ChapterPDF Available

Ponsaers, P. (2003). “Eén van de grote mazen in het controlenet : de bijzondere inspectiediensten”, in Berkmoes, H., Bourdoux, G. (eds.), Custodes, Cahiers voor politie- en justitievraagstukken, Tien jaar politiefunctie - Dix ans de fonction de police, Brussel: Politeia, 247-261.

Authors:
1
Inhoud
1. HET UITGANGSPUNT INZAKE BIJZONDERE POLITIEDIENSTEN
2. POLITIEDIENSTEN EN BID’S : ZO GELIJKEND EN TOCH ZO VERSCHILLEND
2.1. Verbalisering bij politiediensten en BID’s
2.1.1. Operationalisering van BID’s : verbaliseringsbevoegdheid
2.1.2. Het verschil tussen politiediensten en BID’s : discretionair optreden
2.1.3. Variabele verbaliseringspraktijken van BID’s
2.2. Samenwerking tussen politie- en inspectiediensten
2.2.1. Veel contacten tussen politiediensten en BID’s
2.2.2. Variabele samenwerkingsvormen
3. BELEIDSAANBEVELINGEN: EEN VERGELIJKING MET NEDERLAND
3.1. Het verschil tussen opsporings- en inspectiediensten
3.2. Hervorming, fusie, informatie-uitwisseling en samenwerking
3.3. Herdenken van de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie
3.4. Instelling van een functioneel openbaar ministerie
3.5. De administratiefrechtelijke afhandeling herdenken
3.6. … en natuurlijk stelt zich het controlevraagstuk levensgroot
EÉN VAN DE GROTE MAZEN IN HET CONTROLENET :
BIJZONDERE INSPECTIEDIENSTEN (BID’S)
Paul Ponsaers
De laatmoderne samenleving wordt gekenmerkt door een proliferatie van nieuwe actoren in
het veiligheidsdomein. We hebben er intussen al wel wat : hulpagenten, stads- en
parkwachten, gemachtigde toezichters, overlastmanagers, pleinanimatoren en -consulenten,
buurtvaders en -moeders, lijnspotters en -toezichters, stewards, edm. Daarbij hebben we het
dan nog niet over de diverse nieuwe functies die gecreëerd worden op de private
veiligheidsmarkt, zoals forensic accountants, compliance officers, auditoren, edm. Recent
werd nog een nieuwsoortige actor toegevoegd in de rij, met name de zogn.
veiligheidsbeambte. Bij een andere gelegenheid heb ik reeds de kans gekregen op deze laatste
veiligheidsactor in te gaan
1
.
Het ligt niet in de bedoeling van deze bijdrage deze problematiek in zijn volle breedte te
ontwikkelen. Een dergelijke onderneming lijkt ons veel te ambitieus voor deze gelegenheid.
Wel willen we doorheen deze bijdrage de stelling onderbouwen, dat doorheen de
verdergaande proliferatie van allerhande veiligheidsactoren de problematiek van de controle
op het politiewezen in grote mate wordt geherdefiniëerd en dat hierdoor bijzonder diepgaande
vragen worden oproepen naar het democratisch gehalte ervan. We beperken ons in dit
verband tot één van de al te vaak vergeten partners in het veiligheidsdomein, met name dit
van de Bijzondere Inspectiediensten (BID’s).
Hoofddocent Criminologie & Rechtssociologie, Vakgroep Strafrecht & Criminologie UGent.
1
PONSAERS, P., BERKMOES, H., “Moet er nog politie zijn? Commentaar op en bedenkingen n.a.v. de
inrichting van de functie van veiligheidsbeambte”, in: Vigiles, Tijdschrift voor Politierecht, Politeia, Brussel, Jg.
9, nr. 3, p. 77-85.
2
1. Het uitgangspunt inzake Bijzondere Politiediensten
Vooraleer hierop in te gaan maken we een beknopte uitweiding over de Bijzondere
Politiediensten. Toen de WPA werd geconcipieerd werd uitdrukkelijk verwezen naar de
toenmalige algemene politiediensten (met name de rijkswacht, de gerechtelijke politie bij de
parketten en de gemeentepolitie) en de bijzondere politiediensten (met name de spoorweg-,
luchtvaart- en zeevaartpolitie). Laatstgenoemde bijzondere politiediensten werden intussen
geïntegreerd binnen een ‘geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus’, zij het
niet zonder enige problemen op het vlak van de controle. Zo kan er bvb. aan herinnerd
worden dat de spoorwegpolitie een bijzondere politiedienst was die functioneerde in het
kader van een commerciële onderneming, maar beschikte over bevoegdheden die verder
reikten dan deze waarmee de spoorwegen begaan waren. De spoorwegpolitie werd intussen
geïntegreerd in de federale politie, terwijl de NMBS, naast haar politiewerking, haar interne
veiligheidsdienst (B-Security) bleef behouden.
Zo rapporteerde het Comité P nog in 2002 dat een toezichtsonderzoek werd verricht
aangaande de organisatie en de werking van de beëidigde leden van de Dienst Veiligheid van
de Maatschappij voor Intercommuncaal Vervoer van Brussel (MIVB). Het onderzoek had
meer in het bijzonder betrekking op de uitoefening van de politiefunctie op het metronet.
Vandaag opereert de Dienst Controle en Bewaking (DCB) van de MIVB, samen met de
metrobrigade van de federale politie in de metrostations van het MIVB-netwerk. Vooral op
basis van hun verregaande vertrouwdheid met het Metronetwerk treden de MIVB-
veiligheidsagenten op als technisch experts ten behoeve van de lokale politie en in het
bijzonder voor de bestrijding van gauwdiefstallen en observatieopdrachten van de MIVB-
veiligheidsagenten behoren tot de afdeling Eenheid Net Anti-Vandalisme (ENAV). Er dient
echter uitdrukkelijk op gewezen dat de politionele bevoegdheid van de veiligheidsagenten
van de MIVB, incluis de veiligheidsagenten deel uitmakend van de ENAV, zich beperkt tot
de controle van vervoerstitels en de vaststelling van verkeers(parkeer)-overtredingen op de
bus- en tramhaltes. Het als getuige vaststellen van bepaalde misdrijven, kunnen en moeten ze
melden aan de bevoegde reguliere politiediensten.
Belangrijk is evenwel dat ook het Vast Comité P de mening was toegedaan bevoegd te
zijn wanneer er een band bestaat tussen het optreden van de reguliere politie en een private
beveiligings- of bewakingsagent. In dit verband dient opgemerkt dat op deze zienswijze op
een constructieve wijze werd ingegaan door de MIVB-directie door in te gaan op de
conclusies van het toezichtsonderzoek.
2. Politiediensten en BID’s : zo gelijkend en toch zo verschillend
2.1. Verbalisering bij politiediensten en BID’s
2.1.1. Operationalisering van BID’s : verbaliseringsbevoegdheid
Terwijl de Bijzondere Politiediensten ter spake werden gebracht in de WPA, was dat niet het
geval met de Bijzondere Inspectiediensten. Veel hield ongetwijfeld verband met het feit dat,
naar het oordeel van de wetgever, deze diensten niet beschikten over een aantal essentieel
bevonden politiële bevoegdheden, met name deze bevoegdheden die verband houden met de
uitoefening van vormen van legaal geweld en dwang. BID’s dragen inderdaad geen wapens,
kunnen niet arresteren, wenden geen bijzondere politiemethodes aan, edm.
De Onderzoeksgroep Sociale VeiligheidsAnalyse (SVA), waarvan ik deel uitmaak,
voerde in het recente verleden een onderzoek door naar de werking van de BID’s in opdracht
3
van de diensten voor Wetenschapsbeleid
2
. We hebben ons in dit onderzoek beperkt tot die
diensten die over de beperkte politiële bevoegdheid beschikken om een proces-verbaal op te
stellen tot bewijs van het tegendeel. BID’s werden maw. geoperationaliseerd in functie van
een typische politiële bevoegdheid, mn. het kunnen verbaliseren. Hierbij dient vermeld te
worden dat BID’s meestal beschikken over een beperkte verbaliseringsbevoegdheid, mn. tot
de materies waarop zij bevoegd zijn.
Uit het onderzoek blijkt dat ons land bijzonder veel BID’s telt, veel meer dan we
voorheen ooit hadden vermoed. Op een bepaald moment gedurende het onderzoek telden we
er een 80-tal
3
. Er bestaan diensten op het vlak van de sociale zekerheid, van de
volksgezondheid, van economische aangelegenheden, van de arbeidsomstandigheden en -
voorwaarden, van het leefmilieu, edm. Hierbij mag niet uit het oog verloren worden dat het
gaat om een levende materie, aangezien het inspectiewezen voortdurend in beweging is en
blijft. Verder blijkt dat BID’s onderling sterke verschillen vertonen. Kortom, het gaat om een
groot en bijzonder verscheiden lappendeken.
Deze diversiteit binnenin het inspectiewezen staat in schril contrast tot het algemeen
politiewezen, dat -zeker na de recente hervorming- in grote mate tendeert naar een
belangrijke mate van uniformisering. Het blijft dan ook verwondering wekken dat het
inspectiewezen op geen enkele wijze in de genoemde hervormingsbeweging is betrokken
geraakt
4
. Deze verwondering is niet zonder grond. Terwijl vóór de politiehervorming sprake
was van algemene politiediensten enerzijds en bijzondere politiediensten anderzijds, werd dit
onderscheid ter gelegenheid van de hervorming weggewerkt en kwamen al deze diensten
terecht binnen de nieuwe ‘geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus’. De
verhouding tussen de (algemene en bijzondere) politiediensten en de BID’s is evenwel tot op
heden niet aan de orde van de dag gekomen, hoewel hiertoe blijkbaar minstens evenveel
redenen zijn als tot de integratie van de politiediensten.
2.1.2. Het verschil tussen politiediensten en BID’s : discretionair optreden
Waar ligt dan het verschil tussen politie- en inspectiediensten precies? Hoewel zowel
politiediensten als BID’s over verbaliseringsbevoegdheid beschikken ten aanzien van de
parketten, blijken BID’s opvallend anders te functioneren dan politiediensten. Zo valt het op
dat BID’s, veel meer dan politiediensten, preventieve controles verrichten op eigen initiatief.
Ondanks het feit dat zij ook wel eens inspecties verrichten nav. klachten, op vraag van
externe instanties of op basis van inlichtingen verkregen vanwege een andere BID, treden zij
voornamelijk proactief op, maw. zonder dat er een inbreuk werd vastgesteld. In deze zin gaat
het essentieel om handhavingsapparaten. Het objectief van BID’s is niet zozeer ‘opsporing’,
‘recherche’ of ‘opheldering’ in de klassieke betekenis van deze woorden, maar staat in eerste
instantie in functie van het toetsen of de bijzondere (straf-)wetgeving al dan niet (goed) wordt
nageleefd. BID’s fungeren als het ware als de ‘tanden’ van regulerende normeringen.
En toch beschikken ze dus allen over verbaliseringsbevoegdheid. Inzake het opstellen
van een proces-verbaal hebben bijna alle bevraagde BID’s initiatieven ondernomen, teneinde
2
PONSAERS, P., DE KEULENAER, S., VANHAVERBEKE, W., Bijzondere inspectiediensten: empirisch
onderzoek naar hun verbaliseringsgedrag, Reeks Actuele Problemen met betrekking tot de Sociale Cohesie,
Federaal Wetenschapsbeleid, Academia Press, Gent, 2003, pp. 271.
3
Een inventaris is beschikbaar, gebaseerd op dit onderzoek. Zie : DE KEULENAER, S., VAN ALTERT, K.,
PONSAERS, P., Wegwijzer Bijzondere Inspectiediensten, Maklu, Antwerpen/Apeldoorn, 2003, pp. 175.
4
PONSAERS, P., “Een blik in de toekomst: Sturen vanop wel heel grote afstand”, in: FIJNAUT, C., DE
RUYVER, B., GOOSSENS, F. (Eds.), De reorganisatie van het politiewezen, Samenleving Criminaliteit &
Strafrechtspleging nr. 17, Universitaire Pers Leuven, Leuven. 1999, p. 265-275.
4
ervoor te zorgen dat een proces-verbaal juridisch correct wordt opgesteld. Zo is er sprake van
gestandaardiseerde processen-verbaal, al dan niet voorzien van een checklist, vormingen,
handboeken en informatiebrochures. Ook wat de kwaliteitscontrole van deze processen-
verbaal betreft, is blijkbaar eenvormigheid aanwezig: een kwaliteitscontrole van het proces-
verbaal door een meerdere, vóór het versturen ervan naar het parket, is immers eerder de
regel dan de uitzondering.
Uit het onderzoek bleek daarenboven dat, naast de verbaliseringsbevoegdheid, een
brede waaier aan administratiefrechtelijke afhandelingsmodaliteiten bestaat. De modaliteiten
die ons werden gesignaleerd zijn: de administratieve geldboete, de administratieve minnelijke
schikking, de transactiesom, de taksverdubbeling, de onmiddellijke inning, het administratief
vergelijk, de waarschuwing al dan niet gekoppeld aan een termijnstelling, de tijdelijke of
definitieve sluiting van een bedrijf, de intrekking of schorsing van een vergunning, het
ophouden van vrachten, het immobiliseren van voertuigen totdat de overtreder zich in regel
heeft gesteld, het ter plaatse vernietigen van goederen, het laten afstand doen van goederen
waardoor het opleggen van een sanctie vervalt, de ambtshalve aansluiting, de ambtshalve
RSZ-aangifte en dwangmaatregelen zoals het verzegelen en het stopzetten van activiteiten.
Verschillende van deze modaliteiten komen in se op hetzelfde neer, met name dat een
geldboete wordt opgelegd of voorgesteld
5
.
Uit het onderzoek is eveneens naar voor gekomen dat de procedure voor het opleggen van
een administratieve geldboete niet dezelfde is voor alle BID’s. Niet minder dan drie
procedures kunnen worden onderscheiden :
- In een eerste procedure wordt de administratieve geldboete beschouwd als een
verlengstuk van het strafrechtelijke optreden. De administratieve geldboete kan pas
worden opgelegd nadat het parket het dossier heeft geseponeerd.
- Volgens de tweede procedure kan de administratieve geldboete onmiddellijk en dus
zonder tussenkomst van het parket door de administratie worden opgelegd. Deze
procedure is ook operationeel bij de equivalenten van de administratieve geldboete.
Enkel de onmiddellijke inning wijkt enigszins van deze procedure af omdat de keuze
tussen een proces-verbaal en een onmiddellijke inning bij de overtreder ligt.
- De derde procedure houdt in dat gelijktijdig de procedure tot administratieve
geldboete en de strafrechtelijke afhandeling van het dossier worden gestart. Dit
impliceert dat een dubbele bestraffing mogelijk wordt.
Wat de waarschuwing betreft, is uit de interviews gebleken dat deze modaliteit soms ook
wordt gehanteerd wanneer deze wettelijk niet voorzien is. De waarschuwing is een
afhandelingsmodaliteit die heel frequent wordt gebruikt, maar waarvan de beslissingswijzen
operationeel voor het al dan niet geven van een waarschuwing sterk verschillen. Bij sommige
BID’s speelt met name de persoonlijke appreciatie van de controleurs en inspecteurs ten
volle. Bij andere diensten zijn, naast de persoonlijke appreciatie, ook richtlijnen aanwezig en
enkele bevraagde BID’s hebben duidelijke afspraken gemaakt over hoe in bepaalde situaties
dient opgetreden te worden. Hierdoor wordt de persoonlijke appreciatie geminimaliseerd.
Uit het onderzoek kwam eveneens naar voor dat het merendeel van de BID’s inbreuken
eerst administratiefrechtelijk tracht af te handelen, maar dat de mogelijkheid van een
strafrechtelijke afhandeling niettemin opportuun wordt geacht. Dit is zo, omdat enerzijds
5
Het al dan niet kunnen opleggen van bovenvermelde administratiefrechtelijke afhandelingsmodaliteiten wordt
bij wet of decreet bepaald. Dit brengt met zich mee dat bijvoorbeeld een bijzondere inspectiedienst bij de
vaststelling van bepaalde inbreuken wel en bij andere inbreuken geen administratieve geldboete zal kunnen
opleggen. Er dient met andere woorden per wetgeving te worden nagegaan over welke actiemiddelen een
bijzondere inspectiedienst beschikt.
5
door verschillende diensten het strafrecht als stok-achter-de-deur wordt gezien en dus
fungeert als ultimum remedium en anderzijds omdat sommige diensten vinden dat ten allen
tijde de strafrechtelijke weg moet kunnen worden ingeslagen, bvb. wanneer de
administratieve geldboete te laag wordt geacht, een overtreder blijft recidiveren of het parket
beter geplaatst is een dossier te beoordelen. Vanuit de ultimum remedium gedachte blijkt het
behoud van een beperkte politionele verbaliseringsbevoegdheid verantwoord te zijn.
Uit het onderzoek bleek verder dat bij gezamenlijke controles tussen BID’s en
politiediensten geen uniforme wijze voor het opstellen van een proces-verbaal bestaat. Onder
de BID’s zijn vijf verschillende manieren voor het opstellen van een proces-verbaal
operationeel:
- het proces-verbaal wordt opgesteld door de initiatiefnemer van de controle;
- de BID verbaliseert steeds omdat deze over de meeste expertise beschikt;
- het proces-verbaal wordt steeds opgesteld door de politie omdat deze het meest
vertrouwd is met de strafrechtelijke aspecten;
- elke instantie stelt proces-verbaal op voor zijn eigen overtreden wetgeving; of
- alvorens de controle te verrichten wordt afgesproken wie verbaliseert.
Bij gezamenlijke controles tussen BID’s wordt daarentegen steeds hetzelfde principe
gevolgd, met name dat iedere dienst proces-verbaal opstelt voor inbreuken op de eigen
wetgeving. Is er sprake van een gedeelde bevoegdheid dan verbaliseert diegene wiens
wetgeving reeds is overtreden of wordt een andere afspraak gemaakt.
Opvallend is dat de besproken administratiefrechtelijke afhandelingsmodaliteiten
exclusief kunnen gehanteerd worden door leden van BID’s, en niet door leden van algemene
politiediensten. Dit, terwijl in precies het kader van het denken over ‘Community (Oriented)
Policing’ een indringend pleidooi gehouden wordt ten voordele van het toekennen van een
grotere discretionaire bevoegdheid van politieambtenaren
6
.
Hiermee komen we in een toch wel erg merkwaardige paradox terecht: terwijl de meeste
algemene bijzondere strafwetten voorzien dat de algemene politiediensten eveneens bevoegd
zijn tot het verbaliseren van dezelfde wetten en decreten als de BID’s, hebben de eersten
enkel de mogelijkheid deze delicten via het parket (en dus strafrechtelijk) te signaleren,
terwijl de BID’s de keuzemogelijkheid hebben tussen straf- dan wel administratiefrechtelijke
insteek.
2.1.3. Variabele verbaliseringspraktijken van BID’s
De dossierstudie die in het kader van dit onderzoek werd gevoerd op het parket van de
rechtbank van eerste aanleg van Gent en Brussel en het arbeidsauditoraat van Charleroi,
resulteerde in een databestand van respectievelijk 915, 1.451 en 594 dossiers, waarvan het
aanvankelijk proces-verbaal door een BID werd opgesteld en betrekking heeft op een inbreuk
gepleegd in 1998.
6
PONSAERS, P., “De politie in de ‘community’ of de ‘community’ in de politie?”, in : Handboek Forensisch
Welzijnswerk, BOUVERNE-DE BIE, M., KLOECK, K., MEYVIS, W., ROOSE, R., VANACKER, J. (eds.),
Academia Presse, Gent, 2002, p. 417-456. Met betrekking tot het discretionair optreden, zie: PONSAERS, P.,
“Community (Oriented) Policing en sociaal discretionair politie-optreden”, in : Herstelrecht tussen toekomst en
verleden - Liber Amicorum Tony Peters, DUPONT, L., HUTSEBAUT, F. (eds.), Universitaire Pers Leuven,
Samenleving Criminaliteit & Strafrechtspleging, Leuven, 2001, p. 441-454; PONSAERS, P., “Doorduwen of
onderhandelen? De betekenis van sociaal discretionair optreden in het kader van gemeenschapsgerichte politie”,
in : Voor verder onderzoek - Pour suite d’enquête, DUHAUT, G., PONSAERS, P., PYL, G., VAN DE
SOMPEL, R., Politeia, Brussel, 2002, p. 649-666.
6
Zowel in het databestand van het parket van de rechtbank van eerste aanleg van Gent
en Brussel zijn de geselecteerde dossiers afkomstig van 32 verschillende BID’s. 19 BID’s
komen in beide databestanden voor. Voor beide parketten samen is met andere woorden
sprake van 42 verschillende BID’s.
In het databestand van het arbeidsauditoraat van Charleroi komen 7 verschillende
BID’s voor, waarvan één dienst eveneens naar het parket van Gent en Brussel aanvankelijke
processen-verbaal heeft verstuurd.
In alle databestanden samen zijn dus 48 verschillende BID’s waargenomen. Dit is
echter niet veel, wetende dat alleen reeds onder de federale ministeries en het Ministerie van
de Vlaamse Gemeenschap 61 BID’s ressorteren. Naast BID’s ressorterend onder voormelde
administraties, kunnen echter ook BID’s onder de bevoegdheid van een ander gemeenschap
of gewest, een provinciale overheid of een stads- of gemeentebestuur processen-verbaal naar
de bestudeerde parketten versturen.
Er zijn met andere woorden veel BID’s die hun beperkte politionele bevoegdheid tot
het opstellen van een proces-verbaal niet benutten. Ons inziens is het dan ook aangewezen
bijkomend onderzoek naar deze BID’s te verrichten, teneinde uitsluitsel te krijgen over de
vraag of deze beperkte politionele bevoegdheid dient weerhouden te blijven.
Niettegenstaande dit onderscheid dient toch besloten te worden dat bij een belangrijk deel
van de bestudeerde BID’s het aantal processen-verbaal uitermate beperkt is. Mogelijke
verklaringen voor deze kleine aantallen zouden kunnen zijn :
- dat BID’s niet in staat zijn hun controletaak naar behoren uit te oefenen, waardoor
weinig inbreuken worden vastgesteld;
- dat weinig inbreuken zijn vastgesteld die strafrechtelijk kunnen worden vervolgd;
- dat BID’s ervoor opteren een regularisatie na te streven buiten het strafrecht om, en
met andere woorden de overtreder door middel van een waarschuwing,
administratieve sanctie of geldboete trachten te overtuigen zich in regel te stellen.
Uit de bevraging kwam naar voor dat een belangrijk deel van de bevraagde BID’s
inderdaad dergelijke werkwijze voorstaat. Uit de databestanden van het parket van Gent en
Brussel blijkt echter niet dat het kunnen opleggen van een administratieve geldboete zonder
tussenkomt van het parket een mogelijke verklaring zou kunnen zijn voor de vaststelling dat
bepaalde BID’s minder processen-verbaal hebben doorgestuurd dan andere. Het merendeel
van de BID’s die dergelijk administratief geldboetesysteem hanteren, heeft immers evenveel
of meer processen-verbaal naar het parket van Gent of Brussel verstuurd dan de andere
BID’s.
De vergelijking van de preventiecodes, waargenomen in de databestanden van de BID’s
en de reguliere politiediensten op het parket van Gent en Brussel, brengt aan het licht dat ook
reguliere politiediensten in belangrijke mate actief zijn in het domein van de bijzondere
strafwetgeving. Voor een groot aantal preventiecodes hebben de algemene politiediensten
dan ook meer processen-verbaal opgesteld dan de BID’s. De belangrijkste verschillen in
aantal zijn te vinden bij de preventiecodes die betrekking hebben op materies die door
klachten van burgers aan het licht komen. Wanneer een burger klacht wenst neer te leggen,
richt deze zich doorgaans tot de meest voor de hand liggende instantie, en dat is blijkbaar nog
steeds de politie.
Het databestand van het Arbeidsauditoraat van Charleroi omvat 594 dossiers die
betrekking hebben op feiten gepleegd in 1998 en die afkomstig zijn van BID’s. De pv-
registers van 1998 en 1999 omvatten daarnaast ook 350 dossiers die afkomstig zijn van
reguliere politiediensten en die betrekking hebben op feiten gepleegd in 1998. Hieruit kunnen
7
we besluiten dat inzake de arbeidsmaterie de BID’s actiever zijn dan de reguliere
politiediensten.
Op het parket van de rechtbank van eerste aanleg van Gent is een markant verschil
waarneembaar in de afhandeling van de dossiers afkomstig van de BID’s en de dossiers
inzake de bijzondere strafwetgeving afkomstig van de reguliere politiediensten. Er worden
ten aanzien van dossiers afkomstig van de BID’s meer vonnissen uitgesproken en minnelijke
schikkingen voorgesteld. Inzake arbeidsmateries zijn weinig verschillen waarneembaar in de
afhandeling van dossiers afkomstig van de BID’s en de politiediensten. Wel kunnen we
stellen dat ten aanzien van dossiers afkomstig van de reguliere politiediensten eerder een
minnelijke schikking wordt voorgesteld dan het dossier door te sturen naar de rechter en bij
de dossiers afkomstig van de BID’s het omgekeerde het geval is.
2.2. Samenwerking tussen politie- en inspectiediensten
2.2.1. Veel contacten tussen politiediensten en BID’s
Inzake samenwerking met politie, parket en andere BID’s kan worden vastgesteld dat een
gezamenlijke controle tussen BID’s onderling of tussen een BID en politie, meestal
plaatsvindt op initiatief van één van beide actoren of wordt geregeld in een
samenwerkingsprotocol of -verband. Wanneer het initiatief voor een gezamenlijke controle
tussen een politiedienst en een BID uitgaat van de politie, is dit vanwege de technische kennis
waarover een BID beschikt of voor het verrichten van een gezamenlijke wegcontrole. Vindt
de gezamenlijke controle plaats op vraag van een BID, dan is dit omdat de politie als
bijstandverlenende instantie moet optreden of omdat men een wegcontrole wenst te
verrichten. Het merendeel van de BID’s heeft met name niet de bevoegdheid of de middelen
om voertuigen tot stilstand te brengen, waardoor de aanwezigheid van de politie is vereist. De
politiediensten worden hier maw. ingezet om de ‘sterke arm’ te verlenen bij het optreden van
BID’s. De BID’s beschikken immers niet over dezelfde bevoegdheden als de algemene
politiediensten om dwangmatig op te treden
7
.
Wellicht ligt hier het essentieel verschil tussen algemene politiediensten en BID’s,
met name het feit enerzijds dat BID’s niet participeren in ‘het monopolie van legaal geweld’,
waarover de algemene politiediensten beschikken, en anderzijds het feit dat BID’s
beschikken over een gespecialiseerde, technische kennis en dat hun strafrechtelijke
bevoegdheid zich beperkt tot enkele specifieke (bijzondere) strafrechtelijke bepalingen,
terwijl algemene politiediensten beschikken over een algemene politiële bevoegdheid.
Nochtans vonden we nogal wat informele en/of formele contacten tussen BID’s onderling en
tussen BID’s en politiediensten. Deze contacten zijn er meestal om inbreuken en klachten met
betrekking tot aangelegenheden die niet tot hun bevoegdheid behoren te melden, vragen te
stellen, gezamenlijke controles te plannen en gegevens uit te wisselen. De juridische basis
voor deze uitwisseling van gegevens is in verschillende situaties onduidelijk. Een vorm van
gestructureerde controle ter zake hebben we doorheen het onderzoek niet kunnen waarnemen.
Kortom, zowel tussen de verschillende BID’s onderling, als tussen inspecties en
politiediensten bestaan er nogal wat contacten. De wijze waarop deze verlopen en
gestructureerd zijn laten op dit ogenblik niet toe deze contacten te optimaliseren ifv. hun
doelmatigheid of te toetsen op het (on-)geoorloofd karakter ervan. Het gaat om occassionele,
dossiergebonden of fenomeengebonden contactnames, die op geen enkele wijze
7
BITTNER, E., The function of the police in modern society, Washington D.C., US Government Office, 1973.
8
gesystematiseerd zijn, laat staan dat zij toelaten een gestructureerd informatiesysteem uit te
bouwen.
2.2.2. Variabele samenwerkingsvormen
Een ander punt van analyse in het onderzoek gold de afwezigheid van overleg inzake
prioriteiten tussen een groot aantal BID’s en de parketten. Niettegenstaande er bvb. een
prioriteitennota leefmilieu bestaat en enkele organen actief zijn waarin enige ruimte voor
overleg aanwezig is, is het crimineel beleid van de parketten onvoldoende gekend door de
meeste BID’s en komt het in vele gevallen niet overeen met het beleid dat door een
vakdepartement wordt gevoerd. De behoefte aan transparantie en afstemming is nochtans
groot bij de bevraagde BID’s, omdat zij in vele gevallen de strafrechtelijke afhandeling als
ultimum remedium hanteren. Worden de doorgestuurde processen-verbaal vervolgens wegens
‘niet prioritair’ geseponeerd dan hypothekeert dit de werking van de BID’s. Om het anders,
korter te zeggen: het inspectie- en opsporingsbeleid van het vakdepartement is weinig of niet
afgestemd op het vervolgingsbeleid van het parket.
Naast verschillen inzake de administratiefrechtelijke afhandeling, zijn eveneens tussen
de BID’s verschillen vast te stellen in de intensiteit waarmee gezamenlijke controles en
contacten tussen BID’s en politiediensten en tussen BID’s onderling plaatsvinden. Sommige
BID’s zeggen nooit of zelden een gezamenlijke controle te verrichten met een andere BID of
politiedienst en andere bevraagde BID’s zeggen matig tot veel gezamenlijke acties te
plannen. Alle bevraagde BID’s hebben aangegeven minstens af en toe contacten te
onderhouden met de politie, maar wat de contacten betreft tussen BID’s onderling varieert de
intensiteit van nooit over zelden en soms tot veel. De contacten vinden zowel op formele als
informele basis plaats. Informele contacten vinden in hoofdzaak telefonisch maar ook face-
to-face plaats en de formele contacten gaan door tijdens vergaderingen van specifieke ad hoc
overlegorganen of tengevolge van afgesloten protocolakkoorden.
Uit ons onderzoek blijkt dat een aanzienlijk aantal BID’s samen met een andere BID
bevoegd is voor eenzelfde wetgeving of materie. Deze vaststelling heeft enerzijds tot
consequentie dat een goede communicatie tussen de BID’s een absolute vereiste is wanneer
dubbel werk wil vermeden worden, en roept anderzijds vragen op omtrent de wenselijkheid
van fusieoperaties tussen verschillende BID’s. De oprichting van het Federaal Agentschap
voor de Veiligheid van de Voedselketen is daar een voorbeeld van. Dit agentschap verenigt
echter enkel de federale BID’s en laat de gemeentelijke, stedelijke en provinciale BID’s
ongemoeid.
3. Beleidsaanbevelingen : een vergelijking met Nederland
3.1. Het verschil tussen opsporings- en inspectiediensten
De BID’s in België en de bijzondere opsporings- en inspectiediensten in Nederland vertonen
een aantal belangrijke verschillen en een aantal gelijkenissen. Het belangrijkste verschil
tussen de diensten in België en Nederland is dat sinds de hervorming in Nederland een
duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen bijzondere opsporingsdiensten, die de opsporing
van zware inbreuken als primaire taak hebben en over een algemene opsporingsbevoegdheid
beschikken, en BID’s, die primair belast zijn met de bestuurlijke rechtshandhaving, in de zin
van toezicht en controle en die een beperkte opsporingsbevoegdheid als ultimum remedium
hebben. In België is dergelijke opsplitsing onbestaand. Wel blijkt uit de praktijk dat een
belangrijk deel van de BID’s vooral administratiefrechtelijk afhandelt en enkele diensten in
hoofdzaak een strafrechtelijke afhandeling voorstaan.
9
Wat de opsporingsbevoegdheid betreft, beschikken de meeste BID’s in België over
een vrij ruime opsporingsbevoegdheid. Opsporingsbevoegdheden die bij quasi alle diensten
voorkomen zijn: het binnentreden in gebouwen zonder voorafgaande verwittiging,
(bewoonde lokalen mogen slechts worden betreden mits voorafgaande machtiging van de
politierechter en in enkele gevallen de onderzoeksrechter); het laten voorleggen van alle
inlichtingen en bescheiden teneinde zich ervan te vergewissen dat de reglementering wordt
nageleefd; alsook het overgaan tot elke controle en onderzoek. Leden van negen diensten van
de federale gewestregeringen beschikken over de hoedanigheid van officier van gerechtelijke
politie, maar het gaat niet per se om die diensten die in hoofdzaak een strafrechtelijke
afhandeling van dossiers vooropstellen.
In Nederland is voor de bijzondere opsporingsdiensten een functioneel openbaar
ministerie opgericht. Dit is een landelijke openbaar ministerie dat zich richt op de aansturing
van de bijzondere opsporingsdiensten op het terrein van de financiële en economische
criminaliteit, milieu, landbouw en sociale zekerheid. Met dit openbaar ministerie worden
handhavingsarrangementen opgesteld en wanneer de bijzondere opsporingsdiensten een
opsporingsonderzoek instellen, wordt het functioneel openbaar ministerie van bij het begin
bij het onderzoek betrokken.
In België komen dergelijke zaken niet voor. De bijzondere opsporingsdiensten hebben
als gevolg van hun algemene opsporingsbevoegdheid eveneens twee opdrachtgevers: het
bevoegd departement en het functioneel openbaar ministerie. In België is bij het merendeel
van de BID’s het openbaar ministerie in regel geen opdrachtgever: zelfs wanneer door het
openbaar ministerie aan een BID een kantschrift wordt verstuurd, is deze laatste in principe
niet verplicht hierop in te gaan. In de praktijk worden kantschriften echter wel steeds
uitgevoerd en vaak zelfs prioritair behandeld. Artikel 28 ter, §§ 3 en 4 van het wetboek van
strafvordering zegt met name het volgende "de procureur des Konings heeft het recht de
politiediensten bedoeld in artikel 2 van de wet op de politieambt, en alle andere officieren
van gerechtelijke politie te vorderen om, met uitzondering van de door de wet ingestelde
uitzonderingen, alle voor het opsporingsonderzoek noodzakelijke handelingen van
gerechtelijke politie te doen volbrengen".
Aangezien voor de Vlaamse Gemeenschap en de federale ministeries slechts negen
8
BID’s de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie hebben, is het recht te vorderen
dus niet van toepassing op de overige BID’s. Een duidelijkere positionering van de relatie
tussen parket en BID’s in België lijkt ons inziens dan ook wenselijk te zijn.
Een ander verschilpunt situeert zich op het niveau van de werkzaamheden van de
diensten. Uit de diepte-interviews en de dossieranalyse blijkt dat in België heel wat BID’s,
samen met andere diensten, belast zijn met de controle op eenzelfde wetgeving. In de praktijk
brengt dit met zich mee dat de verschillende diensten bij dezelfde doelgroepen identieke
controles gaan verrichten en bijgevolg dubbel werk kan worden geleverd. Het inventariserend
onderzoek in Nederland, uitgevoerd door de projectgroep naar aanleiding van het
Regeerakkoord van 1998, toont aan dat dit in Nederland niet het geval is. Er is wel sprake
8
De bijzondere inspectiediensten die beschikken over de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie
zijn: het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle, de Afdeling Personenvervoer en Luchthavens van de
Administratie Wegen en Verkeer, de Afdeling Monumenten en Landschappen, de Afdeling Financiering
Huisvestingsbeleid en de Bouwinspectie van de Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en
Monumenten en Landschappen; de Afdeling Bos en Groen van de Administratie Milieu, Natuur, Land en
Waterbeheer, de Dienst Kijk- en Luistergeld (reeds afgeschaft), het Belgisch Instituut voor Postdiensten en
Telecommunicatie en de Directie Controle van het Vervoer te Land.
10
van dezelfde doelgroepen, maar andere wetten worden door de verschillende BID’s
gecontroleerd.
3.2. Hervorming, fusie, informatie-uitwisseling en samenwerking
Gelijkenissen tussen de Belgische en Nederlandse inspectie- en opsporingsdiensten vinden
we vooral terug op het vlak van samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de
inspectie/opsporingsdiensten onderling en tussen deze diensten en de politie: zowel in België
als in Nederland vinden vrij veel gezamenlijke controles tussen de verschillende diensten
plaats, ofwel ad hoc ofwel naar aanleiding van een samenwerkingsverband en is sprake van
informele en structurele gegevensuitwisseling.
Bij het formuleren van enkele beleidsvoorstellen ter bevordering van de werking en
organisatie van de BID’s in België, kunnen we enige inspiratie putten uit de hervormingen
die sinds kort bij de bijzondere opsporingsdiensten in Nederland zijn doorgevoerd.
Het lijkt ons aangewezen, naar Nederlands voorbeeld, het aantal BID’s in te dijken
om tot redelijke proporties te komen. Een indijking van het aantal BID’s kan gerealiseerd
worden door het doorvoeren van fusieoperaties. Inzake volksgezondheid is in België reeds
een fusie doorgevoerd door de oprichting van het Federaal Agentschap voor de Veiligheid
van de Voedselketen. Dit agentschap verenigt enkel federale BID’s en laat de stedelijke en
gemeentelijke BID’s die in deze materie opereren, ongemoeid. Een fusie tussen de Medische
Inspectie en de Technische Inspectie staat op het programma in het kader van de
Copernicushervormingen.
Naast deze reeds bestaande fusies zijn ons inziens nog andere fusieoperaties
aangewezen. Denken we bijvoorbeeld aan de domeinen waar in belangrijke mate sprake is
van gemeenschappelijke bevoegdheden tussen de BID’s, met name de arbeidsmaterie en de
materie leefmilieu. Inzake arbeidsmaterie zouden de Sociale Inspectie, de Inspectie van de
Sociale Wetten en de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening aan een fusie kunnen worden
onderworpen en inzake leefmilieu is het aanbevelenswaardig en fusieoperatie door te voeren
tussen de BID’s behorend tot de gemeenschappen en gewesten en de provinciale, stedelijke
en gemeentelijke BID’s. Concreet betreft het hier de Milieu-inspectie, Ovam, de Afdeling
Natuur, de Afdeling Bos en Groen, het Brussels Instituut voor Milieubeheer, de diensten
leefmilieu en het Provinciaal Centrum voor Milieuonderzoek.
3.3. Herdenken van de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie
Ook het profileren van een aantal BID’s als opsporingsdienst, door hen de hoedanigheid van
officier van gerechtelijke politie te verschaffen, strekt tot de aanbeveling. Diensten die
hiervoor in aanmerking kunnen komen, zijn ondermeer de Administratie der Douane en
Accijnzen, de Inspectie van de Sociale Wetten, de Sociale Inspectie, de Milieu-inspectie en
Ovam. Door het toekennen van de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie wordt
de relatie met het openbaar ministerie duidelijk gesteld.
Het voeren van een crimineel beleid door het openbaar ministerie in de domeinen
waar de betreffende BID’s actief zijn, wordt dan mogelijk gemaakt. Anno 2003 kan het
openbaar ministerie in principe geen BID’s vorderen die niet over de hoedanigheid van
officier van gerechtelijke politie beschikken. In de praktijk worden echter eveneens BID’s
zonder hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie gevorderd en worden deze
vorderingen ook ingewilligd. Teneinde deze lacune op te heffen, lijkt het aangewezen artikel
28 ter, §§ 3 en 4 van het wetboek van strafvordering zodanig aan te passen dat het recht tot
11
vorderen ook geldt ten aanzien van BID’s die niet beschikken over de hoedanigheid van
officier van gerechtelijke politie.
Vanuit de vaststelling dat het vervolgingsbeleid van de parketten onvoldoende is
gekend bij de BID’s en geen afstemming aanwezig is tussen het inspectie- en
opsporingsbeleid van de vakdepartementen en het vervolgingsbeleid van de parketten, lijkt
het ons aangewezen dat overleg wordt gerealiseerd. Enerzijds dient dit overleg plaats te
vinden op het niveau van het ministerie -ministerie van Justitie en de vakdepartementen-
teneinde de beleidsintenties inzake strafrechtelijke afhandeling van de bijzondere
strafwetgeving duidelijker te stellen. Anderzijds is overleg op arrondissementeel niveau
aangewezen zodat tussen de procureur des Konings en de BID’s meer praktijkgerichte
communicatie kan gerealiseerd worden.
3.4. Instelling van een functioneel openbaar ministerie
De aansturing van de BID’s die als opsporingsdienst worden geprofileerd, zou naar
Nederlands voorbeeld, kunnen gebeuren door een functioneel openbaar ministerie. Dit
functioneel openbaar ministerie staat dan niet alleen in voor de aansturing van de bijzondere
opsporingsdiensten, maar ook voor de vervolging van de misdrijven die door deze diensten
worden geverbaliseerd. Ons inziens is het aangewezen dat dit functioneel openbaar ministerie
ook de vervolging van de misdrijven aangebracht door de overige BID’s voor zijn rekening
zou nemen. Dergelijke werkwijze heeft enerzijds als voordeel dat het functioneel openbaar
ministerie een specialisatie in de bijzondere strafwetgeving kan ontplooien. Anderzijds brengt
deze werkwijze met zich mee dat op het niveau van de strafrechtelijke vervolging de
inbreuken op de bijzondere strafwetgeving niet langer in concurrentie staan met
gemeenrechtelijke inbreuken. Opdat deze werkwijze vruchten zou afwerpen, is echter ook
vereist dat de zittende magistratuur voldoende vertrouwd is met de bijzondere strafwetgeving.
Inzake de arbeidsmaterie is in België reeds een soort functioneel openbaar ministerie
operationeel, met name de arbeidsauditoraten. Wat de straftoemeting betreft, zijn echter geen
gespecialiseerde rechters voorhanden en de frequentie waarin zij zetelen is te beperkt.
3.5. De administratiefrechtelijke afhandeling herdenken
Inzake de administratiefrechtelijke afhandeling, lijkt het ons aangewezen dat slechts één
procedure voor het opleggen van een administratieve geldboete weerhouden blijft, met name
de procedure waar de administratieve geldboete zonder tussenkomst van het parket door een
BID kan worden opgelegd. Onze voorkeur gaat naar deze procedure uit omdat de werklast
van het openbaar ministerie reeds dusdanig groot is en het strafrecht als ultimum remedium
dient gehanteerd te worden. Wanneer het opleggen van een administratieve geldboete niet
wenselijk wordt geacht of met het opleggen van een administratieve geldboete niet de
beoogde resultaten worden bereikt, kan het proces-verbaal alsnog naar het parket worden
verstuurd teneinde een strafrechtelijke afhandeling van het dossier te bewerkstelligen.
De juridische dienst van een departement waartoe een BID behoort, is ons inziens de
meest aangewezen instantie om het opleggen van een administratieve geldboete op zich te
nemen. De belangrijkste criteria voor een correcte toepassing van de administratieve
geldboete zijn onpartijdigheid en onafhankelijkheid en deze kunnen ons inziens het best
worden gewaarborgd wanneer een zekere ruimte wordt gecreëerd tussen controleur en de
instantie die de administratieve geldboete oplegt. Een efficiënte toepassing vereist
daarentegen een voldoende grote personeelsbezetting, zodat de administratieve geldboete
quasi onmiddellijk na de inbreuk kan worden opgelegd.
12
Uit de diepte-interviews kwam naar voor dat een waaier aan administratiefrechtelijke
afhandelingsmodaliteiten bestaat en dat deze qua implementatie sterk kunnen verschillen van
BID tot BID. De oorzaak hiervan is gelegen in de wetgeving aangezien deze bepaalt welke
administratiefrechtelijke afhandelingsmodaliteiten in welke situaties kunnen worden
aangewend. Teneinde de transparantie van het administratiefrechtelijk optreden van de BID’s
te verhogen en de gebruiksvriendelijkheid van deze modaliteiten voor de BID’s te verbeteren,
strekt onderzoek naar de mogelijkheid tot het uniformeren van de administratiefrechtelijke
afdoening tot aanbeveling. Bovendien zou het wenselijk zijn dat nagegaan wordt of de
toepassing van de bestaande administratiefrechtelijke afhandelingsmodaliteiten -en in het
bijzonder de administratieve geldboete- kan uitgebreid worden naar meerdere wetten.
Een laatste aanbeveling betreft eveneens de administratiefrechtelijke
afhandelingsmodaliteit en is ingegeven vanuit de vaststelling, dat naast de BID’s, ook de
reguliere politiediensten in belangrijke mate actief zijn in het domein van de bijzondere
strafwetgeving. Wanneer een BID een inbreuk vaststelt, kan deze opteren voor een
strafrechtelijke afhandeling van het misdrijf of een administratiefrechtelijke afhandeling
vooropstellen. Stelt een reguliere politiedienst een inbreuk op de bijzondere strafwetgeving
vast, dan behoort 'formeel' enkel een strafrechtelijke afhandeling tot de mogelijkheden. Dit
verschil in afhandeling roept vragen op naar de rechtsgelijkheid van de burger. Teneinde deze
rechtsgelijkheid van de burger te waarborgen, zou het aangewezen zijn dat, indien de
overtreden bijzondere strafwetgeving een administratiefrechtelijke afhandeling voorziet, deze
steeds kan worden toegepast, ongeacht de verbaliserende instantie. Dit heeft tot consequentie
dat ook ten aanzien van een inbreuk op de bijzondere strafwetgeving die werd vastgesteld
door een reguliere politiedienst een administratieve sanctie kan worden opgelegd. Het
opleggen van de administratieve geldboete zou kunnen gebeuren door de juridische dienst
van het departement waartoe de BID behoort die eveneens bevoegd is voor de controle op de
overtreden wetgeving.
3.6. … en natuurlijk stelt zich het controlevraagstuk levensgroot
Onderzoeksmatig lijkt het ons tevens aanbevelingswaardig bijkomend onderzoek te
verrichten naar de BID’s die geen gebruik maken van hun beperkte politionele bevoegdheid
tot het opstellen van een proces-verbaal met bewijskracht tot bewijs van het tegendeel. In dit
onderzoek moet o.i. dan nagaan worden of deze beperkte politionele bevoegdheid al dan niet
dient weerhouden te worden.
Hogergenoemde beleidsvoorstellen kunnen uiteraard niet zonder het vraagstuk van de
controle op het bijzonder inspectiewezen uitdrukkelijk te stellen. De vraag dringt zich immers
op wie de controle zal voeren op een dergelijk hervormd apparaat.
In de mate dat BID’s echter vandaag reeds samenwerken, informatie uitwisselen en
regelmatig contact hebben met reguliere politiediensten, stelt zich dit probleem naar ons
gevoelen nu reeds. Wanneer het Comité P de mening is toegedaan, zoals we bij de introductie
tot deze bijdrage aanstipten, bevoegd te zijn wanneer er een band bestaat tussen het optreden
van de reguliere politie en een private beveiligings- of bewakingsagent, lijkt ons dit in veel
sterkere mate nog het geval met publieke inspectiediensten die beschikken over een
geformaliseerde beperkte politiële verbaliseringsbevoegdheid en die intensieve contacten
onderhouden met reguliere politiediensten. Een dergelijke controle kan enkel het
democratisch gehalte van de BID’s ten goede komen. Het verdient in herinnering gebracht te
worden dat de domeinen waarop de BID’s vandaag werkzaam van veel te groot
maatschappelijk belang zijn om hier niet zorgvuldig mee om te springen.
ResearchGate has not been able to resolve any citations for this publication.
ResearchGate has not been able to resolve any references for this publication.