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Actores políticos, elecciones y sistemas de partidos. Una aproximación comparada desde la política subnacional en América Latina

Authors:

Abstract

Los análisis de política subnacional en América Latina llegaron para quedarse y el presente libro consolida esta área de investigación mostrando su versatilidad y aplicabilidad. Los trabajos compilados en este libro reflejan una agenda de investigación muy promisoria y se enmarcan claramente en los avances anteriormente descritos. Es claro lo que ganamos al ampliar nuestro foco de estudio, repensar nuestras teorías y afinar nuestros métodos para aprehender los fenómenos que se dan a escala subnacional. En este caso particular, el presente volumen compila capítulos de diversas metodologías en casos muy diferentes. Asimismo, generan conocimiento sobre las raíces territoriales de la institucionalización de los sistemas de partidos, la centralización de poder político ante los procesos de descentralización, la democracia directa y la revocatoria de mandatos, las desigualdades de género en los federalismos latinoamericanos, las carreras políticas de los ejecutivos subnacionales, los efectos de su reelección, y las prácticas territoriales cotidianas en la política local. Julieta Suárez-Cao
23
Actores políticos,
elecciones y
sistemas de partidos
Una aproximación comparada
desde la política subnacional
en América Latina
Editores
Carlos Varetto
Juan Pablo Milanese
Actores políticos, elecciones y sistemas de partidos
Los análisis de política subnacional en América Latina
llegaron para quedarse y el presente libro consolida
esta área de investigación mostrando su versatilidad y
aplicabilidad. Los trabajos compilados en este libro reflejan
una agenda de investigación muy promisoria y se enmarcan
claramente en los avances anteriormente descritos. Es
claro lo que ganamos al ampliar nuestro foco de estudio,
repensar nuestras teorías y afinar nuestros métodos
para aprehender los fenómenos que se dan a escala
subnacional. En este caso particular, el presente volumen
compila capítulos de diversas metodologías en casos muy
diferentes. Asimismo, generan conocimiento sobre las
raíces territoriales de la institucionalización de los sistemas
de partidos, la centralización de poder político ante los
procesos de descentralización, la democracia directa y la
revocatoria de mandatos, las desigualdades de género en
los federalismos latinoamericanos, las carreras políticas de
los ejecutivos subnacionales, los efectos de su reelección, y
las prácticas territoriales cotidianas en la política local.
Julieta Suárez-Cao
Pontificia Universidad Católica de Chile
23
9 786287 538863
ISBN: 978-628-7538-86-3
23
Actores políticos,
elecciones y
sistemas de partidos
Una publicación de la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
23 septiembre, 2022
Editores
Carlos Varetto y
Juan Pablo Milanese
Una aproximación comparada
desde la política subnacional
en América Latina
© Universidad Icesi
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
Primera edición / Septiembre de 2022
Colección «El sur es cielo roto»
Rector: Estaban Piedrahita Uribe
Secretaria General: María Cristina Navia Klemperer
Director Académico: José Hernando Bahamón Lozano
Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales: Jerónimo Botero Marino
Coordinador Editorial: Adolfo A. Abadía
Comité Editorial
Roberto Gargarella [Ph.D.] / Universidad Torcuato Di Tella, Argentina.
Victor Lazarevich Jeifets [Ph.D.] / Universidad Estatal de San Petersburgo, Rusia.
Antonio Cardarello [Ph.D.] / Universidad de la República, Uruguay.
Javier Zúñiga [Ph.D.] / Universidad del Valle, Colombia.
Juan Pablo Milanese [Ph.D.] / Universidad Icesi, Colombia.
Diseño de colección: Natalia Ayala Pacini
Diseño de portada y diagramación: Ladelasvioletas - Johanna Trochez B.
Revisor de Estilo: Karime Rios Piedrahita
Actores políticos, elecciones y sistemas de partidos. Una aproximación comparada desde la política
subnacional en América Latina
© Carlos Varetto y Juan Pablo Milanese (editores académicos) y varios autores.
Cali. Universidad Icesi, 2022.
pp. 206; 17x23 cm.
Incluye referencias bibliográficas.
ISBN: 978-628-7538-86-3 (PDF)
DOI: https://doi.org/10.18046/EUI/escr.23.2022
Palabras Clave: 1. Actores políticos | 2. Estudios electorales | 3. Sistemas de partidos |
4. Política subnacional | 5. América Latina
Clasificación Dewey 306.2-ddc 21
Editorial Universidad Icesi
Calle 18 No. 122-135 (Pance), Cali – Colombia
Teléfono: +57 (2) 555 2334 | E-mail: editorial@icesi.edu.co
https://www.icesi.edu.co/editorial
Publicado en Colombia – Published in Colombia
La publicación de este libro se aprobó luego de superar un proceso de evaluación doble ciego por pares expertos.
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fuente institucional.
03
Índice
05 Prólogo
09 Introducción
15 Congruencia e institucionalización del sistema
de partidos en Brasil y Colombia. Análisis de las
dinámicas electorales internivel
Juan Pablo Milanese, Juan Albarracín y Adolfo A. Abadía
45 La centralización del poder político como
contracara del proceso de descentralización
en Uruguay
José Raúl Rodríguez
73 Historia de una frustración: las elecciones de
revocatoria del mandato en América Latina
Yanina Welp
93 Desigualdade de Gênero e Política Local: uma
comparação entre Argentina, Brasil e México
Denise Paiva, Vinícius Alves y Ana Carolina Moraes
119 De la provincia a la nación: análisis comparado de
la trayectoria política de exgobernadores
José Incio
135 Casi iguales y un poco distintas. La elección
de gobernadores en Argentina (2019) y de
Intendentes en Uruguay (2020)
Antonio Cardarello y Sergio Valenzuela
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
04
169 “Somos como el menjunje de la abuela”: estado,
amistad, y redes de solución de problemas en la
comuna de el bosque, Chile
Gustavo Alejandro Valenzuela Merino
197 Sobre los autores
201 Índice temático
05
Los análisis de política subnacional en América Latina llegaron para quedarse y
el presente libro consolida esta área de investigación mostrando su versatilidad
y aplicabilidad. Por suerte, parecen haber quedado atrás los años en los que
nos lamentábamos por la persistencia del sesgo nacional en la ciencia política
y debíamos justicar nuestro interés ante quienes insistían que el poder y la
política solo se entendían a partir de fenómenos nacionales.
Conocer los microfundamentos de los patrones de distribución del poder, la
organización, la competencia, y las prácticas políticas implica relevar y analizar
la localización de los eventos de interés. Y esto es necesario por más que sea
que optemos por enfoques teóricos basados en la estructura o en la agencia,
en análisis históricos de larga duración o en momentos acotados en el tiempo,
que favorezcamos inferencias causales o descriptivas, o que evaluemos nuestras
hipótesis a través de metodologías cuantitativas, cualitativas o mixtas.
Sin embargo, no siempre han sido éstas las razones fundantes de la relevancia
de lo subnacional y es posible distinguir transformaciones progresivas en el
campo de análisis. En este sentido, existen dos dimensiones donde podemos
identicar avances en lo relativo a los estudios de política subnacional. La
primera dimensión es metodológica y se ha enriquecido a partir de la revalo-
rización de los métodos cualitativos y la renovación de los métodos múltiples
o mixtos. La segunda dimensión es teórica y tiene un impacto directo sobre el
recorte analítico potencial de los estudios subnacionales.
Los avances en la dimensión metodológica son claros y se dan de ma-
nera simultánea con los nuevos enfoques sobre métodos que ponen en
cuestionamiento a las concepciones tradicionales sobre las herramientas
que se consideran adecuadas para la Ciencia Política. Así, a nes del siglo
pasado se valoraba la capacidad de los estudios con foco en lo local para
aumentar el número de observaciones y facilitar el uso de inferencias pro-
babilísticas. Esta visión replicaba la perspectiva clásica de la metodología
en ciencia política que resaltaba el problema de origen de “pocos casos,
Prólogo
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
06
muchas variables”. Según esta visión, acá radicaba la dicultad de emplear
el método estadístico y nos dejaba solamente la opción de usar el método
comparado, a pesar de que su poder de control era considerado menor. Esta
jerarquía entre los métodos, hoy severamente cuestionada desde los estudios
contemporáneos sobre las culturas cuantitativas y cualitativas, llevó a los
primeros proponentes del método subnacional a resaltar sus ventajas para
aumentar el número de casos.
Sin desconocer la oportunidad que abre el análisis subnacional para la
obtención de datos y la evaluación de tendencias y patrones estadísticos
regulares, es posible argumentar que existe una anidad electiva de los
estudios subnacionales y las metodologías de inmersión y epistemologías
interpretativistas. El análisis de la política en el territorio encuentra el
ámbito ideal para capturar sentidos y signicados compartidos con el n
de comprender cómo se viven los fenómenos políticos y sociales en la vida
cotidiana de las personas. Abre también la posibilidad de estudiar los in-
tersticios del poder, las zonas grises de fenómenos informales o al margen
de la ley que son difíciles de abordar con otras metodologías. El análisis de
la política en el territorio tiene, por estas razones, un potencial importante
para los métodos mixtos y abre la oportunidad para generar evidencia válida
y cercana a la fuente.
En lo relativo a la dimensión teórica, hoy en día se reconoce que el estudio
de la política subnacional es relevante más allá de la organización consti-
tucional del poder de los países. Las constituciones estructuran el número
de relaciones intergubernamentales verticales y horizontales, determinan
si estamos frente a una conguración federal o unitaria. Sin embargo, la
dinámica real del poder depende de las prerrogativas de políticas públicas
que establecen la autoridad subnacional frente a la administración nacional
y a las prácticas informales que amplican, complementan o erosionan los
incentivos de las instituciones formales.
Si los primeros trabajos sobre política subnacional se enfocaban en países
federales y se preguntaban sobre la validez de extender el ámbito de aplicación
a casos unitarios, la literatura más reciente −y este libro se suma de manera
contundente a esta corriente− deja por zanjada esta cuestión reconociendo que
la política local y la regional son relevantes aún en sistemas formalmente cen-
tralizados. Esto se condice con la tendencia mundial creciente hacia el aumento
pró lo go
07
de la autoridad regional. Este incremento es principalmente un producto de
la política de descentralización y devolución que ha profundizado el autogo-
bierno de las entidades subnacionales, y no tanto de reformas que modican
las estructuras constitucionales.
Los trabajos compilados en este libro reejan una agenda de investigación
muy promisoria y se enmarcan claramente en los avances anteriormente des-
critos. Es claro lo que ganamos al ampliar nuestro foco de estudio, repensar
nuestras teorías y anar nuestros métodos para aprehender los fenómenos
que se dan a escala subnacional. En este caso particular, el presente volumen
compila capítulos de diversas metodologías en casos muy diferentes. Asimismo,
generan conocimiento sobre las raíces territoriales de la institucionalización de
los sistemas de partidos, la centralización de poder político ante los procesos
de descentralización, la democracia directa y la revocatoria de mandatos, las
desigualdades de género en los federalismos latinoamericanos, las carreras polí-
ticas de los ejecutivos subnacionales, los efectos de su reelección, y las prácticas
territoriales cotidianas en la política local.
Por último, pero no menos importante, los siguientes capítulos analizan
América Latina desde la visión de investigadores e investigadoras latinoame-
ricanas en distintas etapas de sus carreras. El conocimiento situado sobre los
fenómenos de la región es imprescindible para capturar de manera válida y
responsable las dinámicas políticas bajo estudio. Las avenidas futuras de in-
vestigación son múltiples y variadas, este libro contribuye a mejorar nuestro
entendimiento sobre fenómenos políticos subnacionales. Como todo buen
libro responde y abre nuevos interrogantes que enriquecen el campo de la
política subnacional en América Latina.
Julieta Suárez-Cao
Ponticia Universidad Católica de Chile
Santiago de Chile, 19 de agosto 2022
09
Introducción
Este libro, como todo producto académico es una obra colectiva. No solo por el
aporte de diversas/os autores sino principalmente porque es el resultado de una
colaboración entre redes de investigación: entre el Grupo de Investigación de
Partidos y Sistemas de Partidos en América Latina (GIPSAL) y el Grupo sobre
Política y Gobiernos Subnacionales de América Latina de ALACIP (GOPSAL).
Ambos pertenecientes a la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política
(ALACIP). Desde el desarrollo de la idea hasta este producto nal participaron
muchas personas integrantes de los grupos, entre ellas queremos destacar a Mar-
garita Battle, Julieta Suarez-Cao y Facundo Cruz. También fue posible gracias
a la apertura y disposición de Adolfo A. Abadía y la Editorial Universidad Icesi
(Cali, Colombia). También nuestro reconocimiento a los autores y las autoras por
la paciencia que a las demoras más o menos habituales de un proceso editorial
sumamos las dicultades ocasionadas por la pandemia de Covid-19.
Este producto, se constituyó mediante una convocatoria abierta a la/os co-
legas miembros de los grupos de investigación, teniendo como requisito que
los escritos debían versar sobre temas anes a la temática partidos y elecciones
en América Latina concentrados en el nivel subnacional. Adicionalmente se
privilegió que los textos realizaran un aporte al campo, mediante la comparación
de uno o más casos subnacionales entre al menos dos países, buscando producir
una innovación con un tipo de comparación, hasta hoy, escasamente realizada.
Como resultado de esa convocatoria este libro ha generado un producto con
una multiplicidad de miradas y temáticas que estamos convencidos que ha sido
muy provechoso. No se trata de un libro que verse sobre una temática especíca;
de hecho, los capítulos abordan un amplio número de campos tales como los
sistemas partidarios, las revocatorias de mandatos, la desigualdad de género
en la política, las trayectorias políticas, la reelección y las redes de solución de
problemas y el clientelismo. Tampoco asume una perspectiva o metodología en
particular: algunos capítulos se centran en trabajos estadísticos, otros en QCA o
trabajo etnográco, mostrando la diversidad de metodologías que caracterizan
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
10
a la ciencia política contemporánea. Ya sea tomando un caso en perspectiva
comparada o comparando explícitamente dos o más casos subnacionales de
diferentes países se incluyen estudios acerca de Argentina, Brasil, Colombia,
Chile, México, Uruguay e incluso a América Latina como conjunto. No obs-
tante, esta diversidad si ha quedado atravesada por algunos puntos en común:
la mirada subnacional, el énfasis en los partidos y la perspectiva comparada.
Mediante esta iniciativa, esperamos aportar a dos cuerpos bibliográcos que
ya traen mucho diálogo pero que aún pueden continuar avanzando: los partidos
políticos y la política subnacional. En un artículo reciente, Alenda y Varetto (2020)
señalaban que la literatura sobre partidos políticos en América Latina constituida
en gran medida sobre la noción de institucionalización y la línea de trabajos que le
dieron forma (Mainwaring y Scully, 1995; Mainwaring y Torcal, 2005; Torcal 2015,
etc) se había robustecido, pero también había quedado atrapada en lecturas que se
centran en diagnosticar la crisis y pensar sus remedios prestando menos atención
a los procesos de transformación y las nuevas dinámicas emergentes. Allí mismo
se apuntaba que los estudios sobre política multinivel y el abandono del sesgo na-
cionalista tal como sostenían Suarez-Cao et al 2017) y rearma Julieta Suárez-Cao
en el prólogo a este libro eran perspectivas propicias para avanzar en estas lecturas
del cambio más desprejuiciadas. Es posible encontrar una importante proliferación
de estudios de investigación con aportes empíricos y teóricos de relevancia en esta
línea (Escolar, 2011; Freidenberg y Suarez Cao, 2014; Borges et al 2017, Cyr, 2017;
etc.). Entendemos que esta obra aporta en esa dirección y a lo largo de los capítulos
del libro se encuentran diversos aportes en ese sentido. Así, por ejemplo, Milanese,
Albarracín y Abadía dan cuenta de cómo la dinámica multinivel y en particular la
congruencia partidaria afecta el grado de institucionalización del sistema partida-
rio en el nivel nacional o Welp ofrece un valioso análisis en el que muestra cómo
instituciones como la revocatoria se inscriben en las dinámicas locales, afectando
tanto la institucionalidad del sistema político como la gobernabilidad.
El libro se estructura en siete capítulos. En el primero, Juan Pablo Milanese,
Juan Albarracín y Adolfo A. Abadía analizan de manera comparada los sistemas
partidarios en Brasil y Colombia. Se trata, como señalan los autores, de dos países
con muchas diferencias institucionales con excepción de la descentralización elec-
toral. Desde allí se pueden apreciar trayectorias diferentes enfocadas en momentos
caracterizados por un relativamente alto nivel de institucionalización y estabilidad.
Sin embargo, el trabajo demostrará que detrás de esa trayectoria existe un proceso
introducción
11
de baja congruencia de los sistemas de partidos y los partidos que lo componen
que podría dar cuenta de un bajo enraizamiento de los mismos. En palabras de
los autores, “estos se caracterizan por una organización relativamente endeble que,
a su vez, se traduce en incapacidad a la hora de establecer relaciones ordenadas
entre los diferentes niveles territoriales (nacional, regional y local)”. Esto ocurre en
un marco donde una perspectiva más “nacional” parece indicar mayores niveles
de institucionalización. Para ello elaboran un indicador de congruencia mediante
estimación de mínimos cuadrados ordinarios (OLS) en base a las votaciones en
procesos electorales legislativos nacionales y locales. Además, de dar cuenta de la baja
congruencia de ambos sistemas partidarios, la comparación le permite dar cuenta
de la importancia del calendario electoral como variable institucional interviniente.
En el capítulo 2, José Rodríguez analiza el proceso de descentralización en
Uruguay, un sistema político típicamente unitario y centralizado desde el punto
de vista de la estructura organizativa del Estado. Además, señala el autor, que
Uruguay es un caso de municipalización tardía en América Latina, por lo que
a diferencia del resto de los países que avanzaron en ese sentido en el marco
de las reformas estatales neo-liberales en Uruguay el proceso se da en el marco
de procesos de reforma de orientación neo-desarrollista (o neo-keynesianas).
El capítulo analiza las elecciones locales en base a dos variables: la fragmen-
tación partidaria en el concejo municipal y la congruencia/incongruencia en
la etiqueta partidaria entre el alcalde y el intendente departamental con el n
de determinar el grado de concentración del poder político. Como resultado
observa que el proceso de descentralización político fue acompañado de una
tendencia mayoritaria hacia la concentración del político municipal, lo cual
estaría facilitado por algunas de las características del diseño institucional tales
como el sistema electoral simultaneidad entre nivel municipal y departamental
y la imposibilidad del voto cruzado entre niveles y los atributos instituciona-
les del tercer nivel de gobierno subordinado desde el punto de vista scal y
funcional. En ese marco, el capítulo ensaya una exploración de la experiencia
chilena para determinar algunas alternativas del diseño institucional que podrían
generar una mayor dispersión del poder político municipal.
En el tercer capítulo Yanina Welp analiza de forma exploratoria las eleccio-
nes de revocatoria de mandato en América Latina y se plantea concretamente
explicar por qué (no) se activa la revocatoria y por qué hay tan pocos procesos
electorales derivados de los intentos de promoverla. Para ello la autora revisa el
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
12
proceso de difusión institucional de la revocatoria en América Latina y ejercicios
de revocatoria en el nivel subnacional. La principal razón para que los procesos
revocatorios no culminen en elecciones son las trabas institucionales que pueden
derivar de elevados requisitos, inconsistencias en la regulación o trabas generadas
ad hoc para evitar procesos de revocatoria. Como señalamos más arriba, la autora
sostiene que “la revocatoria en denitiva se ha inscrito en las dinámicas locales
y las refuerza deteriorando tanto la institucionalidad como la gobernabilidad”.
En el capítulo 4, Denise Paiva, Vinícius Alves y Ana Moraes abordan la des-
igualdad de género en el nivel local de gobierno. Para ello comparan tres fede-
ralismos latinoamericanos: Argentina, Brasil y México. El punto de partida es la
constatación de que las experiencias positivas −aunque diferentes en cada uno de
los casos trabajados− en términos de inclusión de mujeres en niveles legislativos no
ha tenido correlato en puesto electivos en el nivel local. Con este n, mediante un
abordaje de análisis comparado cualitativo (QCA) que toma como dimensiones
el porcentaje de mujeres en la Cámara Baja, la presencia de mujeres en educación
superior, el porcentaje de mujeres en trabajos asalariados, la tasa de embarazo en
la adolescencia y la ideología del partido en el gobierno. Los resultados muestran
que las condiciones socioeconómicas a las que están sujetas las mujeres, en cada
país dialoga con la baja presencia femenina en el ejecutivo municipal. Además,
destacan que los gobiernos presidenciales de centro izquierda actúan como una
importante condición de la presencia de la mujer en la política local.
En el capítulo 5, José Incio analiza la trayectoria política de los exgobernadores
en América Latina. El autor se propone describir los patrones en la trayectoria
de los políticos que cuentan con un cargo subnacional en América Latina y de-
terminar si existen condiciones favorables para el paso de un nivel de gobierno
a otro. Con este n el autor trabaja con dos bases de datos: una primera con el
registro de la trayectoria política de exgobernadores de México, Argentina, Brasil,
Colombia y Perú, una segunda con la trayectoria de los candidatos y candidatas
en elecciones presidenciales en América Latina. Del análisis de la información el
autor concluye que en países federales los exgobernadores tienen mayores chances
de mantenerse en la esfera pública, sus probabilidades de reelegirse o salir electos
en cargos públicos son mayores o incluso de “saltar” al ámbito nacional.
En el capítulo 6, Antonio Cardarello y Sergio Valenzuela se proponen observar
el desempeño de la reelección inmediata de los ejecutivos del segundo nivel de
gobierno -gobernaciones y departamentos- de Argentina y Uruguay. Para ellos los
introducción
13
autores se centran en el último ciclo electoral, aunque con una mirada amplia que
abarca desde el retorno a la democracia en ambos países. Del análisis de las elec-
ciones los autores indican que mas allá de las importantes divergencias en términos
institucionales y de sistema partidario en ambos existen condiciones favorables para
el incumbente y en especial para quienes buscan la reelección inmediata. Aunque
estas tendencias son más acentuadas en el caso argentino. También observan indicios
de la inuencia del calendario electoral sobre el fenómeno y cómo los cambios en
el nivel nacional pueden afectar las dinámicas subnacionales. Finalmente, marcan
la escasa presencia de mujeres en cargos electivos de nivel subnacional.
Finalmente, en el capítulo 7, Gustavo Valenzuela aborda la problemática rela-
tiva a lo que habitualmente se denomina clientelismo en la comuna “El Bosque”
de Chile. Resulta interesante que, como sostiene el autor, que la imagen de un
sistema partidario señalado como centralmente programático como el chileno esté
acompañado de otro tipo de prácticas más particularistas al nivel local. A partir del
estudio etnográco que desarrolla el capítulo sostiene que las perspectivas teóricas
tradicionales para abordar la cuestión del clientelismo −mayormente centradas
en relaciones diádicas entre un patrón y un cliente− resultan insucientes para
explicar toda la complejidad de formas y signicados que dichas prácticas toman
en la vida cotidiana. Por tal motivo sostiene el autor que es necesario reconocer
aquellos signicados que producen maneras especícas de ser y hacer en política
en ciertos contextos determinados.
A modo de síntesis, la compilación muestra un original y rico trabajo de
comparación sub-nacional/cross-nacional en el que aborda múltiples dimensiones
asociadas a dinámicas electorales. Dentro de este marco esperamos que con-
tribuya a jalonar más trabajos caracterizados por la realización de este tipo de
comparaciones, que coadyuven al desarrollo de análisis de carácter subnacional
menos parroquiales y más desde el punto de vista de los temas de estudio y de
las metodologías empleadas.
Carlos Varetto
Universidad Nacional de Córdoba, Argentina
Juan Pablo Milanese
Universidad Icesi, Colombia
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
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Referencias
Alenda, S., Varetto, C (2020). Ni crisis ni panaceas. Dinámicas y transformaciones de
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equilibrio inestable. Santa Fe: Universidad Nacional del Litoral.
Congruencia e
institucionalización
del sistema de partidos
en Brasil y Colombia.
Análisis de las dinámicas
electorales internivel
01
Juan Pablo Milanese
Universidad Icesi | jmilanese@icesi.edu.co
Juan Albarracín
Universidad de Illinois | jgalba@uic.edu
Adolfo A. Abadía
Universidad Icesi | aaabadia@icesi.edu.co
Juan Pablo Milanese, Juan Al-
barracín y Adolfo A. Abadía
16
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
La última década se caracterizó por una amplia proliferación de investigaciones
enfocadas en la dimensión subnacional de la política latinoamericana (Suárez-
Cao et al., 2017). El análisis de los sistemas de partidos no fue una excepción.
Trabajos enfocados en el estudio de su formato numérico y la cobertura terri-
torial1 de los partidos predominaron, ganando terreno también el tema de la
congruencia internivel del sistema partidarios.2
A pesar de no haber sido tenida en cuenta durante mucho tiempo como tal,
la congruencia constituye un factor esencial para explorar la institucionalización
de los sistemas de partido (Mainwaring et al., 2018). De hecho, mediante ella,
puede ser analizada la robustez de los apoyos alcanzada por los partidos en
distintos ámbitos (nacional-subnacional). Esto, a su vez, evidencia la presen-
cia o ausencia de vínculos consistentes entre este tipo de organizaciones y sus
votantes (Milanese & Albarracín, 2022a).
En línea con la anterior, la literatura sobre la congruencia de los sistemas
de partidos ha privilegiado la región de Centro y Sur América,3 enfocando su
atención a un caso-país particular (Suárez-Cao y Freidenberg, 2014). Aunque
la perspectiva comparada de esta aproximación a la institucionalización sigue
en una fase temprana de exploración, sí constituía una transición natural al
interior del campo de estudio de la política subnacional. En este sentido, bien
se complementarán con los trabajos de caso pues el nivel de profundización
de estos, enriquecería notablemente la comprensión de los niveles de institu-
cionalización de sistemas de partidos.
Desde este punto de vista, el presente trabajo se constituye como un “caso
piloto”, en el que se avanza en un ejercicio de comparación descriptivo de dos
casos como el de Brasil y Colombia. ¿Por qué estos dos países? En primer lugar,
porque siendo uno federal y otro unitario muestran variaciones importantes
con respecto a arreglos institucionales que podrían afectar los fenómenos es-
1. Desde esta perspectiva se destacan los estudios de la nacionalización del sistema de
partidos. (Véase Jones & Mainwaring, 2003). Para el caso de Colombia se puede consultar
Batlle y Puyana (2011).
2. Para el caso colombiano se pueden consultar los trabajos de Batlle (2014), Bedoya y Sán-
chez (2016), y Bedoya y Arenas (2015).
3. Consultar en Freidenberg y Suárez-Cao (2014) análisis de la congruencia para los casos de
Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Perú, Nicaragua, Uruguay y Venezuela.
17
jua n pa bl o mi la nes e, j uan albarracín y adolfo a. abadía
tudiados. Sin embargo, a pesar de esta diferencia, ambos se caracterizan por
un elemento en común como es un fuerte nivel de descentralización electoral.
Además, en los períodos estudiados, tanto el caso brasileño (2012-2014)
como colombiano (2018-2019) se caracterizan por alcanzar un punto de rela-
tiva convergencia, como consecuencia del desarrollo de trayectorias opuestas.
Mientras que, en el primero, como puntualizan Mainwaring, Power y Bizzarro
(2018), entre 1994 y 2014 puede apreciarse un proceso de relativa instituciona-
lización (que posiblemente haya alcanzado su punto máximo en las elecciones
analizadas en el presente trabajo) en el segundo puede apreciarse una estabili-
zación del nuevo sistema que emergió del proceso que Albarracín, Gamboa y
Mainwaring (2018) describieron como de desinstitucionalización sin colapso.
Partiendo de esta premisa, el trabajo muestra que, aun en momento de re-
lativa institucionalización, el nivel de congruencia del sistema −y de la mayor
parte de los partidos− es bajo. Cabe agregar, que no se indaga por qué sucede,4
aunque muestra indicios que pueden relacionar este fenómeno con el escaso
nivel de enraizamiento social que muestran este tipo de organizaciones. Me-
todológicamente hablando, en este estudio se replica parte de la estrategia de
medición desarrollada en Milanese (2020) y Milanese y Albarracín (2022b), en
las que se realizan una serie de estimaciones de mínimos cuadrados ordinarios
en las que el coeciente β se emplea como medida de congruencia de cada
partido como del sistema.
Este capítulo se ha estructurado en cinco secciones además de este apartado
introductorio a la temática de la competencia electoral internivel en Colombia
y Brasil, y el listado de referencias al nal del mismo. En el primero se desarrolla
un balance sobre los estudios en torno a la institucionalización de partidos,
profundizando en la idea de congruencia como indicador de enraizamiento
de los partidos en la sociedad en el segundo apartado. En la siguiente sección
se desarrolla la estrategia metodológica de medición de congruencia sistémica
y para las organizaciones políticas en competencia por una curul a las corpo-
raciones colegiadas en Colombia y Brasil. En el cuarto y quinto apartado se
presentan los resultados de los dos casos de estudio y se analizan de manera
comparada al cierre del capítulo.
4. El capítulo no pretende realizar un análisis causal, sino, como se mencionó, es un ejercicio
descriptivo que pretende ser una base para comparaciones futuras.
18
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
La institucionalización del sistema de partidos
La idea de institucionalización alude a una suerte de atributos y a un proceso
de consolidación, tanto de elementos normativos como comportamientos in-
formales que aoran en él. Adicionalmente, supone que estos atributos ocurren
con cierta regularidad, de tal manera que va adquiriendo valor en el contexto
social en donde se dan, en la medida en que su reiteración se aanza y prolonga.
Si sobreponemos esta aproximación a la competencia electoral, rápidamente
podríamos identicar algunas equivalencias entre los atributos. Así los elemen-
tos normativos tendrían un reejo en los sistemas electorales, pero también
en los comportamientos asociados a la competencia intra e interpartidaria, la
regularidad con los tiempos electorales, el contexto social con el entramado
entre organizaciones político-electorales y la ciudadanía que ejerce su derecho
al voto, y, nalmente, la expectativa de reiteración con la idea de estabilidad
de las partes que lo integran y su continuidad en el tiempo (Martínez, 2018).
En línea con lo anterior, al hablar de la institucionalización del sistema de
partidos se indaga sobre el grado de estabilidad de la competencia electoral, al
igual que sobre las partes que la determinan. La literatura sobre estudios electo-
rales da cuenta de sistemas institucionalizados como aquellos que presentan, en
mayor medida, organizaciones partidistas estables, estructuradas internamente y
disciplinadas (Torcal, 2015), y que la interacción entre ellas ocurren dentro un
marco de acción cada vez más caracterizado por la existencia de reglas establecidas
para la competencia electoral (Mainwaring y Torcal, 2005). Paulatinamente, este
escenario empieza a permitir la generación de expectativas, prácticas y conductas
sustentadas en la perdurabilidad de esta estabilidad político-electoral en el futuro
más inmediato (Torcal, 2015), inuyendo, a su vez, tanto en el comportamiento
de los partidos como en el de los votantes (Mainwaring et al. 2018a). Así, en
la medida en que estas dinámicas se van consolidando en el contexto social y
político, se asociará este sistema político con altos niveles de institucionalización
y consolidación de un sistema democrático (Randall y Svasand, 2002).
Consecuentemente, los sistemas de partido con bajo nivel de instituciona-
lización están caracterizados por la inestabilidad en la competencia electoral
y en los comportamientos de las organizaciones políticas. La ausencia de esta
estabilidad es visible con la entrada súbita y exitosa de partidos o movimientos
19
jua n pa bl o mi la nes e, j uan albarracín y adolfo a. abadía
políticos nuevos en la competencia electoral −muchas veces acompañado por su
igualmente rápida desaparición−, así como pérdida de importancia de fuerzas
políticas pre-existentes previamente. Los procesos de desinstitucionalización
pueden ser rápidos −muchas veces denominados “colapso” del sistema de parti-
dos− y en estos puede observarse la rápida desaparición de opciones partidarias
previamente dominantes (Lupu, 2016; Mainwaring et al., 2018a). En algunos
casos, como el colombiano, el proceso de desinstitucionalización es más lento y
progresivo. En este, es usual observar una reducción en la importancia electoral de
partidos “tradicionales” y la entrada de algunos nuevos (Albarracín et al., 2018).
Más allá de la forma en la cual ocurre la desinstitucionalización de un sistema
de partidos, es importante resaltar la dicultad de restablecer un cierto grado de
institucionalización en el sistema, así como sus consecuencias para la competencia
electoral democrática. En un contexto de desinstitucionalización, los partidos dejan
de ser un recurso importante en la competencia electoral y pierden así su capacidad
de regular el comportamiento de sus miembros. A su vez, es un espacio propicio
para el éxito electoral de nuevas alternativas políticas, de outsiders o pseudo-outsiders
(Albarracín et al., 2018). Esto genera un estado de mayor incertidumbre respecto
a los resultados que puede conducir al uso de maniobras antidemocráticas en la
competencia interpartidaria y la integridad del sistema (Norris, 2013).
La irrelevancia de los partidos en un sistema con bajo nivel de institucionali-
zación, a su vez, tienen efectos en los votantes. Cuando las opciones partidarias
y la competencia entre ellas son estables, su “marca” (label) representa para los
votantes un conjunto de ideas y prácticas. En este caso, los partidos se consti-
tuyen en importantes referentes para los votantes, congurándose como atajos
cognitivos −es decir información fácilmente accesible sobre opciones políticas−
para los votantes que facilitan la toma de decisiones de éstos (Aldrich, 2011).
En los sistemas de partido poco institucionalizados, las “marcas” de los partidos
no tienen este carácter para los votantes y por ende no son un referente fuerte
que orienten las decisiones electorales de los votantes. En este contexto, los par-
tidos son más bien construcciones legales que permiten a candidatos competir
por cargos públicos, pero no tienen mucha más relevancia en la competencia
electoral (Albarracín, 2021; Marinova, 2016).
Inicialmente se concebía que la institucionalización de los sistemas de partidos
como un concepto multi-dimensional con cuatro dimensiones centrales: la regula-
ridad de la competencia electoral, el enraizamiento de los partidos en la sociedad,
20
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
su legitimidad como actores políticos y su fortaleza organizacional (Mainwaring
& Scully, 1995; Mainwaring, 1999). Recientemente, la institucionalización del
sistema de partidos ha sido re-pensada como un concepto unidimensional donde
la estabilidad de la competencia entre partidos es central. Así, la regularidad de la
competencia electoral, la estabilidad en los miembros que componen el sistema
(partidos) y sus lazos con votantes son atributos claves. Las otras tres dimensio-
nes (la legitimidad de los partidos en la sociedad, la fortaleza de organizaciones
partidarias, y su enraizamiento en la sociedad) son factores que contribuyen a la
institucionalización del sistema de partidos, pero no son características denitorias
(Mainwaring et al., 2018a). Así es posible observar −por lo menos por un tiem-
po− un cierto grado de institucionalización en un contexto donde los partidos
tienen bajo enraizamiento en la sociedad, como fue el caso de Brasil hasta hace
unos pocos años (Zucco 2015; Mainwaring et al., 2018a).
Aun cuando no sea una dimensión denitoria, analizar el enraizamiento de los
partidos en la sociedad sigue siendo importante para entender −por lo menos en
parte− las dinámicas electorales (Seawright, 2018).5 Aquellos partidos capaces
de crear y sostener fuertes vínculos (ideacionales/programáticos, organizativos,
entre otros) con su electorado que van más allá de la jornada electoral tienden
a producir anidades partidarias que hacen el comportamiento electoral (y,
por ende, los sistemas de partido) más estables y predecibles (Green et al.,
2002). El enraizamiento de los partidos en la sociedad usualmente es medido
estimando el nivel de anidad o identicación del cual gozan los partidos en
la opinión pública (Seawright, 2018). Sin embargo, solo en las últimas décadas
contamos con encuestas realizadas con regularidad que permiten medir el nivel
de anidad partidaria en muchos países del sur global. Esto limita fuertemente
el uso de estos instrumentos para analizar el enraizamiento partidario en una
perspectiva histórica. Adicionalmente, muchas encuestas tienden a ofrecer
muestras representativas a nivel nacional. De esta manera, es más difícil explorar
la variación subnacional en los niveles de enraizamiento.
5. Una manera de evaluar de forma agregada este tipo de apego es a través de medidas clási-
cas como la de volatilidad electoral (Pedersen, 1979) que permite realizar una evaluación de
tipo diacrónico (entre dos elecciones). Sin embargo, esta no permite apreciar el vínculo de
los candidatos en los distintos ámbitos (nacional, local, etc.) en que se producen elecciones,
es decir la congruencia partidaria.
21
jua n pa bl o mi la nes e, j uan albarracín y adolfo a. abadía
En otros casos, se ha recurrido a registros de membresía partidaria, asumien-
do que partidos con un número alto de miembros indican un alto grado de
penetración por parte de los partidos en la sociedad. Sin embargo, esta forma de
medición también tiene limitaciones, en particular en perspectiva comparada. Las
prácticas y regulaciones que gobiernan la membresía partidaria y su signicado
pueden ser altamente variables y resultar en números que no son comparables
entre sí. En Estados Unidos, por ejemplo, las personas pueden registrarse en
muchos estados como electores o miembros de un partido fácilmente, sin que
con ello recaigan obligaciones con el partido. En Brasil, el número de miembros
registrados es bastante alto, equivalente en algunos casos al de muchos países
europeos (Albarracín, 2016), aunque esto no implique que haya una fuerte
penetración de partidos en la sociedad. En contraste, en otros países el número
de registrados de miembros de los partidos pueden ser menores en otros casos,
donde las obligaciones y costos de membresía son más altos, pero efectivamente
reejan el nivel de enraizamiento de los partidos en la sociedad.
En este capítulo utilizamos otro indicador −propuesto por Mainwaring
(1999)− que, aunque más “indirecto”, nos permite explorar el enraizamiento
de los partidos en la sociedad: la congruencia, entendida como el grado de
integración vertical o inter-nivel de los partidos y del sistema en su conjunto
(Gibson & Suárez Cao 2010), la cual puede ofrecernos información relevante
asociada a la cristalización de estas organizaciones en la sociedad.
La congruencia como indicador de enraizamiento
La congruencia puede entenderse como el grado de similitud entre los resul-
tados electorales entre pleitos que ocurren en diferentes niveles (orlakson,
2007). Cuando observamos que los votantes (sea en elecciones concurrentes
o no) eligen la misma opción partidaria para diferentes cargos políticos, es-
tamos ante un sistema con alto nivel de congruencia. En contraste, cuando
los votantes eligen sistemáticamente diferentes opciones partidarias, estamos
ante un sistema poco congruente o en extremo incongruente. Un alto grado
de similitud indica la estabilidad de los apoyos electorales para los partidos y el
atractivo que cada etiqueta (Došek y Freidenberg, 2013). A su vez, esto puede
22
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
mostrar la existencia de lazos entre partidos y sociedad. Cuando los partidos
son fuerzas políticas con una fuerte presencia en la sociedad, estas inuyen en
el comportamiento de los votantes, llevándolos a elegir (más) consistentemente
las mismas opciones partidarias y resultando así en altos niveles de congruencia.
Figura 1.
Enraizamiento partidario y Congruencia
Fuerte
Enraizamiento
partidario
"Marcas"
partidarias
encauzan
comportamiento
electoral
Consistencia en el
apoyo a opciones
partidarias
(Congruencia)
Fuente. Elaboración propia.
Evidentemente, incluso en sistemas de partidos poco institucionalizados y
donde los partidos tienen bajo nivel de enraizamiento, existen votantes que
votan sistemáticamente por la misma opción partidaria. Sin embargo, este tipo
de votante tiende a ser más bien la excepción a la regla. Cuando miramos la
congruencia, tenemos una medida agregada del grado de similitud en los apoyos
para los partidos en diferentes niveles.6 Así, entre más votantes elijan consis-
tentemente las mismas opciones partidarias, mayor el grado de congruencia
observado. Esto es clave, ya que cuando el enraizamiento de los partidos en la
sociedad es más generalizado, se deben producir mayores niveles de congruencia.
Es importante resaltar que la congruencia se reere a una dimensión de la
estabilidad electoral diferente a otros conceptos frecuentemente utilizados para
medir la institucionalización del sistema de partidos, como los es la volatilidad
electoral. Esta última se reere a la consistencia (agregada) en el apoyo a los parti-
dos entre elecciones para un mismo cargo (por ejemplo, elecciones presidenciales
6. Por razones de la ética investigativa, la información individual −como la electoral− se ma-
neja de forma agregada para no incurrir en la revelación de datos personales. Adicionalmente,
por principio democrático, el estado garantiza a sus ciudadanos que su voto sea secreto.
23
jua n pa bl o mi la nes e, j uan albarracín y adolfo a. abadía
o de una cámara del congreso), mientras que la congruencia reeja la consistencia
en la selección de opciones partidarias en elecciones en diferentes niveles (por
ejemplo, entre elecciones para un concejo municipal y una asamblea regional).
Es de esperarse que, al comparar elecciones de diferentes niveles, surjan
otros factores que afecten el nivel de congruencia más allá del enraizamiento
de los partidos en la sociedad. Desde el punto de vista institucional se destacan
aquellos asociados al sistema electoral, especialmente, la magnitud distrital (M)
y la simultaneidad a la hora de la realización de comicios (Cox, 1997; Escolar,
2011). Por otro lado, las presencia o ausencia de capacidades organizacionales de
los partidos (Detterbeck & Renzsch, 2003) o la presencia de clivajes (Lipset &
Rokkan, 1967) enfocados en los regional o local, pueden incidir intensamente
sobre ella (Milanese y Albarracín, 2022b).
Puntualmente, una variación en la magnitud produce sensibles efectos en
la proporcionalidad del sistema, repercutiendo en el número y la relevancia
de los partidos presentes en la arena electoral. Esto a su vez podría repercutir
en cambios sustantivos de las dinámicas de competencia y grados disímiles de
fragmentación en cada ámbito de acción (nacional, regional, local) afectando
a la oferta partidaria (Abadía, 2016, 2018). En concreto, cuando las mismas
etiquetas partidarias no están disponibles o no son electoralmente viables dadas
marcadas diferencias en la magnitud distrital, los votantes no podrán elegir
consistentemente por la misma opción partidaria, aunque así lo quisieran.
Por su parte, en relación con el calendario electoral, se espera que la ce-
lebración de elecciones de forma simultánea propicie escenarios de mayor
congruencia, ocurriendo lo contrario cuando ocurren de manera separada
(Deschouwer, 2006; Swenden & Maddens, 2008). Esto consecuencia, en el
primero de los casos, de que partidos y candidatos se movilizan de forma si-
multánea, produciendo ejercicios de cooperación que facilitan la selección de
una misma opción partidaria en todos los niveles.
En lo que tiene que ver con la capacidad organizativa de las opciones po-
líticas, la lógica aquí sugiere que cuanto más fuerte y estructurada estén las
organizaciones políticas, más congruente será el sistema de partidos. Esto ya que
las organizaciones políticas con estas características propende hacia una mayor
convergencia de la triada: partido político, electorado y territorio (Detterbeck
& Renzsch, 2003), favoreciendo la consecución apoyos electorales inter-nivel
de una manera más homogénea entre sí.
24
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
En línea con lo anterior, en lo relacionado a la capacidad organizativa de
los partidos, puntualmente, sobre los niveles de autonomía de las instancias
dirigenciales a nivel local y nacional de la organización política, un lideraz-
go político que logre balancear las tensiones y conictos internos, así como
equilibrar la distribución de incentivos que retribuyan al fortalecimiento del
partido mismo, tiende a generar una mayor integración inter-nivel de las élites
partidistas, generando así una arena política con mayores niveles de congruencia
(Došek y Freidenberg, 2013). En otras palabras, una competencia electoral
estructura en torno a organizaciones políticas, antes que individuos, propender
al incremento de los niveles de congruencia del sistema.
Por último, características sociopolíticas pueden producir fuertes fracturas
y divisiones en la sociedad como una suerte de clivaje político, logrando elec-
torados arraigados con tendencia a la homogeneidad en sus comportamientos
y compresión de la política indistintamente del ámbito político en el que se
encuentre. Un escenario como el descrito anteriormente es fácilmente asociable
con un sistema de partidos congruente, siempre y cuando este clivaje no tenga
una dimensión territorial que logre limitar su aplicabilidad a un nivel político
en particular, ya sea nacional, regional, o local. Si este es el caso, se divertirá
en el sistema político bajos grados de integración vertical en las organizaciones
políticas (orlakson, 2009), afectando directamente los niveles de congruencia.
Aproximación metodológica: medición de la congruencia
y datos
A juzgar por la literatura especializada, la congruencia de la competencia elec-
toral de los sistemas de partidos multinivel ha empezado a ganar mayor interés
en la medida en que el estudio de la política subnacional ha ido desplazando el
“sesgo nacional” predominante durante gran parte del siglo xx. No obstante,
a pesar de su relativa juventud, existe una amplia variedad de aproximaciones
para medir la congruencia (Došek y Freidenberg, 2013).7
7. Como el Índice de Disimilitud de Johnston (1980), la Medida de Congruencia de Gibson
y Suárez-Cao (2010), el ejercicio de comparación de grados de nacionalización en más de
un nivel del sistema (Sagarzazu, 2011) y el coeficiente de correlación de los porcentajes
25
jua n pa bl o mi la nes e, j uan albarracín y adolfo a. abadía
En este caso, se utilizó una aproximación basada en Izquierdo, Morales y
Poveda (2009);8 sin embargo, reemplazamos el coeciente de correlación de
Pearson por una estimación de mínimos cuadrados ordinarios (OLS). De
esta manera se obtiene una relación del voto de cada partido entre dos niveles
indicando el grado de congruencia entre sí. Cuanto más cercanos sea a 1 el
coeciente β, mayor será el nivel de congruencia de ese partido, lo contrario
ocurre cuanto más se aleje de este valor. La congruencia sistémica se obtiene
incluyendo el promedio ponderado de votos al coeciente de regresión obtenido
por cada fuerza política.
De este modo, una congruencia perfecta (igual a uno), implica que por
cada punto porcentual de votos recibido por un partido en un distrito en un
nivel especíco −ej. un municipio en la elección de la Cámara Alta−, también
alcanzó un punto porcentual en el en ese mismo distrito, pero en el otro nivel
−en ese mismo municipio en la elección de la Cámara Baja− (Milanese, 2020).
Desde el punto de vista de los datos, se emplearán, para el caso colombiano,
los porcentajes de votos obtenidos por cada partido en las elecciones de Cámara
y Senado de 2018 y de concejos y asambleas de 2019. Mientras tanto, para
el brasileño, se evaluarán aquellos de las elecciones para cámaras municipales,
asambleas estaduales y cámara federal en las elecciones de 2012 y 2014.
Resultados y análisis de los casos
Para explorar la manera como la congruencia nos puede dar luces sobre la estabi-
lidad electoral y la institucionalización de los sistemas de partido, analizamos dos
casos: Brasil y Colombia. Hasta hace poco, ambos casos presentaban trayectorias
más o menos opuestas en lo que concierne a la institucionalización de sus sistemas
de votos alcanzados por los partidos en una perspectiva multinivel (Izquierdo et al., 2009).
8. Mientras que el Índice de Disimilitud evalúa la variación de la votación de cada partido
(Johnston, 1980), la Medida Agregada de Congruencia se concentra en la varianza como
criterio numérico del sistema, buscando identificar patrones de competencia (Gibson
& Suárez-Cao, 2010). En general, estas dos primeras opciones ofrecen una mirada de la
congruencia agregada del sistema. La tercera opción permite evaluar la simetría de la dis-
persión territorial de los apoyos, partiendo de la comparación inter-nivel de los niveles de
nacionalización (Sagarzazu, 2011).
26
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
de partido −en particular en lo que concierne al nivel de estabilidad electoral− con
una condición similar: un bajo enraizamiento de los partidos en la sociedad.9 Por
un lado, en Brasil, como los puntualizan Mainwaring, Power y Bizzarro (2018),
puede apreciarse entre 1994 y 2014 un proceso de relativa institucionalización
−que posiblemente haya alcanzado su punto máximo en las elecciones analizadas
en el presente trabajo− combinado a su vez con un bajo enraizamiento de los par-
tidos en la sociedad (véase también Zucco 2015). Por el otro lado, en Colombia
puede observarse un menor grado de estabilidad electoral después del proceso que
Albarracín, Gamboa y Mainwaring (2018) describieron como de desinstituciona-
lización sin colapso. Desde este punto de vista, es interesante explorar los niveles
de congruencia −como una posible medida del enraizamiento de los partidos en la
sociedad− con casos donde están documentados la falta de arraigo de los partidos
en la sociedad y con niveles disímiles de estabilidad.
El siguiente análisis no tiene grandes sorpresas cuando se mira cada caso indi-
vidualmente: tanto Brasil como Colombia exhiben bajos niveles de congruencia
en sus sistemas partidarios. Encontramos también una fuerte variación entre
los partidos, aunque estos en promedio no obtengan (individualmente) niveles
de congruencia altos. Resulta un poco más sorprendente que la congruencia
en Colombia sea en promedio más alta que en Brasil, pero solo en aquellas
elecciones donde se comparan elecciones sincrónicas. En el caso brasileño, tanto
en las elecciones sincrónicas como aquellas que no lo son, hay bajos niveles de
congruencia en los sistemas.
Caso de estudio 1: Colombia
Los cambios experimentados por el sistema de partidos colombiano durante
los últimos treinta años han congurado una arena política con un número
variante de organizaciones partidistas que compiten electoralmente (Gutiérrez,
2007; Pachón & Shugart, 2010; Botero y Rodríguez-Raga 2009), y en simultá-
neo, se ha detectado procesos de atomización personalista del sistema (Pizarro,
2002), lo que nos lleva a cuestionarnos sobre el nivel de enraizamiento de los
partidos políticos en la sociedad.
9. Seawright (2018, p. 387), por ejemplo, clasifica a Brasil y Colombia como casos de con-
sistente baja afinidad partidaria (“low levels of partisanship”) en América Latina.
27
jua n pa bl o mi la nes e, j uan albarracín y adolfo a. abadía
En línea con lo anterior, y desde un punto de vista sistémico, es importante
resaltar que los resultados muestran la existencia de niveles de congruencia
tendencialmente bajos (ver Tabla 1). De hecho, ninguno de los pares de eleccio-
nes analizadas se acerca a lo que podría denirse como un sistema congruente
(donde los β promedio ponderado se ubicaría, entre 0.8 y 1.2).
Tabla 1.
Niveles de Congruencia Internivel (Colombia 2018-2019)
Nacional/Nacional Nacional/Departamental Departamental/Municipal
0.4819 0.351 0.5678
Fuente. Elaboración propia a partir de Milanese y Albarracín (2022b).
No obstante, es importante señalar que, en línea con lo puntualizado por
la literatura (Cox, 1997; Escolar, 2011), esta tiende a ser más alta entre los
comicios que se celebran de forma simultánea, disminuyendo de forma notable
en aquellos casos en que se realizan de manera asincrónica. Desde este punto
de vista, puede reconocerse la relevancia que tienen sobre este tipo de asuntos
variables de carácter institucional como el calendario electoral. Sin embargo,
paralelamente, cuestiona otras como pueden ser la coincidencia desde el punto
de vista del tipo circunscripción (Milanese y Albarracín, 2022b).
Esto puede ser apreciado al contrastar los mayores niveles de congruencia
existentes entre las elecciones subnacionales (aunque en una los distritos sean
municipios y en la otra los otros departamentos) y en las nacionales (aun cuando
en una exista solo un distrito nacional −Senado− y la otra −Cámara− veintitrés
departamentales). Por el contrario, al revisar los casos de asambleas y Cámara de
Representantes (que se celebran con más de un año de diferencia), son notable-
mente más bajos incluso cuando se comparte el tipo de distrito (departamentos).10
Cabe destacar que, sin excluir posibles efectos, las varianzas internivel de las
magnitudes distritales no parece jugar un rol decisivo (ver Tabla 2). Especial-
10. Aunque en este caso la varianza de las magnitudes es importante (ver Tabla 2).
28
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
mente si se tiene en cuenta que el caso donde esta es más alta (Cámara/Senado)
se aprecia también el mayor nivel de congruencia sistémica.
Tabla 2.
Magnitud distrital promedio por corporación (Colombia 2018-2019)
Asambleas Concejos Senado Cámara
Media 12,7 10,9 100 4,9
Desviación estándar 3,2 2,7 0 4,0
Fuente. Elaboración propia a partir de Milanese y Albarracín (2022b).
Como se mencionó, estos resultados exhiben la poca consistencia de los
apoyos que reciben los partidos desde un punto de vista internivel. De hecho,
es difícil hacer referencia a electorados razonablemente “eles”, por el contrario,
la evidencia expuesta en trabajos previos (Milanese y Albarracín, 2022a; Mi-
lanese, 2020; Albarracín y Milanese, 2021) reeja que la articulación del voto
se centra mucho más en fracciones o dirigentes individuales que, de acuerdo
con el tipo de elección, operan y gestionan apoyos más allá de las etiquetas
formales. Esto podría ser explicado como consecuencia del escaso arraigo que
exhibe el grueso de los partidos colombianos en la sociedad (Albarracín et al.,
2018; Milanese y Albarracín, 2022a, 2022b).
Dentro de este marco, no son los partidos, como organizaciones, quienes
construyen los vínculos con los votantes (Milanese & Albarracín, 2022a). Por
el contrario, estos se apalancan directamente en liderazgos personalistas, fre-
cuentemente caracterizados por un endeble apego organizacional. Esta situación
desemboca en el débil enraizamiento que estas fuerzas políticas exhiben y por
las que no son capaces de constituirse como actores articuladores del voto. Esta
situación tiende a ser más marcada desde el punto de vista subnacional, espacios
en los que las etiquetas partidarias suelen ser utilizadas como franquicias (Welp
& Milanese, 2018; Milanese y Barrero, 2016).
El fenómeno apenas planteado parece estar directamente asociado al
alto nivel de descentralización adquirido por las estructuras partidarias
29
jua n pa bl o mi la nes e, j uan albarracín y adolfo a. abadía
(Dargent & Muñoz, 2011; Gutiérrez, 2007; Pizarro, 2002). Esto hizo que
las burocracias centrales perdieran el control de las etiquetas, mostrando
efectos variables desde un punto de vista internivel. Dentro de este marco, el
alto grado de atomización dirigencial y la desestructuración de los partidos
y el sistema dicultan la existencia de razonables niveles de congruencia
(Milanese & Albarracín, 2022a).
Esto también se ve reejado en la falta de conexión sistémica entre las elec-
ciones legislativas nacionales (Senado y Cámara) y las de las corporaciones
departamentales (asambleas) y municipales (concejos). De hecho, el nivel de
congruencia sistémico entre las elecciones para Cámara y Asamblea (0.35) son
visiblemente más bajos que entre las locales (0.48) y las nacionales (0.56) (ver
Tabla 1). Incluso, en el primero de los casos, solo la AV es capaz de cruzar el
modesto umbral de 0.5 (ver Tabla 3).
Pasando del plano sistémico al partidario, puede apreciarse que son pocos los
casos caracterizados por niveles de congruencia relativamente altos y, mucho
menos aún, constantes. Dentro de este marco, solo MIRA en las elecciones
nacionales y CJL en las locales logran superar el umbral de 0.8, acercándose el
CD y la AV en las nacionales y la AV y el PCC en las locales.
En los dos primeros casos, a pesar de su escaso tamaño, su naturaleza con-
fesional podría estar contribuyendo a producir una mayor articulación de
sus electorados mediante la distribución incentivos colectivos (Panebianco,
1982) respaldando la producción de partisanship (Ortega, 2018). En el resto
de los casos, a los que podría sumarse un grupo más amplio de partidos con
niveles de congruencia intermedio, las explicaciones pueden variar entre el
mencionado más intenso apego de sus votantes a dirigentes emblemáticos
que al partido (siendo el caso ideal-típico el de Uribe y el centro Democrá-
tico) o a máquinas (casos en los que se destacan los partidos tradicionales
o el Partido de la U, entre otros) que pueden jugar simultáneamente bajo
distintas etiquetas erosionando la congruencia de estas siglas.
30
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Tabla 3.
Congruencia por organización política (Colombia 2018-2019)
Partido Cámara/Senado Cámara/Asamblea Concejo/Asamblea
PLC 0,5311 0,2523 0,6335
PCC 0,6869 0,4131 0,7055
MIRA 0,8571 0,3349 0,3812
CR 0,3663 0,3682 0,6518
PDA 0,3175 0,4301 0,0794
PSUN 0,4809 0,2970 0,5546
CD 0,7947 0,3039 0,5634
AV 0,7416 0,5187 0,7178
FARC 0,5559 0,2388 0,2696
CJL 0,5574 0,4150 0,8551
OC 0,2420
U con fort 0,1175
TSC 0,4403
SOMOS 0,4301
Decentes/CH-UP 0,1935 0,1929
ADA 0,1816
AICO 0,1573
ASI 0,2569
COLREN 0,0885
MAIS 0,4350
PRE 0,0377
Fuente. Elaboración propia a partir de Milanese y Albarracín (2022b).
Entre el primer tipo de casos puede reconocerse evidentemente al Centro
Democrático y el mayor apego de sus votantes por Uribe que por el partido,
mientras que en el segundo pueden identicarse casos como el de los partidos
tradicionales (PLC y PCC) o de otras fuerzas como el PSUN y CR.
Cabe destacar, que los partidos anteriormente mencionados pueden ser
considerados medianos o grandes para los estándares colombianos. Salvo ex-
cepciones (como los mencionados casos de los partidos confesionales), existe
31
jua n pa bl o mi la nes e, j uan albarracín y adolfo a. abadía
una relación directa entre el tamaño del partido, medido en el porcentaje de
votos obtenidos, y el nivel de congruencia.
Este no es un dato menor, ya que se espera que sus listas puedan alcanzar
una mayor cobertura geográca, lo que es especialmente relevante cuando se
hace referencias a pares de elecciones celebrados en distintos ámbitos (depar-
tamental y municipal, por ejemplo), siendo más complejo para los partidos
pequeños presentar candidatos cuando existe un amplio número de distritos.
Por otro lado, no deja de ser llamativo lo que sucede con los partidos de
izquierdas (IZQ): la coalición Decentes/Colombia Humana y Unión Patrióti-
ca (CH-UP), el Polo Democrático Alternativo (PDA) y la Fuerza Alternativa
Revolucionaria del Común (FARC). En particular, porque las características
que suelen esperarse de ellos −especialmente asociadas a la intensidad ideo-
lógica (Sartori, 1976)− permitirían presumir comportamientos homogéneos
desde el punto de vista internivel. Sin embargo, no solo son llamativos los
bajos niveles individualmente hablando, sino también cuando el cálculo
es realizado de forma agregada, es decir, sumando a todos los partidos que
compiten (IZQ en la Tabla 3).
Caso de estudio 2: Brasil
Como señalan Mainwaring, Power y Bizzarro (2018), en contravía a lo que
sucedía en la mayor parte de los países de América Latina, entre 1994 y 2014 el
sistema de partidos brasileño realizó el tránsito de un sistema escasamente ins-
titucionalizado a uno caracterizado por un mayor nivel de institucionalización.
Este proceso de institucionalización se vio reejado en los menores niveles de
volatilidad en las elecciones de la Cámara de los Diputados y la presidencia. En
este último caso, dos partidos con propuestas programáticas diferenciables −el
Partido de los Trabajadores (PT) y el Partido de la Social Democracia Brasileña
(PSDB)− se volvieron el centro de la competencia presidencial (Santos, 2008;
Mainwaring et al., 2018b) y, hasta el 2018, los únicos que tenían posibilidades
reales de ganar la presidencia.
Particularmente el PT, un partido inusual en el contexto brasileño por su
proceso de progresivo crecimiento en parte partir de movimientos sociales,
sólida organización partidaria y énfasis en la disciplina interna (Keck, 1992;
32
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Hunter, 2010; Samuels, 1999), se volvió una de las anclas de estabilidad
del sistema (Mainwaring et al., 2018b). Esta consolidación experimentada
por el PT lo transformó en un foco de la competencia y promovió, incluso,
la construcción de identidades políticas marcadas por la cercanía (petismo)
o rechazo (anti-petismo) al PT (Samuels & Zucco, 2018). Por otro lado,
aunque el antipetismo no llegó a consolidarse en una sola opción partidaria,
se estabilizó, por lo menos para las elecciones presidenciales (hasta el 2014),
alrededor del PSDB.
Sin embargo, la regularidad observada en los patrones de competencia entre
partidos era más bien “desigual y supercial” (Mainwaring et al., 2018b). Por
un lado, la baja volatilidad observada en las elecciones para la cámara y la pre-
sidencia contrasta con aquella observada en las elecciones de los gobernadores
de los estados (Mainwaring et al., 2018b). Además, la institucionalización del
sistema de partidos brasileño parece estar caracterizada por una “estabilidad sin
raíces” (Zucco, 2015). Es decir, los partidos no logran establecer vínculos más
o menos durables con los ciudadanos que les permita desarrollar un sentido
de identidades partidarias o partisanship (Kinzo, 2005).
Incluso, en el caso excepcional del PT, que logró un alto nivel relativo de
identicación (Samuels, 2006), este continúa siendo bajo y menos estable
que en otros partidos. La reciente crisis del Partido de los Trabajadores −con
un visible colapso en la anidad reportada por el partido en encuestas de opi-
nión pública− ha sido también acompañado por un sensible incremento en
el porcentaje de personas que asegura no tener anidad por ningún partido
(Mainwaring et al., 2018b).
Los resultados de nuestro análisis de la congruencia entre elecciones
sincrónicas y asincrónicas reejan esta misma tendencia. En este caso, to-
mamos elecciones del 2012 y 2014 (cámaras municipales y asambleas de
los estados, respectivamente) y 2014 (asambleas de los estados y cámara
federal). Como se mencionó, la razón de la selección de estos comicios se
debe a que, hasta este punto, la institucionalización del sistema de partidos
era todavía relativamente alta.
Al revisar la congruencia entre las elecciones para asambleas estaduales y la
cámara federal en el 2014 el nivel del sistema encontramos un nivel de congruen-
cia promedio muy bajo (0,38), muy parecido al que exhibe Colombia (0.35) al
relacionar ese tipo de elección (ver Tablas 2 y 4). Sin embargo, existe una dife-
33
jua n pa bl o mi la nes e, j uan albarracín y adolfo a. abadía
rencia signicativa entre los dos casos, mientras que en el segundo las elecciones
se celebran con más de un año de diferencia, en el brasileño se realizan de forma
simultánea, por lo que se podrían esperar resultados más altos.
Tabla 4.
Niveles de Congruencia Internivel (Brasil 2012-2014)
Estadual/Federal Municipal/Federal
0.38 0.38
Fuente. Elaboración propia.
En estas elecciones, los partidos grandes suelen obtener mayores (aunque no
especialmente altos) niveles de congruencia que los pequeños o medianos.11
Esto se debe, en parte, al hecho que los primeros poseen una mayor capacidad
de presentar listas en todos los niveles, permitiendo así que su electorado puede
expresar su preferencia por ellos en más de un ámbito de acción. Los niveles
de congruencia de los partidos pequeños −además de su capacidad de tener
presencia territorial y su enraizamiento en la sociedad− pueden ser afectados
por el tamaño de los distritos electorales. En la Tabla 5 puede observarse como
las asambleas de los estados (aquella elección que nos sirve de punto de compa-
ración), tienen, en promedio, una mayor magnitud distrital que las cámaras de
vereadores12 y la cámara de diputados federales. Es posible entonces que algunos
electores de partidos pequeños no “puedan” ser coherentes, en parte porque en
11. Definimos como partido grande, aquellos partidos que obtuvieron más del 5 % de
votos en la elección para la Câmara de Deputados en todo el país. Este es un nivel com-
parativamente muy bajo, pero razonable si se considera el alto nivel de fragmentación
en el sistema de partidos en Brasil. Para las elecciones del 2014, el partido con mayor
porcentaje de votos (el PT) no llegó al 14 %.
12. La poca varianza que hay en la magnitud distrital de los municipios (mucho menor que
en las asambleas de los estados y la cámara federal), nos indica que muchos municipios es-
tán alrededor de esta media, es decir tienen cámaras municipales relativamente pequeñas.
Aunque va más allá del objetivo de este capítulo, sería importante revisar si la congruencia
es diferente por estados. Es decir, en estados con asambleas pequeñas hay mayor simetría
(en lo que respecta a su magnitud) con las cámaras de muchos municipios.
34
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
las elecciones a la cámara de vereadores o diputados no esté presente su opción
partidaria. Si pensamos que incluso los partidos que denominamos “grandes
(por el porcentaje de votos obtenido) para el caso brasileño son relativamente
medianos o pequeños en una perspectiva comparada, pues se puede especular
que la magnitud distrital también afecta a estos partidos. Sin embargo, este
efecto de la magnitud distrital puede ser minimizado por la posibilidad que
tienen los partidos brasileños de formar coaliciones electorales con un alto
grado de exibilidad (en especial en las elecciones bajo análisis).
Tabla 5.
Magnitud distrital promedio por corporación (Brasil 2012-2014)
Vereadores Asamblea Cámara Federal
Media 10.31 39.22 19
Desviación estándar 2.86 19.06 16.24
Fuente. Elaboración propia.
Dada su historia y características, no es sorprendente que el PT obtuviera
el mayor nivel de congruencia promedio de los partidos “grandes” con un
0,70 (ver Tabla 6). Otros partidos de izquierda mucho más pequeños como
el PSOL y en particular el minúsculo PSTU obtienen en promedio niveles
de congruencia elevados para partidos pequeños. Esto, sin embargo, no
es sorprendente dadas las características de sus votantes y su relación más
ideológica con estas siglas.
Para el resto de los partidos “grandes”, se aprecia un nivel comparativa-
mente bajo de congruencia, de tal forma que el porcentaje de votos ob-
tenido por un partido en un municipio en las elecciones a la asamblea de
estadual no tiene una alta correlación con el porcentaje del mismo partido
a la cámara federal.
35
jua n pa bl o mi la nes e, j uan albarracín y adolfo a. abadía
Tabla 6.
Congruencia por organización política (Brasil 2012-2014)
Partido Estadual/Federal Municipal/Estadual Categoría
PSTU 1.1 0.21 Otros
PT 0.7 0.6 Grande
PP 0.59 0.43 Grande
PSOL 0.45 0.46 Otros
PSB 0.44 0.4 Grande
PMDB 0.42 0.42 Grande
PSDB 0.35 0.57 Grande
PR 0.34 0.29 Grande
PSD 0.3 0.4 Grande
PDT 0.29 0.43 Otros
PCdoB 0.28 0.34 Otros
PTB 0.27 0.4 Otros
PRB 0.26 0.12 Otros
PSC 0.21 0.31 Otros
PRTB 0.2 0.22 Otros
DEM 0.19 0.22 Otros
PCB 0.18 0.07 Otros
PV 0.17 0.55 Otros
PTdoB 0.15 0.34 Otros
PMN 0.13 0.16 Otros
PPS 0.11 0.21 Otros
PSDC 0.1 0.21 Otros
PRP 0.08 0.24 Otros
PHS 0.08 0.1 Otros
PSL 0.07 0.24 Otros
PTC 0.07 0.24 Otros
PTN 0.05 0.22 Otros
PPL 0.02 0.11 Otros
Fuente. Elaboración propia.
36
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Cuando revisamos la congruencia entre dos elecciones consecutivas −cáma-
ras municipales y asambleas estaduales− encontramos un nivel muy similar
de congruencia promedio entre ellas (0,38). El PT tiene un menor nivel de
congruencia entre estas elecciones con (0,60) pero su mayor rival a nivel na-
cional (el PSDB) logra un mejor desempeño con (0,57). Si bien los niveles de
congruencia no son muy elevados en general, se conrma la tendencia de ver
mayores niveles de congruencia en partidos “grandes”.
Si contraponemos los resultados de ambos pares de comparaciones, se observa
que, con algunas excepciones menores, los bajos niveles de congruencia son
similares. En ningún caso, el sistema o para partidos individuales, se observan
altos niveles de congruencia.
De esta manera, nuestro análisis conrma lo observado por múltiples estudios
−en particular basados en datos de opinión pública− que indican las pocas raíces
que tienen los partidos brasileños en la sociedad. Si existieran fuertes identidades
partidarias −como existieron en el PT− se esperaría un mayor nivel de congruencia
en las elecciones de diferentes niveles, particularmente cuando ocurren el mismo día.
En la ausencia de estas identidades partidarias, las siglas no orientan fuertemente el
voto y los votantes deben −como se discutió con anterioridad− hacer uso de otras
fuentes de información (cues) en su proceso de decisión. Aunque aún es temprano
para establecer si Brasil está experimentando un nuevo proceso de desinstituciona-
lización del sistema de partidos −en particular con la elección de un presidente de
un partido antiguamente “enano”− es previsible que los niveles de congruencia en
Brasil hayan caído a niveles aún más bajos en las elecciones recientes.
Algunas conclusiones comparadas
Más allá de similitudes y diferencias −asociadas tanto a los arreglos institu-
cionales formales, como a las prácticas políticas− tanto Colombia como Brasil
exhiben un bajo nivel de congruencia como característica de sus sistemas de
partidos, incluso en períodos que pueden ser identicados como momentos
de mayor institucionalización de los mismos.
De este modo, la evidencia empírica muestra que, aunque no pueda gene-
ralizarse en todos los casos con la misma intensidad, los partidos no parecen
37
jua n pa bl o mi la nes e, j uan albarracín y adolfo a. abadía
ser los principales articuladores del voto, constituyéndose, más bien, como
etiquetas necesarias para poder lanzar candidaturas, pero sin la capacidad de
movilizar electores de forma homogénea entre los distintos niveles. Es decir,
estos se caracterizan por una organización relativamente endeble que, a su vez,
se traduce en incapacidad a la hora de establecer relaciones ordenadas entre los
diferentes niveles territoriales (nacional, regional y local).
De hecho, el vínculo entre los niveles local o regional y el nacional no
depende de políticas orgánicas explícitas sino de acuerdos dirigencias infor-
males que garantizan una relativa articulación sin inmiscuirse en los asuntos
regionales y locales del otro.
Dentro de este marco, la mayor parte de los partidos, opera como una confe-
deración de guras que cuenta con su propio músculo político y electoral. Estos
líderes tienen poca injerencia en la política por fuera de su área de inuencia,
del mismo modo que carecen de incentivos para hacerlo.
En este sentido, Brasil demostró un nivel de congruencia sistémica muy bajo,
visiblemente menor al que puede ser apreciado en el caso colombiano. Por el
contrario, como se mencionó, en el caso colombiano, los partidos parecen
gozar de mayores niveles de congruencia. Sin embargo, esto no signica que
sea alta. De hecho, son muy pocos los casos en lo que se aprecian valores que
oscilan entre el 0.8 y el 1.2 −umbrales que reconocemos para identicar a un
partido o un sistema como congruente− y, mucho menos, cuando el cálculo se
realiza contrastando elecciones de congreso con aquellas locales y regionales.
Si bien no puede asegurarse de forma taxativa, esto excedería los objetivos
del presente capítulo, puede considerarse el débil arraigo social que muestran
las etiquetas se constituya como la causa principal de los elevados niveles de
incongruencia. En este sentido, como señalan Milanese y Albarracín (2022a)
la falta de raíces sociales y la debilidad orgánica impacta sobre la congruencia
y, como consecuencia de ello, sobre la institucionalización.
Finalmente, en ambos casos, los niveles de congruencia caen sensiblemente
cuando esta se calcula en elecciones que no son simultáneas, situación que
refuerza la idea de la fortaleza formal pero no efectiva de esas etiquetas. Es
decir, existen factores institucionales que afectan los procesos anteriormente
señalados. No obstante, no parecen ser decisivos como ocurre con el “problema”
de las raíces. Por el contrario, la información recolectada parecería indicar que
intensican la debilidad ya demostrada desde ese punto de vista por las etiquetas.
38
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Por último, como se mencionó, este trabajo es, solamente, una primera
aproximación a un ejercicio comparado sobre el tema de la congruencia que
pretende ampliarse a otros casos intentando encontrar razones de causalidad
que expliquen por qué sucede.
En línea con lo anterior, adicionalmente, podría ampliarse el marco tempo-
ral de estudio y explorar si la congruencia también podría jugar un rol como
indicador de transformaciones sociales y políticas que tienen un efecto, no solo
en la manera cómo se conguran las campañas políticas sino también en los
actores que participan en la competencia electoral.
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La centralización del
poder político como
contracara del proceso
de descentralización
en Uruguay*
José Raúl Rodríguez
Universidad de la República | joseraul.rodriguez.pinho@gmail.com
02
* Una versión anterior de este capítulo fue presentada en el 9° Congreso Latinoamericano de
Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP)
en Montevideo en julio de 2017
46
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Uruguay se ha caracterizado tradicionalmente por su carácter unitario y cen-
tralista, y su centro administrativo, económico y político es Montevideo. Esto
se expresa en muchos índices, particularmente, en la concentración demográ-
ca y económica en la capital y sus inmediaciones. Además, existe una fuerte
diferenciación entre los niveles de bienestar de acuerdo con su localización
geográca, tornando que los buenos valores promedio que en general hacen del
Uruguay un país de renta media-alta, no necesariamente sean representativos
de la realidad imperante en todo su territorio.1
Desde la reapertura democrática en 1985 surge la cuestión del desarrollo del
interior y de la descentralización como algunos de los aspectos más relevantes de la
agenda de reformas políticas e institucionales. Estas se plasman en la reforma cons-
titucional de 1996 donde operan algunos cambios importantes sobre las reglas que
regulan las relaciones intergubernamentales: a) se separan en el tiempo las elecciones
nacionales de las departamentales, b) se crea un sistema para el nanciamiento y
el impulso de políticas de desarrollo del interior y de la descentralización, y c) se
establece la posibilidad de avanzar hacia un tercer nivel de gobierno.
Más tarde, en el marco de la llegada del Frente Amplio (FA) al gobierno nacional,
se impulsaron una serie de reformas y leyes tendientes a una mayor desconcentración
y descentralización de algunos ámbitos de la administración central, fortaleciendo
su presencia en los departamentos del interior del país.2 Como corolario se creó
la Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana que acabó en la
conformación de un nuevo nivel de gobierno de escala local o municipal.3
La creación de este tercer nivel de gobierno tuvo como principales
postulados avanzar en la agenda de descentralización, acercar el Estado al
ciudadano, y favorecer la participación ciudadana. Pero en términos efec-
tivos esta nueva conguración tiene algunos problemas importantes en su
diseño y también en su implementación.
1. Para un análisis de las brechas de cohesión social y territorial en Uruguay véase Programa
Uruguay Integra, 2015.
2. Se destacan entre otras, las leyes de descentralización del Ministerio de Ganadería, Agri-
cultura y Pesca; la descentralización de ASSE (prestador de salud del sector público); la
creación del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES); y la creación de la Ley de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Sostenible.
3. Se trata de la Ley 18.567 y sus modificativas y la Ley 19.272.
47
jos é r aúl rodríguez
Desde el punto de vista del diseño, apenas 3 de los 19 departamentos tienen
municipios que cubren el 100 % de su territorio (Montevideo, Canelones y Maldo-
nado). El resto ha creado municipios en pequeñas localidades más o menos alejadas
de las centralidades departamentales, y en ningún caso incluyeron municipios en
las ciudades capitales. Como consecuencia de ello, solo el 73 % de la población del
país está cubierta por el nivel municipal de gobierno (Programa Uruguay Integra,
2015).4 Por tanto, no se trata de una descentralización universal en términos de
ciudadanía (Chasquetti, Freigedo y González, 2018). Asimismo, la creación de
los municipios y sus límites territoriales dependen en gran medida de la iniciativa
privativa de los intendentes departamentales, lo que supone un amplio margen de
discrecionalidad a riesgo de acentuar y consolidar las desigualdades preexistentes.5
Por otra parte, la conguración institucional actual conduce a que los municipios
estén en gran medida supeditados desde el punto de vista scal y administrativo
al segundo nivel de gobierno.6 En este marco, el diseño institucional y político
de la descentralización en Uruguay y en particular la estrategia seguida por el país
para impulsar el tercer nivel de gobierno, son hoy puntos relevantes de la agenda
de la democratización y reforma del Estado en Uruguay.
Este capítulo está orientado por la preocupación de si la descentralización, así
planteada, contribuye a la dispersión del poder y a transferir efectivamente el
poder hacia los municipios, o, por el contrario, reproduce el esquema de poder
predominante previo a la instauración de los municipios en Uruguay. En par-
4. En 2020 se crean 13 nuevos municipios en tres departamentos, incrementando levemente
este porcentaje.
5. Si bien siempre es requerida la aprobación de la Asamblea General, la Ley 19.272 establece
que el Intendente debe enviar a la Junta Departamental la propuesta de creación de mu-
nicipios (su denominación y límites territoriales) antes de los 18 meses previos a la próxima
elección departamental (Art. 24).
6. Desde el punto de vista fiscal y también funcional, cada municipio debe integrarse como
programa al presupuesto quinquenal del gobierno departamental. Tanto los recursos huma-
nos como financieros dependen en primera instancia del presupuesto quinquenal, donde
el intendente no solo tiene la iniciativa privativa ante la Junta Departamental en la fase de
diseño, sino que es el ordenador primario del gasto y por tanto el principal responsable en la
fase de implementación. Si bien los Concejos Municipales pueden ordenar el gasto dentro de
los límites de su programa presupuestal, el diseño institucional conduce a que su capacidad
se encuentre totalmente subordinada al segundo nivel de gobierno (véase sobre este punto
los artículos 12, 19 y 20 de la Ley 19.272).
48
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
ticular, el estudio se centra sobre la dimensión política de la descentralización,
y propone una caracterización del grado de concentración/dispersión del poder
político en los municipios de Uruguay para el período 2010-2020. Este capítulo
se centra en la concentración/dispersión política teniendo en cuenta la medida
en que el poder político se distribuye entre los partidos políticos.
Se parte de la base que los partidos políticos son el principal actor de
gobierno, tanto a nivel nacional como subnacional, y acceden al poder a
través de medios democráticos. No se desconocen otros actores de poder,
pero se reconoce a los partidos como los principales intermediarios entre el
Estado y la sociedad, y el problema está enmarcado en la distribución del
poder municipal en relación con los partidos políticos. Esta perspectiva se
fundamenta en la centralidad de los partidos políticos como actores claves
del régimen democrático: puede haber partidos sin democracia, pero habrá
democracia solo donde haya partidos.
En este sentido, el enfoque del presente capítulo se enmarca dentro de una
perspectiva politológica de la descentralización (Montecinos, 2005). Los estudios
en general distinguen tres dimensiones fundamentales de la descentralización:
a) la política, b) la scal, y c) la administrativa (Finot, 2001; Montecinos, 2005;
Falleti, 2005; Carrión, 2004; Oszlak y Serano, 2010). En función del grado
de concentración o descentralización que asuman las relaciones entre Estado,
mercado y sociedad civil en estas tres dimensiones, se asume que un estado,
gobierno o administración es más o menos (des)centralizado. En particular, la
dimensión política de la descentralización es relevante porque está referida al
grado en que los actores de los niveles más bajos de la organización estatal toman
decisiones en los procesos de políticas públicas. En este capítulo se asume que una
mayor autonomía para elegir las autoridades locales y para tomar decisiones en
los niveles locales de gobierno se corresponde con una mayor descentralización.
En particular en Uruguay, un país típicamente unitario y centralizado des-
de el punto de vista de la estructura organizativa del Estado, el discurso de la
descentralización se ha asociado desde la reapertura democrática en adelante
a tres dimensiones fundamentales: a) una mayor participación de la ciudada-
nía en los asuntos públicos, b) un desarrollo más homogéneo, sobre todo del
interior del país, y c) una mejor eciencia de la gestión pública, transparencia
y rendición de cuentas a través de un acercamiento del Estado al ciudadano.
En general, esto ha sido consistente con los argumentos que llevaron a los im-
49
jos é r aúl rodríguez
pulsos descentralizadores en América Latina sobre nales de los años setenta y
comienzos de los ochenta (Carrion, 2004, Finot, 2001).
Sin embargo, en el contexto latinoamericano, Uruguay es un caso de muni-
cipalización tardía. Mientras que la mayoría de los países de la región impul-
saron la creación de municipios en el marco de procesos de redemocratización
y reforma del Estado de primera y segunda generación, en Uruguay el proceso
se da en el marco de procesos de reforma de orientación neo-desarrollista (o
neo-keynesianas) por oposición a lo que fueron los procesos de inspiración
neoliberal de las décadas anteriores (ver Cuadro 1).
Cuadro 1.
Países según año en que se eligen por primera vez gobiernos locales a
través de elecciones
Países Años
República Dominicana 1966
Costa Rica 1970
Honduras 1981
Perú 1981
Ecuador 1983
Argentina 1983
El Salvador 1984
Guatemala 1985
Brasil 1985
México 1985
Bolivia 1987
Colombia 1988
Venezuela 1989
Nicaragua 1990
Paraguay 1991
Chile 1992
Panamá 1994
Uruguay 2010
Fuente: elaboración propia en base a Jordana 2001.
50
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Más allá de las particularidades derivadas del estilo uruguayo, la creación
del tercer nivel de gobierno surge en parte al inujo del cambio del sistema de
partidos y los acuerdos que estos mismos generaron para su supervivencia y
adaptación en el sistema. En este sentido, Uruguay pasó de una matriz bipar-
tidista integrada por los partidos Colorado (PC) y Nacional (PN) durante la
primera parte del siglo xx a un sistema multipartidista, con el FA como partido
desaante primero y luego como partido predominante (Lanzaro, 2017). Pero
la tónica de esta transición desde el bipartidismo hacia el multipartidismo ha
sido su carácter fuertemente institucionalizado y gradualista frente a alternativas
de ruptura (Buquet y Piñeiro, 2014). En efecto, desde 1985 en adelante han
emergido nuevos partidos y ha habido una tendencia hacia la fragmentación
del sistema, aunque dentro de un marco de bipolaridad y competencia inter-
bloques (Rodríguez y Vairo, 2016). Por lo tanto, Uruguay es en esencia un
caso de multipartidismo moderado, en la medida que hay más de dos partidos
relevantes en el sistema y estos generan una competencia centrípeta, lo que ha
sido la tónica desde la reapertura democrática en adelante.7
Sin embargo, la fragmentación del sistema de partidos observada en el ni-
vel nacional no se produce a escala subnacional, ni a nivel departamental ni
en el tercer nivel de gobierno. Los estudios sostienen que existe una marcada
tendencia al bipartidismo en el nivel departamental de gobierno derivada fun-
damentalmente del sistema electoral y el régimen de mayoría simple que rige
para la elección del intendente (Buquet y Piñeiro, 2016; Cardarello y Freigedo,
2016). Esta tendencia también se conrma a nivel de las elecciones municipales
de 2010 y 2015 (Buquet, Cardarello y Schmidt 2018). Asimismo, existiría un
efecto arrastre de la elección departamental sobre la municipal derivada de
la simultaneidad entre ambas y la prohibición de cruzar el voto (Cardarello,
Freigedo y Cisneros, 2016; Buquet y Garcé 2018).
No obstante, se observan distintos tipos de sistemas de partidos a nivel de
los departamentos. Más allá de la tendencia bipartidista antes mencionada,
producida fundamentalmente a nivel del formato del sistema, al observar el
patrón de alternancia existente en cada departamento se producen resultados
7. Esta fragmentación del sistema de partidos, aunque moderada, se incrementó con la
entrada de nuevos partidos al parlamento y la nueva distribución electoral que surgió de las
elecciones legislativas de octubre de 2019.
51
jos é r aúl rodríguez
diferentes en el mediano y largo plazo. Mientras hay departamentos que desde
1985 solo han sido gobernados por un partido, otros lo han sido por dos o
por tres. Asimismo, los niveles de competitividad electoral han sido también
variables, habiendo casos más competitivos donde siempre hay expectativa de
alternancia, y otros donde no es factible esperar el acceso de otros partidos al
gobierno (Došek, 2014).
Este panorama del sistema de partidos que opera a nivel subnacional adquiere
particular relevancia a la luz de alguno de los tópicos fundamentales del debate
sobre la calidad y la estabilidad democrática; a saber, la gobernabilidad del
régimen y su ecacia, la representación política, el equilibrio entre poderes, la
rendición de cuentas y la transparencia, entre otros. En este sentido es relevante
estudiar las conguraciones políticas subnacionales para aproximarse al modo
en que efectivamente funcionan los actores y se relacionan en el marco de las
reglas del juego democrático.
Este capítulo se propone abordar los incentivos y restricciones instituciona-
les que desde un punto de vista formal favorecen o inhiben la dispersión del
poder político en el nivel municipal de gobierno. En particular, se sostiene que
el sistema electoral sumado al sistema de gobierno subnacional y sus efectos
sobre la relación entre segundo y tercer nivel de gobierno, limitan la dispersión
del poder político a nivel municipal. Ello se expresa en una primacía del nivel
departamental por sobre el nivel municipal que limita su autonomía política
efectiva, además del formato concentrado al que tienden los sistemas de par-
tidos municipales.
En lo que sigue, se analizan las características del diseño institucional uru-
guayo, en particular, el sistema electoral y el régimen de gobierno subnacional
con foco en el tercer nivel de gobierno. A continuación, se describen las dos
principales variables que determinan la concentración/dispersión del poder
político a nivel municipal: la fragmentación partidaria en el Concejo Municipal
y la congruencia/incongruencia y entre alcalde e intendente. Luego se realiza
un mapeo de los resultados que arroja la dispersión/concentración del poder
político para los mandatos 2010 y 2015. Finalmente, se realiza un esbozo de
comparación con el caso chileno, a los efectos de identicar posibles alterna-
tivas de cambio sobre el diseño institucional tendientes a favorecer una mayor
dispersión del poder político municipal en Uruguay.
52
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
La dispersión y la concentración del poder político municipal
Sistema electoral y régimen de gobierno subnacional común
En Uruguay las reglas electorales limitan fuertemente la posibilidad de
surgimiento de terceros partidos a escala local, distintos de los partidos nacio-
nales, aunque sí podrían constituirse fracciones de escala local pero dentro de
la estructura partidaria nacional.8 El tamaño de la circunscripción municipal
es pequeño (5 concejales), por lo que también acota las posibilidades de que
partidos minoritarios accedan a tener representación en el Concejo Municipal
(Buquet, Cardarello y Smith, 2018).
Por su parte, el marco institucional que regula el sistema de gobierno sub-
nacional está claramente desbalanceado en favor del Intendente departamental
(ver Cuadro 2). Los recursos scales y administrativos hacen que el segundo
nivel (gobierno departamental) sea el más importante, tanto en lo que reere a
la iniciativa privativa del intendente para los aspectos presupuestales como en
relación con el predominio de la rama ejecutiva sobre la legislativa del gobierno
departamental (Koolhaas y Rodríguez, 2006). De allí la necesidad de considerar
el grado de congruencia/incongruencia partidaria entre el gobierno municipal
y el gobierno departamental para aproximarse a una medida cabal del grado
de concentración o dispersión del poder político municipal.
¿Los municipios reproducen la tendencia observada en el segundo nivel
de gobierno o por el contrario favorecen una mayor dispersión del poder?
Los estudios existentes coinciden en señalar una marcada dependencia de
los municipios uruguayos con respecto al nivel departamental, en gran
medida acentuada por la simultaneidad de las elecciones departamentales y
municipales, así como por la imposibilidad de “cruzar el voto” entre ambos
niveles de gobierno, lo que obliga a los ciudadanos a votar dentro de un
mismo partido a escala departamental y municipal (Cardarello y Freigedo,
2016; Buquet, Cardarello y Schmidt 2018). Este marco de reglas de juego
hace que las lógicas departamentales “arrastren” la competencia en los nive-
8. Tanto la “cláusula anti-secesión” que prohíbe a los candidatos a participar por más de un
partido en el mismo ciclo electoral, como la obligatoriedad de los partidos a elegir autori-
dades a través de elecciones internas, son aspectos que restringen la posibilidad de creación
de partidos localistas (López, 2007).
53
jos é r aúl rodríguez
les municipales. En términos políticos, la conguración institucional actual
hace que se reproduzca la pauta mayoritaria observada en el segundo nivel
de gobierno, derivada de la tendencia bipartidista ocasionada por el régimen
de mayoría relativa en que se elige al intendente (Cardarello, Freigedo y Ro-
dríguez, 2016). Por lo tanto, el sistema de partidos a nivel municipal corre el
riesgo de reproducir el patrón mayoritario observado en el segundo nivel de
gobierno, inhibiendo la participación de terceros partidos, minorías locales,
partidos vecinalitas o centrados en la agenda local.
Cuadro 2.
Principales características del diseño institucional subnacional y sus efectos
esperados sobre la relación entre segundo y tercer nivel de gobierno
Régimen de gobierno Sistema electoral
Gobierno
departamental
Hiperpresidencialista – Ejecutivo y
Legislativo desbalanceado en favor del
intendente.
Autonomía política: alta.
Autonomía funcional: alta.
Autonomía scal: baja.
Régimen de mayoría automática para el partido
del intendente.
Elección del intendente por mayoría relativa.
Elección del intendente y Ediles de la Junta
Departamental en listas separadas, dentro de una
misma hoja de votación.
Gobierno municipal
Régimen colegiado (5 concejales,
el alcalde forma parte del Concejo
Municipal).
Autonomía política: alta.
Autonomía funcional: baja.
Autonomía scal: nula.
Elección del alcalde por mayoría simple.
Concejo municipal se elige simultáneamente a la
elección del Gobierno Departamental.
No está permitido el voto cruzado entre distintos
partidos para elegir autoridades de distinto nivel
de gobierno.
Elección de concejales en la misma lista del
alcalde. El alcalde es el primer concejal de la lista
más votada del partido más votado.
Efectos
Predominio del Intendente sobre el
Concejo Municipal. Efecto arrastre de la elección departamental sobre
la municipal.
Fuente: elaboración propia.
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act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Sistemas de partidos y contingente municipal del Alcalde
El grado de fragmentación del sistema de partidos a nivel municipal tiene
una incidencia directa sobre el contingente del alcalde en el Concejo Muni-
cipal –en adelante CM–. De hecho, hay una correlación casi perfecta entre
la fragmentación en el CM y la proporción de concejales que pertenecen al
partido del alcalde (contingente municipal del alcalde), –en adelante CMA–.
En este sentido, el alcalde puede estar en minoría o en mayoría. En el primer
escenario, está obligado a negociar con la oposición para poder tomar decisiones
en el ámbito de las atribuciones del CM.
En los sistemas presidencialistas el contingente legislativo del presidente
ha sido una variable relevante para explicar las modalidades de gobierno e
indirectamente la estabilidad del régimen (Chasquetti, 2001; Lanzaro 1998).
En general en contextos de multipartidismo o de fraccionalización de los
partidos como es el caso uruguayo, la posibilidad del presidente para contar
con mayorías propias en el legislativo hace a la diferencia. En relación con
los gobiernos departamentales, la Constitución prevé la mayoría automática
para el partido del intendente en la Junta Departamental, por lo que el me-
canismo de representación política ha sido caracterizado como mayoritario y
subsidiariamente proporcional, ya que cuando el partido alcanza el umbral de
la mayoría absoluta, entonces el sistema opera como proporcional (Moraes,
1997; Koolhaas y Rodríguez 2006).
Pero esta relevancia atribuida a la capacidad política del ejecutivo para im-
plementar su agenda legislativa ha estado ceñida por una estricta preocupación
por la ecacia del gobierno en función de la estabilidad del régimen político
que esta puede generar. En este sentido, se ha perdido de vista el foco en la
representación política y en la legitimidad. Es decir, en la capacidad del sistema
político para incluir y representar las distintas corrientes políticas e ideológicas,
sin excluir a ninguna. En otros términos, es necesario que el sistema sea ecaz,
esto es, evite el bloqueo, pero pueda hacerlo al punto de asegurar la representa-
ción política de las minorías y no a costa de ello (Buquet y Garcé 2018). En el
nivel municipal, donde las circunscripciones son más pequeñas, el riesgo de la
exclusión política es un riesgo real. Al mismo tiempo, la concentración creciente
del poder en pocas manos puede generar inecacia e ineciencia derivada de la
ausencia de controles políticos efectivos por parte de la oposición, y también
55
jos é r aúl rodríguez
pérdida de legitimidad por la imposibilidad de las minorías de acceder a los
ámbitos de gobierno.
El presente capítulo estudia la capacidad ex ante, es decir, previo al ejercicio
del gobierno. En la práctica, cabe la posibilidad de que alcaldes minoritarios
logren articular consensos o mayorías en acuerdo con los partidos de oposición
y, por el contrario, que alcaldes mayoritarios pueden peligrar su capacidad eje-
cutiva si no consiguen el acuerdo a la interna de su propio partido. De todos
modos, se entenderá que la capacidad del alcalde para contar con mayorías
propias en el CM será un indicador de concentración del poder político mu-
nicipal; a la inversa, aquellos alcaldes que no controlen la mayoría del concejo
deberán gobernar en un contexto de mayor dispersión del poder político, lo
que necesariamente los obliga a negociar y buscar acuerdos fuera de su propio
partido.
Congruencia/incongruencia política multinivel
Por su parte, existe otra variable relevante que tiene que ver con la con-
gruencia/incongruencia entre el partido del intendente y el partido del alcalde.
Como se ha dicho arriba, los municipios dependen en gran medida del nivel
departamental (y por tanto de los intendentes) para acceder a los recursos
humanos, técnicos y materiales para llevar a cabo sus cometidos. Dicho acce-
so puede estar supeditado a una lógica más o menos jerárquica o negociada,
dependiendo del grado de autonomía que alcaldes e intendentes guarden con
relación a su congruencia o incongruencia político-partidaria.
Si los alcaldes forman parte del partido del intendente, estarán subordinados
a la lógica del partido y contarán con escaso margen para salirse de esta subordi-
nación. Este escenario es de concentración del poder político municipal, ejercido
principalmente por el partido del alcalde bajo el liderazgo del intendente. El
alcalde es en este modelo funcional a los intereses del intendente en el marco
de la lógica partidaria.
En cambio, cuando hay incongruencia política entre ambos, existe mayor
dispersión del poder, lo que coloca a ambos actores en una mayor necesidad
de negociar. En este caso, la lógica intergubernamental prima sobre la lógica
partidaria, por tanto, hay menor concentración del poder político (ver Figura 1).
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act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Figura 1.
Modelo de conceptualización de “concentración/dispersión del poder
político municipal”
Concentración/dispersión
del poder político municipal
Congruencia/incongruencia
partidaria entre intendente y alcalde
Congruencia = subordinación partidaria.
Incongruencia: Cohabitación =
negociación intergubernamental.
Fragmentación partidaria en el
Concejo Municipal
Formato concentrado o disperso.
Contingente municipal del alcalde
mayoritario o minoritario.
Fuente: elaboración propia.
Fragmentación de los sistemas de partidos municipales
La fragmentación del sistema de partidos es una variable relevante para estudiar
la dispersión/concentración del poder político, al menos por dos motivos. En
primer lugar, da cuenta del nivel de dispersión efectiva del sistema de partidos,
es decir, la pluralidad o concentración ponderada de los partidos de acuerdo con
su peso electoral o legislativo como consecuencia del resultado de la elección. En
segundo lugar, está directamente relacionada con el contingente legislativo del
ejecutivo; a los efectos de este capítulo, del contingente del alcalde en el CM,
lo que establece el grado en que el alcalde va a necesitar o no de la cooperación
de la oposición para implementar su agenda de gobierno. En esta perspectiva,
en el presente capítulo se considerará el número efectivo de partidos en el CM.
Al observar la distribución de los municipios según el número efectivo de
partidos a escala del CM (NEP_CM), hay cinco tipos de conguraciones
posibles (ver Cuadro 3). En primer lugar, sistemas de partidos “monoparti-
darios” (NEP_CM=1) donde todos los miembros del CM están en manos de
57
jos é r aúl rodríguez
un solo partido. En segundo lugar, los sistemas de “partido predominante”
(NEP_CM=1,47), cuyos CM tienen una distribución de 4 integrantes de 1
partido y 1 integrante de otro partido. En estos casos hay un neto predominio
del partido del alcalde y un papel marginal de un segundo partido opositor.
En tercer lugar, los sistemas típicamente “bipartidistas” (NEP_CM=1,92)
donde dos partidos acceden al CM en una relación de 3 a 2. En estos casos
el partido del alcalde necesita una férrea disciplina para poder asegurar la
mayoría en el Concejo Municipal.
Finalmente, se observan dos conguraciones de CM con representación
de 3 partidos que podrían asimilase a tipos de multipartidismo. En el primer
caso, el partido del alcalde no pierde la mayoría, puesto que conserva 3 de los 5
miembros del Concejo y cuenta con 2 partidos de oposición (NEP_CM=2,27).
Este caso podría considerarse como “multipartidismo mayoritario”, con una
conguración en el concejo de 3-1-1. Por último, la segunda conguración
multipartidista coincide con una conguración de “dos partidos y medio
(NEP_CM=2,78) donde el partido del alcalde está en minoría y necesita
acordar con la oposición para alcanzar mayorías en el Concejo Municipal. Se
trata de una correlación de fuerzas equivalente a 2-2-1. En este caso hay un
segundo partido que cuenta con la misma representación en el CM que el
partido ganador. El hecho de que en este formato el alcalde esté en minoría,
hace que el sistema pueda catalogarse como de “multipartidismo minoritario”.
Cuadro 3.
Formatos de sistemas de partidos municipales según NEP_CM
NEP_CM Tipo Contingente Municipal
del alcalde (CMA)
Distribución de escaños
por partido en el CM
1,00 Monopartidario. 100 % 5
1,47 Predominante. 80 % 4,1
1,92 Bipartidista. 60 % 3,2
2,27 Multipartidista mayoritario. 60 % 3,1,1
2,78 Multipartidista minoritario. 40 % 2,2,1
Fuente: elaboración propia.
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act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
¿Cómo evolucionan estos formatos de sistemas de partidos municipales
en el período analizado? Si se observa la evolución entre 2010 y 2015, se
verica un descenso de los formatos multipartidarios en favor del bipartidis-
mo. Precisamente es a nivel de los sistemas bipartidistas donde se produce
el mayor incremento. Es relevante también el descenso observado a nivel de
los sistemas multipartidistas minoritarios, que pasan de 19 a 8 municipios.
Asimismo, se observa un pequeño incremento a nivel de los municipios
monopartidarios que pasan de 4 a 6 municipios entre un período y otro
(ver Cuadro 3). Esto implica que en general los formatos multipartidarios y
minoritarios han descendido, lo que va en línea con la tendencia mayoritaria
del sistema señalada anteriormente.
Cuadro 4.
Variación de los sistemas de partidos municipales entre 2010 y 2015 (en %)
Tipo 2010 2015
Monopartidario. 4,5 % (4) 5,4 % (6)
Predominante. 34,8 % (31) 29,5 % (33)
Bipartidista. 25,8 % (23) 46,4 % (52)
Multipartidista mayoritario. 13,5 % (12) 11,6 % (13)
Multipartidista minoritario. 21,3 % (19) 7,1 % (8)
Total 100,0 % (89) 100,0 % (112)
Fuente: elaboración propia. N entre paréntesis.
Congruencia/incongruencia política entre intendente y
alcalde
La congruencia/ incongruencia político-partidaria es una variable de interés
en los estudios de los sistemas de partidos subnacionales, en gran medida
preocupados por la convergencia o divergencia del voto entre las diferentes
escalas territoriales y las conguraciones resultantes en términos de sistemas
partidarios multinivel (Freidenberg y Suárez-Cao, 2014). En Uruguay tam-
bién ha sido estudiada a nivel de la relación institucional y política observada
59
jos é r aúl rodríguez
entre el ejecutivo nacional y los gobiernos departamentales, fundamentalmen-
te preocupados por el tipo de relación intergubernamental de cooperación y
conicto en el marco de la competencia interpartidaria y su relación con los
procesos de políticas públicas nacional y subnacional (Moreira y Veneziano,
1996; Cardarello y Freigedo, 2016).
En el presente capítulo, la principal preocupación es establecer la medida en
que el poder político municipal está concentrado o disperso. Como se ha dicho
antes, debido a la estrecha vinculación institucional existente entre el segundo y
el tercer nivel de gobierno en Uruguay, un estudio sobre el poder político muni-
cipal no puede obviar la relación político-partidaria existente entre el alcalde y el
intendente. Si bien un estudio en profundidad debería incluir otras variables como
la fracción partidaria, los tipos de liderazgos, entre otras variables, a los efectos de
este capítulo se considerará que la congruencia política entre ambos resulta en
mayor concentración del poder, mientras que la incongruencia (o cohabitación)
supondrá una mayor dispersión del poder político municipal.
Varios argumentos juegan a favor de incluir esta variable a la hora de
estudiar la concentración del poder político a escala municipal en Uruguay.
En primer lugar, el sistema institucional que regula el funcionamiento de
los municipios está supeditado tanto desde el punto de vista administrativo
como económico a las potestades que el gobierno departamental establezca.
Además de las atribuciones y competencias que la Ley de Descentralización
y Participación Ciudadana establece al separar la materia municipal de la
departamental, hay un margen muy amplio derivado a lo que el gobierno
departamental establezca. Debido a que el sistema de gobierno departa-
mental está totalmente desbalanceado en favor del intendente, entonces
se deriva que la capacidad de los alcaldes para actuar en acuerdo con los
intendentes es crucial para hacer efectiva la autoridad política emanada de
los concejos municipales.
En segundo lugar, los intendentes suelen ser jefes de partido o fracción de-
partamental, lo que hace que eventualmente puedan favorecer o penalizar a los
alcaldes en función de una estrategia de competencia más amplia, departamental
e inclusive nacional. Por lo que el solo hecho de pertenecer al partido del inten-
dente coloca a los alcaldes en una posición diferencial en comparación a quienes
no lo son. Esta congruencia político-partidaria es por tanto también vertical, y
expresa una situación de subordinación del alcalde al intendente. En la medida
60
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
que esta subordinación opera dentro de un mismo partido, supone enmarcarse
dentro de una misma línea de liderazgo político, haciendo que el alcalde esté
mayormente interesado en acumular en la línea política del intendente porque
de lo contrario podría ser penalizado, tanto en la gestión municipal como en su
carrera política dentro del partido. Los alcaldes que no pertenecen al partido del
intendente también podrían ser penalizados, pero al escapar a la lógica de control
partidario cuentan con otros recursos de negociación.
Por lo tanto, mientras que la congruencia supone subordinación, la
incongruencia (o cohabitación) supone negociación. Esto se entiende que
es así en el punto de partida (ex ante), y que, por supuesto, puede ofrecer
otras variantes a lo largo de la gestión del gobierno; pero claramente cons-
tituye un condicionamiento diferencial respecto al grado de concentración
o dispersión del poder municipal.
El panorama de la cohabitación política entre segundo y tercer nivel de
gobierno varió en el sentido de la congruencia entre 2010 y 2015 (ver Cuadro
5). De este modo, más de las dos terceras partes del total de los municipios
se encuentra dentro de una lógica subordinada al poder del intendente,
lo que en los hechos supone una mayor concentración del poder político
entendido en términos partidarios. Una treintena de alcaldes se encuentran
“liberados” de esta atadura partidaria, por lo que, en una primera instancia,
podrán negociar con el intendente en un contexto de menor concentración
del poder político municipal.
Cuadro 5.
Variación de la congruencia/incongruencia político-partidaria entre
alcaldes e Intendentes (en %)
2010 2015
Congruencia. 66,3 % (59) 70,5 % (79)
Incongruencia. 33,7 % (30) 29,5 % (33)
Total 100,0 % (89) 100,0 % (112)
Fuente: elaboración propia. N entre paréntesis.
61
jos é r aúl rodríguez
Operacionalización y análisis de la variable
concentración/dispersión del Poder Político Municipal
Cómo se ha descrito anteriormente, tanto la fragmentación del sistema de partidos
a escala de los concejos municipales, asociado al contingente municipal del alcalde,
sumado a la congruencia/incongruencia política entre los alcaldes e intendentes,
conguran la trama de dispersión o concentración del poder político municipal.
A los efectos de hallar una medida de síntesis de la concentración/dispersión
del poder político municipal, se propone una tipología que surge de la com-
binación de ambas variables:
1. Fragmentación del sistema de partidos municipal.
2. Congruencia/incongruencia partidaria entre alcalde e intendente.
Habrá mayor dispersión del poder allí donde exista mayor fragmentación del sis-
tema de partidos municipal y también incongruencia entre los partidos gobernantes
del segundo y tercer nivel de gobierno. A la inversa, habrá mayor concentración del
poder en los municipios cuya fragmentación sea menor y además exista congruencia
partidaria entre el partido político del alcalde y el intendente departamental.
A los efectos de la categorización de la tipología, se proponen cinco escalas de
concentración/dispersión del poder político municipal, de acuerdo con el efecto es-
perado que produce la combinación de las dos variables consideradas (ver Figura 2).
Figura 2.
Tipología de concentración del poder municipal
Congruencia partidaria alcalde/ intendente
Incongruencia Congruencia
Fragmentación
Monopartidista. 9 10
Predominante. 7 8
Bipartidista. 5 6
Multipartidista mayoritario. 3 4
Multipartidista minoritario. 1 2
Fuente: elaboración propia.
62
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
De la combinación entre ambas dimensiones surgen 10 celdas que represen-
tan valores mutuamente excluyentes. Las mismas se pueden ordenar desde un
mínimo de concentración del poder político municipal, equivalente al máximo
de dispersión del poder (celda 1), al máximo de concentración equivalente al
mínimo de dispersión (celda 10). Sin embargo, las dinámicas políticas a la
que dan lugar estas conguraciones según fragmentación partidaria en el CM
y congruencia/incongruencia entre alcalde e intendente parecerían más bien
ordinales. De este modo, no solamente se simplica la tipología, sino que
también asume mayor utilidad a la hora de ilustrar mejor el fenómeno de la
concentración/ dispersión del poder político municipal (ver Cuadro 6).
Concentración del poder municipal alta (celdas 8 y 10). Son municipios cuyos
alcaldes poseen 4 a 5 miembros en el CM, en contextos de fragmentación del
sistema predominante o monopartidario, y además hay congruencia con el par-
tido del intendente. Desde el punto de vista político cuentan con una elevada
concentración del poder, puesto que el papel de la oposición es irrelevante.
Concentración del poder municipal media-alta (celdas 7 y 9). Son municipios
cuyos sistemas de partidos son predominantes o monopartidarios, pero no
hay congruencia con el partido del intendente. Si bien a nivel del CM hay
una alta concentración, el intendente puede limitar al concejo, por lo que se
produce un contrapeso al poder local derivado de la incongruencia partidaria
del intendente. En este escenario, aun teniendo mayorías propias, el alcalde se
ve obligado a negociar con el intendente.
Concentración del poder municipal media (celdas 6 y 4). Son municipios
bipartidistas o multipartidistas donde el alcalde cuenta con la mayoría en el
concejo municipal y además hay congruencia con el partido del intendente. A
diferencia de los de alta y media-alta concentración, la oposición está presente
en el CM y puede articular un rol más protagónico en su papel de oposición,
ya sea a través de un partido o de dos partidos.
Concentración del poder municipal media-baja (celdas 3 y 5). Son municipios
bipartidistas o multipartidistas donde el alcalde cuenta con la mayoría en
el concejo municipal pero no hay congruencia partidaria con el intendente,
lo que supone un mayor nivel de dispersión del poder en relación con el
escenario anterior. En estos casos la oposición en el concejo puede articular
posiciones con el intendente debilitando el poder mayoritario del alcalde. Es
por tanto un escenario de mayor dispersión del poder político local, donde
63
jos é r aúl rodríguez
la oposición puede jugar un rol relevante y hay mayores incentivos para que
el alcalde negocie con la oposición.
Concentración del poder político municipal baja (celdas 1 y 2). En ambos casos el
alcalde está en minoría. En este caso el papel de la congruencia con el intenden-
te es menor en la medida que existe una mayor presencia de la oposición en el
concejo. En este sentido, los costos de los intendentes para imponer condiciones
a través de los alcaldes minoritarios en el concejo son mayores, puestos que los
alcaldes no pueden asegurar el alineamiento del CM. En los casos donde además
hay incongruencia, el alcalde se encuentra en la máxima necesidad de negociar.
Cuadro 6.
Concentración del poder municipal (Total 2010 y 2015)
Congruencia partidaria alcalde/ intendente
Incongruencia Congruencia
Fragmentación
Monopartidista y
Predominante. Media-alta
4 % (8) Alta
33 % (66)
Bipartidista y Multipartidista
mayoritario. Media-baja
18 % (36) Media
32 % (64)
Multipartidista minoritario. Baja
13 % (27)
Fuente: elaboración propia. N=201 (89 municipios de 2010 más 112 de
2015). N entre paréntesis.
De acuerdo con la tabla precedente, la mayor parte de los municipios tiene
una alta concentración del poder (33 %). El 32 % tiene una concentración
media, el 4 % media-alta, el 18 % media baja, y el 13 % baja concentración.
Quiere decir que el 69 % tiene una concentración de media a alta del poder
político. Solo el 31 % muestra una mayor dispersión del poder municipal. Esto
de por sí muestra que para todo el período hay un predominio de la concen-
tración por sobre la dispersión del poder político en los municipios. En este
sentido, la descentralización política no parecería haber generado dispersión
del poder; en todo caso, podría haberla aumentado o inclusive propiciarla.
64
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Si se observa cómo ha evolucionado el fenómeno entre 2010 y 2015 entonces
se aprecia que los municipios de baja concentración del poder disminuyen, pero
también lo hacen los de alta concentración, y lo que se produce es un aumento
de los municipios de mediana concentración del poder (ver Cuadro 6). Esto
podría indicar que el diseño institucional actual estaría “normalizando” tipos
de fragmentación bipartidista (en consonancia con lo observado en el nivel
departamental) simultáneamente al predominio de escenarios de congruencia
partidaria entre alcaldes e intendentes.
Cuadro 7.
Evolución de la concentración del poder político municipal entre 2010 y 2015
Concentración del poder
político municipal 2010 2015 Variación (%)
Alto. 36,0 % (32) 30,4 % (34) -5,6
Medio-alto. 3,4 % (3) 4,5 % (5) 1,1
Medio. 25,8 % (23) 36,6 % (41) 10,8
Medio-bajo. 13,5 % (12) 21,4 % (24) 7,9
Bajo. 21,3 % (19) 7,1 % (8) -14,2
Total 100,0 % (89) 100,0 % (112)
Fuente: elaboración propia.
El Uruguay en perspectiva comparada
Ante la presunción de que el proceso de descentralización en Uruguay tendería
hacia una concentración del poder político municipal, cabe prestar atención
a la experiencia de algunos países unitarios de la región. En particular, en este
breve apartado se analizará el caso chileno como contrapunto del caso uruguayo
para explorar posibles alternativas de cambio sobre el diseño institucional que
tiendan a una mayor dispersión del poder político a nivel municipal.
El caso de Chile muestra una marcada dispersión del poder político a nivel
municipal en términos formales. En el momento del acceso, no solo que los
alcaldes suelen estar en minoría, sino que la incorporación de partidos efectivos
65
jos é r aúl rodríguez
es notoriamente mayor. Esto es posible gracias el sistema electoral que establece
la representación proporcional para la elección de los concejales como también la
desvinculación entre la elección del concejo y los alcaldes, ausente en el sistema
electoral uruguayo. Este diseño ha hecho posible también la existencia de parti-
dos regionales y locales que aspiran a la representación de intereses distritales, no
siempre alineados con agendas nacionales. Aunque el sistema de partidos chileno
se ha congurado en dos grandes bloques desde la reapertura democrática, no obs-
tante, en términos formales, el acceso de los partidos a nivel local ha congurado
un esquema plural en términos generales, sin que ello suponga la inexistencia de
enclaves de mayor concentración del poder (Bunker y Navia, 2010).
Otros dispositivos del sistema chileno de descentralización tienen que ver
con una mayor atribución y poder institucional reservado para los municipios,
lo que en principio los dota de mayor autonomía y limita el poder discrecional
de las autoridades regionales y nacionales. Un aspecto clave es la personería
jurídica de los municipios chilenos, sumado a la posibilidad de jar y recaudar
impuestos, todos atributos ausentes en el caso de los municipios uruguayos.
Desde el punto de vista político, los municipios chilenos prevén la posibilidad
de candidaturas independientes por fuera de los partidos políticos estableci-
dos, tanto a nivel de alcaldes como de concejales. Si bien, a priori, este es un
instituto que podría considerarse como negativo para la consolidación de los
partidos políticos, también es cierto que favorece la dispersión del poder en el
entendido que limita el poder burocrático de los partidos, generando nuevos
canales de participación y representación política a nivel local.
Otro aspecto distintivo y diferencial con respecto al diseño uruguayo es la
presencia de una mayor magnitud de la circunscripción además de su variabi-
lidad, que establece un mínimo de 6 bancas para los concejos municipales de
hasta setenta y cinco mil habitantes, 8 para quienes están entre setenta y cinco
y cien mil, y 10 para las comunas que superan los cien mil habitantes. Esta
mayor magnitud de la circunscripción favorece la entrada de partidos menores
y en general una mayor fragmentación, y, por tanto, favorece la dispersión del
poder político en las comunas, siempre hablando en términos formales y ex
ante, previo al ejercicio del gobierno.
Sin embargo, la experiencia chilena muestra un dilema recurrente en La-
tinoamérica que es el desbalance en favor de los ejecutivos; “[…] Chile ha
evolucionado hacia un sistema de gobierno local presidencial, en el que los
66
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
patrones de comportamiento observados en la política nacional tienden a
reproducirse también en la democracia local […]” (Bunker y Navia, 2010,
p. 244). De acuerdo con los autores, en la práctica, los concejos municipales
no son un contrapeso fuerte de los alcaldes, quienes cuentan con una gran
discrecionalidad para tomar decisiones, similar a lo observado para el caso de
los gobiernos departamentales en Uruguay. Este desbalance observado desde el
punto de vista institucional ha dado lugar al llamado “presidencialismo comu-
nal” para referirse al caso chileno de descentralización (Bunker y Navia, 2010).
Otro aspecto problemático del modelo chileno ha sido la relación de las co-
munas con las regiones, y, sobre todo, las derivaciones del carácter no electivo
de los gobiernos regionales, lo que históricamente limitó la autonomía política
subnacional a manos de la discrecionalidad del Ejecutivo Nacional (Valenzuela
et al., 2015). No obstante, este aspecto evoluciona hacia una mayor demo-
cratización de las regiones desde 2013 en adelante y la elección directa de los
gobernadores a partir de 2020 (Montecinos, 2019).
Cuadro 8.
Panorama comparativo entre regímenes municipales de Chile y Uruguay (2019)
Dimensiones Uruguay Chile
Sistema de gobierno. Colegiado. Presidencial.
Órganos de gobierno. Concejo Municipal. Alcalde y Asamblea Municipal.
Sistema de elección del alcalde. Mayoría relativa. Mayoría relativa.
¿Admite candidatos
independientes? No. Sí.
Sistema de elección de concejales. Representación proporcional. Representación proporcional.
Magnitud de la circunscripción. Pequeña (5). Variable según población (6,
8 y 10).
¿Voto cruzado a alcalde y
concejales? No. Sí.
¿Vinculación con elección de nivel
superior (regional)? Sí, elecciones simultáneas sin
voto cruzado. No.
Autonomía administrativa y scal. Baja. Alta.
Fuente: elaboración propia.
67
jos é r aúl rodríguez
A modo de conclusión
El presente capítulo busca contribuir a los estudios sobre el funcionamiento
de los municipios en Uruguay. En particular, se analizó la concentración/dis-
persión del poder político en los concejos municipales. Se considera una línea
de estudios relevante en el entendido que la descentralización en Uruguay
asociada al proceso de municipalización, busca una mayor participación de la
ciudadanía, una mejor representación de los intereses y en denitiva una mejora
de los servicios públicos orientados a los ciudadanos. Para que ello suceda, la
concentración del poder político municipal entendido como la concentración
del poder en pocas manos, puede ser una de las variables claves del proceso
de la descentralización. Esto es así porque si el proceso en marcha no logra
dispersar el poder, y, por el contrario, lo concentra aún más, entonces limitaría
sus principales fundamentos y cometidos.
En este capítulo se presentó un modelo analítico basado en dos variables
fundamentales: i) la fragmentación partidaria en el concejo municipal y ii) la
congruencia/incongruencia partidaria entre el alcalde y el intendente depar-
tamental. La primera variable es una típica variable de dispersión del poder,
analizada en este caso a nivel del número efectivo de partidos en el concejo
municipal, como indicador de fragmentación partidaria. La segunda ha sido
incluida por la característica que asume el diseño institucional de los municipios
en Uruguay, puesto que están incluidos dentro del gobierno departamental. Eso
hace que se encuentren legalmente subordinados al gobierno departamental
desde el punto de vista funcional y scal.
Como primeras conclusiones, considerados ambos períodos conjuntamente
(2010 y 2015), se observa un predominio de los municipios de concentración
del poder media a alta (69 %). Solamente el 13 % de los municipios cuentan
con una concentración del poder baja. Si se observa la evolución del indica-
dor entre 2010 y 2015, entonces se aprecia un aumento de los municipios
de concentración media en simultáneo a un importante descenso de los de
baja concentración (-14,2 %). Por lo tanto, hasta el momento, el proceso de
descentralización en Uruguay estaría pautado por una tendencia mayoritaria
hacia municipios de media y alta concentración del poder político municipal.
En este sentido, las elecciones de 2020 habrían incrementado el proceso de
68
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
concentración del poder político municipal, de la mano de un aumento de los
formatos predominantes y monopartidarios como también de la congruencia
partidaria entre alcaldes e intendentes.9
Por último, cotejando el caso uruguayo con la experiencia chilena, pueden
extraerse algunas alternativas del diseño institucional que podrían generar a
priori una mayor dispersión del poder político municipal. Entre posibles al-
ternativas, hay cambios a nivel del sistema de gobierno y marco competencial,
por un lado, y sistema electoral por otro. En la primera dimensión, ampliar
el marco de acción y relevancia de los municipios, por ejemplo, otorgando la
personería jurídica y ampliando sus capacidades scales, hoy inexistentes. Esto
generaría una menor dependencia del segundo nivel de gobierno. En cuanto
a reformas electorales, considerar la ampliación del número de concejales para
favorecer la entrada de partidos chicos; introducir el voto cruzado para limitar
el efecto arrastre de la elección departamental y por tanto atenuar el predominio
del intendente; y separar la elección del alcalde de la de los concejales. En este
sentido, el carácter colegiado de concejo municipal puede ser una ventaja del
municipio uruguayo para evitar el problema del “presidencialismo comunal”
observado en Chile. No obstante, para evitar el problema de la concentración
del poder en manos del alcalde, deberían modicarse otras características
del régimen municipal que tiendan a una mayor profesionalización de los
concejales y del sistema subnacional de gobierno en general, incluido el nivel
departamental.
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9. El 59 % de los municipios en 2020 arrojan un formato predominante o monopartidario,
mientras que el 86 % son casos de congruencia entre alcaldes e intendentes.
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Historia de una
frustración: las
elecciones de
revocatoria del mandato
en América Latina
Yanina Welp
Albert Hirschman Centre for Democracy | yanina.welp@graduateinstitute.ch
03
74
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
La revocatoria del mandato es un mecanismo de control que permite destituir
a una autoridad antes de que culmine el período para el que fue electa. Opera
como un mecanismo de accountability, vertical cuando es activada por la ciu-
dadanía, y como una combinación de ambos, vertical y horizontal, cuando
la activa el legislativo, ya que si este acuerda la destitución, para proceder la
misma requiere de la raticación ciudadana en un voto popular.
La revocatoria se inscribe en una tradición de pensamiento marxista en la
que la autoridad se considera delegada y sujeta a la remoción permanente,
pero se ha incorporado al modelo de “democracia burguesa” (Whitehead,
2018), que establece unos procedimientos especícos y delimitados para
su ejercicio, en el marco de las democracias representativas. La variedad de
diseños institucionales observada da cuenta de tensiones en su aplicación.
Por ejemplo, estas emergen al analizar las razones requeridas para solicitar
una revocatoria: por un lado, puede ser activada como derecho político
(“el pueblo da y el pueblo quita”) y entonces no requerir razones o no de-
mandar su justicación documentada (así funcionó en Perú hasta 2013), o
puede demandar argumentos probados (Ecuador desde 2011). El principal
riesgo del primer modelo es habilitar un uso arbitrario, mientras se diluye
su potencial para el rendimiento de cuentas. En su versión alternativa,
el principal riesgo de solicitar argumentos y sus justicantes o pruebas
es que difumina los límites de un derecho político, convirtiéndolo en su
ejercicio en algo semejante a un procedimiento judicial, pero controlado
por un cuerpo administrativo. Concretamente, si se alega que el alcalde o
alcaldesa no cumple con su programa hay que demostrarlo, y demostrarlo
implica presentar pruebas. Cuando el mandato aún no ha concluido y en
escenarios en que la dinámica de campañas invita a lanzar promesas y la
realidad diculta su cumplimiento, hacerlo es, cuanto menos, complejo1.
A esa complejidad se suma la controversia de atribuir al organismo elec-
toral (normalmente el encargado de analizar estas pruebas) competencias
para juzgar las evidencias presentadas y establecer un primer juicio sobre
1. El acuerdo de “metas de gobierno” entre el gobierno y la sociedad civil permite procedi-
mientos alternativos de gestión gubernamental. En casos como el colombiano, una vez la
autoridad es electa tiene ocasión de revisar su programa y registrarlo dejando unos pará-
metros para la evaluación.
75
yan ina we lp
el desempeño de la autoridad. Aún más difícil de justicar es la activación
de revocatorias frente a hechos de corrupción que deberían ser juzgados
por el Poder Judicial.
La regulación de instituciones de participación y control en manos de la
ciudadanía ha generado una extensa agenda de investigación en las últimas
décadas. Las constituciones de Brasil (1988, no incluyó la revocatoria) y
Colombia (1991, sí incorporó la revocatoria) fueron pioneras impulsando
diversos mecanismos participativos para la denición de los asuntos públicos,
con despliegue no exclusivo pero mayoritario en el ámbito local (Cameron
et al., 2012, Zaremberg et al., 2017, Lissidini et al., 2014). Entre estos, la
revocatoria del mandato ha generado una corriente de estudios incipiente2.
México ha sido el último país de la región en incorporarla a nivel nacional.
El mecanismo fue aprobado por el Congreso en noviembre de 2019. Sin
embargo, la revocatoria lleva muchos años presente en la agenda subnacional
donde siete estados la regulan y otros tres la han eliminado tras resoluciones
judiciales declarando su inconstitucionalidad3.
En paralelo al avance de los estudios y de la regulación de revocatorias,
y con escasa conexión, ha proliferado la investigación de la competencia
electoral en elecciones convencionales de representantes en el nivel sub-
nacional.4 La erosión del sistema de partidos, especialmente evidente en
casos como el peruano; la proliferación de candidaturas independientes
y nuevas organizaciones políticas de carácter movimientista; y las conse-
cuencias de estos hechos sobre las características de la competencia en el
nivel local y entre niveles de gobierno permite suponer que la revocatoria
podría inscribirse como un instrumento más en la disputa partidaria. Así,
los estudios de Perú (Tuesta, 2014; Welp, 2016) y Colombia (Welp &
Milanese, 2018; Franco, 2014; Uribe, 2016) sugieren que los principales
2. Entre otros, véase Tuesta Soldevilla 2014, Kornblith 2014, Arques 2014, Welp 2016, Welp y
Milanese 2018, Verdugo Silva 2014, Castellanos 2014, Uribe 2016, Eberdhart 2019, Limón 2016.
3. Para más detalles ver Gáfico 1. Hubo regulación en Yucatán, Chihuahua y Morelos pero
los primeros intentos de activación en ambos estados condujeron a la intervención de la
Corte Nacional de Juticia que declaró ilegal la revocatoria, lo que condujo a su eliminación
de la constitución del estado (Limón 2016).
4. Entre otros, véase Freidenberg y Suárez Cao 2014; Milanese, Abadía y Manfredi 2016;
Cruz 2014, Došek 2015.
76
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
activadores de revocatorias de mandato son los mismos partidos o líderes
políticos que han perdido en las últimas elecciones.
El objetivo de este capítulo es explicar por qué (no) se activa la revocatoria y
por qué hay tan pocos procesos electorales derivados de los intentos de promov-
erla. Dada la diversidad de datos y contextos –y la escasa literatura previa–, el
estudio se plantea como exploratorio. El capítulo se estructura de la siguiente
manera: a continuación, se presenta la difusión institucional y ejercicios de
revocatoria en el nivel subnacional latinoamericano; luego se resumen las causas
explicativas de la mayor o menor frecuencia de activaciones. Seguidamente se
analizan los procesos registrados entre 2013 y 2019. Para cerrar, se plantean
unas conclusiones.
La revocatoria del mandato en el nivel subnacional
latinoamericano
Diez países de América Latina regulan la revocatoria de mandato, con Argen-
tina haciéndolo solo a nivel subnacional. La expansión acelera su ritmo desde
la década del noventa, cuando comienzan a sumarse más países y los estados
mexicanos (ver Figura 1).
Argentina, como país federal, permite a sus provincias dictarse sus propias
constituciones. La revocatoria de mandato fue introducida en el ejercicio de
estas competencias5. Aquí los mecanismos de democracia directa fueron desar-
rollados mucho antes que en el nivel nacional, donde recién fueron incluidos
en 1994 y de forma mucho más limitada que la desplegada a nivel provincial.
La expansión del mecanismos desde el nivel subnacional también se observa
en México, aunque en este caso la revocatoria fue recientemente incluida en
la Constitución federal, en 2019. A pesar de la difusión institucional, tanto en
Argentina como en México las prácticas son escasas.
5. Regulan la revocatoria del mandato: Chaco (1957), Chubut (1994), Córdoba (1923, 1987),
Corrientes (1960), La Rioja (1986), R-io Negro (1988), Santiago del Estero y Tierra del Fuego
(1991); otras provincias que la incluyen para sus municipios han sido Entre Ríos (1933, pero
eliminada en constituciones posteriores), Neuquén (1957), Misiones (1958), San Juan (1986),
San Luis (1987). También la regula la Ciudad de Buenos Aires (1996). (Arques 2014).
77
yan ina we lp
Gráfico 1.
Introducción de la revocatoria de mandato en América Latina (1923-2017))
Fuente: elaboración propia.
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act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
La variedad de diseños se hace evidente tanto en lo que reere a las auto-
ridades que pueden ser revocadas (ver Tabla 1) como en el procedimiento de
activación (ver Tabla 2). La revocatoria es calicada como directa (también
“desde abajo” o bottom-up) cuando la ciudadanía la activa a través de la re-
colección de rmas y otros requisitos estipulados por la ley;. y es calicada
como indirecta (“desde arriba” o top-down) cuando la activación la hace otro
cuerpo político, comúnmente el concejo deliberante contra el ejecutivo, que
tras tomar la decisión de remover la autoridad requiere del aval popular para
completar el proceso. En la región, con contadas excepciones –Costa Rica y
algunas provincias argentinas– la revocatoria directa es predominante.
Tabla 1.
Regulación, intentos y elecciones de revocatoria de mandato
País Tipo Año de
introducción Autoridades
Argentina Directa e
indirecta. 1923-1996
(varias provincias) Autoridades ejecutivas y legislativas en el
nivel subnacional.
Bolivia Directa. 2009 Todas las autoridades electas.
Colombia Directa. 1991 Autoridades ejecutivas en el nivel
subnacional.
Costa
Rica Indirecta. 1998 Autoridades ejecutivas.
Cuba Directa. 1940 y 1976 Todas las autoridades electas.
Ecuador Directa. 1998 y 2008 Todas las autoridades electas.
México Directa. 1938 a 2019
(varios estados) Autoridades ejecutivos y legislativas en el
nivel subnacional y nacional.
Panamá Indirecta. 2004 Autoridades legislativas.
Perú Directa. 1993 Autoridades ejecutivas y legislativas en el
nivel subnacional.
Venezuela Directa. 1999 Todas las autoridades electas.
Fuente: elaboración propia basada en una adaptación de la tabla presenta-
da en Welp y Milanese, 2018, p. 1382.
79
yan ina we lp
La mayoría de los países incluyen la revocatoria directa (activada por recolec-
ción de rmas) pero Costa Rica y Panamá desarrollan la indirecta, en que es el
legislativo el que inicia el procedimiento y la remoción solo procede si es validada
por el voto popular. El de Panamá es un mecanismo atípico ya que está regulado
para el uso intrapartidario, con la intención de otorgar al partido el control de las
bancas cuando representantes electos quieren cambiar de grupo parlamentario o
llevarse su escaño a otro partido (como en todas las deniciones de revocatoria,
lleva implícita una concepción de las fuentes de la representación y legitimidad,
que en este caso atribuye el escaño al partido y no a la persona electa).
Tabla 2.
La regulación de la revocatoria en una selección de casos
País/
Estado Razones Período de
activación Firmas
Tiempo
para reunir
las firmas
Si la autoridad es
revocada
Bolivia Derecho
politico. Mitad del
mandato, antes
del último año.
25.%
(N/D/R)
30 % (M)
90 días. Nuevas elecciones
siempre y cuando no
se haya cumplido la
mitad del mandato.
Ecuador
1998 Corrupción;
Voto
programático.
Por corrupción,
en cualquier
momento.
30 % --- Asumen lo/as
suplentes.
Ecuador
2008 Derecho
politico. Después del
primer año,
antes del último.
10% 60 a 180
días. Asumen lo/as
suplentes.
Ecuador
desde
2011
Voto
programático. Después del
primer año,
antes del último.
Desde25
% 60 a 180
días. Asumen lo/as
suplentes.
Perú
(hasta
2013)
Derecho
politico. Después del
primer año,
antes del último.
25 % pero
hasta un
máximo
de
400,000.
Ilimitado
(dentro del
período).
De revocar más de ⅓
se convocan nuevas
elecciones, si no
asumen los suplentes.
Venezuela Derecho
politico. Mitad del
mandato, antes
del último año. 20 % 3 días. Dependiendo del
momento, nuevas
elecciones o asumen
los suplentes.
Nota: N = Nacional / D = Departamental / R = Regional / M = Municipal
Fuente: basado en Ascarrunz y Welp 2019.
(1 5,000 votantes registrados) a 10 % en + 300,000 votantes
80
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Cuba es otro caso atípico ya que todas las autoridades directamente electas pueden
ser revocadas, lo que implica que solo pueden ser revocados los delegados de base
(véase Guzmán 2014). En octubre de 2020 en el país se aprobó una nueva legisla-
ción –para adaptar la normativa a la nueva Constitución– que amplía en teoría el
alcance de la revocatoria pero también contradice su propia denición, ya que hay
guras que pueden ser removidas pero sin ninguna intervención del voto popular.
Además del número de rmas y las razones, que facilitan la activación en
caso de ser baja y no requerir argumentaciones especícas, la convocatoria de
nuevas elecciones juega un papel clave generando incentivos.
Estado del arte
La investigación sobre la revocatoria del mandato, en auge no solo en América
Latina,6 muestra que el mecanismo se ha convertido en un instrumento más en
la disputa política. Idealmente, se espera que funcione como un mecanismo de
accountability vertical, otorgando a la ciudadanía una válvula de seguridad a activar
en situaciones consideradas excepcionalmente inadmisibles. En ese sentido, se
espera que la revocatoria se active poco y solo en casos extremos. Sin embargo,
instituciones como esta quedan a disposición de diversos actores que podrían
recurrir a ella estratégicamente. Así, se ha distinguido entre una función primaria
y una secundaria de la revocatoria que estaría determinada por la disponibilidad
de otros mecanismos de intervención (Serdült & Welp, 2017).
La revocatoria operaría como un mecanismo de rendimiento de cuentas pri-
mario cuando se dirige a la autoridad y uno secundario cuando lo que en realidad
está en cuestión es una política rechazada por el grupo que inicia la solicitud.
Japón ilustraría esta segunda opción, mientras la primera se ejemplicaría en
convocatorias puntuales. Esto ocurriría en Japón debido a que las iniciativas
ciudadanas requieren de un mayor porcentaje de rmas y son consultivas,
mientras las revocatorias son vinculantes (Okamoto & Serdült, 2020). La expe-
6. A los trabajos citados en la nota al pie 2 se agregan los estudios de Alemania (Geissel &
Jung, 2018), Moldovia (Miscoiu 2019), Japón (Okamoto & Serdült 2020), Polonia (Piaseki
2011), Estados Unidos (Spivak, 2004;, Bowler 2004, Qvortrup 2011), Suiza (Serdült 2015) y
globales (Whitehead 2018, Serdült y Welp 2017).
81
yan ina we lp
riencia de la ciudad de Duisburg (2012) en Alemania ilustra el uso excepcional
del mecanismo para canalizar el descontento de la ciudadanía en situaciones de
crisis extremas, escándalos de corrupción o incidentes con consecuencias que
sensibilizan al electorado (véase Serdült y Welp 2017). Sin embargo, alejándose
de su función primaria como instrumento de accountability, la revocatoria podría
ser también incorporada a la disputa político partidaria e incluso institucional.
Al momento de explicar la frecuencia de activación se han ofrecido tres conjuntos
de variables que, en ocasiones, pueden aparecer interrelacionadas: variables actitu-
dinales, es decir, el descontento de la ciudadanía (Qvortrup, 2011; Bowler, 2004;
Serdült, 2015), que vendría a canalizar institucionalmente la repetida consigna del
“que se vayan todos”; variables institucionales, es decir, la facilidad de activación
(Geissel & Jung, 2018; Welp 2016); y variables centradas en los actores, particu-
larmente motivaciones partidistas (Welp & Milanese, 2018; Tuesta, 2014). Una
cuarta variable reere al rol de los organismos de gestión electoral que permiten o
previenen intentos de activación, en una tarea condicionada por la ley y el nivel de
autonomía de la institución. Los argumentos se resumen a continuación.
Descontento de la ciudadanía
Se considera que el referendo revocatorio ofrece una “válvula de seguridad”
para resolver los problemas de la representación política (por ejemplo, la des-
conanza en las autoridades electas y la falta de responsabilidad). Se espera,
entonces, que su activación sea excepcional, ocurriendo solo en contextos de
profunda insatisfacción con el desempeño de un gobierno o una alta polari-
zación en la que un grupo de ciudadanos tendría incentivos sucientes para
participar en un proceso de recolección de rmas (Whitehead, 2018).
Sin embargo, lejos de ser excepcional, en algunas circunstancias, la evidencia
empírica sugiere que la revocatoria puede convertirse en una práctica relativamente
común (como en Perú entre 1997 y 2013; véase Welp 2016). Si no es excepcio-
nal, podría considerarse el efecto de difusión, entendido como la expansión de
una práctica dentro de un sistema social o político a través de la comunicación
u otras formas (sea por aprendizaje, copia o “contagio”) (véase Smith y Tolbert
2004). Aun así, queda abierta la pregunta de por qué no se activa en un contexto
82
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
de alto nivel de descontento ciudadano, que remite a la capacidad de agencia, lo
que invita a pensar otras variables o factores condicionantes.
Facilidad de activación
El número de rmas y el tiempo para reunirlas, las razones legalmente reque-
ridas para iniciar un proceso de revocatoria o las acciones a tomar si se elimina
la autoridad son componentes claves del diseño institucional del mecanismo.
Por ejemplo, el número relativamente bajo de rmas y que no se requieran
razones o argumentos justicados (esto ocurre cuando la revocatoria se activa
como derecho político) como en California y como fue regulado en Perú hasta
2013 explica por qué el mecanismo se ha activado con tanta frecuencia allí
(Serdült & Welp, 2017). Por el contrario, el requisito de un elevado número
de rmas desalentó el uso de esta herramienta en Colombia hasta 2015.
En su estudio de los Länder alemanes, Geissel y Jung (2018) conrman que
cuando los requisitos institucionales son bajos (menos rmas, más tiempo para
obtenerlas, etc.) se fomenta el uso frecuente de la revocatoria. Sin embargo,
también otras condiciones políticas, como los largos períodos de mandato de
los alcaldes y el raro uso de instrumentos democráticos directos que se unen
con la baja satisfacción con la democracia para explicar una tasa de activación
más frecuente, incluso si los requisitos no son tan bajos.
Motivaciones partidistas
Un tercer conjunto de explicaciones –central para este capítulo– se basa en
los incentivos otorgados a los actores políticos. De acuerdo con este argumento,
los partidos nuevos o más pequeños pueden usar la revocación para ganar visibi-
lidad, mientras que los partidos más grandes pueden ver el uso del mecanismo
como una oportunidad para desaar al partido en el poder, particularmente
en el contexto de incertidumbre con respecto a su propia supervivencia como
organización (Tuesta, 2014; Welp, 2016). Así, en escenarios de baja institu-
cionalización de los partidos políticos, cabría esperar una mayor frecuencia de
uso impulsada por los mismos partidos. Pero incluso en estos casos, se requiere
83
yan ina we lp
un nivel de apoyo ciudadano para recopilar las rmas necesarias, así como para
tener éxito en la destitución de una autoridad.
El rol del organismo de gestión electoral
La revocación se introduce normalmente en sistemas altamente regulados.
Su supervisión e implementación se basa en leyes aplicadas por instituciones
especícas. Entonces, las competencias otorgadas a la agencia de gestión elec-
toral por ley junto con su nivel de autonomía (entendidas como la medida en
que se aplican las leyes y regulaciones sin intervención política (Brinks, 2012))
podrían tener una fuerte inuencia en la prevención o la autorización de las
activaciones (Welp & Castellanos, 2019).
En otras palabras, un organismo electoral podría ser responsable de los
aspectos administrativos y técnicos de la supervisión y validación de una soli-
citud de revocatoria, pero también podría ser responsable del juicio político y
la interpretación neutral o interesada de los hechos. Por ejemplo, cuando un
organismo electoral debe demostrar y evaluar la razón para buscar la revoca-
toria de una autoridad, la independencia de este organismo se vuelve crucial
para habilitar o prevenir estos esfuerzos. En situaciones extremas, el organismo
electoral se convertiría en un instrumento del ejecutivo en la aplicación de la
revocación contra los “enemigos” políticos y la prevención de esta aplicación
contra los aliados. Este ejemplo lo ofrece el intento de activar la retirada contra
el presidente Nicolás Maduro en Venezuela en 2016, sistemáticamente blo-
queado por el Consejo Nacional Electoral (CNE) (Welp & Castellanos, 2020).
Análisis
¿Por qué se activa la revocatoria del mandato en
América Latina?
Como señalábamos arriba, se han identicado variables referidas al descon-
tento ciudadano, la facilidad de activación, el uso político-partidario y el rol
de los organismos electorales.
84
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
El análisis del caso ecuatoriano permite hilar no observando cómo inuyen
los diseños institucionales impulsando intentos de activaciones y elecciones
de revocatoria. La revocatoria se reguló en Ecuador por primera vez con la
Constitución de 1998 (Castellanos & Welp, 2020). En aquel momento,
pese a que el cambio constitucional había sido originado en la interrupción
de un gobierno por protestas sociales y se había reconducido a partir de
un referéndum convocado por el presidente interino, el mecanismo solo se
orientó a autoridades locales. La regulación establecía que el voto procedía
si se demostraba incumplimiento programático o había corrupción (probada
con sentencia rme, lo que provocaba el contrasentido de establecer una re-
moción de alguien que ya había sido removido por la intervención judicial).
Sin sorpresas, no hubo activaciones.
En 2008, con el triunfo de Alianza País, se expandió su alcance –a todas
las autoridades electas– y se redujeron los requisitos: ya no era necesario
presentar pruebas debido a que la activación procedía como derecho po-
lítico, también se redujeron los umbrales de rmas. El efecto fue inme-
diato, incrementándose el número de solicitudes. Ante la proliferación de
demandas la asociación de municipalidades hizo presión para suspender la
aplicación de revocatorias y cambiar la regulación. Uno de los principales
argumentos era que se estaba usando como vehículo de lucha entre parti-
dos. El cambio de la regulación volvió a endurecer el procedimiento con el
efecto inmediato de la bajada del número de activaciones (por un análisis
detallado véase Welp & Castellanos 2019).
Bolivia muestra que en los dos períodos en que fue posible activar revocato-
rias –la normativa introducida en 2009 señala que puede iniciarse un proceso
cuando se ha llegado a la mitad del mandato y antes del último año– se activaron
369 solicitudes, pero apenas hubo una (1) votación.
Los cambios en la regulación, como ocurrieron en Ecuador primero alentando
la presentación de solicitudes y luego desanimándola, han tenido considera-
bles efectos en Perú (reduciendo las solicitudes a partir de 2015) y Colombia
(incrementado su número a partir de 2015). En Perú se redujo drásticamente
el número de intentos al solicitarse más requisitos, mientras en Colombia se
expandieron por reducirse los umbrales y facilitarse el procedimiento.
85
yan ina we lp
Tabla 3.
Intentos de activación y elecciones de revocatoria de mandato
País Intentos de activación* Votos
Argentina 12 (1923-2014) ~3
Bolivia 369 (2012-2018) 1
Colombia 161 (1995-2015) ~41
114 (2017-2019) 9
Costa Rica N/d 0
Cuba N/d N/d
Ecuador 0 (1998-2007) 0
784 (2008-2013) 78
96 (2015-2016) 1
México 2 0
Panamá N/d N/d
Perú 22,000 (1997-2016) ~5,304
Venezuela 167 (1999-2013) 10
* Los intentos refieren a los inicios del procedimiento de activación que han sido
formalizados en cada país, de acuerdo con los procedimientos de formalización
especificados en cada territorio.
Fuente: elaboración propia
Las explicaciones de la frecuencia de activación combinan los diseños institucio-
nales y las características del sistema de partidos. Una hipótesis de trabajo apunta
a esperar que en escenarios de fragmentación y erosión del sistema de partidos
los nuevos actores emergentes (nuevos partidos, movimientos, candidaturas in-
dependientes) sean el blanco favorito de las revocatorias, dada la potencial menor
capacidad organizativa de estos nuevos actores. Alternativamente, podría ocurrir
que los partidos de larga trayectoria sientan más apego por las reglas del juego
y eviten activar mecanismos –a menos que las causas justiquen la activación,
excepcionalmente– con la intención de no erosionar la gobernabilidad.
El caso peruano es uno de los más estudiados y muestra cómo los diseños
institucionales pueden generar incentivos perversos. Así, por ejemplo, el hecho
de que hasta 2013 la recolección de rmas no tuviera un plazo determinado
86
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
permitió que en su activación en Lima cada evento adverso fuera aprovechado
por la oposición –los efectos de una inundación incluida– para promover la
revocatoria. El caso muestra también que partidos tradicionales con cierto
arraigo podrían ser menos proclives a sumarse a este tipo de iniciativas porque
su sostenibilidad en el tiempo les permite vislumbrar efectos negativos en el
mediano plazo, erosionando la gobernabilidad (Váquez, 2014). Por el contrario,
el mayor incentivo lo tendrían, en contextos de elevada volatilidad aquellos
partidos cuya misma supervivencia está en cuestión y podrían encontrar en la
revocatoria una posible tabla de salvación (Tuesta, 2014; Welp, 2016).
La evidencia empírica disponible nos muestra un patrón semejante en Ecuador,
Perú y Bolivia: no hay grandes diferencias entre partidos a la hora de sufrir y activar
revocatorias. Lo que abunda es una batalla de todos contra el alcalde o alcaldesa de
turno. Por ejemplo, de las 78 elecciones de revocatoria ocurridas en Ecuador durante
2008, 35 % se orientaron a autoridades de Alianza País, 12 % a autoridades de los
partidos tradicionales y 51 % a miembros de movimientos regionales y locales. Las
diferencias sin embargo son relativamente proporcionales al número de gobiernos en
manos de estas organizaciones políticas (Welp y Castellanos, 2019). Los resultados
son semejantes en la experiencia peruana (Tuesta, 2014), la colombiana (Welp &
Milanese, 2018) y la boliviana (Ascarrunz y Welp, 2019).
Ahora, con la excepción de Colombia en que la regulación se ha hecho menos
restrictiva y con ello se han incrementado considerablemente los intentos de
activación, en los otros tres casos andinos la tendencia es a que no ocurran elec-
ciones o que ocurran con menor frecuencia7. Pero aún con la mayor frecuencia
de activación, de las 114 iniciativas registradas en el período 2017-2019 en
Colombia apenas 9 llegaron a instancias de votación.
¿Por qué hay tan pocas elecciones de revocatoria?
La principal razón para que los procesos revocatorios no culminen en eleccio-
nes son las trabas institucionales que pueden derivar de elevados requisitos,
inconsistencias en la regulación o trabas generadas ad hoc para evitar procesos
de revocatoria.
7. Dada la evolución del sistema político venezolano lo dejamos fuera de este análisis. Un
estudio previo puede consultarse en Kornblith 2014.
87
yan ina we lp
En Bolivia, de las 245 solicitudes presentadas, 16 desistieron al inicio, 62
fueron rechazadas, y 168 fueron habilitadas para la recolección de rmas, pero
solo una completó el proceso. En la investigación que realizamos con Julio As-
carrunz (Azcarrunz & Welp 2021) encontramos seis motivos de inhabilitación
de una solicitud: incumplimiento de plazo, no presentación o desistimiento
informal, incumplimiento de requisitos en general, no cumplimiento de
requisitos formales o de forma, incumplimiento de la cantidad de rmas, y
desistimiento formal. Con una diferencia muy marcada, el incumplimiento de
plazo fue el motivo que llevó a la mayor cantidad de solicitudes a no proceder
hacia la celebración de referendos. La única elección que tuvo lugar ocurrió
en un municipio rural, Bolpebra (Pando), que tiene una población de 2.173
habitantes (de acuerdo con el Censo de 2012). Fue sometido a referendo re-
vocatorio, el alcalde Erlin Hurtado Casanova del Movimiento Al Socialismo
(MAS), cargo que obtuvo con el 41,09 % del total de los votos en las elecciones
subnacionales de 2015. Su Concejo Municipal estaba conformado por cinco
miembros de los cuales dos eran del MAS, dos de PUD,8 y uno que correspondía
a PASO.9 La revocatoria fue dirigida solo contra el alcalde del municipio10. El
promotor fue Fernando Luis López Prada, delegado titular de Pando Somos
Todos (PST), una agrupación ciudadana del departamento vigente legalmente
desde octubre de 2016. La iniciativa necesitó de la recolección de apenas 371
adherentes equivalentes al 30 % del padrón electoral del municipio. Una de
las últimas trabas que enfrentó el proceso es que el organismo electoral alegaba
no tener fondos para organizar una elección no presupuestada.
En Ecuador, el rol del organismo electoral desestimando las pruebas pre-
sentadas ha sido clave. De los 96 procesos iniciados en el último período 95
fueron desestimados por falta de pruebas o de contundencia de las mismas.
La única elección de revocatoria convocada se dio por fuera de la normativa.
8. Partido Unido y Digno.
9. Poder Amazónico Social una agrupación ciudadana de alcance departamental reconocida
legalmente desde octubre de 2005. Su curul dentro del Concejo Municipal de Bolpebra se
encuentra acéfalo.
10. Esto resulta relevante porque en el municipio se presentaron otras dos solicitudes que
no prosperaron. Una hacia una Asambleísta Departamental y hacia el Concejo Municipal que
pasó hacia la recolección de firmas, pero no fue presentada posteriormente. La otra, hacia los
concejales municipales que fue rechazada y ni siquiera pasó a la fase de recolección de firmas.
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act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Ocurrió en la ciudad de Loja. En 2016 se presentó un intento de destitución
contra el alcalde Bolívar Castillo Vivanco de la Acción Regional para la Equi-
dad (partido ARE). Castillo promovió una ordenanza local para matar perros
callejeros y palomas. Las asociaciones animalistas amenazaron con solicitar su
revocatoria y entonces el alcalde derogó la ordenanza. Esto ocurría durante el
gobierno de Correa. En 2017, con Lenín Moreno en la presidencia del país y
con los Diálogos Nacionales en marcha, nuevamente se presentó una petición
de revocación contra el alcalde de Loja, esta vez por un sindicato de trans-
portistas. El 17 de abril de 2018, el CNE aprobó el referéndum revocatorio
contra Castillo, que se programó para el 24 de junio de 2018 (fuera del plazo
establecido por la ley). Este fue el primer proceso de referéndum revocatorio
para una autoridad elegida en 2014 y el primero en tener lugar desde 2011. El
71 % de los votantes apoyó el proceso de revocatoria del alcalde. Este evento
parece estar más orientado a mostrar que algo ha cambiado en el país que a
gobernar de acuerdo con la ley (Welp & Castellanos, 2019).
Reflexiones finales
La historia de las revocatorias de mandato en América Latina es la historia de
una frustración. El mecanismo se incorporó tempranamente en estados fede-
rales como México y Argentina. El caso argentino es emblemático mostrando
una difusión normativa sostenida desde principios del siglo  y prácticamente
ningún efecto generando prácticas. Con tres excepciones, los pocos intentos de
activación fueron impedidos por la intervención de la Corte Suprema, o por
renuncias anticipadas (Arques, 2014). Otro tanto puede decirse de México,
donde tres estados lo han quitado de su ordenamiento porque fueron declarados
inconstitucionales por los órganos correspondientes. A pesar de este panorama,
la regulación de la revocatoria sigue avanzando e incluso en abril de 2022 se
produjo el primer voto de revocación a nivel nacional.
Más sombrío resulta el análisis de los casos andinos, donde los intentos de
activaciones se cuentan por miles (especialmente en Perú). En Perú ha quedado
comprobado el uso político partidario del instrumento, pero también los efec-
tos negativos de malos diseños institucionales. El cambio frecuente de diseños
89
yan ina we lp
institucionales no ha mejorado el desempeño de la institución en casos como el
ecuatoriano. En Colombia la reducción de umbrales y otros requisitos facilitó
mayor cantidad de intentos, pero el resultado sigue siendo negativo e incentiva
una mayor erosión del sistema de partidos y la gobernabilidad sin tener mayo-
res efectos sobre la calidad de las gestiones futuras ni sobre la legitimidad. La
revocatoria en denitiva se ha inscrito en las dinámicas locales y las refuerza
deteriorando tanto la institucionalidad como la gobernabilidad.
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Desigualdade de
Gênero e Política Local:
uma comparação entre
Argentina, Brasil e
México
04
Denise Paiva
Universidade Federal de Goiás | denisepaivafufg@gmail.com
Vinícius Alves
Universidade Federal de São Carlos | vinicius.silvalves@gmail.com
Ana Carolina Moraes
Universidade Federal de Goiás | adv.anamoraes@gmail.com
Denise Paiva, Vinícius Alves
y Ana Carolina Moraes
94
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
A participação das mulheres na política enfrenta diversos obstáculos. O
corolário desse cenário é a persistente sub-representação na política institu-
cional em escala global, com raras exceções, conforme tem demonstrado a
vasta literatura sobre o tema. As razões apontadas pela literatura para esse
panorama abrangem questões de natureza sociológica, histórica e cultural
(Lovenduski, e Norris, 1993; Pateman, 1993; Philips, 1995; Sacchet, 2009).
Como forma de enfrentar esse problema, nos anos mais recentes, um núme-
ro crescente e bastante representativo de países têm adotado regras formais
visando contornar o desequilíbrio na representação de mulheres nos espaços
públicos, as chamadas cotas de gênero.
As leis de cotas, como caram conhecidas, têm como elemento norteador a
indicação de um percentual mínimo de candidaturas para fomentar a presença
das mulheres na política institucional, em geral no âmbito do poder Legisla-
tivo, adotando modelos diversos em termos de percentual de vagas destinadas
às candidatas ou outros aspectos institucionais e legais como forma de buscar
uma distribuição mais equitativa de cargos legislativos eletivos entre homens e
mulheres. Nessa perspectiva, na América Latina, vários países têm adotado lei
de cotas em diferentes momentos (Htun, 2001; Prá, 2014; Spohr et al., 2016;
Fernadez-Matos et al., 2018).
De acordo com os dados do Observatório da Igualdade de Gênero da Amé-
rica Latina e do Caribe,1 evidencia-se, desde o nal da década de 1990, um
baixo percentual de prefeitas eleitas nos países da região, o que revela o longo
caminho a ser percorrido pelas mulheres na democratização do acesso a outras
instâncias de poder na política institucional para além da arena parlamentar.
Os dados disponíveis apontam que o crescimento da participação feminina
na política local tem ocorrido em ritmo mais lento que nas demais esferas de
poder. Por que observamos uma proporção pouco expressiva de mulheres como
mandatárias do Executivo municipal mesmo em países que vem colhendo
experiências positivas com as cotas de gênero para o Legislativo nacional?
Com vistas a proporcionar uma reexão a partir dessa pergunta, realiza-
mos neste capítulo um estudo comparado entre Argentina, Brasil e México,
buscando destacar dinâmicas, parcialmente negligenciadas pela literatura, que
1. Informações disponíveis em https://oig.cepal.org/pt
95
denise pai va, vinícius alves y an a carolina moraes
podem representar consideráveis obstáculos para a participação feminina na
política local.
Neste trabalho, chamamos atenção para uma importante lacuna no enfrenta-
mento da sub-representação feminina, o acesso a cargos eletivos na arena local,
em especial, os executivos municipais. Isto porque a diversidade nos incentivos
institucionais dos países investigados, que foram capazes de aumentar a pro-
porção de mulheres no Legislativo nacional, não reverbera efeitos positivos nas
municipalidades, revelando um contexto desfavorável à presença de mulheres
em espaços de poder.
Além disso, buscamos reetir sobre condições socioeconômicas que podem
estar associadas à autonomia das mulheres e, consequentemente, ao acentuado
desequilíbrio de gênero vericado no plano subnacional. Para tanto, exami-
namos dados do Observatório da Igualdade de Gênero (CEPAL-ONU), do
Projeto Elites Latinoamericanas (PELA) da Universidade de Salamanca e do
Banco Mundial a partir de uma análise comparativa qualitativa (QCA), com o
intuito de identicar possíveis vetores que dicultam o acesso das mulheres a
cargos eletivos no plano local. Por meio da utilização destes dados, apontamos
padrões que aproximam a realidade de Argentina, Brasil e México, elucidando
pontos que nos ajudam a compreender o reduzido espaço das mulheres na
política local.
Assim, destacamos, de maneira inovadora aos estudos que privilegiam o
estudo das Câmaras Baixas, a importância das eleições locais como espaço
para garantir a maior presença das mulheres na política institucional. Neste
sentido, abordaremos a inserção das mulheres na política municipal, isto é,
examinando as condições favoráveis à conquista de mandatos eletivos por
mulheres na arena local.
O capítulo está organizado da seguinte forma. Na próxima seção apresenta-
remos um breve resgate da literatura sobre mulheres e representação política,
com destaque para o desenvolvimento do debate sobre a implementação das
cotas de gênero. Em seguida será apresentado um quadro comparativo sobre
o sistema político institucional e o processo de implementação da lei de cotas
nos países analisados. A terceira parte do trabalho se destina à análise dos dados
empíricos numa perspectiva comparada. Por m, retomamos nossos principais
apontamentos nas considerações nais.
96
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Déficit democrático de gênero e ausência das mulheres
na política institucional: o papel das cotas de gênero
A luta pela ampliação da cidadania das mulheres em diferentes setores da vida
social destaca-se como um dos movimentos importantes ocorridos ao longo
século xx no âmbito das lutas por direitos humanos. A busca das mulheres pela
ampliação e garantia dos seus direitos tem sido um dos elementos estruturan-
tes da agenda feminista, com ênfase no combate à discriminação e exclusão
das mulheres no âmbito das relações familiares baseadas no patriarcado, no
mundo do trabalho e demais instâncias da vida social, resultando no que se
convencionou denominar gender gap.
Conforme aponta Prá (2014), a busca pela igualdade entre os sexos
norteou a criação de um sistema de proteção aos direitos humanos a partir
da Carta das Nações Unidas (1945) e da Declaração Universal dos Direitos
Humanos (1948). Ainda de acordo com a autora, desde então a questão
dos direitos humanos das mulheres tem sido incorporada às normativas
internacionais com destaque para Convenção sobre a Eliminação de Todas
as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW). Como resulta-
do, foram fomentados programas para garantia do direto ao voto para as
mulheres, do direito de concorrer e disputar cargos públicos/políticos e a
adoção de ações armativas com vistas à diminuição da desigualdade entre
os sexos, o que ofereceu o terreno propício para a armação da Plataforma
de Ação de Beijing (1995). Em Beijing, foi reiterada a meta de alcançar
cotas de 30% de representação parlamentar feminina, proporção conside-
rada a mínima necessária para formar uma “massa crítica” capaz de incidir
em decisões políticas (Prá, 2014). Portanto, foi no âmbito desse processo
contínuo que as cotas de gênero foram instituídas em vários países, tendo
a Argentina como a experiência pioneira.
Os resultados da adoção das cotas de gênero na América Latina têm sido
analisados em diversos estudos acadêmicos, numa perspectiva comparada ou
em pesquisas monográcas que abordam os diferentes países da região (Ar-
chenti y Tula, 2007; Matos et al., 2007; Spohr et al., 201607, Araújo, 2010,
2013; Martelote, 2016; Fernandez-Matos et al., 2018). O modelo de cotas
adotado e o sistema eleitoral estão entre as principais variáveis enfatizadas
nesses estudos para explicar os diferentes resultados obtidos e seus desaos.
97
denise pai va, vinícius alves y an a carolina moraes
O corolário geral é que, ainda que em muitos países existam avanços, esses
ocorrem de forma lenta, permanecendo como um desao a sub-represen-
tação das mulheres nas arenas política e eleitoral. Nesse capítulo, buscamos
contribuir para o debate sobre o tema da sub-representação das mulheres na
política, voltando os olhos para a política local, perspectiva que ainda tem
sido pouco estudada.
Lei de Cotas e Sistema Político: Quadro Comparativo dos casos
analisados
Nessa sessão, apresentamos o formato institucional dos sistemas políticos
analisados nesse capítulo para subsidiar informações sobre as peculiaridades e/
ou semelhanças que viabilizam comparações entre os países.
Conforme mostra o Quadro 1, há muitas semelhanças no modelo insti-
tucional adotado pelos três países analisados, tais como federalismo, presi-
dencialismo, bicameralismo e sistema eleitoral proporcional para as eleições
legislativas. No entanto, há também diferenças com destaque para o processo de
seleção e indicação de candidaturas ao legislativo. México e Argentina adotam
o sistema de listas fechadas, com algumas diferenças. Por sua vez, no Brasil a
lista de candidaturas é aberta e ordenada pelo eleitorado. O tempo de duração
dos mandatos legislativos é o mesmo na Argentina e no Brasil (quatro anos),
enquanto no México o período é de três anos. Ademais, o voto é obrigatório
na Argentina e no Brasil, sendo facultativo no México.
Ainda de acordo com o Quadro 1, a Argentina foi o país pioneiro, em âm-
bito global, na adoção de cotas de gênero, o que ocorreu em 1991, tendo sido
a lei aplicada pela primeira vez nas eleições de 1993. Esta lei obrigava partidos
políticos a reservarem 30% das vagas nas listas de candidaturas para mulheres
nos cargos legislativos. Em seguida, o mesmo procedimento foi adotado para
as eleições municipais. A atuação e a presença massiva de mulheres na sessão
do Senado de 20 de setembro de 1990 foram essenciais para a aprovação unâ-
nime e sem emendas da Lei nº. 24.012, conhecida como Ley de Cupos (Gallo
e Giacobone, 2001).
98
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
Quadro 1.
Institucional Framework e Lei de Cotas - Argentina, Brasil e México.
Argentina Brasil México
Forma de Governo. República Federal
Presidencialismo República Federal
Presidencialismo. República Federal
Presidencialismo.
Processo de Seleção/
Indicação de
Candidaturas.
Tipo e Lista.
Fechada, desbloqueada
e mista em âmbito
municipal. Listas
fechadas no âmbito do
Congresso Nacional.
Aberta. Fechadas e
bloqueadas.
Congresso Nacional. Bicameral: Câmara
dos Deputados e
Senado.
Bicameral: Câmara
dos Deputados e
Senado Federal.
Bicameral: Câmara
dos Deputados e
Senado.
Sistema Eleitoral
(eleições legislativas e
executivos municipais). Proporcional. Proporcional. Proporcional.
Duração dos Mandatos
das Eleições Legislativas
Nível Nacional e
Regional.
4 anos. 4 anos. 3 anos.
Tipo de Voto. Voto obrigatório Voto obrigatório. Voto facultativo.
Ano do Sufrágio
Feminino. 1947 1932 1946 (municipais)
1953 (todos os
pleitos).
Ano de Implementação
da Lei de Cotas de
Gênero. 1991 1997 22002
2. A primeira versão de uma política de cotas para mulheres no poder legislativo foi instituída
pela Lei 9.100, em 1995, que estabelecia normas para a realização das eleições municipais
no ano seguinte. A lei previa que, cada partido ou coligação deveria destinar, pelo menos,
um quinto do total das vagas a que tinha direito, e não das efetivas candidaturas, para mul-
heres. Isso significava que se as vagas não fossem preenchidas, se poderia argumentar que
as vagas foram disponibilizadas, mas não houve interesse/disponibilidade das mulheres em
concorrer. Ademais, a regra se aplicava apenas às eleições municipais de 1996, portanto,
referia-se a uma reserva de vagas para a disputa à Câmara Municipal no ano de 1996, pois a
legislação regulava, exclusivamente, o pleito daquele ano. Até então, não havia uma legislação
eleitoral geral aplicável aos pleitos municipais, estaduais e federais de modo uniforme. Essa
lei geral passou a integrar o ordenamento jurídico brasileiro apenas em 1997: a lei 9.504,
que estabeleceu normas para as eleições (Matos, et al., 2007).
99
denise pai va, vinícius alves y an a carolina moraes
Argentina Brasil México
Porcentagem da
Cota de Gênero para
Participação nos
Partidos.
Eleições paritárias
(partidos e alianças
deverão apresentar o
mesmo número de
homens e mulheres
entre seus candidatos).
30 % Eleições paritárias.
Quantidade de
Alterações na Lei de
Cotas de Gênero.
3
(1991,2001, 2017) 3
(1995, 1997, 2009)
7
(englobando leis,
jurisprudências e
reformas).
Protocolo Facultativo
de Convenção sobre
a Eliminação de
Todas as Formas de
Discriminação contra
a Mulher.
Assinou em 2000 e
raticou em 2007. Assinou em 2001 e
raticou em 2002. Assinou em 1999 e
raticou em 2002.
Fonte: Observatório Brasil da Igualdade de Gênero (http://www.observa-
toriodegenero.gov.br/)3
Em 2017, houve um avanço na legislação com a aprovação da Lei de Paridade
de Gênero, regulamentada em março daquele ano. Assim, a lista de candidatos/
as de cada partido deve intercalar homens e mulheres de forma sequencial até
que todos os cargos em disputa sejam preenchidos (Barnes et al., 2019). A pri-
meira eleição sob essa nova lei ocorreu em 2019. Naquela ocasião as mulheres
obtiveram 42,3 % das cadeiras para a Câmara Baixa e 40, 28 % para o Senado.4
No Brasil, a adoção de cotas de gênero foi implementada inicialmente por meio
da Lei 9.504/1997, que previa a reserva, de no mínimo 30 % e no máximo de
70 %, das vagas para candidaturas de cada sexo, por cada partido ou coligação
de partidos que apresentassem candidatos/as ao legislativo. No entanto, a lei não
previa a obrigatoriedade ou sanções para o não cumprimento da norma. Em
2009, houve uma alteração na legislação, determinando, ao invés da indicação
da reserva de vagas, a necessidade do preenchimento do percentual mínimo de
30 % (Araújo, 2001; , Paiva et al., 2013). Em 2018, uma decisão do Tribunal
Superior Eleitoral (TSE) determinou que os partidos políticos deveriam repassar
3. Acesso em: 04.12.2019
4. https://data.ipu.org/women-averages. Acesso em 23 de janeiro de 2021.
100
act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
30 % dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC)
para candidaturas de mulheres. Essa resolução também previa que os partidos
políticos com mais de 30 % de candidaturas femininas deveriam efetuar o repasse
de maneira proporcional às candidatas (Paiva et al., 2018).
Após o pioneirismo argentino em adotar as cotas eleitorais de gênero, no -
xico a inovação legislativa ocorreu apenas em 2002, com uma reforma eleitoral
que criou cotas em patamares mínimos e máximos de, respectivamente, 30%
e 70% para ambos os sexos, à semelhança do modelo adotado e ainda vigente
no Brasil. Naquele ano, a adoção da lei de cotas resultou em um aumento de
5% na participação feminina no Congresso Nacional (Noronha, 2016).
Ainda segundo Noronha (2016, p. 55), a reforma eleitoral de 2008 modicou
novamente o limiar das cotas eleitorais de gênero, estabelecendo proporção
mínima de 40 % e máxima de 60%. Ademais, a nova legislação obrigou a
xação de 2 % dos fundos ordinários dos partidos políticos para a capacitação,
promoção e desenvolvimento da liderança política de mulheres.
Em junho de 2011, ocorreu uma reforma constitucional e o Tribunal Elei-
toral do Poder Judicial da Federação (TEPJF) obrigou os partidos políticos
mexicanos a cumprirem com a lei de cotas de gênero, eliminando a exceção
da aplicação às candidaturas pela via uninominal. Assim, os partidos políticos
foram obrigados a respeitar as cotas eleitorais independentemente do tipo de
procedimento para seleção de candidatos (Baez et al, 2018). Tal decisão foi
extremamente relevante para enfrentar uma prática comum no México, a re-
núncia de mulheres em favor dos candidatos suplentes, fenômeno que cou
conhecido como “juanitas” (Noronha, 2016).5
A Reforma Político-Eleitoral de 2014 avançou com a inclusão da paridade
nas candidaturas a congressos locais, o que signicou um avanço importante.
A partir de então, as disposições em matéria de gênero trazidas pela nova le-
gislação começaram a ser aplicadas nas eleições federais e locais de 2015. Em
2017, foram aplicadas às candidaturas para a Câmara de Deputados e a todos
5. O episódio das “Juanitas” ocorreu quando Rafael Acosta “Juanito” renunciou ao cargo
de chefe de delegação de Iztapalapa para deixar em seu lugar Clara Brugada. Então, em
setembro de 2009, várias mulheres solicitaram também licença de seu cargo no Congresso
Federal para que seus suplentes assumissem, foram 12 no total, causando danos grave a
paridade de gênero e violação da decisão dos eleitores demonstrando ainda quão fácil era
burlar as leis eleitorais no país (Franco, 2018).
101
denise pai va, vinícius alves y an a carolina moraes
os cargos legislativos do país, sendo, a partir de 2018, também aplicadas nas
eleições senatoriais (Cárdenas, 2018).
Assim, os três países possuem hoje mecanismos legais que buscam minimizar
o décit democrático de gênero na política institucional, ainda que apresentem
limitações e diversidades em seu aspecto normativo. Neste sentido, o caso brasi-
leiro é emblemático, uma vez que o país foi o que menos avançou na discussão
sobre a paridade de gênero (Htun, 2001; Souza, 2016; Paiva et al., 2018).
Destacamos que não faz parte do escopo desse capítulo examinar as diferenças
ou semelhanças em relação aos avanços e a ecácia alcançados pela implemen-
tação das cotas de gênero. Todavia, cabe destacar que o Brasil, em perspectiva
comparada, não promoveu avanços signicativos em sua legislação, mantendo
um décit muito mais acentuado em relação à presença de mulheres nas Câma-
ras Baixas entre os três países, conforme evidenciam os dados da próxima seção.
Assim, considerando que as demais características do sistema político são
similares, é possível especular que a diferença no Legislativo nacional reside no
modelo de lei de cotas adotado pelo Brasil, sendo o sistema de listas abertas
uma importante variável a ser considerada em estudos que se concentrem na
investigação da sub-representação feminina no Legislativo.6
No entanto, apesar das diferenças no sucesso da lei de cotas nos três países,
todos os casos ainda apresentam uma baixa representatividade de mulheres nos
executivos locais, como veremos a seguir. Nesse sentido, embora o incentivo
institucional tenha trazido avanços, não foi suciente para impulsionar carreiras
políticas em nível subnacional. Na próxima seção, apresentaremos dados sobre
a participação das mulheres nos executivos locais dos três países e propomos
algumas variáveis socioeconômicas que complementam a análise do cenário
institucional na investigação da sub-representação feminina.
Sub-Representação Feminina no Executivo Municipal: uma análise
comparada entre Argentina, Brasil e México
Com o objetivo de avançar na compreensão da persistência de um baixo
percentual de mulheres eleitas prefeitas, mesmo em países que avançaram
6. Sobre o impacto das listas eleitorais no sistema de cotas de gênero (ver: Spohr et al., 2016).
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act or es políticos, e lec ci one s y sistemas d e pa rti do s
consideravelmente na representação feminina na Câmara Baixa, conduzimos
uma análise qualitativa comparativa utilizando dados do Projeto Elites Lati-
noamericanas (PELA) da Universidade de Salamanca, do Banco Mundial e do
Observatório da Igualdade de Gênero da América Latina e do Caribe.
Conforme discutimos anteriormente, podemos vericar algumas semelhanças
e diferenças no framework institucional nas experiências de Argentina, México e
Brasil em direção à equidade de gênero na vida pública. Os resultados das políticas
de inclusão das mulheres na política partidária e representativa também se diferen