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La burocracia partidista en la Cámara de Senadores y la 4T. La construcción del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles

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Abstract

Este análisis considerará la burocracia partidista como un caso especial de las organizaciones públicas. En las democracias se hace necesaria un tipo de organización, en las organizaciones se encuentra una minoría que detenta el monopolio del poder y está burocracia partidista dispone de los recursos para perpetuarse en el mismo. El objetivo del presente documento es explicar que la burocracia partidista de los órganos legislativos determina la actividad propia de los congresos y el desempeño institucional de los órganos legislativos como resultado de su orientación partidista. Concluimos planteando que la burocratización y el tipo de liderazgo burocrático al interior de los partidos políticos retarda o motiva los procesos y consenso político necesarios para consolidar los proyectos y programas de la política y de los gobiernos. Para ello, las instituciones oscilan entre las reglas de un orden constitucional o de los procesos operativos de una burocracia y los acuerdos que predominan en el comportamiento entre las asociaciones informales, el argumento se comprueba a través de la descripción de la construcción del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA) como referente empírico.
RESUMEN
Este análisis considerará la burocracia partidista como un caso especial de las organi-
zaciones públicas. En las democracias se hace necesaria un tipo de organización, en las
organizaciones se encuentra una minoría que detenta el monopolio del poder y está bu-
rocracia partidista dispone de los recursos para perpetuarse en el mismo. El objetivo del
presente documento es explicar que la burocracia partidista de los órganos legislativos
determina la actividad propia de los congresos y el desempeño institucional de los órga-
nos legislativos como resultado de su orientación partidista. Concluimos planteando que
la burocratización y el tipo de liderazgo burocrático al interior de los partidos políticos
retarda o motiva los procesos y consenso político necesarios para consolidar los proyec-
tos y programas de la política y de los gobiernos. Para ello, las instituciones oscilan entre
las reglas de un orden constitucional o de los procesos operativos de una burocracia y
los acuerdos que predominan en el comportamiento entre las asociaciones informales,
el argumento se comprueba a través de la descripción de la construcción del Aeropuerto
Internacional Felipe Ángeles (AIFA) como referente empírico.
Palabras clave: Burocracia; partido político; legislatura; programas; proyectos públicos.
ABSTRACT
This analysis will consider partisan bureaucracy as a special case of public organizations.
In democracies a type of organization is necessary, in the organizations there is a mino-
rity that holds a monopoly of power, and this partisan bureaucracy has the resources to
perpetuate itself in it. The objective of this document is to explain that the partisan bu-
reaucracy of the legislative bodies determines the activity of the congresses and the ins-
titutional performance of the legislative bodies because of their partisan orientation. We
conclude by stating that bureaucratization and the type of bureaucratic leadership within
political parties’ retards or motivates the processes and political consensus necessary to
consolidate the projects and programs of politics and governments. For this, the institu-
tions oscillate between the rules of the constitutional order or the operational processes
of a bureaucracy and the agreements that predominate in the behavior among informal
associations, the argument is verified through the description of the construction of the
Felipe International Airport Angeles (AIFA) as an empirical reference.
Keywords: Bureaucracy; political party; legislature; programs; public projects.
La burocracia partidista en la Cámara de Senadores y la 4T. La
construcción del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles
The partisan bureaucracy in the Senate and the 4T. The construction of the Felipe Angeles
International Airport
Jaime Espejel Mena
INFORMACIÓN:
http://doi.org/10.46652/rgn.v7i33.951
ISSN 2477-9083
Vol. 7 No. 33, 2022. e210951
Quito, Ecuador
Enviado: junio 20, 2022
Aceptado: agosto 17, 2022
Publicado: septiembre o2, 2022
Publicación Continua
Sección General | Peer Reviewed
AUTOR:
Jaime Espejel Mena
Universidad Autónoma del Estado de México
- México
jespejelm@uaemex.mx
Conflicto de intereses
El autor declara que no existe conflicto
de interés posible.
Financiamiento
No existió asistencia financiera de partes
externas al presente artículo.
Agradecimiento
N/A
Nota
El presente artículo no se desprende de
un trabajo anterior, tesis, proyecto, etc.
ENTIDAD EDITORA
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Jaime Espejel M ena | Volumen 7 • Número 33 • e210951 | Julio/Sep tiembre 2022
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Revista de Ciencias Sociales y Humanidades
1. Introducción
Algunos factores que hacen explícita la apertura de los gobiernos hacia las demandas so-
ciales son las siguientes. En primer lugar, depende de cómo se compongan los altos niveles de la
burocracia, qué valores predominen en el seno de la comunidad política, y la pluralidad de la clase
política que toma las decisiones. En segundo lugar, del marco normativo para la toma de deci-
siones, las habilidades y competencias de los responsables de diseñar políticas eficientes, y una
correlación entre las demandas de la sociedad civil y el cambio organizacional de la estructura
administrativa. Con respecto a este segundo elemento, el cambio organizacional es inducido des-
de fuera del propio gobierno. Bajo esta lógica, las organizaciones que sobreviven a las presiones
del medio ambiente se deben a la calidad y cantidad de sus recursos. En contraparte, las organi-
zaciones cuya autonomía del sistema es relativa, son menos susceptibles a condiciones externas,
al igual que a las oportunidades de cambio. En tercer lugar, de la relación entre las autoridades
políticas y las estructuras administrativas, máxime porque la relación no siempre es simétrica ya
que a veces un mismo agente cumple más roles (Morlino, 1985).
Esto puede también aplicarse a los subsistemas del gobierno. Si son relativamente indepen-
dientes es posible que se vean menos afectados por influencias externas, lo cual no necesaria-
mente limita su capacidad de cambio. Si la estructura gubernamental en un sentido amplio tiende
a ser estática y conservadora, el grado de autonomía de un subsistema puede afectar favorable-
mente a su capacidad relativa para el cambio (Rustow, 1992).
El grado del cambio externo inducido, también está determinado por la naturaleza del medio
ambiente. Diversos esfuerzos se han realizado para clasificar los medios ambientes organizacio-
nales (Mintzberg, 2002), de manera particular resaltamos la importancia de aquellos medios que
contienen elementos comunes y que no son mutuamente excluyentes.
Partimos del supuesto de que los problemas de gobernabilidad que enfrenta nuestro gobier-
no y la fragilidad de la democracia tienen su origen en la llamada crisis de partidos políticos, desde
el momento en que dichas organizaciones han dejado de dar respuesta eficiente y procesar las
demandas que la sociedad le hace al Estado. Abordamos las ideas desde la perspectiva del nue-
vo institucionalismo, donde privilegiamos la relación de las estructuras, instituciones y agencias
(Alcántara, 2011). Los cambios institucionales son producto de un cambio en los actores, en la
socialización y en la propia cultura; es decir, en los valores de la institución.
El presente documento considera que los problemas de esclerosis que enfrentan los go-
biernos y la fragilidad de la democracia tienen su origen en la llamada crisis de gobernabilidad,
desde el momento en que las organizaciones públicas dejan de dar respuesta eficiente y procesar
las demandas que la sociedad le hace al Estado. Abordamos las ideas desde la perspectiva del
institucionalismo, donde privilegiamos la relación de las estructuras, instituciones y procesos.
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Los cambios institucionales son producto de un cambio en los actores, en la socialización y en la
propia cultura, es decir, en el ambiente, en la cultura y en los valores, respectivamente (Dimaggio
y Powell, 1999). Cuando las normas, reglas, productos y valores de las acciones del gobierno no
tienen una fuente legal o institucional clara, la legitimidad institucional de éstas queda a expensa
de la eficiencia política y administrativa, toda vez que la racionalidad y legitimidad no se fundan
en circunstancias instituyentes, sino instituidas e impuestas por las organizaciones cambiantes.
La investigación observa, desde un análisis institucional, que los mecanismos formales que
regulan la burocracia partidista y la estructura burocrática que hacen que funcione la administra-
ción pública mexicana responden a principios de eficiencia y eficacia propios de la economía glo-
bal y nacional, de esta manera la administración pública es definida como in instrumento técnico.
Queda desprovista de un enfoque teórico que sustente su función política y social. Desde el en-
foque del institucionalismo histórico se acepta el argumento de que el conflicto entre camarillas,
producido por la escasez de recursos, se centra en la política; pero a la vez, busca indagaciones
para distinguir los resultados políticos y las desigualdades que señalan los resultados. Para ellos,
las instituciones oscilan entre las reglas de un orden constitucional o de los procesos operativos
promedio de una burocracia y los acuerdos que predominan en el comportamiento entre las aso-
ciaciones formales.
No se presenta un estudio de caso a manera de tipos ideales, se abordan las peculiaridades
de la investigación científica desde un conjunto de evidencias comunes, desde la comparación
de las estructuras y procesos del Estado mexicano, que se aplican para asegurar la estabilidad y
orientación política, económica y social de los procesos de dominación (Almond y Powell, 1972). A
través del enfoque institucional, se reflexiona sobre las variables burocracia partidista y el diseño
y ejecución de proyectos y programas en México.
Las variables burocracia partidista y diseño y ejecución de proyectos y programas son pro-
vistas de un contexto histórico y social para explicar su encuentro con el poder público y des-
encuentro con la democracia (Blau & Meyer, 1971). No se hace uso de datos estadísticos como
instrumento de análisis, se desprende que en México las formas de dominación dependen de su
contexto histórico y regional, a partir de las maneras en que se imponen, negocian o reconcilian
los diferentes grupos. Con la presencia de una vasta normatividad formal se supondría que la
dominación de la burocracia es racional legal, no obstante, la observación del régimen informal
sugiere lo contrario.
El documento concluye planteando que la burocracia partidista e incluso su élite y clase
política, son fenómenos que permiten explicar el diseño, la implementación y ejecución de pro-
yectos y programas, cuestión que explica la gobernabilidad de nuestra democracia (Lindau, 1993).
La crisis de gobernabilidad se gesta, sobreviene y desarrolla desde el momento en que dichas ins-
tituciones no cumplen a cabalidad con su función, y a esto hay que agregar lo desgastado de los
ingresos del Estado, el aumento considerable de la corrupción y su corolario, que se expresa en el
deterioro general de las mismas instituciones y de los niveles de vida, así como de las expectativas
(Alcántara, 2012; 2013). La incertidumbre o consolidación de la democracia, se argumenta a través
de la descripción de la construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles como referente empírico.
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2. Metodología
Con la intención de comprobar el supuesto, se recupera el enfoque del institucionalismo
histórico, este sugiere que los mecanismos formales que regulan la burocracia partidista y los
actores que hacen que funcione el senado de la república mexicana responden a principios de
cierta profesionalización y confianza propios de una democracia en transición, de esta manera la
administración pública es definida como in instrumento técnico. Queda desprovista de un enfo-
que autónomo que sustente su función política y social. Desde el enfoque del institucionalismo
histórico se acepta el argumento de que el conflicto entre camarillas, producido por la escasez
de recursos, se centra en la política; pero a la vez, busca indagaciones para distinguir los resulta-
dos políticos y las desigualdades que señalan los propios resultados. Para ellos, las instituciones
oscilan entre las reglas de un orden constitucional o de los procesos operativos promedio de una
burocracia y los acuerdos que predominan en el comportamiento entre las asociaciones forma-
les. No se presenta un estudio de caso a manera de tipos ideales, se abordan las peculiaridades
de la investigación científica desde un conjunto de evidencias comunes, desde la comparación
de las estructuras y procesos del Estado mexicano, que se aplican para asegurar la estabilidad y
política, económica y social de los procesos de dominación. A través del enfoque institucional, se
reflexiona sobre la estructura partidista y la profesionalización del senado de la república en Mé-
xico a través de la revisión de las variables nivel educativo, experiencia legislativa y la validación de
programas públicos. Las variables burocracia partidista y proyectos públicos son provistas de un
contexto histórico y social para explicar su encuentro con el poder público y desencuentro con
la democracia. No se hace uso de datos estadísticos como instrumento de análisis, se desprende
que en México las formas de dominación dependen de su contexto histórico y regional, a partir de
las maneras en que se imponen, negocian o reconcilian los diferentes grupos. Con la presencia de
una vasta normatividad formal se supondría que la dominación de la burocracia es racional legal,
no obstante, la observación del régimen informal sugiere lo contrario.
3. Desarrollo
3.1 Burocracia y administración pública
Max Weber (1864-1920) mostró que, en la medida en que toda relación real de dominación
implica un mínimo de voluntad de obedecer, era importante analizar situaciones concretas, sin-
gulares y situadas históricamente para comprender estos intereses especiales de obedecer, las
acciones individuales adquieren un sentido social y permiten comprender el tipo de dominación,
principalmente en términos políticos. Las relaciones de poder, en su opinión, se encuentran den-
tro de los conflictos, compromisos, arreglos y, en general, relaciones sociales: la dominación y la
disciplina no pueden por tanto ser aprehendidas fuera de su ejercicio. Estas interdependencias
están situadas históricamente y, por lo tanto, entender el poder requiere estudiar las funciones y
relaciones concretas (Weber, 2019).
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Para Max Weber las funciones de la burocracia moderna quedan expresadas en tres facto-
res: en un conjunto de reglas, leyes o disposiciones del reglamento administrativo donde se esta-
blece la distribución de las actividades consideradas deberes oficiales fundamentales para la vida
de la organización burocrática; su poder de mando y sus medios coactivos están establecidos
de modo fijo, delimitados mediante normas, y el cumplimiento regular y continuo de los deberes
es realizado por personas con aptitudes determinadas. La burocracia está caracterizada por un
conjunto de normas y reglas de carácter general y abstracto, por una estructura jerárquica y por
un conjunto de funcionarios. Estos factores están asociados con la aparición del Estado moderno
y con las formas avanzadas del capitalismo.
La burocracia para Max Weber es la mejor forma de organizar el trabajo colectivo debido a
que proporciona previsibilidad y eso genera mayor eficiencia. No obstante, para Robert Merton
(2002) las consecuencias no deseadas o imprevistas del trabajo de la burocracia la llevan a la in-
eficiencia y la imperfección. Robert Merton llamó a las consecuencias imprevistas “disfunciones”,
es decir, anomalías o imperfecciones en el funcionamiento de la burocracia. Cada disfunción es
el resultado de algún desvío o exacerbación de una de las características de los tipos puros de
dominación y del modelo burocrático explicado por Weber. Las imperfecciones pueden ser: ex-
cesivo apego a las normas, formalismo y excesivos papeleo, rutinas y procesos que se resisten al
cambio, despersonalización de las relaciones, jerarquización del proceso de decisión, rutinización
y roles inflexibles, énfasis de la jerarquía de la autoridad y estandarización de acuerdos y rutinas
que dificultan la atención de clientes y conflictos con el público. Otra crítica que se le hace a la
burocracia es que Weber la analizó desde un punto de vista puramente mecánico y no político,
preocupándose por mostrar cómo se establecen y se obedecen las leyes. Pero no consideró los
aspectos subjetivos e informales de la aceptación de esas leyes y de la legitimación de la autori-
dad, ni la reacción formal de la organización ante la falta de consentimiento de los subordinados.
Para Fred Riggs (1964), los esfuerzos de los teóricos clásicos de la administración pública
se han centrado en la eficiencia y efectividad de los planes y programas políticos. La función del
servidor público es cumplir con sus encomiendas con prontitud y sin gastos excesivos, su discre-
cionalidad es nula, es un instrumento de la organización del Estado. El servidor público presenta
un valor neutral, no político, no tiene un valor burocrático específico, no obstante, cumple con
las metas del jefe político.
La administración pública, observada desde un enfoque estructural funcionalista, es un sis-
tema dentro de un sistema social más amplio. La sociedad, como el gran sistema, está integrada
de estructuras y funciones. Para Fred Riggs (1964), una sociedad puede ser tradicional, fusionada,
subdesarrollada o difusa, en esta la diferenciación de las actividades que realiza la administración
pública es mínima. En otro extremo encontramos la sociedad desarrollada, difractada o prismáti-
ca, en esta la administración pública presenta funciones específicas, congruencia, diferenciación
y homogeneidad, la administración en las oficinas es altamente especializada. En el punto medio
se encuentra la sociedad en transición, en esta las estructuras y funciones se interrumpen, se
presenta una mezcla de subdesarrollo y desarrollo.
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A las sociedades difusas, prismáticas y difractadas les corresponde una estructura adminis-
trativa no especializada, traslapada y especializada. La burocracia, como estructura mantiene una
relación directa con la especialización de las funciones.
En una sociedad prismática las funciones económicas, políticas y sociales se cruzan y re-
quieren un tratamiento que permita aislar las propiedades de cada una de ellas. La capacidad de
influir de la burocracia en el modelo prismático es mayor que en la sociedad fusionada o en la
sociedad difractada. Es decir, la eficiencia de la burocracia camina de forma opuesta al peso del
poder, la burocracia en el modelo prismático despilfarra y es poco eficiente.
La necesaria institucionalización de la política, desde diferentes vertientes, reclama de la
innovación en algunas facetas de la vida humana, se emplea considerablemente o se constituye
como una norma constante de los gobiernos, que se enfrentan con las necesidades de adaptar
sus estructuras a nuevas condiciones, demandas y oportunidades. Este asunto adquiere particu-
lar importancia por los constantes cambios que se presentan en la sociedad actual y sus efectos
sobre las organizaciones burocráticas cuya contingencia conlleva hacia la complejidad. Lo ante-
rior se ha convertido en una categoría significativa para el análisis de las relaciones entre una or-
ganización y el mundo externo: la organización del gobierno y de sus instituciones se ven también
afectadas por ella (Valencia, 2014).
El cambio y el conflicto se han vuelto algo común en gran parte de las naciones, incluyendo
las no occidentales. En el actual periodo de la historia, caracterizado por un constante proceso
de burocratización y democratización, el gobierno y sus instituciones constituyen un factor cons-
tante y dominante en la sociedad nacional e internacional. Como consecuencia, la participación
del gobierno y la estructura burocrática han constituido un factor crucial en el control de esta
contingencia y una determinante fundamental de la legitimidad del gobierno. Esta participación
también significa que las instituciones deben reajustarse a las condiciones cambiantes, a las de-
mandas y a las oportunidades, que varían drásticamente de un país a otro y que dependen de los
sistemas sociales y políticos vigentes y del nivel de desarrollo nacional (Montaño, 2017).
La gobernabilidad como coherencia y flexibilidad política requiere de varios momentos, de-
manda de una legitimidad institucional y de una eficiencia política y administrativa. El ejercicio de
la dominación propia del poder político sujeta a la valoración de los ciudadanos a sus institucio-
nes, a sus integrantes y a sus resultados. La satisfacción o insatisfacción institucional, política y
administrativa se puede trasladar a la evaluación de la vida democrática.
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En diversas funciones del proceso de conversión, el gobierno desempeña un papel central:
sus subsistemas se incluyen en estas funciones en diversos grados. Los insumos internos son as-
pectos importantes del proceso. Las salidas se realizan a través de procesos de conversión: estas
pueden ser las iniciativas de ley sometidas a consideración del Congreso o Parlamento, decisiones
ejecutivas, reglas y reglamentos, programas gubernamentales, mecanismos y reglamentos para el
control y manejo de fuerzas sociales para el mantenimiento de los servicios de seguridad y orden
público (Barzelay, 2000). Para estos casos debe hacerse una distinción entre las salidas formales
y las informales. Las primeras incluyen decisiones conocidas, las segundas los efectos que estas
decisiones tienen en la realidad. Las salidas de los subsistemas del gobierno son similares a las
mencionadas previamente, pero también incluyen proposiciones y servicios a otras partes de la
estructura: propuestas del gabinete, decisiones del ejecutivo del Estado o decisiones de los espe-
cialistas de los procesos gubernamentales (Easton, 2012).
Se ha planteado que las demandas efectuadas por el medio ambiente bien sean explicitas o
implícitas, así como los procedimientos e interacciones con la estructura gubernamental, pueden
crear tensiones que den origen a una demanda y a la modificación de las estructuras y los pro-
cesos. Esto se aplica también a los subsistemas de la estructura. Las salidas que están dirigidas
hacia la reorganización de estructuras y procesos se convierten en respuesta, o en desidia, de
diversas partes o unidades de la estructura gubernamental y de los individuos incorporados a la
organización.
Dos factores principales, en la relación sistema-medio ambiente, determinan los efectos del
medio ambiente en las estructuras y procesos organizacionales del gobierno: el grado de apertu-
ra de la estructura gubernamental y el tipo de medio ambiente.
Respecto al primer elemento, éste nos permite observar en qué medida el cambio espon-
táneo o inducido de estructuras y procesos del gobierno son provocados o influidos por el me-
dio ambiente. Esto es determinante en la medida en que los miembros o grupos inmersos en la
estructura gubernamental, busquen y detecten señales del medio ambiente que sean relevantes
para la propia estructura del gobierno. Al considerar los aspectos que se abren en las organiza-
ciones e instituciones del gobierno, se devela un tema que ha sido tradicionalmente estimado
como una debilidad fundamental de las burocracias políticas, sobre todo por su desinterés hacia
las necesidades de la comunidad política. Este tipo de relación entre la sociedad y el gobierno
causa importantes inercias para caracterizar cuándo las estructuras del gobierno son cerradas o
abiertas (Montaño, 2018).
La burocracia en el ejercicio del propio poder político precisa algo más que hechos, la efi-
ciencia es también resultado de sentimientos y anhelos de los ciudadanos. En suma, es pertinen-
te la necesidad de una estrategia sustantiva de planeación y ejecución de la eficiencia política y
administrativa al interior y exterior de la estructura gubernamental. Los cambios y reformas, que
promueven las burocracias partidistas, pueden resolver necesidades urgentes y temporales, pero
representan respuestas vulnerables a la debilidad fundamental del sistema y desatienden las pro-
piedades de la estructura gubernamental.
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3.2 Burocracia partidista
De acuerdo con Leonardo Morlino (2009) las acciones que produce el gobierno no son ac-
ciones producto de una racionalidad lineal, incremental, total o limitada; por el contario son el
resultado de un proceso de negociación constante entre actores públicos y privados, que inter-
cambian recursos e información con el fin de influir en el resultado político y administrativo de
los mismos.
Los sistemas administrativos, los aparatos burocráticos, los gerentes públicos, el servicio
civil de carrera o el gobierno son aparatos del Estado que pretenden crear y recrear la legitima-
ción de este. La eficiencia, la legitimación, la legalidad, la funcionalidad o la racionalización admi-
nistrativa son algunas tendencias que habrán de lograrse con el adecuado actuar del Estado y su
predominio en la actividad política. La legitimidad de los cambios en la estructura administrativa
del Estado la otorgan los rápidos cambios sociales que se presentan, y no en la legalidad que és-
tos atiendan.
Las prácticas concretas de la burocracia partidista juegan un papel activo en las relaciones
de poder y en la profesionalización de sus elites y afiliados. La concepción de hegemonía de An-
tonio Gramsci, que no es solo coerción, sino también una forma de gestión cultural e ideológica
que surge del poder de las relaciones, luchas sociales, negociaciones, compromiso, cooptación,
representaciones y creencias compartidas (Hibou, 2020), también pueden explicar las acciones
de los órganos legislativos. Es decir, la burocracia partidista no es un fenómeno natural, está
íntimamente ligada al gobierno. La creación de medidas legislativas y procedimientos administra-
tivos se lleva a cabo por el gobierno, estas pueden crear o eliminar los obstáculos para la profe-
sionalización de la política y de la tarea legislativa.
El cambio y la transformación son inseparables de la naturaleza del individuo. Los contextos
políticos, sociales, económicos y culturales con los que nació la administración pública clásica
en el Estado de Bienestar ya no son los mismos. Hoy en día la eficiencia y eficacia política, como
fuente de generación y regeneración del Estado, es pieza clave en la forma de llevar la nueva
gestión pública. A pesar de los constantes cambios la administración pública perdura con otros
principios y otras formas de operar, pero se mantiene intacta la necesidad de una fuente de legi-
timación y su proceso de gobernar (Arenilla, 2010).
En un primer momento, fueron relevantes los elementos estructurales de las organizaciones
del gobierno, la eficiencia política se basaba en una eficiencia jurídica, la administración pública
en buena medida cumplía sus funciones de vinculación y articulación social, a través de la aten-
ción de los viejos y nuevos problemas sociales con un mínimo de impuestos y con una política
social fuerte. Los cambios en la estructura y en el poder, como producto de las funciones que
se le atribuía a la administración pública, fueron legalizados o formalizados. Los procedimientos
se establecían con el ánimo de reglamentar y formalizar las estructuras e instrumentos legales,
para proteger al ciudadano y a las instituciones de violaciones o abusos de poder (Blanco y Gomà,
2002).
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En su momento la eficiencia política del Estado de Bienestar no basto con circunscribirse a
las esferas de acción y comportamiento que recoge explícitamente del marco institucional for-
mal. Buena parte de la administración pública, en efecto, atañe a actividades que con frecuencia
escapan a los diversos planteamientos tradicionales de las ciencias administrativas o jurídicas.
Se comenzó a suponer que suele haber presente en todo gobierno capacidades y acciones para
resolver un sinnúmero de conflictos de interés que surgen dentro del ámbito del sistema político.
Las causas de la crisis del viejo Estado de Bienestar adquirieron consenso, a ello contribuyeron
las crisis financieras, la crisis del petróleo y los duros programas presupuestarios de la década de
los setenta (Arenilla, 2011).
La eficiencia política, en la gestión pública, tiene su fuente de legitimidad en el reconoci-
miento público, más que al apego formal o al esquema constitucional. El apoyo del ciudadano a
un Estado, en buena medida, es resultado de un desempeño eficiente y eficaz, cuando se reduce
la desigualdad, la pobreza, se fortalece el Estado democrático y la ciudadanía a través de la pres-
tación de servicios, leyes, acciones y es complementado cuando el público observa que el desem-
peño de las decisiones es justo, es decir, cuando la gestión pública crea un valor (Barzelay, 2003).
La corriente de la nueva gestión pública pone el centro de atención de la eficiencia administrativa
en el logro de resultados o en el mejor manejo de los asuntos públicos. La nueva gestión pública,
la búsqueda de la calidad, la gobernabilidad o el cumplimiento de códigos de ética alimentan la
reflexión sobre las instituciones públicas con la finalidad de que gocen de una mayor legitimidad
y aceptación por los ciudadanos.
La base de la gestión pública es la eficiencia de resultados, la legitimidad se concreta con
la evaluación de la gestión. Las prioridades ciudadanas determinan las acciones del gobierno, el
cumplimiento de estas es medido periódicamente, la competitividad que demuestra el aparato
público es necesaria para lograr la satisfacción del ciudadano. El binomio ciudadano-cliente es
el que valida las acciones del gobierno. La administración pública es la gestora de las contradic-
ciones que ocurren en su interior. La medición de los resultados y la satisfacción del ciudadano
vienen a sustituir a la eficiencia legal-racional (Baena del Alcázar, 2010).
Se entiende por eficiencia política la aptitud, competencia o potencial de un gobierno para
fijar directrices que conduzcan a objetivos considerados válidos por una sociedad en un momen-
to determinado. A su vez, la capacidad administrativa, considerada como un caso particular o una
derivación lógica de la primera; podría visualizarse como el potencial institucional y operativo
que permite instrumentar los objetivos socialmente aceptados y jurídicamente consignados en la
constitución política del Estado en cuestión (Peters, 2001).
En buena medida la autoridad de cualquier institución, como tan persuasivamente lo ha
argumentado Max Weber, se basa a la postre en la creencia popular de legitimidad. Por ello los
desafíos considerables y persistentes a la legitimidad de las instituciones gubernamentales de-
ben verse con preocupación, pues amenazan con menoscabar la capacidad del gobierno. En este
sentido, la legitimación de un Estado democrático se sustenta en su constitución y el proceso
político por el cual se renueva el poder político y su clase gobernante.
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La calidad distintiva del Estado moderno consiste en que depende del proceso administrati-
vo como instrumento principal para forjar la política nacional. No obstante, se pueden presentar
las condiciones que creen y expliquen la instauración de dependencias u organizaciones para
compensar las deficiencias institucionales en la formulación y administración de la propia política
nacional. El que el proceso de gestión adquiera cierta autonomía, genera el riesgo de desperso-
nalizar la responsabilidad política que adquieren los gobernantes, después de un proceso político
democrático.
Instituciones, sistemas y estructuras desenvuelven su trayectoria en el ámbito de los po-
deres del Estado y de los ámbitos de gobierno. Esos son elementos que pueden definirse como
la estructura del poder formal. A su vez, sobre esas jurisdicciones gravitan los partidos políticos
y los grupos de interés que definen a la sociedad pluralista. Estos elementos forman la capa del
poder informal que condiciona la provisión de insumos y la obtención de productos públicos. Ins-
tituciones, sistemas y estructuras aparecen entonces gobernados por superestructuras de poder
piramidal, en ocasiones formal y preciso y en otras informales y difuso. Los agentes inteligentes
de la organización administran a las células o subunidades de la propia organización; sobre su
toma de decisiones gravitan, con mayor o menor notoriedad, las directrices de los secretarios,
ministros o de los directores de los sistemas; en las subunidades pesan las orientaciones de los
partidos a que pertenecen, la presión de los grupos y la opinión pública, las organizaciones reli-
giosas o los militares.
La separación de poderes sigue abierta a controversia teórica como secuela de las prácticas
constitucionales. En un primer momento representó un equilibrio entre la eficiencia política y la
eficiencia administrativa: la acción pública quedaba sujeta, en última instancia, a la aprobación,
interpelación o censura de los representantes del pueblo. Sin embargo, desde la aparición de los
partidos políticos, el equilibrio quedó amenazado. En los regímenes presidenciales, el presidente
trata de crear una imagen de independencia respecto de su fila partidista, aunque eso en ocasio-
nes no resulta factible políticamente. Por su parte, los ministros y los legisladores no desdeñan
esa línea que los mantiene entrelazados a su partido al tomar decisiones.
En tales circunstancias, no tiene sentido hablar del poder a través del consenso frente al
poder a través de la administración; administra el partido político o la coalición en el poder y
censura al que quedó en la oposición. Si el mismo partido del Ejecutivo domina el Congreso,
éste no controla a aquél; si el partido político que integró al Ejecutivo es minoría en el Congreso,
éste puede impedirle realizar una gestión con holgura. Esto es la historia cotidiana de la llamada
división de poderes, en los países contemporáneos gobernados constitucionalmente. El hecho
de que estos países sean los menos estudiados en la literatura de la ciencia política no oculta la
realidad de que sean los más numerosos en escala mundial (Linz, 1996).
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El proceso político está involucrado con el proceso administrativo. Resulta difícil concebir,
aun en sistemas sociopolíticos con marcada diferenciación estructural, la total separación de
funciones que implicaría la existencia de una administración pública estrictamente instrumental.
Todo comportamiento administrativo lleva implícitas algunas derivaciones políticas y no se puede
ignorar el hecho de que los grupos de presión que buscan el poder actúan con gran proximidad
a los niveles decisorios de la administración pública. Más aun, puede afirmarse que las luchas que
se liberan en el interior de la administración pública han pasado a constituir una forma principal
de acción política (O’ Donell, 2009).
En las naciones de Occidente aún perdura la tesis de que la administración del Estado es
moderna al estar organizada por el modelo racional-legal de Max Weber (2019). El detalle de esta
apreciación es la correlación de una administración pública moderna con una sociedad industria-
lizada y políticamente pluralista. Sin embargo, la rápida transformación económica encaminada a
la industrialización no exige como condicionante el ajuste de las estructuras administrativas a las
normas derivadas del modelo neoweberiano. En lo político Samuel Huntington (2016) arguye que
un sistema autocrático tiene mayores posibilidades de promover transformaciones económicas
profundas a corto plazo que otro basado en la competencia política.
Una práctica constante en países en proceso de cambio político es la tendencia de las élites
políticas a centralizar el proceso administrativo, utilizando a la administración como un instru-
mento para ejercer control sobre los gobiernos locales. En efecto, los regímenes contemporá-
neos, -con inestabilidad en sus procesos políticos, así como inestables en su economía han tenido
que promover transformaciones socioeconómicas a través del control férreo del proceso admi-
nistrativo, es decir, dirigir la eficiencia decisional y su valor público (Huntington, 2016). En general,
para las estructuras de un gobierno en transición el valor de la centralización del proceso político
y administrativo siempre es mayor que la autonomía y búsqueda de consolidación de la eficiencia
de estos (Nolte, 1991).
Es clásica la tesis que considera a la función pública como una fuente de voluntad política,
tanto del representante como del administrador. El argumento de semejante aseveración radica
en la condición múltiple del individuo frente a la política y a la administración pública, esto es,
como integrante de la fuente de eficiencia política o como parte de la eficiencia administrativa.
Vervigratia al realizar las tareas burocráticas cumple parte de un proceso administrativo y cuando
ejerce un derecho o cumple una obligación de naturaleza política coincide o discrepa del grupo
en el poder, al cual sirve.
En última instancia las instituciones formales aparecen como el instrumento asequible con
el que los Estados modernos legitiman democráticamente su cotidiano quehacer social. La legiti-
midad institucional es condición indispensable de la eficacia institucional al dotar a éstas de una
capacidad inherente de imponer obediencia y respeto. La legitimidad permite a una institución
alcanzar sus metas sin la necesidad regular, de amenazar con el empleo de la fuerza y de crear
episodios renovados de resentimiento público.
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3.3 El Senado en México y la LXV Legislatura
La legitimidad institucional de un Estado se logra principalmente a través de la forma de go-
bierno representativo, adoptado por las democracias contemporáneas, especialmente aquel que
nace de un cambio violento o de una transición política- consolida su legitimación sociohistórica
en la medida que va traduciendo en realidades los objetivos que recoge en su plataforma ideológi-
ca, y éstos se establecen como medios para resolver las demandas populares que le dieron origen
y (Cabezas, 2012). Este conjunto de objetivos implica a su vez la designación de instrumentos de
acción o agentes que promuevan el cambio o el orden político, económico, social y administrativo,
que deben orientarse a la traducción operativa de las metas que constituye el proyecto de nación;
que generalmente es recogido por la constitución o instituciones formales de cada país (Alcántara
y Cabezas, 2013).
En el caso de México, la Cámara de Senadores está conformada por 128 integrantes, está
se elige a través de tres principios de elección: 64 senadores electos de manera directa; 2 por
cada una de las32 entidades federativasque integran el país; 32 senadores asignados a la primera
minoría, es decir el segundo lugar de la elección, esto es uno por cada entidad federativa y 32
senadores que son electos según el principio derepresentación proporcional, mediante el sistema
de una lista nacional, de acuerdo al porcentaje de votación obtenida en el país. La Cámara de se-
nadores en la LXV legislatura, está integrada por 60 representantes del Partido Movimiento Rege-
neración Nacional (MORENA); 21 del Partido Acción Nacional (PAN); 13 del Partido Revolucionario
Institucional (PRI); 11 de Movimiento Ciudadano (MC); 5 del Partido del Trabajo (PT); 6 del Partido
Verde Ecologista de México, 4 del Partido Encuentro Social (PES) y 3 del Partido de la Revolución
Democrática (PRD). En la fichas curriculares que se presenta en el portal del Senado de la Repú-
blica se manifiesta que de los 60 senadores del grupo parlamentario de MORENA 32 carecen de
algún tipo de experiencia legislativa, de los 21 Senadores del PAN 8 se manifiestan sin experiencia,
los 13 Senadores del PRI presentan algún tipo de experiencia, los 11 representantes de Movimiento
Ciudadano no tienen experiencia legislativa, de los 5 Senadores del PT, 6 del PVEM, 4 del PES y 3
del PRD, se manifiestan 2, 4, 3 y 1 Senadores sin experiencia respectivamente (Véase cuadro No. 1).
Cuadro 1. Integración de la LXV Cámara de Senadores
Partido Político Número de
Senadores Sin experiencia
legislativa
MORENA 60 32
PAN 21 8
PRI 13 0
Movimiento Ciudadano 11 3
PT 5 2
PVEM 6 4
PES 4 3
PRD 3 1
Sin grupo parlamentario 5 2
Fuente: Elaboración propia con datos de la Cámara de Senadores (2022).
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La profesionalización de la Cámara de Senadores se explica en el presente documento, a
través del grado de escolaridad y trayectoria o experiencia legislativa. En el total de senadores en-
contramos 18 doctores, 26 maestros y 59 licenciados, de los 128 senadores solo 103 cuentan con
alguna habilitación académica. Es decir, la medición de la profesionalización (Patrón y Camacho,
2018) depende de los niveles en la que se mide la misma, la profesionalización legislativa puede
ser considerada una variable continua o discontinua.
Los estudios de doctorado con la mayor recurrencia son: Derecho, ciencia política, econo-
mía y educación. Dentro de las Maestrías con la mayor frecuencia se encuentran: Administración
pública, administración de empresas, derecho y educación. Las licenciaturas con mayor presencia
están entre: Derecho, contaduría, economía y computación. Los estudios que presentan condi-
ciones únicas son el Doctorado en ciencias de lo fiscal, la Maestría en programación neurolingüís-
tica y la Licenciatura en teatro. Si bien la escolaridad o profesión no es requisito para participar
en el cargo, tampoco podemos negar que el entrenamiento formal, la generación de habilidades
y capacidades es mayor cuando la especialización en un área del conocimiento es mayor (Patrón
y Camacho, 2018), en el caso mexicano el partido político MORENA saca ventaja de la formación
académica de sus candidatos. La formación académica adquiere un sentido significativo cuando
observamos la integración de las Comisiones parlamentarias con mayor frecuencia, dentro de es-
tas destacan: Derechos humanos, agricultura, ganadería, pesca y desarrollo rural, comunicaciones
y transportes y hacienda y crédito público. La tarea legislativa está orientada a la discusión de los
derechos humanos, los recursos naturales, las comunicaciones y transportes y marginalmente a
la hacienda.
El aprendizaje del trabajo parlamentario a través de la experiencia legislativa no es menos
indicativo, 28 de los 60 senadores de MORENA desempeñaron con anterioridad algún cargo de
representación popular, ya sea como Diputados locales o federales, como Senadores o Goberna-
dores o Presidentes municipales. Del PAN 13, del PRI 13, 8 de Movimiento Ciudadano y del PT 3, del
PVEM 2, 1 del PES y del PRD 2 (Véase cuadro No. 2).
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Cuadro 2. Burocracia partidista
Partido
Político Senador Nivel educativo Experiencia (Senador,
Diputado, Gobernador
o Presidente municipal) Genero
MORENA 60 Licenciatura: 24
Maestría: 12
Doctorado:12 28 30 M
30 H
PAN 21 Licenciatura: 14
Maestría: 7
Doctorado: 2 13 13 M
8 H
PRI 13 Licenciatura: 5
Maestría: 2
Doctorado: 3 13 6 M
7 H
Movimiento
ciudadano 11 Licenciatura: 4
Maestría: 3
Doctorado:1 84 M
7 H
PT 5Licenciatura: 3
Maestría: 2
Doctorado: 0 33 M
2 H
PVEM 6Licenciatura: 5
Maestría: 0
Doctorado: 0 23 M
3 H
PES 4Licenciatura: 4
Maestría: 0
Doctorado: 0 14 M
0 H
PRD 3Licenciatura: 2
Maestría:
Doctorado: 1 20 M
3 H
Fuente: Elaboración propia con datos del Senado de la república (2022)
La burocracia partidista y la profesionalización de la política y del trabajo legislativo man-
tienen una relación causal, la candidatura a una senaduría está determinada por la estructura
burocrática del partido y solo de manera marginal por la trayectoria académica y la experiencia
en el trabajo legislativo. La calidad de la política al no fundarse en una profesionalización queda a
expensas de la valoración del actuar de los partidos políticos. Es decir, la confianza en el trabajo
de los Senadores sigue siendo la fuente del valor instituido y no instituyente de una institución
(Lefort, 1990). La Comisión de Comunicaciones y Transportes del Senado está presidida por el
político mexiquense Higinio Martínez Miranda del Partido MORENA, ocho de los diez y ocho inte-
grantes son del mismo partido político
3.4 La construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles
El encuentro entre lo estable y continuo que caracteriza a la modernidad, y lo discontinuo y
complejo que enmarca la posmodernidad, han confrontado a su realidad histórica emblemática,
en el Estado mexicano (Cárdenas, 2020). El encuentro entre el orden y el caos es contradictorio
para el Estado, no existe un orden ni un desorden perfectos, el producto de la unión entre dos o
más componentes es la complejidad que enfrenta el Estado. Ante estos acontecimientos es perti-
nente seguir preguntándonos ¿Cómo hacer frente a los constantes cambios que se presentan en
las fuentes de legitimación política y administrativa del gobierno hoy en día? (Puga, 2021).
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Al respecto Charles Tilly (2010, p. 20), plantea que “la calidad de la política pública en un
régimen u otro depende significativamente de las relaciones entre las redes de confianza básica
de la gente y las estrategias de gobierno de los gobernantes”. La confianza -al igual que las redes
de confianza- es consustancial a la legitimidad de las acciones del gobierno o de las políticas. Así,
las políticas públicas son producto del consenso entre gobernantes, agentes gubernamentales,
gobiernos, actores políticos y el régimen.
A las políticas siempre subyace una pretensión de eficacia para la solución de problemas. No
obstante, para que las políticas generen confianza en la esfera pública resulta ineluctable que sean
conocidos los gobernantes o las autoridades elegidas; es indispensable que los agentes guberna-
mentales y actores políticos hablen en nombre del gobierno; y es crucial un papel protagónico de
las entidades no gubernamentales. En este sentido, para crear una red de confianza en los resul-
tados del quehacer del Estado la condición es que todos los agentes involucrados en las políticas
trabajen de forma colaborativa.
El propio Tilly (2010), siguiendo a Adam Smith, sugiere que las redes de confianza en “países
comerciales” funcionan por el parentesco, no obstante, las redes basadas sólo en el parentesco a
medida que la civilización avanza, éstas se debilitan y dan paso a relaciones más complejas, como
lo pueden ser las asociaciones políticamente activas o la incorporación y carrera de los miembros
de la red en la administración pública. Los participantes en estas redes obtienen beneficios per-
sonales y protección contra posibles eventualidades, ayudas que no podrán adquirir en otra parte.
Los supuestos de la elección racional, de la teoría de juegos o del neo institucionalismo económi-
co, están presentes en los análisis de Charles Tilly, ya que las redes, por un lado, son el resultado
de cálculos individuales sobre los costos y beneficios, de las relaciones entre agentes y principales
o de la disminución de los costos de transacción.
La revisión de las redes de confianza que Tilly propone van más allá: permite distinguir entre
las acciones gubernamentales acciones de los agentes gubernamentales y las acciones sociales
acciones de los actores políticos. Las primeras son acciones del gobierno hacia la sociedad, mien-
tras que las segundas van de la sociedad hacia el gobierno. Ambas acciones, por separado causan
sospecha o ausencia de confianza. Las redes de confianza de la sociedad, al polarizarse, solo ex-
presan y amalgaman ciertos vínculos, le causan sospecha al resto de la sociedad, y pueden llegar
a conformar una acción colectiva que conforme un movimiento social.
Las conexiones entre la política pública y las redes de confianza varían. En un extremo las
redes de confianza operan dentro del gobierno porque son unidades regulares que el propio apa-
rato gubernamental conduce y determina. Por otro lado, las redes de confianza operan fuera del
gobierno, fuera de la vista de éste, sin controles de vigilancia. Estas redes cambian de posición
para acercarse o alejarse de la política pública, cuando la red de confianza vive bajo la protección
de un intermediario, relativamente autónomo, esta puede alejarse de la sintonía del gobierno, por
el contario cuando la red de confianza se conecta con el gobierno, puede ayudar a satisfacer las
demandas que se realizan a las autoridades políticas.
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Charles Tilly (2010, p. 52), sugiere la revisión de las redes de confianza, desde una forma de
estructuralismo combinado, es decir, las estructuras no sólo se entienden y reproducen así mis-
mas, son también producto de las interacciones de intercambio entre los individuos su “…enfoque
invierte la dirección causal, tratando las actitudes no como causa, sino como efectos de la inte-
racción social”. Un claro ejemplo de ello es que la confianza puede incidir en la democratización,
así como la desconfianza en la desdemocratización. Los regímenes políticos y las redes de con-
fianza enfrentan problemas comunes, afrontan dificultades organizativas en su funcionamiento
interno, que se reflejan en su conservación y en la relación de uno y otro. Ambos dependen de
estructuras, que los provean de nuevos recursos para su continuidad, que produzcan y reproduz-
can sus principales actividades.
De acuerdo con la estructura de las organizaciones, estás pueden funcionar por lo menos
bajo tres esquemas: 1) de forma autoritaria, 2) de manera cooperativa y 3) a través de redes de
confianza. Para Tilly en las redes de confianza, se valora de forma diferente el riesgo a largo plazo
y se recuperan las condiciones de los seres humanos, es decir, las redes de confianza almacenan,
producen y capitalizan las experiencias de la red. La participación individual o grupal en la cons-
trucción de infraestructura de la red contribuye a la creación y recreación del capital social. Por
el contrario, cuando la política pública incentiva la desconfianza o cuando los procesos sociales
determinan las relaciones humanas y se privilegien las fechorías, el capital social será nulo.
La larga historia que hemos investigado sugiere que, en la medida en que subsistan
Estados de alta capacidad que recurran especialmente al capital y al compromiso como
incentivos para la participación, también subsistirá la integración contingente de las redes
de confianza a la política pública. (2010, p. 255)
La política pública contingente, no legítima a las acciones del gobierno, no genera capital
social, no restablece la relación entre confianza-legitimidad-gobierno, no propicia redes de con-
fianza, no genera instituciones, no crea valor instituyente.
En opinión de Claue Lefort (1990), la eficiencia política y administrativa no pueden ser re-
ducidas a instituciones legales o mecanismos que legitimen la toma de decisiones por la mayoría
o por la minoría en el gobierno. La idea y el contexto democrático de la legitimidad presuponen
y se legitiman frente a palabras como respeto a la individualidad, representación, instituciones,
partidos políticos, participación, derechos humanos, tolerancia o soberanía. La idea sugiere el
supuesto de que las instituciones democráticas, transparentes, legítimas u homogéneas subordi-
nan al individuo a la cohesión social. La búsqueda de una legitimidad política y administrativa, a
través de la defensa de la soberanía nacional, para mantener una armonía social, una defensa de
los derechos y libertades individuales queda inconclusa si ésta no es equivalente con el interés
común, es decir, con la libertad política. Para Lefort (2007), la esencia de lo político se revela en
la libertad individual y la libertad política, por el individuo y el ciudadano, por los valores civiles y
cívicos. La integralidad del argumento es el fundamento último de la legitimidad en una democra-
cia moderna.
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Cuando las acciones humanas, se constituyen por experiencias basadas en la libertad indi-
vidual y la libertad política se inicia una nueva aventura, una nueva forma de sentir y conocer, las
certezas se matizan, el saber es puesto en tela de juicio. Se cuestiona la institucionalidad de la
sociedad por una ley, por un poder o en un Estado. Surge una nueva idea, una nueva experien-
cia, nuevos principios que trascienden las costumbres, las tradiciones, la heterogeneidad que
acompañan a la dominación del individuo por la ley, por la sociedad, por el Estado, por todas las
organizaciones que imponen un valor instituido. La legitimación en una democracia moderna se
constituye como un proceso sin principio ni fin, la indeterminación de la legitimidad se aleja de
cualquier hecho empírico, de cualquier cuantificación de la satisfacción de demandas o del por-
centaje del cumplimiento de ciertas obligaciones.
La determinación de la sociedad, la sociedad con historia, la sociedad con referentes únicos,
la determinación de los hechos empíricos reduce a la democracia a un totalitarismo. La indeter-
minación del poder exalta a la libertad individual y la libertad política, preserva el cuestionamien-
to a toda explicación única de la legitimación: en la democracia moderna la legitimación nace
en cada acto, no puede ser reducida a hechos políticos, administrativos, económicos, culturales,
sociales, o de otro tipo. Para Claude Lefort (2007), la legitimación es una mutación de orden sim-
bólico, un espacio que nadie puede ocupar una sola vez o para siempre. La legitimación, es una
circunstancia que es inaugurada con la democracia moderna, a principios del siglo XIX, la demo-
cracia más que una forma de gobierno es una forma de sociedad. Según Lefort, el gran reto de
la sociedad democrática es la disolución de las certezas, el derrumbe de los indicadores que de-
terminan al hombre con buena o mala conducta. La democracia conduce al individuo, lo alienta,
lo somete al desafío de crear sus propios fundamentos que reconocen su propia institución: en
este caso la democracia. Los fundamentos de la democracia presentan rasgos fundacionales que
la hacen indeterminable, la incertidumbre es inherente a toda forma de sociedad democrática. La
democracia y su legitimación tienen un orden simbólico, un orden político, que se hace y rehace
por los individuos.
Ninguna verdad, ninguna justificación es inmutable, toda vez que el origen del poder habrá
que pensarse, porque ya no pertenece a alguien. El poder pertenece a la sociedad democrática,
el poder es potencialmente de todos y no puede ser personificado por algún sujeto o grupo
(Maestre, 1994). El poder es un lugar vacío, es inoculable por una sola persona, es un lugar simbó-
lico que solo ocupa y controla el sufragio. En lo paradójico del argumento, en la indeterminación
última, en la disolución de las certezas, radica el fundamento del poder. Por el contrario, cuando
el poder toma cuerpo, cuando la búsqueda de la verdad es sustituida por la verdad, cuando el
pueblo es sustituido por el profeta, cundo el poder se constituye en algo particular al servicio de
unos cuantos, la democracia se asume como totalitarismo.
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La rendición de cuentas, la transparencia, la legitimidad, la legalidad, habrá que repensar-
las en su valor cívico, en su carácter y naturaleza fundacional de la constitución de los dere-
chos políticos como derechos del hombre, es decir, no como acciones o políticas del gobierno,
más aún como inherentes a la forma de sociedad, como partes de una cuestión social. En una
sociedad democrática, los derechos humanos aparecen ligados a una concepción integral de la
sociedad, no son sólo derechos individuales, derechos naturales, derechos sociales, derechos del
ciudadano, derechos constitucionales o garantías individuales, se trata de derechos que expresan
la dignidad del hombre, de derechos políticos, que, al ponerse en cuestionamiento, se cuestiona
la forma de sociedad.
El argumento de Claude Lefort (2004), rechaza la idea de que los derechos humanos sean
reducidos a derechos individuales, ya que la naturaleza del individuo es constitutiva a la forma de
sociedad, los derechos del hombre definen y valoran al tipo de régimen.
El significado político de los derechos del hombre es lo que diferencia a un régimen tota-
litario de uno democrático ya que la naturaleza política de las sociedades democráticas, le con-
fieren la responsabilidad generadora de la democracia a los derechos del hombre. Los derechos
del hombre son generadores de la democracia, porque en ellos se amalgama la materialización
jurídica, que regula el comportamiento de los individuos y el afecto, la adhesión que se provoca
entre los hombres. La relación entre la institucionalización del derecho y las conciencias de los
hombres es una relación problemática y por demás compleja, es una relación que adquiere la
forma de régimen político.
La clasificación de la profesionalización de la política y los políticos profesionales se ponen
de manifiesto en los procesos de democratización o desafección a la democracia (Morlino, 2009).
La evaluación de la política y el actuar de sus actores es un proceso inherente de la institucio-
nalización de la eficiencia y la confianza. La burocracia partidista entendida como la difusión de
prácticas burocráticas procedentes del tipo de organización e intereses propios del partido polí-
tico condicionan las formas de educación de sus simpatizantes y la profesionalización de sus po-
líticos. La burocracia partidista es difusa y fragmentaria, no es un dispositivo administrativo, una
institución o una estructura organizativa, es una forma social de poder, un movimiento social que
instituye su poder en la sociedad (Hibou, 2020). Contrariamente su desarrollo y funcionamiento
depende de actores que, conscientemente o no, realizan procesos comprometidos o manipula-
dos con una racionalidad técnica. La comunicación de lo político es instituida y camina entre la
libertad y la dominación de la sociedad.
Desde la óptica de los neoinstitucionalistas históricos el propósito de su enfoque es espe-
cificar la relación entre la institución y la acción. Por ello, se explican que las instituciones son
resistentes al rediseño institucional, ya que estructuran las propias elecciones sobre la reforma
que el individuo pretenda promover.
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Una segunda característica del análisis en el institucionalismo histórico se refiere al papel
preponderante concedido al poder y a sus relaciones; de ahí que todos los estudios neoinstitu-
cionalistas tienen un tratamiento central sobre ese tema, sobre todo, en la manera en que las
instituciones distribuyen el poder entre los grupos sociales. Por ello, en vez de considerar escena-
rios predeterminados para reclutar a los individuos, los institucionalistas históricos son proclives
a suponer que hay un mundo en el cual las organizaciones dan incentivos a los grupos para su
acceso al proceso de toma de decisiones (Powell y Dimaggio, 1991).
Esta corriente, por otro lado, está relacionada con una perspectiva del desarrollo histórico a
partir del concepto de casualidad social, en el sentido de que deja de lado el principio en que las
fuerzas operativas generan resultados similares en las fuentes organizacionales. En cambio, fa-
vorecen la perspectiva de que el efecto de esas fuerzas será medido por los signos contextuales
de una situación específica, naturalmente institucional. Por ello, las organizaciones son tomadas
como elementos relativamente persistentes del panorama histórico y como uno de los factores
centrales que llevan al desarrollo histórico mediante un conjunto de rutas incrementales, en pe-
riodos de continuidad, pero puntualizados por coyunturas criticas cuando un cambio institucio-
nal se realiza. Los institucionalistas históricos otorgan una importante atención al papel de las
instituciones en la vida política, pocas veces insisten en que las organizaciones son la única fuerza
causal en la política. Pretenden centrar a las organizaciones en una cadena causal que incorpora
un papel relativo a otros factores, especialmente en términos de desarrollo político y de difusión
de ideas. Como eje central, estos institucionalistas dan por sentado que el mundo es más com-
plejo que el mundo de preferencias e instituciones, a menudo postulado por los institucionalistas
de la elección racional. Desde esta perspectiva, difícilmente la profesionalización legislativa de-
penderá de los políticos y estará sujeta a las relaciones políticas y de poder de la propia estructura
formada a lo largo de la historia (March y Olsen, 1997).
Hasta el momento, el documento puede observar una relación causal entre la formación
profesional de los políticos y la rotación entre diferentes cargos de elección popular, las redes
de confianza son necesarias para la construcción, validación y legitimación de los programas
públicos, son fundamentales para el discurso de la política pública. Los programas y decisiones
públicas reclaman de un diseño, este diseño deja de ser institucional cuando pasa a manos de la
estructura burocrática, es decir, la administración regularmente se aleja de la política.
La construcción del AIFA puede tener rasgos de la relación entre las políticas públicas y las
redes de confianza (Tilly, 2010), la eficiencia política y administrativa en la toma de decisiones y
su apego a las instituciones legales o mecanismos formales (Lefort, 1990) y la manera en que las
instituciones distribuyen el poder entre los grupos (Powell y Dimaggio, 1991; March y Olsen, 1997).
De manera formal la construcción está sustentada en la coordinación entre ámbitos de gobier-
no a través de la planeación metropolitana, la base jurídica es la Ley General de Asentamientos
Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), donde se plantea que la
elaboración de los Programas Territoriales Operativos son competencia de la SEDATU, quien de
acuerdo con el artículo 8 de dicha ley, la faculta para participar, en coordinación con las entidades
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federativas y los municipios en la planeación y promoción de la infraestructura, equipamientos y
servicios metropolitanos, la coordinación entre los ámbitos de gobierno de observa a través de
una estructura burocrática diferenciada. El AIFA estará construido en un total de 3,741 hectáreas,
la Base Área de Santa Lucia solo cuenta con 2,331.45, a estas últimas se descuentan 117.41 es decir
el 22% para la construcción de una unidad habitacional militar, a las 2,214 que sobran hacen falta
1,527 hectáreas (SEDATU, 2020).
En los 2, 471 municipios del país se encuentran 1,012.348 funcionarios públicos, mientras que
en el gobierno federal laboran 1,606.800. El presupuesto en el año 2020, para los municipios fue
de 536, 318, 233, 182 pesos. El Estado de México fue la entidad federativa con mayor presupuesto
ejercido por los municipios con un total de 75,298.5 pesos (Véase cuadro No. 3).
Cuadro 3. Burocracia en México
Administración
pública Servidores
públicos Hombres Mujeres
Federal 1,606.800 51.8% 48.2%
Estatal 2,233.749 53.2% 46.8%
Municipal 1,012.348 55.5% 44.5%
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI (2021a)
Con este objetivo, el 24 de mayo de 2019, se suscribió el Convenio de Coordinación para
Impulsar la Planeación Urbana y el Ordenamiento Territorial en la Zona Norte del Valle de México
(con énfasis en el Proyecto Aeroportuario de Santa Lucía) [PTO-ZNVM], por medio del cual se
sumaron los esfuerzos del Gobierno Federal encabezado por la Secretaría de Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano (SEDATU), el Gobierno del Estado de México, el Gobierno del Estado de Hidal-
go, así como los Ayuntamientos de Jaltenco, Nextlalpan, Tecámac, Tonanitla, Tultepec, Tultitlán y
Zumpango en el Estado de México y de Tizayuca en el Estado de Hidalgo, que en su conjunto son
considerados como la Zona Norte del Valle de México; con el fin de cumplir las facultades concu-
rrentes de cada uno en materia de ordenamiento territorial, asentamientos humanos, desarrollo
urbano y metropolitano. La institucionalidad de las reglas formales e informales se observa en
los procesos operativos de una burocracia y los acuerdos que predominan en el comportamien-
to entre las asociaciones informales, el argumento se comprueba a través de la descripción de
la construcción del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA) como referente empírico. El
cuadro No. 4 representa las diferentes dependencias de los ámbitos de gobierno y la estructura
burocrática que interviene en la construcción del AIFA, resaltan los 46,597,2 funcionarios de la
SEDATU del ámbito federal con los 632 funcionarios de las Direcciones de Desarrollo Urbano y
Obra pública de los siete municipios del Estado de México.
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Cuadro 4. Burocracia por entidad federativa
Ámbito de
gobierno Dependencia
Titulares en las
instituciones de
la administración
pública
Personal en
instituciones de las
administraciones
públicas 2019
Personal en instituciones
de las administraciones
públicas por función
2019
Administración
pública federal SEDATU 9 1,606,800 46,597,2
CDMX Secretaría de
Desarrollo Urbano
y Vivienda 1 244,912 976
Estado de
México
Secretaría de
Desarrollo Urbano
y Obra 1 299,971 470
Estado de
Hidalgo
Secretaría de
Obras Públicas
y Ordenamiento
Territorial
1 88,172 431
Alcaldías Dirección Ejecutiva
de Planeación y
Desarrollo Urbano 16 1,018,926 1,070
Municipios Dirección de
Desarrollo Urbano
y Obra pública 60 1,012,348 632 en el Estado de México
984 en el Estado de Hidalgo
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI (2021b)
En la cámara de diputados la comisión de desarrollo metropolitano, urbano, ordenamiento
territorial y movilidad integrada por 33 diputados, 16 del Partido Movimiento Regeneración Na-
cional (MORENA), 4 del Partido Acción Nacional (PAN), 4 del Partido Revolucionario Institucional
(PRI), 2 del Partido del Trabajo (PT), 2 del Partido Movimiento Ciudadano (MC), 3 del Partido
Encuentro Social (PES), 1 del Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y 1 Sin Partido (SP).
El Consejo de Desarrollo Metropolitano del Valle de México está integrado por el: Secreta-
rio de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Subsecretario de Ordenamiento Territorial de la
SEDATU, Director General de Coordinación Metropolitana de la SEDATU, Director de Vinculación
de la SEDATU; por la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México, por la Secretaria de Gobierno,
Subsecretario de Coordinación Metropolitana y Enlace Gubernamental, Secretario de Movilidad,
Secretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda, Secretaria de Medio Ambiente, Gerente General de
Coordinación Institucional de Operación y Servicios, Secretario de Seguridad Ciudadana, Secre-
tario de Desarrollo Económico, Secretaria de Salud, Secretaria de Gestión Integral de Riesgos
y Protección Civil, Fiscal de Análisis y Opinión en representación de la Procuradora General de
Justicia de la Ciudad de México; por el Gobernador Constitucional del Estado de México, el Se-
cretario General de Gobierno, Secretario de Desarrollo Urbano y Metropolitano, Subsecretario de
Desarrollo Metropolitano, Secretaria de Seguridad, Secretario de Salud, Secretario de Desarro-
llo Económico, Secretario de Movilidad, Secretario de Medio Ambiente, Secretario de Justicia y
Derechos Humanos, Vocal Ejecutivo de la Comisión del Agua del Estado de México, Coordinador
General de Protección Civil, Fiscal General de Justicia del Estado de México; por el Gobernador
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Constitucional del Estado de Hidalgo, Titular de la Unidad de Planeación y Prospectiva, Coordina-
dora General de Planeación para el Desarrollo Regional y Metropolitano, Secretario de Movilidad
y Transporte, Subsecretario de Ordenamiento Territorial, Subsecretaria de Política Ambiental, Se-
cretario de Seguridad Pública, Secretario de Desarrollo Económico, Secretario de Salud, Director
General de Protección Civil y el Procurador General de Justicia del Estado de Hidalgo. El docu-
mento que orienta la participación formal de las diferentes dependencias es el Programa Territo-
rial Operativo de la Zona Norte del Valle de México. Con énfasis en el proyecto aeroportuario de
Santa Lucía (PTO-ZNVM) (SEDATU, 2020), este integra diez proyectos prioritarios para cumplir la
construcción del AIFA. Solo el proyecto y programa del subsistema ambiental; el proyecto y pro-
grama del subsistema urbano-regional: equipamientos, y el proyecto y programa del subsistema
vial y de movilidad de la Secretaría de Comunicaciones y Transporte reportan un presupuesto
(Véase cuadro No. 5).
Cuadro 5. Relaciones intergubernamentales en el AIFA
Proyecto Participantes Presupuesto
Proyectos y programas del
subsistema del subsistema
sociodemográfico y cultural
Gobiernos Estatales: México, Hidalgo
Gobiernos Municipales: Tizayuca, Jaltenco, Nextlalpan, Tecámac,
Tonanitla, Tultepec, Tultitlán, Zumpango
-
Proyectos y programas del
subsistema económico Gobiernos Estatales: México, Hidalgo Gobiernos Municipales: Tizayuca,
Jaltenco, Nextlalpan, Tecámac, Tonanitla, Tultepec, Tultitlán, Zumpango -
Proyectos y programas del
subsistema ambiental Gobiernos Estatales: México, Hidalgo CONAGUA CAASIM y CAEM $2,734,737,500
Proyectos y programas del
Subsistema Urbano-Regional:
Equipamientos
Gobierno del Estado de México. Gobiernos Municipales. SEP / SEDATU-
PMU $4,292,103,539
Proyectos y programas del
Subsistema Urbano-Regional:
Vivienda INFONAVIT FOVISSTE Gobiernos Estatales Sector privado -
Proyectos y programas del
Subsistema Urbano-Regional:
Suelo INSUS, SEDATU, RAN -
Proyectos y programas del
Subsistema Vial y de Movilidad CAF, SCT, BANOBRAS, SITRAMYTEM, CAF, SCT, Municipios -
Proyectos y programas del
Subsistema Vial y de Movilidad:
Vialidades SAASCAEM, SCT, SEDENA, Municipios, SITRAMYTEM -
Proyectos y programas del
Subsistema Vial y de Movilidad:
SCT
SEDENA, BANOBRAS, SAASCAEM, SEDATU, SCT, Estados y municipios
involucrados $1,306,134,016
Proyectos y programas del
Subsistema Vial y de Movilidad:
Cruces conflictivos
SEDENA. BANOBRAS, SEDATU SEDENA, SCT, Estado de México
municipios involucrados -
Fuente: Elaboración propia con datos de la SEDATU (2020).
De manera particular el PTO-ZNVM establece cinco objetivos generales: 1) generar una es-
trategia territorial enfocada a mejorar la calidad de vida en la Zona Norte del Valle de México, 2)
impulsar el crecimiento urbano ordenado, 3) identificar programas y proyectos estratégicos e in-
tegrales, 4) generar estrategias de gobernanza y trabajo colaborativo y 5) desarrollar mecanismos
de seguimiento, evaluación y retroalimentación.
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De la revisión empírica el PTO-ZNVM sugiere seis problemáticas comunes entre las 16 Alcal-
días, los 59 municipios del Estado de México y el municipio de Tizayuca en Hidalgo, que integran
la denominada Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM): 1) inseguridad, 2) desempleo, 3)
problemas hídricos, 4) movilidad deficiente, 5) instituciones de planeación deficientes y 6) débil
gobernanza. No obstante, la atención se centra en siete municipios del Estado de México: Jal-
tenco, Nextlalpan, Tecámac, Tonanitla, Tultepec, Tultitlán, Zumpango y en Tizayuca del Estado de
Hidalgo. Las relaciones intergubernamentales fundamentales para el cumplimiento de los objeti-
vos del PTO-ZNVM y disminuir el margen de riego, al considerado de seguridad nacional, requiere
de la intervención de las siguientes dependencias: Secretaría de Desarrollo Agrario Territorial y
Urbano (SEDATU), Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Secretaría
de Comunicaciones y Transporte (SCT), Secretaría de la Función Pública (SFP), Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público (SHCP), Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM), Aero-
puertos y Servicios Auxiliares (ASA), Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), Dirección General
de Aeronáutica Civil (DGAC), Dirección General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal (DGTFM),
Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales (INDAABIN), Instituto Mexicano del
Transporte (IMT), Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), Petróleos Mexicanos (PE-
MEX), Registro Agrario Nacional (RAN), Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano
(SENEAM).
4. Conclusiones
La tesis de Georg Sorensen (2011) es que se viven tiempos turbulentos como resultado de la
conclusión de la Guerra Fría y la entrada a un contexto contingente en el que el Estado es testigo
de realidades inéditas: terrorismo, lucha de identidades, globalización, regionalización, gobernan-
ce, redes sociales, redes de políticas, responsabilidad, transparencia y rendición de cuentas, buen
gobierno, nueva soberanía, repliegue del Estado, integración económica y política, Estado postna-
cional, gobernanza democrática, liberalización, democratización. En este contexto, la administra-
ción del Estado también se va adaptando a nuevos ejes: 1) democratización de la administración,
2) relación principal agente, 3) visión de redes, 4) gestión y responsabilidad y 5) implementación
de capacidades públicas (Uvalle, 2009).
Las mutaciones de la comunidad-Estado, en la denominada cuarta transformación, recla-
man, la integración de bloques económicos, el aumento de la disminución de la desigualdad eco-
nómica, la segregación cultural, la multiculturalidad de la sociedad, constituyen realidades que
exigen la revaloración del Estado que conocemos. El paradigma de la elección racional (Buchanan
y Tullock, 1993) los postulados de la teoría del Estado mínimo (Nozick, 1990) o el nuevo institu-
cionalismo (March y Olsen, 1997) tienen la pretensión teórica de revalorar al Estado en un mundo
incierto, pretenden explicar el margen de discrecionalidad de las conductas. Los estudios sobre
la profesionalización de la política y la toma de decisiones que se han centrado en las conductas
de los presidentes, ministros, legisladores, jueces, los principales actores y líderes de los partidos
políticos, tienen como resultado la percepción social de malas prácticas, corrupción, dispendio,
abuso de poder y enriquecimiento ilícito, abonaran mayores argumentos si incorporan rasgos de
estos paradigmas.
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La actividad que desarrolla el senado de la república en México no es solo una función polí-
tica o jurídica, el senado juega un papel preponderante dentro del sistema político mexicano. Sus
funciones forman parte del conjunto institucional del gobierno, en el que convergen las deman-
das de los ciudadanos, las autoridades gubernamentales, los representantes del órgano legislativo
y de forma indirecta la estructura burocrática de los partidos políticos (Jiménez y Solano, 2017).
El representante del ejecutivo no se preocupa por las posibles decisiones de los legisladores
de su propio partido debido a que el congreso es sólo una etapa de la trayectoria política de sus
cuadros. El rol del legislador no es una tarea a desarrollar sino un espacio funcional de recluta-
miento político y formación de cuadros para la administración estatal o municipal. El tema de la
profesionalización legislativa es un tema que está acompañando a la alternancia política y algunos
cambios en el sistema de partidos, es el caso del oscilamiento entre un partido político hegemó-
nico y uno predominante.
La presencia de márgenes de informalidad en la intervención de los tres órdenes de gobier-
no para la construcción de proyectos y programas de gobiernos, de forma particular la construc-
ción del aeropuerto Felipe Ángeles, se desprenden tres lecciones fundamentales para la institu-
cionalización de la innovación de las acciones del gobierno: 1) es necesario reforzar las fuentes de
financiamiento de la inversión más la deuda pública, 2) es necesario iniciar y mantener el compro-
miso público con la innovación de las tecnologías limpias o verdes y 3) mantener actualizadas las
respuestas keynesianas a las recurrentes crisis económicas. Las empresas, constitucionalmente
constituidas, con la participación mayoritaria del Estado permiten la intervención de los agentes
privados, presenciamos nuevas formas de dominación, el denominado AIFA, constituye lo que
Beatrice Hibou (2020) denomina la privatización como una forma de gobierno.
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_________
AUTOR
Jaime Espejel Mena. Doctor en Administración Pública. Es profesor de tiempo completo en el Centro Universitario
Zumpango de la Universidad Autónoma del Estado de México. Sus líneas de investigación actual son: Burocracia,
gobierno, gobernabilidad urbana y gobernanza y redes de política pública.
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This article discusses a fundamental aspect of political representation: the relationship between the quality of politics and politicians in those systems where politicians are of a decidedly professional orientation. It establishes the requirements that a professional politician must meet in terms of time commitment and wages, proposing an ideal model of the elements that create a high quality politician, focusing particularly on the formative process involved in a political career.
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Barzelay concentra y analiza la investigación reciente sobre la llamada nueva gestión pública (concepto que engloba las reformas recientes en el trabajo burocrático del Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda), en particular sobre las políticas que rigen el servicio público. El autor examina las políticas de gestión pública en distintos países y propone una metodología para su análisis crítico.
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p>El texto expone que la permanencia del actual gobierno mexicano, encabezado por el presidente Andrés Manuel López Obrador, se explica en buena parte por una eficaz puesta en escena que proyecta la imagen de un mandatario cercano al pueblo y que descansa en un acertado manejo de escenarios, símbolos, códigos, ceremonias, guiones y rituales. Los elementos más destacados de ese montaje teatral, los analiza con base en el concepto de performatividad. Este concepto descansa simultá-neamente en el acervo dramatúrgico y en el trasfondo cultural de una so-ciedad que responde favorablemente a ciertos elementos que apelan a sus emociones y a sus experiencias históricas y vivenciales</p
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Nuestras sociedades modernas son víctimas de la creciente invasión de la burocracia en la vida profesional y cotidiana. ¿De qué otro modo podríamos calificar el requisito cada vez mayor del papeleo, incluso digital? ¿Y qué decir de la confrontación constante con los procedimientos formales para obtener acceso al crédito o a una red informática, para alquilar una vivienda, calificar a un banco o beneficiarse de la justicia? ¿Y qué hay de la necesidad de cumplir las normas para que las cuentas de una empresa obtengan una certificación o que un producto sea calificado como orgánico?Inspirándose en Max Weber y en Michel Foucault, Béatrice Hibou analiza las dinámicas políticas que subyacen a este proceso. La burocracia neoliberal no debe entenderse como un aparato jerárquico exclusivo del Estado, sino como un conjunto de normas, reglas, procedimientos y formalidades (procedentes del mundo corporativo) que abarcan al conjunto de la sociedad. Es un vector de disciplina y de control, pero también un productor de indiferencia política y social. Al proceder a través de los individuos, la burocratización no viene «desde arriba», sino que se trata de un proceso mucho más amplio de «participación burocrática». Sin embargo, hay grietas que la convierten en un desafío importante para las luchas políticas venideras.
Article
Esta obra contradice el pensamiento tradicional según el cual los burócratas constituyen un impedimento para que el sistema político pueda cambiar. Para Barzelay, la causa del deficiente desempeño gubernamental se funda en la negativa y constante influencia del paradigma burocrático que se caracteriza por la centralización del control y de la economía y por el apego intransigente a todas las reglas. En este sentido los autores sugieren que se lleve a cabo una reforma administrativa para contrarrestar la creatividad burocrática que tan sólo fomenta la arbitrariedad y la corrupción.