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RESUMEN
En la actualidad, el gobierno encabezado por Andrés Manuel López Obrador, en la autodeno-
minada “Cuarta Transformación” de la República, busca transformar la administración pública
a través de la instrumentación de una política de austeridad republicana y lucha contra la co-
rrupción que implica el adelgazamiento del aparato burocrático para disminuir al máximo el
costo del gobierno, que bajo un nuevo estilo de gobernar caracterizado por un mayor grado
de interacción y cooperación entre el Estado y actores no estatales en la toma de decisiones
mixtas entre lo público y lo privado, supone una gobernanza compartida entre las buenas
prácticas de los hacedores de la política y de los destinatarios de las actuaciones políticas. Así,
el objetivo principal de este trabajo es analizar el grado de desempeño de la administración
pública mexicana en la “Cuarta Transformación” a través de los indicadores de gobernanza
establecidos por el Banco Mundial, con el fin de conocer la impronta de sus resultados en la
gestión pública. El adelgazamiento del aparato burocrático, recortes de presupuestos y pro-
gramas; no se alejan del ciclo de políticas instrumentadas en gobiernos pasados desde 1982.
El desempeño gubernamental de la “Cuarta Transformación” de acuerdo con los resultados
que proporciona los indicadores en 2020, está reprobado en gobernanza ya que éstos tienen
una involución en los últimos años que se analizan, la media global considerando la suma de
los datos de los seis indicadores es de 35.39 puntos de 100 posibles. Esto sugiere, que en los
últimos 20 años escasamente ha avanzado la gobernanza en el país.
Palabras Clave: México; desempeño; administración pública; cuarta transformación; gober-
nanza.
ABSTRACT
Currently, the government headed by Andrés Manuel López Obrador, in the self-styled “Fourth
Transformation” of the Republic, seeks to transform the public administration through the
implementation of a republican austerity policy and the fight against corruption that implies
the thinning of the bureaucratic apparatus to minimize the cost of government, which under
a new style of governing characterized by a greater degree of interaction and cooperation
between the State and non-state actors in mixed decision-making between the public and the
private, supposes a shared between the good practices of the makers of the policy and the re-
cipients of the political actions. Thus, the main objective of this work is to analyze the degree
of performance of the Mexican public administration in the “Fourth Transformation” through
the governance indicators established by the World Bank, to know the imprint of its results
in the Public Management. The thinning of the bureaucratic apparatus, budget, and program
cuts; they do not move away from the cycle of policies implemented in past governments
since 1982. The government performance of the “Fourth Transformation” according to the
results provided by the indicators in 2020, is failed in governance since these have involuted
in recent years that analyzed, the global average considering the sum of the data of the six
indicators is 35.39 points out of one hundred possible. This suggests that in the last 20 years,
governance in the country has barely advanced.
Keywords: Mexico; performance; public administration; fourth transformation; governance.
El desempeño de la administración pública en la Cuarta
Transformación a través de los indicadores de gobernanza
The performance of public administration in the Fourth Transformation through Governance
indicators
Rigoberto Pérez Ramírez; Ivonne Rodríguez Pérez
INFORMACIÓN:
http://doi.org/10.46652/rgn.v7i33.930
ISSN 2477-9083
Vol. 7 No. 33, 2022. e210930
Quito, Ecuador
Enviado: mayo 9, 2022
Aceptado: julio 15, 2022
Publicado: julio 28, 2022
Publicación Continua
Sección General | Peer Reviewed
AUTORES:
Rigoberto Pérez Ramírez
Universidad Autónoma del Estado de
México
rperezr@uaemex.mx
Ivonne Rodríguez Pérez
Universidad Autónoma del Estado de
México
irodriguezp@uaemex.mx
Conflicto de intereses
Los autores declaran que no existe
conflicto de interés posible.
Financiamiento
No existió asistencia financiera de partes
externas al presente artículo.
Agradecimiento
N/A
Nota
El artículo es producto de un proyecto
anterior
ENTIDAD EDITORA
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Rigober to Pérez Ramírez, I vonne Rodríguez Pé rez | Volumen 7 • Número 33 • e2109 30 | Julio/Septiembre 202 2
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Revista de Ciencias Sociales y Humanidades
1. INTRODUCCIÓN
La crisis del Estado de Bienestar en la década de los setenta y ochenta en los estados subde-
sarrollados derivada por el sobreendeudamiento, la alta inflación, los déficits fiscales y el estanca-
miento económico evidenciaron el agotamiento de los patrones nacional-desarrollistas basados
en el gasto público. En este escenario, los teóricos de la administración pública, gobiernos, orga-
nismos internacionales, entre otros, se dieron a la tarea de repensar los supuestos básicos de la
acción de gobernar, es decir, sobre la cuestión de la capacidad técnico-científica y la capacidad
de gestión del gobierno.
Esta crisis evidenció la disminución de capacidades de los gobiernos para mantener la con-
ducción de las sociedades desde la estructura política y administrativa del Estado (Valdés, 2008),
dado que éste posee recursos escasos y difícilmente pueden cubrir todas las demandas sociales,
como señala Aguilar “la crisis exhibía en mayor o en menor grado la incompetencia financiera,
normativa, política y administrativa del gobierno: su incapacidad o insuficiencia directiva” (2009,
p. 61).
Para la gobernanza, la ineficacia gubernamental/administrativa que causan su mal desempe-
ño abre una nueva relación entre el gobierno y la sociedad, a un nuevo estilo de gobierno carac-
terizado “por un mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no
estatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado” (Pinazo, 2013,
p. 85), ello supone, una gobernanza compartida entre las buenas prácticas de los hacedores de
la política y de los destinatarios de las actuaciones políticas, para que operen en definitiva como
organizaciones públicas de buen desempeño, en la construcción de mayores espacios de con-
senso y corresponsabilidad para la toma de decisiones en los asuntos públicos, centrada en la
articulación de múltiples actores.
La búsqueda de eficiencia, eficacia y calidad en la administración pública para la mejora gu-
bernamental condujo al Banco Mundial (BM), en 1996, a crear los Worldwide Governance Indicators
(WGI) mediante la agrupación de distintos indicadores relacionados en aspectos como: voz y
rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo; efectividad guber-
namental y calidad regulatoria; Estado de Derecho y control de corrupción. La relación entre los
puntos de referencia de la gobernanza con el desempeño de la administración pública describirá
una mejor comprensión o bien afectará directamente dicha relación. En este sentido, la hipótesis
que se comprobará en este trabajo es que el grado de avance o de retroceso de los indicadores
de gobernanza afectan el desempeño de la administración pública en cuanto eficiencia, eficacia
y calidad de servicios. Desde este marco conceptual las variables independientes comprenden
la gobernanza en la administración pública. La variable dependiente en este estudio es sobre el
desempeño de la administración pública.
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El desempe ño de la administració n pública en la Cuarta Transfo rmación a travé s de los indicadores de gob ernanza
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En este contexto, México ha venido emprendiendo esfuerzos promovidos por el gobierno
en turno en cuanto a la reforma institucional del Estado y la modernización de la Administración
Pública Federal, en un proceso largo e intermitente que abarcan desde el redimensionamiento de
su estructura organizativa hasta el diseño institucional del Estado adoptando esquemas y proce-
dimientos de operación de las tendencias y entidades públicas a las exigencias de competitividad
del momento, como la gobernanza.
En la actualidad, el gobierno encabezado por Andrés Manuel López Obrador, cuya principal
característica es la autodenominada “Cuarta Transformación” (4T) de la República, ha impreso su
propio sello en la transformación de la administración pública a través de la instrumentación de
una política de austeridad republicana que consiste en disminuir el costo del gobierno con diver-
sos recortes presupuestales en dependencias y programas sociales (educación, salud, asistencia,
cultura, ciencia y tecnología) implementada por medio de la Ley de Austeridad Republicana, la Ley
de Remuneraciones de los Servidores Públicos y los cambios en la distribución del Presupuesto
de Egresos de la Federación, con el propósito de equilibrar las finanzas públicas y evitar un déficit
presupuestal, así como, la lucha contra la corrupción en la administración pública y duplicidad de
funciones, que implica el adelgazamiento de las estructuras aparato burocrático (downsizing) por
medio de la desaparición de subsecretarías, fideicomisos, empresas públicas, entre otras, que en
el discurso de la narrativa busca generar un cambio pacífico y radical del “régimen corrupto de
injusticias y de privilegios”, donde los servidores públicos antepongan “por encima de nuestros
intereses personales, por legítimos que sean, el interés nacional; el objetivo superior es la trans-
formación del país” (López Obrador, 2017).
Sin embargo, el adelgazamiento del aparato burocrático, recortes de presupuestos y progra-
mas, como parte de la transformación de la administración pública para la mejora de resultados
y, por ende, un gobierno más eficiente, eficaz y legítimo, que responda de manera más racional
en el uso de los recursos públicos en la provisión de bienes y servicios de calidad que demanda
la sociedad; no se alejan del ciclo de políticas instrumentadas en gobiernos pasados desde 1982
con el presidente Miguel de la Madrid Hurtado, cuando inician los cambios a las estructuras o
procesos de las organizaciones públicas, que enfrentan recurrentemente una realidad compleja
que dificultad el cumplimiento del propósito de la reforma. Ello conduce al cuestionamiento ¿La
transformación de la administración pública en la cuarta transformación busca un cambio sustan-
tivo en el desempeño gubernamental o sólo es una propuesta gatopardista con múltiples proble-
mas de aterrizaje? Hay una gran variedad de respuestas para comprender las causas que generan
los problemas relacionados con las variables de gobernanza a través del análisis de determinantes
políticos, económicos, jurídicos y administrativos, observables en sus respectivas variables por
medio de datos abiertos (acceso a la información), transparencia, libertad de expresión, aten-
ción al ciudadano; normas, trámites, apertura de negocios, justicia pronta y expedita, violencia,
delincuencia, fiscalización y control de recursos públicos, entre otros; que en la práctica inciden
en el desempeño de la administración pública en cuanto la toma de decisiones del gobierno en
la solución de un problema determinante en cómo se produce, se reproduce, se transforma o se
conserva. Los datos que arroja la métrica de la gobernanza en México permitirán tener una visión
holística más clara de la evolución de sus indicadores en el país.
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2. METODOLOGÍA
El método aplicado en esta investigación se basó en un estudio descriptivo-analítico del
fenómeno del desempeño de la administración pública en la Cuarta Transformación a través de
la revisión especializada en el tema, los conceptos y la instrumentación de los indicadores de go-
bernanza Worldwide Governance Indicators (WGI), establecidos por el Banco Mundial, tales como:
voz y rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo; efectividad gu-
bernamental; calidad regulatoria; Estado de derecho y control de la corrupción. De acuerdo con
Hernández (2010), los estudios descriptivos proporcionan información a través de la medición de
conceptos y definición de variables, en particular, los indicadores de gobernanza que se combinan
con el análisis documental del desempeño gubernamental para explicar la correlación entre los
indicadores y variables eficiencia, eficacia y calidad del desempeño.
Los indicadores de gobernanza utilizan un método de agregación de múltiples variables que
incluyen datos de estadísticas y de encuestas de percepción, que dan como resultado un indica-
dor agregado para cada una de las seis dimensiones consideradas. La escala de medición que usa
va de 0 a 100, distribuida por cuartiles en proporciones iguales a 25%, donde el mejor cuartil es el
superior al percentil de 75% y el peor cuartil es el menor a 25%.
La revisión especializada de la información se apoyó en fuentes documentales primarias y
secundarias, de artículos de revistas, capítulos de libro, libros, estudios empíricos, prensa escri-
ta, encuestas en forma impresa y digital, desarrolladas por otros investigadores en el tema, por
medio de la base de datos del Banco Mundial, Scopus, Redalyc, Scielo, entre otros, registrando
la información en carpetas electrónicas y utilizando como técnica principal la elaboración de
fichas en cómputo en las que resaltaron las definiciones de desempeño, corrupción, Estado de
Derecho, efectividad gubernamental, eficiencia gubernamental, economía gubernamental, cali-
dad regulatoria y estabilidad política, para obtener un abordaje general e integral del objeto de
estudio, a partir de las cuales se fundaron los elementos teórico-conceptuales para la disertación
narrativa a lo largo del trabajo y permitieron establecer un supuesto (hipótesis) como solución
tentativa al problema sobre el desempeño gubernamental en la Cuarta transformación en cuanto
su compromiso y responsabilidad con la sociedad a través de la provisión de bienes y servicios.
Esto permitió, para el caso de México y de la literatura objeto de la investigación, conocer la evo-
lución de los indicadores de gobernanza asociados a las acciones públicas del actual gobierno de
López Obrador, para una mejor comprensión de la huella de sus resultados del desempeño de la
administración pública en la “Cuarta Transformación”.
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El desempe ño de la administració n pública en la Cuarta Transfo rmación a travé s de los indicadores de gob ernanza
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3. DESARROLLO
3.1. Concepto de gobernanza
El origen del término gobernanza se remonta al siglo XV en la voz francesa “gouvernance”
trasladándose a finales del siglo XVII a la lengua inglesa “governance”, que se refiere a los “pro-
cesos colectivos de toma de decisiones que suceden en el gobierno” Oxford (2009; citado por
OLACEFS, 2015, p. 11). Sin embargo, el término gobernanza estuvo en desuso hasta fines de la
década de los ochenta, ya que en el periodo previo de los años setenta estuvo marcado por
las discusiones y análisis académicos que intentaban explicar y responder con nuevas teorías al
momento de crisis de los llamados Estados de Bienestar que sustentaban su intervención en la
economía a través de la expansión del gasto público, para satisfacer a través de la producción de
bienes y servicios las demandas societales.
Siguiendo a Aguilar (2009) “la crisis exhibía en mayor o en menor grado la incompetencia
financiera, normativa, política y administrativa del gobierno: su incapacidad o insuficiencia direc-
tiva” (p. 61). En este escenario, los teóricos de la administración pública, gobiernos, organismos
internacionales, entre otros, se dieron a la tarea de repensar los supuestos básicos de la acción de
gobernar, es decir, sobre la cuestión de la capacidad y eficacia directiva del gobierno, que incluye
la administración pública como uno de sus componentes esenciales.
Para la gobernanza, la ineficacia gubernamental/administrativa que causan su mal desempe-
ño abre una nueva relación entre el gobierno y la sociedad, a un nuevo estilo de gobierno carac-
terizado “por un mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no
estatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado” (Pinazo, 2013,
p. 85), ello supone, una gobernanza compartida entre las buenas prácticas de los hacedores de
la política y de los destinatarios de las actuaciones políticas, para que operen en definitiva como
organizaciones públicas de buen desempeño, en la construcción de mayores espacios de con-
senso y corresponsabilidad para la toma de decisiones en los asuntos públicos, centrada en la
articulación de múltiples actores.
Para Peters y Jon (2005), la gobernanza constituye un medio en la administración pública
para elevar el contenido democrático en la conducción del Estado y la sociedad. En términos des-
criptivos la gobernanza rompe con el gobierno jerárquico, vertical y centralizado, para dar paso
a un gobierno abierto, horizontal, descentralizado y cooperativo. Esta nueva forma de gobierno
se tradujo en formas alternativas de gobernanza social (Kooiman, 2005). En otras palabras, la
gobernanza se refiere a un proceso social en el que participan de manera asociativa, coordinada,
complementaria y de corresponsabilidad múltiples actores para la formulación y ejecución de la
política.
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La gobernanza en sentido normativo (del deber ser) se refiere a la connotación de buen
gobierno o buena gobernanza que postula una serie de elementos básicos como transparencia,
eficiencia, rendición de cuentas, Estado de derecho, la legalidad y la participación ciudadana,
para construir organizaciones públicas eficientes y eficaces. En sentido pleno de la palabra buen
gobierno, “no es nada más un gobierno que permanece en el poder, es un gobierno que hace lo
que debe hacer” (Pérez, 2019, p. 65). De esta manera, la gobernanza desde la versión normativa
describe un estado ideal de la administración pública diferenciada en lo macro y lo micro. La pri-
mera, referente al sector público como un todo que se ocupa “de las funciones estabilizadora,
distributiva del Estado, la optimización del crecimiento económico, la fijación de las políticas
macroeconómicas en una economía internacionalizada, distribución, regulación, combinación del
mercado, el Estado y otras instituciones…” (Pinazo, 2013, p. 345).
Por su parte, la gobernanza a nivel micro hace referencia a la estructura organizacional y
a los procesos y prácticas concretas de gestión de la administración pública (Von Haldenwang,
2005). La interacción entre ambos niveles (macro-micro) genera el equilibrio que busca la gober-
nanza al nivelar sus fortalezas y superar sus debilidades. Una concepción básica de gobernanza
del Banco Mundial sustenta que para alcanzar el desarrollo económico es preciso contar a nivel
nacional “con una regulación pública y transparente y servicios públicos que funcionen con efi-
ciencia” (Von Haldenwang, 2005, p. 37).
Otros organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), define
gobernanza como “[…] El proceso por el cual las instituciones dirigen los asuntos públicos y
administran los recursos públicos” (FMI, 2007, p. 128). Por su parte, el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD, 1997-1999), haciendo alusión a la gobernanza y la eficacia ad-
ministrativa se refiere a aquella como la redefinición del espacio público de forma integral y de la
participación de los demás actores del sistema político en los procesos de decisión pública para
una administración eficiente, transparente, independiente y responsable.
Por otro lado, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) viene
a definir la gobernanza en términos normativos como:
La optimización de los procesos y los arreglos institucionales a través de los cuales el
gobierno desarrolla, implementa y entrega políticas, programas y servicios en beneficio de
los ciudadanos y la sociedad. Es el aseguramiento de que los mecanismos de conducción
del ciclo de la política en la formulación, implementación, monitoreo y evaluación, están
operando efectivamente, eficientemente y económicamente, y son apuntalados por
principios generales de gobernanza como el estado de derecho, la transparencia, la
integridad y la rendición de cuentas. (OCDE, 2014, p. 13)
Como se puede observar, la gobernanza es un concepto polisémico pero cuyo común de-
nominador es la convergencia de múltiples actores en la gestión de los asuntos colectivos para
la transformación administrativa y el desarrollo económico de las naciones. La búsqueda de efi-
ciencia, eficacia y calidad en la administración pública para la mejora gubernamental condujo al
Banco Mundial, en 1996, a crear los Worldwide Governance Indicators (WGI) mediante la agrupación
de distintos indicadores que incluyen: a) el proceso mediante el cual los gobiernos se seleccionan
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El desempe ño de la administració n pública en la Cuarta Transfo rmación a travé s de los indicadores de gob ernanza
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y se reemplazan con sus indicadores voz y rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de
violencia/terrorismo; b) la capacidad del gobierno para formular e implementar de manera efec-
tiva políticas estables, con los indicadores efectividad gubernamental y calidad regulatoria, y c)
el respeto de los ciudadanos y del Estado hacia las instituciones que gobiernan las interacciones
económicas y sociales entre ellos, con los indicadores Estado de Derecho y control de la corrup-
ción (Kauffman & Mastruzzi, 2010).
El concepto de gobernanza es utilizado como indicativo de la conducción de las sociedades,
así como, de los procesos y estructuras que guían las relaciones políticas, económicas y sociales,
entorno a la efectividad, eficiencia y calidad de la gestión gubernamental, que se materializa en
la administración pública.
3.2 Eficacia del gobierno
En sentido práctico, la gobernanza a través del estudio de indicadores empíricos agrupados
en seis dimensiones realizado por Kaufman, Kraay y Mastruzzi, busca evaluar la calidad y eficacia
del desempeño de la administración pública con referencia a los problemas institucionales tales
como: opacidad, rendición de cuentas, corrupción, entre otros. Así como, problemas operativos
como costo-ineficiencia, obsolescencia de procesos y desorganización, por los cuales las organi-
zaciones públicas son cuestionadas.
Un instrumento de medición dentro de las seis dimensiones que el Banco Mundial ha desa-
rrollado con el propósito de analizar y diagnosticar la situación de gobernanza de cada uno de
los países miembros de este organismo es la eficacia de gobierno. La eficacia se refiere al grado
de cumplimiento de los objetivos o metas establecidas en una organización pública. Siguiendo a
Ortiz, una organización administrativa es eficaz si cumple
…cabalmente la misión que le da razón de ser. Por lo tanto, una intervención pública
resulta eficaz si cumple los objetivos esperados en el tiempo previsto y con la calidad
esperada de los bienes y servicios públicos estipulados en la etapa de la formulación de
las políticas y programas públicos. (Ortiz, 2016, p. 92)
La eficacia está intrínsecamente unida con la eficiencia del gobierno “ya que exige que en
cada acción de gobierno se cumplan, además de los requisitos legalmente exigidos, todos aque-
llos técnicamente necesarios para obtener el mejor resultado” (Ortiz, 2016, p. 94). Sin embargo,
es importante diferenciar conceptualmente la eficacia de la eficiencia, esta última se refiere al
uso racional de los recursos y medios para alcanzar los objetivos establecidos. Siguiendo a Bon-
nefoy y Armijo (2005; citado por Pérez y Flores, 2018), la eficiencia puede ser conceptualizada
como la producción de una determinada cantidad de servicios o prestaciones utilizando la menor
cantidad de recursos posibles. La racionalidad eficiencia/eficacia busca proporcionar bienes y
servicios de máxima calidad a la sociedad optimizando los recursos disponibles al menor costo
posible.
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La eficacia de la acción de gobierno está en función de la legalidad como principio central
para evaluar la acción pública en un Estado de Derecho. Es decir, para asegurar la legalidad de
los actos de gobierno son necesarios mecanismos de control para tomar decisiones adecuadas y
eficientes, por medio de sistemas de información en el que sea posible medir, comparar y validar
los resultados con base a los objetivos proyectados en fase de formulación de las políticas y pro-
gramas públicos, y en donde se permitan decidir acciones correctivas del ejercicio de gobierno
(Ortiz, 2016).
La eficacia del gobierno también está en función de la rendición de cuentas como indicador
de gobernanza, donde “en la medida en que los ciudadanos tienen la capacidad de vigilar el des-
empeño de los funcionarios e incidir así en los procesos y rutinas de las organizaciones públicas”
(Pérez, 2019, p. 76), permite medir y, eventualmente, corregir las fallas del gobierno, ya que la
rendición de cuentas limita la práctica de los poderes discrecionales que dañan el espíritu y el
contenido del Estado de Derecho, como señala Uvalle (2003; citado por Pérez, 2019), “el apego
a la norma y el cumplimiento de las tareas públicas son el epicentro que define el alcance de la
efectividad burocrática” (p. 44).
Una administración sin vigilancia, controles y penalización es motivo para incitar gestiones
indeseables, así como la reproducción de una cultura burocrática que tiende a malgastar los re-
cursos públicos y con incentivos perversos que tiene incidencia en la gestión fiscal y presupuestal
del Estado, y conduce a la corrupción administrativa, la cual si tiende a incrementarse, concluye
Uvalle (2012; citado por Pérez, 2019) “significa que la vida pública no tiene la garantía de que los
procesos productivos y sociales sean transparentes ni eficientes, situación que conduce a que el
desempeño del sistema económico y social sea magro” (p. 92). Sin embargo, en la medida que un
gobierno sea más eficiente, productivo, con capacidad de respuesta y capacidad de estimular la
creatividad y respete la libertad, será más fuerte y, por ende, tendrá la determinación de utilizar
los recursos a favor del desarrollo económico y social.
3.3 Desempeño y eficacia del gobierno en la “Cuarta Transformación”
El triunfo de Andrés Manuel López Obrador en las elecciones presidenciales de 2018, con un
alto margen de legitimidad al obtener el 53.19% del total de votos, permitió trazar en la narrati-
va de campaña y ya siendo gobierno, la “Cuarta Transformación” como el devenir de la historia
patria en México, para ubicar a su sexenio al nivel de otros periodos históricos: la Independencia
1810-1821; la Reforma 1857-1867 y, la Revolución 1910-1917.
La 4T se plantea un Estado de bienestar postneoliberal como actor garante de la soberanía;
la estabilidad política y el Estado de derecho; la intervención estatal y reapropiación de los sec-
tores económicos estratégicos, articulador y generador de políticas públicas de los propósitos
nacionales que permitan al Estado a través del gobierno y la administración pública dar respuesta
de manera eficiente y eficaz a las necesidades de la sociedad.
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El desempe ño de la administració n pública en la Cuarta Transfo rmación a travé s de los indicadores de gob ernanza
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La reforma contempla retener todos los recursos desperdiciados por la corrupción sistémi-
ca y endémica, así como, asumir una política de austeridad republicana para disminuir al máximo
el costo del gobierno a través del adelgazamiento del aparato burocrático -recorte del 70% de
plazas de confianza de la Administración Federal, disminución de salarios por medio de la Ley de
Remuneraciones de los Servidores Públicos, recortes de presupuestos y programas a través del
cambio de distribución del Presupuesto de Egresos de la Federación, desaparición de fideicomi-
sos, aumento de la jornada laboral de los empleados de confianza- (Documento Técnico, 2018,
p. 3); centralización de funciones y redistribución de competencias. Todo ello, para mejorar la
racionalidad eficiencia/eficacia de la administración pública.
Sin embargo, el adelgazamiento del aparato burocrático (downsizing), recortes de presu-
puestos y programas, como parte de la transformación de la administración pública para la mejo-
ra de resultados y, por ende, un gobierno más eficiente, eficaz y legítimo, que responda de mane-
ra más racional en el uso de los recursos públicos en la provisión de bienes y servicios públicos de
calidad que demanda la sociedad; no se alejan del ciclo de políticas neoliberales instrumentadas
en gobiernos pasados desde Miguel de la Madrid Hurtado, cuando inician los cambios a las es-
tructuras o procesos de las organizaciones públicas, que enfrentan recurrentemente una realidad
compleja que dificultad el cumplimiento del propósito de la reforma.
Para Hammerschmid, et al. (2017), la reducción del aparato gubernamental será positiva
en mejora de la eficiencia, pero negativa con otras dimensiones de desempeño. Por ejemplo, la
calidad de los servicios puede verse afectados por la reducción del aparato burocrático el cual
está relacionado con la gestión de los recursos humanos. De tal suerte, la transformación de las
estructuras organizacionales involucra la creación o ajustes de organigramas, normas, procedi-
mientos y rutinas burocráticas, que tiene implicaciones significativas en el resultado de la acción
pública.
Los esfuerzos en México por desregular los mercados y simplificar la normatividad iniciaron
en el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, en 1989. Pero fue hasta el año 2000, cuando se esta-
bleció la política de mejora regulatoria en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y se ins-
titucionalizó por medio de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), antecedente
de la actual Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER), creada en marzo de 2018 por
la Ley General de Mejora Regulatoria (LGMR), que también creó el Sistema Nacional de Mejora
Regulatoria. En 2019 se creó el Consejo Nacional de Mejora Regulatoria, así como el Observatorio
Nacional de Mejora Regulatoria (ONMR).
Por tanto, el desempeño de la administración pública en la “Cuarta Transformación”, en tor-
no a la calidad de los servicios, así como del diseño y aplicación de políticas, e impacto de éstas
en el nivel de vida de la población cobra importancia a través de los indicadores de gobernanza
que resultan ser una herramienta consistente para evaluar la evolución de cada una de las dimen-
siones en cuanto: el proceso de mediante el cual los gobiernos se seleccionan y reemplazan; la
capacidad del gobierno para formular e implementar de manera efectiva políticas estables y, el
respeto de los ciudadanos y del Estado hacia las instituciones que gobiernan las interacciones
económicas.
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3.3.1 El proceso de selección y reemplazo del poder de gobernar
El proceso mediante el cual los gobiernos se seleccionan y se reemplazan con sus indicado-
res voz y rendición de cuentas; así como, estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo,
tienen una evaluación negativa en la 4T. El indicador voz y rendición de cuentas que mide el grado
de participación que tienen los ciudadanos de un país en la elección de su gobierno, así como
la libertad de expresión, la libertad de asociación y medios de comunicación libres perdió 0.92
puntos en 2020 respecto al año 2019 (véase gráfica 1).
En la comparación del segundo año de gobierno de López Obrador con el mismo periodo
de Enrique Peña, se aprecia que esta dimensión retrocedió 3.84 puntos en 2020 respecto de
2013. La posición moderada que se mantenía desde 2002, con 58.70 puntos sobre 100, registró
una caída de 13.77 puntos en 2020. En todas las aristas del problema de la rendición de cuentas,
la causalidad no es clara. No obstante, parte de la explicación de este descenso es la relación
complicada del Ejecutivo con algunos medios de comunicación que son críticos de su gestión a
los que ha llamado despectivamente “prensa fifí”, “el hampa del periodismo”, “prensa hostil”,
para desprestigiar algunos medios tradicionales que se comportaban como vigilantes del poder
político (Redondo, 2014).
Gráfica 1. Evolución de los indicadores voz y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia
de violencia/terrorismo
20,74
30,85
39,15
45,50
40,20 38,35
33,50
26,57 23,67
19,23 22,27 23,22 26,07 24,64 23,22
17,62
21,43 20,00 17,61
23,11
18,86
17,92
50,50 50,25
57,21 58,71 60,70 58,65 57,69
51,92 52,40 51,92
55,45 54,98 53,05 53,99 53,05
48,77
44,33 43,84 42,85 45,41 45,89
44,92
0, 00
10 ,0 0
20,00
30,00
40, 00
50,00
60, 00
70,0 0
1996 1998 2 000 2002 2003 2 004 2 005 2006 2007 2008 2 009 2010 2 011 201 2 201 3 201 4 201 5 2016 2 017 2 018 201 9
2020
Percentil
Es tabi lida d Po lí tic a y Aus en cia de Viol enci a y Terro ris mo Voz y Rendición de Cuenta s
Fuente: Elaboración propia con base en https://cutt.ly/9Z4nKFc
El periodismo de denuncia contra los actos de corrupción, violación derechos humanos,
narcotráfico, desaparecidos, entre otros, en los que están involucrados funcionarios públicos de
los tres niveles de gobierno ha resultado bastante costosa en la búsqueda de la verdad. El asesi-
nato de 52 periodistas de diciembre de 2018 a febrero de 2022 que, ante la falta de detenciones
de los presuntos agresores contra los comunicadores, se tiene una impunidad superior al 90%
(Arista, 2022), ello inhibe la efectividad de la prensa como contrapeso del poder y afecta el fun-
cionamiento de la democracia.
11
El desempe ño de la administració n pública en la Cuarta Transfo rmación a travé s de los indicadores de gob ernanza
RELIGACION
Revista de Ciencias Sociales y Humanidades
Los estadísticos descriptivos de la variable estabilidad política y ausencia de violencia/terro-
rismo, mantiene altos niveles de inestabilidad política y violencia a lo largo de 1996 hasta 2020, en
el peor cuartil de desempeño del gobierno para controlar este flagelo, con 18.86 y 17.92 puntos de
100, en el año 2019 y 2020, respectivamente. En 2004, el indicador tuvo su mejor valoración con
45.50 puntos de 100.
Cómo se observa en la gráfica 1, los dos indicadores son claramente desfavorables a lo largo
de 20 años, sobre todo cuando se compara con el año 2002. Ambos indicadores sugieren que hay
una apreciable distancia entre la participación y apego a la legalidad y la situación efectiva de
estabilidad, no violencia y transgresiones a la ley.
Desde hace décadas el país vive el asedio diario de la violencia en todas sus expresiones:
secuestros, cobro de piso, desapariciones, feminicidios, asesinatos, narco fosas; admitiendo el
gobierno actual que la violencia “ha sobrepasado los límites de la imaginación” (Cortés, 2019, p.
10). Así, de diciembre de 2018 a mayo de 2021, se han iniciado en el país 72, 892 expedientes por
homicidio doloso, con 86,370 víctimas, 138% mayores a los que registró el gobierno de Felipe
Calderón en sus primeros 30 meses -cuando ya había iniciado la llamada “guerra contra el narco”-
que fue de 30,572 expedientes (Vela, 2019).
La violencia continúa siendo una amenaza para la estabilidad política y la joven democracia
en México, ante el “vacío de Estado” en algunas regiones del país en donde estados como Sinaloa,
Tamaulipas, Michoacán, Guanajuato, Jalisco, Guerrero, grupos delictivos monopolizan el uso de la
violencia y dan como resultado una baja gobernanza en este indicador.
3.3.2 La efectividad de gobierno para manejar los recursos e implementar políticas públi-
cas
La capacidad del gobierno para formular e implementar de manera efectiva políticas es-
tables, con los indicadores efectividad gubernamental y calidad regulatoria, muestra una baja
evaluación de gobernanza. El comportamiento de la variable efectividad gubernamental refleja la
percepción de los ciudadanos que tiene alrededor de la calidad de bienes y servicios que provee
la administración pública, así como, de la calidad en el diseño e implementación de las políticas
públicas y el seguimiento del gobierno de esas políticas.
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Rigober to Pérez Ramírez, I vonne Rodríguez Pé rez | Volumen 7 • Número 33 • e2109 30 | Julio/Septiembre 202 2
RELIGACION
Revista de Ciencias Sociales y Humanidades
La variable efectividad gubernamental presentó un bajo desempeño con 45.76 y 46.15 pun-
tos, en 2019 y 2020, respectivamente que, en comparación con los dos primeros años del gobierno
de Enrique Peña, el indicador se mantenía ligeramente aceptable con una puntuación de 63.03 en
2013 y 61.53, en 2014. Esta caída de valoración en el gobierno de López Obrador es más pronun-
ciada en la efectividad gubernamental con 18.13 puntos sobre 100, tras comparar el año 2020 con
el año 2002, en el que se obtuvo un valor de 64.28 puntos sobre 100 (obsérvese gráfica 2). Esto
revela problemas de inconsistencia en la aplicación de políticas públicas y su capacidad para iden-
tificar y satisfacer las necesidades de la sociedad.
Gráfica 2. Evolución de los indicadores efectividad gubernamental y calidad regulatoria
62,30
66,84 63,59
64,29 63,78 62,07 57,35 58,05 58,05 60,68
60,29 60,29 63,51
63,51 63,03 61,54 61,54 59,62 55,28
47,59 45,67 46,15
59,78 60,62 62,56
66,84 65,82 65,52
58,33
62,75 63,59 62,62
57,89 58,37 58,29
67,77 67,30 66,83 64,90 64,42 63,94 61,05 59,61
54,80
0, 00
10,0 0
20,00
30,00
40, 00
50,00
60, 00
70,0 0
80, 00
1996 1998 2000 2 002 2 003 2 004 2 005 2006 2 007 2 008 2009 2010 201 1 2 012 201 3 2014 2015 201 6 2017 2018 201 9 2020
Percentil
Efectividad G ubernamental Cal ida d R eg ulat oria
Fuente: Elaboración propia con base en https://cutt.ly/RZ4mytb
El indicador de calidad regulatoria mide la capacidad del gobierno para establecer políticas
y reglamentaciones que promuevan la certidumbre e incentiven el crecimiento de las empresas.
También busca generar los mayores beneficios a la sociedad con los menores costos posibles.
A pesar de la arquitectura institucional para reducir los impactos negativos de una excesiva
regulación gubernamental, así como mejorar la calidad de los servicios a la sociedad, no se ha
logrado en el fondo. La calidad regulatoria perdió 12.01 puntos de 100 en 2020 con respecto al año
2014, que tenía 66.82 de percepción aceptable. Por ejemplo, de acuerdo con la Encuesta Nacio-
nal de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en Empresas (ENCRIGE, 2020), en 2016 una
empresa de cada cinco percibía que el marco regulatorio representaba un obstáculo para lograr
sus objetivos, para 2020, pasó a 28.2%, que representa un incremento de 40% en 4 años. Por su
parte, tres de cada cuatro pequeñas empresas percibían la regulación como un obstáculo. La baja
efectividad gubernamental señala que la implementación de la normatividad regulatoria no ha
alcanzado aún su madurez.
La política de austeridad y adelgazamiento de aparato gubernamental de la “Cuarta Trans-
formación”, a través de la desaparición, reducción, fusión, y en su caso, creación de nuevas depen-
dencias en la administración gubernamental a fin de dotar a la gestión pública de mayor eficiencia
y eficacia no han tenido el efecto positivo esperado por el gobierno de Andrés Manuel López
Obrador, al no considerar las capacidades operativas específicas de cada dependencia y entidades
de la administración pública, que se han visto vulneradas.
13
El desempe ño de la administració n pública en la Cuarta Transfo rmación a travé s de los indicadores de gob ernanza
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Por ejemplo, en 2019, el ex titular de la Comisión para la Evaluación de la Política de Desarro-
llo Social (CONEVAL), señaló “Durante este gobierno se han tenido problemas en áreas de salud,
seguridad, cultura, deporte, entre otras, debido a recortes que no han tenido un sólido funda-
mento y a controles que se han convertido en frenos para el gasto” (Hernández, 2019). Por esos
frenos en el gasto público, el CONEVAL (2020), “calculó que la población en situación de pobreza
podría incrementarse hasta en 9,8 millones (llegando a un total de 61,1 millones de personas)”
(citado por Martínez, 2020, p. 138).
Desde 2018 a la fecha, la administración pública federal ha desaparecido 14 subsecretarías
de Estado, entre las cuales se encuentran: la subsecretaría de Comunicaciones y Desarrollo Tec-
nológico, dependiente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; la Subsecretaría de
Planeación y Política Turística, de la Secretaría de Turismo; la Subsecretaría de América del Norte,
adscrita a la Secretaría de Relaciones Exteriores; Subsecretaría de Empleo y Productividad Labo-
ral, de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social; la Subsecretaría de Gestión para la Protección
Ambiental, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; la Subsecretaría de Ingre-
sos de Hacienda, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; la Subsecretaría de Gobierno,
perteneciente a la Secretaría de Gobernación; y la Subsecretaría de Minería, de la Secretaría de
Economía.
Además, se han eliminado seis organismos desconcentrados: la Agencia de Investigación
Criminal, el Centro de Evaluación y Control de Confianza, el Centro Federal de Protección a Per-
sonas, el Centro Nacional de Planeación Análisis e información para el Combate a la Delincuencia,
el Instituto Nacional del Emprendedor, el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol). Tres
organismos descentralizados se han suprimido: el Instituto Nacional para la Evaluación de la Edu-
cación (INEE), el Instituto Mexicano de Tecnologías del Agua (IMTA), y el Instituto Nacional de
Ecología y Cambio Climático (INECC). El Consejo de Promoción Turística de México S.A. de C.V.,
empresa de participación estatal mayoritaria ha sido eliminada. A esto se suman 109 fideicomisos
públicos desaparecidos, entre los que destacan Fondo para la Prevención de Desastres Naturales
(Fonden), Fondo Minero, Fondo de Cooperación Internacional de Ciencia y Tecnología, Fondo
para la protección de personas defensoras de Derechos Humanos y periodistas, Fondo Secto-
rial de Investigación en Materia Agrícola, Pecuaria, Acuacultura, Agrobiotecnología y Recursos
Fitogenéticos. Todos ellos mermaron las capacidades administrativas y económicas de ciertas
instituciones, como los centros públicos de investigación del Consejo Nacional de Ciencia y Tec-
nología (Conacyt), en el que resalta el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
En esta lógica discursiva de gobierno de la Cuarta Transformación de política de austeridad
y combate a la corrupción, se busca desaparecer más organismos públicos federales entre los
que se encuentran la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), el Consejo
Nacional para la Prevenir la Discriminación (Conapred), el Instituto Nacional de las Personas Adul-
tas Mayores (Inapam), el Instituto Mexicano de la Juventud (Imjuve), entre otros. Las entidades
contempladas suman un presupuesto de 2,825.7 millones de pesos, casi el doble de la partida
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Rigober to Pérez Ramírez, I vonne Rodríguez Pé rez | Volumen 7 • Número 33 • e2109 30 | Julio/Septiembre 202 2
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asignada a toda la Secretaría de la Función Pública y poseen una planta laboral de 3,174 servidores
públicos, de acuerdo con el Analítico de Plazas del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)
para 2022 (Hernández, 2022). Sin embargo, en la actualidad no se han hecho públicos documentos
o informes que sustenten que la absorción de nuevas responsabilidades por el gobierno central
en contra de la descentralización y la autonomía de los órganos públicos operen mejor y ofrezcan
una mejor calidad de servicio a la población.
3.3.3 Interacción Estado-ciudadano en las instituciones que gobiernan
El respeto de los ciudadanos y del Estado hacia las instituciones que gobiernan las interac-
ciones económicas y sociales entre ellos, con los indicadores Estado de Derecho y control de la
corrupción, presentan una involución. La variable Estado de Derecho estima el cumplimiento de
los derechos de propiedad, los contratos, así como, la independencia del Poder Judicial, la inci-
dencia del delito y el cumplimiento de la policía en la protección de las personas y sus bienes.
El indicador Estado de Derecho presenta una evolución negativa, en 2020 tiene una caída de
11.05 puntos con respecto a 2014, segundo año del gobierno de Peña Nieto con puntaje de 37.98;
sin embargo, los dos primeros años de ambos gobiernos se ubican en el peor cuartil (véase grá-
fica 3).
Gráfica 3. Evolución de los indicadores Estado de Derecho y control de corrupción.
27,14
35,00
40,10
44,06 43,56
40,67 42,58 41,63
37,80
29,81
35,55 35,55 34,27
37,09
35,68
37,98 38,46
33,17 31,73
28,84 27,40 26,92
36,02
39,18
47,72
52,53 54,04
46,34
49,27 47,32 49,03 50,00 47,85
42,86 41,71 42,65
37,44
24,52 23,56 23,08
18,26 18,75
22,11 21,63
0, 00
10 ,0 0
20,00
30,00
40, 00
50,00
60, 00
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2 007 2 008 2009 2 010 2 011 2012 2 013 201 4 2 015 201 6 2 017 201 8 2 019 2020
Percentil
Estado de Derecho Control de C or rupción
Fuentes: Elaboración propia con base en https://cutt.ly/2Z4mb3q
Esta percepción negativa se correlaciona con los resultados del Índice del Estado de Dere-
cho en México (IEDMX) 2019-2020, The World Justice Project (Proyecto de Justicia Mundial, WJP
por sus siglas en inglés), muestran un deterioro del Estado de Derecho en todo el país que se
explica por tres tendencias: “el debilitamiento de los contrapesos institucionales a los gobiernos
estatales y una contracción del espacio cívico, el deterioro en los sistemas de justicia penal y la
falta de avances en materia de anticorrupción” (IEDMX, 2022).
15
El desempe ño de la administració n pública en la Cuarta Transfo rmación a travé s de los indicadores de gob ernanza
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En 17 estados el límite al poder gubernamental bajó por el debilitamiento de poder legislativo
local y del poder judicial para actuar como contrapesos eficaces del poder ejecutivo local. En 15
estados cayó la efectividad civil, los partidos políticos y la prensa para actuar como contrapeso
al efecto del poder. Y la ausencia de corrupción se deterioró en 16 estados. Entre los estados que
comparten alguna de estas tres caídas están: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur,
Campeche, Chihuahua, Ciudad de México, Coahuila, Colima, Estado de México, Guerrero, Hidalgo,
Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Puebla, Oaxaca, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, So-
nora, Tabasco, Tamaulipas, Yucatán y Zacatecas (IEDMX, 2022).
Finalmente, la variable control de la corrupción mide el abuso de los cargos públicos para
beneficio privado, incluyendo la captura del Estado por parte de grupos de intereses particulares,
obtuvo en 2020 una valoración baja con 21.63 puntos de 100. A pesar de que el gobierno de López
Obrador ha puesto todo su esfuerzo por combatir la corrupción a través de toda la estructura ins-
titucional de larga data (Ley de Transparencia, Sistema Nacional Anticorrupción, entre otros) no se
ha reducido; en cambio, ha perdido 30.89 puntos respecto al año 2002. Este deterioro del control
de la corrupción puede ser por la falta de resultados en los casos definidos como emblemáticos
(Odebrecht, Estafa maestra, Agronitrogenados, entre otros), que no han sido aún sancionados en
materia penal, percibiendo la sociedad cierto manto de impunidad como en gobiernos pasados.
4. Conclusiones y discusión
El desempeño gubernamental de la 4T de acuerdo con los resultados que proporciona los
Worldwide Governance Indicators (WGI) realizado por el Banco Mundial en 2020, está reprobado en
gobernanza ya que los indicadores tienen una involución en los últimos años que se analizan, la
media global considerando la suma de los datos de los seis indicadores es de 35.39 puntos de 100
posibles. Por su parte, la métrica de gobernanza es marcadamente desfavorable en el gobierno
de la “Cuarta Transformación” sobre todo cuando se comparan con los estadísticos del año 2002.
Esto sugiere, que en los últimos 20 años escasamente ha avanzado la gobernanza en el país, por
ende, el grado de retroceso en la efectividad gubernamental afecta ostensiblemente el desempe-
ño de la administración pública.
La lucha contra la corrupción eje central del gobierno que encabeza Andrés Manuel López
Obrador, no ha tendido el efecto positivo esperado por su administración y las expectativas de
la sociedad, pues mantiene altos niveles de corrupción comparativamente con otros indicado-
res institucionales. Este problema tiene correlación con otros flagelos como los altos grados de
violencia que, asociado al pobre Estado de Derecho por el escaso apego por las leyes en sentido
básico, revela déficits de gobernabilidad que no han permitido la consolidación de una buena go-
bernanza.
La falta de apego a la norma e incumplimiento de las tareas de la acción pública limitan el
alcance de la efectividad y calidad de servicios de la administración. Si a ello, se suma la política
de austeridad cuyas contradicciones se encuentran en la formulación e implementación políti-
cas públicas al buscar mayor eficiencia enfrentando la reducción de dependencias y programas;
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Rigober to Pérez Ramírez, I vonne Rodríguez Pé rez | Volumen 7 • Número 33 • e2109 30 | Julio/Septiembre 202 2
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recortando plazas y sueldos, que se asemeja a la narrativa del neoliberalismo en la que la admi-
nistración pública se adelgaza y se desvaloriza la función pública. Por los resultados negativos de
la efectividad gubernamental, el cambio verdadero de la “Cuarta transformación” se asemeja al
gatopardo de Lampedusa, en el que para que todo siga como está, es preciso que todo cambie.
Los resultados negativos en los indicadores de gobernanza en el gobierno de izquierda de
la Cuarta transformación generan dudas y desconfianza en la comparativa de los datos cuasi
positivos en algunos indicadores de los gobiernos que lo precedieron validando el escepticismo
con el sistema de indicadores el cual puede recibir diversas críticas por el sesgo económico de
organismos internacionales, por los cambios en indicadores como resultado en la corrección de
errores cometidos en el pasado más que de una evolución, que pueden ser considerados como
límites del trabajo de investigación, pero que a pesar de sus defectos es lo más completo para
evaluar la gobernanza.
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_________
AUTORES
Rigoberto Pérez Ramírez. Doctor en Ciencias Políticas y Sociales. Profesor de Tiempo Completo Definitivo de la
Universidad Autónoma del Estado de México, adscrito al Centro Universitario UAEM Valle de México. Líder del Cuer-
po Académico Administración Pública y Educación. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel 1.
Ivonne Rodríguez Pérez. Doctora en Educación. Profesora de Tiempo Completo Definitivo de la Universidad Autó-
noma del Estado de México, adscrito al Centro Universitario UAEM Valle de México. Miembro del Cuerpo Académi-
co Administración Pública y Educación. Profesora de Tiempo Completo con Perfil Deseable (PRODEP).
