Van Erp, J., Huisman, W., Van den Bunt, H., H., Ponsaers, P. (2008). “Toezicht en compliance”, Tijdschrift voor Criminologie, (50) 2, 83-95.

Abstract

Toen de Franse bank Société Générale (SG) halverwege januari 2008 een miljar-denfraude ontdekte, moest ze tot haar schaamte constateren dat deze fraude door slechts één medewerker was gepleegd. Deze 31-jarige Jerome Kerviel was het gelukt de interne controlemechanismen van de bank te omzeilen en op die manier bijna 5 miljard euro te verliezen. Het verlies had nog veel erger kunnen zijn, ware het niet dat Kerviel ook grote winsten had gemaakt voor de bank. Desalniettemin is SG, de tweede bank van Frankrijk, inmiddels kandidaat voor overname (NRC Handelsblad, 18 april 2008). Voor de media vormt een eenling die een hele bank te gronde richt een dankbaar onderwerp. De fraude van Kerviel was drie keer zo groot als die van Nick Leeson bij Barings bank, midden jaren negentig. Onmiddellijk werden psychologische verklaringen gezocht voor de acties van Kerviel. Hij werd in de pers afgeschilderd als een kleurloze provinciaal met persoonlijke problemen, die in tegenstelling tot zijn collega's geen prestigieuze opleiding in Parijs had genoten. Het motief voor de onverantwoorde risico's was aanzien te verwerven bij de financiële elite, door zo veel mogelijk geld verdienen voor de bank. Ook SG probeerde alles om de aan-dacht te richten op de persoonlijkheid van de handelaar. De topman van de bank typeerde hem als een fragiele, gesloten man (NRC Handelsblad, 30 januari 2008). Al binnen enkele dagen veranderde echter het beeld van de doorgedraaide een-ling. Zes dagen na de eerste krantenberichten kopte NRC Handelsblad: 'Société Générale liet handelaar zijn gang gaan', en 'Frauderende Jerome Kerviel bij nader inzien een held'. Uit de politieverhoren werd duidelijk dat er binnen de bank wei-nig interne controle was en een cultuur van 'winst boven alles'. Het overschrijden van grenzen was gemeengoed onder handelaren en zolang er geld verdiend werd en alles in de boeken verantwoord kon worden, zou de bank dit oogluikend heb-ben toegelaten. Niet de individuele werknemer, maar de bank zelf kwam opeens in een negatief daglicht te staan. Het Franse Ministerie van Financiën conclu-deerde na acht dagen dat de interne controle bij SG te kort was geschoten. Binnen twee weken na het bekend worden van de fraude was de aandacht verschoven van de psychische gesteldheid van de individuele dader naar het onderwerp toezicht en controle binnen de financiële wereld. Deze reactie op de fraude bij SG is een illustratie van het grote belang dat wordt gehecht aan toezicht en controle op het gedrag van organisaties en hun mede-werkers. Incidenten als bij de SG geven voeding aan de al langer bestaande maatschappelijke zorg over de ongrijpbaarheid van grote corporaties. In The Twenty-First-Century Firm beschrijft DiMaggio de grote veranderingen op econo-mische markten en in de samenwerking tussen bedrijven. Volgens hem is het aan Tijdschrift voor Criminologie 2008 (50) 2 83

Full text

Toezicht en compliance
Judith van Erp, Wim Huisman, Henk van de Bunt en Paul Ponsaers
Toen de Franse bank Société Générale (SG) halverwege januari 2008 een miljar-
denfraude ontdekte, moest ze tot haar schaamte constateren dat deze fraude door
slechts één medewerker was gepleegd. Deze 31-jarige Jerome Kerviel was het
gelukt de interne controlemechanismen van de bank te omzeilen en op die manier
bijna5miljardeuroteverliezen.Hetverlieshadnogveelergerkunnenzijn,ware
hetnietdatKervielookgrotewinstenhadgemaaktvoordebank.Desalniettemin
is SG, de tweede bank van Frankrijk, inmiddels kandidaat voor overname (NRC
Handelsblad, 18 april 2008).
Voor de media vormt een eenling die een hele bank te gronde richt een dankbaar
onderwerp.DefraudevanKervielwasdriekeerzogrootalsdievanNickLeeson
bij Barings bank, midden jaren negentig. Onmiddellijk werden psychologische
verklaringengezochtvoordeactiesvanKerviel.Hijwerdindepersafgeschilderd
als een kleurloze provinciaal met persoonlijke problemen, die in tegenstelling tot
zijncollega’sgeen prestigieuze opleidinginParijshadgenoten.Hetmotiefvoor
de onverantwoorde risico’s was aanzien te verwerven bij de financiële elite, door
zo veel mogelijk geld verdienen voor de bank. Ook SG probeerde alles om de aan-
dacht te richten op de persoonlijkheid van de handelaar. De topman van de bank
typeerde hem als een fragiele, gesloten man (NRC Handelsblad, 30 januari 2008).
Al binnen enkele dagen veranderde echter het beeld van de doorgedraaide een-
ling. Zes dagen na de eerste krantenberichten kopte NRC Handelsblad: ‘Société
Généraleliethandelaarzijnganggaan’,en‘FrauderendeJeromeKervielbijnader
inzien een held’. Uit de politieverhoren werd duidelijk dat er binnen de bank wei-
niginternecontrolewaseneencultuurvan‘winstbovenalles’.Hetoverschrijden
van grenzen was gemeengoed onder handelaren en zolang er geld verdiend werd
en alles in de boeken verantwoord kon worden, zou de bank dit oogluikend heb-
bentoegelaten.Nietdeindividuelewerknemer,maardebankzelfkwamopeens
in een negatief daglicht testaan. Het FranseMinisterie van Financiën conclu-
deerde na acht dagen dat de interne controle bij SG te kort was geschoten. Binnen
twee weken na het bekend worden van de fraude was de aandacht verschoven van
de psychische gesteldheid van de individuele dader naar het onderwerp toezicht
en controle binnen de financiële wereld.
Deze reactie op de fraude bij SG is een illustratie van het grote belang dat wordt
gehecht aan toezicht en controle op het gedrag van organisaties en hun mede-
werkers. Incidenten als bij de SG geven voeding aan de al langer bestaande
maatschappelijke zorg over de ongrijpbaarheid van grote corporaties. In e
Twenty-First-Century FirmbeschrijftDiMaggiodegroteveranderingenopecono-
mische markten en in de samenwerking tussen bedrijven. Volgens hem is het aan
Tijdsc hrift voor C riminolog ie 2008 (50) 2 83
TVC_2_2008_7.indd 3 6-6-2008 9:37:42

Weber ontleende beeld van de op zichzelf staande organisatie hopeloos achter-
haald. Bedrijven maken steeds meer deel uit van netwerken van firma’s, waarbij
een grote mate van verantwoordelijkheid aan de lokale onderdelen wordt gegeven.
Zowel het externe als het interne toezicht zouden aan deze veranderende realiteit
moeten worden aangepast. Deze ontwikkeling in het bedrijfsleven vindt plaats
in een periode waarin veel waarde is toegekend aan deregulering, liberalisering
en een terugtredende overheid. Tegen deze achtergrond kan naar onze mening
de huidige ‘reflex’ begrepen worden van overheden en burgers om het toezicht en
controle op deze ontwikkelingen te versterken.
Of het nu gaat om de financiële sector, de jeugdzorg of de varkenshouderij, steeds
weer wordt van toezicht verwacht dat het uitwassen en misstanden kan voor-
komen. Er lijkt een almaar groeiende behoefte aan meer toezicht en controle
te bestaa n. Nieuwe toezichthouders, z oals de Consumenten Autor iteit en Zorg
Autoriteit, schieten als paddenstoelen uit de grond en het domein van bestaande
toezichthouders,zoals datvan de Autoriteit Financiële Markten,wordtalmaar
uitgebreid. Publieke toezichthouders krijgen steeds meer en verstrekkender be-
voegdheden:naaststrafrechtelijkesanctiesisdebestuurlijkeboetegemeengoed
geworden en kunnen toezichthouders namen van overtreders openbaar maken.
De onlangs gestarte Consumenten Autoriteit gaat sancties opleggen, die voor-
heen op het terrein van het privaatrecht lagen.
Tegelijkertijd vertrouwt de overheid naast toezicht op bedrijven ook op het vermo-
genvandebedrijvenzelfomordeopzakentestellen.Naastnieuweregelgeving
en verscherpt toezicht worden door de overheid nieuwe reguleringsstrategieën
geïntroduceerd, waarbij een sterker beroep wordt gedaan op het zelfregulerend
vermogen van bedrijven (Van Gestel, 2006). In het transport, de luchtvaart,
devlees- en diervoedersector en vele anderesectoren leggenbedrijvenzichzelf
strenge eisen op, waarvan de naleving door private certificerende instellingen
wordt gecontroleerd. Verlies van consumentenvertrouwen en het voorkomen van
overheidsregulering is het achterliggende motief.
Ook binnen bedrijven is sprake van een toegenomen aandacht voor intern toe-
zicht: compliance. Hoewel compliance letterlijk natuurlijk ‘naleving’ betekent,
wordt er binnen het bedrijfsleven het stellen van interne normen en voorschriften
alsmede het toezicht op de naleving hiervan onder verstaan. Deze interne nor-
men en voorschriften zijn ten dele een vertaling van door overheden opgelegde
normen, maar kunnen ook verbonden zijn met spelregels die gelden binnen de
markt of branche of met de morele opvattingen van de onderneming in kwestie.
De achtergrond hiervan is mede de opkomst van de aandacht voor bedrijfsethiek
en maatschappelijke verantwoordelijkheid. Ook binnen het bedrijfsleven brok-
kelt de traditionele neoliberale opvatting af dat ondernemingen amoreel han-
delen en dat hun gedrag slechts binnen strakke wettelijke grenzen kan en moet
worden afgebakend (Hessel & De Graaf, 1998). De Code-Tabaksblatis het wel-
licht bekendste voorbeeld van een complianceregeling. Als tegenwicht tegen deze
toename van regelgeving en toezicht klinkt er steeds vaker kritiek op de kosten
van naleving, de complexiteit en administratieve lasten die eraan zijn verbonden.
Daarnaast wordt de vraag steeds prangender wat het effect is van al dat toezicht
84 Tijdschr ift voor Cri minologie 20 08 (50) 2
Judithv anErp,W imHuisman,Hen kvandeBu ntenPaulPonsaers
TVC_2_2008_7.indd 4 6-6-2008 9:37:42

op het gedrag van ondernemingen. Worden regels beter nageleefd, wat is de winst
in termen van veiligheid en vertrouwen, en weegt die winst op tegen de beper-
kingen die het toezicht stelt aan ondernemen of uitvoering van publieke taken?
Een opmerkelijke bijdrage aan dit debat werd onlangs gegeven door de directeur
van de RIAGG Rotterdam, die als één van de weinige hulpverleners meent dat
door meer toezicht in de jeugdzorg het aantal mistanden niet kan worden terug-
gedrongen.Hijreageertopdetehogeverwachtingendiemenheeftvantoezicht.
(NRC Handelsblad, 9 februari 2008; Reformatorisch Dagblad, 15 februari 2008).
De hiervoor beschreven ontwikkelingen zijn enkele jaren geleden aangestipt in
het themanummer van het Tijdschrift voor Criminologie over organisatiecrimina-
liteit(Van de Bunt e.a.,2004).PonsaersenHoogenboom beschreven daarin de
aanpakvanorganisatiecriminaliteitinNederlandenBelgië,enwezendaarbijop
het gebrek aan empirische kennis over het functioneren van toezichthoudende
autoriteiten en bijzondere opsporingsdiensten.
De ontwikkelingen in het toezicht – en het onderzoek daarnaar – zijn aanleiding
voor dit themanummer. De kernvragen die in het themanummer gesteld worden,
zijn hoe deze ontwikkelingen op het terrein van intern en extern toezicht be-
schreven en verklaard kunnen worden (is er inderdaad sprake van versterking
van toezicht, en zo ja, wat zijn hiervan de oorzaken?), wat de effecten zijn op het
nalevingsgedrag van ondernemingen en meer specifiek hoe (versterking van) toe-
zicht en compliance op elkaar inwerken
In dit inleidende artikel gaan we in op een aantal ontwikkelingen ten aanzien van
het toezicht. Daarbij blijkt de casus van Société Générale steeds als voorbeeld te
kunnen dienen.
Toezicht als waarborg van vertrouwen in de risicomaatschappij
De verschuiving van de verklaring van de fraude bij Société Générale van het ni-
veau van het individu naar dat van de bank en het toezicht is veelzeggend voor de
argwaan over wat zich achter de muren van ondernemingen afspeelt. Veel meer
dan bij reguliere criminaliteit, waar veel aandacht uitgaat naar de kenmerken,
motieven, en achtergronden van daders, klinkt bij criminaliteit in de context van
ondernemingen onmiddellijk de vraag waarom de overtredingen niet konden
worden voorkomen. Bedrijven zelf zijn geneigd de oorzaak van misstanden toe te
schrijven aan het afwijkende gedrag van individuele werknemers, die ‘stelen van
de baas’. Zo probeerde ook SG hardnekkig zichzelf als slachtoffer van een sluwe
werknemer te portretteren, opdat de reputatie van de onderneming als geheel
geen schade zou leiden. Om het vertrouwen te herwinnen van toezichthouders,
consumenten en investeerders investeren ondernemingen in intern toezicht,
compliancesystemen, gedragscodes en kwaliteitsborging.
Veel verontrustender dan de verklaring op het niveau van een of enkele afwij-
kende individuen binnen ondernemingen is de verklaring op het niveau van de
organisatie als geheel of de top daarvan (Vaughan, 2001, 318). Immers, als we
de schuld leggen bij het individu, is het probleem opgelost met het ontslaan en
bestraenvandiedeviantepersonen.Maarhetwordtsteedsduidelijkerdaton-
dernemingen niet alleen ten prooi kunnen vallen aan malafide werknemers, maar
Tijdsc hrift voor C riminolog ie 2008 (50) 2 85
Toezicht en compliance
TVC_2_2008_7.indd 5 6-6-2008 9:37:42

zelf actief meewerken aan of aanzetten tot criminele handelingen. We spreken
danvanorganisatiecriminaliteit:criminaliteitdoor,maarookvoordeorganisa-
tie,of omhetsimpeltezeggen:nietstelenvan de baas maar stelen voor de baas
(Cressey,2001,192).OokhetoptredenvanJeromeKervielkanalsorganisatiecri-
minaliteit worden aangeduid. Immers, hij verrichtte de handelingen in het kader
van zijn normale beroepsuitoefening en wilde niet voor zichzelf maar voor de
bank winst maken. Dat succesvolle en vooraanstaande ondernemingen als Ahold,
EnronendebouwbedrijveninNederlandincidenteelenstructureelcriminaliteit
plegen, is schadelijk voor het vertrouwen in onze economie en in de samenleving.
Ons beeld is immers dat de afhankelijkheid van ondernemingen van de good-
will van consumenten en investeerders, en het maatschappelijk aanzien van de
leidinggevenden, afdoende voorkomen dat ondernemingen (wettelijke of sociale
normen) overtreden.
De behoefte aan vertrouwen in ondernemingen wordt steeds sterker in onze mo-
derne welvaartstaat waarin burgers steeds afhankelijker zijn van ondernemingen
voor hun financiële zekerheid, fysieke veiligheid en gezondheid. Tegelijkertijd sig-
naleren sociologen een algemene afname van vertrouwen van burgers in maat-
schappelijke instituties in de westerse wereld (o.a. Elchardus & Smits, 2002).
Organisatiecriminaliteit is een heel directe schending van dit vertrouwen (Van
deBunt&Huisman,2004).Aantastingvanditvertrouwenleidttoteenroepom
meer toezicht.
Er zijn meer oorzaken. De samenleving wordt gekenmerkt door een groeiende
complexiteit en informatie-asymmetrie. Het is voor burgers en consumenten
steeds moeilijker om de kwaliteit van producten en diensten goed te kunnen
beoordelen. De keuze wordt groter, markten internationaler en productieproces-
sen complexer. Burgers verwachten ook steeds meer bescherming en zijn minder
bereid risico’s te nemen. De grotere verspreiding van informatie door de media en
wetenschappelijke kennis van risico’s dragen ook bij aan een risicobewustzijn (Van
Waarden, 2006). Deze behoefte aan vertrouwen geldt niet alleen voor bedrijven,
maar ook andere maatschappelijke instituties. In toenemende mate verwachten
burgers bijvoorbeeld van de overheid dat deze de risico’s om slachtoffer te worden
van criminaliteit, rampen en ander onheil wegneemt (Boutellier, 2005).
IllustratiefisdepubliekereactieopdehorecabrandinVolendamendevuurwerk-
rampinEnschede:hoeweldedirecteoorzaakwasdatdebetreendeondernemers
onvoldoende veiligheidsmaatregelen ter voorkoming van dergelijke rampen had-
den getroffen, werden lokale overheden in de media al snel als hoofdschuldigen
aangewezen, omdat zij onvoldoende toezicht hadden uitgeoefend op de onder-
nemingen. OokdeSG-aairelaat zien hoefraude, die opheteerstegezichteen
interne bankaangelegenheid lijkt, onmiddellijk politieke consequenties heeft.
De Franse premier en president bemoeiden zich onmiddellijk met de zaak en de
Franse Minister vanFinanciën kreeg opdrachtbinnen acht dagenuitsluitselte
geven over de toedracht.
De claim om risico’s uit te bannen is voor de overheid niet haalbaar gezien de
beperkte handhavingscapaciteit en de economisch onacceptabele gevolgen van
totaal toezicht. Overheden zijn daarom continu op zoek naar nieuwe, ‘slimme’
86 Tijdschr ift voor Cr iminologie 2008 (50) 2
Judithv anErp,W imHuisman,Hen kvandeBu ntenPaulPonsaers
TVC_2_2008_7.indd 6 6-6-2008 9:37:42

handhavingsstrategieën waarbij de eigen handhavingscapaciteit zo efficiënt en
effectief mogelijk wordt ingezet, terwijl er tegelijkertijd een beroep wordt gedaan
op andere maatschappelijke actoren. Dit geldt voor zowel de criminaliteitsbestrij-
ding (Garland, 2001) als voor de handhaving van sociaaleconomisch ordenings-
recht(Gunningham&Gabrovsky,1998;Sparrow,2000).Debelangrijkstestrate-
gieën zijn responsive regulation, het stimuleren van compliance (intern toezicht)
en zelfregulering (toezicht of kwaliteitsborging door private partijen). Alvorens
in te gaan op deze drie strategieën, bespreken we eerst de (vermeende) groei van
het toezicht en de vraag naar de effecten van het toezicht.
Omvang en groei van het toezicht
Hettoezichtopbedrijvenenorganisatiesneemttoe, is een veelgehoordekreet.
Over publieke toezichtorganisaties wordt gesproken in termen van ‘zelfrijzend
bakmeel’ of ‘institutionelespaghetti’ (Bakker e.a.:‘Behoefteaan toezichtloopt
uit de hand’, opiniebijdrage NRC Handelsblad, 29 december 2005). Toezicht wordt
steeds meer beschouwd als een last, die moet worden teruggedrongen. Een kwan-
titatieve bepaling van dezelastblijktbijzonderingewikkeld (Nijsen, 2003).Het
is onmogelijk de vraag te beantwoorden hoeveel toezichthouders ons land kent.
Is er eigenlijk wel sprake van een groei, en zo ja, hoe kan deze groei worden ver-
klaard? In hoeverre is de toename van het toezicht een reactie op toegenomen
criminaliteit van ondernemingen? Of is er sprake van een maatschappelijke ont-
wikkeling waarin we steeds minder risico’s accepteren? Een eerste antwoord op
deze vragen wordt gegeven in de bijdrage van Leeuw, Leeuw en Willemsen.1 Zij
inventariseren het aantal toezichthouders op rijksniveau. Dat laat onverlet dat er
geen zicht bestaat op het aantal toezichthouders op gemeentelijk en provinciaal
niveau, laat staan het private toezicht. Van Waarden (2006) deed een schatting
naar het aantal toezichthoudende functies en kwam zelfs tot 14 procent van de
beroepsbevolking.
Ook over de activiteiten van deze toezichthouders tasten we grotendeels in het
duister. We weten niet hoeveel strafrechtelijke sancties aan bedrijven worden
opgelegd en ook niet hoeveel transacties, bestuurlijke boetes, dwangsommen, en
andere sancties en maatregelen. De grondlegger van het onderzoek naar orga-
nisatiecriminaliteit, de Amerikaanse criminoloog Edwin Sutherland, publiceerde
in 1949 zijn stud ie naar ‘W hite-col lar crime’ (Sutherl and, 1949). Een dergelijk
onderzoekisinNederlandnognietverricht.EenrecentBelgischonderzoekleer-
de ons dat inderdaad strafrechtelijke afhandeling op parketniveau, van verbalen
opgesteld door allerhande bijzondere inspectiediensten, erg terughoudend werd
toegepast (Ponsaers e.a., 2003). Een poging om zicht te krijgen op de omvang van
organisatiecriminaliteitinNederlandaandehandvanhandhavingscijfersvanin-
specties en bijzondere opsporingsdiensten illustreerde vooral de versnippering en
registratieverschillen van deze diensten(Huisman &Niemeijer,1998).Recidive
door natuurlijke personen is een bloeiende tak van criminologisch onderzoek,
maar over de criminele levensloop van bedrijven is nog weinig bekend.
1 Vetgedru kte auteursnamen verwijzen naar andere artikelen in d it themanummer.
Tijdsc hrif tvoorCr iminologie200 8(50)2 87
Toezicht en compliance
TVC_2_2008_7.indd 7 6-6-2008 9:37:42

De groei van het toezicht op het bedrijfsleven laat zich voor een deel verklaren
door een verandering in de reguleringsstrategie van de overheid. Aanvankelijk
werd de handhaving van het sociaaleconomisch ordeningsrecht overgelaten aan
het strafrecht. Zowel in capaciteit als in kwaliteit schoot het strafrecht in deze
taak echter tekort en zo kwam er jarenlang van de aanpak van economische cri-
minaliteitweinigterecht(VandeBunt&Huisman,2007).Vanafdejarennegen-
tig kwam er meer aandacht voor de bestuursrechtelijke en civielrechtelijke hand-
having (Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, 1998).
Bestuursrechtelijke handhavers werden met nieuwe, deels repressieve instru-
menten uitgerust om deze taak te kunnen vervullen, zoals de bestuurlijke boete.
In sommige domeinen, zoals de economische mededinging, werd de wetgeving
zelfs geheel uit het strafrecht gehaald en ondergebracht in het bestuursrecht. Ook
verscherping van de civielrechtelijke aansprakelijkheid van bestuurders onder de
Sarbanes-Oxley-wetgevingindeVerenigdeStatenendepersoonlijkeaansprake-
lijkheid van bestuurdersindenieuweMededingingswetpassenindezeontwik-
keling.
Effecten en neveneffecten
Is onze kennis over de omvang van het toezicht beperkt, het ontbreekt al helemaal
aan inzicht in de effecten van al dat toezicht op naleving van regelgeving, en in de
neveneffecten. Wetenschappelijke artikelen over toezicht beginnen steevast met
de constatering dat er heel weinig empirisch onderzoek is gedaan naar de effecten
van toezicht. We weten weinig over de effectiviteit van sancties, controlestrate-
gieën of handhavingsstijlen op de naleving van regelgeving door ondernemin-
gen.HuismanenBeukelmanconcluderennaeenomvangrijkliteratuuronderzoek
(2007)dathetnauwelijksmogelijkisomopbasisvanhetbeschikbareempirische
onderzoek betrouwbare conclusies te trekken over invloeden op regelnaleving
door ondernemi ngen. Handhav ingsbeleid is d aarom eerder gebaseerd op gelo of
dan op bewijs, stellen zij vast. Waar op het terrein van reguliere criminaliteit de
eerstestappenwordengezetnaareenevidence-basedbenaderingeneenjustitiële
erkenningscommissie de effectiviteit van interventies beoordeelt, is op het terrein
vantoezichtdoorpubliekeinspectiesdeevidence-basedbenaderingnogverweg.
Toch worden er nu stappen genomen op deze weg. Er is in diverse disciplines
(bedrijfskunde, bestuurskunde, sociologie) onderzoek gaande, dat ook crimino-
logischvanbelangis,omdathetenerzijdslichtwerptopveranderingeninsocia-
le controle op ondernemingsgedrag, anderzijds op de effecten van diverse typen
sancties op nalevingsgedrag.
Een eerste inzicht, dat kan worden ontleend aan het (internationale) onderzoek
naar effecten van handhaving, is dat de relatie tussen afschrikking en regelover-
tredingof-nalevingproblematischis.Klassiekebenaderingenzijngebaseerdop
de gedachte dat de angst voor straf ondernemingen zal weerhouden van regelover-
treding. Wetenschappelijk onderzoek blijkt deze gedachte steeds weer te nuance-
ren (Nagin, 1998; Simpson, 2002; Elers, 2005).Onlangswijdde ookJustitiële
88 Tijdschr ift voor Cr iminologie 20 08 (50) 2
Judithv anErp,W imHuisman,Hen kvandeBu ntenPaulPonsaers
TVC_2_2008_7.indd 8 6-6-2008 9:37:42

verkenningeneen nummer aangeneralepreventie (Jv2008, nr.2).Zo ereenef-
fectbestaat,gaatdateerderuitvandepakkansdanvandestrafmaat(Klepper&
Nagin,1989).Ineenrecentonderzoek,waarineenaantalinhetoogspringende
opgelegde strafrechtelijke sancties werd voorgelegd aan een groep bedrijven, werd
bijvoorbeeld duidelijk dat veel strafrechtelijke sancties niet of nauwelijks bekend
waren en dat de hoogte van de boete door deze groep veel lager werd ingeschat
dan de werkelijk opgelegde boete (Gunningham e.a., 2005).
Uit de wetenschappelijke literatuur over de effecten van controle op nalevings-
gedrag wordt ook duidelijk dat controle een averechtseectkanhebben:hetkan
strategisch gedrag uitlokken. Controle beperkt niet alleen de gelegenheid tot het
plegen van overtredingen, maar uit onderzoek en praktijk blijkt steeds weer dat
controle ook de gelegenheid kan scheppen om het systeem te slim af te zijn. Dit
geldt met name voor een controlestrategie die in de literatuur wordt getypeerd als
punitief,‘commandandcontrol’,‘goingbythebook’of‘adversarial’:formalistisch
toezicht dat sterk leunt op bestraffing.
Een bekend voorbeeld hoe controle strategisch gedrag uitlokt, is wederom afkom-
stig uit de literatuur over belastingcontrole (Blumenthal e.a., 2001). In een Ame-
rikaans experiment kondigde de belastingdienst per brief aan belastingbetalers
aan dat aangiften extra streng gecontroleerd werden. Opvallend genoeg leidde
deze brief niet tot een stijging, maar tot een daling van de belastinginkomsten
ten opzichte van het jaar ervoor. De onderzoekers verklaren dit met de constate-
ring dat belastingbetalers zich aanpasten aan de strengere controles en hun aan-
gifte beschouwden als een ‘openingsbod’ waarover onderhandeld kon worden.
Controle en afschrikking ondermijnen de eigen verantwoordelijkheid en lokken
juist minimale vormen van naleving uit. Dit type controle leidt tot het opzoeken
vandemazenindewet,‘gameplaying’,eenkat-en-muisspeltussentoezichthou-
der en onder toezicht gestelde, waarbij de eerste meestal het onderspit delft.
DitmechanismeblijktookuithetvoorbeeldvanSociétéGénérale.Kervielkende
de controlemechanismen van SG op zijn duimpje en wist, onder andere met be-
hulpvandewachtwoordenvancollega’s,zijnverliezentemaskeren.Hijwasinde
woorden van topman Bouton ‘intelligent genoeg om onze controles te omzeilen’.
De wens meer inzicht te krijgen in effecten van het toezichtsinstrumentarium
leeftsterkbijNederlandsetoezichthouders.Steedsmeertoezichthoudershebben
debehoeftehunwerkwijzemeerevidence-basedtemaken.Een concretestapin
dezerichtingvormthetprogrammaHandhavingengedrag,2 waarin diverse toe-
zichthouders gezamenlijk wetenschappelijk onderzoek naar handhaving stimu-
lerenendeinzichtenhieruitinhunbeleidtrachtenteverwerken.Hetonderzoek
naar responsive regulation bij de Voedsel en Waren Autoriteit, waarover Mascini
en Van Wijk in dit themanummer rapporteren, is tot stand gekomen in kader van
dit programma.
2 ww w.justiti e.n l/ond erwe rpen/opsp orin g_e n_h andh av ing/rec htsh andh av ing/pro jecte n/
Handhavingengedrag/
Tijdsc hrift voor C riminolog ie 2008 (50) 2 89
Toezicht en compliance
TVC_2_2008_7.indd 9 6-6-2008 9:37:42

Een andere belangrijke ontwikkeling doet zich voor op hetterreinvan fraude-
bestrijding. Bijzondere opsporingsdiensten, het Functioneel Parket en de Douane
hebben de krachten gebundeld in een gezamenlijk onderzoeksproject, Fraude in
Beeld(PlatformBijzondereOpsporingsdiensten,2007).3 Dit onderzoek heeft tot
doel meer systematisch inzicht te krijgen in determinanten van regelovertreding
en in de vraag hoe de handhaving hier effectief rekening mee kan houden. Fraude
in Beeld is een onderzoeksproject in ontwikkeling, waarbij de nu beschikbare eer-
ste versie net zozeer de uitwerking van de onderzoeksmethodiek betrof als de
eerste rapportage van resultaten. In dit stadium is een kritische bespreking van
de onderzoeksmethodiek in het academisch forum dan ook zinvol, opdat input
wordt verkregen om toekomstige versies van Fraude in Beeld te verbeteren. Op
uitnodiging van de themaredactie geven twee van de onderzoekers, Denkers en
Goslinga, een beschrijving van delen van het onderzoek, gevolgd door een discus-
sie met Elffers en Verhoeven.
EenderderecenteenvoordeNederlandsehandhavingspraktijk directrelevante
studie die hier moet worden genoemd betreft de handhaving van milieurecht. De
Ridder e.a . (2007) hebben veronderstell ingen uit de literatuur ov er de relaties
tussen kenmerken van het geval en effectiviteit van strafrechtelijke handhaving,
bestuursrechtelijke handhaving en een combinatie daarvan uitgewerkt tot een
beslismodel. Op grond daarvan kan aan de hand van kenmerken van het delict
en de overtreder bepaald worden op welke wijze idealiter gehandhaafd zou moe-
tenworden.Maatstavenvoordebeoordelingvandieeectiviteitzijnde vragen
of milieuovertreding is beëindigd, of eventuele milieuschadelijke gevolgen onge-
daan zijn gemaakt, of sprake is van specifieke preventieve werking (dus geen re-
cidive) en van gedragsverandering (meer normconform gedrag) bij de overtreder.
De auteurs hebben het beslismodel getoetst aan 58 casestudies waarin een bedrijf
milieuvoorschriften heeft overtreden en waarop hetzij bestuurlijk, hetzij straf-
rechtelijk, hetzij in een combinatie van beide handhavend is opgetreden.
De analyse van De Ridder e.a. laat zien dat in de praktijk inschattingen van effec-
tiviteit lang niet altijd bepalend zijn voor de gekozen handhavingsstrategie en dat
gewoonten en normatieve overwegingen over de passende aanpak minstens zo
belangrijk zijn. Afstemming over gezamenlijke ‘handhaving op maat’, inhoude-
lijke samenwerking en casusgericht overleg vinden doorgaans op z’n best plaats
in zwa re zaken, bij aa nhoudende recidive of ma lade bed rijven. Het bestuu rs-
orgaanenhetOMhandhavenelkbinnenhuneigenverantwoordelijkheidenvoe-
len zich daarbij niet afhankelijk van of gebonden aan de eventuele handhaving
doordeandereinstantie.HetonderzoekvanDeRiddere.a.pastindetrendbin-
nenhetmilieustrafrechtwaarbijdekeuzevoorhetsanctie-instrumentnietalleen
bepaaldwordt doorjuridisch-normatieve overwegingen,maarookdoorempiri-
sche inzichten in oorzaken van regelovertredend gedrag en te verwachten effec-
tiviteit. Deze trend wordt aardig geïllustreerd in diverse bijdragen in het recent
verschenen overzicht van onderzoek op het terrein van het milieustrafrecht van
delaatstejaren(Visser&DeLange,2008).
3 http://docs.szw.nl/pdf/129/2007/129_2007_3_10660.pdf.
90 Tijdschr ift voor Cr iminologie 20 08 (50) 2
Judithv anErp,W imHuisman,Hen kvandeBu ntenPaulPonsaers
TVC_2_2008_7.indd 10 6-6-2008 9:37:42

Responsive regulation
We constateren een gelijktijdige behoefte aan hardere sancties en het stimuleren
van compli ance en zelfreg ulerin g.Het b ekendste compromis tu ssen deze twee
uitersten is ‘responsive regulation’, de handhavingsstrategie die is ontwikkeld
door de Australische criminologen Ian Ayres en John Braithwaite (1992).Cen-
traal daarin staat de gedachte van de handhavingspiramide, waarmee visueel tot
uitdrukking wordt gebracht dat er een opbouw dient te zitten in de reacties op
regelovertredingen van een organisatie. Uitgangspunt is dat de meeste bedrijven
het vertrouwen waard zijn dat ze bereid zijn om regels na te leven. Tegen overtre-
ders kan een sanctiearsenaal worden ingezet dat opbouwt van lichte sancties tot
de ‘doodstraf’, in dit geval het intrekken van de vergunning. Deze zware straffen,
die alleen in het uiterste geval worden opgelegd, fungeren als stok achter de deur
om de meerderheid van goedwillende ondernemingen af te schrikken dan wel
te motiveren. Responsive regulation stoelt dus op een combinatie van vertrou-
wenenafschrikking,ensluitdaarmeeaan op de common-sense gedachte‘niet
goedschiks, dan kwaadschiks’. Die benadering is wellicht de reden dat de hand-
havingspiramide van Braithwaite de laatste jaren is uitgegroeid tot de dominante
strategieinNederlandsehandhavingsorganisaties(VandeBunte.a.,2007).Een
mooi voorbeeld is de omschrijving bij de verkiezing van de ‘handhaver van het
jaar 2008’vanhetlandelijkoverlegmilieuhandhaving (LOM).Dit is ‘de collega
die veel meer kan en doet dan controleren alleen. Een goede handhaver helpt be-
drijven en burgers bijvoorbeeld ook de regels te begrijpen en na te leven, ziet de
noodzaak om samen te werken en heeft het doorzettingsvermogen om notoire
wetsovertredersoptesporen’,aldushetLOM.4
Ondanks de populariteit van de responsieve aanpak heeft er nauwelijks empiri-
sche toetsing van de werking ervan plaatsgevonden. In dit themanummer presen-
teren Mascini en Van Wijk als een van de eersten een empirisch onderzoek naar
de uitvoering en uitwerking van een responsieve aanpak bij de Voedsel en Waren
Autoriteit.
Toezicht en compliance
In overeenstemming met responsive regulation is het beleid van toezichthou-
dende instanties in toenemende mate niet alleen meer gericht op sanctioneren,
maar op het stimuleren of afdwingen van compliancebeleid door de ondernemin-
gen waarop zij toezicht houden. Overigens is het opvallend dat de compliance-
functieinNederland,waardezeeerdertotontwikkelingkwamdaninBelgië,op
eigen initiatief ondernemingsbreed ingebouwd werd in verschillende diensten en
bedrijfsonderdelen. In België kwam deze functie veeleer tot stand nadat de over-
heid,onderdrukvandeEU-regelgeving,debedrijvenverplichttetothetinrichten
vanspecieke‘compliance-diensten’inhetkadervandepreventieveaanpakvan
witwaspraktijken, waardoor deze functie een nogal geïsoleerde plaats in bepaalde
bedrijfssectoren inneemt.
4 www.lom.nl
Tijdsc hrift voor C riminolog ie 2008 (50) 2 91
Toezicht en compliance
TVC_2_2008_7.indd 11 6-6-2008 9:37:42

Invoering van dergelijk beleid hoeft echter nog niet te betekenen dat daarmee
automatisch het gedrag van medewerkers op de werkvloer wordt beïnvloed. Ook
de Société Générale had een complianceregeling. Op de werkvloer van onderne-
mingen kunnen echter informele gedragsnormen gelden, waarvan de overtreding
op informele wijze wordt gesanctioneerd. Een belangrijk voorbeeld van een derge-
lijkesituatievormtdebouwwereldinNederland.Jarenlangwerdendoorhonder-
denbedrijvenmassaalillegaleprijs-enwerkafsprakengemaakt.Van de Bunt laat
zien hoe groot de discrepantie was (en is?) tussen de formele mededingingsregels
endeinformelenormenbinnendebouwwereld.Hijbeschrijfthoedebouwwereld
jarenlang een gesloten front vormde, niet toegankelijk en gevoelig voor het over-
heidstoezicht en de officiële normen.
Bovendien kunnen intern en extern toezicht elkaar hinderlijk in de weg lopen. Op
het terrein van de handhaving van het milieurecht is bijvoorbeeld gewezen op het
risicovaneenzelncriminerendeectvan compliancesystemen.Hetbeleidvan
VROMiseropgerichtomkoplopersophetterreinvanbedrijfsinternemilieuzorg
te belonen met een vergunning op hoofdzaken, waarbij het toezicht niet meer be-
rust op fysieke inspectie, maar slechts de controle voor door het bedrijf zelf aan-
geleverde rapportages. Bedrijven hebben echter het gevoel dat ze bestraft worden
voor deze transparantie, wanneer door hen zelf gemelde normoverschrijdingen
leidentotsancties(Huisman,2001).
Dit roept de vraag op naar de wisselwerking tussen extern en intern toezicht.
Onder welke omstandigheden kunnen deze vormen van toezicht elkaar verster-
ken?Leidtdeversterkingvanexterntoezichttotverzwakkingvaninterntoezicht
en zou, omgekeerd, vermindering van extern toezicht juist tot versterking van
het zelfregulerend vermogen van grote ondernemingen kunnen bijdragen?
Zelfregulering
Een andere strategie om controle te versterken, zonder daarmee het publieke
toezicht te verzwaren, is het toezicht op de naleving van normen in handen te
geven van private actoren, zoals accountants en certificeerders. Deze strategie is
nietnieuw,endergelijkeactorenbestaanallanger(Ponsaers&DeCuyper,1980).
Vanwegedeinformatie-asymmetrietussenaanbiedersenafnemerszijneraltijd
gespecialiseerde beroepsgroepen en keurmerkende instellingen geweest die voor
consumenten en cliënten de kwaliteit van producten en diensten moeten waar-
borgen. Wel nieuw is dat overheden steeds vaker publieke controletaken over-
dragenaan deze instanties(VanErpe.a.,2004).Kwaliteitszorgals commerciële
dienst is echter iets anders dan publiek toezicht op de naleving van regelgeving
(Breukers & Van Gestel,2004).Hetisdan ook de vraag of privatepartijeneen
maatschappelijke controletaak kunnen uitoefenen. Vaak beschikken ze niet over
de hier voor benodigde infor matie, bevoegdhed en of machtspositie ( Van Erp &
Brandsen,2006).Hetmaatschappelijkvertrouwen wordtdes te meer geschaad
wanneer deze externe deskundigen in die taak tekortschieten. In diverse milieu-
strafzaken bleken door certificerende instellingen afgegeven keurmerken geen
waarb org voor regelnalev ing (Huism an, 2001) en in de boek houdschalen rond
Enron en Ahold kwamen de accountants van deze concerns evenzeer in opspraak.
92 Tijdsch rift voor Cr iminolog ie 2008 (50) 2
Judithv anErp,W imHuisman,Hen kvandeBu ntenPaulPonsaers
TVC_2_2008_7.indd 12 6-6-2008 9:37:42

Interessant is de reac tie op dit geschonden ver trouwen: nieuwe regelge ving en
publiek toezicht op deze private toezichthouders, zoals bijvoorbeeld de recente
Wet Toezicht Accountantsorganisaties laat zien.
Zelfregulering betekent in wezen dat het bedrijfsleven het vertrouwen krijgt dat
het de zorg voor regelnaleving in eigen hand kan houden. De overheid doet in
veelgevalleneenstapjeterugenbeperktzichtot‘meta-toezicht’:toezichtophet
functionerenvan de regulerendeinstanties. De kernvraagluidt: is dit vertrou-
wen gerechtvaardigd. De Amerikaanse criminoloog Shover stelt in een kritisch
essay dat als slotbijdrage in dit themanummer is opgenomen, dat bedrijven te
weinig commitment tonen aan regelnaleving om het in hen gestelde vertrouwen
teverdienen.Hetbedrijfslevenzouinwoordendaadafstandmoetennemenvan
organisatiecriminaliteit door rotte appels zelf op te sporen, aan te geven en pu-
bliekelijk te veroordelen. Shover vindt het een teken aan de wand dat bedrijven
proberen klokkenluiders onschadelijk te maken in plaats van een goede klokken-
luidersregeling te omarmen, en dat onderzoek naar organisatiecriminaliteit en
zelfregulering met name vanuit publieke middelen wordt gefinancierd en niet
vanuit het bedrijfsleven zelf.
‘Vertrouwenisgoed,controleisbeter’waslangetijdhetadagium.Maarvertrou-
wen kan niet worden afgedwongen door meer toezicht. Toezicht is immers geba-
seerdopwantrouwen.Metanderewoorden:externtoezichtkanuiteindelijkniet
voorkomen dat organisaties structureel criminaliteit plegen. Dat moet worden
voorkomen binnen ondernemingen zelf, door geïnternaliseerde normen, compli-
anceregelingen en onderlinge, zelf georganiseerde controles. Betekent dat dat het
omgekeerdemoetgelden:‘Controleisgoed,vertrouwennogbeter’(Cools,2005)?
Hetantwoordisnee.Dehuidigepraktijkvanzelfreguleringencompliancebiedt
onvoldoende aanleiding om te vertrouwen op het zelfreinigend vermogen van het
bedrijfsleven. Ondernemingen moeten meer openheid tonen en laten zien dat ze
bereid en in staat zijn problemen bij de wortel aan te pakken. Vertrouwen is de
basisvanelkemarkt.Maargoedfunctionerendemarktenzijntransparant,opdat
zichtbaar en controleerbaar is dat het vertrouwen gerechtvaardigd is.
Literatuur
Ayres, I. & Braithwaite, J. (1992). Responsive Regulation: Transcending the Deregulation
Debate.NewYork:OxfordUniversityPress.
Berghuis, A.C. e.a. (2008). Afschrikking en generale preventie. Justitiële verkenningen,
34(2).
Blumenthal,M.C.,Christian,C.&Slemrod,J.(2001).DoNormativeAppeals AectTax
Compliance? National Tax Journal, 54(1),125-138.
Boutellier,H.(2005).De veiligheidsutopie: Hedendaags onbehagen en verlangen rond misdaad
en straf. DenHaag:BoomJuridischeuitgevers.
Bunt,H.G.vande,Erp,J.G.van&Wingerde,K.van(2007).Hoestevigisdepiramidevan
Braithwaite? Tijdschrif t voor Criminologie, 49(4), 386-399.
Bunt, H.G. van de & Huisman, W. (2004). Organisatiecriminaliteit. Tijdschrift voor
Criminologie, 46(2),106-120.
Tijdsc hrift voor C riminolog ie 2008 (50) 2 93
Toezicht en compliance
TVC_2_2008_7.indd 13 6-6-2008 9:37:42

Bunt,H.G.vande&Huisman,W.(2007).OrganizationalCrimeintheNetherlands.In:M.
Tonry&C.Bijleveld(red.).Crime and Justice in the Netherlands, 35. Chicago:University
ofChicagoPress,217-260.
Bunt, H.G. van de, Huisman, W. & Vande Walle, G. (red.) (2004). emanummer
Organisatiecriminaliteit. Tijdschrift voor Criminolog ie, 46(2).
Breukers,S.&Gestel,R.van(2004).GroteKlasse?Kansenenrisico’sbijhettoezichtopde
zeescheepvaart. Bestuurskunde, 13(5),223-232.
Cools, C. (2005). Controle is goed, vertrouwen nog beter. Assen:VanGorcum.
Cressey,D.R.(2001).e Povertyofeory in CorporateCrime Research. In: N.Shover
&J.P.Wright(eds.).Crimes of privilege: readings in white-collar crime. Oxford:Oxford
University Press.
DiMaggio, P. (2001). e twenty-first-century firm: changing economic organization in
international perspective.Princeton:PrincetonUniversityPress.
Elchardus, M. & Smits, W. (2002). Anatomie en oorzaken van het wantrouwen. Brussel:
VUBpress.
Elers,H.(2005).De rationele regelovertreder.DenHaag:BoomJuridischeuitgevers.
Erp,J.G.van&Brandsen,T.(2006).Maatschappelijkecontrolealsreguleringsmechanisme,
Groene Stroom zonder wettelijke dwang? Recht der werkelijkheid, 28, 97-1 17.
Erp, J.G. van, Pete rs, K. & Verberk, S. (200 4). Certi catie: inst rument van de ‘ander e
overheid’? Bestuurskunde, 13(5),202-204.
Garland, D. (2001). e culture of control: crime and social order in contemporary society.
Oxford:OxfordUniversityPress.
Gestel, B. van (2006). Nieuws, beleid en criminaliteit. Over de wisselwerking tussen lokale
media en criminaliteitsbestrijders. Amsterdam: Aksant.
Gunningham, N., Gabrovsky, P. & Sinclair, D. (1998). Smart Regulation. Designing
Environmental Policy.Oxford:ClarendonPress.
Gunningham,N.,Kagan,R.A .&ornton,D.(2005).GeneralDeterrenceandCor porate
Environmental Behavior. Law and Policy, 27(2),262-288.
Hessel, B.& Graaf,P.de(1998).Over recht en bedrijfsethiek: pleidooien voor samenwerking.
Nijmegen:ArsAequiLibri.
Huisman, W. (2001). Tussen winst en moraal: achtergronden van regelnaleving en
regelovertreding door ondernemingen.DenHaag:BoomJuridischeuitgevers.
Huisman,W.&Beukelman,A.(2007).Invloeden op regelnaleving door bedrijven: inzichten uit
wetenschappelijk onderzoek.DenHaag:BoomJuridischeuitgevers.
Huisman,W.&Niemeijer,E.(1998).Zicht op organisatie criminaliteit: een literatuuronderzoek.
DenHaag:Sdu.
Klepper,S.,& Nagin, D.S. (1989).erole of ta xpractitionersintax compliance. Policy
Sciences, 22,167-192.
Nagin,D.S. (1998).Criminal deterrenceattheonsetof the twenty-rstCentury.In:M.
Tonry (ed.). Crime and justice: A review of research, 23.Chicago:Universityof Chicago
Press,1-42.
Nijsen, A.F.M. (2003). Dansen met een octopus: een bestuurskundige visie op
informatieverplichtingen van het bedrijfsleven in de sociale rechtsstaat.Delft:Eburon.
Ponsaers,P.&Cuyper,R.de(1980).Arbeidsinspektie: Overheidszaak of privé-aangelegenheid.
Arnhem:GoudaQuint.
Ponsaers, P. & Hoogenboom, B. (2004). Het moeilijke spel van wortel en stok –
organisatiecriminaliteit en handhavingstrategieën van bijzondere inspectie- en
opsporingsdiensten. Tijdschrift voor Criminologie, 46(2),165-181.
Ponsaers, P., Keulen aer, S. de & Vanhav erbeke, W. (2003). Bijzondere inspectiediensten:
empirisch onderzoek naar hun verbaliseringsgedrag.Gent:AcademiaPress.
94 Tijdschr ift voor Cr iminologie 20 08 (50) 2
Judithv anErp,W imHuisman,Hen kvandeBu ntenPaulPonsaers
TVC_2_2008_7.indd 14 6-6-2008 9:37:42

Simpson, S.S. (2002). Corporate crime, law and social control.Cambridge:CambridgeUni-
versity Press.
Sparrow,M.K.(2000).e Regulatory Craft. Controlling Risks, Solving Problems, and Managing
Compliance.Washington:BrookingsInstitutionsPress.
Struiksma,N.,Ridder,J.&Winter,H.B.(2007).De effectiviteit van bestuurlijke en strafrech-
telijke milieuhandhaving. DenHaag:BoomJuridischeuitgevers.
Sutherland,E.H.(1949).White-Collar Crime.NewYork:DrydenPress.
Vaughan, D. (1996). e Challenger Launch Decision. Risky technolog y, culture, and deviance at
NASA,Chicago:ChicagoUniversityPress.
Visser, M. J.C. & Lange, A. de(red.)(2008). Milieustrafrecht. Onderzoek en aanbevelingen
voor theorie en praktijk.DenHaag:WODC/BoomJuridischeuitgevers.
Waarden, F. van (2006). Werk in een wantrouwende wereld. Omvang en oorzaken van een
uitdijendecontrole-industrie.B en M, Tijdschrift voor Beleid, Politiek en Maatschappij,
33(4),232-252.
Tijdsc hrift voor C riminolog ie 2008 (50) 2 95
Toezicht en compliance
TVC_2_2008_7.indd 15 6-6-2008 9:37:42