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FRAUEN IN TOP-MANAGEMENTORGANEN
ÖFFENTLICHER UNTERNEHMEN –
EIN DEUTSCHLANDWEITER STÄDTEVERGLEICH
FIT-PUBLIC MANAGEMENT-STUDIE
2022
Prof. Dr. Ulf Papenfuß
Lehrstuhl für Public Management & Public Policy
Zeppelin Universität Friedrichshafen
Fördernde Kooperationspartner/-innen der FIT-Public Management-Studie:
2
Fördernde Kooperationspartner/-innen der FIT-Public Management-Studie:
zfm fördert die Erstellung dieser Studie seit 2018.
zfm zählt sich zu den führenden Personalberatungen für den
öffentlichen Sektor und sieht seine Spezialisierung im Be-
reich Personalsuche und -auswahl, Personalentwicklung
und Organisationsentwicklung: www.zfm-bonn.de
Edmund Mastiaux | Meckenheimer Allee 162 |
53115 Bonn | Tel.: 0228 26 50 04
Die Anstalt für Kommunale Datenverarbeitung in Bayern
(AKDB) fördert die Erstellung dieser Studie seit 2021.
Als Komplettanbieter transformiert die AKDB die deutsche
Verwaltungslandschaft mit einem breiten Digital-Toolset: mit
Software, E-Government- und Smart-City-Lösungen, Bera-
tung sowie Cloud- und Outsourcing-Leistungen:
www.akdb.de
AKDB | Hansastraße 12-16 |
80686 München | Tel.: 089 5903 – 0
3
Hinweise:
Der Begriff „Top-Managementmitglieder“ beinhaltet zusammenfassend Mitglieder leitender
Organe wie Geschäftsführung, Geschäftsleitung oder Vorstand. So soll die Vielfalt der Begriffe
zusammengefasst und auch leitende Personen und Organe kleinerer Unternehmen adäquat
berücksichtigt werden. Entsprechende Organe werden als „Top-Managementorgan“ bezeichnet.
Mit „Aufsichtsorgan“ werden Aufsichtsräte, Verwaltungsräte oder vergleichbare Organe bezeich-
net.
Autorenschaft:
Prof. Dr. Ulf Papenfuß
Dr. Christian Arno Schmidt
Vivian Dünwald
Bitte zitieren als:
Papenfuß, U./Schmidt, C./Dünwald, V. (2022): Frauen in Top-Managementorganen öffentlicher
Unternehmen – Ein deutschlandweiter Städtevergleich (FIT-Public Management-Studie 2022),
Friedrichshafen.
Weitere Studien des Lehrstuhls für Public Management & Public Policy:
puma.zu.de/download
Studienprogramme der ZU (u.a. „Public Management & Digitalisierung):
zu.de/studium-weiterbildung
Kontakt:
Lehrstuhl für Public Management & Public Policy
Zeppelin Universität Friedrichshafen
Am Seemooser Horn 20, 88045 Friedrichshafen
Tel.: 07541 6009 1442
puma@zu.de
puma.zu.de
ZU|kunftssalon Public Corporate Governance: 8./9. September 2022 an der Zeppelin
Universität Friedrichshafen. Weitere Informationen unter: www.zu.de/zukunftssalon
4
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis .................................................................................................................... 4
Executive Summary ................................................................................................................. 5
Vorwort .................................................................................................................................... 6
1. Motivation und Bedarf der Studie ......................................................................................... 9
2. Anforderungen in Gesetzen und Public Corporate Governance Kodizes zur
Repräsentation von Frauen in Top-Managementorganen .................................................. 10
3. Forschungslücke und Einzigartigkeit der FIT-Public Management-Studie .......................... 13
4. Methodik der Datenerhebung ............................................................................................ 15
5. Befunde zur Repräsentation von Frauen in Top-Managementorganen öffentlicher
Unternehmen auf kommunaler Ebene im Städte- und Branchenvergleich ......................... 17
6. Befunde zur Repräsentation von Frauen in Top-Managementorganen öffentlicher
Unternehmen auf Bundes- und Landesebene ................................................................... 24
7. Fazit und Ausblick ............................................................................................................. 25
Literaturverzeichnis ............................................................................................................... 28
5
Executive Summary
Im Kontext sozialer Nachhaltigkeit und Artikel 3 Grundgesetz wird die Repräsentation von Frauen
in Führungspositionen öffentlicher Unternehmen weiter als große gesellschaftspolitische Heraus-
forderung diskutiert. Die besondere Relevanz und Aktualität einer gleichberechtigten Teilhabe
von Frauen wird durch die im März 2022 vom Rat der EU für Beschäftigung, Sozialpolitik,
Gesundheit und Verbraucherschutz beschlossene Position zur EU-Führungspositionen-Richtlinie
für europaweite Standards unterstrichen. Öffentliche Unternehmen besitzen in der Debatte eine
besondere Bedeutung und Ihnen wird vielfach eine Vorbildfunktion zugewiesen.
Die FIT-Public Management-Studie ist als Langfristvorhaben konzipiert und untersucht – anknüp-
fend an die Vorjahresstudien – mit Daten von April 2022 die Repräsentation von Frauen in Top-
Managementorganen bei 1.966 öffentlichen Unternehmen von 69 Städten sowie der Bundes-
/Landesebene.
Bei den Städten liegt die Repräsentation von Frauen in Top-Managementorganen mit 20,6 %
weiter unter den von der Politik formulierten Zielen. Bei 12 Städten (Vj. 12) liegt der Anteil weiblich
besetzter Top-Managementpositionen bei über 30 %, während die Repräsentation bei jeweils 16
Städten (Vj. 17) unter 10 % liegt, davon bei fünf (Vj. sieben) bei 0 %. Besonders beachtet und
diskutiert werden sollten auch die Unterschiede bei der Neubesetzung von Top-Managementpo-
sitionen mit Frauen und Männern – nur 32,1 % der insgesamt 280 Positionen wurden im letzten
Jahr mit Frauen neubesetzt. Bemerkenswert sind insbesondere auch die deutlichen Unterschiede
beim Frauenanteil bei den Neubesetzungen im Städtevergleich – auch innerhalb desselben Bun-
deslandes. Die höchsten Werte weisen die Städte aus Mecklenburg-Vorpommern (75,0 %) und
Berlin (61,1 %) auf; am geringsten sind die Werte für die Städte aus Rheinland-Pfalz (15,8 %)
und dem Saarland (7,7 %).
Im Branchenvergleich sind Frauen am häufigsten im „Gesundheit- & Sozialwesen“ (34,5 %), im
Bereich „Bildung, Wissenschaft & Forschung“ (32,9 %) und in „Krankenhäusern“ (25,5 %) reprä-
sentiert. Am geringsten ist der Frauenanteil weiter bei technischen Branchen wie „Energie-/Was-
serversorgung & Stadtwerke“ (11,4 %) und „IT/Digitalisierung“ (7,1 %).
Bei öffentlichen Unternehmen des Bundes ist der Anteil weiblich besetzter Positionen mit 27,9 %
im Vergleich der föderalen Ebenen am höchsten. Der durchschnittliche Frauenanteil bei den
Flächenbundesländern liegt bei 20,4 %. Schleswig-Holstein (32,0 %) weist den höchsten und
Rheinland-Pfalz (12,1 %) den niedrigsten Frauenanteil auf.
Mit Blick auf die Studienergebnisse und die besondere Verantwortung öffentlicher Unternehmen
ist ein zentraler Schritt neben vielen weiteren „Kulturthemen“ in jeder Gebietskörperschaft mit
öffentlichen Unternehmen die zeitnahe Etablierung eines Public Corporate Governance Kodex,
in dem die Anforderungen aus dem FüPoG II zur Mindestbeteiligung von Frauen und Zielgrößen
für die obersten Managementebenen als Empfehlung aufgenommen werden. Weiterhin ist ein
integriertes Personalinformationssystem auf Ebene der Gebietskörperschaft mit relevanten
Diversitymanagement-Informationen, u. a. zum Anteil von Frauen auf den obersten Hierarchie-
ebene aller öffentlicher Unternehmen und zu Zielgrößen für die Repräsentation erforderlich und
chancenreich.
Mit dieser Studie erhalten Politik, Verwaltung, Beratung, öffentliche Wirtschaft und Medien wieder
ein aktuelles empirisches Fundament und Impulse für die anstehende Debatte.
6
Vorwort
Sehr geehrte Leserinnen und Leser,
geopolitische Entwicklungen wie der Ukraine-Krieg unterstreichen erneut die besondere Rele-
vanz einer nachhaltigen und zuverlässigen öffentlichen Aufgabenerfüllung durch öffentliche
Unternehmen. In der Debatte um verantwortungsvolle Public Corporate Governance und einer
gleichberechtigten Teilhabe von Frauen an Führungspositionen wird öffentlichen Unternehmen
eine Vorbildfunktion zugeschrieben.
Jüngst hat die Mehrheit der Mitgliedstaaten der Europäischen Union der EU-Führungspositionen-
Richtlinie für europaweit verbindliche Standards zur Repräsentation von Frauen in Führungspo-
sitionen zugestimmt. In Deutschland ist im August 2021 das FüPoG II mit umfassenden Maßnah-
men zur gleichberechtigten Teilhabe von Frauen und Männern in Führungspositionen in Deutsch-
land in Kraft getreten. Mit Blick auf diese gesetzgeberischen Entwicklungen und die empirischen
Befunde dieser Studie drängt sich die Frage auf, inwieweit Städte, Bundesländer und Bund in
ihren Zuständigkeitsbereichen, die im Gesetz formulierten Anforderungen in Public Corporate
Governance Kodizes oder Gesetzen für öffentliche Unternehmen ebenfalls zeitnah etablieren.
Im Kontext der FIT-Public Management-Studie gibt es eine Vielzahl von wichtigen „Kulturthemen“
und verschiedenartigen Maßnahmen. Ein zentraler Schritt in jeder Gebietskörperschaft ist die
zeitnahe Etablierung eines Public Corporate Governance Kodex, in dem die Anforderungen aus
dem FüPoG II zur Mindestbeteiligung von Frauen und zu Zielgrößen auf den obersten Manage-
mentebenen als Empfehlung aufgenommen werden. Ferner können im Zuge der digitalen Trans-
formation auch moderne Personalinformationssysteme auf Ebene der Gebietskörperschaft hilf-
reiche Potenziale bieten, die u. a. Daten und Dashboard-Funktionen zum Anteil von Frauen auf
den obersten Hierarchieebenen aller öffentlicher Unternehmen der Gebietskörperschaft enthal-
ten. Dies sind nur einzelne Bausteine neben sehr viel „Kulturarbeit“– aber es sind potenzialreiche
Maßnahmen, die jede Gebietskörperschaft zeitnah umsetzen kann!
Das Zusammenwirken von Praxis und Wissenschaft ist in der Diskussion um die Teilhabe von
Frauen an Führungspositionen öffentlicher Unternehmen für die weiteren Entwicklungen von
besonderer Bedeutung. Für unser demokratisches Gemeinwesen sind Forschung und Lehre an
deutschen Universitäten zu öffentlichen Verwaltungen und öffentlichen Unternehmen ein sehr
wichtiger und im internationalen Vergleich in Deutschland weiter stark unterausgeprägter Zu-
kunftsfaktor. Ich danke unseren fördernden Kooperationspartner/-innen zfm – Zentrum für
Management- und Personalberatung Edmund Mastiaux & Partner und der Anstalt für Kommunale
Datenverarbeitung in Bayern (AKDB) für die Förderung der Studie und die Begleitung der Dis-
kussion in der Praxis.
Wir hoffen, dass diese in Deutschland einzigartige Langfriststudie mit dem aktuellen empirischen
Fundament wieder relevante Impulse für die weitere wichtige Diskussion liefern kann.
Prof. Dr. Ulf Papenfuß
Lehrstuhl für Public Management & Public Policy
Zeppelin Universität, Friedrichshafen
7
Vorwort
Liebe Leserinnen und Leser,
eins steht fest: Wir stehen noch am Anfang. Die aktuellen Zahlen beweisen, dass der Weg von
Frauen in Führungspositionen öffentlicher Unternehmen ein langer ist. Wie vorliegende Studie
zeigt, liegt bislang die Frauenquote mit 20,6 Prozent weiter deutlich unter den von der Politik
formulierten Zielen.
Diese Zahlen decken sich mit meiner ganz persönlichen Erfahrung: In vielen Gremien und
Sitzungen bin ich oft eine der einzigen Frauen. Um mich herum meist Männer im mittleren Alter.
Ich erwähne ganz bewusst das Alter, denn nicht nur die fehlende weibliche Partizipation sehe ich
als Problem, sondern auch die fehlende Heterogenität in der Altersstruktur. Denn genau das ge-
hört zum Erfolgsgeheimnis für eine nachhaltige Unternehmenskultur: Heterogenität bzw.
Diversität. Ein guter Mix zwischen Männern und Frauen (und alle, die sich divers nennen!), Jung
und Alt, unterschiedlichen Nationalitäten, Mitarbeitenden mit und ohne Studienabschluss. Öffent-
liche Unternehmen müssen die ganze Bandbreite an gesellschaftlicher Diversität abbilden, damit
sie Bürgerinnen und Bürgern bestmöglichen Service bieten können. Erst dann werden sie ihrer
Vorbildfunktion gerecht.
Das belegen zahlreiche Studien: Unternehmen, die Geschlechtergerechtigkeit in Vorstand und
Aufsichtsrat fördern, haben häufig auch einen hohen ESG-Score (Voigt/van der Vegte/Welpe
2022). Darunter versteht man ein hohes Engagement in den Bereichen Umwelt, Soziales und
verantwortungsvolle Unternehmensführung. Top-Performer im jährlich erscheinenden Index han-
deln demnach auch sozialer, ökologischer und nachhaltiger. Wobei wir bei einem weiteren Thema
dieser Studie wären: dem des Deutschen Public Corporate Governance-Mustercodex, für den ich
mich als Mitglied der Expertenkommission stark mache. Er formuliert Grundsätze zur verantwor-
tungsvollen Steuerung, Leitung und Aufsicht von und in öffentlichen Unternehmen und sollte die-
sen als Inspiration dienen.
Ich weiß, dass anspruchsvolle Aufgaben auf uns öffentliche Unternehmen zukommen. Vieles ist
auf den Weg gebracht worden, vieles bleibt zu tun. Aber die Richtung stimmt: Seit 2021 ist die
Anzahl unserer weiblichen Führungskräfte stetig gewachsen. Und wir zählen Mitarbeitende aus
über 30 Nationen. Es kann so weitergehen!
Gudrun Aschenbrenner
Mitglied des Vorstands der AKDB,
München
8
Vorwort
Liebe Leserinnen und Leser,
die FIT-Public Management-Studie, die wir als Personalberatung seit 2018 gerne fördern und
begleiten, bringt das Thema auf den Punkt: Die Repräsentation von Frauen in
Führungspositionen ist nach wie vor von besonderer gesellschaftlicher Bedeutung. Um als Vor-
bild gelten zu können, muss der öffentliche Sektor die Repräsentation von Frauen in Top-Ma-
nagementfunktionen weiter ausbauen.
Die vorliegende Studie zeigt zudem auf, dass Frauen insbesondere noch nicht in allen Branchen
öffentlicher Unternehmen in herausgehobener Position sichtbar sind. Gerade in Bezug auf die
Zukunftsthemen Energie, IT und Digitalisierung besteht ein erheblicher Nachholbedarf.
Es gibt zwar eine große Anzahl geeigneter Kandidatinnen auf dem Markt, die gezielt angespro-
chen und ermutigt werden müssen. Vielmehr ist es jedoch erforderlich, bereits frühzeitig junge
Frauen während Ausbildung und Studium zu Führungskarrieren zu motivieren und zu befähigen.
Hierfür braucht es Vorbilder, aber auch Kampagnen und Angebote, wie gezielte Führungsnach-
wuchsprogramme für Frauen. Auch in der weiteren Karriereentwicklung sind Netzwerke, Mento-
ringprogramme und eine gezielte Vorbereitung auf die Übernahme von Top-Managementaufga-
ben notwendig.
Mit Blick auf die Anforderungen von Vereinbarkeit von Familie und Beruf müssen öffentliche
Unternehmen Rahmenbedingungen schaffen, um auch Familie und Führung zu vereinen – zum
Beispiel über geteilte Führung oder Führung auf Zeit. Flexible Arbeitszeiten auch auf Vorstands-
ebene müssen offen diskutiert werden. New Work bietet hier Ansatzpunkte – mit attraktiven
Angeboten können Unternehmen im öffentlichen Sektor auch gegenüber der Privatwirtschaft
punkten.
Keine Gebietskörperschaft und kein öffentliches Unternehmen kann es sich mehr erlauben, das
vorhandene Potenzial weiblicher Führungskräfte bei der Besetzung entsprechender Spitzenposi-
tionen nicht auszuschöpfen. Ein wichtiger Aspekt in diesem Zusammenhang ist die Besetzung
von Auswahlgremien. Auch hier gilt es, Diversitätskriterien zu beachten. Divers besetzte Gremien
führen zu differenzierteren Diskussionen und Auswahlentscheidungen und beugen hierdurch
Urteilsverzerrungen und einseitigen Auswahlentscheidungen vor.
Edmund Mastiaux
zfm – Zentrum für Management- und Personalberatung
Edmund Mastiaux & Partner, Bonn
9
1. Motivation und Bedarf der Studie
Als ein zentrales Thema für soziale Nachhaltigkeit und Artikel 3 Grundgesetz wird die Repräsen-
tation von Frauen und Männern in Führungspositionen in Gesellschaft, Politik, Praxis und Wis-
senschaft weiter als besondere Herausforderung stark diskutiert. Durch aktuelle
gesetzgeberische Initiativen auf nationaler wie internationaler Ebene soll die Teilhabe von Frauen
in den Führungsetagen öffentlicher und privater Organisationen weiter gestärkt werden. Am 14.
März 2022 hat die Mehrheit der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) der EU-
Führungspositionen-Richtlinie
1
für europaweit verbindliche Standards zur Repräsentation von
Frauen in Führungspositionen zugestimmt. In Deutschland gelten bereits seit dem 12. August
2021 – mit Inkrafttreten des Zweiten Führungspositionengesetz (FüPoG II)
2
– weitere Maßnah-
men zur gleichberechtigten Teilhabe von Frauen und Männern an Führungspositionen in der Pri-
vatwirtschaft und im öffentlichen Dienst.
Öffentlichen Unternehmen wird eine Vorbildfunktion bei der Erfüllung von Nachhaltigkeitszielen
und eine besondere Verantwortung für eine gerechte Gesellschaft zugeschrieben. Die Relevanz
öffentlicher Unternehmen ist durch aktuelle Krisen und Konflikte, wie etwa den Ukraine-Krieg oder
die andauernde Corona-Pandemie, noch einmal zusätzlich ins Bewusstsein von Politik und
Gesellschaft gerückt. Öffentliche Unternehmen sind in Deutschland besonders auf kommunaler
Ebene weit verbreitet und stellen wichtige Dienstleistungen und Infrastrukturen für das tägliche
Leben ihrer Bevölkerung bereit. Bei öffentlichen Unternehmen hat eine verantwortungsvolle
Unternehmensführung bzw. Public Corporate Governance sowie eine an den gesellschaftlichen
Bedürfnissen und öffentlichen Werten, wie sozialer Gerechtigkeit, Nachhaltigkeit und Diversität,
ausgerichtete Aufgabenerfüllung besondere Relevanz (Expertenkommission D-PCGM 2022).
In einigen Bundesländern und Kommunen existieren für öffentliche Unternehmen bereits
Empfehlungen zur Repräsentation von Frauen in Führungspositionen in Public Corporate Gover-
nance Kodizes (PCGKs). Jedoch sind hier substanzielle Unterschiede und Defizite bei den
Empfehlungen festzustellen (Papenfuß/Wagner-Krechlok 2022, Papenfuß 2019a, Papenfuß
2017). Der Deutsche Public Corporate Governance-Musterkodex (D-PCGM) empfiehlt bei der
Besetzung von Top-Managementorganen in öffentlichen Unternehmen, die Regelung aus dem
FüPoG II zur Mindestbeteiligung von Frauen in Top-Managementorganen für Bundesunterneh-
men als Empfehlung in die PCGKs anderer Gebietskörperschaften aufzunehmen (Expertenkom-
mission D-PCGM 2022, Rn. 107).
Mit Blick auf die aktuellen gesetzlichen Reformdiskurse zur Repräsentation für Bundesunterneh-
men durch das FüPoG II stellt sich aktuell wieder die Frage, inwieweit Gebietskörperschaften auf
den verschiedenen föderalen Ebenen eine gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern
in Führungspositionen fördern und auf die Beseitigung bestehender Nachteile hinzuwirken.
1
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Gewährleistung einer ausgewogeneren
Vertretung von Frauen und Männern unter den nicht geschäftsführenden Direktoren/Aufsichtsratsmitgliedern börsen-
notierter Gesellschaften und über damit zusammenhängende Maßnahmen; https://eur-lex.europa.eu/legal-con-
tent/DE/TXT/?uri=celex:52012PC0614.
2
Gesetz zur Ergänzung und Änderung der Regelungen für die gleichberechtigte Teilhaben für Frauen in Führungspo-
sitionen in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst (Zweites Führungspositionen-Gesetz- FüPoG II).
10
Die FIT-Public Management-Studie ist die deutschlandweit einzige empirische Untersuchung, die
vergleichende Übersichten zwischen Städten und den föderalen Ebenen zur Repräsentation von
Frauen in Top-Managementorganen öffentlicher Unternehmen liefert. Die Top-
Managementorgane öffentlicher Unternehmen sind in Bezug auf die gleichberechtigte Teilhabe
von Frauen und Männern von besonderem Interesse, da in diesen Organen zentrale Unterneh-
mensentscheidungen für die öffentliche Aufgabenerfüllung getroffen oder entscheidend geprägt
werden (Papenfuß/Schmidt 2022, Papenfuß 2013). Mit Blick auf die besondere Relevanz bei der
öffentlichen Aufgabenerfüllung besteht in der andauernden Debatte weiterhin ein regelmäßiger
Bedarf an aktuellen Vergleichsdaten zur Repräsentation von Frauen in den Top-
Managementorganen öffentlicher Unternehmen im deutschlandweiten Vergleich.
Ziel dieser Studie ist es, die Repräsentation der in den Top-Managementorganen öffentlicher
Unternehmen repräsentierten Frauen im Vergleich der Landeshauptstädte und Stadtstaaten
sowie der jeweils vier größten Städte je Bundesland zu veranschaulichen. Neben der Analyse
kommunaler Unternehmen werden zudem auch öffentliche Unternehmen auf Bundes- und
Landesebene analysiert.
In der Diskussion um die Vorbildfunktion der öffentlichen Hand bei der Erfüllung von Nachhaltig-
keitszielen soll die Studie dazu beitragen, dass die Repräsentation von Frauen in Top-Manage-
mentorganen als positives Gestaltungsthema wahrgenommen wird. Es geht explizit nicht um
einen unreflektierten Vergleich von Prozentwerten im Sinne von „besser oder schlechter“, son-
dern darum, die Diskussion über ein gesellschaftspolitisch relevantes Thema voranzubringen und
sie mit empirischen Erkenntnissen zu versachlichen.
In Kapitel 2 werden zunächst Anforderungen zur Repräsentation von Frauen in Top-
Managementorganen in Gesetzen, dem D-PCGM sowie vorliegenden PCGKs geschildert. An-
schließend wird in Kapitel 3 die Forschungslücke und die Einzigartigkeit dieser Studie aufgezeigt.
In Kapitel 4 wird die Methodik veranschaulicht, bevor in Kapitel 5 und 6 die Befunde im Städte-
und Branchenvergleich sowie für die Bundes-/Landesebene illustriert und diskutiert werden. Ab-
schließend wird in Kapitel 7 ein Fazit mit Ausblick formuliert.
2. Anforderungen in Gesetzen und Public Corporate Governance Kodizes zur
Repräsentation von Frauen in Top-Managementorganen
In Deutschland verpflichtet das Grundgesetz in Artikel 3 den Staat zur Gleichbehandlung aller
Menschen und weist ihm die explizite Aufgabe zu, die tatsächliche Durchsetzung der Gleichbe-
rechtigung von Frauen und Männern zu fördern und auf die Beseitigung bestehender Nachteile
hinzuwirken. Das am 12. August 2021 in Kraft getretene FüPoG II hat neben den schon vorhan-
denen Regelungen weitere Maßnahmen zur Förderung einer gleichberechtigten Teilhabe von
Frauen und Männern in Führungspositionen in Deutschland formuliert. Es sieht für Top-
Managementorgane börsennotierter und paritätisch mitbestimmter Unternehmen mit mehr als
drei Mitglieder vor, dass mindestens ein weibliches Mitglied bzw. ein männliches Mitglied vertre-
ten sein muss. Hinzugekommen ist für öffentliche Unternehmen mit Mehrheitsbeteiligung des
Bundes und für weitere Körperschaften des öffentlichen Rechts zudem die Mindestbeteiligung
einer Frau in Top-Managementorganen mit mehr als zwei Mitgliedern. Darüber hinaus sollen
11
durch Öffnungsklauseln die Vorgaben per Landesgesetz auch auf die Mehrheitsbeteiligungen
einzelner Bundesländer erweitert werden können.
Auf europäischer Ebene weist die Kommission der EU in der Strategie für die Gleichstellung der
Geschlechter (2020-2025) auf die Dringlichkeit der „gleichberechtigten Führungsverantwortung“
(Europäische Kommission 2020, S.15) hin und verfolgt das Ziel einer mindestens 40-prozentigen
Repräsentation von Frauen auf allen Führungsebenen. Am 14. März 2022 stimmten die Mitglied-
staaten der EU mehrheitlich einer neuen EU-Führungspositionen-Richtlinie für EU-einheitliche
Standards zur gleichberechtigten Teilhabe von Frauen in Führungspositionen zu – u. a. mit dem
Ziel eines europaweit verbindlichen Anteils von 33 % Frauen in Top-Management- und Aufsichts-
organen (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2022).
Auf internationaler Ebene betonen die Vereinten Nationen in ihren Zielen für nachhaltige Entwick-
lung mit Ziel 5.5 die Bedeutung der wirkungsvollen Teilhabe von Frauen in Führungspositionen
im öffentlichen und privaten Sektor. Die OECD formuliert in ihren Leitsätzen zur Corporate Gover-
nance in staatseigenen Unternehmen: „Für staatseigene Unternehmen, […], sind die Empfehlun-
gen zur Geschlechtergleichstellung im öffentlichen Sektor ebenfalls relevant. Diesen Empfehlun-
gen zufolge sollten die zuständigen Stellen Maßnahmen ergreifen, die u. a. die Einführung von
Mechanismen zur Verbesserung des Geschlechterverhältnisses in Führungspositionen im öffent-
lichen Sektor umfassen, wie zum Beispiel Offenlegungspflichten, die Festlegung von Zielgrößen
oder Frauenquoten für die oberste Führungsebene“ (OECD 2015, S. 46f.).
In Deutschland existieren auf den verschiedenen föderalen Ebenen alternativ oder ergänzend zu
gesetzlichen Vorgaben in einigen Bundesländern und Kommunen für öffentliche Unternehmen
bereits Empfehlungen zur Repräsentation von Frauen in PCGKs. PCGKs sollen Grund-
charakteristika des Public Corporate Governance Systems kompakt zusammenfassen und ver-
ständlich machen sowie regelmäßig auftretende Fragen der Governance, Unklarheiten oder
Lücken in Gesetzen gezielt adressieren und damit unterstützende Hinweise geben. Selbstregu-
lierung mit PCGKs ermöglicht der öffentlichen Hand eine präzisere Formulierung von
Anforderungen, um die angestrebten Policy- und Verhaltensziele zu erreichen und die Rollen der
jeweiligen Akteure/-innen präziser zu definieren. Ein PCGK ist eine Zusammenstellung von
bewährten Grundsätzen für die verantwortungsvolle Leitung und Aufsicht von öffentlichen Unter-
nehmen (Papenfuß 2019a, 2019b, Papenfuß/Schmidt 2021, Papenfuß/Wagner-Krechlok 2021).
In der Diskussion wird einschlägig und vorherrschend betont, dass ein PCGK – eine
anforderungsgerechte Ausgestaltung vorausgesetzt – hilfreiche und wichtige Beiträge leisten
kann (Expertenkommission D-PCGM 2022, Papenfuß 2021, 2019a, 2019b, Papenfuß/Schmidt
2021, Papenfuß/Wagner-Krechlok 2021, Papenfuß/Wagner-Krechlok 2021, Plazek/
Papenfuß/Schmidt/Schuster 2020, Papenfuß/Haas 2021). PCGKs sollen Grundcharakteristika
des Public Corporate Governance Systems kompakt zusammenfassen und verständlich machen
sowie regelmäßig auftretende Fragen der Governance, Unklarheiten oder Lücken in Gesetzen
gezielt adressieren und damit unterstützende Hinweise geben. Selbstregulierung mit PCGKs
ermöglicht der öffentlichen Hand eine präzisere Formulierung von Anforderungen, um die ange-
strebten Policy- und Verhaltensziele zu erreichen und die Rollen der jeweiligen Akteure/-innen
präziser zu definieren.
12
Ein PCGK ist zu unterscheiden von einer sogenannten Beteiligungsrichtlinie. Ein PCGK richtet
sich insbesondere auch an die Top-Management- und Aufsichtsorgane der Unternehmen und
formuliert Grundsätze verantwortungsvoller Public Corporate Governance sowie Wertmaßstäbe.
Demgegenüber formuliert eine Beteiligungsrichtlinie administrative Hinweise für die Verwaltung
und die von der öffentlichen Hand entsandten/ benannten Delegierten und hat eher den Charakter
einer „Behördenanweisung“ mit noch detaillierteren und formalrechtlich geprägten Regelungen
(Expertenkommission D-PCGM 2022). Ein zentraler Unterschied ist ferner das comply-or-explain
Prinzip, welches anforderungsgerecht und für alle Adressatengruppen (z.B. auch Top-Manage-
mentorgane) nur in einen PCGK integriert werden kann. Die Unternehmen können von Empfeh-
lungen eines PCGK situationsgerecht abweichen, sind aber gemäß Kodex verpflichtet, diese
Abweichungen jährlich in sogenannten Entsprechenserklärungen offenzulegen und zu begrün-
den (Papenfuß 2013).
Regelungen in PCGKs zur Repräsentation von Frauen im Top-Managementorgan
öffentlicher Unternehmen
D-PCGM (Rn. 107): […] ausgewogenes Verhältnis von Frauen und Männern sowie auf Diversität […].
Bei Geschäftsführungsorganen mit mehr als zwei/ drei Mitgliedern soll mindestens ein Mitglied eine
Frau sein.
(Anders als im FüPoG II handelt es sich hierbei um eine Empfehlung, bei der situationsgerecht und mit Begründung vom comply-
or-explain Prinzip Gebrauch gemacht werden könnte. Die gesetzlichen Vorschriften lauten wie folgt: in Vorständen börsennotierter
und paritätisch mitbestimmter Unternehmen, die „aus mehr als drei Personen“ bestehen, muss „mindestens eine Frau und mindes-
tens ein Mann Mitglied des Vorstands sein". In Unternehmen mit einer Mehrheitsbeteiligung des Bundes mit „mehr als zwei Ge-
schäftsführer[n], muss mindestens ein Geschäftsführer eine Frau und mindestens ein Geschäftsführer ein Mann sein“.)
Baden-Württemberg (Rn. 54): […] Berücksichtigung von Frauen und Männern zu gleichen Anteilen […].
Brandenburg (4.2.1): […] angemessene Beteiligung von Frauen […].
Bund (5.2.2): […] Zusammensetzung der Geschäftsführung auf Diversität, insbesondere auf das Errei-
chen der ggf. bestehenden gesetzlichen Quoten bzw. der freiwillig oder aufgrund gesetzlicher Verpflich-
tungen gesetzten internen Ziele zur Zusammensetzung hinsichtlich der gleichberechtigten Teilhabe der
Geschlechter achten.
Düsseldorf (3.1.1): Das Gesetz für die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern an Führungs-
positionen in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst ist in seiner jeweils gültigen Fassung zu be-
achten.
Hamburg (2.4): […] ausgewogenes Verhältnis von Frauen und Männern […]. Die (gesetzlichen) Vorga-
ben des Hamburgischen Gleichstellungsgesetzes (HmbGleiG) sowie des Hamburgischen Gremienbeset-
zungsgesetzes (HmbGremBG) sind zu beachten und einzuhalten. Zudem ist bei mitbestimmten Unter-
nehmen das bundesrechtliche „Gesetz für die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern an
Führungspositionen in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst“ zu beachten.
Hessen (5.1.2): […] angemessene Berücksichtigung von Frauen […].
Mainz (3.1.1): […] Geschäftsführung soll mit Frauen und Männern besetzt werden.
Nordrhein-Westfalen (3.1.3): […] angemessene Berücksichtigung Angehöriger beider Geschlechter […].
Rheinland-Pfalz (Rn. 50): […] gleichberechtigte Berücksichtigung von Frauen und Männern […].
Sachsen-Anhalt (Rn. 48): […] angemessene Beteiligung von Frauen […]. Ziel ist eine paritätische Beset-
zung (mindestens 40 %) von Frauen in Führungspositionen.
Schleswig-Holstein (1.1 / 4.2.1): […] soll auf eine paritätische Besetzung von Frauen und Männern […].
Thüringen (Rn. 98): Bei der Bestellung sollte eine Orientierung an den Zielen des Thüringer Gleichstel-
lungsgesetzes (ThürGleichG) erfolgen.
Wiesbaden (4.3.6): Die Landeshauptstadt Wiesbaden strebt an, den Frauenanteil in den Geschäftsfüh-
rungen und Betriebsleitungen zu erhöhen.
Keine direkte Regelung hierzu: Berlin, Bremen, Magdeburg, Mecklenburg-Vorpommern, Potsdam, Saar-
land, Stuttgart, Schwerin
Tabelle 1: Regelungsunterschiede in PCGKs zur Repräsentation von Frauen im Top-Manage-
mentorgan öffentlicher Unternehmen
13
Bei Gebietskörperschaften mit Empfehlungen zur Repräsentation von Frauen in Top-
Managementorganen ist im PCGK eine breite Regelungsvielfalt festzustellen, weshalb sich die
Grundsätze guter Public Corporate Governance zwischen den Städten und Bundesländern
erheblich unterscheiden (Papenfuß 2019a). Exemplarisch werden in Tabelle 1 die unterschiedli-
chen Regelungsinhalte in PCGKs der Bundesländer und Landeshauptstädte zur Unterstreichung
des Handlungsbedarfs dargestellt (Stand Mai 2022).
In der Gesamtschau ist festzuhalten, dass die Regelungen zur Repräsentation von Frauen im
Top-Managementorgan öffentlicher Unternehmen in PCGKs erhebliche Gestaltungsunterschiede
und Defizite aufweisen. Gerade für öffentliche Unternehmen wäre es politisch konsequent und
folgerichtig, die für die Privatwirtschaft formulierten Regelungen zumindest als Empfehlung in
PCGKs aufzunehmen. Gebietskörperschaften haben hierfür, unabhängig von gesetzgeberischen
Entwicklungen, die Chance und Verantwortung, entsprechende Regelungen zeitnah auch in ihren
bestehenden PCGK aufzunehmen oder einen neuen PCGK zu etablieren.
Ein zentraler Schritt in jeder Gebietskörperschaft mit öffentlichen Unternehmen ist die zeitnahe
Etablierung eines PCGK, in dem die Anforderungen aus dem FüPoG II zur Mindestbeteiligung
von Frauen als Empfehlung aufgenommen werden. Zudem sollte analog zu § 36 GmbHG und
§ 76 Absatz 4 AktG eine Empfehlung enthalten sein, dass das Top-Managementorgan für den
Frauenanteil in den beiden Führungsebenen unterhalb der Unternehmensspitze Zielgrößen fest-
legt und hierüber jährlich transparent berichten soll.
Der D-PCGM der Expertenkommission schlägt hierfür konkrete Empfehlungen zur Aufnahme in
die PCGKs vor Ort vor, die die Inhalte des FüPoG II aufgreifen. Der D-PCGM ist, wie in seiner
Präambel herausgestellt, nicht als Ersatz für den PCGK einer Gebietskörperschaft vorgesehen,
der jeweils vor Ort entwickelt und vom zuständigen politischen Gremium (z.B. Stadtrat, Landtag)
verabschiedet wird. Er dient vielmehr als systematisch entwickelte Unterstützung für die Erarbei-
tung bzw. Überarbeitung eines für die jeweilige Gebietskörperschaft als situationsgerecht
empfundenen PCGK (Expertenkommission D-PCGM 2022).
3. Forschungslücke und Einzigartigkeit der FIT-Public Management-Studie
Die FIT-Public Management-Studie ist die deutschlandweit einzige empirische Untersuchung, die
vergleichende Befunde über den Status Quo der Repräsentation von Frauen in Top-
Managementorganen öffentlicher Unternehmen auf allen föderalen Ebenen liefert. Die Studie
nimmt dabei sowohl die kommunale Ebene mit einem deutschlandweiten Sample von 69 Städten
sowie in der aktuell FIT-Public Management-Studie erstmalig auch die Bundes- und Landes-
ebene mit ihren jeweils unmittelbar bzw. mittelbar maßgeblich beeinflussten Unternehmen in den
Blick. Daneben ist ein Kern des Studienziels, insbesondere auch die Entwicklung und jährlichen
Wechsel in den Top-Managementpositionen öffentlicher Unternehmen abzubilden.
Die ersten repräsentativen Vergleichsstudien zur Repräsentation von Frauen in Top-Manage-
mentorganen öffentlicher Unternehmen (Papenfuß/Schrader 2011; Papenfuß/Schrader 2012;
Papenfuß/Behrens/Sandig 2013) konzentrierten sich auf kommunaler Ebene auf die Landes-
hauptstädte. Die Studien wurden regelmäßig fortgeführt und ausgebaut. Seit 2018 erscheint die
14
Untersuchung unter dem Titel FIT-Public Management-Studie (Papenfuß/Schmidt/Keppeler
2018; zuletzt Papenfuß/Schmidt/Schoneweg 2021).
Die Heinrich-Böll-Stiftung e. V. veröffentlichte letztmalig 2017 das sogenannte „Gender Ranking“,
welches den Anteil von Frauen bei Ratsmandaten, Ausschussvorsitzen, Fraktionsvorsitzen,
Dezernatsleitungen und im Oberbürgermeisteramt analysiert (Heinrich-Böll-Stiftung 2017). Das
Ranking liefert deutschlandweite Befunde zur Repräsentation von Frauen in Ämtern der Politik
und Verwaltung; allerdings sind hier keine Daten zum Feld der öffentlichen Unternehmen enthal-
ten.
Der Verein Frauen in die Aufsichtsräte (FidAR e. V.) publiziert seit 2014 die Studie „Public
Women-on-Board-Index“ (Public WoB-Index), die vom Lehrstuhl für Public Management & Public
Policy der Zeppelin Universität Friedrichshafen bei der Datenerhebung und -auswertung bis 2018
wissenschaftlich begleitet wurde. Seit 2020 wird die Studie auf die Untersuchung der größten
Unternehmen mit Bund- und Länderbeteiligungen beschränkt – kommunale Unternehmen
werden im Städtevergleich nicht mehr dargestellt. Der Fokus des Public WoB-Index liegt bei
öffentlichen Unternehmen zudem ausdrücklich auf der Untersuchung von Aufsichtsorganen und
nimmt Top-Managementorgane nur am Rande in den Blick (FidAR e. V. 2021).
Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) veröffentlichte zuletzt 2022 das sogenannte
Managerinnen-Barometer, in dem die 200 umsatzstärksten Unternehmen Deutschlands, alle
DAX-Unternehmen, alle Unternehmen mit unmittelbarer Bundesbeteiligung sowie die 100
größten Banken und 60 größten Versicherungen in Bezug auf den Frauenanteil in Aufsichtsorga-
nen und im Top-Managementorgan untersucht werden (DIW 2022). In dieser Untersuchung ist
die Repräsentation von Frauen nur für unmittelbare Beteiligungen des Bundes und einzelne
große öffentliche Unternehmen ausgewiesen.
Daneben veröffentlicht auch die Allbright Stiftung eine Studie zu weiblichen Vorständinnen in den
30 führenden Börsenunternehmen in Deutschland sowie in Frankreich, Großbritannien, Polen,
Schweden und den USA (Allbright Stiftung 2021). Darüber hinaus untersucht eine Studie der
Allbright Stiftung die Repräsentation von Frauen in Aufsichts- und Top-Managementorganen der
100 umsatzstärksten deutschen Familienunternehmen (Allbright Stiftung 2022).
Die FIT-Public Management-Studie untersucht die Repräsentation von Frauen in Top-Manage-
mentorganen öffentlicher Unternehmen und schließt damit eine relevante Forschungslücke. Die
fokussierende Betrachtung der kommunalen Ebene ermöglicht dabei nicht nur die Generierung
von Erkenntnissen über kleinere Unternehmen und andere Rechtsformen als in den vorgestellten
Vergleichsstudien, sondern findet ihre Relevanz als weiteres Alleinstellungsmerkmal dieser
Studie zusätzlich in der auf städtischer Ebene besonders starken Präsenz öffentlicher Unterneh-
men, bzw. Spürbarkeit des öffentlichen Sektors für die Stadtgesellschaft. Dabei wird der Ansatz
verfolgt, die Repräsentation von Frauen für die öffentlichen Unternehmen einer Stadt aggregiert
zu veranschaulichen, um Unterschiede zwischen Städten und Bundesländern aufzuzeigen. So
wird ein differenzierter Vergleich bei der Frauenrepräsentation je Stadt ermöglicht, und eine fun-
dierte Datenbasis für weiterführende Rückschlüsse bezüglich möglicher Gründe für Unterschiede
in den Frauenrepräsentationen der Städte geliefert.
15
Neben der Analyse kommunaler Unternehmen werden in der FIT-Public Management-Studie seit
2021 zudem auch öffentliche Unternehmen der Bundes- und Landesebene in den Blick genom-
men. Besonders in Bezug auf die politische Vorbildfunktion des öffentlichen Sektors für die Pri-
vatwirtschaft, bzw. politisch beschlossenen Regelungen und gesellschaftlichen Leitprinzipien und
Werten, sind Erkenntnisse über den Status Quo der Repräsentation von Frauen in Top-Manage-
mentpositionen von Bundes- und Landesunternehmen zusätzlich besonders relevant.
Auf Grundlage dieser breiten, empirischen Datenbasis und der umfassenden Analyse von öffent-
lichen Unternehmen auf kommunaler, Bundes- und Landesebene können entsprechend Entwick-
lungen, Muster, Ursachen und mögliche Good-Practice-Beispiele, zum Beispiel in Gleichstel-
lungskonzepten und deren Umsetzungen, gezielt identifiziert werden.
4. Methodik der Datenerhebung
In dieser Studie werden die öffentlichen Unternehmen von insgesamt 69 Städten sowie von Bund
und Bundesländern analysiert. Auf kommunaler Ebene wurden neben den Stadtstaaten und
Landeshauptstädten die jeweils vier größten Städte je Bundesland, gemessen an der
Bevölkerungszahl, in die Untersuchung einbezogen. Da Bremerhaven einem eigenen Stadtrecht
unterliegt, ist neben Bremen auch Bremerhaven vertreten. Durch diesen Ansatz wird eine
deutschlandweit flächendeckende und regional ausgewogene Auswahl von Gebiets-
körperschaften über alle föderalen Ebenen sichergestellt. Eine ausschließliche Orientierung an
der Bevölkerungszahl als Kriterium bei der Städteauswahl (unabhängig vom Bundesland) würde
zu einer übermäßigen Repräsentation von Städten aus bestimmten Bundesländern, wie bei-
spielsweise aus Nordrhein-Westfalen, führen. Damit wäre eine niedrige Repräsentation von Städ-
ten aus anderen Bundesländern, zum Beispiel aus Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern
oder dem Saarland, verbunden.
Die Studie ist als Langfriststudie angelegt und soll im Kern des Studienziels auf kommunaler
Ebene Vergleiche sowie Entwicklungen bei der Repräsentation von Frauen in Top-
Managementorganen zwischen einzelnen Städten und aggregiert auf Bundesland- und Bran-
chenebene ermöglichen. Die Identifizierung der aktuellen Beteiligungsportfolios erfolgte zwischen
März und April 2022 über die auf den Internetseiten der untersuchten Gebietskörperschaften ver-
fügbaren, aktuellen Beteiligungsberichte. Durch die Untersuchung der aktuellen Beteiligungsport-
folios und einzelner Veränderungen in den Beteiligungsportfolien im Vergleich zu den Vorjahren
können die Zahlen für die Repräsentation von Frauen der vorliegenden Studie nur eingeschränkt
im Längsschnittvergleich mit Zahlen aus den Studien der Vorjahre vergleichbar sein.
Entsprechend einschlägiger Definition von öffentlichen Unternehmen (OECD 2015;
Papenfuß/Keppeler 2020), wurden alle unmittelbaren und mittelbaren Unternehmen der zweiten
Ebene berücksichtigt, bei denen die jeweiligen Gebietskörperschaften entweder durch Mehrheits-
eigentümerschaft (Beteiligungsanteil von mindestens 50 %) oder durch anderweitige Ausübung
einen beherrschenden Einfluss besitzen. In einigen Gebietskörperschaften wird das Beteiligungs-
management von einem Referat oder einer ähnlichen Organisationseinheit der Verwaltung wahr-
genommen, in anderen ist diese Aufgabe auf eine Beteiligungsmanagementgesellschaft ausge-
gliedert. In einigen Gebietskörperschaften hält die Gebietskörperschaft direkt die Anteile aller
16
großen Beteiligungen, während dies in anderen Städten durch eine Beteiligungsmanagementge-
sellschaft erfolgt.
Für die Vergleichbarkeit der Strukturen wurden Unternehmen ebenfalls als „unmittelbar“ einge-
stuft, sofern sie direkte Tochtergesellschaften einer speziell für die Steuerung und Verwaltung
von öffentlichen Beteiligungen zuständigen Beteiligungsmanagementgesellschaft sind, welche zu
100 % im Besitz der Gebietskörperschaft steht. Mit diesem Ansatz wird eine differenzierte Ver-
gleichbarkeit gewährleistet, unabhängig von unterschiedlichen Ansätzen in der Beteiligungs-
managementorganisation. Die Beteiligungsquote bei mittelbaren Beteiligungsgesellschaften
wurde stets in adäquater Weise unter Berücksichtigung direkter und indirekter Anteile von Mutter-
, Tochter- oder Enkelgesellschaften berechnet. Bei Gesellschaften, für die keine genauen Betei-
ligungsanteile im Beteiligungsbericht angegeben sind, etwa bei Zweckverbänden, wurde anhand
weitergehender, verfügbarer Quellen, wie zum Beispiel der Satzung, überprüft, ob das Kriterium
„Ausübung eines beherrschenden Einflusses durch die jeweilige Gebietskörperschaft“ erfüllt ist.
Hierfür wurden Merkmale wie das Stimmenverhältnis in der Mitgliederversammlung oder die
Zusammensetzung anderer Organe herangezogen.
Zum Untersuchungsbereich zählen sowohl Unternehmen in Privatrechtsform (GmbH, gGmbH,
GmbH & Co. KG, AG, AG & Co. KG) als auch in öffentlich-rechtlicher Rechtsform (Eigenbetrieb,
eigenbetriebsähnliche Einrichtung, Zweckverband, AöR/KöR).
3
Im Falle der GmbH & Co. KG
wurde stets und ausschließlich das Top-Managementorgan der geschäftsführenden GmbH (ver-
einzelt auch Beteiligungs- oder Verwaltungs-GmbH genannt) in die Analyse einbezogen. Unter-
nehmen, die sich in Liquidation oder Gründung befinden sowie Mantelgesellschaften wurden aus-
geschlossen.
Um den jeweils aktuellen Stand der Zusammensetzung des Top-Managementorgans zu ermit-
teln, wurden die Daten von den Internetseiten der Unternehmen erhoben. Eine Nennung der Top-
Managementorgane ist nach § 5 Telemediengesetz
4
im Impressum verpflichtend. Für Tochter-
gesellschaften wurden auch Informationen auf der Homepage der Muttergesellschaft berücksich-
tigt, sofern dort Angaben zum Top-Managementorgan der Tochtergesellschaften gemacht
wurden. Bei Eigenbetrieben, eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen, Zweckverbänden sowie
AöRs wurden zudem Angaben zur Zusammensetzung des Top-Managementorgans auf den
Unterseiten des Internetauftritts der Gebietskörperschaft berücksichtigt.
Von 2.102 untersuchten kommunalen Unternehmen und 772 Unternehmen der Bundes-/Landes-
ebene (gesamt: 2.874) verfügen 1.425 kommunale Unternehmen bzw. 541 Unternehmen der
Bundes-/Landesebene (gesamt: 1.966) über einen eigenen Internetauftritt. Unternehmen mit
eigener Homepage sind meist in Feldern der öffentlichen Aufgabenerfüllung tätig, die eine
besonders spürbare Relevanz für die Bevölkerung durch öffentliche Angebote/Dienstleistungen
3
Sonstige Rechtsformen, wie zum Beispiel eingetragene Vereine, Stiftungen des öffentlichen oder privaten Rechts,
Gesellschaften bürgerlichen Rechts oder Genossenschaften, bleiben aufgrund ihrer Besonderheiten bei den Gover-
nance-Strukturen und bei den Einflussmöglichkeiten der öffentlichen Hand unberücksichtigt. Diese Rechtsformen sind
in den Städten im Vergleich auch nur selten anzutreffen, weshalb dieses methodische Vorgehen auch keine struktu-
rellen Auswirkungen auf die Befunde hat.
4
Telemediengesetz vom 26. Februar 2007 (BGBl. I S. 179, 251), das zuletzt durch Artikel 24 des Gesetzes vom 25.
Juni 2021 (BGBl. I S. 2099) geändert worden ist.
17
haben. Unternehmen ohne Homepage weisen häufiger besondere Spezifika auf, wie beispiels-
weise keine Wahrnehmung eines eigenen operativen Geschäftsbetriebs bzw. Angebot von
öffentlichen Dienstleistungen (z. B. Projektentwicklungsunternehmen).
Die systematische und differenzierte Branchenzuordnung der identifizierten Unternehmen
erfolgte in Anlehnung an die Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes
(Statistisches Bundesamt 2008). Zur Berücksichtigung von Spezifika in den Tätigkeitsfeldern von
öffentlichen Unternehmen wurden für eine differenzierte Branchenzuordnung zusätzlich die
Beteiligungsberichte und die darin geschilderten Unternehmensgegenstände als weiteres
Kriterium für die Klassifikation herangezogen. Ist ein Unternehmen in mehreren Branchen tätig,
wurde es gemäß dem genannten Hauptzweck einer Branche zugeordnet.
5
Die Datenerhebung zur Repräsentation von Frauen erfolgte im März und April 2022.
5. Befunde zur Repräsentation von Frauen in Top-Managementorganen öffentlicher
Unternehmen auf kommunaler Ebene im Städte- und Branchenvergleich
In den untersuchten 1.425 Top-Managementorganen kommunaler Unternehmen werden 433 der
insgesamt 2.098 Top-Managementpositionen durch Frauen besetzt – ein Frauenanteil von
20,6 %.
6
Dabei zeigen sich beachtliche Unterschiede im Städtevergleich – bei 12 Städten (Vj. 12)
liegt die Repräsentation bei über 30 %, bei 16 Städten (Vj. 17) unter 10 %, davon fünf (Vj. sieben)
bei 0 %.
Zwischen 2021 und 2022 fand städteübergreifend bei insgesamt 280 bereits bestehenden Top-
Managementpositionen ein personeller Wechsel statt. Nur 32,1 % der neu zu besetzenden Top-
Managementpositionen wurden mit Frauen besetzt. Dabei liegt bei 24,6 % (69 Wechselfälle) ein
Wechsel von einer zuvor männlich besetzten Position zu einer weiblich besetzten Position vor;
bei 7,5 % liegt eine weibliche Wiederbesetzung vor. In 34 Städten ist keine und in 25 Städten
eine weibliche Neubesetzung zu verzeichnen. In zehn Städten wurden drei oder mehr Positionen
neu durch Frauen besetzt. In 53,9 % der Wechsel (151 Fälle) wurde eine männlich belegte Posi-
tion erneut durch ein männliches Top-Managementmitglied besetzt; bei 13,9 % wurde ein
weibliches Top-Managementmitglied durch einen Mann ersetzt. Die höchsten Werte bei
weiblichen Neu-/Wiederbesetzungen weisen die Städte aus Mecklenburg-Vorpommern (75,0 %)
sowie Berlin (61,1 %) auf; am geringsten sind die Werte für die Städte aus Rheinland-Pfalz
(15,8 %) und dem Saarland (7,7 %). Zwischen 2021 und 2022 wurden zudem 51 neue Top-
Managementpositionen in den untersuchen öffentlichen Unternehmen neu geschaffen. Diese neu
geschaffenen Positionen wurden zu 31,4 % durch Frauen und zu 68,6 % durch Männer besetzt.
5
Sparkassen bleiben aufgrund rechtlicher Besonderheiten (u. a. Kreditwesengesetz, Sparkassengesetze), organisati-
onaler bzw. gesellschaftsrechtlicher Unterschiede (u. a. freie Sparkassen, öffentlich-rechtliche Sparkassen) und stark
unterschiedlicher Anteilseignerstrukturen (Trägerschaft durch einzelne Gebietskörperschaft oder über kommunalen
Sparkassenzweckverband) unberücksichtigt.
6
Nach aktuellen Angaben des Statistischen Bundesamtes sind in Deutschland im Jahr 2021 rund 29 % der Vorstands-
und Geschäftsführungspositionen durch Frauen besetzt (vgl. Statistisches Bundesamt 2021). Börsennotierte Unter-
nehmen (DAX-30, MDAX, SDAX und TecDAX) weisen im Vergleich einen Frauenanteil in Top-Managementorganen
von 14,1 % auf (vgl. DIW 2022).
18
Die überwiegende Zahl der untersuchten Unternehmen wird durch eine Alleingeschäftsführung
(60,3 %) oder eine Doppelspitze (33,8 %) vertreten. Dabei liegt der Anteil von weiblichen Allein-
geschäftsführungen bei 21,7 % aller Alleingeschäftsführungen.
Bei Zwei-Personen-Organen (Doppelspitzen) ist bei 307 Unternehmen (63,7 %) keine Frau im
Top-Managementorgan vertreten. Eine vollständig weibliche besetzte Doppelspitze ist bei 20
Unternehmen (4,1 % aller Doppelspitzen) festzustellen – davon mit 35,0 % ein Großteil bei
Krankenhäusern sowie in der Branche „Gesundheit- & Sozialwesen“. Eine paritätische Verteilung
beider Geschlechter in Doppelspitzen ist bei 155 Unternehmen zu verzeichnen (32,2 % aller Dop-
pelspitzen). Bei Organen mit mehr als zwei Top-Managementmitgliedern (Mehrpersonenorgane)
ist bei 42 Unternehmen (50,0 %) mindestens eine Frau vertreten. Einmalig ist im Untersuchungs-
sample ein rein weiblich besetztes Mehrpersonenorgan bestehend aus drei weiblichen Top-
Managementmitgliedern – die Verkehrsbetriebe der Landeshauptstadt Hannover. In nur 14
Unternehmen (2,5 %) mit zwei oder mehr Top-Managementmitgliedern ist nach den Angaben auf
der Homepage eine Frau Vorsitzende bzw. Sprecherin im Top-Managementorgan (ausgenom-
men der ausschließlich weiblich geführten Doppelspitzen).
In Tabelle 2 werden die Städte nach dem Anteil der durch Frauen besetzten Positionen in den
Top-Managementorganen (graue Spalte) in absteigender Reihenfolge dargestellt. Bei gleichem
Frauenanteil sind die Städte in alphabetischer Reihe sortiert. Für eine bessere Einordnung ist
daneben die absolute Anzahl an Top-Managementpositionen je Stadt sowie die absolute Anzahl
durch Frauen besetzter Positionen abgebildet. Um mögliche Mehrfachgeschäftsführungen und
Konzernstrukturen sachgerecht darzustellen, wird neben dem Anteil und der Anzahl an Top-
Managementpositionen auch die Anzahl an Personen/Köpfen angegeben, die die jeweiligen
Positionen besetzen. Da die Beteiligungsportfolios der untersuchten Städte in diesem Jahr voll-
ständig aktualisiert wurden, werden keine relativen Vergleiche mit den Werten aus dem letzten
Jahr abgebildet.
Beispiel: Für die Stadt Magdeburg konnten mit der in Kapitel 4 geschilderten Methodik 33
öffentliche Unternehmen identifiziert werden. Diese Unternehmen weisen insgesamt 38 Top-
Managementpositionen auf, die durch 33 Top-Managementmitglieder besetzt sind. Dabei sind 12
dieser Mitglieder weiblich, was einem Frauenanteil von 36,4 % entspricht. Die 12 weiblichen Mit-
glieder besetzen 14 Positionen, was einem Anteil von 36,8 % aller Top-Managementpositionen
der identifizierten Unternehmen in dieser Stadt entspricht.
Bei der Interpretation ist stets kontextgerecht zu berücksichtigen, wie viele Unternehmen und
folglich Top-Managementpositionen für die jeweiligen Städte in der Studie einbezogen werden
konnten und inwiefern sich dies an einzelnen Stellen auf die Einzelbefunde und die Vergleichbar-
keit der Städte untereinander auswirkt. So sind in Bremen beispielsweise von 62 zu besetzenden
Positionen 32,3 % weiblich besetzt. Gera besitzt einen um 5,7 Prozentpunkte höheren Anteil
(37,5 %), allerdings bei nur acht zu besetzenden Top-Managementpositionen.
Die Spitzengruppe mit über 35 % bilden Offenbach am Main (42,1 %), Gera (37,5 %), Magdeburg
(36,8 %) und Berlin (36,4 %) – Städte unterschiedlicher Größe, Region und Struktur.
Keine Frau wurde in den Top-Managementpositionen von fünf Städten festgestellt: Heidelberg,
Ingolstadt, Neunkirchen, Trier und Völklingen. Gerade Neunkirchen, Trier und Völklingen sind mit
19
der Einschränkung zu betrachten, dass bei diesen Städten nur vergleichsweise wenige Unter-
nehmen gemäß der Methodik der Studie berücksichtigt werden konnte. Dies ist bei der Interpre-
tation der Einzelbefunde dieser Städte und im Vergleich mit anderen Städten sachgerecht zu
berücksichtigen und reflektieren. Allerdings ist ebenso hervorzuheben, dass in anderen Städten
mit vergleichbar kleinen Beteiligungsportfolien auch höhere Repräsentationen von Frauen in Top-
Managementpositionen feststellbar sind, u. a. Gera (37,5 %), Weimar (30,0 %) und Homburg
(25,0 %).
In Gesamtschau der Städte fällt auf, dass mehr als die Hälfte der Städte in der Kategorie über
30 % weiblich besetzter Top-Managementpositionen in Ostdeutschland liegen. Hervorzuheben
sind hierbei die thüringischen Städte, die sich allesamt im oberen Drittel des Vergleichs wieder-
finden. Hingegen sind die bayerischen Städte von einer unterdurchschnittlichen Frauenrepräsen-
tation gekennzeichnet. Nur München kann sich mit 23,9 % nur knapp über dem Durchschnitt
positionieren. Ingolstadt besetzt keine Top-Managementposition mit einer Frau und liegt mit
anderen Städten am Ende des Vergleiches. Ähnlich verhält es sich bei den Städten aus Nord-
rhein-Westfalen: Die beiden Städte mit den höchsten festgestellten Anteilen – Köln (19,4 %) und
Dortmund (19,2 %) – liegen knapp unter dem Gesamtschnitt von 20,6 %. Ebenfalls geschlossen
unterhalb des Gesamtschnittes befinden sich die untersuchten Städte aus Rheinland-Pfalz.
Bemerkenswert sind auch die deutlichen Unterschiede in der Frauenrepräsentation im Top-
Managementorgan zwischen Städten desselben Bundeslandes. Beispielsweise führt unter den
baden-württembergischen Städten Freiburg den Städtevergleich innerhalb des Bundeslandes mit
34,6 % an, während in Heidelberg gar kein weibliches Top-Managementmitglied vorzufinden ist.
Eine ähnlich starke Differenz ist zwischen den niedersächsischen Städten Hannover (31,3 %)
und Braunschweig (9,1 %) oder Osnabrück (3,8 %) festzustellen.
20
Tabelle 2: Städteübersicht zur Repräsentation von Frauen in Positionen der Top-
Managementorgane öffentlicher Unternehmen
Stadt
Bun-
des-
land
Anzahl
Untern.
Anzahl
Position
Anzahl
Personen
Anzahl
Frauen
Anteil
Frauen in %
Anzahl
weibl. bes.
Pos.
Anteil weibl.
bes. Pos. in
%
Offenbach am Main HE 14 19 12 5 41,7 8 42,1
Gera TH 7 8 8 3 37,5 3 37,5
Magdeburg ST 33 38 33 12 36,4 14 36,8
Berlin BE 98 151 128 46 35,9 55 36,4
Freiburg BW 15 26 17 6 35,3 9 34,6
Rostock MV 20 32 27 9 33,3 11 34,4
Brandenburg a. d. Havel BB 12 15 14 4 28,6 5 33,3
Plauen SN 10 12 11 4 36,4 4 33,3
Bremen (Stadt) HB 36 62 48 19 39,6 20 32,3
Hannover NI 12 16 15 5 33,3 5 31,3
Wiesbaden HE 13 23 20 6 30,0 7 30,4
Potsdam BB 33 53 35 13 37,1 16 30,2
Gotha TH 10 10 8 2 25,0 3 30,0
Weimar TH 810 7 2 28,6 3 30,0
Greifswald MV 13 14 12 4 33,3 4 28,6
Chemnitz SN 28 33 26 6 23,1 9 27,3
Oldenburg NI 10 11 8 3 37,5 3 27,3
Mannheim BW 39 56 49 13 26,5 15 26,8
Erfurt TH 20 20 13 4 30,8 5 25,0
Jena TH 15 20 16 4 25,0 5 25,0
Homburg SL 4 4 4 1 25,0 1 25,0
Schwerin MV 16 20 15 4 26,7 5 25,0
Bremerhaven HB 25 33 22 5 22,7 8 24,2
München BY 37 67 58 13 22,4 16 23,9
Stralsund MV 14 17 17 4 23,5 4 23,5
Leipzig SN 46 66 50 13 26,0 15 22,7
Darmstadt HE 31 58 44 12 27,3 13 22,4
Halle ST 25 27 22 5 22,7 6 22,2
Hamburg HH 100 167 140 27 19,3 35 21,0
GESAMT 1.425 2.098 1.672 370 22,1 433 20,6
Karlsruhe BW 20 30 18 5 27,8 6 20,0
Stuttgart BW 14 25 22 5 22,7 5 20,0
Köln NW 33 62 55 11 20,0 12 19,4
Dortmund NW 24 52 39 7 17,9 10 19,2
Kiel SH 22 26 24 5 20,8 5 19,2
Norderstedt SH 917 12 3 25,0 3 17,6
Bitterfeld-Wolfen ST 5 6 6 1 16,7 1 16,7
Mainz RP 28 42 35 6 17,1 7 16,7
Saarbrücken SL 24 37 33 6 18,2 6 16,2
Dresden SN 24 31 26 5 19,2 5 16,1
Kassel HE 24 38 27 5 18,5 6 15,8
Neubrandenburg MV 17 32 16 5 31,3 5 15,6
Frankfurt (Oder) BB 12 13 11 2 18,2 2 15,4
Regensburg BY 913 12 2 16,7 2 15,4
Wittenberg ST 11 13 8 2 25,0 2 15,4
Koblenz RP 11 14 14 2 14,3 2 14,3
St. Ingbert SL 4 7 7 1 14,3 1 14,3
Düsseldorf NW 26 45 37 5 13,5 6 13,3
Nürnberg BY 30 46 29 4 13,8 6 13,0
Neumünster SH 15 16 12 2 16,7 2 12,5
Oranienburg BB 6 8 4 1 25,0 1 12,5
Wolfsburg NI 22 33 28 4 14,3 4 12,1
Frankfurt am Main HE 34 52 42 6 14,3 6 11,5
Essen NW 24 30 23 3 13,0 3 10,0
Braunschweig NI 17 22 18 2 11,1 2 9,1
Dessau-Roßlau ST 14 22 14 2 14,3 2 9,1
Ludwigshafen RP 18 22 18 2 11,1 2 9,1
Augsburg BY 18 23 15 2 13,3 2 8,7
Cottbus BB 20 23 17 2 11,8 2 8,7
Zwickau SN 16 23 19 2 10,5 2 8,7
Flensburg SH 13 13 12 1 8,3 1 7,7
Kaiserslautern RP 19 31 24 2 8,3 2 6,5
Lübeck SH 18 25 18 1 5,6 1 4,0
Osnabrück NI 15 26 21 1 4,8 1 3,8
Duisburg NW 19 34 26 1 3,8 1 2,9
Heidelberg BW 17 23 21 0 0 0 0
Ingolstadt BY 10 13 12 0 0 0 0
Neunkirchen SL 6 6 5 0 0 0 0
Trier RP 8 9 6 0 0 0 0
Völklingen SL 5 7 7 0 0 0 0
Unter 5% mit Frauen besetzte Positionen in Top-Managementorganen
Zwischen mind. 5% und 10% mit Frauen besetzte Positionen in Top-Managementorganen
Über 30% mit Frauen besetzte Positionen in Top-Managementorganen
Zwischen mind. 25% und 30% mit Frauen besetzte Positionen in Top-Managementorganen
Zwischen mind. 20% und 25% mit Frauen besetzte Positionen in Top-Managementorganen
Zwischen mind. 15% und 20% mit Frauen besetzte Positionen in Top-Managementorganen
Zwischen mind. 10% und 15% mit Frauen besetzte Positionen in Top-Managementorganen
21
Aufschlussreich ist zudem ein Blick auf die regionale Ausprägung und Entwicklung der Reprä-
sentation im Bundeslandvergleich. Abbildung 1 fasst die Ergebnisse der Städte nach Bundeslän-
dern aggregiert zusammen. Hinter dem Bundeslandnamen befindet sich jeweils in Klammern die
Gesamtanzahl der Top-Managementpositionen und die Anzahl der betrachteten Unternehmen.
Im Balken links wird der prozentuale Anteil und in Klammern dahinter die absolute Anzahl durch
Frauen besetzter Positionen in Top-Managementorganen gezeigt. Die Sortierung erfolgt abstei-
gend nach dem Anteil weiblich besetzter Top-Managementpositionen.
Abbildung 1: Bundesländervergleich zur Repräsentation von Frauen in Positionen der
Top-Managementorgane öffentlicher Unternehmen in Städten
Wie auf Städteebene bereits skizziert, sind die Höhe und Entwicklung der Repräsentation von
Frauen in Top-Managementorganen zwischen den Städten der einzelnen Bundesländer stark
unterschiedlich. Insbesondere in den östlichen Bundesländern sowie den Stadtstaaten ist die
weibliche Besetzung von Positionen in Top-Managementorganen überdurchschnittlich hoch. Von
den westlichen Flächenländern erreichen dieses Jahr nur Baden-Württemberg (21,9 %) und
Hessen (21,1 %) ein Ergebnis knapp oberhalb des Durchschnitts. Es zeigt sich weiterhin, dass
alle Stadtstaaten – Berlin (36,4 %), Bremen (29,5 %) und Hamburg (21,0 %) – überdurchschnitt-
lich hohe Anteile weiblich besetzter Top-Managementpositionen aufweisen.
Insbesondere bei Bundesländern mit wenigen großen Städten (zum Beispiel das Saarland) ist in
der Interpretation zu berücksichtigen, dass nach den einheitlich auf alle Bundesländer angewand-
ten Kriterien teilweise viele kleinere Städte mit wenigen Unternehmen in einzelnen
Bundesländern enthalten sind. Zudem können diese Unternehmen zum Teil denjenigen
Branchen zugeordnet sein, die strukturell über eine niedrige Frauenrepräsentation im Top-
Managementorgan verfügen (vgl. Abbildung 2:).
22
Besonders auffällig ist im Bundeslandvergleich der Städte ebenfalls, dass alle ostdeutschen
Bundesländer überdurchschnittliche Werte aufzeigen. Die ostdeutschen Bundesländer (ohne
Berlin) weisen einen Frauenanteil von 22,6 % auf – mit Berlin 25,3 %. Demgegenüber liegt der
Frauenanteil in den westlichen Bundesländern ohne die Stadtstaaten Hamburg und Bremen bei
16,4 % – mit den beiden Stadtstaaten bei 17,9 %. Insgesamt zeigt sich weiterhin ein deutliches
Gefälle zwischen Ost und West.
Im nächsten Schritt wurde in Abbildung 2: eine Differenzierung nach Branchen vorgenommen.
Die systematische und differenzierte Branchenzuordnung erfolgte in Anlehnung an die Klassifi-
kation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes (Statistisches Bundesamt 2008)
und unter Berücksichtigung der in den Beteiligungsberichten geschilderten Unternehmensgegen-
ständen. Bei Unternehmen, die in mehreren Branchen tätig sind, wurde die Zuordnung nach dem
kommunizierten Hauptbetätigungsfeld vorgenommen.
Bei der Branchenbetrachtung zeigt sich über alle untersuchten Städte hinweg, dass die techni-
schen Branchen im Vergleich weiter durch eine deutlich geringere Frauenrepräsentation in den
Top-Managementorganen gekennzeichnet sind. Besonders geringe Werte sind in den Branchen
„Energie-/Wasserversorgung & Stadtwerke“ (11,4 %) und „IT/Digitalisierung“ (7,1 %) festzustel-
len. Im Sozial- und Gesundheitsbereich, der gerade auch in der Corona-Pandemie als besonders
systemrelevant eingestuft wurde, zeigt sich eine deutlich höhere Frauenrepräsentation:
„Gesundheit- & Sozialwesen“ (34,5 %) und „Krankenhäuser“ (24,8 %).
Die innerhalb der Beteiligungsportfolios abgebildeten Aufgabenfelder bzw. Branchen sind im Ver-
gleich zwischen den Städten in struktureller Gesamtschau bzgl. der hier verfolgten Forschungs-
ziele sehr ähnlich. Zum Beispiel ist häufig festzustellen, dass in kleineren Städten nur jeweils ein
Unternehmen der Branche „Wohnungswesen“, „Abfall- & Abwasserentsorgung“,
„Wirtschaftsförderung & Stadtmarketing“ o. ä. vertreten ist. Dagegen besitzen größere Städte und
Stadtstaaten häufig mehrere Unternehmen in den gleichen Branchen und zudem Unternehmen
in für größere Städte typische Branchen, wie beispielsweise „Flug- & Seehäfen“, „Krankenhäuser“
oder „Messe & Kongresse“. Strukturelle Unterschiede in der Repräsentation von Frauen in Top-
Managementorganen zwischen den Städten und Bundesländern sind in struktureller Gesamtsicht
nicht auf die „Branchenverteilung“ zurückzuführen.
23
Abbildung 2: Branchenvergleich zur Repräsentation von Frauen in Positionen der
Top-Managementorgane öffentlicher Unternehmen auf der kommunalen Ebene
Weiterhin ist die Betrachtung des Frauenanteils in Top-Managementorganen für Unternehmen
verschiedener Größenklassen aufschlussreich. Als Merkmal für die Unternehmensgröße wurde
die Bilanzsumme der Unternehmen herangezogen, da diese ein maßgebliches Entscheidungs-
kriterium zur Größenklassenkategorisierung nach § 267 HGB darstellt und unabhängig von
handelsrechtlichen Erleichterungsvorschriften in den Bilanzen jährlich offengelegt wird. In der
folgenden Abbildung 2 werden die Unternehmen einer Größenklasse zugeordnet. Die Größen-
klassen bemessen sich anhand der berechneten Quartile bzw. Quartilsgrenzen. Die unterste
Größenklasse enthält die 25 % kleinsten Unternehmen mit einer Bilanzsumme unter 1,8 Mio.
Euro (1. Quartil). Die nächstgrößere Größenklasse enthält die 25 % nächstgrößten Unternehmen
mit einer Bilanzsumme bis 13,2 Mio. Euro (Median). Die weiteren Größenklassen liegen zwischen
13,2 Mio. Euro und 128,0 Mio. Euro (3. Quartil) bzw. über 128,0 Mio. Euro Bilanzsumme
(4. Quartil). Innerhalb der Balken wird der Anteil an weiblich besetzten Top-Management-
positionen je Größenklasse dargestellt.
Abbildung 2: Größenklassenvergleich zur Repräsentation von Frauen in Positionen der
Top-Managementorgane öffentlicher Unternehmen auf der kommunalen Ebene
Kleinere Unternehmen weisen weiter den höchsten Frauenanteil (1. Quartil: 25,5 %) auf. Hier
besteht in Teilen ein Zusammenhang mit der unterschiedlichen Repräsentation in den einzelnen
24
Branchen, da in der untersten Größenklasse verstärkt Unternehmen aus Branchen mit einer im
Vergleich höheren Repräsentation anzutreffen sind (zum Beispiel „Gesundheit & Soziales“ oder
„Bildung, Wissenschaft & Forschung“). Die größten Unternehmen im Sample (4. Quartil: 18,5 %)
weisen den geringsten Anteil weiblich besetzter Top-Managementpositionen auf. Hier sind häufig
Unternehmen vertreten, die strukturell Branchen mit geringer Frauenrepräsentation zuzuordnen
sind (zum Beispiel „Energie-/Wasserversorgung & Stadtwerke“ oder „Banken & Finanz-
institutionen“). Die Differenz zwischen den Quartilen mit dem höchsten und dem niedrigsten An-
teil beträgt 7,0 Prozentpunkte.
6. Befunde zur Repräsentation von Frauen in Top-Managementorganen öffentlicher
Unternehmen auf Bundes- und Landesebene
Im Folgenden wird die Repräsentation von Frauen in Top-Managementpositionen in Unterneh-
men mit mehrheitlicher Beteiligung des Bundes und der Bundesländer dargestellt. Hierdurch
sollen in dieser Studie auch Vergleiche zur Repräsentation über alle föderalen Ebenen ermöglicht
werden.
Insgesamt liegt der Anteil weiblich besetzter Positionen bei den Bundesunternehmen bei 27,9 %
und bei den Flächenbundesländer bei 20,4 %. Im Vergleich der föderalen Ebenen hat damit der
Bund die höchste Frauenrepräsentation in den Top-Managementorganen, während die Landes-
ebene ebenso wie die kommunale Ebene einen um über 7 Prozentpunkte geringeren
aggregierten Schnitt bei der Frauenrepräsentation aufweisen.
In Tabelle 3 werden der Bund und die Bundesländer nach dem Anteil der durch Frauen besetzten
Positionen in den Top-Managementorganen (graue Spalte) in absteigender Reihenfolge darge-
stellt.
Tabelle 3: Übersicht zur Repräsentation von Frauen in Top-Managementorganen öffentlicher
Unternehmen der Flächenländer und des Bundes
Auf Ebene der Bundesländer bestehen erhebliche Unterschiede bei der Repräsentation von
Frauen in Top-Managementorganen öffentlicher Unternehmen. Da auch die Beteiligungsportfo-
lios der Bundes- und Landesebene im Vergleich zum Vorjahr umfassend aktualisiert wurden,
werden hier ebenfalls keine Vorjahresvergleiche dargestellt. Ähnlich wie bei der Repräsentation
in den städtischen Unternehmen im Bundesländervergleich, weisen, abgesehen von Schleswig-
Gebietskörperschaft
BL
Anzahl
Untern.
Anzahl
Position
Anzahl
Personen
Anzahl
Frauen
Anteil
Frauen in %
Anzahl
weibl. bes.
Pos.
Anteil weibl.
bes. Pos. in
%
Schleswig-Holstein SH 25 50 31 10 32,3 16 32,0
Thüringen TH 17 24 21 523,8 729,2
Brandenburg BB 13 21 17 423,5 628,6
Bund DE 93 226 217 61 28,1 63 27,9
Sachsen-Anhalt ST 26 37 35 925,7 10 27,0
Saarland SL 18 41 29 724,1 11 26,8
Hessen HE 26 36 32 825,0 925,0
Sachsen SN 29 38 28 828,6 821,1
Niedersachsen NI 27 41 38 821,1 819,5
Bayern BY 46 67 66 13 19,7 13 19,4
Mecklenburg-Vorpommern MV 40 53 46 715,2 10 18,9
Nordrhein-Westfalen NW 38 62 53 11 20,8 11 17,7
Baden-Württemberg BW 102 139 125 15 12,0 20 14,4
Rheinland-Pfalz RP 41 58 42 716,7 712,1
25
Holstein (32,0 %), mit Thüringen (29,2 %), Brandenburg (28,6 %) und Sachsen-Anhalt (27,0 %)
auch hier die ostdeutschen Bundesländer die höchste Werte auf. Während der Bund mit einem
Anteil von 27,9 % weiblich besetzter Positionen in Top-Managementorganen den vierthöchsten
Wert aufweist und damit 9,1 Prozentpunkte über dem Durchschnitt liegt, liegen die Werte in Bun-
desländern wie Baden-Württemberg (14,4 %) und Rheinland-Pfalz (12,1 %) weit darunter.
7. Fazit und Ausblick
In der Debatte um soziale Nachhaltigkeit und Artikel 3 Grundgesetz, wird öffentlichen Unterneh-
men eine Vorbildfunktion zugewiesen. Als ein zentrales Thema wird in diesem Zusammenhang
die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern in Führungspositionen weiter stark
diskutiert und durch gesetzgeberische Initiativen auf unterschiedlichen Ebenen adressiert.
Gemessen an den in wissenschaftlichen Studien identifizierten Effekten und Potenzialen, gesell-
schaftspolitischen und ökonomischen Argumenten und insbesondere auch den politisch formu-
lierten Zielen dokumentieren die Zahlen allerdings, dass der Anteil von Frauen in Top-
Managementorganen öffentlicher Unternehmen als weiterhin steigerungsbedürftig einzustufen
ist. In vielen Gebietskörperschaften besteht weiter großer Handlungsbedarf. Die Repräsentation
ist zwar vielfach höher als in börsennotierten Unternehmen, liegt aber insgesamt häufig immer
noch deutlich unter den formulierten politischen Zielen.
Besonders bemerkenswert sind die im Vergleich von Städten und Bundesländern ganz erhebli-
chen Unterschiede in der Höhe der Frauenrepräsentation und in bemerkenswerter Weise auch
bei der Neubesetzung von Top-Managementpositionen. Häufig besteht auch bei nah beieinander
liegenden Städten ein beachtliches Gefälle bei der Repräsentation. Neben der strukturellen
Unterrepräsentation verdienen insbesondere die substanziellen Repräsentationsunterschiede im
Vergleich von Städten und Bundesländern eine intensive gesellschaftspolitische Reflexion und
Diskussion.
Die Befunde unterstreichen den weiteren Forschungsbedarf zu Ursachen, Prozessen,
Motivmustern sowie zur Wirksamkeit von Konzepten und Instrumenten. Die anhaltende Unter-
repräsentation hat verschiedene Ursachen und wird durch unterschiedlich gelagerte Faktoren
beeinflusst, die auch für den spezifischen Kontext öffentlicher Unternehmen in weiteren Studien
untersucht werden sollten. Neben vielen weiteren Aspekten wäre hier auch das Verständnis zur
Kultur in Gebietskörperschaften und Unternehmen sowie die Vereinbarkeit von Familie und Beruf
in Führungspositionen für Frauen und Männer zu erweitern. Für eine gleichberechtigte Teilhabe
von Frauen und Männern in Führungspositionen der öffentlichen Unternehmen vor Ort scheinen
insbesondere auch die handelnden (politischen) Entscheidungsträger/-innen in den Gebietskör-
perschaften eine wichtige Rolle zu spielen, was in der weiteren Forschung differenziert ergründet
werden sollte. Erkenntnisreich und gestaltungsrelevant wäre ferner die Untersuchung von
Governance-Maßnahmen, über die in einigen Städten in den letzten Jahren teilweise deutliche
Anstiege bei der Repräsentation realisiert wurden unter Berücksichtigung von Biographien und
Kompetenzprofilen.
Als besonders potentialreich zur Förderung einer gleichberechtigten Teilhabe von Frauen in Top-
Managementpositionen wird die die Festlegung und Veröffentlichung von Zielgrößen für die zwei
26
Führungsebenen unterhalb des Top-Managementorgans – wie im FüPoG II vorgesehen – einge-
stuft. Im Vergleich zum Status quo veröffentlichte Zielgrößen können besondere Aufmerksamkeit
auf die Vergrößerung des Talentpools auf den zwei Hierarchieebenen unterhalb des Top-
Managementorgans lenken und den Frauenanteil hier steigern sowie in der Folge auch die
Repräsentation in Top-Managementorganen fördern. Allerdings sind die Umsetzung und Effekte
dieser Governance-Maßnahme im Kontext öffentlicher Unternehmen bislang unerforscht. Das
Team von Prof. Dr. Papenfuß am Lehrstuhl für Public Management & Public Policy wird in diesem
Zusammenhang 2022 erstmalig auch eine Studie zum Reporting und der Ausgestaltung von Ziel-
größen für den Frauenanteil in den beiden Führungsebenen unterhalb des Top-Management-
organs öffentlicher Unternehmen veröffentlichen.
In der politischen Debatte für das Feld öffentlicher Unternehmen bzgl. der Nutzung von Selbstre-
gulierung in Form von PCGKs oder der Etablierung von gesetzlichen Vorschriften (z.B. in
Gemeindeordnungen und Landeshaushaltungsordnungen), ist es zudem von besonderer Politik-
und Gestaltungsrelevanz, ob und ggf. unter welchen Bedingungen PCGKs relevante Effekte auf
von der Politik formulierte Teilhabeziele besitzen oder Selbstregulierung in diesem Feld nach den
Befunden keine signifikanten Verhaltenssteuerungseffekte erwarten lässt. Gerade in öffentlichen
Unternehmen ist die öffentliche Hand dazu angehalten, durch konkrete Maßnahmen ihre gesell-
schaftspolitische Vorbildfunktion und ihre Einflussmöglichkeiten als Gesellschafterin wahrzu-
nehmen. Mit Blick auf das FüPoG II und die vorliegenden Befunde ist weiter intensiv zu reflektie-
ren, inwieweit die im Gesetz formulierten Anforderungen für öffentliche Unternehmen in der Breite
durch PCGKs oder Gesetze zeitnah etabliert werden können.
Unabhängig von den gesetzgeberischen Überlegungen und Entwicklungen sollte in jeder Ge-
bietskörperschaft ein PCGK eingeführt werden, in dem die Anforderungen aus dem FüPoG II zur
Mindestbeteiligung von Frauen als Empfehlung aufgenommen werden. Zudem sollte analog zu
§ 36 GmbHG und § 76 Absatz 4 AktG eine Empfehlung enthalten sein, dass das Top-Manage-
mentorgan für den Frauenanteil in den beiden Führungsebenen unterhalb der Unternehmens-
spitze Zielgrößen festlegt und hierüber jährlich transparent berichten soll. Beispiele für mögliche
Empfehlungen finden sich auch im D-PCGM.
Ebenfalls sollte für die Debatte die Repräsentation von Frauen in Top-Managementorganen und
für die zwei Führungsebenen unterhalb des Top-Managementorgans in die regelmäßig von Ge-
bietskörperschaften zu veröffentlichenden Beteiligungsberichte aufgenommen werden. Beteili-
gungsberichte informieren hierüber bislang kaum, bieten jedoch wichtige Potenziale.
Im Zuge der digitalen Transformation sollten weiterhin die Potenziale von integrierten
Informationssystemen für eine integrierte Gleichstellungspolitik auf Ebene der einzelnen Gebiets-
körperschaften aktiviert und ausgeschöpft werden. Ein wichtiger Teil von integrierten
Informationssystemen ist eine Fachsoftware für die öffentliche Beteiligungssteuerung. Diese soll
alle Informationen zum Beteiligungsportfolio und den einzelnen öffentlichen Unternehmen enthal-
ten. Idealtypisch stellt sie eine einheitliche und konsistente Datenbasis dar, die über Benutzer-
oberflächen zur Entscheidungsunterstützung von Führungskräften nutzbar gemacht wird
(Papenfuß/Wagner-Krechlok 2021). Um den formulierten Anforderungen zur gleichberechtigen
Teilhabe von Frauen in Führungspositionen gerecht werden zu können, könnte im Kontext von
integrierten Informationssystemen künftig ein strategisch stimmig ausgerichtetes Personal-
27
informationssystem („Human Resource Information System“) wichtige Unterstützungsbeiträge in
jeder Gebietskörperschaft liefern. Das Personalinformationssystem sollte für alle Organisations-
einheiten der Gebietskörperschaft, die für ein modernes Personalmanagement relevanten
Informationen enthalten. Hierzu zählen zum Beispiel Fähigkeitsprofile des Schlüsselpersonals,
Informationen für ein Talentmanagement, Personalentwicklungsmaßnahmen wie Coaching- und
Mentoringpartnerschaften zwischen Personen in Verwaltung und öffentlichen Unternehmen,
Vergütungsdaten und Vergleichsumfelder zur Vergütung von Mitgliedern in Top-Management-
organen öffentlicher Unternehmen, Ausbildungsquoten, Mitarbeiterzufriedenheitskennzahlen,
Personalfluktuation. Insbesondere sind hier auch Diversitymanagement-Informationen zum Anteil
von Frauen und Personen mit Migrationshintergrund in Führungspositionen in den verschiedenen
Organisationseinheiten mit Dashboard-Funktionen zur Verfügung zu stellen. Der Status quo,
sowie Zielgrößen für die Repräsentation von Frauen in Top-Managementorganen und den beiden
Führungsebenen unterhalb des Top-Managementorgans sollte zentraler Bestandteil sein.
In der übergreifenden Diskussion zur Staatsmodernisierung, sozialen Nachhaltigkeit und
Zukunftsfähigkeit des öffentlichen Dienstes können die Arbeitgeberattraktivität von öffentlichen
Unternehmen und Verwaltung (Keppeler/Papenfuß 2020), ein integriertes Personalmanagement
(Papenfuß/Keppeler 2018) sowie eine integrierte Gleichstellungsarbeit von Kernverwaltung und
öffentlichen Unternehmen weiter in den Blick genommen werden und relevante Entwicklungs-
beiträge leisten.
28
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30
ZU|kunftssalon Public Corporate Governance
Unter der wissenschaftlichen Leitung von Prof. Dr. Ulf Papenfuß findet jährlich im September
der ZU|kunftssalon Public Corporate Governance an der Zeppelin Universität in Friedrichshafen
statt.
In einem exklusiven Rahmen in inspirierender Atmosphäre direkt am Bodensee mit See- und
Alpenblick ermöglicht der ZU|kunftssalon besondere Austauschmöglichkeiten mit einem beson-
ders einschlägigen und gestaltungsmotivierten Kreis von Teilnehmenden aus der „Community
Public Corporate Governance und Beteiligungssteuerung“ aus Deutschland, Österreich und der
Schweiz und über alle föderalen Ebenen hinweg. Die Veranstaltung behandelt in Vorträgen, Fish-
Bowl-Diskussionen und parallelen Workshops verschiedene praxisrelevante Themen aus dem
Bereich der Public Corporate Governance, Beteiligungssteuerung und dem Beteiligungsmanage-
ment. Auch die in dieser Studie behandelten Themen zur Teilhabe an Frauen in Führungspositi-
onen und Diversität sowie mögliche Handlungsansätze sollen hier weiter diskutiert werden.
Informationen für den diesjährigen ZU|kunftssalon 2022 finden Sie unter nachfolgenden Link:
www.zu.de/zukunftssalon.
