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Citar así: Vargas-Chaves, I., Valencia-Jiménez, W.
& Cumbe-Figueroa, A.(2022). Hacia una consulta
previa campesina: elementos para el debate desde
el régimen de certificación de semillas en Colombia.
El Ágora USB. 22(1), 57-83.
Doi: 10.21500/16578031.6062
Hacia una consulta previa campesina: elementos para el debate
desde el régimen de certificación de semillas en Colombia
Toward a Peasant's Prior Consultation: Elements for Debate from the Seed Certification
Regime in Colombia
Por: Iván Vargas-Chaves,1 Walter Valencia-Jiménez,2 Alexandra Cumbe-Figueroa3
1. Doctor en Derecho. Profesor de carrera y jefe del Área Socio-Jurídica de la Universidad Militar Nueva Granada (Bogotá, Colombia).
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6597-2335 Contacto: ivan.vargas@unimilitar.edu.co; ivargas@outlook.com
2. Magíster en Derecho. Profesor de carrera y director del Programa de Derecho de la Universidad La Gran Colombia (Bogotá, Colombia).
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0935-5583 Contacto: walter.valencia@unimilitar.edu.co
3. Estudiante de Maestría en Derecho. Abogada de la Dirección Legal Ambiental de la Secretaría Distrital de Ambiente (Bogotá, Colombia);
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8407-2671 Contacto: alexandracumbef@gmail.com
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SinDerivar 4.0 Internacional (CC BY-NC-ND 4.0)
Tipo de artículo: Resultado de investigación
Recibido: julio de 2020
Revisado: agosto de 2020
Aceptado: enero de 2021
Doi: 10.21500/16578031.6062
AGO.USB. | Vol. 22 No. 1 | PP 57 - 83 | enero - junio - 2022 | Medellín, Colombia | ISSN: 1657 8031 E-ISSN: 2665-3354 | 57 |
Resumen
En Colombia se ha tratado imponer una restricción a los métodos tradicionales
de resiembra, medida que atenta contra la soberanía alimentaria y los conoci-
mientos tradicionales de pueblos indígenas y especialmente de las comunida-
des campesinas. A través de un ejercicio relexivo y de un razonamiento induc-
tivo es abordada esta problemática para proponer, a manera de resultado, unos
lineamientos para lograr que a través de la consulta previa se involucren a los
campesinos y se garanticen los derechos vulnerados.
Palabras clave: Derechos de los campesinos; Derechos de los pueblos indígenas;
Consulta previa; Obtenciones vegetales; Semillas; Soberanía alimentaria
Abstract:
In Colombia, there has been an attempt to impose a restriction on traditional
methods of replanting, a measure that undermines food sovereignty and the tra-
ditional knowledge of indigenous peoples and especially peasant communities.
Through a relective exercise and inductive reasoning, this problem is addressed
in order to propose, as a result, some guidelines to achieve the involvement of pea-
sants through prior consultation and to guarantee the violated rights.
Keyword: Peasants Rights, Indigenous Peoples Rights, Prior Consultation, Plant
Varieties, Seeds, and Food Sovereignty.
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de certificación de semillas en Colombia
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Introducción
Desde los orígenes de la humanidad las semillas se han constituido en el elemento más
importante de la agricultura, pues de éstas pende que en cierto lapso, el agricultor pueda
conseguir una cosecha correspondiente a lo sembrado en la tierra que tiene para esta actividad;
logrando así adquirir tanto el alimento y un sustento económico para sí mismo y su familia,
como una de las mejores partes de la cosecha para emplearla como semilla en una siguiente
siembra (Solano, 2013; Escobar, 2015; Vargas-Chaves, Rodríguez & Gómez-Rey, 2016).
De manera que, el trabajador agrícola al resembrar las semillas conseguirá en la próxi-
ma cosecha –y posteriores– una producción de igual calidad que la obtenida en la prime-
ra siembra. En dicho proceso, conocido como selección de semilla, los agricultores (i.) tie-
nen en cuenta la utilidad del cultivo y después de ventear el grano escogen la más fuerte
(Fernández & Gutiérrez, 2012) o (ii.) recurren a comprar semillas de las grandes empresas
después de cada ciclo (Sánchez et al, 2015).
Con todo, para los campesinos el método “visual e individual”, que consiste en la selec-
ción de la planta más sana, de acuerdo con su altura y la calidad, apariencia y tamaño del
grano genera mejores rendimientos (Soriano, 2013). No obstante, con la entrada en vigor de
la Resolución 970 de 2010 –y posteriormente de la Resolución 3168 de 2015 el cual reemplazó
a la primera tras ser derogada– esta práctica ancestral se prohibió bajo un argumento fito-
sanitario que en realidad era la materialización de un compromiso suscrito por el Gobierno
colombiano con los Estados Unidos en el marco del Tratado de Libre Comercio con el fin de
dar entrada a nuevas obtenciones vegetales desarrolladas por el sector agroindustrial.
Así, en este artículo elaborado como producto resultado del ejercicio académico como
profesor de la Universidad Militar Nueva Granada, se analiza la problemática derivada de la
prohibición de la segunda resiembra de semillas en Colombia. Se lleva a cabo una aproxi-
mación a la práctica tradicional de resiembra y a su rol como medio para garantizar la sobe-
ranía alimentaria y la salvaguarda de los conocimientos tradicionales de pueblos indígenas
y comunidades campesinas en Colombia.
Adicional a lo anterior, se describe la forma en cómo opera este régimen de prohibición
y cuáles son los intereses jurídicos tutelados para así, plantear el rol que tiene la consulta
previa como un mecanismo que ayuda a equilibrar las cargas a favor no sólo de los pueblos
indígenas sino de las comunidades campesinas.
La metodología empleada llevó a los autores a recurrir a la doctrina, a la jurisprudencia
y normatividad, con el fin de realizar –a partir de un razonamiento deductivo– un ejercicio
relexivo sobre la problemática aquí planteada. En este sentido, se contemplaron como en-
foques hermenéuticos desde la investigación en ciencias jurídicas, los enfoques sistemáti-
cos y de expresivismo metajurídico; respaldados en la técnica del análisis documental de
textos de contenido jurídico.
Como resultados, los autores proponen unos lineamientos que coadyuven a los encar-
gados de la toma de decisiones, jueces y funcionarios públicos, en pro de los intereses de
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los campesinos. Esto es, que se dé una real participación de las partes involucradas y que se
cumplan con los estándares de un consentimiento libre, previo e informado.
Metodología
La metodología escogida por los autores para el desarrollo del presente ejercicio
investigativo, contempló dos enfoques hermenéuticos desde la investigación en ciencias
jurídicas, a saber, sistemático y metajurídico. Ello, apoyado en técnicas de análisis
documental que les permitieron recopilar y analizar información proveniente de bases de
datos especializadas, entre estas, Scopus, Web of Science y Google Scholar; además de la
jurisprudencia y normatividad en un ámbito temporal de treinta años –desde 1991 a 2021–
en este ámbito de estudio.
La hoja de ruta trazada partió por la recolección y estudio de información proveniente
de las citadas fuentes, a través de palabras claves y descriptores tales como ‘consulta previa,
‘consulta popular, ‘certificación de semillas, ‘derechos de los campesinos, ‘derecho agroali-
mentario, ‘políticas agroalimentarias, ‘consentimiento libre, ‘consentimiento previo y ‘con-
sentimiento informado, entre otras.
Una vez sistematizada una gran parte de la información en un primer filtro, los autores
estructuraron su quehacer investigativo en un nivel analítico estructural de tipo metajurídi-
co. De acuerdo con Rapetti (2017) las aproximaciones que se realizan desde el expresivismo
metajurídico permiten dar cuenta de fenómenos de desacuerdo entre operadores jurídicos
y estudiosos del derecho, atendiendo al contenido del Derecho como una institución encar-
gada de regular las relaciones que se dan en la sociedad.
En este caso puntual, se aborda desde este enfoque hermenéutico la invocabilidad y
exigibilidad de la consulta popular, por parte de las comunidades campesinas, y desde los
estándares que se aplican en el supuesto de la consulta previa de los pueblos indígenas y las
comunidades étnicas. Se trata de un tema que genera discrepancias –o ‘desacuerdos teó-
ricos siguiendo el término propuesto por Dworkin (1978)– sobre el carácter colectivo de la
consulta popular, un mecanismo que, en principio no es obligatorio, pero que podría llegar
a perseguir un interés jurídico tutelado similar al de la consulta previa.
Por último, es preciso indicar que, desde el enfoque sistemático, los autores buscaron
interpretar el escenario resultante de la caracterización de la consulta popular como meca-
nismo de participación equiparable a la consulta previa –que también es un derecho funda-
mental–, a partir de la tipificación y determinación del alcance de las instituciones jurídicas
a la cual las normas y jurisprudencia estudiadas se refieren.
Resultados
Entendiendo la práctica tradicional de resiembra de semillas
Antes de la Resolución 970 de 2010, los trabajadores agrícolas compraban las semillas
en campos o comercios cercanos y seguidamente las sembraban. Una vez hecho esto,
separaban la mejor parte de la cosecha y la conservaban para su resiembra. En Colombia,
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antes de la citada resolución la práctica de reutilización de semillas era común para cientos
de miles de familias agrarias.
En el proceso de resiembra, primero se ventea la semilla, luego de esto se airea para ex-
traer los residuos de maleza u otras cosas que puedan contener. Ello se realiza manualmente,
para después exponer las semillas al sol por unos cuantos días y así eliminar la humedad de
los granos (Hermosa & Pérez, 2013; Sánchez Olarte et al, 2015). Era en esta fase en la que los
trabajadores agrícolas que se valían del referido método separaban las semillas escogiendo
cuales serían las usadas en la próxima cosecha, guardando en costales aquellas que en un
futuro serían intercambiadas.
La referida práctica es el resultado de la transmisión del conocimiento tradicional
agrícola de padres a hijos de generación en generación, siendo un fiel relejo de su víncu-
lo con la naturaleza y una manifestación de sus usos y costumbres (Grupo Semillas, 2011;
Tasoguano et al, 2014; Bishop, 2017). Es con base en este conocimiento heredado y la experi-
encia que, los trabajadores agrícolas logran distinguir entre los tipos de suelos y así determi-
nar cuál cultivo y semilla es el adecuado para que la siembra produzca una mejor cosecha.
Esta habilidad se remonta a los tiempos ancestrales en los que el ser humano empezó a
estar de manera prolongada en un mismo sitio, lo cual sería el punto de partida para el pro-
ceso de adaptación de las variedades vegetales que les ofrecían frutos para su alimentación,
lo que los llevó a dominar las temporadas de siembra y cosecha, así como los tiempos de
sequías y lluvias y, las fases solares y lunares (Grupo Semillas, 2011; Movimiento de Mujeres
Indígenas Tz'ununija’, 2012).
En nuestro caso, los nativos precolombinos fueron quienes se ocuparon de conservar,
cuidar y mejorar las semillas en circunstancias climáticas variables, dándole usos determi-
nados al suelo y aprovechando la fertilidad de la región andina. En realidad, la práctica de
resiembra es el resultado de años de intenso trabajo y dedicación ancestral de pueblos in-
dígenas; herencia que recae en los actuales grupos étnicos y en las comunidades agrícolas.
En ese entendido, si partimos de la base que este conocimiento tradicional tiene
un origen mucho más antiguo que la producción y manejo de semillas por parte de las
grandes industrias agrícolas, podemos señalar que, desde entonces, la actividad agraria
le dio una alternativa a las personas de sobrevivir y tener un alimentos, apartándose de
cualquier modelo de control de los medios de producción de alimentos, tal como lo hace
en la actualidad la industria agroindustrial en pro de sus propios intereses (Smith, 2009;
Lim, 2015; Bishop, 2017; Lim, 2017).
La resiembra de semillas como medio de sustento y la soberanía alimentaria
La soberanía alimentaria se manifiesta en un conjunto de derechos –p.ej. el derecho al agua, al
mínimo vital, al trabajo, etc.– que le es inherente a los ciudadanos, quienes tienen el derecho a
exigir los medios para proveerse, por sí mismos, de alimentos nutritivos. Estos deben ser accesibles,
además de soler producirse de forma sustentable (Wittman, Desmarais, & Wiebe, 2010).
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Desde la óptica de los pueblos indígenas, la soberanía alimentaria comprende el derecho
que tienen a decidir sobre su propio sistema alimentario y productivo (Gallegos, 2011), siendo a la
vez un acto de resistencia al comercio libre (Movimiento de Mujeres Indígenas Tzununija, 2012).
En los términos de la Declaración de Nyéléni de 2007, suscrita en la ciudad de Nyéléni
(Mali) por más de 500 representantes de más de 80 países, así como de organizaciones de
campesinos, pescadores y pueblos indígenas, entre otros grupos representativos, la sobera-
nía alimentaria se considera:
(…) el derecho de los pueblos a alimentos nutritivos y culturalmente adecuados, ac-
cesibles, producidos de forma sostenible y ecológica, y su derecho a decidir su propio
sistema alimentario y productivo. Esto pone a aquellos que producen, distribuyen y
consumen alimentos en el corazón de los sistemas y políticas alimentarias, por enci-
ma de las exigencias de los mercados y de las empresas. Defiende los intereses de, e
incluye a, las futuras generaciones. Nos ofrece una estrategia para resistir y desman-
telar el comercio libre y corporativo y el régimen alimentario actual, y para encauzar
los sistemas alimentarios, agrícolas, pastoriles y de pesca para que pasen a estar ges-
tionados por los productores y productoras locales. La soberanía alimentaria da prio-
ridad a las economías locales y a los mercados locales y nacionales, y otorga el poder a
los campesinos y a la agricultura familiar, la pesca artesanal y el pastoreo tradicional,
y coloca la producción alimentaria, la distribución y el consumo sobre la base de la
sostenibilidad medioambiental, social y económica. (Declaración de Nyéléni, 2007).
Del mismo modo, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Campesinos y de Otras Personas que trabajan en las Zonas Rurales (en adelante UNDROP
por sus siglas en inglés), aprobada el 28 de septiembre de 2018 por el Consejo de Derecho
Humanos de la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas. consagra que
el derecho a la soberanía alimentaria de las comunidades campesinas se entiende como
su participación de los procesos relacionados con la toma de decisiones sobre los sistemas
agroalimentarios y el acceso a una alimentación suficiente y sana, que se produzca a partir
de métodos sostenibles ecológicamente, conforme con su cultura.
Para el caso de estudio de este artículo, el debate sobre el régimen que restringe los mé-
todos tradicionales de resiembra se da principalmente porque este afecta directamente la so-
beranía alimentaria de los pueblos (Gallegos, 2011). Alrededor del proceso de reglamentación
existen diferentes factores que se deben analizar para comprender la complejidad del tema.
En primera medida se debe tener en cuenta que hay una serie de intereses particulares
de gran peso que impulsan los procesos de regulación y definen la estructura normativa;
intereses que se identifican en las grandes empresas tienen el control del mercado de las
semillas. Dichas empresas han generado una fuerte presión en los gobiernos de distintos
países para garantizar la protección de sus inversiones, asegurándoles un mercado en con-
diciones óptimas para el desarrollo de sus negocios.
Sin embargo, este es un panorama que se enfrenta a un complejo tejido social que gira
en torno a los procesos de cultivo y a las tradiciones culturales que sustentan los modelos de
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producción agrícola de países como el nuestro. Esta confrontación de intereses ha derivado
en un grave conlicto que se compone de distintos elementos económicos, sociales, cultura-
les y ambientales, los cuales cobran una gran importancia en el marco del postconlicto y en
la capacidad del Estado de consolidar un escenario real de paz.
No hay que olvidar que la soberanía alimentaria presupone relaciones sociales en las
que no haya opresión, ni desigualdades entre hombres y mujeres, pueblos, grupos raciales,
clases sociales y generaciones (Declaración de Nyéléni, 2007), o lo que es lo mismo, supone
una garantía del derecho de acceso y gestión de la tierra, los territorios, las semillas y la di-
versidad biológica, para que éstos los tengan quienes producen los alimentos.
El artículo 31 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, establece el derecho que tienen de mantener y proteger las semillas nativas, así
como los conocimientos asociados a la fauna y lora, en aras de mantener su patrimonio
cultural, sus conocimientos tradicionales, e incluso sus recursos biológicos y genéticos.
Asimismo, la UNDROP en su artículo 19 dispone que los trabajadores agrarios tienen
derecho a las semillas, lo cual implica la protección de sus conocimientos tradicionales rela-
cionados con los información fitogenética de la agroalimentación; así como a preservar, usar,
cambiar y vender las semillas o el material que hubieren guardado después de la cosecha,
lo cual incluye aquellas semillas propias que han adquirido de sus prácticas tradicionales.
La soberanía alimentaria es inherente a los pueblos y es el motivo principal para que
sean reivindicados los derechos individuales y colectivos, es decir representa la defensa de
los conocimientos ancestrales autóctonos de los pueblos indígenas y de la agricultura tradi-
cional. Desde los orígenes de la agricultura la soberanía y la autonomía alimentaria tiene
como fundamento el libre uso de semillas, sin ninguna clase de restricción o regulación le-
gal (Vargas Chaves, Rodríguez, & Gómez Rey, 2016).
La importancia de comprender que el método tradicional de resiembra de semillas es la
base de la soberanía alimentaria, yace en que al seleccionar los mejores frutos de la cosecha
para luego destinarlos como semillas –y así resembrar las mejores semillas de los mejores
frutos que obtuvo el agricultor en la cosecha– el campesino no solo tendrá garantizado una
cosecha futura, sino también el sustento económico propio y de su familia.
La restricción de la práctica de resiembra deriva en la exclusividad otorgada a quienes
logran certificar las semillas ante el Instituto Colombiano Agropecuario, un proceso que al
ser costoso y requerir de una infraestructura económica y tecnológica potente, restringe que
esto se pueda llevar a cabo por los campesinos y pueblos indígenas.
Esto se evidencia en que las semillas certificadas son comercializadas en gran mayoría
por empresas multinacionales (Smith, 2009; GRAIN, 2015; Lim, 2017). De hecho, tan solo 10
empresas controlan el 77% de las semillas certificadas, de las 10 empresas, solo 3, siendo es-
tas Monsanto, Dupont y Syngenta, controlan el 47% del mercado; teniendo registradas como
obtenciones vegetales el 82% de las semillas que han sido mejoradas (Grupo Semillas, 2013).
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Al final, esto se traduce en que con la apertura económica las políticas públicas han sido
direccionadas en generar beneficios para el sector privado en perjuicio del interés general,
contrario a generar oportunidad para que los campesinos aporten de manera significativa
a abastecer el consumo interno con el correspondiente incremento de la dependencia a las
importaciones agrícolas (Lim, 2017). Para remitirnos tan sólo a un dato clave, en el año 2009
se importaron 9,5 millones de toneladas de alimentos en Colombia (Grupo Semillas, 2011).
Con la restricción de la práctica de resiembra, se presiona a los campesinos para que ad-
quieran semillas certificadas y solo puedan comercializar los productos fruto de esas semi-
llas, exceptuando si el terreno es menor a 5 hectáreas y bajo ciertas condiciones especiales
(Vargas-Chaves, 2016).
Con esto, directamente se lleva a miles de familias campesinas a abandonar sus prácticas
agrícolas tradicionales y por lo tanto el campo al no proporcionarles los medios óptimos y así
puedan tener un sustento de vida. Sobre todo, si estos dependen en su totalidad de la siem-
bra de semillas nativas y no tienen los recursos para certificar las semillas que usan o adquirir
certificadas, lo cual les representa un costo que no se pueden permitir (Rodríguez, 2013).
El proceso de reglamentación en materia de semillas certificadas
El proceso de reglamentación en materia de semillas certificadas que se ha venido dando
en Colombia a partir de la Resolución 970 de 2010 ha tenido un enfoque punitivo y sin los
mecanismos de participación necesarios en su proceso de implementación, ignorando el
tejido social que existe en torno a la importancia de la resiembra de semillas, la cual si bien
no se restringe si se limita a partir de la segunda cosecha.
Este nuevo modelo económico también se encuentra soportado en la concepción de
que la “liberalización del comercio es el vehículo propicio para promover la transferencia de
tecnología y el desarrollo económico en los países más pobres del mundo” (Plata López &
Cabrera Peña, 2011, p. 93). Bajo esta noción, el libre comercio impulsa las economías de los
países en vías de desarrollado, afectando positivamente la apertura de mercados a nuevos
productos y, por ende, el aumento de los ingresos de sus habitantes; así mismo, se promueve
la entrada de productos extranjeros que dinamicen la competencia y fomenten la innova-
ción para el desarrollo económico.
Es en este escenario que el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA como entidad
que tiene entre sus funciones adoptar las medidas relativas al control de sanidad animal
y vegetal y de la producción y comercialización de semillas para la siembra y los insumos
agropecuarios, expidió en el año 2010 la Resolución 970, por medio de la cual establecía
los requisitos que debían cumplir todas las personas naturales o jurídicas para producir,
acondicionar, importar, exportar, almacenar, comercializar y usar la semilla asexual, sexual
o materia micropropagado mediante métodos y técnicas de mejoramiento convencional o
no convencional para la siembra en el país.
De esta manera, la citada resolución dispuso dos sistemas para producir y comercializar
semillas, a saber, (1) el certificado, que hace referencia al sistema de producción vigilado por
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el ICA, según el cual se controlan las generaciones de semillas, teniendo en cuenta las técni-
cas, normas y procedimientos correspondientes a cada especie y categoría. Dichas catego-
rías son: (i) semillas de origen sexual y (ii) semillas de origen asexual. Por otro lado, están (2)
las semillas seleccionadas, que son aquellas que han sido producidas sin la supervisión del
ICA y que deben cumplir con las normas de cada especie para su comercialización.
Para efectos de entender las semillas certificadas, la resolución 970 consagra que cada
categoría tiene su propia clasificación, de este modo, las semillas de origen sexual, se divi-
den en: (i) básica, caracterizadas por producirse a partir de la semilla genética o en el marco
de un programa técnico que previamente tuvo que aprobarse por el sistema de certificación,
donde se busca mantener el nivel más alto de identidad y pureza genética; (ii) registrada, es
aquella que es producida desde la semilla básica, conserva la pureza e identidad genética
de la misma y se ha sometido al proceso de certificación y; (iii) certificada, es la que se ha
producido de la semilla básica o la registrada y se ha sometido a certificación, la cual verifica
que cumpla con el grado de pureza e identidad genética exigido para esta categoría.
En cuanto a la segunda categoría de semillas de origen asexual, se encuentran: (i) la
superélite, como los minitubérculos o esquejes que se han adquirido de plantas madres,
es decir, las que han surgido de la propagación in vitro; (ii) la élite, que son los tubérculos
conseguidos en el marco de un invernadero o casa malla por la proliferación de las semillas
superélites; (iii) la básica; (iv) la registrada y (v) la certificada, estas tres últimas son com-
prendidas de la misma manera que las de la categoría de semillas de origen sexual.
Teniendo en cuenta estas definiciones, el ICA en la Resolución 970 de 2010 determina
que los agricultores los lotes que van a utilizar para sembrar deben inscribirse en la oficina
de esta entidad, además del material vegetal, número de hectáreas, fecha de siembra, la ubi-
cación y tamaño del predio, categoría de la semilla y la factura de ésta última. Asimismo, es
obligación de los campesinos cumplir con las indicaciones técnicas para el manejo de semi-
llas y siembra dadas por el productor, comercializador o importador y usar semillas legales.
Del mismo modo establece en el artículo 13 relativo a las prohibiciones que las perso-
nas naturales o jurídicas no podrán, entre otras cosas, producir, almacenar, acondicionar,
comercializar, transferir a título gratuito o usar semillas de cultivos o lotes distintos a los
que autoriza el ICA. De igual forma, las personas que sean productores y no se encuentren
registrados en el ICA no pueden adelantar ningún tratamiento de semillas, ni utilizar insu-
mos que no han sido aprobados por la citada entidad. A su vez, se prohíbe la alteración o
sustitución de semillas a cualquier título, cuando éstas no cumplan con lo consagrado en la
mencionada resolución; también está entre esta lista el procesar, acondicionar o almacenar
semillas para su clasificación, secado o limpieza por personas que no sean los productores
autorizados por el ICA.
En lo que se refiere a la reserva de la cosecha para resiembra, el artículo 15 de la mencio-
nada resolución dispone que los agricultores interesados en guardar producto de su cose-
cha para utilizarla posteriormente como semilla en la siembra de una próxima explotación
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o cultivo deben solicitar de manera previa al acondicionamiento la autorización del ICA,
especificando el lugar y área en el que intenta realizar, sólo tener una explotación agrícola
cuyo ciclo sea igual o inferior a 5 hectáreas cultivables, demostrar que la explotación ha uti-
lizado semilla seleccionada o certificada y aprovecharla sólo para uso propio y no entregarla
bajo ningún título a terceros.
Ahora bien, además de los requisitos señalados, la resolución establece que el traba-
jador agrícola podrá hacer reserva de su cosecha para usarla como semilla para resiembra,
siempre que pruebe que para producir ésta última explotación de la cosecha ha utilizado
semilla legal y, que en los casos de variedades vegetales protegidas ha agotado el derecho
del obtentor en lo referente a la primera siembra. Asimismo, se dispone que la reserva de la
cosecha para ser utilizada como semilla solamente procede por una vez en el ciclo agrícola
posterior a la autorización de reserva del ICA, por lo que para siembras siguientes debe soli-
citarse de nuevo dicha autorización.
Vale aclarar, conforme con lo consagrado en la norma 970 que la autorización de reserva
no es procedente para cultivares que pertenezcan a géneros o especies ornamentales, fo-
restales, frutícolas o semillas modificadas genéticamente mediante técnicas de ingeniería
genética, mutaciones espontaneas o inducción artificial.
Sumado a lo anterior, la Resolución precitada dispone en su artículo 18 las obligaciones
que tienen las personas naturales o jurídicas con el sistema, donde se consagra que los agri-
cultores, en particular, para comercializar su producto deben tener inscritos en el sistema de
información de cultivos los lotes que usaron para sembrar, así como el material sembrado,
las hectáreas utilizadas, la ubicación y tamaño del predio, la categoría y factura de compra
de las semillas. Del mismo modo, deben indicar al comercializador de la semilla el número
de identificación y la ubicación del terreno que será sembrado; en cuanto al comercializador
de la cosecha, éste debe presentar el comprobante de compra, adquisición, o autorización
para usar la semilla legal, lo cual tiene que ser verificado con lo contenido en el sistema de
información de cultivos.
Por último, se consagra que cuando se encuentren semillas registradas o no, tratadas
o no, cultivos o cosechas en los que se usen, produzcan, acondicionen, almacenen, comer-
cialicen, importen, exporten, o transfieran gratuitamente semillas o material vegetal que
no cumpla con los dispuesto en la Resolución 970, se impondrán medidas de control y las
sanciones debidas, sin derecho a indemnización, conforme a lo establecido en el capítulo
del Decreto 1840 de 1994, actualmente compilado en el artículo 3.13.1.10 del Decreto Único
Reglamentario 1071 de 2015. Dichas sanciones varían entre amonestación escrita, multas
económicas y prohibición temporal o permanente de cultivos.
Ante la expedición de esta norma y las grandes críticas que recibió por parte de dife-
rentes sectores y la sociedad y los mayores afectados, que fueron los campesinos, el ICA to-
mando como referencia las observaciones hechas en el “Encuentro nacional sobre normas y
leyes de semillas, perspectivas y acciones para la defensa de las semillas, hacia la soberanía
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alimentaria”, aclaró que el texto de la resolución delimita su campo de aplicación a las semi-
llas de siembra con mejoramiento genético, dejando por fuera a las denominadas semillas
criollas, lo cual respeta la autonomía y soberanía alimentaria de las comunidades (ICA, 2012).
Además, señaló el ICA (2012) que estas disposiciones se adoptaron en cumplimiento
del sistema de protección de variedades vegetales, que como un sistema de propiedad in-
telectual que desarrolla mejoramientos genéticos en el marco del esfuerzo de la ciencia y
la innovación tecnológica requiere de protección por el sistema jurídico. Al tratarse de una
norma de carácter general para todos los colombianos, que no va dirigida únicamente a los
pueblos indígenas y demás grupos étnicos, se consideró que no era necesario agotar la con-
sulta previa con estas colectividades.
Ahora bien, las medidas contenidas en la norma revisada, caracterizadas por ser total-
mente contrarias a los agricultores llevaron a que se lograra una unión sin precedentes de
movimientos y agremiaciones del sector agricultor del país en lo que sería el paro agrario de
agosto del 2013. Ante este evento social, el Gobierno nacional de ese entonces no tuvo otra
opción que iniciar las negociaciones con este sector de la población, de las cuales se acordó
la suspensión de la Resolución 970 por dos años, hasta que fuera aprobada una nueva que
realmente protegiera y beneficiara a los agricultores. No obstante, pese a los compromisos
adquiridos el Gobierno, de acuerdo con denuncias de los mismos campesinos, ser continuó
con la destrucción de los cultivos que no provenían de semillas certificadas, bajo el sustento
legal de la Resolución 220 de 2011 (Vargas-Chaves, Gómez-Rey y Rodríguez, 2018).
En cumplimiento de esto, el ICA expidió en el 2015 la Resolución 3168 que deroga la
resolución 970 de 2010 y, que tiene como objetivo reglamentar y controlar la producción,
importación y exportación de semillas mejoradas genéticamente para su comercialización y
siembra en el país, entre otras cosas. Para ello, se estableció que la norma sólo sería aplicable
a las personas naturales o jurídicas dedicadas a producir, comercializar, exportar o importar
semillas para sembrar en el país, las cuales se hubieran obtenido a partir del mejoramiento
genético convencional y no convencional.
Sobre el mejoramiento genético, la reglamentación establece que es la ciencia y el arte
de modificar o alterar el legado de las plantas para así lograr siembras que se adapten a
situaciones concretas, con mayores ganancias económicas y de calidad. De igual manera,
dispone que la producción de semillas certificadas es el método en el cual se controlan sus
generaciones y se comprueba la observancia de las exigencias mínimas de calidad fijadas
por el ICA para cada especie y categoría. Las categorías de estas semillas certificadas son,
(i) de origen sexual: básica, registrada y certificada y; (ii) de origen asexual: superélite, élite,
básica, registrada y certificada.
Con esta conceptualización, consagra la resolución 3168 que para producir y comercia-
lizar semillas certificadas, es deber de los productores registrados cumplir las exigencias
mínimas de calidad para los cultivares obtenidos a partir de técnicas de mejoramiento ge-
nético. Una vez con esto, el titular del registro antes de la siembre debe inscribir el terreno en
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el cual realizará la multiplicación de la semilla, además de otros datos como la localización
geo referenciada, las áreas cultivares, el origen de la semilla, la fecha de siembra y el nom-
bre de responsable y, posteriormente, entregar al ICA un informe de la cosecha en el que se
registre la cantidad de semilla producida.
De otro lado, se establece que la producción de semilla seleccionada es el proceso median-
te el cual se obtienen semillas del mejoramiento genético, a partir de la aplicación de conoci-
mientos científicos, en el que no se tiene control de generaciones y sus productores registrados
cumplen con los requerimientos de calidad para la pureza y germinación de cada especie.
Revisado lo anterior, la Resolución 3168 de 2015 en su artículo 22 sobre la resiembra
dispone que los agricultores interesados en una variedad de semilla protegida por el de-
recho de obtentor, pueden conservar parte de su cosecha para utilizarla en la resiembra,
de acuerdo con lo permitido para cada especie, a saber, para el arroz hasta una tonelada, la
soya hasta 800 kilogramos, el algodón hasta 60 kilogramos. Las especies mencionadas se
encuentran reglamentadas por ser de ciclo corto, exceptuando de este privilegio las semillas
modificadas por ingeniería genética o por mutaciones espontaneas o inducidas; plantas en-
teras y sus partes; así como las especies ornamentales, frutícolas y forestales.
Así las cosas, se consagra en la referida resolución las obligaciones que tienen las per-
sonas naturales y jurídicas en lo relativo a las semillas, entre ellas se destacan, cumplir con
todos las exigencias establecidas sobre bioseguridad, en especial para la producción o im-
portación de semillas mejoradas a partir de técnicas de ingeniería genética; conservar semi-
llas para siembra en condiciones que permitan la preservación de su calidad y más que se
determinan como especiales a productores, comercializadores, importadores, exportadores
de semillas y a titulares de unidades de investigación de fitomejoramiento, evaluación agro-
nómica y del registro nacional de cultivares comerciales.
Entre otras cosas, se establece entre las prohibiciones para las personas naturales o ju-
rídicas producir, acondicionar, importar, exportar o almacenar semillas en lugares no auto-
rizados; comercializar o almacenar semillas no certificadas o seleccionadas en empaques
que presenten alteraciones; así como el acondicionamiento, almacenamiento, producción o
comercialización de semillas de cultivares de lotes diferentes permitidos; tratar semillas con
insumos no aprobados por el ICA; sustituir o aclarar las semillas producidas en un campo
declarado; comercializar o distribuir semillas sin etiquetas; entre otras.
Ante este panorama normativo, el ICA cuenta con el sustento jurídico para ade-
lantar operativos de inspección, vigilancia y control de semillas alrededor del país. Es
por ello que esta entidad ha adelantado procesos de incautación de semillas que no son
legales, a modo de ejemplo podemos mencionar el caso del departamento del Tolima,
en el que en el mes de mayo del 2019, se incautaron 104.75 toneladas de semilla ilegal de
arroz, las cuales iban a ser comercializadas por la región (ICA, 2019a). Asimismo, se han
incautado cerca de 30 millones en maíz y frutas por la falta de soporte que evidenciara la
legalidad de los productos (ICA, 2019b).
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De esta manera, los agricultores deben probar por medio de los documentos exigidos
por el ICA que sus semillas y productos provienen de las denominadas semillas legales, es
decir, de aquellas semillas certificadas y, en caso de no corroborarse tal legalidad se incautan
y se imponen las sanciones previstas para cada situación en particular. Esto es algo que, en
la práctica, implica que los campesinos deben adquirir las semillas certificadas en dispensa-
rios, dejando a un lado no sólo la práctica tradicional de resiembra –recordemos que sólo se
permite por una vez, y siempre que el material parental haya sido adquirido en un dispensa-
rio–, sino que además el uso de semillas criollas o nativas.
Con lo anterior, se dibuja un panorama en el que la afectación a su soberanía alimen-
taria es notoria al no poder depender de sí mismos para su sustento. Adicionalmente, el
derecho al trabajo y a un vida digna se verán también amenazados, ya que el campesino
debe pagar un costo adicional por los insumos especiales como abonos y pesticidas que sólo
funcionarán con las semillas certificadas, las cuales en su mayoría provienen de capital ex-
tranjero, y por métodos no convencionales como la inserción de ADN en laboratorio dando
lugar a organismos modificados genéticamente.
Estos organismos a su vez terminarán ocasionando un doble deterioro –cultural y am-
biental– pues los métodos tradicionales de siembra y recolección de las semillas criollas se
pierden, además de la biodiversidad en tanto que al no existir quien cultive estas varieda-
des, las mismas se terminarán extinguiendo.
El derecho de los pueblos a ser consultados
En Colombia la libre determinación de los pueblos étnicos se encuentra amparada por
diferentes instrumentos normativos y protegida en diversas decisiones judiciales. Por
ejemplo: De acuerdo con la carta de las Naciones Unidas de 1945 (Ley 13 de 1945), donde se
propende fomentar “la libre determinación de los pueblos” (Naciones Unidas, 1945). Aunada
a la declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales
“Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación” (Naciones Unidas, 1960), aún
más en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Ley 74 de 1968), “Todos los
pueblos tienen el derecho de libre determinación” (Naciones Unidas, 1966).
En el mismo orden, la Declaración sobre los Principios de Derecho Internacional, re-
ferentes a las Relaciones de Amistad y a la Cooperación entre los Estados (1970) se plantea
el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos, lo mis-
mo que la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
(2007) reafirma en su artículo tercero, “Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre deter-
minación.” (p. 5), más aun en el artículo quinto reconoce que “Los pueblos indígenas tienen
derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, so-
ciales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en
la vida política, económica, social y cultural del Estado”. (United Nations. & United Nations
High Commissioner for Human Rights., 2008)
Igualmente, en el artículo 33 de la misma declaración se lee “Los pueblos indígenas tie-
nen derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres
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y tradiciones”. (United Nations. & United Nations High Commissioner for Human Rights.,
2008). Al respecto resulta paradigmática la opinión separada del Magistrado Elaraby, sobre
la opinión consultiva de 9 de julio de 2004, donde la Corte Internacional de Justicia emitió su
Opinión relativa a los efectos jurídicos que se generaría por construir un muro en el territorio
palestino ocupado. La Corte reiteró la especial relevancia que tiene el derecho fundamental
a la autodeterminación, mencionando en este sentido que “En efecto, la Corte ha dejado en
claro que el derecho de los pueblos a la libre determinación es ahora un derecho erga om-
nes”(Badia Martí, 2005). De lo anterior se evidencia el alcance de la autodeterminación con
la que cuentan los pueblos.
La consulta previa en el Convenio 169 de la OIT
El Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991), establece que los gobiernos deberán desarrollar
acciones con miras a proteger los derechos de los pueblos. En tal sentido exige de aquellos
el deber de consultar las prioridades respecto a procesos de desarrollo, que puedan generar
afectaciones en su bienestar, creencias, instituciones o en sus vidas. Además, estima que
dichas colectividades deben incidir en los procesos de formulación, aplicación y evaluación
de los programas y planes de desarrollo regional y nacional que los puedan afectar de
manera directa (International Labour Conference, 2007).
A través del artículo 93 de la Carta Constitucional, se incorpora en la normativa co-
lombiana el citado convenio como bloque de constitucionalidad, entendido por la Corte
Constitucionali, como el conjunto de principios y normas que pese a no estar de mane-
ra tácita en la Norma Superior constituyen parámetros del control constitucional (Corte
Constitucional de Colombia, S C-225 de 1995); el mismo tribunal ha planteado que, del artí-
culo 93 se desprende la obligatoriedad de interpretar los derechos fundamentales de cara a
los tratados de derecho internacional (Corte Constitucional de Colombia, S C-327 de 2016).
De igual forma la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con plena jurisdicción
en Colombia, en desarrollo del artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, Pacto de San José (Inter-American Bar Foundation., 1990) se ha pronunciado so-
bre el derecho de los pueblos a ser consultadosii, además, en la sentencia pueblo Saramaka
contra el Estado de Surinam, puntualizó que cuando el Estado tenga como objetivo adoptar
una medida que pueda generar afectaciones, principalmente en los derechos territoriales
de los pueblos indígenas, tiene la obligación no sólo su consulta sino también su consenti-
miento previo. (Saramaka vs. Surinam, 2007).
La consulta previa como derecho fundamental
En relación con la consulta previa, nuestra carta constitucional empieza por reconocer al
estado colombiano como protector de la diversidad étnica y cultural, así lo ha interpretado
nuestra Honorable Corte Constitucional desde sus inicios; resaltando la importancia por el
respeto a la autodeterminación de los pueblos basándose en los artículos 7, 8 y 9 de la carta
(Corte Constitucional de Colombia, S T-428 de 1992).
Reiterados son los pronunciamientos que reconocen el derecho fundamental a la con-
sulta previa de las comunidades étnicasiii, en las que se comprenden, indígenas, negras,
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afrocolombianas, raizales, palenqueras y gitanas”(Corte Constitucional de Colombia, S T-129
de 2011), cinco son las características que hasta hoy exige la corte de la consulta: (i) El consen-
timiento previo, libre e informado de las comunidades, (ii) el principio de buena fe, (iii) garan-
tizar la participación activa y efectiva de los pueblos; (iv) tener claridad respecto a la consulta
como un proceso de diálogo entre iguales, que per se no deriva en un derecho de veto y (v) en-
tender que la consulta debe ser lexible, (Corte Constitucional de Colombia, S T-713 de 2017)
De este modo se nos permite concluir que, en Colombia, los grupos étnicas cuentan con
una protección reforzada, frente a las decisiones que los afectan en su cultura, costumbres,
territorio, entre otros, por lo tanto, se les ha reconocido el derecho fundamental a la consulta
previa, que consiste en garantizar la participación de las bases en la toma de decisiones, por
lo que cada una de estas debe sujetarse a su consulta así lo plantea el artículo 46 del Código
de Procedimiento Administrativo y De lo Contencioso Administrativo.
Comunidades locales y comunidades campesinas como sujetos de especial protección
En el convenio de las Naciones Unidas sobre diversidad biológica (Ley 165 de 1994) (Instituto de
Recursos Biológicos Alexander von Humboldt., 2000), se reconoce la estrecha dependencia
de las comunidades locales con los recursos biológicos y la utilización sostenible de sus
componentes, en sus artículos 8, 10 se protegen “los conocimientos, las innovaciones y las
prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de
vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica”
(Instituto de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt., 2000).
De la misma forma, se presenta la obligación de los Estados en apoyar a las poblaciones
locales para recuperar aquellas zonas que se encuentren degradadas, con el siguiente con-
tenido: “Prestará ayuda a las poblaciones locales para preparar y aplicar medidas correctivas
en las zonas degradadas donde la diversidad biológica se ha reducido” (p. 13) argumento que
a juicio de los autores se considera suficiente para demostrar la obligación del Estado de
proteger a las comunidades locales.
Sumado a lo anterior la Declaración de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente
y el desarrollo, realizada en el marco de la conferencia de las Naciones Unidas sobre el am-
biente y el desarrollo, los días tres y catorce de junio de 1992, llamada Cumbre de Río (García
Martínez & Rodríguez, 2009), crea un principio de participación efectiva, consistente en que
a las comunidades, indígenas y locales se les reconoce y apoya en su identidad, cultura e
intereses frente al desarrollo sostenible (United Nations Conference on Environment and
Development, United Nations., & Department of Public Information., 1993).
Este principio de participación efectiva resalta el papel fundamental de las comunidades
locales en la ordenación del medio ambiente y el desarrollo. Es así como lo interpreta la
Corte Constitucional Colombiana, en una de las más recientes declaraciones de constitucio-
nalidad condicionada del inciso primero del artículo 20 y de los incisos segundo y tercero del
artículo 21de la Ley 1776 de 2016, llamada Ley “zidres” Zonas de Interés de Desarrollo Rural y
Económico; donde exige la información y concertación previa con los Concejos Municipales
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que resulten afectados con las decisiones, considerando también los esquemas de ordena-
miento territorial y planes básicos (Corte Constitucional de Colombia, S C-077 de 2017).
Se evidencia de esta forma, cómo a través de distintos instrumentos nacionales e in-
ternacionales se caracteriza a las comunidades locales como sujetos destinatarios de una
protección especial por parte del Estado. En igual medida las luchas desarrolladas por las
comunidades campesinas han ido siendo reconocidas, al punto que hoy no se cuestiona que
los campesinos son sujetos de especial protección constitucional (Corte Constitucional de
Colombia, S C-077 de 2017).
Siendo el aporte internacional más reciente sobre esta materia, el UNDROP que ha con-
sagrado en su artículo 2 que, independientemente de la normativa aplicable a los pueblos
indígenas y demás grupos étnicos, cuando se trate de la aprobación y aplicación de leyes,
políticas públicas, así como de acuerdos internacionales que puedan afectar a los trabaja-
dores agrarios, los Estados deben celebrar consultas y cooperar de buena fe con esta pobla-
ción, a través de sus instituciones representativas, de manera previa a la adopción de estas
decisiones, procurando obtener su apoyo y tener en cuenta sus aportes en estos temas, ase-
gurando así su participación activa, libre, informativa, significativa y efectiva.
La consulta previa como derecho de las comunidades campesinas
Tal como se ha evidenciado, la consulta previa es una prerrogativa de las comunidades étnicas,
sin embargo se han venido desarrollando algunas prácticas de comunidades no indígenas
que en términos de (Escobar, 2018) desarrollan nuevas configuraciones del territorio por
medio de luchas ontológicas, no sólo por definir otra idea de desarrollo sino de protección de
sus territorios, a través de unas nuevas y legítimas luchas: “muchas comunidades indígenas,
afrodescendientes y campesinas pueden ser vistas como adelantando luchas ontológicas; es
decir, como involucrando la defensa de otros modelos de vida”(Escobar, 2018, p. 19).
De igual forma otros consideran que en Colombia resulta imperioso el reconocimiento
de la consulta previa para las comunidades campesinas, dado que, con este derecho se les
reconoce una mayor democracia, o mejor una participación material y no un simple forma-
lismo (Quesada, 2013).
Por otro lado, las estrategias para la protección de los derechos de las comunidades
campesinas se han dado en dos sentidos, el primero por medio de las consultas populares
especialmente en asuntos mineroenergéticos, con un inicial respaldo por parte de la Corte
Constitucional Colombiana (Véase T-445 de 2016); y finalmente un rechazo de esa estrategia
en la sentencia SU 095 de 2018. El segundo sentido ha venido en fortalecerse como el de-
recho a la participación efectiva de las comunidades campesinas en las decisiones que los
afectan, participación que no constituye una consulta previa, pero que en algunos casos de
vulnerabilidad y afectación sí serían equivalentes.
Sin lugar a dudas la sentencia T-445 de 2016 (Corte Constitucional de Colombia, S
T-445 de 2016) constituye un precedente significativo en la lucha de las comunidades
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campesinas y poblaciones afectadas, tal como se ratificó en el auto A 053 de 2017 de la H.
Corte Constitucional (Corte Constitucional de Colombia, A-053 de 2017), donde fue negada
la petición de nulidad de esta sentencia, misma que reiteró la subregla de la garantía de la
participación activa y eficaz de las comunidades no étnicas en las decisiones que los afec-
tan, enunciada en la sentencia C-123 de 2014.
En ese orden la T-445 de 2016 vino a reiterar la obligación para que las entidades esta-
tales garanticen lajusticia social ambiental y permitan la participación de las comunidades
en las decisiones que puedan afectarlos, La corte reafirma los anteriores postulados ya desa-
rrollados en la sentencia T-294 de 2014, nos indica:
Para garantizar que la justicia social ambiental no sea anulada o menoscabada bajo el
rotulo de “desarrollo”, debe garantizarse en el mayor nivel posible la participación de
los afectados, bien sea que estos tengan una ancestral forma de interrelacionarse con
su entorno (pueblos indígenas o tribales) o solo sean sujetos vulnerables que puedan
verse afectados por una intervención económica a gran escala (Corte Constitucional
de Colombia, S T-294 de 2014).
Ya en decisiones anteriores la Corte Constitucional había afirmado que el Estado debe
determinar espacios de participación de acuerdo con los sujetos que vallan a verse afec-
tados con la decisión de los agentes responsables, es el caso de la sentencia T-348 de 2012
(Corte Constitucional de Colombia, S T-348 de 2012). El reconocimiento de espacios de par-
ticipación y de concertación por parte de la H. Corte Constitucional viene a saldar una deu-
da de vieja data con las comunidades campesinas y reconoce la importancia de las luchas
campesinas y adicionalmente la inescindible relación de la garantía de la participación de
las comunidades en las decisiones que los afectan con otros derechos fundamentales (Corte
Constitucional de Colombia, S C-077 de 2017).
La deuda pendiente del Estado con el campesino colombiano se hizo más que evidente
en la sentencia T-335 de 2007 donde en un tema tan sensible como el de la adjudicación
de tierras, el magistrado Alberto Rojas Ríos dejó claro en su salvamento de voto. Ha llega-
do púes, la hora de reivindicar los derechos fundamentales de la población campesina de
Colombia y permitirle la participación efectiva, esto es tener en cuenta su concepción de
mundo y su idea de desarrollo, no sólo como un derecho a la información sino como una
garantía de participación efectiva en las decisiones que los afectan, teniendo como límite
aquellos propios de las competencias asignadas constitucionalmente para cada uno de los
mecanismos, por ejemplo en la Sentencia C-053 de 2019 se trazan los límites competencia-
les para el caso de las consultas populares del nivel municipal.
Advierte pues la Corte Constitucional la falta de mecanismos idóneos de participación
para las comunidades campesinas donde se garantice la protección constitucional, en tal
medida en la sentencia SU-133 de 2017 creó la obligatoriedad de las autoridades de obtener
el consentimiento previo, libre e informado en los casos que sus decisiones afecten a una
comunidad en particular; esta prerrogativa se extiende, no sólo a las comunidades étnicas
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sino también a las comunidades campesinas, “la Corte ha protegido, también, el derecho
de las comunidades a que se obtenga su consentimiento previo, libre e informado” (Corte
Constitucional de Colombia, SU-133 de 2017).
En la citada sentencia SU-133 de 2017 también la Corte reivindica el derecho de los ci-
udadanos de participar efectivamente en las decisiones que los afectan, así: “la Corte ha
protegido también el derecho de los ciudadanos a participar de manera activa y efectiva
en la adopción de decisiones que los afectan, aunque no reivindiquen una titularidad étni-
camente diversa” (Corte Constitucional de Colombia, SU-133 de 2017). Si bien en la senten-
cia se afirma sobre la particularidad del caso Marmato, consideran los autores que la Corte
no puede restringir la aplicación del precedente a casos futuros tal como se indicó en la
aclaración de voto de los magistrados María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio
(Corte Constitucional de Colombia, SU-133 de 2017).
El reconocimiento de las prerrogativas a las comunidades no étnicas, de consentimien-
to previo, libre e informado ha sido también reconocido en otras decisiones cuya línea se
reitera por parte de la Corte Constitucional, decisiones que fundamentan la citada sentencia
SU-133 de 2017 lo que indica la posibilidad de aplicar los mismos fundamentos a un nuevo
reclamo, tal como la protección ante las problemáticas ya descritas por los autores sobre
semillas certificadas.
Las decisiones que fundamentan la sentencia SU-133 de 2017iv donde finalmente se
reconoce en el decisium “AMPARARsu derecho fundamental, el de los habitantes del mu-
nicipio de Marmato y el de los mineros tradicionales del municipio a participar en el proce-
so mediante el cual identificaránlos impactos” (“Corte Constitucional de Colombia”, 2017d).
Esto es el reconocimiento de comunidades no étnicas a participar en la toma de las deci-
siones que los afectan, en las mismas condiciones que se le reconoce a las comunidades
étnicas, lo que significa, que las autoridades deben buscar el consentimiento previo, libre e
informado tanto de comunidades étnicas como las no étnicas; siempre que se tomen deci-
siones que generen un grave impacto económico, social o ecológico.
Lineamientos para garantizar la participación de las comunidades campesinas en las decisiones
que los afectan
El mínimo vital ha sido entendido por vía jurisprudencial como el derecho que tiene toda
persona a vivir en condiciones elementales o básicas que logren garantizar la subsistencia
digna, a partir de ingresos que hagan posible la satisfacción de sus necesidades más
urgentes, tales como la alimentación, la vivienda, la atención en salud, el acceso a servicios
públicos domiciliarios, el vestuario, la educación y demás (Corte Constitucional de
Colombia, S C-776 de 2003).
Lo anterior impone una obligación positiva al Estado de garantizar las condiciones
materiales y las prestaciones necesarias e indispensables para la subsistencia digna de las
personas que se encuentran en una situación tal que no pueden acceder por sí mismas
acondiciones dignas de vida. De igual modo, impone una obligación negativa relativa a no
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restringir el espacio de autonomía de las personas para asegurarse los medios de existen-
cia, esto siempre y cuando que no haya razones que requieran de su intervención (Corte
Constitucional de Colombia, S C-793 de 2009).
En el tema concreto de los campesinos, el derecho al mínimo vital tiene como funda-
mento el artículo 64 de la Constitución Política de Colombia, que consagra la obligación del
Estado de promover progresivamente el acceso a la propiedad de la tierra a los campesinos
bien sea individual o colectiva y, además de garantizar el acceso a los servicios de vivienda,
seguridad social, salud, educación, crédito, recreación, entre otros, para con ello lograr me-
jorar su calidad de vida.
Ahora bien, debemos tener en cuenta que el ordenamiento jurídico colombiano no reco-
noce de manera taxativa a los agricultores como sujetos de especial protección constitucio-
nal, no obstante la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha desarrollado algunos
criterios para determinar esta condición, como una medida para enfrentar las condiciones de
vulnerabilidad y marginalidad que históricamente han sufrido en temas socioeconómicos,
sumado de los grandes cambios a los que se ven sometidos en lo que respecta a usar y explo-
tar los recursos naturales y, en los procesos de producción de alimentos. Asimismo, estima el
alto tribunal que el campo es un bien jurídico de especial protección constitucional y, como
tal dispone de una garantía jurídica que pretende la subsistencia y la realización del proyecto
de vida de los campesinos (Corte Constitucional de Colombia, S C-180 de 2005).
En esa medida, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional el estado de vulnerabili-
dad hace referencia a la situación de dificultades que enfrenta una persona, familia o comu-
nidad para procurarse su propia subsistencia y lograr mejores niveles de bienestar, dado que
se encuentra expuesta a un escenario de desventaja por sus activos y, teniendo en cuenta la
situación de la población campesina en el país respecto a los riesgos a los que se enfrentan
en relación con las imposibilidades que tienen de garantizarse de manera autónoma su sub-
sistencia, así como el nivel de segregación socioeconómica que los ha afectado tradicional-
mente y las trasformaciones en su quehacer, que se traducen en las mediciones para producir
alimentos y explotar los recursos naturales, se puede hablar de un estado de vulnerabilidad
de la población campesina (Corte Constitucional de Colombia, S T-348 de 2012).
Considerando que los agricultores son personas que conforme a su libre determinación
e identidad cultural consiguen sus ingresos y desarrollan su vida en torno a la explotación
de los recursos naturales, con el oficio de la siembra, producción y distribución de alimen-
tos a partir del uso de instrumentos rudimentarios y artesanales, se hace evidente una de-
pendencia de estas comunidades a la tierra, por lo que un cambio drástico en las prácticas
agrícolas o en los usos del suelo puede resultar en el aumento de la vulnerabilidad de estas
poblaciones (Corte Constitucional de Colombia, S C-077 de 2017).
Sobre este punto, ha encontrado la Corte Constitucional que el incremento y la tecnifi-
cación de la industria alimentaria y de la exploración y explotación de recursos naturales ha
causado una afectación en las prácticas tradicionales agrícolas, que ha desencadenado en
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el aislamiento del oficio y producción de alimentos de las comunidades tradicionales y con-
secuentemente de sus economías y garantías de subsistencia en condiciones dignas (Corte
Constitucional de Colombia, S T-348 de 2012). De ahí la necesidad que el Estado reconozca
una protección especial a las economías tradicionales de subsistencia y de manera correlativa
a las comunidades dependientes económicamente de este tipo de actividades para su manu-
tención y desarrollo del proyecto de vida (Corte Constitucional de Colombia. S C-262 de 1996).
El panorama señalado ha llevado al tribunal constitucional a reconocer que el campo
no es sólo un área geográfica ordenada por las autoridades y de la cual se derivan unos
derechos de propiedad, sino que es un bien jurídico que debe protegerse para asegurar
el ejercicio y materialización efectiva de los derechos subjetivos e individuales, derechos
colectivos y sociales y, además referir que es una herramienta indispensable para la pervi-
vencia y progreso familiar y social de las comunidades tradicionales (Corte Constitucional
de Colombia, S C-644 de 2012).
Debido al citado análisis de la Corte Constitucional, ésta refiere que el ordenamiento
jurídico colombiano establece una serie de derechos de los que los campesinos, como suje-
tos de protección especial, gozan de manera preferente, esto como una medida que busca
superar el contexto de vulnerabilidad y marginalización en el que se han encontrado tradi-
cionalmente, a partir de los derechos a la alimentación, al mínimo vital y al trabajo (Corte
Constitucional de Colombia, S C-077 de 2017).
En razón de lo referido, se ha establecido por el tribunal constitucional que el Estado tie-
ne la obligación de respetar las formas de producción tradicionales de los trabajadores agra-
rios, así como facilitarles el acceso a bienes y prestaciones indispensables y necesarias para
subsistir en condiciones dignas y; en casos en los que no puedan hacerlo de manera autóno-
ma garantizarles las condiciones materiales mínimas de existencia (Corte Constitucional de
Colombia, S C-077 de 2017).
En este contexto y tomando las consideraciones de la Corte Constitucional relativas al
“Déficit de protección constitucional en materia de mecanismos de participación ciuda-
dana e instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio específicos”(Corte
Constitucional de Colombia, S C-389 de 2016). Los autores proponen una alternativa inter-
pretativa basada en los precedentes constitucionales para el caso de la explotación minera,
echando mano de la hermenéutica analógica (Beuchot, 2015) y suponiendo un eventual
litigio estratégico para el caso de la restricción normativa de resembrar semillas no cer-
tificadas, a la par considerando la consulta popular como un mecanismo inidóneo para
garantizar la participación efectiva de las comunidades campesinas en las decisiones que
los afectan. Tal como lo ha planteado la H. Corte Constitucional (Corte Constitucional de
Colombia, SU-095 de 2018).
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Un buen punto de partida es el reconocimiento de los postulados de la dignidad hu-
mana a los campesinos colombianos y sus tres dimensiones:
(i) La dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un
plan vital y de determinarse según sus características (vivir como quiera). (ii) La digni-
dad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia
(vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes
no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones). (Corte
Constitucional de Colombia, SU-133 de 2017)
Dado que la consulta popular, como se ha dicho, no constituye un mecanismo idóneo de
protección por los limites competenciales, esto es, los entes territoriales no tienen la potestad
de restringir la explotación minera a través de consultas populares (Corte Constitucional de
Colombia, SU-095 de 2018); se debe crear otro remedio constitucional para la desprotección
de las comunidades campesinas mientras el legislador diseña un mecanismo adecuado.
La falta de un mecanismo de protección para la participación efectiva en las decisiones
que los afectan se configura en una grave vulneración de los derechos fundamentales de las
comunidades campesinas y como remedio, se debe garantizar su participación efectiva, no
a través de consulta previa, reconocida de manera excluyente para las comunidades étnicas
(Aunque consideran los autores que se debería reconocer pues el campesino es poseedor de
una identidad cultural determinada), sino por medio de la obligatoriedad de las autorida-
des de obtener el consentimiento previo, libre e informado en los casos que sus decisiones
afecten a una comunidad en particular; admitamos que la prohibición de resiembra de se-
millas no certificadas vulnera o como mínimo pone en peligro de vulneración su derecho
fundamental a la alimentación, al mínimo vital y al medio ambiente, así lo ha reconocido la
Corte Constitucional (Corte Constitucional de Colombia, S T-348 de 2012).
Lo anterior también atendiendo a los postulados de la comunidad internacional al res-
pecto y que ha consagrado en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de
los Campesinos y de Otras Personas que trabajan en las Zonas Rurales, ya referida en este
texto, en donde se expone la necesidad de garantizar el derecho a la participación de las
comunidades campesinas y de consultarlos de manera previa cuando se vayan a adoptar
políticas o legislaciones que puedan afectarlos.
Dicho de otra manera, como garantía mínima se debe reconocer la participación efecti-
va a través de obtener el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades cam-
pesinas y, como remedio a su no obtención por parte de las autoridades, se debe conceder la
tutela como mecanismo de protección efectiva; se insiste mientras el legislador no cree un
mecanismo idóneo y suficiente para la protección.
Dado que no existe un criterio que determine, en qué medida se debe dar la partici-
pación efectiva de las comunidades campesinas; los autores consideran que la sentencia
SU-095 de 2018 da unos ciertos criterios que se consideran aplicables, por hermenéutica
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analógica, para determinar que la garantía para las comunidades campesinas se dé en la
mayor medida de lo posible (Alexy & Bernal Pulido, 2014), se presentan los trece criterios
que la Corte Constitucional ha desarrollado con el propósito de que el legislador cree uno
o varios mecanismos de participación ciudadana e instrumentos de coordinación y concu-
rrencia nación-territorio.
Los anunciados criterios constitucionales aplicables para el caso de resiembra de se-
millas certificadas deben ser: 1. Participación ciudadana y pluralidad, 2. Coordinación y
concurrencia nación-territorio, 3. Inexistencia de un poder de veto, 4. Diferencialidad /
Gradualidad; 5. Enfoque Territorial,6. Legitimidad y Representatividad, 7. Información pre-
via, permanente, transparente, clara y suficiente, 8. Desarrollo sostenible, 9. Diálogo, comu-
nicacióny confianza; 10. Respeto, protección y garantía de los derechos humanos; 11. Buena
Fe, 12. Coordinación y fortalecimiento de la capacidad institucional nacional y territorial, 13.
Sostenibilidad fiscal.
Lo anterior nos indica que como remedio último las comunidades campesinas poseen
el derecho fundamental a la participación efectiva dado el déficit de protección que tiene
el actual sistema normativo, así lo reiteró la H. Corte Constitucional en la sentencia C-053
de 2019 “se advirtió el déficit de protección constitucional actual referido a la inexistencia
de un mecanismo de participación que en estos casos permita que la comunidad afectada
sea escuchada. En razón de ellos, exhorto al legislador crear este nuevo mecanismo” (Corte
Constitucional de Colombia, S C-053 de 2019).
Conclusiones
Si bien se reconoce el derecho que tienen los Estados de definir los procesos que adoptaran
para la producción de alimentos y garantizar a través de estos la disponibilidad, disposición
y calidad de estos, tal soberanía no significa per se el privilegio del sector empresarial y el
consecuente desconocimiento de los derechos de los trabajadores agrarios y de los usos y
procesos que han mantenido y desarrollado de manera tradicional, artesanal y rudimentaria.
Así las cosas, las políticas públicas que pretenden la reglamentación de las semillas
en el país deben tener en cuenta todos los actores y efectos que pueden generar a través
de la imposición del uso de semillas certificadas, que son provistas por un pequeño nú-
mero de industrias.
Además, sobresale el hecho que la obligación que les es impuesta a los campesinos de
usar solamente semillas e instrumentos agrícolas certificados conlleva a la vulneración de
otros intereses jurídicamente tutelados y aumentan los factores de desigualdad real y mate-
rial que históricamente han tenido que enfrentar los campesinos, así como afectaciones a los
derechos del trabajo, el mínimo vital, la participación e inclusive la seguridad alimentaria.
Es en virtud de esto que, se llama la atención para que se tengan en cuenta a los traba-
jadores agrarios como actores centrales en la definición de las políticas públicas relativas
a este sector, pues de no ser así se estaría coadyuvando desde la institucionalidad para la
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ampliación de la vulnerabilidad y la marginalidad de estas comunidades en el país, su-
mado a la afectación a libertades como la libre escogencia de oficio o profesión y el libre
desarrollo de la personalidad.
No existe un mecanismo jurídico idóneo que permita garantizar la participación efecti-
va de las comunidades en las decisiones que los afectan tal como lo manda la Constitución.
Por lo tanto, en Colombia existe una evidente vulneración de derechos fundamentales de las
comunidades por la no participación en las decisiones que los afectan.
Dado el escenario de vulneración de derechos a las comunidades por la no participación
en las decisiones que los afectan, se debe proveer de un remedio constitucional hasta cuando
el legislador no defina; consistente en admitir entonces la procedencia de tutela como me-
canismo efectivo de participación, esta participación contiene el mismo núcleo esencial de
protección que la consulta previa para comunidades étnicas por su importancia e identidad.
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Hacia una consulta previa campesina: elementos para el debate desde el régimen
de certificación de semillas en Colombia
AGO.USB. | Vol. 22 No. 1 | PP 57 - 83 | enero - junio - 2022 | Medellín, Colombia | ISSN: 1657 8031 E-ISSN: 2665-3354
Notas al nal
i Entre otras las sentencias C-578 de 1995, C-191 de 1998, T-483 de 1999, T-568 de 1999, C-1022
de 1999, T-256 de 2000, C-774 de 2001, T-1319 de 2001, C-035 de 2016, C-327 de 2016, C-067
de 2003, T-054 de 2017, C-048 de 2017.
ii Caso de la Comunidad indígena Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua (2001),
Comunidad indígena Moiwana Vs. Suriname (2005), Comunidad indígena Yakye Axa Vs.
Paraguay (2005), Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay (2006), Comunidad
indígena Kichwa de Sarayaku (2012), Comunidad indígena Xákmok Kásek VS. Paraguay
(2010), Comunidad Indígena Xákmok Kásek Vs. Paraguay, Comunidad Indígena Kuna de
Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros vs. Panamá (2014), Comunidad Garífuna
de Punta Piedra y sus miembros vs. Honduras (2015), Comunidad Indígena Kaliña y Lokono
vs. Surinam (2015), Comunidad indígena Xucuru y sus miembros vs. Brasil (2018)
iii Línea trazada por la misma Corte Constitucional en las sentencias SU-039 de 1997, C-461
de 2008, C-702 de 2010, T-547 de 2010 y la T-129 de 2011, tener en consideración también las
más recientes T-002 de 2017, T-052 de 2017, T-568 de 2017, T-582 de 2017, T-667 de 2017 y la
T-713 de 2017.
iv Corte Constitucional de Colombia Sentencia T – 194 de 1999; Sentencia T – 025 de 2004;
Sentencia T – 047 de 2011; Sentencia C – 366 de 2011; Sentencia T - 244 de 2012; Sentencia T –
348 de 2012; Sentencia T – 537 de 2013; Sentencia T – 388 de 2013; Sentencia T – 294 de 2014;
Sentencia T – 550 de 2015; Sentencia T – 606 de 2015; Sentencia T – 774 de 2015.
Vargas-Chaves, I., Rodríguez, G.A., & Gómez-Rey, A. (2016). Las obtenciones vegetales y el rol
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