Content uploaded by Paul Ponsaers
Author content
All content in this area was uploaded by Paul Ponsaers on Aug 17, 2022
Content may be subject to copyright.
1
Algemeen besluit
Het Belgisch bijzonder inspectiewezen: een alsmaar moeilijker in te lossen belofte?
Het ontstaan van de bijzondere inspectiediensten is onlosmakelijk verbonden met de opkomst van de natie-staat,
die onder meer gekenmerkt wordt door de permanente aanwezigheid van een centraal administratief apparaat.
Overheidstoezicht werd beschouwd als een noodzakelijke motor voor de economische ontwikkeling van de
nationale staten. Het is dan ook geen toeval dat vooral sleutelsectoren zoals de mijnbouw hieraan werden
onderworpen.
Na de Franse Revolutie en de totstandkoming van de burgerlijke ‘nachtwakersstaat’ stond de vrijheid van
ondernemen voorop. Het industrialiseringsproces verscherpte de ellendige levensomstandigheden voor brede
lagen van de bevolking. Dit leidde tot hevige sociale spanningen. Hierdoor werd de overheid uiteindelijk
gedwongen om de doctrinaire politiek van het ‘non-interventionisme’ op te geven. De ‘laissez-faire’ houding van
de voorbije decennia had het (industrie)proletariaat ondermijnd. De nationale overheid moest gelijke
concurrentievoorwaarden scheppen om de economische expansie ook in de toekomst te kunnen veilig stellen. Dit
betekende echter ook dat via wetgeving en inspectie moest worden ingegrepen in de sociaal-economische
verhoudingen. De functies van de burgerlijke staat werden dus uitgebreid naar andere domeinen, zoals de
arbeidsvoorwaarden. Inspectiediensten die aan nieuwe ministeries werden gehecht moesten voortaan toezien op
de naleving van de sociale wetgeving, die in essentie gericht was op het beschermen van de in loondienst
arbeidende bevolking. Om de afwingbaarheid te vergroten, werden talrijke sociale wetten voorzien van
bijzondere strafbepalingen. Deze tendens zette zich nog in veel sterkere mate door na de Tweede Wereldoorlog.
Het ontstaan en de uitbouw van de verzorgingsstaat heeft immers geleid tot een ware vervlechting van wetgeving
en beleid (WILTHAGEN, 1993: 5). De functie van het strafrecht veranderde hierdoor fundamenteel. Het werd
een instrument waarmee de overheid haar beleid vorm kan geven en handhaven (VANDER BEKEN & VAN
HOORICK, 2003). De interventie van de overheid kwam er overigens vaak op aandringen van burgers en
bedrijven, hierin gesteund door machtige belangengroepen. Eigenaardig genoeg blijkt dit heikele thema slechts
zelden een punt van discussie te zijn in het debat over de kerntaken van de overheid. Wordt de overheid hierdoor
niet ‘overvraagd’? Door deze maatschappelijke evolutie werd op alsmaar meer terreinen (ruimtelijke ordening,
leefmilieu, voedselveiligheid, …) van overheidswege regulerend ingegrepen om de kwaliteit van het leven in al
zijn aspecten te vatten en een beleid uit te tekenen. Worden hierdoor geen overdreven hooggespannen
verwachtingen gewekt en in stand gehouden? Is het geen illusie te denken dat een weliswaar complex
overheidsapparaat bij machte zou zijn om aan dit verwachtingspatroon effectief te beantwoorden in een
laatmodern tijdperk waar centra van politieke macht en besluitvorming uitwaaierden tot netwerkachtige
structuren die nog nauwelijks in staat zijn om centraal te sturen? Kan de overheid het ‘sociaal contract’ nog
steeds waarmaken? En de burger de nodige waarborgen bieden op veiligheid en levenskwaliteit als werknemer,
consument en rechtsonderhorige? Houdt de uitbouw van het bijzonder inspectiewezen niet een alsmaar
moeilijker in te lossen belofte in? Is dat niet de essentie van wat momenteel wordt aangeduid als ‘integraal
veiligheidsbeleid’ of ‘inclusief beleid’? Meer dan ooit wordt in het kader van een dergelijk b eleid gepleit voor
het aangaan van ‘partnerships’ en ‘publiek-private samenwerkingsverbanden’, en dit niet zozeer om principiële
redenen maar wel omdat het besef is gegroeid dat de overheid niet langer alleen kan instaan voor de veiligheid
en de kwaliteit van het leven.
Niettemin is de hoeveelheid bijzondere strafwetten op inflatoire wijze aangegroeid. Het gaat immers om
regelgeving die door haar techniciteit zeer complex is en tot het domein van échte vakspecialisten behoort.
Voedselveiligheid is in dit verband een duidelijk voorbeeld. Het was onder meer de recente dioxinecrisis die ons
in herinnering bracht wat de gevolgen kunnen zijn voor de volksgezondheid wanneer de procedures en regels
niet worden nageleefd en de controle erop niet efficiënt verloopt. Het eng-juridische onderscheid tussen ‘mala in
se’ en ‘mala prohibita’ blijkt door dit victimiserend potentieel niet langer houdbaar in onze ‘Risiko-Gesellschaft’
(BECK, 1992).
Ook de nood aan gespecialiseerde opsporingsdiensten is gestegen. De (straf)wetgever vertoont over het
algemeen de neiging om steeds weer nieuwe diensten op te richten en toe te voegen aan het inspectielabyrint,
zonder verregaande organisatorische aanpassingen te overwegen. De totstandkoming van het Federale
Agentschap voor de Voedselveiligheid vormt hierop een mogelijke uitzondering. Betekent dit dat enkel een
crisis tot diepgaande structurele hervormingen kan leiden? Bevestigt dit niet het gesloten karakter van de
bijzondere inspectiediensten, waarover VANDER BEKEN het eerder in dit boek had? Is het niet zo dat op deze
2
wijze maatschappelijk relevante kwesties waarmee bijzondere inspectiediensten worden geconfronteerd
verworden tot het intern domein van vakspecialisten? Daardoor wordt het bijzonder moeilijk om hierover een
publiek debat te voeren. De burger wordt hierdoor veeleer uit-, ja zelfs afgesloten van de beleidsvoering.
Hoewel talrijke bijzondere inspectiediensten bevoegd zijn om proces-verbaal op te stellen, blijkt niet iedere
dienst van deze mogelijkheid gebruik te maken (PONSAERS, DE KEULENAER, 2003: 252-253). De
strafrechtelijke handhaving is immers niet de enige piste waarover een overheid beschikt om haar beleid te
ondersteunen. Dit geldt zeker voor de domeinen waarop de bijzondere inspectiediensten toezicht houden.
Inspecteren betekent vooral bestuurlijk handhaven. Op het terrein, zo blijkt, zijn het vooral de toezichthoudende
ambtenaren zélf die met hun discretionaire bevoegdheden de grenzen hiervan bepalen.
De administratieve afhandeling primeert. Dit moet gesitueerd worden tegen de achtergrond van vigerende
‘compliance strategies’. Uitgangspunt hierbij is dat met informatie, advies en overleg betere resultaten kunnen
worden bereikt op het vlak van handhaving dan met het opstellen van een proces-verbaal. Waarschuwingen,
‘minnelijke schikkingen’ en regularisaties behoren dan ook tot de meest gebruikte instrumenten. De
herstelgedachte valt hier duidelijk te onderkennen, hoewel het bijzonder moeilijk is om deze filosofie te vertalen
in termen van naleving van de wetgeving. In vergelijking met de reguliere politiediensten wordt meer proactief
opgetreden, hoewel ook het ‘case-processing’ karakter van talrijke inspectiediensten moet worden onderkend.
Door de beperkte inspectiecapaciteit treden zij vaker op naar aanleiding van klachten en ongevallen. Er is met
andere woorden dikwijls onvoldoende ruimte voorhanden om op eigen initiatief een inspectiebeleid te voeren.
Deze realiteit heeft overigens steeds op gespannen voet gestaan met de finaliteit van de bijzondere
inspectiediensten, die erin bestaat om via controles toezicht te houden op de naleving van de bijzondere
strafwetgeving.
De mogelijkheid tot het opstellen van een proces-verbaal wordt door de overgrote meerderheid van de bijzondere
inspectiediensten positief gewaardeerd (PONSAERS, DE KEULENAER & VANHAVERBEKE, 2003: 33). In
essentie huldigen bijzondere inspectiediensten dan ook een eerder instrumentele visie op de
strafrechtshandhaving. Zo beschouwt de Algemene Directie Controle en Bemiddeling de strafrechtelijke
afhandeling als een onmisbaar sluitstuk van het handhavingsbeleid. Niettemin kunnen nogal wat verschillen
worden vastgesteld tussen de diverse bijzondere inspectiediensten. Bepaalde diensten zullen sneller en soepeler
proces-verbaal opstellen, zeker bij zware inbreuken. Zo zullen sociale inspectiediensten steeds verbaliseren bij
zwartwerk.
Het openbaar ministerie heeft dus eerder een volgende rol (GOUDSWAARD, 1993: 42) en is in het kader van de
strafrechtshandhaving afhankelijk van de ‘input’ door de bijzonder e inspectiediensten. Dit maakt de ‘case-load’
voor de al overbelaste parketten beter beheersbaar.
Het Ministerie van Justitie ontwikkelde meestal geen eigen beleid op de verschillende domeinen van het
bijzonder strafrecht die onderworpen zijn aan het toezicht van de inspectiediensten. Deze lacunes hebben de
positie van de vakdepartementen aanzienlijk versterkt. Bovendien heeft deze situatie geleid tot een dynamiek
waarbij bvb. administratieve geldboeten fungeren als alternatief voor strafrechtelijke vervolging. De bestuurlijke
overheid tracht hiermee de zojuist opgesomde dysfuncties te ondervangen. Toezicht, opsporing en vervolging
blijken dus niet als communicerende vaten te functioneren. Vanuit het perspectief van de rechtshandhaving is dit
zonder meer een problematische vaststelling.
De samenwerking tussen de bijzondere inspectiediensten, politiediensten en parketmagistraten vindt meestal
punctueel plaats en is vaak gebaseerd op informele en persoonlijke contacten. Het voorbije decennium stond
overigens in het teken van samenwerkingsverbanden tussen bijzondere inspectiediensten, politiediensten en
parketmagistraten naar aanleiding van speficieke initiatieven die vorm kregen via protocollen. Deze protocollen
hebben veelal betrekking op manifeste vormen van organisatiecriminaliteit, soms ook wel eens van
georganiseerde criminaliteit. In een aantal gevallen is de wettelijke basis met betrekking tot de uitwisseling van
informatie niet duidelijk of onbestaand.
Het is uiteraard verleidelijk om parallellen te trekken tussen de Belgische en Nederlandse situatie. Zonder twijfel
kan lering worden getrokken uit de Nederlandse ervaringen. Ook in België is een functionele hergroepering van
een aantal bijzondere inspectiediensten zeker zinvol. Het opgaan van de Medische en Technische Inspectie in
één directietoezicht geeft aan dat dit ook in België wel degelijk tot de mogelijkheden behoort. De positie van de
bijzondere inspectiediensten moet ons inziens hoe dan ook politiek worden uitgeklaard. Dit kan (net als in
Nederland overigens) organisatorische gevolgen hebben en dus de inrichting van het inspectie-landschap
beïnvloeden. In het verlengde hiervan is het ook aangewezen dat de handhavingsinstrumenten worden
gelijkgeschakeld. Dit bevordert de effectiviteit, legitimiteit en transparantie van het optreden van de bijzondere
3
inspectiediensten en vergroot de rechtszekerheid bij burgers en bedrijven. Verder zou een ‘functioneel openbaar
ministerie’ naar Nederlands voorbeeld een landelijk vervolgingsbeleid mogelijk maken en meer duidelijkheid
scheppen over de aansturing van de bijzondere inspectiediensten bij gerechtelijke opdrachten. Misschien is het
zelfs in dit kader aangewezen om een duidelijker onderscheid aan te brengen tussen opsporingsdiensten en
inspecties die hoofdzakelijk met toezicht werden belast.
Bij de opsomming van al deze positieve elementen mogen echter enkele essentiële verschillen tussen België en
Nederland niet uit het oog worden verloren. De hervormingen in Nederland zijn het resultaat van een geleidelijk
groeiproces dat zich uitstrekt over meer dan 15 jaar en stilaan vaste vorm heeft aangenomen. Daarenboven
hebben twee recente dramatische gebeurtenissen het maatschappelijk draagvlak voor handhaving in Nederland
aanzienlijk vergroot: met name de vuurwerkramp in Enschede en de brand in Volendam. Tegen die achtergrond
hoeven de hiernavolgende uitspraken van de Directeur van de Nederlandse Arbeidsinspectie
1
niet te verbazen:
‘We zijn een inspectiedienst en dus hebben we als belangrijkste taak: inspecteren. (…). En inspecteren is niet
vrijblijvend onderzoeken, maar handhaving. (…). Bedrijven en instellingen betalen hun Arbo-dienst voor het
geven van adviezen. Als een bedrijf dan uiteindelijke besluit om het advies niet op te volgen, dan is dat hun
keuze. Maar het wordt dan natuurlijk wel een beetje vreemd als wij als inspectiedienst het advies nog eens
dunnetjes gaan overdoen. Nee, zo gaat het dus niet. Het betekent voor ons als Arbeidsinspectie dat in
voorkomende gevallen het bedrijf in overtreding is en dan volgt er dus een sanctie en niets anders’.
Het is precies met deze specifieke maatschappelijke context dat terdege rekening moet worden gehouden
wanneer diepgaande structurele hervormingen zich in België aandienen. De overheid moet op dit terrein een
belangrijke rol blijven spelen, wil zij zichzelf als hoeder van het ‘algemeen belang’ niet overbodig maken.
Vrijblijvend reflecteren over het herstellen van de effectiviteit en legitimiteit van het inspectiewezen volstaat in
die optiek niet langer om orde op zaken te stellen. Wars van pleidooien voor privatisering en zelfregulering moet
de hyperlexie van de (straf-)wetgever doorbroken worden. Duidelijker beleidskeuzes dienen technische en
detaillistische ingrepen te overstijgen. Dit betekent ook dat, daar waar het kan en zinvol is, diensten van onderuit
worden gehergroepeerd, zonder draconische en globale herschikkingen van bovenaf op te leggen. In eerste
instantie moeten de bijzondere inspectiediensten zich meer dan ooit openstellen voor de publieke belangstelling
die er is voor de maatschappelijke problemen waarmee zij worden geconfronteerd. Op eigentijdse wijze zullen
zij verantwoordelijkheid moeten afleggen ten aanzien van de samenleving en haar beleidsmakers. Veiligheid en
kwaliteit van het leven zijn veel te belangrijke terreinen om over te laten aan de discretionaire bevoegdheid van
goedmenende, maar erg technocratisch ingestelde, inspecteurs.
De samenstellers: Paul PONSAERS Saaske DE KEULENAER Philippe DE BAETS
1
Interview met Paul HUIJZENDVELD, Algemeen Directeur van de Nederlandse Arbeidsinspectie, dat werd
opgenomen in het Jaarverslag 2001, 5.
4
Bibliografie
BECK, U., Risk society. Towards a new modernity, Sage, London, 1992.
GOUDSWAARD, A., De justitiële handhaving van de Arbeidsomstandighedenwet, Hugo Sinzheimer Instituut,
Amsterdam, maart 1993.
PONSAERS, P., DE KEULENAER, S., VANHAVERBEKE, W., Bijzondere inspectiediensten: empirisch
onderzoek naar hun verbaliseringsgedrag, DWTC, Brussel, 2003.
PONSAERS, P., DE KEULENAER, S., ‘Met strafrecht tegen milieudelicten ? Rol en functie van bijzondere
inspectidiensten in de strijd tegen milieucriminaliteit’ in: Panopticon, 24, 2003, 3, 250-265.
VANDER BEKEN, T., VAN HOORICK, G., ‘Druk op de ketel. Een handhavingsmodel in de kering’ in:
Panopticon, 24, 2003, 3, 266-277.
WILTHAGEN, T., Het overheidstoezicht op de arbeidsomstandigheden: een onderzoek naar het functioneren
van de Arbeidsinspectie, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1993.
