ChapterPDF Available

Ponsaers, P. (2010). “De politieke economie van de punitiviteit”, in Hoe punitief is België, Aertsen, I., Beyens, K., Daems, T., Maes, E. (eds.), Reeks Panopticon Libri, Antwerpen/Apeldoorn: Maklu, 27-42.

Authors:

Abstract

In deze bijdrage verduidelijken we twee belangrijke tendenzen die zich in ons land voordoen inzake punitiviteit. Enerzijds wordt vastgesteld dat de punitieve ingesteldheid toeneemt bij de publieke opinie. Hier wordt geargumenteerd dat deze toenemende punitivieve ingesteldheid niet samenhangt met een stijging in de geregistreerde criminaliteit en met een toenemend slachtofferschap. Anderzijds wordt erop gewezen dat dit toenemend geloof in de bestraffing er niet toe leidt dat de selectiviteit in de strafrechtsbedeling afneemt en dus zou leiden tot een toename in de strafpraktijk. Er wordt besluitend beargumenteerd dat deze tendenzen niet het gevolg zijn van blinde mechanismes binnen de strafrechtsbedelingsapparaten, doch in grote mate uitdrukking zijn van een voluntaristische beleid, dat evenwel erg impliciet blijft. Het gaat met andere woorden niet om een ongestuurd reactiepatroon op vraag en aanbod inzake criminaliteit, maar om een relatief onafhankelijke besluitvorming hiervan. Kortom, het gaat om de politieke economie van de punitiviteit.
De politieke economie van de punitiviteit in België
Paul Ponsaers
1
In deze bijdrage verduidelijken we twee belangrijke tendenzen die zich in ons land voordoen inzake
punitiviteit. Enerzijds wordt vastgesteld dat de punitieve ingesteldheid toeneemt bij de publieke
opinie. Hier wordt geargumenteerd dat deze toenemende punitivieve ingesteldheid niet samenhangt
met een stijging in de geregistreerde criminaliteit en met een toenemend slachtofferschap.
Anderzijds wordt erop gewezen dat dit toenemend geloof in de bestraffing er niet toe leidt dat de
selectiviteit in de strafrechtsbedeling afneemt en dus zou leiden tot een toename in de strafpraktijk.
Er wordt besluitend beargumenteerd dat deze tendenzen niet het gevolg zijn van blinde
mechanismes binnen de strafrechtsbedelingsapparaten, doch in grote mate uitdrukking zijn van een
voluntaristische beleid, dat evenwel erg impliciet blijft. Het gaat met andere woorden niet om een
ongestuurd reactiepatroon op vraag en aanbod inzake criminaliteit, maar om een relatief
onafhankelijke besluitvorming hiervan. Kortom, het gaat om de politieke economie van de
punitiviteit.
1. DE ONZICHTBARE HAND OF DE BLINDE VINK?
1.1. DE AANLEIDING : HET ARCHÈTYPE VAN DE STIJGENDE CRIMINALITEIT
In deze bijdrage staan we niet stil bij de kwaliteit van de beschikbare cijfers inzake geregistreerde
criminaliteit en de beleidsaanwending ervan in ons land. Op de pijnpunten ter zake zijn we in het
verleden reeds bij herhaling teruggekomen
2
. We vertrekken hier van de vaststelling dat de meest
1
Hoogleraar Criminologie en Rechtssociologie, Universiteit Gent, Faculteit Rechtsgeleerdheid, Vakgroep
Strafrecht & Criminologie, Onderzoeksgroep Sociale Veiligheidsanalyse.
2
Men leze in dit verband : PONSAERS, P., BRUGGEMAN, W. (2006), “De politionele statistische chaos voorbij?”,
in : Zwart op wit? Duiding van cijfers over onveiligheid en strafrechtsbedeling in België Handboek
Criminografische Basisinformatie, DEVROE, E., BEYENS, K., ENHUS, E. (eds.), VUBPress, Reeks Criminologische
Studies, Brussel, p. 131-156; DEVROE, E., PONSAERS, P. (2008), “Veel beleidsinformatie, weinig gebruik: over
het informatiedeficit van verborgen tendensen”, in : Orde van de Dag - Jubileumeditie ter gelegenheid van 10
2001
2002
2003
2004
2005
2006
TOTAAL
357.952
375.990
345.784
324.828
318.505
344.278
Grafiek 1 - Evolutie (in absolute cijfers) totale criminaliteit (autodiefstal, diefstal uit
voertuig, vandalisme voertuig, ander vandalisme, vernieling & onbruikbaarmaking &
beschadiging, woninginbraak, opzettelijke slagen & verwondingen, moord) in België
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
2
recente beschikbare PCS
3
-cijfers in ons land de
afgelopen jaren (2001-2006) een licht
schommelende tendens vertonen (zie grafiek 1),
welke naar een stabilisatie neigt.
Deze evolutie staat in schril contrast met de
cijfers van geregistreerde criminaliteit in de
meeste westerse landen, waar sinds enige jaren
een eerder dalende tendens kan waargenomen
worden
4
.
In de UK heeft deze vaststelling intussen geleid
tot een discussie omtrent de zogn. “Reassurance
Gap”
5
, waarbij socioloog Martin Innes erop wijst
dat uit het beschikbare statistisch materiaal
blijkt dat (ondanks de dalende geregistreerde
criminaliteit) de onveiligheidsgevoelens
nadrukkelijk blijven toenemen. Zijn
argumentatie leidt dan ook tot de these dat de beleidsverantwoordelijken zich niet langer zozeer
dienen te oriënteren op het reduceren van de criminaliteit als zodanig, maar eerder op maatregelen
die het toenemend gevoelen van onveiligheid tegengaan.
Twee belangrijke vaststellingen dienen in deze context gemaakt te worden.
In eerste instantie dient benadrukt te worden dat -hoe aantrekkelijk ook- deze zienswijze moeilijk of
niet te rijmen valt met de vaststelling dat de Belgische criminaliteitscijfers gekenmerkt worden door
tegengestelde tendenzen van diverse criminaliteitsvormen.
Hoezeer de globale criminaliteitscijfers ook mogen neigen naar een vorm van stabilisatie, sommige
types van criminaliteit vertonen een uitgesproken stijgende trend, terwijl andere types een dalende
trend vertonen. Zo blijkt -bij wijze van illustratie- autodiefstal over de beschouwde periode opvallend
terug te lopen (cfr. grafiek 3), terwijl slagen en verwondigen een eerder stijgende trend vertonen (cfr.
grafiek 4). Kortom : dalingen en stijgingen blijken elkaar te nivelleren in het totaal criminaliteitsbeeld.
Een al te veralgemenende uitspraak over “de” criminaliteit kan dan ook niet anders dan versluierend
werken.
jaar Orde van de Dag. De hervormingen bij politie en justitie: in gespreide dagorde, VAN CAUWENBERGHE, K.
(ed.), Kluwer, Mechelen, nr. 41, p. 161-174.
3
PCS staat voor Politiële Criminaliteits Statistiek. Het zijn de door de federale politie aangemaakte statistieken
van de geregistreerde criminaliteit.
4
KILLIAS, M. et al. (2006), The European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics 2006 (third
edition), Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, Onderzoek en Beleid series, Ministry of Juscice, Research and
Documentation Centre (WODC).
5
EASTON, M., PONSAERS, P. et al. (eds.) (2008), Reflections on Reassurance Policing in the Low Countries,
Boom Juridische Uitgevers, Reeks Het groene gras, Den Haag, pp. 227.
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
3
2001
2002
2003
2004
2005
2006
centrumsteden
4,76
4,11
3,18
2,7
2,39
2,38
woongemeenten
2,13
1,85
1,59
1,16
1,06
1,06
semistedelijke gemeenten
2,39
2,22
1,85
1,44
1,26
1,34
gemeenten economische activiteit
2,62
2,09
1,64
1,36
1,17
1,22
landelijke gemeenten
1,25
1,07
0,83
0,68
0,61
0,53
toeristische gemeenten
1,85
1,43
1,41
1,03
0,93
0,76
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
criminaliteitsgraad
(per 1000 inwoners)
Grafiek 3: Autodiefstal PCS volgens Dexia-typologie (rates per 1000 inwoners)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
centrumsteden
7,86
8,23
8,68
8,87
9,14
9,35
woongemeenten
3,48
3,75
3,81
3,77
3,99
4,15
semistedelijke gemeenten
5,14
6,01
5,87
5,74
5,91
6,19
gemeenten economische activiteit
4,62
4,77
4,93
4,84
5,04
5,2
landelijke gemeenten
3,37
3,63
3,62
3,47
3,62
3,69
toeristische gemeenten
7,47
7,13
7,18
6,94
6,54
7,35
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
criminaliteitsgraad
(per 1000 inwoners)
Grafiek 4: Opzettelijke slagen en verwondingen PCS vlg Dexia-typologie (rates per 1000 inwoners)
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
4
Een tweede belangrijke vaststelling is dat criminaliteitscijfers dan al grillig doorheen de tijd mogen
evolueren, vanuit een ander oogpunt blijken ze een eerder stabiel gegeven. Indien we de cijfers
immers opsplitsen naar gemeentetype
6
, en de onderlinge verhouding in percentages in beschouwing
nemen, blijkt dat de proportionele verdeling naar gemeentetype verbazingwekkend solide is.
2001
2002
2003
2004
2005
2006
toeristische gemeenten
1,44%
1,37%
1,37%
1,38%
1,26%
1,37%
landelijke gemeenten
6,62%
6,64%
6,62%
6,46%
6,32%
6,10%
gemeenten economische activiteit
8,13%
7,82%
7,78%
7,60%
7,72%
7,58%
semistedelijke gemeenten
9,05%
9,07%
9,38%
9,35%
9,49%
9,36%
woongemeenten
16,77%
17,54%
16,95%
16,86%
16,46%
17,07%
centrumsteden
57,99%
57,56%
57,90%
58,35%
58,75%
58,52%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Grafiek 5: Onderlinge verhouding (in %) totale criminaliteit
(AD+DV+I+VV+VA+VOB+OS+M) naargelang gemeentetype (Dexia-typologie)
In grafiek 5 is het immers bijzonder opvallend dat de procentuele verdeling van de
criminaliteitscijfers over de verschillende gemeentetypes gedurende de zes teljaren uitgesproken
constant blijft, hoezeer de absolute cijfers ook mogen fluctueren over de jaren heen. Of om het
anders te zeggen : de indeling naar gemeentetype is een structurerende factor van de geregistreerde
criminaliteit. Hiermee is niet meteen verklaard op welke wijze deze structurering werkt, toch wordt
wel duidelijk gemaakt dat geregistreerde criminaliteitscijfers niet het loutere product zijn van
wisselende registratiepraktijken en een veel sterkere interne structuur vertonen dan over het
algemeen wordt aangenomen. Kortom : het lijkt wel dat geregistreerde criminaliteitscijfers geordend
worden door een mysterieuze “onzichtbare hand”.
In dezelfde grafiek 5 valt daarenboven erg op dat van de 589 gemeenten 57% à 58% van de totale
criminaliteitsgraad toegeschreven wordt aan de 100 centrumgemeenten in de Dexia-typologie. Dit
gegeven ondersteunt de bevindingen die we in het verleden reeds bij herhaling deden
7
: criminaliteit
6
De 589 Belgische fusiegemeenten hebben we hiertoe ingedeeld volgens de Dexia-gemeentetypologie. Deze
typologie hanteert 6 gemeentetypes (m.n. : woongemeenten, landelijke gemeenten, economische gemeenten,
semistedelijke gemeenten, centrumsteden en toeristische gemeenten. Deze classificatie werd in 2007
geactualiseerd, zowel voor het Vlaamse, Waalse als Brusselse gewest.
7
PONSAERS, P., DE KIMPE, S., PAUWELS, L., VAN ALTERT, K., “Over de relatie tussen stedelijkheid en
criminaliteit Interactie, integratie en differentiatie”, in : De eeuw van de stad Voorstudies Over
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
5
concentreert zich in sterk verstedelijkte gebieden. Hoewel hiervoor tal van redenen kunnen
aangevoerd worden, blijft onze stelling overeind dat stedelijke omgevingen niet enkel gekenmerkt
worden door een hoge bewonersdensiteit, maar dat deze omgevingen ook gekarakteriseerd worden
door de zogn. centrumfunctie (aanbod inzake tewerkstelling, onderwijs, cultuur, handel, …).
Bewoners van de regio buiten de stad trekken hierdoor dagelijks (of toch minstens regelmatig) naar
de stad en keren terug naar hun woongebied naderhand. Hierdoor verhoogt de kans op
slachtofferschap (en daderschap) in de stad op een exponentiële wijze: de stad als pleegplaats van
criminaliteit, ook voor de gebruikers die van buiten de stad komen. Deze stelling wordt onderbouwd
door de vaststelling dat de Dexia-typologie in grote mate precies gebouwd werd rond het
centrumkarakter van de Belgische gemeenten
8
. Het is vanuit deze vaststelling dat de mysterieuze
“onzichtbare hand” waarover we het hoger hadden niet meer of minder is dan de mate waarin een
gemeente als aantrekkingspool fungeert voor haar omgeving. Of, hoe attractiever de stad is, hoe
groter de kans op criminaliteit wordt; criminaliteit als constitutief bestanddeel van de stad kortom.
1.2. DE ROEP OM STRENGERE STRAFFEN
Indien we deze vaststellingen in het achterhoofd houden (globale stabilisatie van de
criminaliteitscijfers, stabiele spreiding naar gemeentetype), valt het op dat dit niet het beeld is dat de
publieke opinie zich heeft gevormd omtrent criminaliteit. Nogal eens overheerst de impressie dat de
criminaliteit fors blijft toenemen. Dit beeld wordt wellicht niet dominant bepaald door de
becommentarieerde vormen van strafbaar gesteld gedrag, maar eerder door hetgeen Martin Innes
‘signal crimes’ is gaan noemen
9
.
Hij benadrukt dat het er in grote mate op aankomt die lokale incidenten en problemen te
identificeren waarmee stedelingen het disproportioneel moeilijker hebben dan met andere.
Sommige incidenten hebben -naar zijn oordeel- meer invloed op de perceptie en de risico-inschatting
dan (de meeste) andere. Het zijn deze ‘signal crimes’ die de grootste invloed hebben op het collectief
onveiligheidsgevoelen. De mate waarin de publieke opinie de mening is toegedaan dat politie en
justitie erin slaagt deze ‘signal crimes’ adequaat aan te pakken is bepalend voor het vertrouwen van
de bevolking in het strafrechtsbedelingsapparaat.
Een aspect dat sterk verknoopt is met ‘signal crimes’, is de punitieve ingesteldheid. Recent viel er in
een interview met politiesyndicalisten te lezen in een populair magazine
10
:
Stadrepublieken en rastersteden, Project Stedenbeleid, Administratie Binnenlandse Aangelegenheden,
Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Die Keure, Brussel, 2003, p. 233-272; PONSAERS, P., “De parabel van
de ‘Broken window-theorie’ - Community (oriented) policing en buurtgerichtheid”, in : Externe Oriëntering van
de Politie Gemeenschapsgerichte politiezorg, VAN ERCK, J. (ed.), Politeia, Centrum voor Politiestudies,
Brussel, 2003, p. 7-28.
8
In dit verband verdient het vermelding dat precies de centrumfunctie de grootste voorspellende waarde bleek
te hebben voor de politiecapaciteit. Zie in dit verband : VANDER BEKEN, T., PONSAERS, P., DEFEVER, C.,
PAUWELS, L. (2003). Politiecapaciteit in de gerechtelijke zuil, een methodologische studie, Antwerpen: Maklu.
9
INNES, M. (2004). Signal crimes and signal disorders: notes on deviance as communicative action. British
Journal of Sociology, 55 (3), 335-55.
10
LIEKENS, R., Ja, er zijn no-go zones in Brussel, in: P-Magazine 44, 28/10/2008.
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
6
“De politiehervorming hebben we gehad, het is tijd voor de hervorming van justitie. Wie
zware criminelen nauwelijks bestraft omdat de gevangenissen en instellingen overvol
zitten, snijdt in het vel van de samenleving en schopt tegen de schenen van agenten die
dagelijks hun best doen om die misdadigers te bestrijden. De parketten hebben meer
personeel nodig. De capaciteit van de gevangenissen moet uitgebreid worden. En dan
bedoel ik échte gevangenissen, hé. Want bij ons zijn dat luxehotels. Waarom denk je dat
Adam G., de moordenaar van Joe Van Holsbeeck zo graag hier zijn straf wilde uitzitten? Hij
weet ook dat de Poolse gevangenissen harder zijn. Daar schrikt de bajes af. Bij ons niet.
Het resultaat van dat lakse beleid zien wij elke dag op straat”.
Dit citaat geeft goed de betekenis weer van het diepgeworteld geloof in de punitiviteit, met name de
overtuiging dat bestraffing een afschrikkend effect heeft en vanuit dat oogpunt werkt. Maw. het gaat
om het populaire geloof in het generaal preventief effect van de straf, zeker in relatie tot ‘signal
crimes’. Volgens het Sociaal Cultureel Planbureau in Nederland
11
onderschreef in 2006 driekwart
(77%) van alle bevraagden de stelling “in Nederland worden misdadigers in het algemeen te licht
gestraft”. De jaren daarvoor waren dat er nog meer : in 2004 was dat 80%, 2002 zelfs 91%
12
. Kortom :
de punitieve ingesteldheid in de publieke opinie is wel degelijk groot en de meerderheid is de mening
toegedaan dat de strafrechter in het algemeen te licht straft.
1.3. AL DIE SOFTE CRIMINOLOGEN TOCH ...
In de criminologie werd in een verder verleden deze zienswijze gedeeld. Zo stelde Knigge
13
nog in
1988 dat straf dient begrepen te worden als loutere vergelding. De drang tot vergelding zou als het
ware in de menselijke natuur zijn ingebakken en geldt als een gegeven. De rechtvaardiging ervan lag
volgens hem in de emotie, niet in de rede. De rechtvaardiging van de straf is, aldus Knigge,
irrationeel. Niettemin zou de straf een nuttige functie hebben, met name het bevestigen van de
norm en de daders afschrikken.
Vandaag geldt in de criminologie echter over het algemeen de overtuiging dat strenger straffen niet
werkt. Het artikel van Martinson uit ’74 is hiervan lange tijd ongetwijfeld het belangrijkste symbool
gebleven
14
. In het bewuste artikel stelde Martinson luidop de vraag wat nu eigenlijk ertoe bijdroeg
gedetineerden dermate te resocialiseren dat zij terug de maatschappij in konden. Zijn antwoord was
toen vernietigend en kort samen te vatten in de slogan “Nothing Works”. Dat is lange tijd het credo
van menig criminoloog geweest en gebleven.
11
TAMMES, P., DEKKER, P. (2007), Het opinieklimaat. In : R. Bijl, J. Boelhouwer, E. Pommer (red.) De sociale
staat van Nederland 2007. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, p. 57-84.
12
MAAS, C. (2002), Justitie en strafrechtspleging. In : Sociaal en Cultureel Rapport 2002. De kwaliteit van de
quartaire sector. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, p. 631-694.
13
KNIGGE, G., Het irrationele van de straf, Oratie Groningen, Arnhem, Gouda Quint, 1988.
14
MARTINSON, R., 1974, What works? Questions and answers about prison reform. In: The Public Interest 35:
22-54.
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
7
Deze pessitimistische visie wordt in hoge mate ondersteund door David Garland in The Culture of
Control
15
. Garland heeft het in dit verband over “The Penal Turn”, waarbij welzijn werd vervangen
door de politisering van criminaliteit en een groeiende (populistische) punitiviteit. Hij stelt een
verandering in het crimineel beleid vast : van een humane en tolerante visie, naar een visie waar
onveiligheid, woede en ressentiment centraal zijn gaan staan. Garland beschouwt deze evolutie in
Europa als opgedrongen door een ethnocentristische Amerikaanse opstelling.
Intussen is de “Nothing Works”-slogan ernstig geamendeerd, vooral door het grootschalig
evaluatieonderzoek dat Sherman et al. hebben doorgevoerd
16
, waardoor de empirische vraagstelling
transformeerde in “What Works”. Sommigen zullen de overtuiging zijn toegedaan -in het verlengde
van Garland- dat hiermee de criminologische vraagstelling versmald werd tot de technocratische
vraag naar het terugdringen van recidive, waardoor minder de nadruk kwam te liggen op de meer
humane inhoud van resocialisatiemogelijkheden. In ieder geval kan echter niet ontkend worden dat
de meeste criminologen opnieuw de vraag durfden te stellen naar zin en onzin van de straf.
Een recent voorbeeld hiervan is het rapport van Van Noije en Wittebrood ter zake
17
. Zij komen tot
het algemeen besluit in hun studie dat een hardere aanpak geen garantie is voor betere resultaten.
Deelresultaat van dit grondig onderzoek is ondermeer ook de vaststelling dat gevangenisstraf niet
leidt tot minder recidive, soms zelfs tot meer. Het nadelige effect van de gevangenisstraf, aldus de
auteurs, wordt versterkt door de lange duur van de straf. Een lange gevangenisstraf kan zinvol zijn
om de recidive te verlagen, maar enkel op voorwaarde dat de beschikbare tijd gebruikt wordt voor
effectieve resocialisatieprogramma’s. Ook is maatschappelijke ondersteuning en begeleiding na
detentie essentieel voor succesvolle reïntegratie, zo blijkt. De meest effectieve
resocialisatieprogramma’s voor jongeren zijn deze programma’s die verschillende leefdomeinen,
zoals het gezin, de school en de straat, weten te integreren. Voor vrijheidsbeperkende straffen zoals
elektronisch huisarrest geldt eveneens dat de recidive alleen verlaagd wordt, wanneer er naast
controle ook aandacht is voor maatschappelijke ondersteuning.
Henk Elffers komt tot een gelijkaardige slotsom in zijn oratie “Een straffe aanpak”, uitgesproken ter
aanvaarding van het ambt van hoogleraar empirische bestudering van de strafrechtspleging aan de
VU Amsterdam in mei 2008
18
. Elffers argumenteert op basis van onderzoek, dat voor veruit de
meerderheid van de potentiële daders geldt dat de strafzwaarte er betrekkelijk weinig toe doet. Van
belang is dat overtredingen strafbaar zijn gesteld, niet met welke straf ze worden bedreigd. En verder
stelt hij dat voor de kleine, bijzonder hinderlijke groep van mensen die geen boodschap heeft aan de
15
GARLAND, D. (2001), The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society, Oxford
University Press, 307 pp.
16
SHERMAN, L.W., et al., Preventing Crime : What works, what doesn’t, what’s promising, Washington DC: US
Dept. Of Justice, 1997.
17
VAN NOIJE, L., WITTEBROOD, K. (2008), Sociale veiligheid ontsleuteld. Veronderstelde en werkelijke effecten
van veiligheidsbeleid, Sociaal en Cultureel Planbureau, scp-publicatie 2008/11, Den Haag, p. 255.
18
ELFFERS, H. (2008), Een straffe aanpak. Rede uitgesproken ter aanvaarding van het ambt van hoogleraar
empirische bestudering van de strafrechtspleging aan de Vrije Universiteit Amsterdam op 30 mei 2008, Boom
Juridische Uitgevers, Den Haag, 1-33.
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
8
algemeen onderschreven strafrechtelijke normen, een verhoging van de strafmaat wel een effect zou
kunnen hebben, maar dat de zwakke plek in de vervolging en berechting veeleer het feit is dat veel
van hun overtredingen en misdrijven helemaal niet bestraft worden omdat zij ermee weg komen,
aangezien de pakkans veel te laag is. Voor deze groep -zo meent Elffers- gaat het er niet om zwaarder
te straffen, maar vaker. Slechts dan zou men mogen hopen dat de leden van deze groep minder vaak
in herhaling vervallen. Alles bijeen mag men dus niet teveel verwachten van strengere straffen.
Het standpunt van Elffers is m.i. interessant. Het attendeert op twee essentiële zaken : enerzijds het
feit dat de sleutel tot de oplossing niet ligt in de bestraffingspraktijk als zodanig, maar eerder in het
voorveld, met name de opsporing en vooral de opheldering die omhoog moet; anderzijds
transformeert dit standpunt de vraag naar zwaarder straffen in frequenter (wellicht niet steeds zo
zwaar) straffen. De roep naar “strenger” straffen bij de publieke opinie moet begrepen worden als de
vraag naar “vaker” straffen”.
Dit standpunt sluit overigens naadloos aan op de verdere onderzoeksbevindingen van Van Noije en
Wittebrood
19
. Zij stellen immers vast dat gericht politietoezicht helpt om criminaliteit te
verminderen. Als de politie overgaat tot het oppakken van daders leidt dit niet zo direct tot minder
recidive, maar heeft dit wel effect op anderen die mogelijk van plan waren delicten te plegen. De
indruk dat de pakkans hoog is, schrikt potentiële daders immers af. Kortom : de punitieve
ingesteldheid die momenteel leeft bij de publieke opinie dient haar sluitstuk te krijgen aan de
voordeur van de strafrechtsbedeling (verhoging pakkans en opheldering) en niet bij de achterdeur
(verhoging straffen).
1.4. ... EN DIE STRENGE ECONOMEN
De criminologische aversie tegen zwaarder straffen wordt in het wetenschappelijk milieu niet door
iedereen in dezelfde mate gedeeld. De economen Suurmond en Van Velthoven
20
hebben in een
recente publicatie, waarin ze scherp van leer trekken tegen de criminologen (“criminologen als
struisvogels”), geargumenteerd dat gevangenisstraffen wel degelijk een neerwaartse invloed hebben
op criminaliteit. Hiertoe hebben deze economen nagegaan hoeveel dagen gevangenisstraf er per
geregistreerd misdrijf worden opgelegd. Zij becijferden dat in de afgelopen dertig jaar die grootheid
varieert tussen twee à vier dagen gevangenisstraf per geregistreerd misdrijf.
Methodologisch valt er op dit onderzoek nogal wat af te dingen. De lage gemiddelde cijfers dat die
auteurs berekenden zijn immers zo laag, niet omdat de straffen licht zouden zijn, maar omdat veruit
de meeste misdrijven onopgelost blijven (“dader onbekend”). Zij maakten hun berekening maw. niet
per berecht misdrijf, en al helemaal niet per berecht misdrijf waarop een gevangenisstraf zou kunnen
opgelegd worden.
Criminologen mogen dan door hen “struisvogels” genoemd worden, zouden economen dan “blinde
vinken” zijn?
19
VAN NOIJE, L., WITTEBROOD, K., Op. cit.
20
SUURMOND, G., VAN VELTHOVEN, B.C.J. (2008). Werkt gevangenisstraf echt niet? Criminologen als
struisvogels, in : Justitiële Verkenningen 34, p. 27-45.
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
9
Frans Leeuw, directeur van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van
het Nederlandse ministerie van Justitie is die mening alvast niet toegedaan. In een column
21
omtrent
die precies op deze discussie ingaat, aarzelt hij niet eraan te herinneren dat incapacitatie het
voordeel heeft dat daders geen delicten meer kunnen plegen en dat dat een aardige winst is aan niet
gepleegde delicten. Ook breekt hij een lans voor de rationele keuzetheorie, waarbij daders de
pakkansen meenemen in hun afwegingen al dan niet criminaliteit te plegen. Hij spreekt zich niet ten
gronde uit voor of tegen de opstelling van de meerderheid van de criminologen, maar hekelt het feit
dat criminologen de discussie met andere disciplines te weinig aangaan. Hij stelt dan ook luidop de
vraag of het hier gaat om struisvogelpolitiek, dan wel om paradigmatische blindheid, waarmee
kennisgroei niet gediend is.
1.5. DIVERSITEIT IN PUNITIEVE CULTUREN
David Nelken mengde zich recent in dit debat naar aanleiding van zijn oratie in Utrecht
22
. Hij houdt
een pleidooi om de gevaren van een overdreven ethnocentrisme en relativisme te overstijgen dankzij
de beoefening van een weldoordachte comparatieve criminologie. Het risico op ethnocentrisme
definieert hij als het uitgaan van de idee dat wat wij (criminologen) denken mbt. de aanpak van
criminaliteit universeel van aard is, of minstens voor iedereen juist en steeds geldig is”, anderzijds
definieert hij de verleiding van relativisme als de idee dat we nooit volledig kunnen vatten wat
anderen doen, en dat er geen evaluatiemogelijkheid bestaat om te beoordelen of hetgeen ze doen al
dan niet juist is.
Bij wijze van illustratie geeft Nelken het vergelijkend voorbeeld van Nederland en Italië. Terwijl in
Nederland de term “gedogen” uitdrukking geeft aan de officiële bereidheid uitzonderingen toe te
laten op de wet en “discretionair handelen” gezien wordt als het laten van de mogelijkheid om de
meest gepaste handelingsmodaliteit te voorzien, ligt dit heel anders in Italië. In dit laatst genoemde
land is gedogen eenvoudigweg niet mogelijk gezien de angst voor mogelijk misbruik en immuniteit,
en zou discretionair handelen begrepen worden als willekeur. Voor Nelken is het maw. van essentieel
belang te aanvaarden dat er een diversiteit aan penale culturen bestaat. Voor Nelken zal hetgeen
door sommigen “tolerantie” genoemd wordt, door anderen “permissiviteit”, “favoritisme”,
“straffeloosheid”, “verwaarlozing”, “onverschilligheid”, “ontkenning” of “collusie” genoemd worden.
Reden genoeg dan ook om de discussie inzake punitiviteit te ontdoen van al te overdreven
ethnocentrisme en relativisme, kortom om in onze contreien meer empirisch en evaluatief
onderzoek ter zake te verrichten, en ons niet al tezeer te laten koloniseren door denkbeelden en
resultaten uit de US.
2. DE GETEMPERDE PUNITIVITEIT VAN HET APPARAAT
In bovenstaande hebben we geargumenteerd dat de punitieve ingesteldheid bij de publieke opinie
relatief autonoom functioneert tav. criminaliteitscijfers. We hebben vastgesteld dat -ondanks het
21
LEEUW, F., “Struisvogels in de criminologie”, in : Crimelink, 4de kwartaal 2008, p. 57.
22
NELKEN, D., Beyond ethnocentricism and relativism, Oratie Utrecht, 13 Juni 2008.
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
10
relatief stabiele karakter van de criminaliteitscijfers- de punitieve ingesteldheid toeneemt. Verder
hebben we vastgesteld dat in het wetenschappelijk milieu de overtuiging domineert dat punitiviteit
(in de zin van zwaarder straffen) weinig aanhang vindt, hoewel waargenomen dient te worden dat de
discussie niet langer wit-zwart contouren heeft en een dringende vraag naar meer empirische
invulling opduikt.
In onderstaande zullen we argumenteren dat
de toenemende punitieve ingesteldheid van
de publieke opinie er niet toe leidt dat de
selectiviteit in de strafrechtsbedeling
afneemt en dus niet leidt tot een toename in
de strafpraktijk.
We vertrekken hierbij van de vaststelling dat
in ons land geen geïntegreerde
criminologische statistiek bestaat, waardoor
het moeilijk (zoniet onmogelijk) is om een
uitspraak te doen over de reële doorstroom
van strafbare feiten doorheen het
strafrechtsbedelingsapparaat. Tot op grote
hoogte houdt deze vaststelling verband met
de grote dispariteit aan teleenheden op elk van de beschouwde niveau’s (grafiek 6).
We overlopen hieronder een aantal redenen, zonder exhaustief te zijn, waaruit blijkt dat grote
aantallen geregistreerde strafbare feiten door de politie, niet uitmonden in strafbaarstellingen.
2.1. HET GEBRUIK VAN HET VEREENVOUDIGD PROCES-VERBAAL (VPV)
Sinds enige jaren nu, na de tumultueuze
politiehervorming van 1998, beschikt ons
land terug over Politiële
Criminaliteitsstatistieken (PSC), welke een
start namen in 2000. Het gaat om
cijferreeksen die onbecommentarieerd ter
beschikking worden gesteld op landelijk,
gewestelijk, provinciaal en gerechtelijk
arrondissementeel niveau
23
. Hoezeer we
de overtuiging ook mogen genegen zijn dat
cijfers van geregistreerde criminaliteit
23
Politiële criminaliteitsstatistieken 2000-2006 opgemaakt door de directie van de operationele politionele
informatie van de federale politie, dienst politiebeleidsondersteuning, raadpleegbaar op www.fedpol.be.
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
11
slechts een fractie van de realiteit weerspiegelen, toch blijven ze een onschatbare beleidswaarde
hebben. Ze vertellen ons immers iets over de wijze waarop ons strafrechtsbedelingsapparaat
functioneert. Als eerste laag van de strafrechtsbedeling speelt politie als het ware de rol van ‘gate-
keeper’ van het gehele strafrechtelijk systeem, we noemden het hoger de voordeur” van het
systeem : vooral op dit niveau situeert zich immers de instroom in de gerechtelijke keten.
Zo werden in 2006 in totaal bijvoorbeeld 1.012.004 strafbare feiten geregistreerd in PV’s door de
politie. Niet minder dan 564.007 van deze feiten (55%) werden door de politie geverbaliseerd in
vereenvoudigde processen-verbaal (VPV’s), hetgeen betekent dat een minderheid van de
geverbaliseerde feiten, of 447.997 (45%), in gewone of APO-PV’s (Ambtshalf Politieel Onderzoek)
werden opgenomen.
Overigens weten we dat slechts een marginale fractie van de feiten die voorkomen in VPV’s voor
verdere behandeling in aanmerking komen op parketniveau
24
. Met andere woorden : haast al deze
VPV-feiten worden door het parket quasi-automatisch als geseponeerd beschouwd, nog vóór ze
instromen op dit niveau. Of om het anders te zeggen : de grootste selectiviteit doet zich niet voor in
het strafrechtsbedelingsapparaat, zoals jarenlang door criminologen aan beleidsmakers werd
voorgehouden, maar wel erbuiten, met name in de uitval op het scharniermoment tussen politie en
parket.
2.2. ONMIDDELLIJKE EINDBESLISSING OP PARKETNIVEAU
Meer nog dan de politie is het parket
lange tijd de gesloten “black box”
geweest (en gebleven) van de
Belgische criminele politiek. Nochtans
is het precies op dit niveau dat
binnen de hele strafrechtsbedeling de
grootste beleidsruimte bestaat. Op
het parket stroomt immers alles toe
en het is binnen deze bottle-neck dat
bepaald wordt welke zaken een
verdere afhandeling in de
strafrechtelijke piramide kennen en
welke niet. Op de statistische
parketgegevens hebben we lange tijd
moeten wachten, maar intussen bestaan ze. In 2005 werden de eerste “Jaarstatistieken van het
Openbaar Ministerie” gepubliceerd, welke betrekking hadden op 2003. De meest recente jaarcijfers
24
PONSAERS,P., VERHAGE,A. (2006), ‘Instroom en doorstroom van proces-verbalen op het niveau van het
parket’, in: DEVROE, E., BEYENS, K., ENHUS, E. (eds.), Zwart op wit? Duiding van cijfers over onveiligheid en
strafrechtsbedeling in Belg Handboek Criminografische Basisinformatie, VUBPress, Reeks Criminologische
Studies, Brussel, 381-409.
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
12
zijn deze die in 2007 werden bekendgemaakt en die betrekking hadden op 2006
25
. De cijfers worden
aangemaakt door de statistisch analisten aangesteld bij de parketten-generaal.
Een uitgebreid onderzoeksproject, gefinancierd door de departementen Binnenlandse Zaken en
Justitie
26
(Van Altert et al, 2003; Vandevoorde et al, 2004; Ponsaers et al, 2006) heeft zich nog niet zo
lang geleden gericht op het koppelen van data uit de politiebestanden van de grootsteden in ons
land aan deze van de betrokken parketten, met het oog op het zichtbaar maken van de beslissingen
die het parket hechtte aan de feiten afkomstig uit de processen-verbaal van deze zones. Uit deze
analyse bleek dat -van de feiten die door de zone werden geregistreerd en overgemaakt aan het
parket in klassieke of APO-PV’s
27
- zowat 37% voor “onmiddellijke eindbeslissing” in aanmerking
kwamen, hetgeen in de overgrote meerderheid van de gevallen aanleiding bleek te geven tot
klassering zonder zonder gevolg op de dag dat de feiten (dag nul) op het parket toekomen en worden
ingeschreven.
2.3. HET VERDERE GEBRUIK VAN HET SEPOT
Indien we bovenstaande vaststellingen combineren met deze uit voorgaande paragrafen, merken we
op dat van de 100% geverbaliseerde feiten door de politie van grootstedelijke zones in ons land er
25
Bron: parketstatistieken www.just.fgov.be/statistique_parquets/html/Portal.html
26
VAN ALTERT, K., ENHUS, E., PONSAERS, P. (2003), Naar een meet- en opvolgingsinstrument voor instroom en
selectie in de strafrechtelijke keten…, Politeia, Brussel; VANDEVOORDE, N., ENHUS, E., PONSAERS, P. (2004),
Naar een meet- en opvolgingsinstrument voor instroom en selectie in de gerechtelijke
jeugdbeschermingsketen…, Politeia, Brussel; PONSAERS, P., ENHUS, E., VAN DEN HERREWEGEN, E.,
VANDEVOORDE, N. (2006) , Meet- en opvolgingsinstrument voor de strafrechtelijke keten Handleiding,
Politeia, Brussel.
27
Hier wordt dus uitdrukkelijk abstractie gemaakt van de feiten hogervermelde “Vereenvoudige PV’s”.
Grafiek 9 : Uitstroom feiten op politieniveau in grootstedelijke politiezone Uitval voor instroom op
parketniveau, Onmiddellijke routinematige classering zonder gevolg, Feiten in behandeling genomen
door parket (in %) 2006
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
13
zo’n
28
, 57% uitvallen door middel van het systeem van VPV’s, 16% routinematige onmiddellijk
geclasseerd worden zonder gevolg op het moment van instroom op parketniveau en -uiteindelijk-
slechts 27% in aanmerking komen voor verdere afhandeling. Dit laatste garandeert natuurlijk niet dat
een groot aandeel van deze laatste feiten uiteindelijk toch niet nogmaals zullen geseponeerd worden
(grafiek 10). Het gaat er ons hier om dat de massale selectie op parketniveau niet tijdens de
behandeling van de dossiers gebeurt op parketniveau, maar precies op het scharniermoment tussen
het niveau van politie en parket.
2.4. GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES (GAS)
Mede onder druk van de gebrekkige afstemming tussen politie- en parketniveau nam de wetgever
het initiatief een nieuwe regelgeving uit te werken mbt. de “Gemeentelijke Administratieve Sancties”
(GAS). Zonder hier uitvoering op de GAS-regeling in te willen gaan, moeten we vaststellen dat bij de
invoering van de GAS een systeem tot stand kwam dat het mogelijk maakt dat politiemensen (en
andere stedelijke ambtenaren) proces-verbalen overmaken aan de gemeentelijke administratie ipv.
aan het parket.
Eén en ander gebeurde in het kader van de zogn. bestrijding van openbare overlast. Omtrent deze
nieuwe realiteit, die verrassend snel uitbreiding kent
29
, komen we echter opnieuw niets te weten in
de PCS-cijfers. Nochtans zou het zichtbaar maken van deze realiteit enerzijds een nuttig instrument
bieden aan de wetgever die dit systeem heeft ingevoerd, en anderzijds zou een nadere analyse ervan
zicht geven op de eventuele verschuiving van strafrechtelijke instroom naar administratieve
uitstroom. Opvallend is trouwens dat beleidsverantwoordelijken niet met aandrang vragen naar deze
28
Waarvan we weten dat ze slechts 25% representeren van het aantal victimiseringen, zo bleek uit de
Veiligheidsmonitor.
29
PONSAERS, P., VANDER BEKEN, T., « Onderzoek naar de implementatie van de GAS-wet in België: cijfers en
discussies », in : Overlast en de maatschappelijke aanpak ervan, COOLS, M., DE RUYVER, B., DE WREE, E.,
HEBBERECHT, P., PAUWELS, L., PONSAERS, P., VAN DEN HERREWEGEN, E., VANDER BEKEN, T., VAN MALDEREN,
S., VERMEULEN, G. (eds.), Reeks Update in de Criminologie, nr. 4, Vakgroep Strafrecht & Criminologie, Kluwer,
Mechelen, 2008, pp. 59-81.
Grafiek 10 : Verhouding van sepot ten aanzien van andere afhandelingsmodaliteiten op parketniveau (in
%) 2006
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
14
gegevens, haast onbegrijpelijk in het licht van de wetgevende inspanningen die dienden geleverd in
het kader van de implementatie van deze GAS-regeling
30
.
3. BIJ WIJZE VAN BESLUIT : OPHELDERING EN PUNITIVITEIT
In niets wijzen bovengeschetste tendenzen erop dat de actoren binnen het Belgische
strafrechtsapparaat georiënteerd zouden zijn op strengere bestraffing en dat een punitieve
ingesteldheid zou domineren.
De feiten die in VPV’s terechtkomen, alsook deze die op parketniveau een onmiddellijke
eindbeslissing krijgen (meestal onder de vorm van seponering) zijn feiten “van gering
maatschappelijk belang” (dixit de parketten), niet zelden gaat het eveneens om feiten waarvan de
dader onbekend is en blijft. Hierboven zagen we verder dat de feiten die doorstromen en later in
toch behandeling genomen worden door het parket in 2/3de van de gevallen toch nog technisch
geseponeerd worden, meestal -opnieuw- omdat de daders ervan onbekend zijn.
Het lijkt er veel op dat het apparaat als het ware gesatureerd is en het grootste deel van de
geverbaliseerde feiten uit- en afstoot zonder deze ernstig verder te (kunnen/willen?) onderzoeken.
Het is zondermeer duidelijk dat zich een impliciet “voluntarisme” heeft genesteld bij de magistratuur
op parketniveau, waardoor men zich is gaan verschuilen achter de “grote, ernstige criminaliteit die
alle aandacht verdient”, ten nadele van de veelvoorkomende, kleine criminaliteitsvormen. Het gaat
met andere woorden niet om een stuurloos reactiepatroon op vraag en aanbod inzake criminaliteit,
maar om een relatief onafhankelijke besluitvorming.
Kortom, het gaat om de politieke economie van de punitiviteit.
Het gebrek aan justitiële beleidsaandacht voor frequente vormen van criminaliteit is de reden
geweest waarom de GAS-regeling uiteindelijk werd ingevoerd. We beschikken niet over gegevens
omtrent het technisch sepot dat in dit kader toegepast wordt, daar is het immers te vroeg voor.
Maar er is geen enkele aanwijsbare reden om aan te nemen dat de pakkans zou zijn gestegen tav. dit
soort van feiten met de invoering van de GAS-regeling.
Uit de studie van Van Noije en Wittebrood
31
weten we intussen dat niet-strafrechtelijk ingrijpen soms
beter werkt bij overlast of minder ernstige vormen van criminaliteit. Waarover dan zeuren?
Hetgeen de auteurs argumenteren is niet dat deze lichte overtredingen geen reactie behoeven. Zij
besluiten dat het beter is te zoeken naar een afdoening buiten het strafrecht om. Bij plegers van
relatief lichte vergrijpen en vooral bij minderjarigen kan een justitiële afhandeling immers averechts
30
DEVROE, E., “The policy approach of nuisance problems in the public space in Belgium and The Netherlands”,
in : Governance of Security in the Netherlands and Belgium, CACHET, L., DE KIMPE, S., PONSAERS, P.,
RINGELING, A. (eds.), Boom Juridische Uitgevers, Reeks Het groene gras, Den Haag, 2008, p. 149-172.
31
VAN NOIJE, L., WITTEBROOD, K., Op. cit.
De politieke economie van de punitiviteit in België
Studiedag : Hoe punitief is België? Deelredactie Panopticon Strafuitvoering en Justitiële Hulpverlening - Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC).
Paul Ponsaers
15
uitpakken, doordat een strafblad stigmatiseert en de drempel om opnieuw delicten te plegen kan
verlagen. Om te herinneren aan het standpunt van Elffers : het gaat er niet om zwaarder te straffen,
maar om frequenter (en wellicht lichter) te straffen
32
. Niets ontslaat de politie (of anderen) van de
opdracht deze feiten op te helderen en de daders op te sporen. Indien dat immers niet gebeurt, dan
blijft het hinderlijk gedrag zonder enige vorm van reactie en dát is nu precies hetgeen niet werkt.
Hierdoor dreigt het apparaat immers te verworden tot een louter symbolische machine.
32
ELFFERS, H., Op. cit.
ResearchGate has not been able to resolve any citations for this publication.
ResearchGate has not been able to resolve any references for this publication.