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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
MONOGRAFÍAS
Colección
INAP
La Administración digital
Manuel arenilla Sáez
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL.
LOS RIESGOS DE LA DESINTERMEDIACIÓN,
LAS ESCISIONES Y LAS CENTRALIZACIONES
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL.
LOS RIESGOS DE LA DESINTERMEDIACIÓN,
LAS ESCISIONES Y LAS CENTRALIZACIONES
Manuel Arenilla Sáez
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
MADRID, 2021
Colección: MONOGRAFÍAS
FICHA CATALOGRÁFICA DEL INAP
ARENILLA SÁEZ, Manuel
La administración digital: los riesgos de la desintermediación, las escisio-
nes y las centralizaciones / Manuel Arenilla Sáez. – 1ª ed. – Madrid:
Instituto Nacional de Administración Pública, 2021. – 349 p.; 24 cm. –
(Colección Monografías)
Bibliografía: p. 319-349
ISBN 978-84-7351-733-1 (formato papel). – ISBN 978-84-7351-734-8
(formato electrónico). – NIPO 278-21-022-5 (formato papel). – NIPO
278-21-023-0 (formato electrónico)
1. Internet en la administración pública. 2. Administración pública-Espa-
ña. I. Instituto Nacional de Administración Pública (España). II. Título.
III. Serie
352(460):004.738.5
Primera edición: noviembre 2021
Catálogo general de publicaciones oficiales:
http://publicacionesoficiales.boe.es
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Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
www.inap.es
ISBN: 978-84-7351-733-1 (formato papel). – ISBN: 978-84-7351-734-8 (formato electrónico)
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Preimpresión: Editorial MIC
Impresión: SAFEKAT
En esta publicación se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios
medioambientales de la contratación pública.
A Marta, Félix y Pepe,
a los que se lo debía y
les debo tanto.
9
ÍNDICE
PRESENTACIÓN ...........................................13
CAPÍTULO 1. UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO ... 17
1.1. El contexto general .................................. 18
1.1.1. Un bienestar incierto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.1.2. Adentrándose en el riesgo sistémico .............. 22
1.1.3. Es la desconfianza ............................ 24
1.1.4. La necesidad de un debate disruptivo ............. 27
1.1.5 Las escisiones digitales ......................... 29
1.1.5.1. Las características de la revolución digital ..... 29
1.1.5.2. Las escisiones en el ámbito público .......... 30
1.1.5.3. Las escisiones sociales ..................... 34
1.1.6. Lecciones de la pandemia para el mundo público ... 36
1.1.6.1. Un presente inesperado .................... 36
1.1.6.2. La necesidad de unas instituciones públicas fuertes
y orientadas a la cooperación ................ 39
1.1.6.3. Asegurar los derechos y libertades y atender las
nuevas necesidades públicas ................ 41
1.1.6.4. Los riesgos derivados de la no inclusión ...... 44
1.2. Los condicionantes económicos ........................ 46
1.2.1. Los retos. La desigualdad ...................... 46
1.2.2. Una economía en red, colaborativa y centralizada ... 48
1.2.3. La adaptación del empleo ...................... 53
1.2.4. Las mutaciones de la economía .................. 54
1.3. Las bases teóricas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
1.3.1. La Administración como necesidad y como obstáculo .. 59
1.3.2. La apertura de la Administración ................. 62
1.3.3. Una Administración en riesgo ................... 65
1.3.3.1. Una Administración ante problemas perversos .. 65
1.3.3.2. Los riesgos derivados de la teoría administrativa .. 67
1.3.3.3. El ángulo muerto de visión ................. 70
1.3.4. La Administración como centro de operaciones ..... 72
1.3.5. La importancia de las instituciones ............... 77
1.3.6. La confianza ................................. 80
1.4. La innovación ....................................... 85
10
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
1.4.1. La gestión del conocimiento y la innovación ....... 85
1.4.2. Las condiciones actuales del conocimiento ......... 88
1.4.3. La innovación pública necesaria ................. 91
1.4.4. La innovación social y la coproducción de valor y
servicios públicos .............................. 95
1.4.5. El diseño como palanca transformadora de la
innovación ................................... 100
1.5. La Agenda 2030 ..................................... 101
1.5.1. El significado de la Agenda 2030 ................ 101
1.5.2. La Agenda 2030 y la pandemia .................. 103
CAPÍTULO 2. LAS PRINCIPALES TECNOLOGÍAS Y HERRA-
MIENTAS DIGITALES. EL ESTADO DE LA
REVOLUCIÓN DIGITAL EN EL MUNDO ...... 111
2.1. Las principales tecnologías y herramientas digitales ........ 111
2.1.1. La inteligencia artificial ........................ 113
2.1.1.1. Concepto ................................ 113
2.1.1.2. Impacto ................................. 117
2.1.1.3. Usos ................................... 122
2.1.2. Los datos masivos (big data) .................... 128
2.1.2.1. Concepto ................................ 128
2.1.2.2. Impacto ................................. 131
2.1.2.3. Usos ................................... 135
2.1.3. La cadena de bloques (blockchain) ............... 140
2.1.3.1. Concepto ................................ 142
2.1.3.2. Impacto ................................. 141
2.1.3.3. Usos ................................... 142
2.1.4. El internet de las Cosas (IoT) ................... 145
2.1.4.1. Concepto ................................ 145
2.1.4.2. Impacto ................................. 146
2.1.4.3. Usos ................................... 147
2.1.5. La computación en la nube (cloud computing) ...... 149
2.1.5.1. Concepto ................................ 149
2.1.5.2. Impacto ................................. 151
2.1.5.3. Usos ................................... 153
2.1.6. Ciberseguridad ............................... 156
2.1.7. La realidad digital ............................. 160
2.2. El estado de la revolución digital en el mundo ............ 161
ÍNDICE
11
2.2.1. La evolución digital ........................... 162
2.2.2. De la Administración electrónica a la Administración
digital ....................................... 164
2.2.3. La situación digital en el mundo ................. 169
2.2.4. El impacto de la covid-19 ...................... 171
2.2.5. Las tendencias digitales ........................ 175
CAPÍTULO 3. DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA A
LA ADMINISTRACIÓN DE DATOS EN ESPAÑA .. 181
3.1. El contexto español de las reformas administrativas ....... 181
3. 2. El desarrollo de la política TIC en España .............. 184
3.2.1. La evolución de la política TIC en el marco europeo 184
3.2.2. La capacidad institucional ...................... 200
3.2.3. El modelo español de la política de las TIC ........ 207
3.3. Las TIC y la vertebración territorial del poder en España .... 209
3.4. La situación de la Administración digital en España ........ 214
3.5.. La administración de datos. El caso español de la gobernanza
de datos ........................................... 219
3.5.1. Los conceptos. ............................... 219
3.5.2. Introducción ................................. 221
3.5.3. La gobernanza de los datos ..................... 224
3.5.3.1. La adscripción orgánica de los datos ......... 224
3.5.3.2. La coordinación de los datos en la Administración
del Estado ............... 227
3.5.3.3. La articulación territorial de los datos ........ 229
3.5.3.4. La posición del Plan Estadístico Nacional ..... 230
3.5.3.5. Diagnóstico de la gobernanza de los datos .... 233
3.5.4. Los modelos de la administración de datos en la
OCDE ........................ 236
3.5.5. La gobernanza de los datos B2G ................. 239
3.5.6. Conclusiones y propuestas ...................... 244
3.5.6.1. Conclusiones ............................ 244
3.5.6.2. Propuestas ............................... 246
CAPÍTULO 4. EL IMPACTO DIGITAL EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA ...................................... 249
4.1. El ingrato trabajo de arúspice ......................... 249
4.1.1. El valor de las predicciones en tiempos convulsos ... 249
4.1.2. Algunas certezas probables ..................... 254
4.2. El impacto de las olas tecnológicas en la Administración .... 260
4.2.1. Una Administración que se va quedando atrás ...... 260
4.2.2. La desintermediación .......................... 265
4.2.3. Las centralizaciones ........................... 270
4.2.4. Las escisiones ................................ 272
4.2.5. Un ciudadano tensionado ....................... 275
4.2.6. La Administración en la renovación del contrato
social ........................................ 278
4.3. Lo que se le demanda a la Administración de hoy ......... 280
4.4. El cambio cultural ................................... 283
4.4.1. Los principios y valores relacionados con la
transformación digital .......................... 283
4.4.2. Algunas barreras y sus razones .................. 286
4.4.3. El cambio a la cultura digital sigue tratando sobre el
poder ........................................ 289
4.4.4. Principios y cautelas ........................... 292
4.5. El impacto en el empleo público ....................... 293
4.5.1. Las nuevas competencias requeridas en la
Administración ................................ 293
4.5.2. La dificultad de retener y atraer talento en la
Administración ................................ 299
4.5.3 Los impactos que ya se perciben en el empleo
público ...................................... 302
4.6. La administración de datos y la cultura burocrática ........ 305
4.7. La posibilidad de que la Administración española se
digitalice ........................................... 307
4.8. Explicación final .................................... 312
BIBLIOGRAFÍA ........................................... 319
12
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
13
PRESENTACIÓN
MANUEL ARENILLA SÁEZ
Catedrático de Ciencia de la Administración,
Universidad Rey Juan Carlos
Dicen que no se estila, remedando la canción, hacer monografías debido
a su escaso rendimiento en la carrera académica y a su largo proceso de
elaboración, que hace que puedan quedar obsoletas en muy poco tiempo
debido a los acelerados y frágiles tiempos que vivimos. Sin embargo, preci-
samente por la celeridad del presente, es más necesario que nunca reflexionar
con cierta calma sobre las transformaciones que se suceden sin descanso en
todos los órdenes y que, a veces sin darnos cuenta, están alterando nuestra
forma de vida y nuestras instituciones. De una de ellas trata este libro, de la
Administración pública.
Desde la publicación de la obra, esta vez colectiva, Crisis y Reforma de
la Administración hace diez años se ha constatado cómo esta crisis se hacía
más pronunciada, fundamentalmente por no abordarse su reforma ni adaptarse
a los cambios, algunos radicales, que se estaban produciendo en el entorno.
Aunque esto podría resultar llamativo, lo era más que en el interior de la
Administración española muchos creían que estos no afectarían de una manera
significativa a su naturaleza ni tampoco a su funcionamiento o que, en el
peor de los caos, se produciría una adaptación natural, como se creía que se
había hecho en el pasado. Algunos, incluso manifestaban que las transforma-
ciones digitales no pasarían de ser una moda, a pesar de que en nuestro día
a día vivimos experiencias disruptivas y comprobamos cómo se trastocan el
tiempo, el espacio y algunos de nuestros valores.
Al igual que en la publicación señalada, la preocupación se centra, ahora con
mucha más urgencia, habida cuenta de las oportunidades perdidas en esta última
década, en cómo mantener vigente una institución, la Administración pública,
que cumple con una serie de funciones básicas para el desarrollo, la generaliza-
ción del bienestar en la sociedad y la garantía de la democracia; singularmente
para hacer efectivos los derechos y libertades de los ciudadanos.
El autor de este libro tuvo el privilegio de ocupar entre 2012 y 2018 la
responsabilidad de un gran observatorio de la realidad administrativa nacio-
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
14
nal e internacional, como es el INAP. Los cientos de publicaciones, investi-
gaciones, seminarios, encuentros, cursos y actividades de todo tipo que se
celebraron durante ese periodo estuvieron animados por la preocupación
señalada. Poco a poco, todos ellos condujeron a tres sencillas ideas: la rele-
vancia del conocimiento y de la innovación pública como soldadura de las
escisiones que surgían por todas partes entre lo que la Administración hacía
y lo que demandaban los ciudadanos; que la revolución digital era una opor-
tunidad para refundar la Administración, que, de no aprovecharse, conduciría
paulatina e inevitablemente a la obsolescencia de una gran parte de su acti-
vidad; y que no era posible que se produjera la satisfacción efectiva de las
demandas ciudadanas de la Administración si no se producía un cambio
radical en su cultura, en sus principios, valores y creencias.
Este libro se gestó principalmente en el interrumpido Foro 2030 en el que,
durante los primeros cinco meses de 2018, se analizó el impacto social y
político de las tendencias digitales, los desafíos para la Administración pública
y la definición de alternativas novedosas de actuación. Las decenas de empre-
sas, profesionales públicos y privados y organizaciones que participaron en los
cinco encuentros manifestaron una serie de demandas claras a la Administración,
que no solían corresponderse con lo que se hablaba en las reuniones y despa-
chos oficiales. A esto se añadieron los resultados de varias investigaciones que
mostraron, entre otros muchos aspectos, la evolución de la marca Administra-
ción pública y la imagen que de ella tenían los jóvenes emprendedores, la
forma de transferir conocimiento a los puestos de trabajo desde la formación
o la reforma de la Administración y su función pública.
En el primer capítulo de los cuatro en los que se divide la obra, se con-
sidera que la Administración se encuentra en riesgo debido a las escisiones
históricas de carácter social y económico y a las nuevas producidas por el
paradigma actual basado en el conocimiento y por la revolución digital. La
pandemia ha puesto en evidencia la debilidad de muchas instituciones públi-
cas y arroja un retroceso en los derechos y las libertades, minando la legiti-
midad y la confianza en la Administración. La economía en red y sus cons-
tantes mutaciones son impulsadas por los descubrimientos digitales y están
creando una realidad alejada de los referentes de actuación de la Adminis-
tración. Su efecto es una progresiva culturización de los ciudadanos en
nuevos valores y experiencias. El capítulo se adentra en las corrientes teóri-
cas de la gestión pública de las últimas décadas reflexionando sobre las
aportaciones que pueden ayudar a construir un nuevo modelo de Adminis-
tración que supere los riesgos actuales. El penúltimo apartado se detiene en
las condiciones de la creación del conocimiento, como requisito para que se
pueda producir la innovación. Esta debe fundarse en la producción y gestión
del conocimiento y, desde el ámbito público, se plantea como imprescindible
PRESENTACIÓN
15
para abordar los retos actuales y futuros, para lo que la Administración deberá
aprovechar las aportaciones de la coproducción de servicios públicos que
pueda provenir de la innovación social y de la colaboración con todo tipo
de organizaciones. Finalmente, las reflexiones anteriores se alinean con la
Agenda 2030, que se entiende como una gran oportunidad para que la Admi-
nistración renueve su discurso, ilusione a los ciudadanos y se enfoque al
cumplimento efectivo de los derechos humanos.
El segundo capítulo nace de la necesidad de ofrecer al lector una guía de
las principales tecnologías y herramientas digitales. En ella se consideran sus
definiciones, su impacto, preferentemente en el ámbito público, y sus usos
en la Administración. Los numerosos ejemplos que se ofrecen muestran un
panorama disruptivo en muchos casos y una serie de alternativas a la forma
tradicional de acometer la gestión pública. El capítulo finaliza mostrando el
estado de la revolución digital en el mundo, siguiendo la evolución producida
en las últimas décadas y sus principales indicadores, así como el impacto
que ha tenido la pandemia en ellos. Esta ha supuesto una gran aceleración,
aunque se mantienen las dudas sobre su consolidación futura. Por último, se
ofrecen las principales tendencias digitales a corto plazo. En definitiva, el
capítulo muestra la fuerza de la digitalización y su imparable y rápido impulso
que deben ser tenidos muy en cuenta por las Administraciones para no caer
en la obsolescencia.
El tercer capítulo sitúa la evolución de las tecnologías de la información
y la comunicación (TIC) en el contexto de las reformas administrativas espa-
ñolas de las últimas cuatro décadas y toma como referencia el marco europeo.
En un libro basado en un enfoque institucional de la ciencia de la Adminis-
tración no podía faltar la reflexión sobre los medios o factores que inciden
en la capacidad institucional de las TIC en las organizaciones públicas. Tras
estos apartados se ofrece el modelo resultante en el caso español, deteniéndose
en la relación entre las TIC y la vertebración territorial. El capítulo finaliza
con la administración de datos como reto principal que deben afrontar los
poderes públicos para poder aprovechar la potencialidad de las tecnologías
y herramientas digitales. Se aborda en este apartado la gobernanza de los
datos en el caso español y la situación en los principales países de nuestro
entorno. Este capítulo, debido a la transcendencia de la materia, ofrece una
serie de propuestas para España.
El último capítulo es una larga reflexión sobre el impacto digital en la
Administración pública, en la que se tiene como referencia a la española,
aunque muchos de sus planteamientos son de carácter general. Una reflexión
necesariamente inconclusa, por lo que habrá que estar atento a cómo vaya
discurriendo el futuro inmediato. En cualquier caso, los apartados se aven-
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
16
turan en el proceloso mundo de los pronósticos, constatando que no han
servido para mucho los realizados en los últimos años y que han propiciado
el inmovilismo en la Administración. La parte central del capítulo ordena las
aportaciones realizadas en el libro a través de los ejes de la desintermediación,
las centralizaciones y las escisiones que están convulsionando el mundo
público. Esto lleva a afirmar, como se señala en diferentes momentos, que
no se puede ser optimista sobre el futuro de la Administración, en concreto
sobre la española. El libro mantiene una constante a lo largo de sus páginas
al hacer un llamamiento a una transformación radical de la cultura adminis-
trativa. Dada la importancia en esta del empleo público, se consideran las
nuevas competencias que se requieren, la gran dificultad para atraer el talento
necesario para producir ese cambio cultural y las consecuencias que ya se
constatan. El último apartado muestra las resistencias a que la Administración
española se digitalice, que no son muy distintas de las que siempre han
existido ante cualquier reforma que se plantee.
En el apartado de agradecimientos debo comenzar por el equipo de publi-
caciones del INAP y por los directores que han apoyado la edición de este
libro, Isabel Borrel Roncalés, Mariano Fernández Enguita y ahora Consuelo
Sánchez Naranjo. A los tres, muchas gracias por la confianza. También los
compañeros y amigos que han hecho sugerencias a las ideas y borradores
que les he ido compartiendo a lo largo de estos años: Miguel Anxo Bastos,
Elena Casarrubios, David Ríos y Enrique Silvestre. Y, claro es, mi familia,
que no sé si cree que este libro compensa el mucho tiempo que les que
robado; yo tengo mis serias dudas. Se lo dedico a Marta, que, además, ha
realizado una impagable labor de depuración y formateo de la bibliografía,
y a mis hijos pequeños.
Con este libro se cierra un ciclo que comenzó con otra monografía en el
INAP en 2003, La reforma administrativa desde el ciudadano, siguió con el
libro señalado de 2011 y el también colectivo y editado por el INAP Admi-
nistración 2032. Teclas para transformar la Administración pública española
de 2014. Deseo que, como a veces me ocurre, el lector no caiga en la melan-
colía tras observar como muchas de las reflexiones realizadas hace casi 20
años, y antes, siguen siendo válidas en la actualidad. Esta vez parece que las
diversas prórrogas que se ha otorgado la Administración española para aco-
meter sus reformas han llegado a su fin. Esperemos llegar a tiempo de que
no se inicie un nuevo juego en el que los ciudadanos pierdan la esperanza
de no ser sino meros usuarios de los servicios públicos.
Madrid, 4 de octubre de 2021
17
CAPÍTULO 1
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
1.1. EL CONTEXTO GENERAL
1.1.1. Un bienestar incierto
Parece admitido que nos encontramos en un cambio de paradigma o de
era desde hace algún tiempo. Cuando esto ha sucedido en otros momentos
de nuestra historia, se producen choques entre los viejos valores e ideas y
los nuevos, entre las formas tradicionales de producción y las emergentes,
entre las viejas instituciones y las nuevas formas de organizar la sociedad.
Como tantas veces, la clave del progreso de cada sociedad parece residir en
el adecuado manejo del tiempo. Si bien podemos ver profundas transforma-
ciones por doquier, y que la crisis de la covid-19 resalta, también constatamos
fuertes resistencias al cambio, especialmente en las instituciones políticas y
administrativas que, en principio, se diseñaron para hacer predecible el futuro
y reducir su incertidumbre, convirtiéndose ahora, sin que probablemente sean
conscientes, en fuente de inseguridad, lo que lleva a muchos ciudadanos a
cuestionar su función.
La sociedad ha experimentado profundos cambios desde el último cuarto
del siglo xx. El más evidente es el de la revolución de las tecnologías de la
información y la comunicación (TIC), cuyo origen hay que situarlo en las
innovaciones tecnológicas iniciadas en la Segunda Guerra Mundial y desa-
rrolladas durante la Guerra Fría. Un segundo cambio se refiere a la reestruc-
turación económica del capitalismo y al fracaso de la economía estatalizada.
El primero recurrió a la productividad informacional, la desregulación, la
privatización, la globalización y la interconexión que han dado lugar a la
forma en las que hoy están fundamentadas la mayor parte de las sociedades
en el mundo; la segunda fracasó debido a sus contradicciones internas y a
ser incapaz de aprovechar la revolución de las TIC. El tercer factor proviene
de los valores culturales de los movimientos sociales de finales de los años
60 del pasado siglo, como los movimientos feminista y ecologista que, a
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
18
diferencia de otros anteriores, no tuvieron como fin hacerse con el poder del
Estado o redistribuir la riqueza. Estos tres fenómenos han tenido y tienen
distinto peso y se combinan de manera diferente en cada sociedad dando
lugar a diversas velocidades e intensidades de adaptación a la nueva sociedad
del conocimiento (Castells, 2001).
Las transformaciones también han alcanzado a los Gobiernos y las Admi-
nistraciones y se han producido en un entorno convulso en las últimas déca-
das que ha alterado, a veces profundamente, sus políticas, sus medios y sus
procesos y que los ha sumido en la desorientación. Este entorno está carac-
terizado por numerosos cambios que están ocurriendo en diversos órdenes
(CEPAL, 2020, p. 53; Fukuyama, 2020a; The Economist, 2020; Ríos y
Gómez-Ullate, 2019, p. 65; Fundación Codespa, 2019; Naciones Unidas,
2019b; Aguilar, 2019; Bepa, 2011, p. 21; Howaldt y Schwarz, 2010, p. 4).
En el orden de la política y las instituciones públicas encontramos la crisis
fiscal de los Gobiernos; la descentralización territorial y política del poder del
Estado; la erosión gradual y continua de la democracia; la existencia de demo-
cracias iliberales; la disminución de la autoridad de las instituciones tradicio-
nales de mediación (Estado, iglesias, sindicatos, partidos políticos…); el sur-
gimiento de nuevas jerarquías que dan lugar a Estados autoritarios; y el
mantenimiento de una cultura política sobrepasada por la realidad.
Por lo que respecta al orden de las ideas, los cambios los hallamos en la
potenciación de la igualdad de género y de las minorías y su apoderamiento
político y social; las tendencias neoliberales como respuesta a la Gran Rece-
sión; la irrupción de la identidad nacional o específica como factor explica-
tivo de la política por reacción a los procesos globalizadores; la aparición de
fenómenos como la posverdad y la proliferación de los bulos, las noticias
falsas y las ultra falsas; la xenofobia, la vuelta de los populismos de izquierda
y de derecha y de los nacionalismos, así como el relanzamiento del sistema
socialista en algunos países; y la modificación de los patrones de conducta,
los hábitos y las creencias de los ciudadanos.
En el ámbito social y medioambiental han surgido el crecimiento de la
desigualdad y el enquistamiento de la pobreza en el mundo; el ensancha-
miento de las brechas sociales por el efecto de la inequidad en el acceso
a las tecnologías digitales; el cambio climático, el aumento del nivel del
mar y la escasez de agua; el incremento de las catástrofes naturales; la
rápida urbanización, la expansión y el crecimiento de las ciudades como
nodos de innovación y como foco de grandes conflictos sociales; el gran
aumento de la criminalidad en algunos países; la evolución del tamaño, la
distribución y el perfil de la edad de la población mundial; el envejecimiento
de la población en los países más desarrollados; la ruptura generacional a
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
19
partir de los años 90 y, claro es, los problemas sanitarios, como la actual
pandemia.
Desde un punto de vista económico, el avance de la globalización de la
economía; la autonomía y el predominio del capital financiero; la transfor-
mación de los modelos económicos y el agravamiento de los aranceles
fomentados por la dinamicidad de las tecnologías digitales; la tensión por las
materias primas y el agotamiento de los combustibles fósiles; y el surgimiento,
como contestación a la globalización, de medidas proteccionistas.
Si se adopta una perspectiva tecnológica, resulta evidente la aceleración
del desarrollo científico y tecnológico que ha posibilitado la conectividad y
la movilidad trasformando conductas personales y las relaciones económicas,
políticas y sociales a través de todo tipo de redes socio-digitales; y los avan-
ces en inteligencia artificial (IA), datos masivos (big data) y otras tecnologías
digitales que están impactando en todos los ámbitos con grandes consecuen-
cias en el empleo.
En lo que atañe al orden internacional, se constata el mayor peso de los
organismos internacionales en la agenda de los países; las alteraciones geopo-
líticas; la influencia de China y Rusia en el orden internacional e interno de
los países; el predominio de las respuestas locales o nacionales a la covid-19;
un escenario mundial incierto y poco proclive en la actualidad a la coopera-
ción internacional; y la centralización internacional de la tecnología, del poder
económico y del poder político.
La Gran Recesión, y sus réplicas posteriores, como las producidas en
Latinoamérica, evidenciaron las insuficientes capacidades y recursos que
tradicionalmente se venían empleando para solucionar los problemas sociales.
También puso de manifiesto que el viejo modelo de integración social y
económica creado tras la Segunda Guerra Mundial ya no resistía ni con los
arreglos periódicos que se habían introducido. Finalmente, se constató que
la correspondencia entre la legitimidad de la acción pública sustentada en
unos determinados valores y en las leyes y un poder público que representa
y atiende fundamentalmente los intereses y las demandas sociales se había
dañado de una forma irreversible.
La anterior crisis cuestionó la sostenibilidad del estado de bienestar, la
capacidad de la Administración, su posibilidad de gestionar riesgos y su
función integradora, que ahora se han acrecentado con la crisis de la pande-
mia. Ningún país estaba preparado para ella1, a pesar de que se constatara
1 En 2018, un escenario incierto definido por la inestabilidad política y económica era
el menos probable para el grupo de expertos consultados para definir las estrategias para 2050
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
20
la probabilidad de que ocurriera antes de 2025 y de que se señalara la escasa
preparación existente para combatirla (Nuclear Threat Initiative & Johns
Hopkins Center for Health Security, 2019: 9; Junta Mundial de la Preparación,
2019; National Intelligence Council, 2008).
La pandemia ha mostrado de una manera descarnada una serie de evidencias
en las políticas públicas que habían sido ignoradas en algunos casos durante
décadas como son unos sistemas de salud inadecuados; brechas en la protección
social; desigualdades estructurales; degradación ambiental; una educación que
no cumple con su función integradora; o la crisis climática. Claro es, esto no
ha afectado a todos los países por igual, aunque ninguno se ha salvado de la
prueba de confianza a la que han sido sometidos los Estados por sus ciudada-
nos, por muy desarrollados y poderosos que pudieran parecer. Los ciudadanos
han vuelto su mirada a sus instituciones públicas, al igual que las empresas y
las organizaciones sociales, esperando respuestas efectivas a las crisis simultá-
neas que se han producido con el brote de la pandemia. Los países con un
aparato estatal competente; con servicios públicos fuertes; con un Gobierno en
el que los ciudadanos confían y escuchan; con fuertes vínculos con la sociedad;
con líderes eficaces, creíbles y con fuertes lazos con la comunidad y las empre-
sas; y con buena cohesión territorial han tenido un buen desempeño y limitado
el daño. Estos países es probable que adopten reformas que les hagan más
fuertes y resistentes, lo que les hará distanciarse del resto (Fukuyama, 2020b;
Enríquez y Sáenz, 2021).
La crisis pandémica ha puesto de manifiesto la manera distinta de entender
en el mundo el ejercicio del poder político y su relación con los ciudadanos,
no solo distinguiendo entre, por ejemplo, Asia y Occidente, sino entre los
diversos países occidentales. Esto ha revelado que algunas de las divisiones
que se habían formulado para explicar los sistemas administrativos, como la
diferencia entre los países de cultura cívica y los de cultura burocrática o tra-
dicional, no son lo suficientemente explicativas del rendimiento ante la pande-
mia (König, 2010). Tampoco parece que el principal factor explicativo del
rendimiento sea la calidad de la Administración, como se puede comprobar,
entre otros muchos, en los casos británico, sueco o francés. Es más probable
que sea una combinación de los factores que se han señalado, y también de la
suerte.
La covid-19 ha confirmado, al contrastar la reacción de los diferentes
Gobiernos, que existen dos niveles de actuación de las instituciones públicas,
el de la eficacia y la eficiencia y el emocional, dominado por intangibles.
(Fundación Telefónica, 2018).
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
21
Hay que señalar que la confianza y la responsabilidad sociales y el liderazgo
político caen fuera de la gestión ordinaria y del riesgo abordable habitualmente
desde el logro de la eficacia y la eficiencia, ya que se corresponden funda-
mentalmente con la intervención en el nivel emocional para, por ejemplo,
mejorar la confianza en los líderes y las instituciones públicas. En este, en
general, se han realizado pocas inversiones en las últimas décadas en todo
el mundo. Por lo que respecta a la capacidad de los Estados, se ha orientado
a la gestión ordinaria manteniendo las prioridades y referentes de actuación
que, en el pasado, a veces remoto, habían proporcionado éxitos y en los que
no se han introducido modificaciones significativas.
Las recientes crisis están mostrando la dificultad o incapacidad de muchos
Gobiernos para contrarrestar sus efectos catastróficos en la vida de los ciudada-
nos en términos de desempleo, desigualdad, pobreza y brechas sociales (OCDE,
2016b: 68). A esta acusación a las instituciones públicas se añade el cuestiona-
miento de su función integradora en servicios críticos, como se ha evidenciado
durante la pandemia, en la educación y la sanidad. En definitiva, lo que se pone
en duda es la eficacia y la eficiencia, que es la condición necesaria para que los
ciudadanos reconozcan la función de las instituciones públicas y su legitimidad
y les otorguen su confianza. En el nivel emocional, donde se sitúa la conducta
y el estilo relacional con los ciudadanos y los principios, valores y creencias de
la actuación pública, no se ha logrado pasar, en general, de las declaraciones
propuestas por las nuevas corrientes teóricas públicas.
La convulsa realidad actual y la falta de eficacia pública percibida ahonda
el descrédito y la falta de confianza en las instituciones públicas y en sus
integrantes, de los que no pueden escapar las Administraciones. Estas tienen
dificultades para interpretar y simplificar la realidad, así como para reducir la
incertidumbre de los ciudadanos en el futuro, lo que les hace perder una parte
significativa de su función intermediadora. Esto conlleva que la complejidad
y la gran incertidumbre actual se traslade directamente a los ciudadanos. Este
fenómeno se une a otros que les causan desamparo, como la globalización o
la pérdida de empleos por la digitalización, lo que los empuja a buscar nuevos
agentes de intermediación, referentes de actuación en su vida e identidades.
Esto explicaría en buena parte la aparición de los fenómenos nacionalistas,
iliberales y populistas. Así, surgen nuevas identidades que generan programas
políticos muchas veces incompatibles entre sí al romperse los consensos, los
valores y las creencias comunes construidos durante décadas.
Para muchos países desarrollados, la novedad en los últimos años es el
claro cuestionamiento de la eficacia y la eficiencia de la Administración y
del adecuado manejo de los recursos públicos para resolver los problemas
que se han señalado. Esto se suma al déficit, en muchos casos importante,
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
22
de confianza en las instituciones públicas motivado, por ejemplo, por no
alterar su estilo relacional con los ciudadanos y por seguir considerándolos
como meros destinatarios pasivos de la acción pública. Los sucesivos enfoques
de la gestión pública no han alterado esta situación en la mayoría de los
sistemas político-administrativos. La falta de reconocimiento de la eficacia y
la eficiencia por los ciudadanos, el debilitamiento de su función intermedia-
dora y la profundización en la desconfianza política hacen que las institucio-
nes públicas se adentren peligrosamente en el umbral de riesgo sistémico.
1.1.2. Adentrándose en el riesgo sistémico
En el nivel emocional de la acción pública, en el que intervienen los
principios, los valores, las creencias y también las conductas de los políticos,
también se cuestiona la actuación política, el estilo de gobernar y el funcio-
namiento de la democracia desde un punto de vista operativo. En este plano
es en el que residen los deseos y las esperanzas de los ciudadanos en su
futuro y en una sociedad mejor. Desde hace tiempo se produce un desajuste
entre las necesidades y demandas ciudadanas, así como de sus referentes y
valores de actuación, y los de los responsables públicos que se trasladan a
las instituciones y a sus actuaciones. Desde otra perspectiva, se podría seña-
lar que los ciudadanos y los responsables públicos utilizan códigos no coin-
cidentes de comunicación. Los aspectos señalados del plano emocional
constituyen la condición suficiente para que los ciudadanos concedan la
confianza política a las instituciones públicas y a sus integrantes y validen
la legitimidad democrática.
La escisión entre los responsables públicos y los ciudadanos conduce a
que se ponga en duda que la Administración pública pueda integrar en sus
procesos la rica diversidad de intereses que intervienen en la acción pública.
Con ello se debilita su capacidad de interpretar adecuadamente el bien común
y con ello su legitimidad. Esto le hace adentrarse en un umbral de riesgo
sistémico, lo que pone en cuestión su capacidad de liderazgo e intermediación
social y de reducir la incertidumbre en el futuro. Este riesgo se ve incremen-
tado porque la política, y los asuntos públicos en general, se suelen mover
en los intereses a corto plazo de los medios de comunicación, que no pro-
pician una visión estratégica ni interconectada de los problemas sociales al
orientarse al consumo inmediato de la información, que llega a confundirse
con el entretenimiento, y al escándalo.
Una Administración se adentra en el umbral de riesgo sistémico cuando no
encuentra otra forma de actuar que la que ha venido realizando hasta ese momento,
lo que le impide cumplir con sus objetivos y promesas y recibir el reconocimiento
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
23
institucional de los ciudadanos (Arenilla, 2003). Así, mantiene principios, valores
y creencias de hace unas décadas cuando, por ejemplo, la creencia era la de una
Administración que debía crecer sin límites y que se dirigía a satisfacer fines
universales; los intereses sociales eran abarcables y reconducibles a mecanismos
formales de participación con pocos actores y se concretaban en leyes amplia-
mente aceptadas; se podía afrontar la realidad fundamentalmente con el conoci-
miento interno de la Administración; la realidad era predecible y susceptible de
ser regulada por normas que generasen estabilidad y certeza; y se concebía un
cierto nivel de uniformidad de la sociedad como un objetivo a alcanzar, al menos
en los países de cierto nivel de renta. Estos rasgos son los propios de una cultura
burocrática que tiene grandes dificultades para atender de una manera eficaz la
pluralidad, la diversidad, los problemas complejos, la extensión del conocimiento
en la sociedad y la desigualdad. Esta cultura contrasta con la propia de la socie-
dad del conocimiento que se basa en la cooperación, las alianzas y la participa-
ción para aumentar las posibilidades de la innovación y de afrontar los numero-
sos desafíos que presentan las sociedades actuales.
Ratifica el continuismo en la actuación de la Administración el que en el
pasado resolvió los retos que se le plantearon y, en general, todas las Admi-
nistraciones se comportan de la misma manera. Si siguiera perseverando en
actuar como en el pasado, podría incurrir en quiebra sistémica, que se mani-
fiesta en el daño a su función social, en el debilitamiento de su papel inter-
mediador y en la incapacidad para identificar, canalizar y tratar de resolver
el conflicto social, como se puede comprobar ya en algunas situaciones en
diversos países. Otras manifestaciones de la quiebra se observan en la cre-
ciente fragmentación social derivadas, por ejemplo, de los riesgos persisten-
tes y emergentes para la salud humana, el aumento del desempleo, la amplia-
ción de las brechas digitales y la desilusión juvenil (Sault, 2021). La quiebra
también se produce por considerar el futuro como una extensión del presente
y por prestar escasa atención al principio de precaución que se encamina a
reducir los riesgos (Skidelsky, 2020; Arenilla, 2011a: 78 y ss.).
En definitiva, para muchos ciudadanos, las instituciones públicas han
dejado de ser efectivas, esto es, no aciertan con el criterio político-social para
la resolución de los problemas de la sociedad (Moreno, 2016). Esto viene
motivado en buena parte porque muchos políticos tienen dificultades para
conectar con los referentes y valores de actuación de la mayoría de la socie-
dad, que, por otra parte, cada vez está más fragmentada y es más diversa.
También se debe a la dificultad de la Administración pública para interpretar
adecuadamente el bien común, integrar en sus procesos a los numerosos
intereses que hay en juego en la acción pública e intermediar entre los ciu-
dadanos y su convulso entorno.
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
24
1.1.3. Es la desconfianza
El contrato social que se había mantenido durante décadas en los países
más desarrollados entre un poder público, que ostentaba la representación
formal del conjunto de la sociedad y tenía como fin atender las demandas y
las necesidades sociales a través de unos crecientes servicios públicos, y una
ciudadanía que a cambio le otorgaba la legitimidad democrática es probable
que se haya dañado gravemente.
La academia y los diversos organismos supranacionales vienen advirtiendo
desde hace tiempo que el principal problema de las instituciones públicas
actuales es la pérdida de confianza en estas y en sus integrantes y dirigentes.
La confianza forma parte de un ecosistema intangible en el que hay que
actuar en todos sus elementos para alcanzarla: transparencia, ejemplaridad,
rendición de cuentas, responsabilización, legalidad, accesibilidad y legitimi-
dad. Normalmente la Administración no los aborda de una manera integral.
Esto lleva a que se haga a menudo hincapié en la transparencia como obje-
tivo primordial a alcanzar por los poderes públicos, cuando el «premio» a
obtener de los ciudadanos es la confianza y la credibilidad.
La desconfianza de los ciudadanos se corresponde con actitudes de des-
confianza de las instituciones públicas hacia la sociedad, lo que genera un
círculo vicioso que dificulta el cambio en la manera de gobernar. Finalmente,
puede suceder que algunos responsables públicos consideren que no obtienen
ganancia en sus carreras siendo efectivos socialmente, esto es, alineándose
con los referentes de actuación ciudadanos.
Junto con las causas institucionales de la desconfianza ciudadana hay que
señalar las que provienen de los cambios que han transformado a la sociedad
en las últimas décadas. La mejora del nivel educativo en la población; el
avance de la democracia en numerosos países; el uso masivo de las redes
sociales, que propicia la posibilidad de contrastar la situación individual y
colectiva con lo que sucede en otros lugares, etc., hacen que los ciudadanos
sean más conscientes de las limitaciones de sus Gobiernos y de la consecu-
ción de las necesidades sociales. Así, se puede decir que, en parte, la dismi-
nución de la confianza y de la legitimidad de las instituciones es el resultado
de sociedades democráticas modernas, inclusivas y socialmente justas (Fuku-
yama, 2020, p. 65). Entonces, la cuestión quizá resida en cuánto grado de
desconfianza es asumible en las sociedades actuales para no poner en riesgo
la convivencia, la democracia y la legitimidad de nuestras instituciones.
La desconfianza es un asunto de dos partes, y en una de ellas, los ciuda-
danos sienten que son capaces de asumir más responsabilidades en la con-
secución del bien común, por lo que reclaman a sus autoridades que confíen
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
25
en ellos. Sin embargo, estas, debido al desajuste señalado sobre los referen-
tes de actuación, suelen padecer un ángulo muerto de visión, que les impide
ver la realidad desde la percepción e intereses de aquellos a quienes se deben.
Esto lleva a los responsables de la gestión pública a realizar propuestas a los
ciudadanos y a actuar en su nombre, pero «desde» el punto de vista de esos
responsables. El efecto es la ampliación de la desafección ciudadana2. Un
buen comienzo para acortar esta distancia es que las autoridades confíen en
la capacidad de los ciudadanos para comprometerse con la consecución del
bien común.
Los enfoques centrados en la eficiencia, los que proclamaban la centrali-
dad del ciudadano en su faceta de cliente, el uso intensivo de las TIC y los
instrumentos de participación ciudadana no han cerrado la creciente brecha
existente entre los representantes políticos y los ciudadanos. Por el contrario,
en algunas ocasiones han servido para reforzar viejas instituciones y com-
portamientos elitistas o corporativos. Muchos de esos enfoques se han cen-
trado en los procesos y mecanismos y no en el «para qué» de la actuación
pública, en su misión o propósito. Algunas de las consecuencias de seguir
manteniendo esta perspectiva es el debilitamiento de los derechos y las liber-
tades de los ciudadanos, de la integración social y de la mejora efectiva de
la vida de las personas, las organizaciones sociales y las empresas.
Frente a esto, en los ámbitos privado y social se han ido asumiendo res-
ponsabilidades públicas y compromisos con la marcha de la comunidad
(Conejero, 2015: 62; Aspen Institute, 2009). La economía social y la respon-
sabilidad social corporativa han venido mostrando que la colaboración públi-
co-privada transciende el ámbito tradicional de las ayudas y las contratacio-
nes públicas donde la iniciativa es de las instituciones estatales. A la vez,
aparece una realidad aumentada de lo público que ya no puede identificarse
solo con la Administración sino con la comunidad y que precisa del talento
y los recursos de las más variadas organizaciones sociales y empresas y
también de los ciudadanos individuales.
En muchas sociedades existe una tendencia a una mayor implicación social
en los asuntos públicos, surgiendo un ciudadano democrático con un deseo
creciente de coconformar con el poder público la sociedad y de exigir que
los referentes y valores de actuación del ámbito público y de sus dirigentes
se alineen claramente con sus necesidades y expectativas. Esto depende en
buena parte del impulso que el poder público dé a la sociedad y de los
2 En el Eurobarómetro de 2016 (Comisión Europea, 2016), un 41 % de los ciudadanos
europeos mostraba su disconformidad con la frase «Mi voz cuenta en mi país», mientras que
en la muestra española un 64 % de los españoles creían que su voz no contaba.
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
26
recursos que estos pongan a su disposición (Adams y Hess, 2008, pp. 3-4).
La consecuencia de este cambio en la Administración pública sería la nece-
sidad de reconsiderar su actividad en relación con los sectores privado y
social y forjar alianzas con ellos.
Las insuficientes soluciones encontradas para reforzar la democracia
representativa y el estado de bienestar conducen a la creciente petición de
un nuevo modelo político y económico y a un nuevo contrato social que
garantice el equilibrio y el bienestar efectivo de todos los ciudadanos y acabe
con las situaciones de pobreza y de desigualdad existentes en muchos países,
y no solo de los emergentes o en desarrollo (United Global Compact-Accen-
ture, 2019; Christensen, et al, 2019; Organización de las Naciones Unidas,
2016).
La búsqueda de ese modelo se ve urgida por la constatación, como se ha
señalado, del retroceso de la democracia en el mundo en los últimos años;
el cuestionamiento de la separación de poderes; la falta de la garantía de
algunos derechos y libertades, que alcanza a algunos países de la Unión
Europea; y el incremento de la corrupción. Aparece así el fenómeno de las
democracias iliberales y la extensión de los nacionalismos, la xenofobia –
azuzada ahora por el miedo a las pandemias–, los populismos y el riesgo de
los desafíos autoritarios en diversos países del mundo. No obstante, también
puede ocurrir que en algunos lugares e instituciones supranacionales del
mundo el choque de la pandemia conduzca a iniciar las siempre pospuestas
y deseables reformas estructurales (Nye, 2020; Fukuyama, 2020b).
La exploración de un nuevo modelo político y económico debe incluir a
la Administración pública y apelar a su apertura y a la consecución de alian-
zas con el fin de contar con la capacidad de innovación, el talento y el
conocimiento existentes en la sociedad para resolver los problemas y deman-
das sociales; y, claro es, para que las instituciones públicas logren un mayor
grado de confianza ciudadana. En este aspecto, una de las claves es el incre-
mento de la participación de los ciudadanos en todo el ciclo de las políticas
públicas y en el proceso normativo interviniendo, por tanto, en la producción
de los servicios públicos.
Es evidente que las TIC pueden contribuir a incrementar la participación,
aunque deben ser consideradas una condición necesaria pero no suficiente.
Si se tienen en cuenta las TIC preferentemente como un medio para incre-
mentar la eficacia de las organizaciones públicas sin alterar lo que se ha
denominado el nivel emocional de la reforma administrativa donde se encuen-
tran sus elementos culturales y relacionales, se incrementará el riesgo sisté-
mico de las Administraciones públicas. En el caso de la participación, se
añadirán nuevos recursos tecnológicos a los procesos que se estén empleando,
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
27
pero es dudoso que se obtengan resultados distintos o mejores a los que ya
se estén logrando. Por tanto, se precisaría, además de introducir las TIC para
mejorar la eficacia, actuar en el otro nivel, en el emocional, gestionando sus
intangibles como, por ejemplo, un mayor grado de transparencia, una mayor
responsabilidad y una mejor rendición de cuentas.
1.1.4. La necesidad de un debate disruptivo
La crisis anterior trajo una serie de ajustes y recortes que no siempre se
acompañaron de la reflexión, del debate público, de una adecuada revisión
de la cartera de servicios del sector público ni de su priorización. Tampoco
se ha planteado de una manera eficaz la delimitación del núcleo garantizado
de los derechos de los ciudadanos en relación con las actividades y servicios
públicos. Las tareas pendientes aparecen ahora como imperativas en la actual
crisis de la covid-19, en un momento en el que el margen de maniobra del
sector público se ha reducido considerablemente si atendemos a parámetros
como los ingresos, el déficit o la deuda pública, aunque la aportación de
fondos de recuperación en algunas regiones del mundo pueda hacer olvidar
transitoriamente esta realidad.
En la actual crisis derivada de la pandemia no se han manifestado alte-
raciones significativas en la forma de abordar la gestión pública. Los cambios
acelerados que se han producido han permitido, por ejemplo, pasar de pro-
cedimientos presenciales a remotos, pero no han incorporado, en general,
innovaciones tecnológicas, aunque sí organizativas, ya que los medios y las
soluciones, como el teletrabajo, ya estaban disponibles desde hacía años
(Escapa, 2021, p. 238). Así, los países han mantenido su situación de partida
en los ámbitos de apertura, intergubernamentales o de gestión lo que, como
se ha evidenciado, no ha sido suficiente para resolver los graves retos que
han tenido que afrontar. Se ha puesto de manifiesto en muchas Administra-
ciones que la gestión de lo extraordinario –la pandemia, las crisis económi-
cas, el cambio climático, el retroceso en los logros sociales– desborda a la
gestión ordinaria, que es para la que se tiene capacidad cuando se dispone
de los recursos necesarios.
La salida paulatina de la crisis anterior aplazó la aplicación de una de sus
enseñanzas: no es posible atender los problemas de las sociedades de hoy
con las capacidades, recursos, visión y modelos de análisis anteriores. Esto
implica que se necesitan instituciones que alcancen sus objetivos de manera
sostenible para lo que el intercambio de recursos y la colaboración con otros
actores sociales resulta imprescindible. Este es uno de los fundamentos de la
Resolución aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 25 de
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
28
septiembre de 2015 «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible» (Naciones Unidas, 2015a).
La Agenda 2030 y sus ODS se encaminan a atender los retos expuestos
y a reducir la frustración ciudadana, a alterar su visión negativa sobre el
futuro y a mejorar la capacidad de los gobernantes para afrontarlo. Si no se
hace, se incrementará la desafección y disminuirá la confianza política, se
cuestionarán las bases del sistema político, el funcionamiento de la democra-
cia representativa y, en algunos casos, sus fundamentos. El avance generali-
zado de los populismos pone de manifiesto que los males son profundos y
no fáciles de resolver apelando al comportamiento, la actuación política y el
estilo de Gobierno tradicionales.
El Estado y la Administración para mantener su legitimidad necesitan seguir
ejerciendo su papel intermediador y prescriptor de la sociedad y para eso hace
falta una rápida y profunda digitalización. Algunas Administraciones han per-
dido la iniciativa en la implantación de las tecnologías y herramientas digitales
en la sociedad. Eso se percibe, por ejemplo, cuando no logran soldar las bre-
chas digitales que generan y que acrecientan las existentes, como se está
constatando durante la pandemia en el sector educativo. Estas brechas se sin-
tetizan en la distancia muchas veces infranqueable entre «los que tienen» y
«los que no tienen» y que la actual pandemia incrementará en los próximos
años debido al previsible estancamiento económico (Sault, 2021; Fukuyama,
2020).
Es preciso un enfoque disruptivo que remueva de raíz la estructura orga-
nizativa, los procesos estratégicos de planificación y toma de decisiones, así
como la gestión de los recursos humanos, para lo que se requiere una nueva
función pública. Esto implica un nuevo modelo de gobernanza pública e
implantar un ecosistema digital para afrontar con éxito la nueva realidad
digital e introducir un liderazgo distinto, en el sentido que se viene señalando
(OCDE, 2016b: 17 y 59). Así, es necesario fortalecer la capacidad institu-
cional sobre la base de las grandes posibilidades que ofrece la tecnología;
que la Administración dé el paso definitivo a medir, contrastar y evaluar a
las personas, las organizaciones y la gestión pública mediante tecnologías
que sean lo menos invasivas posible; y que diseñe y gestione los servicios
pensando en sus destinatarios, que cada vez están más habituados por las
empresas al tratamiento personalizado y proactivo. Este puede ir desde ela-
borar perfiles de los usuarios o ciudadanos a, por ejemplo, la concesión de
una ayuda o subvención atendiendo al perfil de una persona (Cerrillo, 2021,
pp. 9 y ss.).
Es tiempo de reflexionar públicamente sobre la interacción entre el Estado
y la Administración, la sociedad y el sector privado; la distribución de la
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
29
riqueza; la misión de las instituciones públicas y por qué medios alcanzan
sus fines; el ejercicio del poder en la sociedad y los grupos que lo integran;
la formación de alianzas que contribuyan al bien común; los medios y los
actores destinados a producir los bienes y servicios públicos; la conformación
de la comunidad y las responsabilidades que debe asumir en ella el ciudadano;
el vínculo entre este y el poder público; y, como en ningún otro momento
histórico, la producción, el acceso y el control de la tecnología. Como siem-
pre, la cuestión esencial en esta era digital sigue recayendo sobre los princi-
pios, los valores y los derechos del ciudadano.
1.1.5 Las escisiones digitales
1.1.5.1. Las características de la revolución digital
La evolución de las sociedades es el resultado de la interacción entre los
factores culturales, los económicos, los políticos y los tecnológicos. Estos
progresan gradualmente hasta que se produce una revolución tecnológica que
organiza las tecnologías existentes alrededor de un núcleo que potencia el
rendimiento de cada una de ellas de una manera más elevada que en el
paradigma tecnológico preexistente. El actual es el informacionalismo que se
fundamenta en la revolución de la tecnología de la información y se basa en
un grupo de tecnologías digitales. Lo nuevo es la tecnología del procesamiento
de la información que afecta al conjunto de la actividad humana y su impacto
en la generación y aplicación del conocimiento; y lo viejo es que la inter-
vención estatal, en sentido positivo o negativo, condiciona el desarrollo de
la tecnología y con ello el desarrollo de la economía y la sociedad (Castells,
1997, p. 32; Castells, 2000; Castells, 2001).
Si comparamos la revolución tecnológica actual con las precedentes, se
caracteriza por un acelerado y creciente cambio tecnológico; por la densa
interconexión entre las diversas tecnologías digitales; por su capacidad para
ampliar por sí mismas el procesamiento de información en cuanto a volumen,
complejidad y velocidad; por su capacidad de recombinación; y por su fle-
xibilidad distributiva. Las tecnologías aprenden unas de otras y se realimen-
tan y convergen los bits, los átomos las neuronas y los genes, impulsando
las transformaciones sociales, políticas y económicas actuales y el inicio de
la cuarta revolución industrial, que se ha acelerado por la respuesta a la
pandemia (Castells, 2001; Sault, 2021; Comisión Europea, 2020c; World
Economic Forum, 2020e).
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
30
La omnipresencia, a veces imperceptible, de la tecnología en nuestras
vidas está produciendo una serie de efectos que alteran los referentes y valo-
res de actuación que hasta ahora habíamos considerado naturales. Así, se
están desdibujando los límites entre lugar y espacio; producción y consumo;
actos únicos y simultáneos; tiempo síncrono y asíncrono; personas e institu-
ciones; libertades y restricciones. A la vez le estamos dando significados
distintos a conceptos como la participación, la interrelación, la autoridad, la
autenticidad y la competencia. En definitiva, vivimos una cultura de la urgen-
cia y la inmediatez que desdibuja cualquier otra dimensión de la realidad que
no sea el tiempo y relega la necesaria reflexión sobre los cambios que se
están produciendo (Cobo, 2016).
La rápida transformación tecnológica se alimenta de la superabundancia
de información sin límites físicos o temporales, que se potencia por el deseo
de los ciudadanos de compartir la información, así como de tecnologías como
las API (application programming interface); por la IA, el aprendizaje auto-
mático (machine learning) y los datos masivos; por las relaciones en red de
carácter plano, dinámico y contingente basadas en Internet, que a su vez
favorecen una desintermediación que se ve facilitada por la tecnología de la
cadena de bloques (blockchain); por el internet de las cosas (IdC), al instalar
dispositivos en los objetos, en los consumidores y en los productores activos
de información, facilitando el control del entorno, de los procesos producti-
vos y de los bienes y servicios; y por la ciberseguridad que intenta evitar los
crecientes riesgos inherentes al intercambio de información y a las comuni-
caciones tratando de mantener la confianza en la tecnología.
Si para la ciberseguridad el logro de la confianza representa un reto, el
acceso universal a Internet supone un desafío para conseguir la igualdad
efectiva para que todos obtengan los beneficios de las promesas de las tec-
nologías y herramientas digitales. A estos retos hay que sumar el que repre-
sentan los sistemas heredados o legacy systems, esto es, tecnologías, sistemas
o aplicaciones que se han vuelto obsoletos o han pasado de moda pero que
se encuentran en uso (Oszlak, 2020, pp. 14-15); y la introducción en los
algoritmos de sesgos que vulneren los derechos y las libertades. Los cuatro
retos suponen escisiones potenciales o ciertas para nuestras sociedades e
instituciones, especialmente para los colectivos vulnerables.
1.1.5.2. Las escisiones en el ámbito público
El deslumbramiento debido a los recientes descubrimientos tecnológicos
no puede ocultar sus promesas incumplidas, como el logro de una democra-
cia más abierta y participativa. Lo más que se ha llegado, salvo en experien-
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
31
cias limitadas y concretas de participación ciudadana, es al voto electrónico
que; sin embargo, se halla en retroceso por la constatación de la manipulación
electoral, a veces por intereses que entran en el campo de la geopolítica (Ríos
y Gómez-Ullate, 2019, p. 65). Las razones del escaso arraigo de la demo-
cracia electrónica hay que encontrarlas en su contenido sustantivo, esto es,
en las grandes dificultades para abrir la participación ciudadana en los pro-
cesos políticos y dar entrada así a intereses distintos a los que en estos
momentos intervienen en las decisiones. Por lo que respecta a la participación,
la cuestión no está en que sea electrónica o no para que el ciudadano mues-
tre interés en ella, si no en que los procesos de participación que se ofrezcan
sean más accesibles, específicos, relevantes y atractivos (OCDE, 2016b). En
definitiva, en la participación electrónica suele faltar la comprensión de las
motivaciones para participar y la suspicacia de las instituciones públicas en
compartir la agenda y el poder de decisión (Naciones Unidas, 2020b).
La constatación de importantes dificultades en la apertura democrática tiene
su réplica en las relaciones intergubernamentales. Esto explicaría las barreras
existentes en la interoperabilidad entre organismos administrativos que se
observan incluso en situaciones críticas como en la actual pandemia. La inte-
roperabilidad supone el acuerdo sobre unos estándares comunes sobre las
infraestructuras y los servicios, las comunicaciones, la reutilización y la trans-
ferencia tecnológica, la firma y los certificados electrónicos, la recuperación
y la conservación de los datos y los documentos digitales, las normas de
conformidad y la gobernanza (Arenilla, 2014). Los amplios pactos alcanzados
sobre estándares tecnológicos para el intercambio de datos a nivel internacio-
nal o nacional no justifican el mantenimiento de esas barreras. Estas se deben
a la cultura político-administrativa existente que dificultan o impiden la conec-
tividad entre sistemas al considerar los datos como «propiedad» de las insti-
tuciones que los producen y de las personas que están al frente o los manejan.
La carencia de un modelo digital de referencia en muchas Administracio-
nes hace que se apliquen soluciones regulatorias tradicionales y se incorpore
la tecnología a los procesos administrativos considerándola un fin en sí misma
que no altera la realidad ni las bases preexistentes. Así, hemos comprobado
que el uso habitual de las redes sociales por la Administración no ha permi-
tido aprovechar su potencialidad: búsqueda de recursos de información y
conocimiento; oportunidades para enlazar; posibilidades para publicar que
facilita el intercambio de opiniones, experiencias y conocimientos; y desa-
rrollo del mercado de información que ayuda a las personas a organizar y
conectar la información para su efectiva compartición, con el fin de lograr
instituciones más integradoras que aumenten la confianza ciudadana. Además,
pocas veces se mide el retorno del uso de esas redes (Arenilla, 2014). Esto
es debido a que el foco no hay que ponerlo principalmente en la tecnología,
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
32
sino en un nuevo modelo de gobernanza pública que articule de manera
distinta los diferentes elementos que la componen. Entre ellos se encuentra
la capacidad institucional y los diferentes sistemas de medición, contratación
y evaluación, tan dependientes en la actualidad de la tecnología, así como el
establecimiento de canales de relación estables con los actores que interactúan
con las Administraciones públicas.
Una escisión digital de carácter técnico en el ámbito público la constituye
la creación de «cajas negras» derivadas de la conjunción de los datos masi-
vos y el aprendizaje automático debido a que pueden sustentarse en algorit-
mos difíciles de comunicar y, por tanto, estar dotados de poca credibilidad.
Esto supone una dificultad más en la gestión pública, ya que lo que es
relevante en el sector privado puede ser inaceptable en el público. De ahí
que haya que realizar un especial esfuerzo en dotar a las más recientes tec-
nologías de transparencia, comunicabilidad, ética y credibilidad social para
tranquilizar a los ciudadanos (Sosa, 2020, pp. 68-69). Las escisiones digita-
les pueden llegar a ser destructivas si se disocian de la capacidad colectiva
de controlar el desarrollo tecnológico en términos culturales, éticos e insti-
tucionales (Castells, 2001)3.
La pandemia ha puesto de manifiesto las grandes debilidades en materia
de administración de datos y la falta de conectividad de las bases de datos
afectadas por procedimientos específicos, como los de empleo o los de ayu-
das sociales. Las carencias de interoperabilidad no solo se han producido
entre distintas Administraciones, sino también en su interior. Esta situación
se agrava por no aprovechar los datos no considerados oficiales que se gene-
ran por medio de actividades ciudadanas, investigaciones y operaciones
empresariales y gubernamentales. Se requiere, por tanto, una nueva gober-
nanza de datos que posibilite una Administración abierta.
Si se centra la cuestión de la interoperabilidad de los datos en los aspectos
culturales y de conformación de las decisiones públicas, la cuestión central
girará de nuevo en torno a la diversidad de intereses incluidos en los procesos
3 Chile ha dado un paso más al incluir en el proyecto de reforma constitucional la pro-
tección de la integridad y la indemnidad mental de los avances y capacidades desarrolladas
por las neurotecnologías. Así, la propuesta tiene la siguiente redacción: «el desarrollo cientí-
fico y tecnológico estará al servicio de las personas y se llevará a cabo con respeto a la vida
y a la integridad física y síquica, la ley regulará los requisitos, condiciones y restricciones
para su utilización de las personas debiendo resguardar especialmente la actividad cerebral,
así como la información proveniente de ella». El Senado de Chile está analizando otras dos
normas: un proyecto de protección de los neuroderechos y la integridad mental y otra inicia-
tiva que busca regular las neurotecnologías y las plataformas digitales. En https://bit.ly/3Co-
GQuL
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
33
de las políticas públicas. Esta es la razón por la que, por ejemplo, la OCDE
solicite la apertura de estos procesos a los ciudadanos y a sus múltiples inte-
reses. En la base de esta petición se encuentra la necesidad de incrementar la
legitimidad democrática y la confianza en las instituciones públicas. Se trata
de lograr políticas más eficaces al basarse en la cultura del dato, en las alian-
zas, en un mejor conocimiento de la realidad y de las necesidades y expecta-
tivas de los ciudadanos y de fundamentar la acción pública en los principios
de transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas, en un liderazgo distinto
de los asuntos públicos y en el desarrollo de un ecosistema de gobierno digi-
tal inclusivo. Estos aspectos no se mueven en el nivel operativo o de eficacia,
aunque tienen claras consecuencias en él, sino en el nivel emocional en el que
juega la relación entre el ciudadano y sus instituciones que afecta a la confianza
política y a la fortaleza de la democracia.
Por último, se trata la escisión que separa a las Administraciones de las
organizaciones y los ciudadanos que han asumido la era digital en sus actua-
ciones y comportamientos. Esta brecha trae causa de la generada por la
desafección ciudadana y la falta de confianza en las instituciones públicas,
así como en el riesgo sistémico derivado de no interpretar correctamente los
cambios que se producen en la actualidad en todas partes.
No es infrecuente escuchar en la alta función pública de algunas Admi-
nistraciones que hay que esperar a saber si los cambios que se están produ-
ciendo, especialmente los derivados de las tecnologías digitales no son más
que una moda; o que sus efectos en la Administración pública serán menores
debido a las funciones que tiene atribuidas. En definitiva, algunos burócratas
despliegan el consabido abanico de barreras ante la innovación y que se
puede concretar en una serie de estrategias como solicitar reiterados informes
y aclaraciones sobre cuestiones que no entienden; parar prolongadamente un
contrato para evaluarlo sin que exista una justificación real; y solicitar que
se aplace una decisión por no comprenderla o por no sentirse cómoda con
ella (Vásquez, 2017).
La postura mayoritaria de los burócratas ante el cambio se ve reforzada
con las resistencias de las instituciones públicas y los actores políticos a
ampliar el poder de los ciudadanos que estaría implícita en una digitalización
efectiva del ámbito público. En resumen, lo que se observa es que la respuesta
de las instituciones públicas ante el avance digital es reactiva, esporádica y
basada en iniciativas concretas (OCDE, 2019b). Esto contrasta con los hechos
y las manifestaciones de las grandes empresas, que ya han asumido que se
está produciendo un cambio radical, por lo que actúan en consecuencia.
Este pensamiento administrativo dominante evidencia que los problemas
esenciales de la transformación digital en el ámbito público tienen que ver
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
34
con la aceptación de que se está produciendo un cambio social de gran calado
que precisa cambios organizativos, transformaciones del modo de pensar,
modernización de la normativa, otros comportamientos de los consumidores
y decisiones políticas (Comisión Europea, 2002). Al no entenderlo debida-
mente, la Administración corre el riesgo de quebrar sistémicamente, al menos,
en algunas de las funciones esenciales para la sociedad.
Como se profundizará más adelante, la apertura y las alianzas sobre la
base de valores compartidos y de una nueva visión del futuro de la humani-
dad aparecen como las bases de la actuación para resolver los retos, las
escisiones y las inequidades que se han destacado. El objetivo es construir
un futuro digital común como parte de un nuevo contrato social.
1.1.5.3. Las escisiones sociales
Junto a las escisiones culturales que afectan al desarrollo digital hay que
situar las sociales. Es habitual hablar de los riesgos y temores que presentan
la automatización, la concentración de la riqueza, la falta de habilidades
digitales, la propiedad de los datos y las posibilidades de vigilancia y control
que ofrece la tecnología, pero no de su relación con la exclusión, la desigual-
dad y la pobreza (Fundación Codespa, 2019, p. 6).
Entre las escisiones sociales destaca la brecha digital por el acceso a las
tecnologías que tiene como efecto el riesgo de la exclusión social y el dis-
tanciamiento creciente entre los países de renta alta y el resto. A esto hay
que sumar la inequidad digital derivada de los usos de Internet, al no ser
capaces todas las personas de aprovechar las ventajas que ofrecen las herra-
mientas y tecnologías digitales. De estas posibilidades disfrutan los estratos
sociales con un mayor nivel socioeconómico o de estudios (Gil, 2016). De
ahí que sea imprescindible para que se produzca una democratización y
expansión de la tecnología entre las personas excluidas que junto a la faci-
litación de su acceso se ofrezcan programas específicos de formación. Ade-
más, la innovación tecnológica de las empresas debe verse como una opor-
tunidad para que sus recursos y talentos más valiosos logren la creación de
valor social mejorando así su compromiso social, sus beneficios y su repu-
tación (Fundación Codespa, 2019, pp. 115 y ss.). Para ello es preciso que
las tecnologías digitales incorporen en sus algoritmos un conjunto de valores
que se orienten a la garantía efectiva de los derechos humanos y al progreso
de la sociedad.
Las brechas tecnológicas potencian las que ya existen de carácter econó-
mico, educativo, social, territorial, de discapacidad o de género. Los colec-
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
35
tivos más desfavorecidos están siendo muy vulnerables a sus efectos. De esta
manera, la aceleración constatada en el avance digital durante la covid-19 no
ha alcanzado o no lo ha hecho de una manera equitativa a las personas con
discapacidad, las mujeres, la población rural, las personas mayores, los
migrantes, las personas con rentas bajas, etc. Muchos de ellos tienen escasas
posibilidades de beneficiarse de los nuevos mercados de trabajo que se abren
con las tecnologías digitales. Por el contrario, son los grandes perdedores del
desplazamiento de los modelos productivos que quedan obsoletos.
La situación de estos colectivos se ve agravada por la falta de transpa-
rencia informativa, cuando se adoptan decisiones basadas en algoritmos que
incluyen sesgos en su formulación y cuando se reduce el papel de interme-
diación de la Administración con ellos. Así, los dividendos o ganancias
digitales coexisten con las divisiones digitales (Naciones Unidas, 2019b;
McKinsey Global Institute, 2020b).
La preocupación por las brechas digitales está muy presente en la Orga-
nización de las Naciones Unidas (ONU). En varios informes da cuenta de
que se está produciendo una fragmentación de la interconexión digital y que
las tecnologías digitales no están sirviendo para que disminuya la desigualdad;
avance el desarrollo humano; aumenten la paz y la seguridad; se promueva
la sostenibilidad; se fomenten los derechos humanos; y se satisfagan las
necesidades humanas. Para evitar este fracaso, la ONU apremia para que la
cooperación y la tecnología digitales se guíen por los marcos de derechos
humanos y las convenciones de la ONU. Esto implica que los Gobiernos
deben implementar políticas específicas y acometer cambios normativos y
realizar importantes inversiones en capital humano y en infraestructuras para
lograr la inclusividad de las tecnologías. También deben ayudar a los traba-
jadores a superar el impacto de la tecnología en su empleo, para lo que hay
invertir en capacidad humana e institucional.
Los problemas tecnológicos que concluyen en posibles escisiones sociales
requieren que la comunidad internacional llegue a acuerdos que se plasmen
en normas que regulen la privacidad, la protección de datos, el derecho a la
intimidad y la ciberseguridad, y debe extenderse a un aspecto como la res-
ponsabilidad humana en los sistemas autónomos. Un paso más adelante es la
creación de bienes públicos digitales a nivel mundial que sean accesibles
teniendo en cuenta el idioma, el contenido y la infraestructura de acceso. Un
ejemplo de esto lo representa la Alianza de bienes públicos digitales y el
Marco mundial de acceso a los datos. Estos cambios deben ir acompañados
de la obligada transformación de los mecanismos de cooperación y de la
gobernanza (Naciones Unidas, 2019ba; Naciones Unidas, 2020b). Sin embargo,
estas necesidades chocan con varias fuerzas en sentido contrario. Entre ellas
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
36
destaca el poco interés hasta la fecha de Estados Unidos y China en avanzar
en la privacidad y en extender a la población los beneficios de la IA (Ace-
moglu, 2020b).
1.1.6. Lecciones de la pandemia para el mundo público
1.1.6.1. Un presente inesperado
Si hace unos años se decía que vivíamos tiempos volátiles, inciertos,
complejos y ambiguos (VUCA), no podíamos imaginar hasta qué punto esto
iba a ser cierto y que nos llevaría a hablar de entornos BANI (Brittle, Anxious,
Non-linear, Incomprehensible) manifestando la enorme fragilidad del presente.
Haciendo un paralelismo con la aceleración digital y su conectividad, la
covid-19 ha llegado hasta el último rincón del mundo casi instantáneamente
alterando los sistemas sociales, políticos y económicos. Un fenómeno que
afecta a toda la humanidad a la vez, pero con intensidad variable dependiendo
de las estrategias empleadas para combatirla y del grado de fortaleza de sus
instituciones y servicios públicos. Los países han experimentado una prueba
de esfuerzo con resultado pocas veces positivo. No obstante, esta situación
no es sorprendente, si consideramos que se venía poniendo el acento, sin
mucho éxito, por los organismos supranacionales y una parte de la academia
en cuestiones como el fortalecimiento de los servicios públicos, la arquitec-
tura institucional, los modelos de gobernanza, la capacidad institucional, la
planificación, la gestión del riesgo o el liderazgo en relación con los servicios
públicos en general y los críticos en particular. Este énfasis en el diseño de
la arquitectura institucional ha pasado a ser prioritario también para las
empresas, debido a que las decisiones tecnológicas que adopten hoy condi-
cionarán su futuro a largo plazo (Accenture, 2021).
La pandemia no solo está teniendo consecuencias negativas, aunque son
dolorosamente muchas. Una visión positiva muestra que los Gobiernos han
dado ejemplo en todas partes de que se puede superar la departamentalización,
la aversión al riesgo, la excesiva jerarquía y la adopción de decisiones desde
un planteamiento cerrado. Han demostrado que pueden trabajar de manera
ágil, adaptativa, innovadora y colaborativa, de teletrabajar, de flexibilizar la
gestión de los recursos humanos y de utilizar nuevos métodos, prácticas y
herramientas tecnológicas (OCDE, 2021a; Velázquez, 2021, p. 68). Empiezan
a conocerse también los destellos de innovación que surgen en muchas Admi-
nistraciones con el fin de cumplir su función social y que han hecho abrigar
la esperanza sobre que el cambio en la Administración es posible.
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
37
A pesar de que el rendimiento y el comportamiento de los Gobiernos no
ha gozado durante la pandemia, en general, de excesivas adhesiones, hay
quien considera que la situación actual presenta la posibilidad de que las
instituciones públicas y sus servidores mejoren su credibilidad y la confianza
ciudadana. Los empleados públicos, en muchas ocasiones, han logrado adap-
tarse a situaciones verdaderamente difíciles y han ido más allá del deber
exigible. Han digitalizado aceleradamente sus puestos de trabajo y han evitado
que los servicios se interrumpieran. Así, han demostrado versatilidad, flexi-
bilidad, resiliencia y capacidad innovadora en la prestación de servicios4, lo
que les ha hecho trabajar en situaciones peligrosas. En este sentido ha sido
una buena oportunidad para que los ciudadanos constaten la relevancia del
servicio público en sus vidas. El reto inmediato es consolidar en las organi-
zaciones públicas la capacidad demostrada por sus empleados y que sirva
como motor del cambio y la innovación.
Podemos encontrar también progresos en los ámbitos público y social. Así
hay que destacar los grandes avances científicos, en especial los relacionados
con las vacunas, que se han producido en el sector privado mediante la
colaboración transfronteriza, en la que no siempre han intervenido los Gobier-
nos. Las numerosas redes interdisciplinares de investigación han dado su
fruto en un momento en el que más se las necesitaba (El-Erian, 2020).
Frente a la visión anterior, no podemos ignorar que la pandemia ha sus-
pendido o ralentizado la formulación de las políticas, la provisión de servicios
básicos, la aplicación de la ley y el funcionamiento de la Administración de
justicia, afectando, en algunos casos de manera grave, a la actividad ordina-
ria de los Gobiernos, que todavía no se ha recuperado del todo. Estos se han
beneficiado de las leyes de emergencia que han limitado el control parlamen-
tario de los Ejecutivos y ha permitido suspender las libertades individuales,
lo que se ha utilizado en algunos casos a favor de algunos Gobiernos y
grupos de interés (Stantcheva, 2020). Las consecuencias no se harán esperar
si persiste el retroceso en los derechos humanos y afectarán a las institucio-
nes públicas, especialmente, a los grupos sociales más vulnerables y al
debilitamiento de la democracia. Finalmente, todavía no conocemos el efecto
que tendrán las alteraciones producidas por la pandemia en los equilibrios
existentes en las sociedades en términos de responsabilidad, transparencia y
participación (Naciones Unidas, 2020d).
A lo anterior hay que añadir los problemas aparecidos durante la produc-
ción y distribución de las vacunas. Aquí se ha puesto de manifiesto, a veces
4 Como muestra , encontramos la elaboración del índice de vulnerabilidad multidimen-
sional (IVM) como base para asignar el Bono Único en Honduras. https://bit.ly/3GyCWSr
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
38
con crudeza, el choque de valores y principios entre los laboratorios farma-
céuticos y los intereses de la Administración y de la sociedad. También se
ha mostrado de una manera descarnada el alcance real de la cooperación
internacional por parte de los Estados. Mientras los países más desarrollados
ya suministran una tercera dosis para su población más vulnerable, la mayo-
ría de la humanidad sigue sin vacunar.
Las organizaciones públicas también han sido infectadas por el virus
agravando sus dolencias y mostrando la fragilidad de los sistemas de todo
tipo (World Economic Forum, 2020b). Estas habían perdido la confianza de
los ciudadanos en las áreas financiera, de crecimiento económico o de coo-
peración al desarrollo. La propagación institucional de la pandemia se ha
visto favorecida por la alta interdependencia y la conectividad de las orga-
nizaciones públicas y por la inexistencia de un sistema de gobernanza global
adecuado. Ante esta situación, los países han respondido con el cierre de
fronteras y de la economía (Enríquez y Sáenz, 2021).
Los países poseedores de una cultura estratégica y un sistema de Gobierno
abierto con fuertes lazos con la comunidad han podido afrontar de manera
más eficaz las consecuencias de la pandemia. Esta ha mostrado que los
Gobiernos, las empresas o los grupos sociales no pueden hacer frente solos
a los desafíos globales sistémicos (Schwab, 2020). Ese modelo de gobernanza
ha permitido a varios países ser más resilientes y proactivos y contar con
más recursos públicos, sociales y privados con el fin de luchar contra la
pandemia y sus efectos. Parece que esto ha tenido más peso que el hecho
de contar con sistemas nacionales de salud fuertes (Gopnick, 2021). Esta
conclusión inicial podría hacer replantear los modelos actuales de financiación
y gestión de muchos servicios públicos y su priorización. Desde el punto de
vista de la capacidad de gestión, también se ha constatado que se ha logrado
un buen rendimiento en las organizaciones públicas que ya contaban con
estructuras flexibles que facilitaban la reasignación del personal de forma
temporal donde surgían necesidades urgentes (OCDE, 2021a). Estos factores
no explican por sí solos el rendimiento de los países ante la pandemia, ya
que hay que completarlos con la existencia de un Gobierno y unos líderes
políticos confiables y eficaces, de una buena cohesión territorial y de unos
servicios públicos fuertes.
Es tiempo de aprendizaje y de reflexión que se ve favorecido por el
conocimiento inmediato de lo que está sucediendo en el mundo en los ámbi-
tos político, social, económico o sanitario. Muchos organismos, como la
CEPAL en América Latina, recopilan buenas prácticas y producen informes
desde diversas perspectivas. El reto inmediato es aprender de ellos con el fin
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
39
de lograr instituciones más fuertes, flexibles y resilientes ante los próximos
desafíos que a buen seguro se van a producir.
1.1.6.2. La necesidad de unas instituciones públicas fuertes y orientadas
a la cooperación
No es fácil analizar sin la debida distancia la realidad en la que estamos
inmersos, por eso solo se puede apuntar que la covid-19 está acelerando
algunas de las tendencias que hemos venido señalando en las páginas ante-
riores, pero también es probable que desmienta o relativice otras. A la vez,
han aparecido otra serie de fenómenos de los que no sabemos todavía cuál
será su recorrido en los próximos años. En cualquier caso, se requerirá tiempo
para diferenciar lo que pueden ser hechos aislados de tendencias consolidadas.
No obstante, podemos describirlos y tratar de enlazarlos con los fenómenos
que se han venido produciendo en las últimas décadas.
El impacto de la pandemia ha sido simultáneo en todo el mundo y en
muy corto espacio de tiempo, lo que ha permitido comparar y poner a prueba
la fortaleza de las instituciones públicas y su gobernanza. También ha mos-
trado cuál es la cultura política subyacente en cada sistema político-adminis-
trativo, una vez despojada de los adornos del marketing o de los discursos
que suelen acompañar a las proclamas y actuaciones públicas.
Quizá de forma inesperada para algunos, la pandemia ha puesto en primer
plano las variables institucionales de las organizaciones públicas. Las cues-
tiones relativas al liderazgo, la capacidad institucional, al modelo de gober-
nanza y al estilo de Gobierno han permitido contrastar la reacción de los
distintos países ante un mismo fenómeno. Así, se ha constatado la necesidad
de contar con un liderazgo fuerte e inclusivo, aunque han predominado en
los países las orientaciones centralizadoras y excluyentes. Al actuar así, los
Gobiernos han ensanchado las brechas existentes en sus sociedades incre-
mentando el riesgo sistémico.
Entre las cuestiones institucionales, el grado de madurez de la capacidad
institucional de las Administraciones, manifestado, por ejemplo, en el desa-
rrollo y la adopción de tecnologías digitales como la IA están marcando la
diferencia por lo que respecta a la eficacia entre administraciones (ONU,
2020b). Esta tendencia confirma el papel decisivo del Estado en la innovación
tecnológica al determinar el contexto institucional en el que opera el mercado,
al organizar a los agentes que intervienen en la economía y la sociedad, al
resolver los conflictos y adoptar sus instituciones las nuevas tecnologías
(Castells, 1997).
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
40
La fortaleza institucional y el modelo de gobernanza parece que están
detrás de la conducta de los Gobiernos ante la pandemia y de su rendimiento.
Así, parece que han manejado mejor la crisis los estados impulsados por
misiones y con una relación productiva con los creadores de valor en la
sociedad (Mazzucato y Quaggiotto, 2020). Esto reivindicaría el ODS 17 y
su llamamiento a crear alianzas de todo tipo y a resolver los principales
problemas de la humanidad de manera conjunta. La pandemia nos está ense-
ñando que la cooperación regional y global es vital para combatir sus efectos
y las crisis que ha generado (Enríquez y Sáenz, 2021). También nos muestra
que los riesgos globales deben afrontarse mediante alianzas globales para
garantizar nuestra supervivencia (Addy y Petric, 2021).
Los muchas veces tediosos debates sobre la preponderancia de lo público
o de lo privado han quedado suspendidos o relegados durante esta pandemia.
De ella se está saliendo mediante una amplia coalición de organizaciones
sociales, públicas, empresas y de los propios ciudadanos, especialmente en
los países menos desarrollados. No obstante, se ha evidenciado la importan-
cia decisiva de un Estado con instituciones fuertes y capaces, al comprobarse
que es el único actor capaz de afrontar la crisis sanitaria y socioeconómica
y aportar una visión integral de los problemas de la sociedad. La pandemia
también ha mostrado sus debilidades, lo que aconseja implementar reformas
de gran alcance en materia tributaria, laboral, de protección social y de la
cobertura universal de la protección a la salud (Naciones Unidas, 2020e).
Lograr la fortaleza en esas políticas será una garantía para contar con servi-
cios públicos resilientes.
En fin, para afrontar situaciones como la actual, necesitamos instituciones
mejores y más responsables, más abiertas, que rindan cuentas de su actuación
y que mejoren su capacidad y fortaleza institucional. Sin embargo, la pan-
demia parece que ha vencido en muchos países a la transparencia y la ren-
dición de cuentas (Cortés, 2020).
Se puede decir, a la vista de lo que se ha señalado sobre los efectos de
la pandemia en el ámbito público, que se ha producido una revitalización de
la idea del Estado y de su papel esencial en la sociedad. Este pasa porque
el núcleo de la relación de gobernanza entre el Estado y los ciudadanos debe
ser la provisión de servicios esenciales para todos. Esta es una condición
necesaria para esta relación, esto es, de carácter previa a todas las demás.
Para ello es preciso diseñar y construir instituciones y Administraciones
fuertes basadas en una arquitectura institucional que posibilite la eficiencia
y la eficacia y la extensión de los derechos de los ciudadanos concretados
en los servicios públicos a toda la población. Se ha de poner el énfasis, por
tanto, en la capacidad institucional, es decir, en la adecuada provisión de los
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
41
medios, y en el modelo de gobernanza. Este debe sustentarse en un liderazgo
colaborativo y en red (OCDE, 2020b).
Si la pandemia está cuestionando las instituciones estatales, también sucede
algo similar en el orden internacional. Las instituciones globales creadas tras
la Segunda Guerra Mundial se encuentran cuestionadas y las diferentes alian-
zas entre países no han podido responder ante los desafíos vividos durante
estos años. El resultado es una gobernanza frágil que requiere un nuevo
acuerdo global que dé lugar a unas instituciones supranacionales más demo-
cráticas. Una muestra de la situación en este ámbito es la debilidad de coo-
peración, como la pandemia ha puesto en evidencia. Ha habido una caída de
los fondos destinados a la cooperación al desarrollo, lo que ha venido a
agravar la tendencia que se venía produciendo en la última década (Naciones
Unidas, 2020e). Por otra parte, las medidas de cooperación impulsadas por
los organismos internacionales e instancias como la Unión Europea han sido
lentas y descoordinadas.
En resumen, desde la perspectiva institucional que se maneja, la pandemia
ha destacado el papel del Gobierno y de la Administración y su misión en
las sociedades actuales: lograr la unidad del país, fomentar la solidaridad y
alcanzar el desarrollo y la integración social. Si nos preguntamos cómo medir
cómo han afrontado los Gobiernos las consecuencias de la covid-19, debemos
poner la atención en estas variables. Claro es, a ellas hay que añadir la
garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos.
1.1.6.3. Asegurar los derechos y libertades y atender las nuevas
necesidades públicas
La actual situación está sirviendo para revisar el campo de las ideas polí-
ticas y poner el foco en las que tienen más transcendencia para la sociedad5.
Se subraya la importancia del valor de la democracia, los derechos humanos
y el respeto a la Constitución y las leyes. La restricción de derechos en
numerosos países con motivo de la pandemia ha hecho destacar esta afirma-
ción y revisar en profundidad el marco constitucional y de derechos que
existe en cada país. En esta línea, durante la pandemia se ha producido un
empeoramiento de la calidad democrática en todo el mundo, especialmente
en lo que respecta a las libertades individuales y civiles y la corrupción (The
5 Resulta de gran utilidad el repositorio elaborado por el Departamento Administrativo
de la Función Pública del Gobierno de Colombia en el que se recogen numerosos artículos e
informes relativos al impacto de la covid-19 en la sociedad, las ideas, la economía y el ámbito
público. En https://www.funcionpublica.gov.co/articulos-internacionales-traducidos
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
42
Economist, 2021a: 4; Transparency International, 2021: 8). Este empeora-
miento, que ya se había constatado con anterioridad a la pandemia, muestra
las grandes dificultades de extender la democracia liberal al conjunto del
planeta y las amenazas a las que está sometida.
La información fidedigna que se proporciona a la población, especialmente
a la más vulnerable, ha sido una de las víctimas de la pandemia, que se ha
visto favorecida por el desconcierto y el miedo de los ciudadanos (Fundación
Telefónica, 2021: 21). Esto pone de manifiesto que los Gobiernos deben
suministrar información precisa, útil y actualizada a las personas, especial-
mente en tiempos de crisis (Open Government Partnership, 2020). La causa
de esta carencia no ha sido siempre la dificultad de disponer de información
fiable y contrastada por parte de los Gobiernos, sino que ha respondido en
ocasiones a una acción deliberada de estos.
La adaptación a la nueva situación laboral ha hecho que se destaquen
cuestiones como la necesidad de lograr un mayor equilibrio entre el trabajo
y la vida personal. Esto requiere la búsqueda de alternativas innovadoras
que satisfagan a las empresas y a los empleados. La necesaria opción por
el teletrabajo en muchos ámbitos ha implicado, a veces de manera poco
meditada, un cambio transcendente del puesto de trabajo. Ya se admite que
el teletrabajo va a ocupar de manera exclusiva o híbrida entre un 20 % y
un 25 % de la población trabajadora en las economías avanzadas y un 10
% en el resto (Mckinsey Global Institute, 2021)6. Esto afectará a los pues-
tos y tareas altamente cualificados. La reacción de muchos Gobiernos ha
sido diseñar políticas laborales que permitan conciliar lo mejor de la oficina
y del hogar.
Entre los ensayos «naturales» de la pandemia, el teletrabajo está permi-
tiendo señalar aquellas tareas que son más susceptibles de prestarse de
manera remota. Si nos referimos al ámbito público, destacan la administra-
ción, los servicios comerciales y las TIC. Sin duda la transformación que
se está viviendo en todas las organizaciones representa una oportunidad
para replantear el marco de relaciones laborales en muchas Administracio-
nes; medir y mejorar la productividad; conciliar la vida personal y familiar;
mejorar las posibilidades de promoción de las mujeres; capacitar en habi-
lidades digitales y blandas como la comunicación, las relaciones sociales,
la empatía y la flexibilidad; fortalecer la capacidad de aprender y de recu-
6 En este sentido, el Ministerio de Hacienda y Función Pública del Gobierno de España
ha establecido que el tope de la jornada semanal en la modalidad de teletrabajo para los
empleados públicos de la AGE será el 20 % a partir del 1 de octubre de 2021. En https://
www.elmundo.es/economia/2021/09/15/6141d4defc6c834d348b45d1.html
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
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peración; e impactar de manera positiva en el medioambiente (Velázquez,
2021: 116; McKinsey Global Institute, 2020b; Dickerson, 2020; OCDE,
2020c).
La gestión pública durante estos meses ha demostrado que es posible y
necesario simplificar y eliminar trámites en la relación que la Administra-
ción mantiene con la sociedad, las empresas y los ciudadanos. La necesidad
de mantener las prestaciones y los servicios públicos con el fin de cumplir
con su función en la sociedad, la presión ciudadana y la urgencia por pre-
servar el tejido productivo han superado la resistencia habitual al cambio
en las organizaciones públicas. No obstante, hay que consolidar las inno-
vaciones organizativas que se han producido para que no sean coyunturales.
Si no se considera el abandono de determinadas tareas y la necesidad
de incorporar otras, es muy posible que se incremente el riesgo sistémico
de muchas Administraciones manifestado en forma de obsolescencia. Este
riesgo también se verá acentuado por la falta de eficacia y eficiencia de
los procesos públicos y por la distancia entre estos y la experiencia vivida
por los ciudadanos en los ámbitos social y privado.
El convulso entorno que hemos descrito anteriormente ha desembocado
en el desbordamiento de las tensiones sociales y políticas en muchos luga-
res, algunas de las cuales ya se habían manifestado antes de la covid-19.
Estas tensiones se ven alimentadas por una epidemia persistente combinada
con grandes pérdidas de empleo, una recesión prolongada y una carga de
deuda sin precedentes (Fukuyama, 2020b). El origen de las tensiones hay
que buscarlo en las diversas desigualdades, muchas de las cuales se super-
ponen como las relativas al género, la educación, la edad, la discapacidad,
el acceso a los servicios públicos, el empleo o el uso de las tecnologías.
Esta situación obliga también a compartir las ganancias del progreso tec-
nológico y la globalización de una forma equitativa, para evitar que se
castigue a los asalariados menos cualificados. No parece que tengamos otra
opción que intentarlo, aunque sea una tarea difícil (Acemoglu, 2020a).
El riesgo de no atender debidamente a los grandes retos del incremento
de la pobreza extrema, los disturbios políticos o la crisis de la deuda de
los países de renta baja y media, es que afecte gravemente a la credibilidad
del sistema multilateral (Naciones Unidas, 2020e). Esta reflexión también
alcanza a la necesidad de replantear la redistribución de la riqueza en el
mundo, que es una tendencia que ya se venía produciendo desde algún
tiempo (Naciones Unidas, 2019a).
En la base de los disturbios políticos encontramos los «sueños aplasta-
dos» de los jóvenes que sufren la segunda crisis mundial en diez años y
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
44
que ya corren el grave riesgo de perder también la próxima década; que
ven cercenadas sus oportunidades de trabajo; y que afrontan serios desafíos
en su educación, sus perspectivas económicas y su salud mental (Sault,
2021; Lagarde, 2020). La «desilusión juvenil» no está siendo suficiente-
mente entendida y atendida en el mundo, aunque es muy probable que sea
una amenaza crítica a corto plazo (OCDE, 2021b).
1.1.6.4. Los riesgos derivados de la no inclusión
La pandemia no ha afectado a todos por igual, sino que han sufrido más
aquellos a los que la Agenda 2030 se dirige para que no se queden atrás.
Esta situación ha reforzado la necesidad de poner el foco en la pobreza, la
inequidad, la discapacidad, el empleo productivo, la inclusión y la cohesión
social. Entre los más afectados se encuentra el 22 % de la población mun-
dial que tenía graves dificultades para acceder a una atención sanitaria
básica, los que trabajan en la economía informal y las personas que viven
en países con un sistema de protección social débil (Organización Mundial
de la Salud, 2019; Naciones Unidas, 2020e).
Las personas con discapacidad, las mujeres, las personas enfermas, las
personas mayores, los niños, los migrantes y los refugiados son los más
afectados por la pandemia, además de forma duradera. De esta manera, las
mujeres se han planteado 1,3 veces más que los hombres salir del mercado
laboral o ralentizar sus carreras, lo que podría acabar con los avances
logrados durante los últimos años (McKinsey Global Institute, 2020a). Estas
graves inequidades ponen el acento en la necesidad de fortalecer los pro-
gramas de protección social para lograr una sociedad resiliente ante las
catástrofes naturales, las pandemias o situaciones críticas ya que, como
podemos comprobar, son recurrentes. Es en estas ocasiones cuando se revela
la importancia de los servicios públicos, en especial los de apoyo a la
población más vulnerable, que son esenciales para alcanzar una sociedad
más justa en tiempos inciertos y frágiles como los actuales.
La priorización y la eficiencia de los siempre insuficientes recursos
públicos estuvieron muy presentes durante la Gran Recesión y la pandemia
ha mostrado la gran importancia de atender en primer lugar a la salud y a
la educación (El Baradei, 2020). Es preciso abrir en cada sociedad debates
sobre las prioridades sociales, los medios para atenderlas y su sostenibilidad.
Esto tiene mucho que ver con una de las enseñanzas de la pandemia: la
necesidad de diseñar alianzas público-privadas para que sirvan al interés
público (CEPAL, 2017: 17). Se ha comprobado que no siempre se ha hecho
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
45
así, lo que ha conllevado una falta de capacidad de respuesta ante hechos
como los que estamos viviendo.
La pandemia ha puesto de relevancia que las preguntas que hay que
hacerse sobre la educación en la era digital no son principalmente, aunque
sean importantes, sobre tecnología ni sobre su efecto en el aprendizaje, la
creación de conocimientos, la enseñanza y la pedagogía, sino que deben
plantearse en términos políticos (Cobo, 2016). Estos términos hacen refe-
rencia a cuestiones como el alcance real de la igualdad de acceso y de
oportunidades, la reproducción y la movilidad sociales, el control del cono-
cimiento, las necesidades humanas y sociales y las demandas de la sociedad.
En momentos críticos, las decisiones públicas muchas veces optan por
la reducción de actores, aunque todo parecería aconsejar lo contrario. Esto
es debido a que actúan los mecanismos de defensa institucional que se
sustentan en la cultura profunda de las organizaciones. El resultado en
muchos casos ha sido el retroceso de la diversidad, de las libertades indi-
viduales y civiles, de la inclusión, de la capacidad de elección, de la trans-
parencia y de la rendición de cuentas. La enseñanza extraída de este
repliegue, en aspectos que se habían planteado como conquistas irreversi-
bles, es la necesidad de profundizar en la inclusión y la diversidad. Esta
no puede ser una mera declaración, sino que debe suponer la integración
en los procesos de las políticas públicas de las mujeres, las minorías racia-
les, étnicas y religiosas, los pobres, los jóvenes, las personas mayores, las
personas con discapacidad y otros grupos. Esta forma de entender la Admi-
nistración pública en interdependencia con numerosos grupos debe ser
aceptada como un nuevo modo de cumplir con la legalidad y lograr la
legitimidad y la confianza social (Aguilar, 2019: 40-41).
La reducción de los actores y, por tanto, de la diversidad aumenta el
riesgo de formular políticas sesgadas, desde el mismo proceso decisional
hasta su ejecución. Numerosas buenas prácticas durante la pandemia nos
enseñan que la participación efectiva de los interesados en la elaboración
y evaluación de las políticas públicas mejora su eficacia. La pandemia está
mostrando que los Gobiernos deben abrirse a nuevos enfoques en los que
el aporte de la sociedad y de los ciudadanos sea relevante. La participación
no puede ser un complemento de la acción pública, sino un planteamiento
de origen (OCDE, 2021a). La finalidad es reducir los riesgos, evitar los
sesgos, mejorar el acierto en la acción pública e incrementar la legitimidad
y la confianza de los ciudadanos en sus instituciones públicas y sus inte-
grantes.
En tiempos BANI como los actuales es preciso obtener el mayor cono-
cimiento posible sobre la realidad. Esto será posible si se concibe la Admi-
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
46
nistración como un centro de operaciones o «hub» que integra numerosas
redes de actores que comparten todo tipo de recursos, especialmente cono-
cimiento. Hacer lo contrario supone un riesgo sistémico inaceptable para
la sociedad y para la Administración que se salda con el desgaste institu-
cional. Sin embargo, este no es el principal coste en términos políticos y
sociales.
Una Administración no inclusiva, que no integra debidamente la plura-
lidad existente en la sociedad y que no se percibe como representativa del
conjunto social excluye socialmente a los colectivos más vulnerables que
se han señalado. Como apunta la OCDE (2016b, p. 13), el resultado es la
merma de sus derechos civiles, sociales, económicos y culturales y de su
nivel de vida; implica también disminuir el capital humano y dejar fuera
de la participación en la vida social mayoritaria a quienes padecen exclusión.
Este es un coste que las instituciones públicas democráticas no se pueden
permitir.
1.2. LOS CONDICIONANTES ECONÓMICOS
1.2.1. Los retos. La desigualdad
La Administración puede disponer de un grado de autonomía elevado en
un contexto económico estable. En este, su marco financiero presenta un
nivel de certeza que le permite desarrollar sus políticas públicas interviniendo
en la sociedad y en la economía de una manera variable pero relevante. Esta
situación cambia significativamente cuando nos encontramos en momentos
convulsos como los actuales en los que los cambios sociales, la economía y
la tecnología condicionan de una manera determinante a la Administración
y su actuación.
La consecución de importantes logros en la humanidad, especialmente al
comienzo de este siglo, como se puso de manifiesto con los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM), pudieron hacer olvidar las necesarias reformas
en el edificio del sistema económico mundial. Este, después de numerosas
crisis tras la Segunda Guerra Mundial, mostraba una serie de grietas que ya
no podían arreglarse recurriendo a los materiales de construcción originales.
Se han producido progresos históricos en la alfabetización y la escolari-
zación; la erradicación de la pobreza; la reducción de la mortalidad materna
e infantil; la cobertura de la vacunación; el aumento de la representación de
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
47
las mujeres en la política; el incremento de la ayuda al desarrollo; el acceso
al agua potable; y la penetración de Internet (Schwab, 2020; ONU, 2016).
La pandemia ha roto drásticamente los avances señalados llevando a la
pobreza extrema a más de 100 millones de personas en el mundo –de ellos
86 millones son niños–, que se añaden a los 680 millones previos, y ha tenido
graves consecuencias para 1.600 millones de trabajadores de la economía
informal (Naciones Unidas, 2021; Naciones Unidas, 2020e; World Economic
Forum, 2020b). Por primera vez desde que empezaron a hacerse los cálculos
de desarrollo humano en 1990, este ha retrocedido en 2020 (PNUD, 2020b).
Esos datos catastróficos ponen en serio peligro el objetivo marcado de reduc-
ción de la pobreza para 2030 (Naciones Unidas, 2020f).
Los avances que se hayan podido conseguir no pueden hacer olvidar los
muchos retos que quedan por superar y que se venían manifestando desde
antes de la covid-19, en especial la creciente desigualdad. La evolución de
las últimas décadas en el mundo muestra su aumento también en las princi-
pales economías desarrolladas que se ha visto propiciada por la caída de los
salarios reales, la adopción de algunos enfoques neogerencialistas radicales,
el auge de la competencia china y la aceleración del proceso tecnológico. El
resultado es que el 1 % de la población más rica del planeta aglutina el 33
% de los ingresos mundiales (PNUD, 2019c: 147). En la base de la desigual-
dad se encuentra el predominio de la eficiencia económica sobre considera-
ciones de naturaleza social o medioambiental. Los mayores perjudicados de
esta situación han sido las clases medias y los trabajadores menos formados
de los países desarrollados.
Si hay un lugar donde se hacen más patentes las desigualdades es en las
grandes ciudades. Son nodos históricos de innovación en todos los ámbitos
y centros económicos y de empleo, pero a la vez concentran la cara más
amarga de las transformaciones que se están produciendo en la actualidad
como la congestión de la movilidad, los problemas medioambientales, la
degradación del espacio urbano, el urbanismo deshumanizado, la cronificación
de la economía informal, las enfermedades mentales, la carestía de la vivienda,
la creación de guetos, etc. Finalmente, estas ciudades y sus áreas metropoli-
tanas no pueden desentenderse del espacio en el que se encuentran, por lo
que es necesario que implementen estrategias de articulación territorial y de
desarrollo en su entorno, como los planes de territorios inteligentes.
El efecto político y social de la globalización ha sido que el capital ha
debilitado sus vínculos territoriales desligándose de los Estados y sus sistemas
democráticos, impositivos y de bienestar. De esta manera, las instituciones
públicas han visto reducida su capacidad de ordenar y regular la economía
al producirse a la vez una fuerte concentración de la tecnología y el capital.
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
48
Esto ha tenido consecuencias en el creciente rechazo a la globalización y en
el auge de los populismos y los nacionalismos.
A pesar de la disminución de la capacidad de intervención de los Estados
en la economía, los Gobiernos y determinadas organizaciones supranaciona-
les pueden intervenir en los movimientos de los inversores mediante, por
ejemplo, la oferta de infraestructuras adecuadas, la mejora de la conectividad,
una fuerza laboral debidamente formada y niveles bajos de corrupción (Addy
y Petric, 2021).
Esta capacidad de los Estados se ve comprometida por la competencia
entre los países más desarrollados por atraer a las empresas, especialmente
las de base tecnológica digital, para lo que ofrecen reducciones de impuestos.
Esto ha facilitado el surgimiento de nuevos monopolios globales (Schwab,
2020). Esta situación cuestiona a algunas entidades supranacionales, como la
Unión Europea, que no suelen reaccionar a tiempo ante situaciones que pue-
den debilitar su legitimidad.
Para tratar de solventar la competencia fiscal entre los Estados, en julio
de 2021, 130 de los 139 países que forman parte del Marco Inclusivo de la
OCDE acordaron las grandes líneas de reforma para cambiar el modelo de
tributación de las grandes multinacionales7. Al acuerdo se basa en la redis-
tribución de una parte de los derechos tributarios donde opera la empresa y
un impuesto mínimo global de sociedades del 15 %. Se trata de un primer
paso que, no obstante, puede contemplar excepciones significativas y del que
apenas se van a beneficiar los países en desarrollo (Intermon Oxfam, 2021).
No obstante, es necesario resaltar que esto se produce tardíamente como
reacción a una expansión y autorregulación de las grandes corporaciones
tecnológicas que ya hay que considerar imparable.
1.2.2. Una economía en red, colaborativa y centralizada
La economía actual se caracteriza por tener su base en el conocimiento
y en las tecnologías que lo potencian, por funcionar en redes y estar globa-
lizada. Estas notas han hecho que la unidad económica de actuación sea el
proyecto empresarial y no la empresa. Ese proyecto se lleva a cabo por la
conexión entre diversas partes de las empresas con el fin de ganar en flexi-
bilidad y poder adaptarse a las necesidades del mercado. La economía tiene
7 Este acuerdo fue ratificado por el G20 en la cumbre de Roma el 30 de noviembre de
2021. En https://www.elmundo.es/economia/macroeconomia/2021/10/30/617d7b3b21efa0d-
57d8b45c2.html
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
49
un núcleo globalizado, una de cuyas actividades centrales es el mercado
financiero global. La crisis de 2008 mostró su importancia a través de los
efectos que produjo su hundimiento. La globalización alcanza también a la
ciencia y la tecnología de más alto nivel, así como a gran parte de la comu-
nicación. Este modelo económico facilita subcontratar a industrias situadas
en distintos países y reemplazarlas por otras que vayan a ser más rentables,
lo que genera desigualdades dentro de una sociedad y entre territorios depen-
diendo del lugar que ocupen en la cadena tecnológica y de producción. La
convergencia de la flexibilización de la economía de la gestión, a la vez que
la globalización; los flujos de información y comunicación; y los grandes
avances digitales han propiciado una nueva realidad social y económica en
red (Castells, 2000). En esta realidad el consumidor puede ser a la vez pro-
ductor, lo que es la base de la economía colaborativa.
En la actual sociedad dominan las ideas económicas sobre las políticas,
destacando el principio de competencia, que impulsa el emprendimiento en
todos los órdenes de la vida, incluso en los que no estaban claramente mer-
cantilizados y monetarizados hasta ese momento8. Esto da lugar a las eco-
nomías colaborativas, que se ven potenciadas por el desarrollo de las tecno-
logías digitales y las crisis económicas. Estas economías pueden ser
plataformas orientadas a las redes (Airbnb, HomeLink), a la transacción
(Vibbo, Home Away) y a la comunidad (Cirosel, La Colmena dice sí) (Gil,
2017).
El nuevo sistema de relaciones que facilita el escenario digital permite la
aparición de nuevos modelos de negocio caracterizados por la desinterme-
diación y la comercialización de los excedentes privados o economía cola-
borativa. Los individuos ofrecen y demandan bienes o servicios sin terceros
y algunas veces sin regulación pública, que se van a ver potenciados por la
cadena de bloques al aportar una confianza y una seguridad que han sido
ofrecidas tradicionalmente por el Estado. Esta tendencia podría ahondar el
distanciamiento entre las instituciones públicas y los ciudadanos al eliminarse
8 «El 18 % de la población trabajadora española ha realizado o realiza alguna actividad
a través de plataformas digitales, ya sea de reparto a domicilio, conduciendo vehículos o a
través de otras tareas menos visibles como el análisis de datos, el diseño de software o de
webs… Se están convirtiendo en un complemento al trabajo convencional para llegar a fin
de mes. También estas plataformas se están posicionando como alternativa en aquellas zonas
donde no existe el trabajo convencional». María Luz Rodríguez Fernández en Fundación
Ramón Areces, 14 de mayo de 2021. En https://www.fundacionareces.es/fundacionareces/es/
comunicacion/noticias/el-18-de-los-trabajadores-complementa-su-sueldo-con-trabajos-en-plata-
formas-digitales.html
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
50
en algunas transacciones el contacto con la Administración y sus funciones
intermediadora y reguladora.
El empleo se ve afectado negativamente por las nuevas innovaciones, que
rompen la equivalencia tradicional entre una mayor productividad y más
puestos de trabajo. Los cambios tecnológicos están transformándolos en
organizaciones de todo tipo. La IA, la computación en la nube, la automati-
zación, el IdC y los datos masivos están desplazando a muchos trabajadores
en las sedes centrales de las empresas de los países más desarrollados y
suprimiendo numerosas tareas. Estos cambios propician que pueda contratarse
a especialistas de fuera de la organización; se externalicen los servicios de
soporte, marketing y ventas; se tienda a la globalización financiera y al
movimiento de capitales transfronterizos con el fin de lograr un mercado
único mundial; y se reduzca la demanda de trabajadores en plantilla debido
a las plataformas digitales de intermediación y la extensión de la robótica,
el aprendizaje automático y la IA que se están desarrollando principalmente
en el sector privado. La consecuencia es una alteración profunda de las rela-
ciones laborales, de las organizaciones y de la gestión del talento al desco-
nectarse el trabajo de los empleos y las empresas; en definitiva, se está
produciendo una paulatina pérdida de peso del factor humano en los proce-
sos productivos (Addy y Petric, 2021; Cañigueral, 2018).
Habrá que considerar necesariamente el impacto en el sector público de
estas transformaciones, aunque, lo que se observa es que no se están teniendo
en cuenta en la planificación de las plantillas en Administraciones como las
españolas. Desde una perspectiva más amplia, la relegación de las personas
en los procesos productivos por su tecnificación digital pone el énfasis en
las consideraciones «humanas» de la IA y en los valores que están presentes
en los algoritmos. Esto resulta especialmente relevante cuando intervienen
en procesos que afectan a derechos como la salud, la libertad o la privacidad,
por ejemplo.
Algunos de los casos que muestran las transformaciones que se están
produciendo los encontramos en las plataformas laborales (crowd working)
como TaskRabbit, Upwork, We Are Rosie, Guru y Uber que reclutan a
trabajadores autónomos para realizar tareas concretas y temporales en
diversas áreas como marketing, ingeniería, administración o finanzas uti-
lizando herramientas tecnológicas como Mural, Slack y Zoom. A esta
deslocalización del empleo hay que añadir las tareas y profesiones rela-
cionadas con el conocimiento y la creatividad, base de la cuarta revolución
industrial, y que van a arrinconar las tareas peligrosas en favor de los
robots como propone Fetch Robotics (Dickerson, 2020). Estas tendencias
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
51
implican que la economía se está fundamentando sobre la base del con-
tenido y no de la tecnología (Himanem, 2001).
Una característica relevante de la situación actual es la centralización
que ocurre en diversos ámbitos y que es propiciada en parte por la digi-
talización. Así, determinados organismos supranacionales, centros de
pensamiento y algunas universidades producen y emiten un pensamiento
político y económico prácticamente único que influye en las decisiones
que afectan a los Estados, a sus ciudadanos y a la economía. La centra-
lización también se observa en la I+D+I que genera un efecto de drenaje
del talento investigador producido en muchos países hacia los centros de
investigación situados en unos pocos países y empresas. Otro ejemplo es
la industria cultural, del espectáculo y del entretenimiento que se ha
transformado con gran rapidez centralizándose en unas pocas plataformas
norteamericanas, que la covid-19 ha potenciado y que debilitan las iden-
tidades culturales de las sociedades. Los Gobiernos se ven impotentes
para neutralizar con sus medios los efectos que generan en la cultura y
los valores sociales. Mientras tanto, los medios tradicionales de esta
industria tienen que luchar contra la creencia generalizada de que el acceso
libre y abierto a los contenidos creativos es un derecho inalienable de sus
usuarios (Cobo, 2016).
Esas tendencias centralizadoras se reflejan geográficamente, producién-
dose una alta concentración de talento y recursos en determinadas mega-
ciudades y polos urbanos en el mundo. En Europa, las primeras son
Londres y París y en los segundos puestos encontramos 46 ciudades, entre
ellas Ámsterdam, Copenhague, Múnich, Estocolmo, Madrid y Milán. Estas
ciudades concentran el 20 % de la población europea, el 21 % del empleo
y, desde 2007, han generado un 43 % del aumento del PIB de la UE, el
35 % del aumento neto del empleo y el 40 % del crecimiento de la
población, debido a la atracción de trabajadores de otros territorios
(McKinsey Global Institute, 2020, pp. 5 y ss.). Indudablemente son focos
de atracción de talento, empleo y recursos y marcarán el futuro de Europa
y de sus respectivos países.
La tendencia anterior junto con las otras centralizaciones establece una
nueva jerarquía de recursos ligados al conocimiento de países, regiones
y ciudades y, por tanto, de Administraciones. Estas priorizarán sus polí-
ticas y actuaciones en sintonía con su entorno, lo que afectará a la con-
formación de sus medios. Este fenómeno se traslada también a los centros
de innovación en el mundo. Así, en el caso europeo, los centros se sitúan,
por este orden, en Suiza, Suecia, Reino Unido, los Países Bajos, Dina-
marca, Finlandia y Alemania (Jewell, 2020: xxii). El cruce de ambas
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
52
tendencias nos revela una fotografía del futuro del empleo, la innovación
y la economía en Europa y, con mucha probabilidad, del desarrollo digi-
tal.
La realidad hace despertar de la utopía mantenida hace unas décadas de
que la tecnología digital produciría un incremento de la autonomía personal
y de la capacidad de influencia individual en las decisiones que le afectan.
A esto hay que añadir la capacidad de incidencia de la política nacional en
la economía y en la sociedad está condicionada por la posición que ocupe
cada país en la escala de las centralizaciones señaladas.
Los principales afectados por las centralizaciones y la globalización
de la riqueza en pocas manos han sido las clases medias y los trabajado-
res menos formados de los países desarrollados. Una de las consecuencias
de esto es el rechazo a la globalización que alimenta los populismos, los
movimientos identitarios y los nacionalismos, una de cuyas manifestacio-
nes ha sido el Brexit. Otra consecuencia es que los afectados reclaman a
los Gobiernos protección ante los efectos negativos de la revolución
digital y la globalización en sus vidas. Para ello tienen que contrarrestar
las presiones de los grandes beneficiados de la situación actual que
demandan la no intervención del Estado o la desregulación en los nuevos
ámbitos sociales y económicos que se están abriendo. Aunque las eviden-
cias parecen mostrar que la liberalización del comercio ha conducido a
un mejor desempeño económico, esto ha sido a costa de la reducción de
los salarios de los trabajadores en muchos países y, por tanto, del incre-
mento de los niveles de desigualdad (Addy y Petric, 2021). Finalmente,
las brechas sociales y la desigualdad continuarán creciendo mientras más
se digitalice la economía y se fundamente cada vez más sobre el dato
(Fundación Codespa, 2019, p. 113).
El espacio nacional y la capacidad de los Estados y de los organismos y
las alianzas supranacionales como la UE han sido insuficientes hasta ahora
para someter a algún tipo de control a, por ejemplo, los flujos de capital
financiero y las empresas globales de base tecnológica para aplicarles su
regulación sobre la privacidad y sus sistemas impositivos, de supervisión y
de fiscalización tradicionales. A esta realidad hay que sumar que durante la
pandemia los mercados están dando cada vez más valor a las empresas con
activos intangibles como la propiedad y el control de los datos y con rela-
tivamente pocos empleados (Spence, 2020). El resultado probable puede
ser el de una sociedad a dos velocidades, con ganadores y perdedores
(Fundación Telefónica, 2021, p. 23). Ante esta situación, resulta ineludible
la intervención pública para garantizar los derechos de los ciudadanos y la
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
53
integración social. Para ello, los Gobiernos deberían fortalecer sus alianzas
en el orden interno e internacional.
Finalmente, la actual globalización ha generado una amplia deslocaliza-
ción de la producción industrial. Sin embargo, el objetivo de la reducción
de los costes que la fundamentaba está cediendo ante el acortamiento de
las cadenas de suministro para que prevalezcan los mercados más cercanos
a la sede principal (Joost, 2020, p. 3). Esto es debido a que se ha consta-
tado durante la pandemia la debilidad de estas cadenas (Skidelsky, 2020).
También se ha comprobado que las empresas habían avanzado en la trans-
formación digital menos de lo que pensaban; que sus operaciones y moda-
lidades de trabajo eran bastante rígidas; que su información no era muy
fiable; y que sus clientes tenían nuevas necesidades no satisfechas. Esto ha
hecho que las empresas hayan acelerado su digitalización acortando drás-
ticamente los tiempos inicialmente previstos (Accenture, 2021).
1.2.3. La adaptación del empleo
Los cambios que se han venido señalando están convulsionando el mer-
cado de trabajo y las cualificaciones que se requieren para adaptarse a él.
Estas transformaciones representan un reto para las políticas de empleo ya
que tienen que abordar simultáneamente varios frentes, como formar de
manera general a los trabajadores en competencias TIC; elevar las compe-
tencias de los trabajadores del sector primario debido al cambio tecnológico
que está experimentando; y fomentar el progreso social de los trabajadores
con cualificaciones de nivel medio y bajo al estar compitiendo ya con
trabajadores más cualificados, para lo que deberán mejorar en escritura,
lectura, cálculo y competencias digitales (Centro Europeo para el Desarro-
llo de la Formación Profesional, 2018).
El paso de la tercera a la cuarta revolución industrial o de la economía
digital se está saldando con una insuficiente terciarización de los empleos
provenientes de la industria y la producción agraria. A esto hay que sumar
la precarización y la pérdida de empleo debidas a que quizá se necesite
algo más de tiempo para que se creen nuevos puestos que atiendan a los
avances digitales que se anuncian, mientras que los puestos existentes se
han visto ya afectados por la primera fase de la digitalización de la eco-
nomía. Así, la expansión de los mercados no ha sido capaz hasta ahora de
reabsorber a la misma velocidad el trabajo que ha sido racionalizado o
afectado por la IA y su aplicación en la robótica, lo que ha agravado la
precarización y el desempleo. Este fenómeno afecta de manera distinta a
las regiones y países al depender su futuro grado de desarrollo y bienestar
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
54
de su posición en los procesos de producción y de centralización señalados.
Finalmente, el gran incremento de la capacidad productiva en algunos sec-
tores no se ha correspondido con la reducción de la jornada laboral, aunque
se quiera anunciar como próxima.
La pandemia ha acelerado la movilidad entre profesiones. Se estima que
en 2030 puede llegar a ser superior en un 25 % respecto a la situación
previa a la covid-19. Las consecuencias se harán sentir especialmente en
los trabajadores sin título universitario, las mujeres, las minorías étnicas y
los jóvenes. Un rasgo de esta movilidad es que la reconversión de los
trabajadores se está cimentando en las competencias y la experiencia más
que en los títulos académicos. Esto supone un reto importante para los
Gobiernos y sus sistemas educativos y de empleo que deberán ofertar el
acceso equitativo a las infraestructuras digitales y adoptar soluciones ágiles
y creativas (McKinsey Global Institute, 2021).
Los fenómenos señalados alimentan a su vez a la economía colaborativa,
lo que tiene efecto en la reducción de los salarios de los trabajadores, ya
que pueden obtener un ingreso extra al margen de sus ingresos formales.
En un efecto extremo, esta tendencia podría llegar a la supresión de deter-
minados empleos. El crecimiento de la economía sumergida, del auto empleo
y del trabajo a tiempo parcial son una consecuencia también de esta ten-
dencia (Gil, 2017). El efecto es el de un cambio profundo en los modelos
de relaciones laborales y en la economía que se han agravado en todo el
mundo por la covid-19 al producir una recesión generalizada, aunque de
distinta intensidad según los países que se consideren (Fundación Telefónica,
2021, p. 38; Naciones Unidas-CEPAL, 2020, p. 22).
El teletrabajo se ha generalizado durante la pandemia, aunque su man-
tenimiento en el futuro presenta numerosas dudas (Levy, 2021). En cualquier
caso, ya está produciendo alteraciones en la localización geográfica de los
empleados, en el futuro de los salarios y en la conformación de las grandes
ciudades. No obstante, el teletrabajo puede contemplarse como una ventaja
para, por ejemplo, ayudar a incorporar colectivos infrarrepresentados como
las personas con discapacidad (Mckinsey Global Institute, 2021).
1.2.4. Las mutaciones de la economía
La economía digital se caracteriza porque el espacio nacional resulta
insuficiente para garantizar una gobernanza que mantenga la innovación y
proteja derechos como la privacidad. Sin embargo, la necesidad de una
gobernanza global se ve amenazada por la rivalidad comercial, tecnológica
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
55
y militar entre China y Estados Unidos y la aparición de nuevos polos geoes-
tratégicos y con las tendencias fuertemente centralizadoras (Acemoglu,
2020b). Colisiona también con el Gobierno real de los organismos suprana-
cionales que tienen una débil base democrática al dominar en ellos una
poderosa y consolidada tecnoestructura permanente que no rinde cuentas a
los ciudadanos, pero que cada vez afecta más a sus vidas. Esto dificulta el
establecimiento de nuevas reglas de cooperación e inversión internacional
desde una posición de igualdad para fortalecer las democracias, especialmente
de los países de renta baja y media, en torno a la Agenda 2030.
Una gobernanza global democrática tiene como barreras la actual centra-
lización de muchas decisiones y unos organismos supranacionales con las
características señaladas, así como con la resistencia de los Estados a ver
mermada su soberanía. El hecho de que el Gobierno real recaiga en una
tecnoestructura genera tensiones del tipo de las que se observan en la Unión
Europea –la eurocracia– y que puede ayudar a desencadenar fenómenos como
el Brexit. En este caso, la forma en la que se afrontó la crisis iniciada en
2008 por los órganos financieros centrales europeos supuso en muchos casos
una extralimitación en las funciones que tenían asignados, favoreciendo el
populismo y los nacionalismos en muchos países de la UE y un descrédito
grave de las instituciones europeas.
Esta centralización se observa también en las grandes empresas, no solo
por la existencia de las macroempresas de la economía digital, sino por el
gran peso que tienen los fondos de inversión en muchas empresas, algunos
de ellos de carácter soberano, y que están dirigidos por una tecnoestructura
financiera alejada de la economía real, como se comprobó en la Gran Rece-
sión. Esta deslocalización de las decisiones que afectan a los Estados y a sus
ciudadanos en el ámbito económico y del empleo debilita enormemente la
capacidad de negociación y regulación de los Gobiernos.
En los últimos años se venía constatando la caída de los fondos de coo-
peración para el desarrollo, lo que debilitaba la consecución de la gobernanza
global. La covid-19 no ha modificado esta tendencia, aunque ha propiciado
una mayor cooperación multilateral para mantener las cadenas de producción
y suministro y reforzar el comercio regional y mundial. En esta línea hay
que señalar el acuerdo de la Zona de Libre Comercio Continental Africana
(AfCFTA) formada por 54 países (Addy y Petric, 2021) y la Alianza Inte-
gradora Económica Regional (RCEP) formada por países del sudeste asiático,
Australia, China, Corea del Sur, Japón y Nueva Zelanda9. Estos acuerdos, la
9 Esto no ha impedido que Australia, Reino Unido y Estados Unidos llegaran en sep-
tiembre de 2021 a un pacto militar (Aukus) para reforzar su cooperación en tecnologías de
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
56
debilitación de los fondos de cooperación y lo sucedido durante la pandemia
muestran que los avances de la cooperación internacional en el terreno polí-
tico y social son escasos o incluso están en retroceso y que donde se obtie-
nen logros es en materia económica y comercial.
Si abordamos la realidad empresarial, esta ofrece en la actualidad la posi-
bilidad de que las pymes se organicen en red a través de plataformas digi-
tales de intermediación. Así reducen los costes de coordinación social de las
transacciones económicas y la asimetría de información. Frente a esta reali-
dad encontramos las grandes empresas que han logrado ser más productivas
con menos personal al ampliar sus operaciones contratando trabajadores
contingentes, sin tener que invertir grandes cantidades de capital (Pryce
Waterhouse Coopers, 2017). Junto a ellas coexisten unas pocas corporaciones
basadas en las TIC de dimensiones hasta ahora desconocidas que centralizan
la tecnología y disponen de un poder económico que es superior muchas
veces al de los Estados. En esta escisión, la dependencia de las empresas de
cualquier tipo es cada vez mayor respecto de las grandes empresas de base
tecnológica.
La tendencia señalada de dar más valor a las empresas con activos intan-
gibles, incluso las empresas tradicionales, acrecienta la desigualdad de riqueza
entre el nivel micro y el de las grandes empresas al no poder incorporar las
pymes en grado suficiente activos con alto contenido intangible y digital
(Spence, 2020). Se cumple así una de las afirmaciones de Castells de que la
economía red retira paulatinamente por medio de la competencia las formas
menos eficientes de organización, por lo que pasa a ser la economía domi-
nante en todas partes, y que cualquier fuente de valor potencial acaba conec-
tada y programada en las redes productivas de la nueva economía (Castells,
2001).
En un sentido distinto, desde hace años se ha venido abriendo paso una
concepción de una empresa comprometida con la búsqueda del bienestar
social y la contribución al bien común. Así, encontramos las empresas de
economía social; la responsabilidad social corporativa; las exigencias por ley
de que las empresas suministren información no exclusivamente financiera;
la incorporación de estándares para elaborar las memorias de sostenibilidad
(Global Reporting Initiative); o el alineamiento con la Agenda 2030. Estos
fenómenos alimenten un nuevo tipo de capitalismo, el stakeholder capita-
lism. Su fundamentación se basa en que las empresas que alinean sus
defensa como los submarinos de propulsión nuclear, lo que ha sido duramente contestado por
China y por Francia. En https://www.abc.es/internacional/abci-china-condena-asociacion-segu-
ridad-entre-estados-unidos-reino-unido-y-australia-202109160953_noticia.html
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
57
objetivos con las metas a largo plazo de la sociedad tienen más posibili-
dades de crear valor sostenible a la larga para ellas mismas, la economía,
la sociedad y el planeta. Este enfoque conlleva prácticas comerciales con
mayor conciencia social y ambiental, para lo que es preciso que los Gobier-
nos aporten pautas claras (Schwab, 2020; World Economic Forum, 2020c).
A la vez, se ha constatado que las empresas más competitivas y con mejor
rendimiento económico son también las más comprometidas con el logro
del impacto social. Este logro trata de evitar las desventajas que el descon-
tento social o la pobreza tienen para la venta de los productos y para la
apertura de nuevos mercados, además de asegurar la fidelización de clien-
tes, mejorar la motivación y el compromiso de los empleados y la retención
del talento, lograr adjudicaciones públicas y evitar sanciones administrativas
(Fundación Codespa, 2019, p. 114).
El fortalecimiento estratégico de las tendencias de creación de valor
público por las empresas se adentra en un terreno que es una de las señas
identitarias de la Administración. Una lectura de los documentos empresaria-
les relacionados con la sostenibilidad ambiental, el compromiso social o las
desigualdades evidencian que las empresas asumen una serie de responsabi-
lidades que no dudaríamos en calificar de «públicas». Esto lleva a que la
Administración deba tener en cuenta esta tendencia que tiene que ver en gran
medida con la rentabilidad, la competitividad y la sostenibilidad a largo plazo
de las empresas, por lo que va a ser permanente.
La progresiva falta de identificación entre «público» y «administrativo»
implica que haya más actores operando en el campo del bienestar y la satis-
facción de las necesidades de la comunidad. Se produce, así, una realidad
ampliada de lo público. Esta tendencia ya había sido adelantada recientemente
por los enfoques de innovación social, que la pandemia ha activado para
tratar de atender las graves carencias de los servicios públicos en muchos
países del mundo (Arenilla, 2013).
Esta realidad ampliada de lo público empuja a replantear la función de
la Administración en la sociedad y en relación con los numerosos actores
que en ella actúan. También debilita inicialmente su papel hegemónico o
monopólico en la satisfacción de las necesidades sociales al surgir empre-
sas y organizaciones que compiten con ella por la creación de valor público.
La mejora reputacional de las empresas en la sociedad por este motivo
refuerza el riesgo de que la Administración reduzca o pierda su papel
intermediador en determinados ámbitos. Unos ciudadanos que desconfían
de sus instituciones públicas y que observan a unas empresas cada vez más
comprometidas con la comunidad y el bien común estarán en una buena
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
58
disposición de que se reduzca el ámbito de actuación de las primeras y de
buscar alternativas en las segundas.
Las consideraciones medioambientales han ido penetrando con fuerza
en la agenda pública en el último medio siglo. Su efecto en las políticas
públicas y en la economía es innegable y ha generado importantes regula-
ciones y limitaciones a la producción y, en general, a la actividad humana,
así como nuevas oportunidades empresariales. No obstante, el tratamiento
de las cuestiones medioambientales a largo plazo requiere introducir una
nueva orientación a la economía con la finalidad de evitar la degradación
ambiental y de priorizar la biodiversidad y la naturaleza. La covid-19 ha
mostrado que la ralentización de la economía y de la actividad humana ha
tenido como consecuencia la reducción de las emisiones de los gases de
efecto invernadero, lo que confirma la necesidad de las políticas dirigidas
a combatirlas a nivel global.
Ante una más que evidente degradación medioambiental, el planteamiento
de la economía circular propone que los desechos se eliminen y los produc-
tos se reincorporen al proceso productivo al final de su utilización. Su impor-
tancia económica se cifra en más de 4,5 billones de dólares hasta 2030 (World
Economic Forum, 2020b). La economía circular requiere combinar las habi-
lidades tecnológicas con capacitaciones específicas relacionadas con el
medioambiente más allá de los «empleos verdes» que ya existen; llegando,
por ejemplo, al sector de la automoción (Dickerson, 2020).
La covid-19 ha alterado la producción de bienes y servicios debido al
impacto del coronavirus en la economía y esto puede tener consecuencias en
el futuro inmediato. Así, habrá una serie de actividades que recobrarán la
normalidad después de un importante crecimiento durante la pandemia, como
la fabricación de mascarillas y otros productos de prevención; unos sectores
que volverán a crecer una vez que desaparezca el peligro de contagio, como
la hostelería, los espectáculos o los viajes; en otros casos, se producirán
cambios duraderos, como en el incremento del comercio electrónico o los
servicios de comida a domicilio; finalmente, crecerán algunos procesos intro-
ducidos en las formas de trabajo, como el teletrabajo o las transformaciones
en el campo del cuidado de la salud, como el uso de robots para la limpieza
o la aplicación de la IA para el diagnóstico de enfermedades (Little, 2020).
La pandemia ha constatado la expansión de los Gobiernos en la economía
a un ritmo y a una escala sin precedentes (Acemoglu, 2020a). Este hecho
puede hacernos ignorar, acentuando el riesgo sistémico, los cambios que se
han venido señalando en el entorno económico y social, que son de gran
calado. Por ello es necesario resituar los elementos que conforman la socie-
dad, la economía y el Estado en el sentido que se viene señalando.
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
59
Los cambios apuntados modifican los patrones de conducta, los hábitos
y las creencias de los ciudadanos (Fukuyama, 2020; The Economist, 2021a;
Bepa, 2011, p. 21; Howaldt y Schwarz, 2010, p. 4). Las consecuencias de
estos cambios en la Administración son ya visibles. A partir de la Gran
Recesión ha aumentado su falta de capacidad para atender la diversidad y
los problemas mal estructurados, que ya son los más relevantes y los que
ocupan las agendas política y social; se ha reducido su capacidad de inter-
mediación con los ciudadanos, pero también con los sectores social y
económico; está teniendo mayores dificultades para la proactividad, la
resiliencia y la introducción de una planificación efectiva; y no logra orien-
tarse de una manera eficaz, como se ha comprobado en la pandemia, a la
gestión del riesgo sistémico, global o del entorno, sino solo al específico
o interno (Arenilla, 2011a, p. 86).
La capacidad de intervención del Estado en esta difícilmente compren-
sible realidad requiere diseñar una nueva centralidad para las instituciones
públicas, incluida la Administración. Supondría incrementar su actual capa-
cidad de intervención a través de la articulación de alianzas fuertes y
estables entre Estados, corporaciones y sociedad y el reforzamiento demo-
crático de muchos de esos centros. En este nuevo papel, la Agenda 2030
puede ser una buena aliada. Se trataría de diseñar un Estado de bienestar
social 3.0 con una red de servicios públicos más fuerte, una mejor coordi-
nación, una regulación más ágil e inteligente, un Gobierno más efectivo y
un sistema de salud pública mejorado significativamente (Acemoglu,
2020a). A la vez implicaría poner el foco en una educación más equitativa
socialmente y una capacitación laboral que permita cerrar las creciente
brechas de competencias profesionales mediante la potenciación del apren-
dizaje permanente por parte de los Gobiernos (World Economic Forum,
2021c).
1.3. LAS BASES TEÓRICAS
1.3.1. La Administración como necesidad y como obstáculo
Durante las últimas décadas las ciencias sociales han experimentado la
incorporación de nuevas ideas y conceptos con la finalidad de interpretar
el cambiante mundo actual. Algunas aportaciones se han desarrollado en la
ciencia de la Administración, aunque su impacto en la gestión pública ha
sido variable al tener que pasar el filtro cultural de cada sistema políti-
co-administrativo. En el caso de los países donde domina la cultura buro-
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
60
crática, la influencia de conceptos como eficiencia, efectividad, planifica-
ción, democracia participativa, competitividad, cliente, calidad, gobierno
multinivel, gobernanza, sostenibilidad, redes de actores o de políticas,
Gobierno abierto o innovación social ha sido mucho menor, especialmente
en sus núcleos centrales de gobierno.
Asistimos a una considerable confusión de ideas y de enfoques en rela-
ción con la actuación pública que proviene de la diversidad de tendencias
teóricas, la excesiva especialización del estudio de elementos menores, de
la falta de consideración de la naturaleza política y social de la Adminis-
tración y de la falta de una visión compleja, integral e interrelacionada de
los problemas y de la realidad social. En el discurso público conviven las
tendencias de una defensa lineal de la actuación pública de estilo tradicio-
nal, esto es, basada en el crecimiento y extensión del Estado y la Admi-
nistración; los enfoques que buscan el refuerzo de la legitimidad de la
Administración mediante una actualización del contrato social, así como
una alianza entre los poderes públicos y la sociedad y los ciudadanos que
garantice de una manera efectiva sus derechos y libertades, a la vez que
provea de los recursos y el conocimiento suficientes para atender los pro-
blemas sociales; y un enfoque que trata de atajar las crisis fiscales tomando
como referencia a las empresas privadas y que se puede englobar en lo que
representa la Nueva Gestión Pública (NGP) y sus ramificaciones neolibe-
rales. No obstante, en los sistemas de una cultura burocrática asentada, la
influencia de la NGP es epidérmica y alcanza en parte al sector público
empresarial y a algunos organismos concretos, aunque escasamente a los
ciudadanos. Así, su impacto en los servicios del estado de bienestar en los
países más desarrollados no ha sido, en general, significativo (León, 2021,
p. 130). En los sistemas de cultura burocrática, la tendencia hacia un nuevo
modelo de gobernanza no suele pasar de la asunción formal de su termi-
nología en los documentos y en las declaraciones. En el resto no existe un
cuerpo coincidente de fundamentos teóricos y de reformas que permitan
hablar de un cambio de paradigma.
Los enfoques tradicionales han fracasado en ofrecer soluciones de buena
gestión a la Administración pública y, sobre todo, de adaptación a la diver-
sidad y los incesantes cambios sociales, económicos y tecnológicos. Por su
parte, los enfoques neogerencialistas no han comprendido suficientemente
la dimensión política y social de la Administración, su pertenencia al sistema
político-administrativo, la misión o propósito que cumple para la sociedad,
que es indisponible para el resto de las organizaciones. En su versión
extrema, han generado hostilidad hacia el papel del Estado y de la Admi-
nistración. La consecución de la excelencia o de la eficiencia son necesarias
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
61
para lograr la aceptación ciudadana de las instituciones y otorgarles su con-
fianza, pero no son suficientes, ni a veces significativas.
La producción de los bienes y servicios públicos debe incorporar esos
principios, aunque deben orientarse a la igualdad efectiva, la inclusión, la
diversidad o el desarrollo sostenible, así como considerar una adecuada
combinación de los medios o factores administrativos. Es preciso atender
y satisfacer, además, aspectos como la transparencia, la igualdad efectiva,
la participación, la colaboración, la diversidad o la garantía de los derechos
y libertades de los ciudadanos, así como la mejora real de sus condiciones
de vida. Así debe buscarse alcanzar una eficiencia y una eficacia sociales
(D’Amico, 1992).
Vivimos añorando un tiempo en el que todo parecía ser más nítido,
donde cada actor y cada institución tenía un espacio definido; donde todo
parecía más sencillo. Suele olvidarse que la zona gris entre la Administra-
ción y la sociedad siempre ha existido y que su ensanchamiento viene
produciéndose desde hace décadas (Baena, 2000; Sajardo y Chaves, 1999;
Monzón y Chaves, 2012). Precisamente su ampliación lo que nos habla no
es de la necesidad de su reducción, sino de la colaboración entre lo público,
lo privado, lo social y los propios ciudadanos para que el bienestar y el
desarrollo alcancen a todos. Cuando esto no se produce con una intensidad
y una extensión suficientes, hay que buscar los motivos en el mantenimiento
de la prevalencia de los intereses de las instituciones públicas y de sus
integrantes sobre el conjunto de la sociedad y la perduración de una creen-
cia ya imposible de mantener: que los recursos, al menos los más impor-
tantes, y el conocimiento se encuentran preponderantemente en la Admi-
nistración pública y que esta es capaz de integrar y representar añadiendo
unos pocos actores más en su procesos de actuación, como antes hacía, a
la gran diversidad social actual.
La aceptación del enfoque anterior conduce a un replanteamiento del
ámbito público y un marco institucional plasmado en un nuevo contrato
social basado en un amplio compromiso y colaboración para lograr el bien
común. La finalidad es generar confianza y credibilidad que permita alber-
gar, promover y consolidar variadas y duraderas redes de actores estables
orientadas al bien común y que sean creadoras de valor público del tipo,
por ejemplo, de los partenariados público-privados (PPP) (Metcalfe, 2012;
Comisión Europea, 2004); así como de los mecanismos de innovación social.
Esto facilitaría responder a las necesidades y problemas que afectan a la
cotidianidad de las personas, que por su naturaleza requieren de procesos
de reflexión y el intercambio de conocimientos y recursos para su adecuada
atención y análisis.
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
62
Esta realidad refuerza un concepto complejo de Administración pública
que cumple objetivos políticos y de convivencia para la comunidad. Así,
participa en las decisiones políticas en su ápice superior y se encarga de
implementarlas, pudiendo alterarlas; se interrelaciona con las instituciones
políticas y administrativas con el fin de dar cumplimiento a las decisiones
conformadoras o para ejercer el poder propio de la burocracia y de sus
grupos; por su posición en el subsistema político-administrativo, se interre-
laciona con otras posiciones de poder y otros actores sociales a los que
condiciona y es condicionada de forma variable por ellos; ejerce la discre-
cionalidad en la adaptación de la decisión a la ejecución concreta; transmite
las decisiones, valores y creencias del centro decisional o cúpula organiza-
cional (Baena, 2000, pp. 271 y ss.). Asimismo, puede condicionarlos por
su propia cultura organizativa y por sus propios intereses. Estos rasgos se
completan con la necesidad de orientar la actuación administrativa a mejo-
rar la vida de las personas, las organizaciones sociales y las empresas
(Denhardt y Denhardt, 2003: xii y 4).
Estos rasgos definen a la Administración y la dotan de una autonomía
variable, aunque relevante, especialmente si está profesionalizada y, por
tanto, es estable. La necesidad de considerarla un actor político que cuenta
con los medios de implementación de las decisiones del centro decisional
de los Estados arroja una dimensión singular sobre la Administración,
especialmente cuando se trata de introducir reformas en la sociedad y en
el aparato público, ya que es un cauce principal para lograrlas y puede ser
uno de sus principales obstáculos. Cuando predomina su resistencia al
cambio, incrementa su riesgo sistémico y da lugar a la intensificación de
la desafección ciudadana y pérdida de legitimidad de las instituciones
públicas y de sus integrantes.
1.3.2. La apertura de la Administración
Los enfoques más recientes sobre la Administración, muchas veces pro-
movidos por organismos como la OCDE y las Naciones Unidas, amplían
el foco de atención de la Administración desde su ámbito de actuación
tradicional de carácter interno o gerencial hasta asumir una visión universal
y holística. Esto lleva a considerar las alianzas y la participación; este es
el enfoque de la Agenda 2030 y sus ODS.
Una de las claves del futuro de la Administración pasa por la innovación
y por su capacidad de lograr alianzas, que es uno de los ejes de la Agenda
2030 y una característica muy relevante de la actual revolución digital que
se basa en la capacidad de adquirir, almacenar, manipular, transmitir y
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
63
agregar valor a grandes volúmenes de datos y, sobre todo, en la conectivi-
dad, la estructuración de datos y la conjunción y realimentación de todas
las tecnologías digitales.
Desde hace mucho tiempo sabemos que la innovación y la generación
de conocimiento requieren un ecosistema social en el que también se genere
el cambio social y la transformación de las estructuras y procesos produc-
tivos (Tocqueville, 2010). A ello hay que sumar la capacidad de las perso-
nas para emprender nuevos proyectos (Schumpeter, 1984); asimismo, hay
que incluir la asunción ética de la responsabilidad individual en la comu-
nidad (Drucker, 1957, p. 19).
Las alianzas que se formaron con los sindicatos y las organizaciones
empresariales tras la Segunda Guerra Mundial y la creación de institucio-
nes específicas en la Administración pública hicieron que las políticas
públicas fueran unas herramientas de cambio social. De esta manera, se
fue conformando así el estado de bienestar, lo que permitió encontrar
soluciones innovadoras a los retos sociales de entonces. Por otra parte,
la experiencia de América Latina nos muestra que la debilidad institucio-
nal de muchos Estados ha sido parcialmente compensada históricamente
por las organizaciones sociales. Estas han adquirido un papel relevante
para satisfacer las necesidades no cubiertas por el Estado mediante meca-
nismos innovadores que implican a las comunidades como agentes de
cambio social. Esta función de compromiso con el bienestar en la comu-
nidad se ha potenciado durante la actual pandemia.
Las alianzas son más fáciles de alcanzar en un entorno en el que la
cultura política y el capital social son fuertes, lo que incluye, por un lado,
los valores, concepciones y actitudes presentes en el ámbito político y, por
otro, un tejido asociativo fuerte en la sociedad civil que crea lazos entre
los ciudadanos y relaciones de confianza con las instituciones políticas a
través de la participación ciudadana (Putnam, 1993, p. 167). De esta manera,
existe una relación entre la innovación social, la cultura política democrá-
tica, el nivel de desarrollo, el capital social y la capacidad institucional.
Por medio de la participación ciudadana se satisfacen o se amplían los
derechos económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las per-
sonas, y los derechos de los más variados grupos u organizaciones en que
se integran (CLAD, 2009). Estos derechos se encaminan a saber qué hacen
los Gobiernos, en qué invierten el dinero público y a exigir mayor trans-
parencia y control sobre la toma de decisiones y sobre la ejecución de
las políticas públicas. Para que este control sea efectivo es preciso que
se institucionalicen una serie de estructuras de participación ciudadana y
deliberación pública. Con ello se busca un mayor fortalecimiento del
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
64
capital social y de la confianza social, interpersonal e institucional; una
implicación más amplia de los ciudadanos en la gestión de los servicios
públicos; una mejora en la prestación de los servicios públicos y la reduc-
ción de los costes de su prestación (Governance International, 2011, p.
3). Esto no quiere decir que por sí misma la participación redefina la
finalidad de la acción pública ni logre su mayor legitimidad democrática
ni de las instituciones públicas, como veremos en el apartado sobre la
confianza.
Los enfoques de la participación tratan de dar respuesta a las orienta-
ciones hacia la eficiencia y a su incompleta solución a las crecientes y
diversas demandas ciudadanas. Esto ha abierto paso a la nueva gobernanza,
la gestión del valor público, el neo weberianismo o el nuevo servicio
público, entre otras orientaciones (North, 1990; Meneguzzo, 1997; Chris-
tensen y Laegreid, 2012). Todos ellos, en mayor o menor medida, se orien-
tan a la implantación de modelos abiertos, colaborativos y participativos
que tratan de conectar el talento y el conocimiento, para transformar la
acción pública y solucionar los problemas sociales de forma sostenible.
En la actualidad, varias de esas corrientes alimentan el concepto ya
institucionalizado de Gobierno abierto sostenido en la transparencia, la
participación y la colaboración que está articulado en una alianza mundial,
que se ve potenciado por las redes sociales y las tecnologías digitales. Sin
embargo, esta corriente no aporta suficientemente principios de buena ges-
tión pública, por lo que el abordaje actual de la realidad administrativa
requiere un enfoque plural e integrado por una sólida reflexión sobre los
principios y valores de la gestión pública. Esto es más necesario si cabe
en momentos como los actuales en los que las Administraciones se enfren-
tan a los retos de su digitalización.
La apertura y la colaboración tienen como fin fortalecer la democracia
mediante el empoderamiento y la corresponsabilidad de los ciudadanos en
el logro del bien común y el apoyo a las instituciones públicas, además de
incrementar la integración de la diversidad con el fin de que se cumplan
efectivamente los derechos y las libertades. Como se ha señalado, el papel
del Estado no es pasivo ni de simple oferente de oportunidades, sino que
ha de reforzar su papel de Estado habilitador (Elvidge, 2012, pp. 6 y 30)
o Estado garante (Pardo, 2015). Esto implica que debe activar a la sociedad
y tomar conciencia de la necesaria contribución al bien común por parte
de los ciudadanos y del tejido asociativo. Esto depende en buena parte del
impulso que se les dé por parte de los Gobiernos y de los recursos que
estos pongan a su disposición (Adams y Hess, 2008, pp. 3-4).
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
65
1.3.3. Una Administración en riesgo
1.3.3.1. Una Administración ante problemas perversos
Al ampliar el Estado el espectro de sus intereses con el fin de poder
cumplir con las incesantes demandas y necesidades sociales aparece la nece-
sidad de controlar el nuevo entorno interiorizando la gestión del riesgo ante
una sociedad global e interconectada, de riesgo, como estamos comprobando
dramáticamente con la covid-19 (Piquemal, 2010, p. 1218; Beck, 1998, p.
25). En la actualidad, los riesgos más probables son, por este orden, el clima
extremo, el fracaso en la lucha contra el cambio climático, los daños huma-
nos al medioambiente, las enfermedades infecciosas, la pérdida de biodiver-
sidad, la concentración del poder digital y la inequidad digital. Por su parte,
los riesgos de mayor impacto son las enfermedades infecciosas, el fracaso
en la lucha contra el cambio climático, las armas de destrucción masiva, la
pérdida de biodiversidad, la crisis de los recursos naturales, el daño humano
al medioambiente y las crisis de los medios de subsistencia (World Economic
Forum, 2021a, p. 14).
Una característica común de esos problemas es que se encuadran en la
categoría de perversos, enfermos o mal estructurados, también considerados
complejos, dinámicos y diversos (Simon, 1974; Chisholm, 1987). Para tratar
de solucionarlos no bastan los enfoques ni los actores tradicionales y se
precisan alianzas estables e intercambio sostenible de recursos. Suponen un
reto para las diversas ciencias por la determinación de su definición, de las
relaciones causales, de los actores intervinientes y de las diversas percepcio-
nes e intereses en juego. Sin duda, es preciso incorporar el enfoque de los
datos y de las herramientas digitales para arrojar luz y nuevas soluciones a
los problemas, como hemos tenido ocasión de comprobar durante la actual
pandemia.
La Administración fue diseñada a partir del siglo xix para reducir la
complejidad social impulsada por la idea de la igualdad formal de todos
los ciudadanos, generar seguridad jurídica, reducir los costes de transacción
e integrar paulatinamente en las estructuras del poder los principales inte-
reses que iban surgiendo. Esta línea se quiebra y se recompone en diversas
ocasiones, llegando hasta la actualidad donde la complejidad y la diversidad
de los problemas e intereses en juego hacen que se cuestione el papel del
Estado como mediador e integrador social. Esto también ha sucedido en
otros momentos de la historia; aunque la complejidad actual en todos los
órdenes es muy elevada. En definitiva, la Administración está diseñada para
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
66
tratar de forma general con problemas dóciles o bien estructurados, lo que
lleva a la conclusión que es preciso un rediseño de las instituciones públi-
cas sobre la base de la apertura, la tecnología y las alianzas (Rittle y
Webber, 1973, p. 160; OCDE, 2019d). La finalidad es tener un conocimiento
más preciso de la realidad y poderse anticipar, y tratar, así, de gestionar,
en la medida de lo posible, los numerosos riesgos de la sociedad actual. A
la vez que esto le permite seguir intermediando con los ciudadanos en una
tarea de gran relevancia para ellos como es la reducción de la incertidum-
bre ante la complejidad del mundo y sus fenómenos, la interpretación de
la realidad y su reducción a términos comprensibles por la mayoría.
Los responsables de la Administración se ajustan al modelo inicial insti-
tucional y han venido construyendo organizaciones con unos fines que se
presumían estáticos y en las que los cambios se producían de forma lenta y
predecible. De ahí que los modelos de reforma que se proponían realmente
solo modernizaban las organizaciones sin alterar sus fundamentos principales.
Esta situación ha cambiado profundamente y el éxito de la Administración,
y quién sabe si la supervivencia de algunas de sus funciones, se basará en
reimaginarlo todo (Accenture, 2021).
Los riesgos ponen a prueba la capacidad de los actores públicos, privados
y sociales para abordarlos. Desde el punto de vista público, las tareas de los
sistemas de gestión de riesgos son prever, preparar y ponerse al frente de la
ejecución operacional de las emergencias. Para ello es necesario fortalecer
los sistemas de planificación que desarrollen la capacidad de convertirse en
generadores de análisis y diseño de modelos estratégicos de anticipación y
respuesta proactiva a las crisis; formular planes sectoriales; y contar con la
capacidad de adecuar con agilidad los instrumentos de planificación a medio
y largo plazo para afrontar los escenarios de crisis que vayan surgiendo
(Enríquez y Sáenz, 2021).
El riesgo adquiere otra dimensión a partir del gran crecimiento de las TIC.
Estas permiten modificar las relaciones entre las personas, reducir las distan-
cias y el tiempo de comunicación, introducir nuevas fórmulas de comunica-
ción y acortar la recepción de información, bienes y servicios, sean públicos
o privados. El resultado es la intensificación de las relaciones entre distintos
ámbitos públicos, sociales y económicos. Estos cambios en las conductas, el
gran dinamismo social y económico y la rapidez de las relaciones de los
individuos y organizaciones requieren herramientas digitales más complejas
y eficaces para atender a las incesantes y rápidas demandas generadas por
los cambios. Ante esta situación, han aparecido diversas brechas de seguridad
susceptibles de ser atacadas por los más diversos intereses políticos, electo-
rales o comerciales. La rápida extensión del teletrabajo durante la pandemia
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
67
ha incrementado notablemente este riesgo (Fundación Telefónica, 2021, p.
21). De esta manera, la ciberseguridad es un elemento clave para reducir los
riesgos, garantizar los flujos de información y seguir manteniendo la confianza
en la tecnología.
1.3.3.2. Los riesgos derivados de la teoría administrativa
Antes se ha señalado que la Administración se adentra en un umbral de
riesgo sistémico cuando no encuentra otra forma de actuar que la que ha
venido realizando hasta ese momento. También incurre en riesgo cuando las
organizaciones atienden de manera natural más a los riesgos organizativos
que a los sistémicos y globales. Esto hace que aborden los cambios que se
producen en el entorno en clave interna, buscando soluciones de gestión que
les dieron resultado en el pasado. Durante la pandemia estamos comprobando
que este enfoque ha sido bastante común.
Unas organizaciones, como las públicas, diseñadas para asumir paulati-
namente el cambio del entorno, tienen dificultades para identificar y valo-
rar los nuevos riesgos que amenazan a la humanidad y a cada organización
en concreto. Ya no es posible tampoco tratar los riesgos de manera indivi-
dual al transcender sus consecuencias los límites de cada institución (Beck,
2011, p. 16 y 19); esto debería propiciar las alianzas, precisamente para
reducir los riesgos.
La focalización en los riesgos organizativos también se encuentra justifi-
cada en algunas de las corrientes teóricas que han dominado en las últimas
décadas en el ámbito público. Las primeras conceptualizaciones sobre la
crisis de la democracia en los años 70 del pasado siglo achacaron su origen
al funcionamiento de los Gobiernos y no a los Estados o al mercado. En
lógica correspondencia, se puso énfasis en la mejora de sus decisiones, nor-
mas y acciones, en los actores y en su rendimiento, en definitiva, en la mejora
de su capacidad gubernamental y en lo que se denominó gobernabilidad.
Todo ello se concretó en políticas de ajuste y en equiparar la Administración
con la ineficiencia, lo que dio lugar a corrientes como el neoinstitucionalismo
y la NGP. Los enfoques digitales sobre el Gobierno también buscan el efi-
cientismo manteniendo una idea tecnocrática de la dirección pública. A ellos
hay que añadir el enfoque de políticas públicas, que soslaya una reflexión
adecuada sobre los medios de la Administración. Estos enfoques sustraen, en
diversa medida, la naturaleza política y social a la Administración y su rela-
ción con el cumplimiento de los fines de la sociedad, incurriendo en riesgos
para la democracia y el Gobierno democrático (Aguilar, 2019, pp. 14 y ss.).
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
68
Otro riesgo derivado de los enfoques teóricos de la gestión pública pro-
viene de abandonar o relegar las bondades de una Administración burocrática
como la actuación basada en la legalidad, la profesionalización de los servi-
dores públicos o la orientación al interés general para dejarse seducir por
algunos de los objetivos del gerencialismo o la nueva gobernanza pública.
Hay que reconocer que puede ser más atractivo erigir laboratorios de inno-
vación, implantar círculos de calidad, dibujar redes de políticas, hacer emer-
ger islas de excelencia, crear comunidades de aprendizaje o diseñar organi-
zaciones bajo el principio de principal agente que consolidar un sistema
institucional que establezca sólidos procedimientos, garantías y responsabili-
dades, que implante un sistema de selección, carrera y evaluación de los
empleados públicos de las políticas públicas o que logre altas capacidades
de gestión. No parece, como se constata en la práctica, que los primeros
objetivos puedan lograrse sin alcanzar con un mínimo de eficacia los segun-
dos.
Cuando la Administración adopta determinados enfoques económicos,
políticos o intergubernamentales del pasado para afrontar algunos problemas
actuales se adentra en el umbral de riesgo sistémico que conduce a la pérdida
de legitimidad y de confianza de los ciudadanos. A diferencia de lo que podía
ocurrir no hace muchos años, existe la posibilidad de que su cartera de ser-
vicios pueda ser ofrecida por entidades privadas, bien mediante la contratación
por la Administración, bien ofreciendo alternativas, al menos para una parte
de la población. Además, estas entidades pueden asumir funciones de inter-
mediación en diversos ámbitos que han podido corresponder en el pasado a
las organizaciones públicas o que podrían ser de su interés actualmente. La
pérdida de legitimidad de la Administración facilitaría, en definitiva, que
algunos servicios públicos fueran prestados por la iniciativa privada al exis-
tir menos resistencias de la sociedad. No obstante, si no se introdujeran
medidas correctoras, es muy probable que el efecto fuera la polarización
social y el ahondamiento en la desafección ciudadana de sus instituciones
públicas.
Los responsables públicos muchas veces no son conscientes de este claro
riesgo institucional en que incurren las organizaciones públicas. Sí llegan a
percibir el distanciamiento que existe entre lo que muchas veces hacen y la
percepción negativa de los ciudadanos respecto de la Administración pública
como institución. La explicación que suelen darse, ratificada por una parte
de la academia, es que perdura un estereotipo social negativo que es difícil
de superar. Se suelen conformar con la valoración positiva de cada servicio
por sus usuarios, cuando se produce, y con justificarse en la demanda sin
límites de calidad de los ciudadanos, que se ve incrementada conforme la
sociedad alcanza un mayor nivel educativo. Realmente se están mezclando
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
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dos realidades, el nivel operativo, donde actúan la eficacia y la eficiencia, y
el nivel emocional, donde se encuentra la valoración de las instituciones y
sus integrantes y actúan intangibles como la confianza, la credibilidad o la
legitimidad. Cuando se persiste en esta confusión, las posibilidades de que
las organizaciones incurran en riesgo sistémico son altas.
El riesgo se potencia también cuando la actuación pública se orienta a
la eficiencia y a la eficacia y no a la efectividad. Esta se dirige a la crea-
ción conjunta de una sociedad mejor (legitimidad, mejora de la democracia,
aprendizaje individual; funcionamiento social; evolución de la especie); la
identificación de los problemas y retos relevantes; la búsqueda de una
continua formación de los ciudadanos y, en general, de la sociedad. La
construcción de una sociedad futura mejor requiere una posición activa de
los poderes públicos (Moreno, 2010; Moreno-Jiménez y Polasek, 2003). En
resumen, se puede ser eficiente e incluso eficaz y tratar de plasmar un
modelo ajeno a la realidad y a las necesidades ciudadanas.
El elemento referencial y validador del sistema político-administrativo
es el ciudadano. Cuando solo se le pide, por ejemplo, su opinión sobre el
funcionamiento de los servicios públicos, esto es, sobre el resultado de
decisiones ya adoptadas, se le está hurtando su naturaleza política al con-
siderársele un simple usuario, cliente o administrado. Por tanto, no basta
con proclamar su centralidad si se mantiene operativamente el escenario,
las relaciones, la información y la comunicación, las actuaciones y el estilo
en los que la Administración se relaciona habitualmente con el ciudadano.
El planteamiento que se maneja supera otro enfoque clásico que refuerza
el estereotipo negativo señalado, como es que los problemas de la mala
aceptación de la acción política por los ciudadanos provengan de una mala
estrategia de comunicación. Esta puede ser útil para transmitir mejor el
mensaje; pero no siempre lo es para paliar las deficientes realizaciones ni
para modificar los referentes de validación ciudadana.
Lo señalado hasta ahora evidencia la naturaleza subjetiva del riesgo y
la necesidad de abordar la validación institucional de la Administración
pública desde el nivel emocional de los ciudadanos, una vez logrado el
necesario logro de la eficacia. Si se actúa solo en esta o en la eficiencia,
atendiendo al riesgo operativo, solo se logrará mejorar algo la valoración
global que el ciudadano tenga de la institución. Es preciso gestionar también
los intangibles del nivel emocional, que es donde se construye el contenido
y los límites del riesgo y donde se pueden lograr una buena parte de la
validación y la legitimidad institucional. En este sentido, el análisis de los
estados de ánimo de la ciudadanía a través de la detección de opiniones o
el sentiment analysis en las redes sociales puede ser una ayuda (Sobkowicz
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
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et al., 2012). Perseverar en el ángulo muerto de visión que impide distinguir
estos dos niveles de actuación puede acabar en una quiebra sistémica.
1.3.3.3. El ángulo muerto de visión
El ángulo muerto de visión se ve reforzado por las características especí-
ficas de las instituciones públicas. Estas se regulan por la Constitución y las
leyes que exigen a veces mayorías reforzadas para su alteración. Este hecho
lleva a los responsables públicos a no considerar el riesgo proveniente del
funcionamiento del sistema político y de su regulación ya que queda habi-
tualmente fuera de su alcance. Se actúa, por tanto, como si los mecanismos
institucionales y formales de garantía de los derechos y libertades de los
ciudadanos fuesen suficientes para lograr un funcionamiento adecuado de la
democracia y del sistema político en su conjunto y, con ello, conseguir la
adhesión de los ciudadanos a sus instituciones públicas.
Esta posición de los responsables públicos conduce a que consideren que
su única capacidad de intervención en la validación ciudadana sea la mejora
del funcionamiento de los servicios o, lo que es lo mismo, entiendan que
solo pueden actuar respecto al riesgo específico u operativo. Esto les hace
agravar el ángulo de visión ya que, aunque su capacidad de modificar el
sistema político pueda ser escasa, sí pueden buscar la efectividad y modificar
ntangibles como el estilo relacional con los ciudadanos y los referentes de
actuación de las políticas públicas que afectamente plenamente al riesgo
sistémico. Finalmente, los responsables públicos no ven ganancia en asumir
más riesgos, en este caso los sistémicos, salvo que la distancia entre la ren-
tabilidad esperada y su nivel de aspiración se vaya incrementando (Núñez y
Cano, 2002); sin embargo, las limitaciones y dificultades señaladas en el
nivel sistémico suelen disuadirles.
Una vez que se asume que la Administración solo puede actuar en el nivel
operativo, sus iniciativas de reforma (desde hace décadas: simplicidad y
rapidez en los trámites administrativos; amabilidad del empleado público;
motivación y preparación del empleado público; e información válida y
accesible) serán normalmente de escaso vuelo y no podrán incidir de una
forma relevante en el nivel de validación ciudadana de las instituciones
públicas. Además, la experiencia muestra que las reformas, al faltarle un
propósito definido de carácter transformador de la cultura, no son integrales,
integradoras ni permanentes y sí muchas veces voluntaristas. Al no ser cons-
cientes de la necesidad de intervenir en los dos niveles señalados, los res-
ponsables públicos constatarán que las posibles mejoras en el rendimiento de
los servicios y el esfuerzo realizado para lograrlo no se traducen en un
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN RIESGO
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significativo incremento de la validación ciudadana, por lo que sentirán una
elevada frustración y un desapego de la gestión pública y de su reforma.
Hacia el interior de la organización, lo que ofrecen los órganos impulso-
res de la reforma al resto de los departamentos es el cumplimiento de los
objetivos propios de esos órganos y no del conjunto de la organización, lo
que también explica el escaso recorrido de los procesos de reforma adminis-
trativa. Esto es debido a que actúa el ángulo muerto de visión en esos órga-
nos impulsores. Este les impide ver las necesidades reales de cada departa-
mento y la estrategia que deben seguir para que perciban ganancia propia
con las reformas que les plantean.
Incluso aun tratando de resolver los problemas causantes del riesgo