Content uploaded by Paul Ponsaers
Author content
All content in this area was uploaded by Paul Ponsaers on Aug 16, 2022
Content may be subject to copyright.
1
Evaluatie van de distributie van politie-capaciteit
Prof. dr. Paul Ponsaers (Universiteit Gent)
In vele Europese landen hebben beleidsmakers de zoektocht naar de heilige graal aangevat.
Terwijl verschillende Europese politiesystemen doorheen een proces van hervorming gaan, en
tenminste in het formele discours streven naar de realisatie van een zogn. ‘Community
(Oriented) Policing’-model
1
, wordt meer en meer een centrale vraag : hoeveel
politieambtenaren hebben we nodig in een dergelijk systeem? Natuurlijk kan deze vraag ook
op een andere manier gesteld worden, in termen van een meer kwalitatieve heroriëntering van
de beschikbare middelen, meer in termen van : Wat voor soort van politie wensen we in feite;
Wat soort van politie-activiteiten zou moeten gestimuleerd worden?
2
Maar meestal is dat niet
het geval
3
.
In het buitenland is er wel wat literatuur terug te vinden in dit verband
4
, hoewel weinig
rechtstreeks verband houdt met ons onderwerp. In Nederland vonden we een paar interessante
1
PONSAERS, P., “Reading about ‘community (oriented) policing’ and police models”, in : Policing : An International Journal of Police
Strategies & Management, MCB University Press, Volume 24, 2001, nr. 4, p. 470-496; PONSAERS, P., “De ontwikkeling van community
(oriented) policing en de verhouding tot andere politiemodellen”, in : Handboek Politiediensten, Gemeenschapsgerichte politiezorg,
Politiemodellen, Afl. 57, Kluwer, maart 2001, Diegem, p. 1-42; PONSAERS, P., “On evaluating ‘Community (Oriented) Policing’ through
other police models”, in : Evaluating Community Policing, VAN DEN BROECK, T., ELIAERTS, Ch. (eds.), Politeia, Brussels, 2002, p. 51-76.
2
DEVROE, E., PONSAERS, P., “Prioriteitstelling : nog meer van hetzelfde?”, in : Custodes, Cahiers voor politie- en justitievraagstukken,
Politeia, N° 3-2001, Prioriteitenstelling-La définition des Priorités, p. 13-30.
3
Zelf deden we in het verleden een poging om een meer kwalitatieve benadering uit te werken mbt. de lokale politie. Zie : VANDEVOORDE,
N., VAEREWYCK, W., ENHUS, E., PONSAERS, P., Politie in de steigers - Bouwen aan gemeenschapsgerichte politiefuncties in een lokale
context, Politeia, Brussel, 2003, pp. 294; PONSAERS, P., VANDEVOORDE, N., “Een kans tot herschikking van onevenwichten? Kansen en
mogelijkheden van interzonale samenwerking”, in : Interzonale Samenwerking, PONSAERS, P. (ed.), Politeia, Centrum voor Politiestudies,
Brussel, 2002, p. 9-26.
4
Zie o.m. : ADAMS, Ph., ‘Our police have better things to do’, in : The Bulletin, 13 March 1984, 43; ANDERSON, J.A., ‘On Measuring
Productivity Improvement’, in : Journal of Police Science and Administration 12, 1984, no. 4, 373-378; BARBOUR, G., ‘Law Enforcement’, in :
GEORGE, J. WASHNIS (ed.), Productivity Improvement Handbook for State and Local Government, John Wiley and Sons, New York, 1980, pp.
927-970; BLACK, D., The Manners and Customs of the Police, Academic Press, New York, 1980; BURROWS, J., TARLING, R., ‘The
Investigation of Crime in England and Wales’, in : British Journal of Criminology 27, no. 3, 1987, CLARKE, R., HOUGH, M., Crime and Police
Effectiveness, Home Office Research Study no. 79, HSMO, 1984, London; Committee of Inquiry, Victoria Police Force, Final Report, Ministry
of Police and Emergency Services, 1985, Melbourne; COOK, T., JOHNSON, R., FRIED, E., GROSS, J., WAGNER, M., EISENSTEIN, J., Basic Issues
in Court Performance, National Institute of Justice, Washington D.C., 1982; ECK, J., SPELMAN, W., Problem solving : Problem Oriented
Policing, in : Newport News. National Institute of Justice, Washington D.C., 1987; GRABOSKY, P. N., Efficiency and effectiveness in Australian
policing, (s.d.), http://www.aic.gov.au/publications/tandi/ti16.pdf (1/11/2004); GREENWOOD, P. et al, The Criminal Investigation Process,
The RAND Corporation, Santa Monica, 1975; pp. 229-251; HATRY, H., ‘Wrestling with Police Crime Control Productivity Measurement’, in :
WOLFE, J., HEAPHY, J. (eds.), Readings on Productivity in Policing, Police Foundation, Washinton D.C., 1975; HATRY, H., BLAIR, L., FISK, D.,
GREINER, J., HALL, J., SCHAEMAN, Ph., How effective are Your Community Services? The Urban Institute and the International City
Management Association, Washington D.C., 1977; HUDZIK, J., Managing Police Budgets in Australia, Australian Institute of Criminology,
Canberra, 1988; KELLING, G., PATE, T., DICKERMAN, D., BROWN, Ch., The Kansas City Preventive Patrol Experiment : A technical Report,
Police Foundation, Washington D.C., 1974; MARX, G., ‘Alternative Measures of Police Performance’, pp. 15-32, in : LARSON, R. (ed.), in :
Police Accountability, Lexington Books, Lexington, Mass, 1978; PYLE, D., The Economics of Crime and Law Enforcement, St. Martin’s Press,
New York, 1983; SHERMAN, L., BERK, R., ‘The Specific Deterrents Effects of Arrest for Domestic Assault’, in : American Sociological Review,
49, 1984, pp. 261-272; SPELMAN, W., BROWN, D., Calling the Police : Citizens Reporting of Serious Crime, Police Executive Research Forum,
Washington D.C., 1981; WEATHERITT, M., Innovations in Policing, Croom Helm, London, 1986, WHITAKER, G., Understanding Police Agency
Performance, National Institute of Justice, Washington D.C., 1986.
2
studies ter zake
5
. Een belangwekkend binnenlands onderzoek in deze context, vanuit
kwantificerend oogpunt, is dat van Bouckaert, met betrekking tot de zogenaamde minimale
veiligheidsnorm voor de gemeentepolitie
6
. Het doel van het onderzoek was : op basis van een
aantal maatschappelijke faktoren berekenen hoeveel gemeentelijke politiemensen minimaal
zouden moeten aanwezig zijn in een korps
7
. Het lag in de bedoeling hiervoor een methodologie
te ontwikkelen die toeliet dit minimum op een eenvormige wijze te berekenen voor alle
gemeenten. Het uitgangspunt voor de studie was een Nederlandse werk, verricht in de schoot van
de Stuurgroep Kwantificering Politiewerk, daterend uit 1988. Deze stuurgroep werd ingesteld in
Nederland naar aanleiding van de hervormingsoperatie aldaar, en de herallocatieproblematiek die
dit met zich meebracht van het politiepersoneel.
De Leuvense onderzoeksequipe beoogde het opstellen van een voorspellingsmodel, met het oog
op het voorspellen van de werkdruk van politiediensten vanuit omgevingskenmerken. Het bleek
dat vijf domeinen van primair belang waren bij de bepaling van deze werkdruk van de
toenmalige gemeentepolitie, met name: (1) de omvang van de gemeente; (2) de demografische
samenstelling van de gemeente; (3) de sociale struktuur van de gemeente; (4) de centrumfunctie
van de gemeente; (5) de geregistreerde criminaliteit binnen de gemeente.
Het Leuvense onderzoek selecteerde een aantal zogn. ‘modelkorpsen’, met name die
gemeentelijke politiekorpsen die beantwoordden aan volgende criteria: het verzorgen van een
permanente politiedienst (24 uur); en/of het bereiken van een bepaald percentage (m.n.
7,17%) gewone uitgaven aan politie-justitie tav. de totale gewone gemeentebegroting. Een
uitgebreide dataset van vijftig variabelen werd aangelegd. Elk van deze variabelen kon
beschouwd worden als een indicator voor één van de vijf eerdergenoemde domeinen. Uit deze
dataset werden deze variabelen gefilterd die statistisch sterk bleken te correleren met de
personeelssterkte van de gemeentepolitie. Achttien variabelen werden zo overgehouden. Het
ging met name om:
• Omvang van de gemeente
1. Aantal inwoners
2. Oppervlakte
• Demografische samenstelling
5
KRUISSINK, M., VERWERS, C., DIJKHOFF, N., Organisatie van de rechterchefunctie : een inventarisatie in de 25 regiokorpsen,
Onderzoeksnotities 1998/2, Den Haag, WODC, p. 48.
6
DE RYNCK, St. (prom. BOUCKAERT, G., DEPRÉ, R.) (1994), Een minimale veilighedsnorm voor de gemeentepolitie, KUL,
Vervolmakingscentrum voor Overheidsbeleid en Bestuur, Onderzoek in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken.
7
Zie in dit verband : BEYENS, K., GOETHALS, J., PONSAERS, P., VERVAEKE, G. (eds.), Criminologie in actie. Handboek criminologisch
onderzoek, Politeia, Brussel, 2002, pp. 519.
3
3. Percentage jongeren (0 t/m 19 jaar) in de totale bevolking
4. Percentage jonge volwassenen (20 t/m 24 jaar) in de totale bevolking
5. Percentage niet-belgen in de totale bevolking
• Sociale struktuur
6. Kadastraal inkomen per inwoner
7. Percentage uitkeringsgerechtigde volledig werklozen (uvw’s) in de totale bevolking
8. Percentage uvw’s jonger dan 25 jaar in het totale aantal uvw’s
9. Percentage uvw’s van vreemde nationaliteit in het totale aantal uvw’s
10. Aantal genieters van het bestaansminimum per 1000 inw.
11. Percentage van de beroepsbevolking in de totale bevolking
• Centrumfunctie
12. Densiteit (aantal inwoners per km²)
13. Percentage van de beroepsbevolking tewerkgesteld in de handel en horeca
14. Aantal ongevallen per km²
15. Aantal ongevallen per inwoner
16. Aantal ingeschreven voertuigen per inwoner, als indicator voor een niet-centrumfunctie
17. De niet-centrum indew voor schoolgaande jeugd
• Geregistreerde criminaliteit
18. Het aantal geregistreerde criminele feiten per duizend inwoners.
Hieruit werden die variabelen (zeven in totaal) geselecteerd die voldoende verklarend bleken
te zijn (85%) voor de sterkte van het politie-effectief in de zogn. ‘modelkorpsen’
8
. Deze zeven
variabelen bleken dus voldoende relevant (statistische correlatie) om een personeelssterkte te
kunnen bepalen, ifv. de werklast
9
.
Voor elke gemeente werd deze formule toegepast, wat dan een minimale politieformatie
opleverde per gemeente. Deze methode heeft in latere fasen van de politiehervorming model
gestaan voor gelijkaardige personeels(her-)verdelingen
10
.
8
Dit gebeurde door middel van regressieanalyse. Dit is een methode ter opsporing van systematische verbanden onder de voorwaarde van
een minimale totale invloed van de toevalsvariabele. De opsporing geschiedt met behulp van de methode van de zgn. kleinste. De methode
der kleinste kwadraten werkt met een wiskundige vergelijking bestaande uit regressoren (X) en parameters (a en b). De parameters
worden op een dusdanige wijze geschat dat de totale toevallige invloed op de afhankelijke variabele Y minimaal is. Wanneer sprake is van
slechts één onafhankelijke variabele (de regressor X) spreken we van enkelvoudige regressie. Bij meerdere regressoren hebben we te
maken met multipele regressie.
9
Het ging om :
- Per gemeente, het aantal geregistreerde misdaden en wanbedrijven per 1.000 inwoners;
- Per gemeente, het percentage jongeren jonger dan 20 jaar, in verhouding tot de totale gemeentelijke bevolking;
- Per gemeente, het percentage van de aktieve bevolking dat tewerkgesteld is in handel en horeca;
- Per gemeente, de verhouding tussen de totale schoolbevolking en het gedeelte hiervan dat elders school loopt;
- Per gemeente, het aantal verkeersongevallen met doden of gewonden per km²;
- Per gemeente, het aantal personen per duizend inwoners dat het bestaansminimum geniet;
- Per gemeente, het gemiddelde kadastraal inkomen per inwoner.
Elk van deze variabelen werd dan een bepaald gewicht toegekend in volgende regressieformule:
log (politiemensen per 1.000 inwoners) =
- 3,40 + 0,09 .log (criminele feiten per 1.000 inwoners)
- 0,36 .log (% jongeren 0-19 jarigen in totale bevolking)
+ 0,28 .log (% tewerkgestelden in horeca)
- 1.60 .log (niet-centrumindex schoolgaande jeugd)
+ 0,09 .log (aantal ongevallen per km2)
+ 0,16 .log (aantal bestaansminima per 1.000 inwoners)
+ 0,32 .log (kadastraal inkomen per inwoner).
10
Bvb. : KESTELOOT, C., VAN HOECKE, E., DE MAESSCHALCK, F., DICKENS, C., ‘Capaciteitsberekening lokale politie door middel van
regressieanalyse’, Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, KUL, 2000; 76 p.
4
1. Politiehervorming en weerstanden
Niettemin wordt het probleem meestal anders geformuleerd. Doorgaans zijn immers de
noodzakelijke financiële middelen niet voorhanden om bijkomend te investeren in het politie-
systeem, en wordt het probleem gesteld in termen van optimalisering van de beperkte,
beschikbare middelen. In andere woorden, meestal wordt politiehervorming door
beleidsmakers vertaald naar de vraag : Op welke manier kunnen de bestaande middelen (of
manpower, politie-capaciteit) herverdeeld worden? Deze herformulering -hoe beperkt ze ook
mag uitschijnen- bevat een zekere legitieme logica.
Op de eerste plaats is er de nieuwe politie-filosofie (ik bedoel ‘Community Oriented
Policing’), hetgeen een fundamentele verschuiving inhoudt naar nieuwe vormen van politie-
activiteiten en -bezorgdheden. Hier komt met andere woorden het vraagstuk centraal te staan
of een herdistributie van politie-capaciteit het politiebestel al dan niet kan oriënteren naar
meer gemeenschapsgerichte politie-activiteiten? Ook komt hiermee de vraag naar voor of een
herverdeling van politiecapaciteit een meer externe, maatschappelijk gerichte benadering kan
bevorderen, ten nadele van een interne, organisatie-gedreven logica. Dit betekent dat een
politiehervorming en de herverdeling van politie-capaciteit meer op maatschappelijke
problemen zou moeten gericht zijn (en de concentratie ervan op bepaalde plaatsen), dan dat
capaciteit dient te worden gealloceerd in functie van de logica van de politie-organisatie
zelf
11
.
Ultiem betekent dit dat reallocatie en redistributie van politie-capaciteit zou moeten gebaseerd
zijn op externe informatie, meer bepaald ifv. sociale problemen, meer dan op interne politie-
informatie. Dit klinkt logisch, maar is verre van evident. Elke organisatie, en dus ook een
politie-organisatie, streeft ernaar haar sturingssysteem te baseren op interne informatie. In de
schoot van dergelijke organisaties heerst de sterke overtuiging dat deze handelwijze de
‘stuurbaarheid’ van de organisatie ten goede komt, aangezien de informatie in handen is van
de organisatie zelf. Met andere woorden : het sturen van de organisatie (in termen van
redistributie van de middelen en de capaciteit) op basis van informatie die van buitenaf komt,
wordt ervaren als een gevaar voor de bestaande evenwichten binnen de organisatie.
Weerstanden tegen dit soort van hervorming kunnen dan ook verwacht worden.
11
PONSAERS, P., “De politie in de ‘community’ of de ‘community’ in de politie?”, in : Handboek Forensisch Welzijnswerk, BOUVERNE-DE
BIE, M., KLOECK, K., MEYVIS, W., ROOSE, R., VANACKER, J. (eds.), Academia Presse, Gent, 2002, p. 417-456.
5
Op de tweede plaats is er het probleem van gelijkheid versus gelijkwaardigheid. In meer
traditionele zin, wordt doorgaans gesteld dat een strenge juridische logica impliceert dat
politieambtenaren zouden moeten handelen zonder enige vorm van discretionariteit tav.
diverse individuen, groepen, lokale situaties of fenomenen. De ijzeren logica van de ‘rule of
the law’ is er één van gelijk handelen ten aanzien van gelijke problemen. Deze logica wordt
nadrukkelijk doorsneden door het concept van ‘Community (Oriented) Policing’, waarbinnen
benadrukt wordt dat onveiligheid ongelijk verdeeld is in de samenleving, en dat dit impliceert
dat de politie meer inspanningen hoort te doen in deze situaties die problematischer zijn en
minder in minder problematische situaties
12
. Met andere woorden : binnen een COP-visie
moet politie-interventie fundamenteel georiënteerd zijn op een redistributie van de bestaande
ongelijkheden. Daarom kan de evaluatie van de capaciteitsdistributie niet gesteld worden in
termen van een gelijke distributie van capaciteit, maar als een correctief op de bestaande
ongelijkheden inzake onveiligheid. De logica zal eerder steunen op gelijkwaardigheid dan op
een gelijkheidsdenken.
Opnieuw is de ultieme consequentie van deze redenering bedreigend voor de politie als
organisatie. De hierboven ontwikkelde logica impliceert aan de ene kant een afhankelijke
positie (van maatschappelijke problemen) en een evolutieve organisatie (maatschappelijke
verandering). Beide factoren zijn a-typisch voor organisaties die -per definitie- streven naar
onafhankelijkheid en stabiliteit. Opnieuw : permanente verandering en afhankelijkheid
worden door politie-organisaties ervaren als niet rationeel en onlogisch. Niet zelden wordt
deze positionering geherformuleerd door de politie als een zoektocht naar een onafhankelijker
positie van de politieke beleidsvoering.
2. Onderzoek mbt. de verdeling van gerechtelijke politie-capaciteit : enkele assumpties
In deze bijdragen wensen wij te rapporteren mbt. een onderzoek dat gevoerd werd door de
Onderzoeksgroep Sociale VeiligheidsAnalyse (SVA) en het Institute for International
12
PONSAERS, P., “Community (Oriented) Policing en sociaal discretionair politie-optreden”, in : Herstelrecht tussen toekomst en verleden -
Liber Amicorum Tony Peters, DUPONT, L., HUTSEBAUT, F. (eds.), Universitaire Pers Leuven, Samenleving Criminaliteit & Strafrechtspleging,
Leuven, 2001, p. 441-454; PONSAERS, P., “Doorduwen of onderhandelen? De betekenis van sociaal discretionair optreden in het kader van
gemeenschapsgerichte politie”, in : Voor verder onderzoek … - Pour suite d’enquête …, DUHAUT, G., PONSAERS, P., PYL, G., VAN DE
SOMPEL, R., Politeia, Brussel, 2002, p. 649-666.
6
Research on Criminal Policy (IRCP) van de universiteit Gent mbt. de herverdeling van
politiële recherche-capaciteit
13
. Drie algemene assumpties oriënteerden dit onderzoek :
(1) De eerste assumptie betreft de context van het onderzoek. Het probleem van de
herverdeling vloeide voort uit de politiehervorming die in december 1998 startte in
België
14
. De fundamentele reden voor de hervorming lag in de gebrekkige werking van
precies de politiële opsporing. Het is dit gebrek dat aanleiding gaf tot een stroom van
publieke kritiek op de politie.
Zonder in te gaan op de hele hervorming moeten we hier vermelden dat de federale
component van de politiedienst 9.700 leden telt, terwijl de lokale component er 19.500
omvat. Het onderzoek was gefocused op de federale component.
Zoals we weten werd de federale politie verdeeld in twee grote zuilen : aan de ene kant
deze van de administratieve politie (waarbinnen zowat 40% van de globale federale
politie-capaciteit kan gesitueerd wordt); aan de andere kant deze van de gerechtelijke
politie (zowat 33% van de globale federale politie-capaciteit). De federale politie is
verdeeld in twee organisationele niveau’s : een geconcentreerd niveau (15% van de
federale gerechtelijke zuil) en een gedeconcentreerd niveau (85% van de federale
gerechtelijke zuil), de zgn. GDA’s.
Het onderzoek concentreerde zich op de GDA’s, de lokale politie bleef buiten het
onderzoeksveld. De geconcentreerde onderdelen van de gerechtelijke zuil bleven
eveneens buiten beeld. Het is van belang te onderstrepen dat het grootste deel van de
gespecialiseerde politie-capaciteit inzake recherche deel uitmaakte van de
onderzoekspopulatie
15
. De zonale korpsen hebben weliswaar ook een opsporingsdienst,
maar zij behandelen in de regel minder complexe vormen van criminaliteit. De 27 GDA’s
tellen zowat 3.500 leden, waarvan 3.000 politiemensen en 500 burgers. Zoals we weten is
de origine van het personeel van de GDA’s deels afkomstig uit de voormalige rijkswacht,
deels uit de voormalige gerechtelijke politie bij de parketten.
13
VANDER BEKEN T., PONSAERS, P., DEFEVER, Ch., PAUWELS, L., Politiecapaciteit in de gerechtelijke zuil – Een methodologische studie,
Maklu, Antwerpen/Apeldoorn, 2003, pp. 110.
14
EASTON, M., ENHUS, E., PONSAERS, P., VAN DE SOMPEL, R. (ed.), De Politiehervorming - Een evaluatie vanuit de praktijk, Themanummer
Orde van de Dag, Kluwer, Mechelen, 2003, nr. 23, pp. 148; ENHUS, E., PONSAERS, P., HUTSEBAUT, F., VAN OUTRIVE, L. (eds.), De
Politiehervorming, 2001, Politeia, Centrum voor Politiestudies, Brussel, pp. 216.
15
PONSAERS, P., “De plaats van het Lawful Policing Model ten aanzien van Community Policing”, in: Vernieuwing in de Recherche,
PONSAERS, P. (ed.), Maklu, Antwerpen-Apeldoorn, 2002, p. 11-38.
7
De centrale vraag was : Hoe kan de beschikbare gerechtelijke politiecapaciteit verdeeld
worden over de nieuwe realiteit van de 27 GDA’s? In andere woorden : de vraag was
primair gericht op de redistributie van politie-capaciteit. Er werd aangenomen dat de
verschillende GDA’s dienden bestudeerd te worden in relatie tot elkaar. Het is logisch dat
deze context idealiter dient bestudeerd te worden in relatie tot de beschikbare
gerechtelijke capaciteit op zonaal en geconcentreerd niveau. De studie diende hier
nochtans abstractie van te maken, omwille van tijdsredenen.
(2) In essentie bevat de vraag een geografisch vraagstuk. Het onderzoek startte vanuit het
oogpunt dat politie-capaciteit dient te worden toebedeeld aan het territorium waarop zich
criminele fenomenen voordoen en gepleegd worden. In deze context is het van belang te
onderstrepen dat de 27 GDA’s deel uitmaken van de federale politie en zich dus in
principe bezighouden met de opsporing van ‘meer complexe en niet lokaal gebonden
vormen van criminaliteit’. GDA’s houden zich dus bezig met criminaliteit die niet
gebonden is aan specifieke plaatsen, en met andere woorden met meer complexe vormen
van criminaliteit, ook in geografische zin.
Niettemin moeten we in gedachte houden dat de 27 GDA’s taken uitvoeren die
opgedragen worden door hun 27 respectievelijke parketten. Een parket is bevoegd voor
die criminaliteit die op hun rechtsgebied gepleegd werd. In algemene termen kan men dus
argumenteren dat de workload van elke gedeconcentreerde eenheid bepaald wordt door
het aantal meer complexe vormen van geregistreerde criminaliteit dat gepleegd wordt op
hun territorium. Om te besluiten kunnen we stellen dat het onderzoek startte vanuit de
essentiële assumptie en vanuit de gemeenschapsgeoriënteerde visie omtrent politiewerk
dat politiële opsporing sterk bepaald wordt door omgevings- en sociale factoren, welke
terug te vinden zijn op dit territorium.
(3) Een derde assumptie kan kort worden becommentarieerd. Community (Oriented) Policing
veronderstelt eveneens een pro-actieve houden tav. problemen die zich nog niet
realiseerden, maar die zich zouden kunnen voordoen in de toekomst. Dit betekent dat niet
enkel sociale problemen richtinggevend zijn voor politie-actie en workload, maar dat
eveneens sociale factoren kunnen gezien worden als risico’s, die potentiële gevaren
inhouden voor komende vormen van criminaliteit. Niet enkel re-activiteit (klachten,
8
gerapporteerde criminaliteit) moet de distributie van politie-capaciteit bepalen, maar
eveneens pro-activiteit. We namen deze factor mee in het onderzoek door te denken in
termen van opportuniteitsstructuren voor meer complexe vormen van criminaliteit die
voorkomen op het territoria van de verschillende GDA’s.
3. ‘Vaste’, ‘vaste-variabele’ en ‘variabele’ police-capacity
Snel werd het duidelijk dat het nodig was een onderscheid te maken dussen drie verschillende
vormen van politie-capaciteit :
(1) Een bepaald volume capaciteit van elk van de GDA’s was ‘vast’. Bepaalde
ondersteunende activiteiten dienden beschouwd te worden als noodzakelijk voor de
werking van elk van de eenheden, onafhankelijk van te omvang van de eenheid of het
territorium waarop ze functioneerde. In elke dienst was noodzakelijkerwijs aanwezig :
een directie en een staff, een bepaald volume aan opleidings- en trainingsuren, een
bepaald volume aan administratieve workload, enz. Voor elk van de GDA’sn was dit
volume als ‘vast’ aan te merken.
(2) Een andere vaststelling was dat elk van de eenheden beschikte over bepaalde
specificiteiten. In sommige van de territoria was een gevangenis, een luchthaven, in de
nabijheid van een landsgrens, enz. In andere gevallen was dit niet het geval. Sommige
GDA’s waren belast met belangrijke taskforces die zware gerechtelijke onderzoeken
draaiden, andere niet. Voor elk van deze specifieke taken werd een ‘vast-variabele’
capaciteit in aanmerking genomen. Terwijl deze specificiteiten konden variëren
naargelang GDA, is het duidelijk dat dit vast volume variabele was naargelang
eenheid. Vandaar de benaming ‘vast-variabel’.
(3) Zowel de ‘vaste’ als de ‘vast-variabele’ capaciteit was eerder klein in het globale
volume van de beschikbare capaciteit. Het grootste volume was volkomen ‘variabel’
te noemen, in andere woorden : diende gealloceerd en herverdeeld in functie van de
opportuniteitsstructuren die aanwezig waren op de territoria van de verschillende
GDA’s. Aangezien elk van deze territoria ingrijpend verschillend waren, is het logisch
9
dat de capaciteit even ingrijpend zou variëren. Om deze ‘variabele’ capaciteit te
berekenen werden drie factoren in rekening gebracht :
(a) We beschouwden de omgeving (het territorium) van elke GDA als de
belangrijkste determinant voor de werklast. Aan de ene kant hielden we hierbij
rekening met de geregistreerde criminaliteitscijfers, aan de andere kant hielden
we rekening met de gelegenheidsstructuren (voor criminaliteit). Deze laatste
werden geoperationaliseerd in een groot aantal van diverse sociale indicatoren.
De geregistreerde criminaliteitscijfers werden geconcentreerd op : (a) het
globaal criminaliteitscijfer van gepleegde feiten op elk territorium (zowel
geregistreerd door de federale als de lokale politie); (b) de 13 clusters van
federale prioriteiten (bvb. drugshandel, mensenhandel, hormonen, enz.). Deze
informatie werd bekomen van de federale politie.
De opportuniteitsstructuren werden gemeten aan de hand van een groot aantal
diverse sociale, economische en demografische variabelen, die geëxtraheerd
wrden van een groot aantal niet-politiële instanties. Deze variabelen werden
deels gekozen in relatie tot de fenomenen die als prioritair werden aangemerkt
door de GDA’s. Deze data moesten het mogelijk maken een realistische treat-
assessment te maken van elk van de territoria.
(b) Als een correctief voor deze gelegenheidsstructuren, namen we het aantal
kantschriften in aanmerking dat uitging van het parket in bepaalde gevallen.
Aangezien de kantschriften tot op zekere hoogte de werklast van elk van de
GDA’s bepaalt, en aangezien het parket fungeert als een politie-overheid,
gingen we ervan uit dat hoe-dan-ook dit werk diende te gebeuren,
onafhankelijk van de workload die voortvloeit uit hogergenoemde
opportuniteitsstructuren. De operationalisering van deze parameter was beperkt
tot het aantal geschreven kantschriften vanwege het O.M.
16
16
Het was onze intentie dezelfde oefening te maken voor de lokale politie, aangezien het mogelijk was dat op sommige territoria het O.M.
dergelijke opdrachten doorschoof naar de lokale politie, terwijl in andere het O.M. dichter samenwerke met de federale politie. We namen
aan dat de werkverdeling grotendeels gebaseerd was op de perceptie van de beschikbare manpower in beide soorten van diensten, en ons
onderzoek kon beïnvloeden. Het was evenwel niet mogelijk deze analyse door te voeren, aangezien de informatie hiertoe niet beschikbaar
was.
10
(c) In laatste instantie beschouwden we eveneens de meer voluntarische optiek,
het pro-actieve karakter, van de werklast. Hier ging het met andere woorden
om de prioriteiten die expliciet werden vermeld in formele politieplannen en
(nieuwe, toekomstige) evolutie in de omgeving.
Sammenvattend gingen we dus uit van volgende formule :
A% = B% + C% + D%
A% [= het % van GDA X in de globale federale gerechtelijke capaciteit; n = 3.418]
B% [= het % aan vaste capaciteit in GDA X]
C% [= het % aan vast-variabele capaciteit in GDA X]
D% [= het % aan vaste capaciteit in GDA X]
[= D1 (omgeving {= geregistreerde criminaliteit + opportuniteiten})
+ D2 (kantschriften)
+ D3 (beleid)].
Om de variabele capaciteit te bepalen kon dus volgende formule worden gehanteerd :
D% = A% - B% - C%
4. Variabele capaciteit : het meten van de externe omgeving
De grootste uitdaging van het onderzoek lag zonder enige twijfel in de poging om na te gaan
op welke wijze de externe omgeving de werklast van de 27 gerechtelijke eenheden bepaalde.
In navolgende tekst beperken we onzelf tot deze vraag. In de literatuur wordt hieromtrent een
indrukwekkend aantal variabelen gesuggereerd : demografische data, data mbt. urbanisatie,
transport, toerisme, internationale en interne migratie, enz.
17
De operationalisering van dit
soort variabelen was niet eenvouding, en het was belangrijk beschikbare indicatoren te vinden
die zo volledig mogelijk uitdrukten wat we wensten te meten.
17
BRYETT, K., HARRISON, A. EN SHAW, J., An introduction to policing: the role and functions of police in Australia, Sydney Adelaide Brisbane
Canberra Melbourne Perth, Butterworths, 1994, p.120-133.
11
Hieromtrent te gedetailleerd rapporteren in dit bestek zou ons te ver leiden. Ik beperk mezelf
door vast te stellen dat we een groot aantal algemene socio-economische
omgevingsindicatoren meenamen in het onderzoek die in andere onderzoeken werden getest
mbt. de werklast van de lokale politie
18
. Om een idee te geven van het soort van indicatoren,
som ik er enkele op : de bevolking (aantal inwoners), de oppervlakte (aantal km²), de
schoolfunctie (aantal secundaire scholen); de culturele functie (aantal schouwburgen,
bibliotheken, …), de verkeersfunctie (aantal pompstations, aantal km wegen, …),
werkloosheid, enz. Enkele indicatoren werden opgenomen met het oog op het meten van de
structurele deprivatie en armoede. Een geïnteresseerde lezer zal het opvallen dat deze
indicatoren volkomen extern zijn aan politie. Deze keuze werd met opzet gemaakt.
Een belangrijke vaststelling was dat een onderzoeksgroep van sociale geografen een
onafhankelijke studie had gemaakt mbt. de centraliteit van steden en gemeenten in België
19
.
Zij hadden een indicator samengesteld (de zogn. ‘uitrustingsindex’) op basis van 8 variabelen,
met name : (1) handelsfunctie, (2) de educatieve functie, (3) de bestuursfunctie, (4) de
loketfunctie, (5) de socio-medische functie, (6) de sport- en recreatieve functie, (7) de
culturele functie, en (8) de verkeersfunctie. Deze studie toonde aan dat hoe meer functies een
stad had, hoe groter de aantrekkingskracht is ten aanzien van deze stad, en hoe belangrijker de
functionele verstedelijking en centraliteit is van deze steden. Het is van belang aan te merken
dat de ‘uitrustingsindex’ periodisch wordt herberekend door deze onderzoeksgroep, en dus
regelmatige updates mogelijk zijn. Ook deze ‘uitrustingsindex’ werd in het kader van ons
onderzoek als een mogelijke indicator getest.
Naast deze algemene socio-economische indicatoren werden in het kader van ons onderzoek
ook meer specifieke omgevingsfactoren getest, welke logisch gelinkt waren aan de
prioriteiten van de federale politie. Het was de algemene assumptie van de federale politie zelf
dat deze indicatoren sterk verband zouden houden met hun werklast. Hier gaat het om
indicatoren als : het type criminaliteit (gemiddeld aantal uur geïnvesteerd in een bepaald
fenomeen, zowel pro- als re-actief, aantal criminele organisaties), het type van daders (het
aantal interventies die gebaseerd zijn op bijzondere opsporingsmethden, bvb.
undercoveroperaties, of het geldvolume betaald aan informanten, het aantal contrastrategieën,
enz.), indicatoren die mobiliteit uitdrukken (vertrekkend vanuit de idee dat diverse vormen
18
KESTELOOT, C., VAN HOECKE, E., DE MAESSCHALCK, F. EN DICKENS, C., ‘Capaciteitsberekening lokale politie door middel van
regressieanalyse’, Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, KUL, 2000, 76 p.
19
VAN HECKE, E., ‘Actualisering van de stedelijke hiërarchie in België’, Het tijdschrift van het Gemeentekrediet in België, 1998, p. 47-50.
12
van trafiek hieraan gelinked zijn), potentiële sites (vertrekkend van de gedachte dat bepaalde
plaatsen specifieke risico’s inhouden voor hold-ups, maar evenzeer andere specifieke plaatsen
als schietclubs, rosse buurten, enz.), potentiële sectoren (industriële afval, zware industrie in
relatie tot vervuiling, aantal transportfirma’s, casino’s, aantal firma’s actief in de
vleesindustrie ifv. het hormonenrisico, enz.). Een aandachtig lezer zal opmerken dat we hier
deels te maken hebben met interne politiële informatie.
5. Conclusie : centralieit en ‘uitrustingsindex’
De samenstelling van de database nam een lange tijd in beslag en leidde tot een impressionant
aantal indicatoren. Na reductie tot de moederindicatoren bekwamen we een dataset die
bestond uit een 70-tal indicatoren. Een eerste exploratie van de data leerde ons iets belangrijk.
We stelden een sterke relatie vast tussen de ‘uitrustingsindex’ van de steden en gemeenten in
de 27 territoria van de GDA’s en de data die betrekking hadden op geregistreerde criminaliteit
(= de sommatie van de 13 federale prioriteiten). Deze vaststelling bevestigde onze hypothese
dat functionele verstedelijking criminaliteit genereert
20
. We stelden verder vast dat deze
zelfde ‘uitrustingsindex’ sterk correleerde met een groot aantal andere indicatoren.
Op basis van multiple regressievergelijking
21
slaagden we erin te bepalen tot op welke hoogte
de verschillende indicatoren de variatie in de bestaande distributie van de politie-capaciteit
verklaarden. Opnieuw moesten we vaststellen dat de relatieve capaciteitsverdeling bijna
perfect (tot 95%) verklaard kon worden door dezelfde indicator, met name de
‘uitrustingsindex’. Vanuit een theoretisch oogpunt was dit een belangrijk resultaat. Deze
‘uitrustingsindex’ zegt immers iets mbt. de densiteit van functies die aanwezig zijn op de
territoria van de 27 federale eenheden. Centrale functies zijn van belang voor tewerkstelling,
welvaart, de behoeften van inwoners en stedelijke gebruikers van deze functies. Hoe sterker
de ‘uitrustingsindex’, hoe sterker de attractie van de stad. Sterke centraliteit functioneert als
20
PONSAERS, P., DE KIMPE, S., PAUWELS, L., VAN ALTERT, K., “Over de relatie tussen stedelijkheid en criminaliteit – Interactie, integratie en
differentiatie”, in : De eeuw van de stad – Voorstudies – Over Stadrepublieken en rastersteden, Project Stedenbeleid, Administratie
Binnenlandse Aangelegenheden, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Die Keure, Brussel, 2003, p. 233-272: Zie eveneens:
http://www.thuisindestad.be/; PONSAERS, P., “De parabel van de ‘Broken window-theorie’ - Community (oriented) policing en
buurtgerichtheid”, in : Externe Oriëntering van de Politie – Gemeenschapsgerichte politiezorg, VAN ERCK, J. (ed.), Politeia, Centrum voor
Politiestudies, Brussel, 2003, p. 7-28.
21
Multiple regressievergelijking moet toelaten om de relatie tussen meerdere onafhankelijke en één afhankelijke variabele (in dit geval de
politiecapaciteit) te bestuderen. In het eenvoudigere geval van lineaire regressieanalyse wordt de relatie tussen één onafhankelijke
variabele en een afhankelijke variabele bestudeerd. In een regressieanalyse wordt geprobeerd een regressievergelijking te vinden die het
verband het best weergeeft.
13
een magneet. Dit is niet enkel waar voor recreatie, toerisme, shopping, scholen,
terwerkstelling, enz., maar evenzeer voor criminaliteit. Vanuit deze gezichtshoek kunnen veel
criminaliteitsvormen gezien worden als constitutieve elementen van een geografisch gebied.
Tot slot kunnen we dan ook concluderen dat de ‘uitrustingsindex’ kan gebruikt worden (naast
cijfers inzake geregistreerde criminaliteit) als het belangrijkste meetinstrument voor de
omgevingsfactoren (of beter : voor de opportuniteitsstructuren voor criminaliteit), en dat
andere indicatoren niet dezelfde predictieve waarde hebben, in tegenstelling tot de sterke
percepties en vooronderstelling ten aanzien van bepaalde indicatoren die (meer logisch)
gededuceerd kunnen worden van specifieke vormen van criminaliteit en over het algemeen
eerder voorgestaan worden door de politie zelf.
De belangrijkste conclusie die hieruit kan afgeleid worden is dat de evaluatie van politie-
capaciteit (bij gerechtelijke specialistische opdrachten) dient gebaseerd te worden op politie-
externe indicatoren, hetgeen sterk overeenstemt met ons uitgangspunt van een nauwere
oriëntatie van de politie op de gemeenschap.