social.
Así, este sistema de protección alcanza el 40% de la población en edad de trabajar
(que comprende 28 millones de personas) y al 70% de los menores de 18 años con
la cobertura de asignaciones familiares.

52
Políticas Sociales - Volumen V
El nanciamiento de la seguridad social
Aunque se dice que las jubilaciones y pensiones en la Argentina son contributivas
y existe un régimen de reparto, donde los trabajadores activos y los empleadores
afrontan el pago de los benecios actuales en base al principio de solidaridad
intergeneracional, este nanciamiento es en realidad mixto. Los aportes y
contribuciones son aquellos pagos que empleados y patrones hacen hacia el
sistema previsional en forma compulsiva. Sin embargo, como puede verse debajo,
existen recursos tributarios de afectación especíca y transferencias del tesoro
nacional que están destinado a sufragar el coste de las jubilaciones y pensiones.
Esto es lo que comúnmente se denominan recursos tributarios de la seguridad
social, que implican un esfuerzo de la sociedad en su conjunto para sostener el
sistema previsional.
Figura I: Financiamiento de la seguridad social en la Argentina
Fuente: Observatorio de la Seguridad Social (2010).
Actividad general (*)
Empleado Empleador
Actividad de locación
de servicios (*)
Empleado Empleador
11%
$120 Millones
10,17% 11% 12,71%
21%
70%
Ganancia
bruta
Ganancia
neta
IVA
Sistemas
previsionales
provinciales
Obras sociales
Ley 24.699
Art. 5
20%
11%
93,73%
6,27%
15%
100%
100%
Masa de impuestos
coparticipables
Aportes y contribuciones
(*) Se expresan los porcentajes respecto al salario imponible
Internos y otros impuestos
coparticipables
COMBUSTIBLES:
Naftas, gasolina natural,
solventes, aguarras,
prod. compuestos
por una mezcla
de hidrocarburos
COMBUSTIBLES:
Gasoil, dieseloil, kerosene,
Gas Natural Comprimido
100%
100%
Adicional cigarrillos
MONOTRIBUTO
Componente impositivo
Componente previsional
SIPA
Seguridad Obra
Previsional Social
Transferencias del Tesoro Nacional

53
Estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro
Por otro lado, vemos que las cotizaciones de trabajadores y empleadores, a medida
que pasa el tiempo, tiende a decrecer en proporción, siendo más necesarias
otras fuentes de nanciamiento. Así, al 2019 las jubilaciones y pensiones se
lograban nanciar solamente en un 39% con el dinero proveniente de los aportes y
contribuciones, mientras que el resto provenía de ingresos tributarios.
Gráco I: Distribución del total de recursos corrientes y gurativos,
según fuente. Período 2008-2019
Fuente: Calabria, Grushka y Zirulnik, 2020. Se deja constancia que el trabajo original presenta
discrepancias en la suma total de los porcentajes correspondientes a 2008, 2011, 2014 y 2018, debido
seguramente al redondeo de las cifras. Se transcribe el gráco con dichas diferencias ya que no altera
sustancialmente la evidencia presentada.
51%
28%
20%
55%
22%
16%
7%
55%
22%
16%
7%
55%
21%
17%
7%
51%
21%
21%
8%
49%
20%
23%
8%
41%
16%
27%
9%
7%
44% 44%
17%
23%
23%
11%
28%
3%
8%
55%
23%
16%
6%
55%
22%
17%
5%
13%
26%
22%
39%
0%
10%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%

54
Políticas Sociales - Volumen V
Esto se debe también a otro elemento que está vinculado a la seguridad social que
es la estructura del mercado de empleo. La Argentina, como el resto de América
Latina, cuenta con una importante franja de los trabajadores en la informalidad
laboral, es decir que no cotizan a la seguridad social.
Gráco II: Informalidad laboral antes de la pandemia en América Latina (2020)
*Datos de 2020.
Sólo se incluyen países con datos disponibles desde 2019.
Fuente: OI T.
Podemos observar que la región tiene altísimos niveles de informalidad y, que en
el caso de la Argentina, esta alcanza al 50% de los trabajadores. Esto quiere decir
que el sistema previsional debería recibir el doble de ingresos o cotizantes, ya que
la mitad de las personas que realizan actividades lucrativas no están aportando
a la seguridad social. Lo mencionado, representa una enorme restricción al
nanciamiento y explica (en parte) lo que vimos anteriormente.
Una evaluación del sistema previsional argentino
El sistema previsional argentino ha experimentado importantes reformas
desde 2003. Esta serie de medidas se tomaron para corregir los problemas que
Bolivia
Guatemala
El Salvador
Paraguay
Perú
Ecuador
Colombia
República Dominicana
Panamá
Argentina
Brasil *
Costa Rica *
Chile *
Uruguay
84,9
79,0
69,1
68,9
68,4
63,5
62,1
54,3
52,8
49,4
47,1
36,6
25,3
23,9

55
Estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro
trajo la privatización de 1994, dentro de la llamada “segunda ola” de reformas a
la seguridad social (Busquets & Pose, 2019; Ferro, 2021; Mesa-Lago, 2020; Ortiz,
Durán-Valverde, Urban, Wodsak y Yu, 2019). Podemos mencionar sintéticamente,
como algunas de las medidas más relevantes las siguientes:
• Ampliación de la cobertura pasiva (adultos mayores con benecio
jubilatorio) del 60% al 95 % entre 2006 y 2016. Además, se ha saldado la
brecha de género en el acceso a las prestaciones con el Plan de Inclusión
Previsional (2006-2007 - moratorias ley 25.994 art. 6º, 24.476 y 26.970), y el
reconocimiento de Tareas de Cuidado (Decreto475/2021) que acredita años
de servicio por cuidado de hijos de las mujeres.
• Creación de un Fondo de Pensiones Público (Fondo de Garantía de
Sustentabilidad) que tiene como principal objetivo garantizar el pago de las
pensiones a través de inversiones (2009, a través de la ley 26.222).
• Eliminación del pilar privado en 2008, volviendo al monopolio de
administración pública del sistema nacional en materia de jubilaciones con la
creación del SIPA (ley 26.425).
• Sanción de una ley de movilidad mixta que no está ajustada a inación, sino
al aumento general de los salarios, algo que apuntaló la sostenibilidad del
sistema (Ley 26.417 del 2009; y ley 27.609 de 2020).
• Creación de un pilar cero no contributivo con la Prestación Universal para el
Adulto Mayor (PUAM) en 2016 (ley 27.260)
• Se abordó parcialmente la litigiosidad con el Plan de Reparación Histórica que
alcanzó a 1,3 millones de jubilaciones y pensiones reajustadas (ley 27.260).
Así, la Argentina, siguiendo las recomendaciones de la OIT (Organización Internacional
del Trabajo, 2012) ha alcanzado muchos de los objetivos que el organismo prescribe,
como la universalidad de la protección, derecho prescrito por la legislación nacional,
no discriminación por género, coherencia entre las instituciones encargadas de la
prestación de servicios de protección social, por mencionar algunos. Sin embargo,
uno de los problemas que enfrenta es la adecuación de los benecios, encontrar un
equilibrio entre quienes nancian y se benecian de las prestaciones, sostenibilidad
nanciera, scal y económica con justicia social y la equidad, o la coherencia con las
políticas sociales, económicas y de empleo.
Sin embargo, siguiendo la evaluación del Mercer CFA Institute Global Pension
Index 2021, la Argentina se encuentra muy mal evaluada, en el puesto 42 de 43

56
Políticas Sociales - Volumen V
países seleccionados en base a su medición sobre tres indicadores: adecuación
(otorgar benecios que aseguren el ingreso en la vejez), sostenibilidad (lograr el
nanciamiento a través del tiempo) e integridad (conanza en el sistema privado).
Las recomendaciones que realiza este informe son “aumentar la cobertura de los
trabajadores en los regímenes de pensiones profesionales mediante la aliación o
inscripción automática, aumentando así el nivel de las contribuciones y los activos;
introducción de un monto mínimo de aportaciones obligatorias a un fondo de ahorro
para la jubilación; modicar la edad mínima para acceder a las prestaciones de los
planes de pensiones; mejorar los requisitos reglamentarios del sistema privado de
pensiones” (Mercer, 2021).
A continuación se muestra la comparación y descripción de los países parte del estudio:
Cuadro III: Comparación sistemas previsionales MERCER Índex 2021
Grado
Valor
del
índice
Sistemas Descripción
A
>80
Dinamarca
Países Bajos
Islandia
Un sistema de ingresos de
jubilación sólido y de primera
clase que ofrezca buenas
prestaciones, sea sostenible
y tenga un alto nivel de
integridad.
B+
75-80
Australia
Israel
Noruega Un sistema que tiene una
estructura sólida, con muchas
buenas
características, pero
que tiene algunas áreas de
mejora que lo diferencian de
un sistema de grado A.
B
65-75
Canadá
Chile
Finlandia
Alemania
Irlanda
Nueva Zelanda
Singapur
Suecia
Suiza
Reino Unido
C+
60-65
Bélgica
Francia
Hong Kong
Uruguay
EE.UU. Un sistema que tiene algunas
características buenas, pero
que también tiene
riesgos y/o
deciencias importantes que
deben
abordarse. Sin estas
mejoras,
se puede cuestionar
su ecacia
y/o sostenibilidad
a largo plazo.
C
50-60
Austria
Brasil
China
Colombia
Indonesia
Italia
Malasia
Perú
Polonia
Arabia Saudí
Sudáfrica
España
Taiwán
EAU

57
Estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro
Grado
Valor
del
índice
Sistemas Descripción
D
35-50
Argentina
India
Japón
Corea del Sur
México
Filipinas
Tailandia
Turquía
Un sistema que tiene algunas
características deseables, pero
que también tiene importantes
debilidades y/u omisiones
que deben ser abordadas. Sin
estas mejoras, su
ecacia y
sostenibilidad están en duda.
E
<35
Un sistema pobre que puede
estar en las primeras etapas de
desarrollo o ser inexistente.
Fuente: MERCER (2021).
En suma, si bien la Argentina ha realizado grandes avances en la cobertura, tiene
como principal talón de Aquiles la sustentabilidad del sistema. Es decir, afrontar
el pago de las pensiones a futuro, como así también la adecuación en el pago de
haberes jubilatorios sucientes. Así, es plausible apuntalar algunas dimensiones de
la seguridad social en nuestro país, que son importante resaltar:
Cuadro IV: Evaluación de aspectos de la seguridad social en la Argentina
Aspecto Denición Forma de
medición
Valor que
asume Valoración
Gasto en
pensiones
Fondos que
destinan los
gobiernos
para pagar las
pensiones.
Porcentaje del
gasto destinado
al pago de las
jubilaciones y
pensiones por
los gobiernos.
11,9 %
del PBI
anual.
Argentina tiene
un gasto muy
superior a la
de la media
de los países
desarrollados, que
gastan un 7,5% del
PBI en pensiones.
Sostenibilidad
nanciera
Capacidad del
sistema para
afrontar el pago
de las pensiones.
Porcentaje de
recursos propios
(contribuciones),
recursos
tributarios
(impuestos) y
deuda que se
utilizan para
abonar las
obligaciones del
sistema
39% del
sistema se
nancia con
recursos
propios.
Se observa
una tendencia
creciente al
aumento de
los recursos
tributarios en
el pago de las
jubilaciones y
pensiones.

58
Políticas Sociales - Volumen V
Aspecto Denición Forma de
medición
Valor que
asume Valoración
Tasa de
contribución
Monto de las
obligaciones que
deben afrontar
el trabajador y
el empleador
para nanciar las
pensiones.
Porcentaje del
salario que
se abona en
concepto de
contribuciones
a la seguridad
social.
11%
trabajador.
12,7%
empleador.
El porcentaje está
relativamente bajo
en comparación
con otros países.
Cobertura
activa
Población
económicamente
activa que está
aliada a la
seguridad social
contributiva.
Porcentaje de
personas en
edad activa
que cotizan a la
seguridad social.
50%.
Alto nivel de
informalidad que
repercute en la
mitad del empleo
no registrado.
Cobertura
pasiva
Adultos mayores
(más de 60 años)
que cuentan
con un benecio
de pensión/
jubilación.
Porcentaje de
adultos mayores
que cuentan con
una pensión.
95%.
Cobertura
universal en la
vejez.
Relación
entre contri-
buyentes y
pensionados
Proporción que
existe de jubilados
con respecto a
los cotizantes a la
seguridad.
Se divide el
número de
pensionados por
el número de
cotizantes.
6,8
millones de
pensionados/
11,6
cotizantes=
1,7 aportantes
por benecio.
Ratio entre
cotizantes y
jubilaciones bajo.
Tasa de
reemplazo
Correspondencia
entre el salario
percibido en
actividad por el
trabajador y la
pensión.
Porcentaje
actualizado
del salario que
representa la
pensión.
Haber medio
$39.238
(U$S 361 -
Octubre de
2021).
Aunque tiene
una buena tasa
de reemplazo, el
haber medio está
por debajo de la
línea de pobreza.
Fuente: Elaboración propia.

59
Estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro
El sistema jubilatorio presenta enormes desafíos para su sustentabilidad en línea
con tendencias generales a nivel global, y otros aspectos propios de la realidad
latinoamericana:
1. El mundo cada vez se encuentra en un proceso de aumento de la expectativa
de vida y de envejecimiento poblacional. Esto implica que hay que pagar cada
vez un mayor número de jubilaciones a los adultos mayores, y además por
más años. Esto redunda en que cada vez se necesiten más recursos para
abonar las obligaciones previsionales.
2. Los sistemas jubilatorios tienen un fuerte componente de corte contributivo
basado en prestaciones denidas (atadas a los salarios que tuvo el jubilado
en su vida laboral), por lo que tienden a reproducir las desigualdades
existentes en los mercados de trabajo, con pocos efectos redistributivos.
3. Los mercados de empleo se encuentran en una transformación constante
y muchas veces no son capaces de asegurar o proteger a los trabajadores
con nuevas modalidades contractuales (teletrabajo, economía de
plataforma, independientes, etc.). Por otro lado, las nuevas formas de vida
no estructuradas en torno a carreras laborales, la exibilización del empleo,
la cultura del ocio, la planicación familiar, el retraso de la maternidad, por
mencionar algunos fenómenos, hacen disminuir la cantidad de trabajadores
activos y los años cotizados de las personas en edad de trabajar (entre los
15 y 65 años). Esto repercute en los ingresos que tienen los sistemas de
protección social producto de las cotizaciones de los trabajadores.
4. Como en el resto de América Latina, la Argentina presenta una enorme
informalidad laboral, subregistro y presencia de una economía sumergida,
que según estimaciones alcanza a cerca del 50% de los trabajadores. Esta
falta de contribución a la seguridad social es un problema tanto para quienes
no podrán acceder a las prestaciones contributivas en el futuro, como así
también motivo del desnanciamiento y décits crónicos.
Hacia una propuesta de reforma
La literatura considera dos tipos de reformas de los sistemas de pensiones: las
paramétricas y las estructurales (Stiglitz, 2000; Mesa-Lago, 2004b; Bertranou,
Calvo y Bertranou, 2010; Busquets y Pose, 2016). Las primeras se reeren a
cambios de parámetros del esquema tradicional de reparto, como el “aumento de
las tasas de aportación, prolongación del período de aportación sobre el que se
calculan las prestaciones, cambio de la indexación de las pensiones de salarios a

60
Políticas Sociales - Volumen V
precios, reducción de los topes de ingresos empleados para calcular prestaciones,
aumento del número mínimo de años de aportación necesarios para tener derecho
a la pensión, y aumento de la edad jubilación ocial o mínima.” (Yermo, 2010).
Las reformas estructurales adoptan total o parcialmente un sistema privado de
contribuciones denidas.
Las reformas parciales consisten en “propuestas de carácter modesto que
entrañan una reducción del gasto y un aumento de los ingresos para equilibrar
su presupuesto y sólo algunos retoques de su estructura” (Stiglitz, 2000). Dentro
de estas medidas, Stiglitz menciona que puede irse por dos caminos: reducción
de gastos y aumento de los ingresos. El achicamiento de los gastos consiste en
ajustes de las fórmulas para calcular las prestaciones; modicación gradual de la
edad normal de jubilación; ajuste de la fórmula de actualización de las pensiones; y
benecios basados en los ingresos. A esto decidí agregarle otro aspecto que está
muy vinculado a las reformas parciales, el endurecimiento de la carga de la prueba
en los aliados para acreditar los servicios requeridos a la hora de jubilarse.
Cuadro V: Opciones de reformas a los sistemas de pensiones
Tipo de
reforma Aspecto Situación
a reformar
Propuesta
de reforma
Efecto
buscado
Reforma
estructural
Financiamiento
de las
prestaciones.
Régimen de
reparto (Activos
nancian las
prestaciones de
los pasivos).
Incorporación de
un pilar privado
de cuentas de
capitalización
individual.
Reducir a
largo plazo
del décit
de las
pensiones.
Cálculo de las
prestaciones.
Prestaciones
denidas
(se sustituye
parcialmente
el ingreso del
trabajador).
Contribuciones
denidas (el
pensionado
recibe lo que
aportó más lo
que capitalizó).
Mejorar la
equidad del
sistema.
Administración.
Pública
(gobiernos).
Privada (bancos y
aseguradoras).
Mejorar la
eciencia.

61
Estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro
Tipo de
reforma Aspecto Situación
a reformar
Propuesta
de reforma
Efecto
buscado
Reforma
paramétrica
o parcial
Tributación
de las
prestaciones.
Prestaciones
de la seguridad
social no
cotizan.
Se debe cobrar
impuestos a
la renta a las
pensiones como
si fuera cualquier
otro ingreso.
Aumentar los
ingresos.
Contribuciones.
Porcentaje
del salario
que cotiza el
trabajador y el
empleador.
Reducir/
aumentar la
cotización del
trabajador y el
empleador.
Años de
servicios
requeridos.
Elevar los
requisitos
de años de
servicios.
Edad de retiro.
Edad jubilatoria
muy baja o sin
edad.
Subir edad de
retiro o exigir un
mínimo de años
de edad.
Reducir el
gasto en el
pago de las
pensiones.
Prueba de
servicios. Probatoria
de servicios
declarativa o
muy laxa ante
la ausencia
de registros
públicos.
Mejorar el
registro de las
contribuciones
y exigir más
elementos de
prueba a la
hora de probar
las tareas
denunciadas.
Cálculo de las
prestaciones.
Fórmulas de las
prestaciones
atadas a
inación.
Combinar ajuste
por inación,
aumento general
de los salarios,
recursos
tributarios y
crecimiento
económico.

62
Políticas Sociales - Volumen V
Tipo de
reforma Aspecto Situación
a reformar
Propuesta
de reforma
Efecto
buscado
Reforma
paramétrica
o parcial
Prestaciones
basadas en
ingreso.
Todos los
jubilados,
aunque las
necesiten o no
acceden a la
pensión
Establecer
prueba de medios
para acreditar
la necesidad
de sustituir
ingresos de los
solicitantes.
Reducir
el gasto y
mejorar la
equidad del
sistema.
Fuente: Elaboración propia en base a Mesa-Lago (2004) y Stiglitz (2001).
Del breviario de recomendaciones de reformas, se desprende que una futura
reforma a la previsión social debe seguir los siguientes lineamientos:
a. Descartar la introducción de cuentas de capitalización individual. Dado que
la Argentina se ha caracterizado por ser un país de alta tasa de inación
(en 2021 estimada en 50%) crear un pilar privado no tendría el efecto en el
ahorro ni en la mejora de las pensiones. Por el contrario, licuaría los fondos
jubilatorios de los aliados.
b. La reforma parcial que se debe realizar debe apuntar a la sustentabilidad del
sistema, y la adecuación, ya que se ha alcanzado una cobertura universal.
Para conseguir estos objetivos propongo las siguientes políticas orientativas:
1. Aumento del número de aportantes: El principal punto a trabajar es aumentar
los ingresos no tributarios, es decir incrementar las cotizaciones a la
seguridad social a partir de un enfoque de integralidad articulado con las
políticas laborales. El principal problema que atraviesa nuestro país es el
subregistro y el empleo en negro, que según estimaciones de la OIT alcanza
al 50% de los trabajadores. Por ello, una política a largo plazo de incrementar
el trabajo en blanco es la mejor herramienta para aumentar los ingresos del
sistema previsional. Esta política no debe buscar reducir la cuantía de los
aportes patronales, porque la experiencia de reformas previas ha demostrado
que las exenciones y facilidades no han tenido el impacto en el aumento del
empleo formal. Por el contrario, la persistencia de la cultura de la evasión
presente tanto en empleadores, trabajadores e independientes, debe ser

63
Estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro
contrarrestada con dos herramientas: una mayor scalización por parte del
Estado; y una mejora en la gestión de la recaudación para facilitar el pago de
las contribuciones.
2. Edad jubilatoria: Otra reforma necesaria, pero de escasa factibilidad política,
es la adecuación de la edad jubilatoria. La Argentina es uno de los países
de envejecimiento “acelerado”, pero sin embargo en los últimos 25 años
no se ha planteado aumentar este parámetro de acceso. En los países
europeos se ha discutido su progresiva elevación, algo que trajo enormes
costos políticos y cuyos benecios se encuentran difusos. Al mismo tiempo,
en mercados de trabajo estraticados con carreras ascendentes, elevar
la edad de retiro prolonga la permanencia de la gente más adulta en las
empresas; y esto obtura el crecimiento de los más jóvenes. La Argentina
requiere realizar este ajuste de la edad de jubilación, pero esto debe hacerse
en forma consensuada y gradual, para no generar resistencias y, al mismo
tiempo, establecer reglas claras. Aumentar esta a los 67 años para el hombre
en 5 años, mientras que a los 62 para las mujeres, respectivamente, es
algo altamente impopular, pero permite reducir las erogaciones y ajustar el
sistema previsional a las realidades presentes y las condiciones de vida de
las personas en un mundo dinámico. Actualmente, gran parte de los adultos
mayores a la edad de retiro se encuentran activos, gozan de salud y se
sienten con ganas de continuar con su carrera laboral. Esto fue recogido en
2017 con la opción de continuar hasta los 70 años que se estableció por ley.
3. Fortalecimiento del pilar no contributivo: Se deben asegurar los ingresos del
régimen no contributivo (PUAM) estableciendo un nanciamiento más claro
y destinando recursos especícos como impuestos. Así mismo, el incentivo
del 80% de la jubilación mínima y la incompatibilidad con la percepción de
otras prestaciones no parece ser un elemento importante para incentivar a
la cotización. Sí consideramos importante revertir la medida de 2017 que
impide a los titulares de la prestación trabajar y aportar a la seguridad social
para acceder posteriormente a la jubilación contributiva.
4. Incentivos a la contribución de los sectores más vulnerables: Los grupos de
trabajadores independientes presentan mayor informalidad y vulnerabilidad,
dado sus escasos ingresos. El Estado puede extender el monotributo social
(contribuciones nanciadas por el Gobierno) para aquellos que comienzan
su primera actividad por el plazo de 2 años, jóvenes menores de 30 años, sin
necesidad de estar registrados en una cooperativa. Con requisitos mínimos
y un trámite electrónico como el vigente, los jóvenes podrán facturar y estar
inscriptos a la seguridad social para comenzar sus emprendimientos.

64
Políticas Sociales - Volumen V
5. Regímenes complementarios optativos: Otra opción es que los aliados
mejoren el cálculo de su jubilación con un régimen complementario de
reparto. Esto se aplica actualmente a trabajadores de actividades especiales
como los docentes e investigadores. Estas contribuciones complementarias
optativas pueden ser del 1,5 o 2% del salario, aplicadas al cálculo nal de la
jubilación, asegurando tasas claras de sustitución del ingreso entre el 60 y
75%. Esto ayudaría a mejorar los ingresos del sistema previsional.
6. Incentivos a los trabajadores registrados: Otro estímulo para el registro de los
trabajadores independientes puede ser la reducción de impuestos nacionales
y de los valores de servicios públicos como agua, luz y gas de comercios que
cuenten con empleados registrados, o razones sociales con aliación como
autónomo o monotributistas.
7. Mejoras administrativas y educación previsional: Los avances de la gestión
electrónica de las prestaciones y servicios de la seguridad social por parte
de la ANSES, son un camino que se encuentra en marcha y que es necesario
profundizar. Actualmente, la jubilación de autónomos puros, la atención
virtual, la consulta de historia laboral o los canales telemáticos, facilitan
la tramitación y permiten a los ciudadanos conocer su situación ante la
ANSES. Sin embargo, existen enormes brechas en torno al conocimiento de
los derechos, funcionamiento del sistema jubilatorio y representaciones en
torno al régimen jubilatorio. Incluir módulos de educación previsional como
obligatorios en la escuela media puede contribuir a fortalecer la cotización y
el conocimiento de los derechos en materia de seguridad social.
Estas son algunas de las reformas parciales que plantean una mayor factibilidad a
la hora de aumentar la adecuación y sustentabilidad del régimen público de reparto.

65
Estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro
65
Estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro
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Políticas Sociales - Volumen V
Políticas Sociales
Estrategias para construir un nuevo horizonte de futuro
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