Las instituciones frente a los “chicos malos” del club europeo

Abstract

Hace años que los “chicos malos” del club europeo vulneran los valores fundamentales de la Unión Europea, mediante su corrupción, sus ataques a la independencia de sus jueces y de sus fiscales, a los medios de comunicación social y, por terminar, a colectivos sociales vulnerables, tales como los migrantes o el colectivo LGTBIQ+. Pues bien, en este trabajo se analizan los valores fundamentales del artículo 2 del TUE y los instrumentos políticos, jurisdiccionales y económicos que vienen utilizando las instituciones europeas con unos resultados y una eficacia bastante relativos ante hechos muchas veces ya consumados.

Full text

REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 80, julio-diciembre (2022) (2022): 1-38
ISSN 2530-9854
Las instituciones frente a los “chicos malos” del club
europeo*
The institutions facing the "bad boys" of the
European club
JUAN JOSÉ MARTÍN ARRIBAS
Universidad de Burgos.
jjmartin@ubu.es
Recibido: 28/04/2022 Aceptado: 25/05/2022
Este artículo está sujeto a una licencia “Creative Commons Reconocimiento-
No Comercial” (CC-BY-NC).
DOI: https://doi.org/10.24197/ree.80.2022.1-38
Resumen: Hace años que los “chicos malos” del club europeo vulneran los valores
fundamentales de la Unión Europea, mediante su corrupción, sus ataques a la independencia de
sus jueces y de sus fiscales, a los medios de comunicación social y, por terminar, a colectivos
sociales vulnerables, tales como los migrantes o el colectivo LGTBIQ+. Pues bien, en este trabajo
se analizan los valores fundamentales del artículo 2 del TUE y los instrumentos políticos,
jurisdiccionales y económicos que vienen utilizando las instituciones europeas con unos
resultados y una eficacia bastante relativos ante hechos muchas veces ya consumados.
Palabras clave: valores fundamentales de la Unión; artículo 2 del TUE; dispositivos del artículo 7
del TUE; procedimiento contra un Estado miembro por incumplimiento; mecanismo de la
condicionalidad financiera.
Abstract: For years, the "bad guys" of the European club have violated the fundamental values of
the European Union, through their corruption, their attacks on the independence of its judges
and prosecutors, the media and, finally, vulnerable social groups, such as migrants or the
LGTBIQ+ collective. Well, in this paper we analyze the fundamental values of article 2 of the TEU
and the political, jurisdictional and economic instruments that the European institutions have
been using with quite relative results and effectiveness in the face of events that are often
already accomplished.
Keywords:. fundamental values of the Union; article 2 TEU; devices of article 7 TEU; proceedings
against a Member State for failure to fulfil; mechanism of the financial conditionality.
.

2 JUAN JOSÉ MARTÍN ARRIBAS
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INTRODUCCIÓN
Desde hace años se viene produciendo un tira y afloja entre, por un
lado, dos de los Estados miembros de la Unión Europea (UE), Polonia y
Hungría (los “chicos malos” del club europeo) y, por otro, las
instituciones europeas; y, dentro de ellas, especialmente con la Comisión,
por diversos ataques a los valores fundamentales de la Unión Europea
(UE).
Unas veces han consistido en iniciativas políticas y en el hecho de
haber enmendado de forma regresiva sus constituciones, dictado normas
de Derecho interno que condicionaron la independencia de su poder
judicial y de los medios de comunicación social, atacado a colectivos
sociales vulnerables, tales como los migrantes o el colectivo LGTBIQ+1,
etc. En otras, no menos llamativas, sus tribunales dictaron Sentencias que
no solo vulneraron principios que el Tribunal de Luxemburgo ya había
consagrado muy bien desde los primeros años del proceso de integración
europea, sino que también debilitaron los cimientos en los que se asienta
el propio acervo jurídico europeo.
Ahora bien, cabe recordar que, de acuerdo con el art. 3.1 del Tratado
de la UE (TUE), uno de los objetivos generales que debe perseguir la UE
consiste en promover sus valores. En esta tarea de impulso y desarrollo
las instituciones juegan un papel capital, puesto que, como se deduce del
art. 13 del TUE, el marco institucional con el que se ha dotado la UE
tiene asignadas, entre otras, las tareas de “perseguir sus objetivos” y
“promover sus valores”. Dentro de ellas, la Comisión, en tanto que
guardiana de los Tratados, tiene reconocido un especial protagonismo
que proyecta con su trabajo independiente tanto en la promoción y en la
defensa de los valores fundamentales de la UE, como en las necesarias
respuestas a las deficiencias que se van planteando en los sistemas
políticos de los Estados miembros.
Así las cosas, merece la pena plantearse, primero, qué son los
valores fundamentales de la UE y sus principales notas características y,
después, cuáles son los principales mecanismos de defensa y protección
1 Zielinska, Anna C. (2019), “En Pologne, l'offensive anti-LGBT illustre un incroyable
renversement de valeurs”, The Conversation. Pech, Laurent y Platon, Sebstien (2017),
“Menace systémique envers l’Etat de droit en Pologne: entre action et procrastination”,
Question d'Europe, 45, 13 de noviembre. Petit, Yves (2018), “Commission européenne,
Hongrie, Pologne: le combat de l’État de droit”, Civitas Europa 1 (40), p, 145-161.

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que vienen utilizando las instituciones europeas frente a los “chicos
malos” de la UE.
1. LOS VALORES FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA
Los valores fundamentales de la UE2 son aquellos que se
contemplan regulados expresamente en el art. 2 del TUE; incluyéndose
literalmente como tales “el respeto de la dignidad humana, la libertad, la
democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto de los
derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes
a minorías”3. Esto significa que otras disposiciones del Derecho
originario se ocupan de otros valores, no ya fundamentales o principales,
sino suplementarios o secundarios, tales como la no discriminación, la
justicia o la solidaridad.
Una de sus principales características radica en que tienen su origen
y se inspiran en la herencia cultural, religiosa y humanística de Europa,
tal y como se deduce del segundo considerando del preámbulo del TUE.
Aunque no se tuvieran en cuenta en el Tratado constitutivo de la
Comunidad Económica Europea, fueron añadiéndose, en tanto que
principios, al proceso de integración europea. Su arranque se vislumbra
ya en la Declaración sobre la identidad europea que efectuaron los Jefes
de Estado y de Gobierno el 15 de diciembre de 1973. Su posterior
evolución produjo su progresivo enjarje en los Tratados constitutivos:
desde el Acta Única Europea (AUE) que menciona unos pocos, pasando
por el Tratado de Maastricht de 1992 que los recoge en su preámbulo y
por el Tratado de Ámsterdam de 1997 que ya los incluye dentro de su
2 Existe una nutrida literatura sobre ellos. Desde una perspectiva general y en lo que
concierne a monografías parecen muy sugerentes Boniface, Pascale (dir.) (2004),
Quelles valeurs pour l’Union européenne ?, Paris, PUF; Besson, Samantha, Cheneval,
Francis y Levrat, Nicolas, (eds.) (2012), Des valeurs pour l’Europe?, Ginebra,
Universidad de Ginebra.
3 Véase la versión consolidada del Tratado de la Unión Europea en el DO C 83 de 30 de
enero de 2010 (A partir de aquí todos los preceptos que se mencionen del TUE se
refieren a esta publicación). Con menos ambición, la Carta de los Derechos
Fundamentales de la UE (CDFUE) afirma en su preámbulo que “la Unión está fundada
sobre los valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la
igualdad y la solidaridad, y se basa en los principios de la democracia y el Estado de
derecho” (DO C 364 de 18 de diciembre de 2000).

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articulado4. Estos principios, merced a las aportaciones del Tratado de
Lisboa de 20075, se transforman en los actuales valores fundamentales de
los Tratados en los que se basa nuestra identidad común6.
Los valores fundamentales están estrechamente vinculados entre sí,
lo que denota, a mi entender, su interdependencia, su condicionamiento
recíproco y su mutuo refuerzo. Se califican además como “valores
universales”, porque, a mi parecer, tienen a la persona o al ser humano
como centro de referencia, pues, en definitiva, se trata de valores
humanos, y al mundo como espacio-tiempo, ya que son susceptibles de
extenderse a todos los Estados, con independencia del tiempo en que
analicen o se contemplen.
Otra nota que puede tenerse en cuenta supone que dichos valores
presentan una doble proyección, que se materializa no solo a nivel
interno o ad intra, sino también en el contexto de su acción exterior,
pudiendo ser incluidas también aquí las vertientes externas de sus
respectivas políticas comunes o sectoriales, o, lo que es lo mismo,
muestran una dimensión ad extra.
Esto significa más precisamente que su promoción y protección
recae tanto en las propias instituciones, órganos y organismos de la UE,
como en todos y cada uno de los Estados miembros, puesto que se trata
de una responsabilidad compartida7. Y de las actuaciones que éstos y
aquellos efectúen en tanto que sujetos activos determinantes del fomento
y de la defensa de los valores se benefician los ciudadanos europeos8 y la
comunidad internacional considerada en su conjunto, puesto que, como
indica el art. 3.5 del TUE, la UE tiene la obligación de afirmar y
promover sus valores e intereses en las relaciones que mantenga con el
resto del mundo.
4 En concreto en sus arts. F1 (principios) y J.1 (valores).
5 En su preámbulo y en sus arts. 1 bis, 2.1 y 5, 7, 7 bis, 9, 10 A.2, 16, etc.
6 Puede conocerse esta evolución con mayores pormenores en Labayle, Simon (2012),
“Les valeurs européennes (1992/2012)-Deux décennies d'une Union de valeurs”, Revue
québécoise de droit international, diciembre, Hors-série 2, pp. 39-63.
7 Lo cual se ve respaldado por los principios de cooperación leal y de ayuda mutua que,
si bien se proyectan en términos generales para el cumplimiento de los objetivos que
prescriben los Tratados constitutivos, también tienen su concreta aplicación a la
promoción y a la defensa de los valores fundamentales.
8 Que confían más en el proyecto de integración europea, al no desconfiar de los
poderes públicos y ver cómo se reconocen sus derechos, se respetan y pueden
ejercitarlos.

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Otra nota a destacar consiste en que sirven de apoyo, sustento e
inspiración para las actuaciones que emprenda la UE en política
exterior. En efecto, tal y como se deduce del art. 21.1 del TUE, estos
valores se consideran, a su vez, como principios inspiradores que, junto
con “el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del
Derecho internacional”, conforman las bases en las que se apoya y
descansa la acción exterior de la UE. Ahora bien, en el contexto de tal
acción, los Tratados constitutivos prestan especial atención a las
relaciones preferentes que la UE mantiene con sus Estados vecinos,
determinando, según el art. 8.1 del TUE, que han de perseguir establecer
“un espacio de prosperidad y de buena vecindad basado en los valores de
la Unión”9.
Otra anotación que se apunta muy bien en el art. 2 del TUE consiste
en que son comunes a todos los Estados miembros10. Lo cual supone,
en primer lugar, que los Estados miembros tienen una confianza mutua
en su reconocimiento11 y, en segundo lugar, que los Estados, los pueblos
y los ciudadanos europeos los comparten entre sí12, participan todos de
ellos, y que son, en definitiva, típicos de la UE. Esta compartición
supone, para Batet, “la conquista de un mínimo común denominador de
convivencia”13. El caldo de cultivo en el que se mantienen y desarrollan
9 Debe recordarse, en este punto, que mediante el Reglamento (UE) 2021/1529 del
Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de septiembre de 2021 por el que se establece
el Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP III) (DO L 330, de 20 de septiembre de
2021) se apoya a los Estados beneficiarios de dicho instrumento para que asuman y se
comprometan con los valores fundamentales de la UE y defiendan un orden mundial
basado en esos valores.
10 También se alude a estos valores comunes en el 3er párr. del preámbulo de la CDFUE.
11 Dictamen del TJ de 18 de diciembre de 2014, núm. 2/13 (Adhesión de la UE al
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales) (EU:C:2014:2454), apdo. 168.
12 Es una concepción que se basa en las premisas de la bilateralidad y de la reciprocidad,
puesto que cada Estado miembro de la UE no solo comparte valores con los demás, sino
que reconoce que los demás los comparten con él. Ver en sentido muy próximo la STJ
de 24 de junio de 2019, Comisión c. Polonia (Independencia del Tribunal Supremo), as.
C‑619/18, (EU:C:2019:531), apdo. 42.
13 Batet Lamaña, Meritxell (2008), “Ciudadanía, derechos humanos y valores de la
Unión Europea”, en El Tratado de Lisboa. Análisis y perspectivas, Carlos R. Fernández
Liesa y Carlos M. Díaz Barrado (directores), M. Amparo Alcoceba Gallego y Ana
Manero Salvador (coordinadores), Madrid, Instituto Universitario de Estudios
Internacionales y Europeos “Francisco de Vitoria”, Dykinson,S.L., pp. 157-162, esp. p.
160.

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es el propio de una sociedad plural, sin discriminaciones, tolerante, justa,
solidaria, en la que la igualdad entre géneros es una constante, porque en
ellos se cimientan nuestras sociedades.
No hay jerarquía entre los valores que fundamentan la UE. Lo que
supone que no hay una gradación entre ellos y que, en su consecuencia,
forman parte de un sistema en el cual unos valores no están por encima
de otros ni otros se sitúan con respecto a ellos a un nivel inferior. Son un
punto de referencia a la hora de realizar cualquier actuación pública y, en
este sentido, constituyen un límite para el ejercicio de los poderes
públicos.
Y, en fin, otras cualidades o atributos que presentan residen en el
hecho de que son exigibles y defendibles, lo que apuntala su carácter
jurídico14 y, en su consecuencia, su vulneración constituye una infracción
del Derecho de la UE. Se exige su respeto a los hipotéticos futuros
Estados miembros como una condición sin la cual no pueden formar
parte del club europeo. Más en concreto, parecen imprescindibles para
poder solicitar la entrada a la UE, toda vez que el art. 49.1 del TUE
prescribe, para ello, que sea un Estado europeo, pero que además éste
“respete los valores mencionados en el art. 2 y se comprometa a
promoverlos”.
Si se exige su respeto en el momento ex ante de ser Estado candidato
a ser miembro, con mayor motivo se requiere ex post, esto es, cuando ya
un Estado haya conseguido la membresía. Entonces su deber de
promoción y defensa de los valores fundamentales le obliga en todo
momento, esto es, mediante su legislación y sus diversas actuaciones
debe seguir respetándolos. Como indica Bar Cendón, esos valores
“inspiran y determinan la actuación general de los Estados, que no
pueden vulnerarlos”15. Pero, además, como expresa el Tribunal de
Justicia de la UE (TJUE)16, ese respeto estatal constituye un requisito
14 Martín Arribas, Juan José (2020), Instituciones y Derecho de la Unión Europea,
Thomson Reuters Aranzadi, Pamplona, p. 111.
15 Bar Cendrón, Antonio (2014), “La Unión Europea como unión de valores y derechos:
teoría y realidad”, UNED. Teoría y Realidad Constitucional, 33, pp. 99-140, esp. p.
108.
16 STJ de 15 de julio de 2021, Comisión c. Polonia, as. C-791/19 (Régimen disciplinario
de los jueces) (EU:C:2021:596), apdo. 58; de 20 de abril de 2021, Repubblika, as.
C‑896/19 (EU:C:2021:311), apdo. 51. y de 18 de mayo de 2021, Asociaţia “Forumul

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para poder disfrutar de todos los derechos derivados de la aplicación de
los Tratados a dicho Estado miembro. Dicho de otro modo, el Estado
miembro vulnerador de los valores fundamentales de la UE, por el hecho
de serlo, puede llegar a perder los derechos que se derivan del Derecho
de la UE (DUE).
Ahora bien, no se trata únicamente de valorar sus malas actuaciones
con impactos negativos sobre los valores fundamentales, sino que el TUE
también impone obligaciones de hacer, puesto que, en el marco de la
acción exterior, los Estados miembros y la UE deben de garantizarlos,
defenderlos e impulsarlos. Así se desprende del art. 32.1 del TUE, que
los obliga a defenderlos en el escenario internacional, siendo los Estados
solidarios entre sí. Por su parte, el 21.2 del TUE obliga a la UE a definir
y ejecutar políticas comunes y acciones y a esforzarse por lograr un alto
grado de cooperación en todos los ámbitos de las relaciones
internacionales para defender sus valores e intereses fundamentales.
Pero, como ya se ha avanzado, además de exigibles, también son
defendibles tanto en el contexto de la acción exterior como frente a los
Estados miembros incumplidores. Desde el primer prisma apuntado, los
valores y principios se han convertido en un elemento capital de las
actuaciones exteriores de la UE y compete al Consejo decidir, según el
art. 42. 5 del TUE, si un grupo de Estados miembros realizan una misión
para defender los valores y favorecer los intereses de la UE. Desde el
segundo ámbito, cabe resaltar un conjunto de herramientas de diversa
tipología y alcance que, en el caso que nos ocupa, vienen utilizando las
instituciones europeas y, dentro de ellas, especialmente la Comisión, que
paso a analizar seguidamente.
2. LOS MECANISMOS UTILIZADOS EN LA DEFENSA DE LOS
VALORES FUNDAMENTALES
Ante las violaciones sistémicas de los valores fundamentales, la UE
privilegió, en un primer momento, el diálogo permanente con los
representantes de los Estados miembros infractores17. Pero, al no obtener
Judecătorilor din România” y otros, as. C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19,
C‑355/19 y C‑397/19, (EU:C:2021:393), apdo. 162.
17 Así se produjo en el contexto del Marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho
con respecto a Polonia, mecanismo que se activó en 2016. Vid. infra. Aunque

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los resultados apetecidos, las instituciones europeas se mostraron más
exigentes, y, en este sentido, utilizando un enfoque más integral, han ido
combinando toda una serie de mecanismos políticos, jurisdiccionales y
económicos, que, por lo general, son independientes y no se excluyen
entre sí, por lo que pueden utilizarse de forma paralela y, por tanto, al
mismo tiempo.
2.1. Los dispositivos políticos por antonomasia
Para abordar la vulneración de los valores comunes, los dispositivos
políticos más relevantes son los que se hallan regulados en el art. 7 del
TUE, desdoblados, a su vez, entre los de carácter preventivo del párr. 1, y
los de carácter sancionador del párr. 2. Fuera de los Tratados
constitutivos las instituciones han ido manejando otros a los que debe
hacerse referencia siquiera resumidamente.
2.1.1. Los mecanismos para prevenir violaciones graves
El art. 7.1. del TUE permite que las instituciones europeas puedan
intervenir cuando exista un riesgo claro de que un Estado miembro
vulnera gravemente los valores fundamentales de la UE18.
La legitimación para activar este procedimiento corresponde a un
tercio de los Estados miembros, al Parlamento Europeo (PE) y a la
Comisión, puesto que cualquiera de ellos puede presentar, en este
sentido, una propuesta motivada ante el Consejo. Las instituciones
intentaron utilizar esta herramienta en dos ocasiones, respectivamente la
discutible, para algunos, el diálogo ha sido el formato preferido para salvaguardar los
valores. Uitz, Renáta (2019), “The perils of defending the rule of law through dialogue”,
European Constitutional Law Review, 15 (1), marzo, pp. 1-16, esp. p. 3.
18 Para una mejor comprensión de lo que supone un “riesgo claro” o una “violación
grave”, vid. Comisión Europea (2003), Comunicación de la Comisión al Consejo y al
Parlamento Europeo, de 15 de octubre, sobre el art. 7 del TUE. Respeto y promoción
de los valores en los que está basada la Unión, de 15 de octubre (COM/2003/0606
final), p. 8.

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Comisión frente a Polonia el 20 de diciembre de 201719 y el PE frente
Hungría el 12 de septiembre de 201820.
El Consejo juega un rol protagonista desde diversos ángulos, ya que
puede oír al Estado miembro afectado y hacerle recomendaciones,
constatar la existencia del riesgo claro de violación grave e, incluso,
comprobar periódicamente si siguen siendo válidas las razones de tal
violación.
Se trata de “un dispositivo de diálogo, persuasión y negociación en
el que el elemento diplomático no deja mucho espacio a otros
componentes”21. Con el diálogo se pretenden evitar hipotéticas
sanciones. En los casos que nos ocupan el Consejo organizó varias
audiencias a Polonia y a Hungría bajo la formación del Consejo de
Asuntos Generales, pero, como indica el PE, sin avances apreciables por
parte de ambos Estados22.
2.1.2. El mecanismo sancionador de una violación grave y persistente
Ante la falta de resultados por la utilización del anterior mecanismo,
las instituciones podrían activar el del art. 7.2 del TUE. Aquí la iniciativa
corresponde a un tercio de los Estados miembros o a la Comisión,
mientras que el PE debe consentir alcanzando una mayoría de dos tercios
de los votos emitidos. La institución decisora es ahora el Consejo
Europeo, quien puede constatar si un Estado miembro ha causado una
vulneración grave y persistente a los valores fundamentales de la UE.
19 Mediante la propuesta de Decisión del Consejo, de 20 de diciembre de 2017, relativa
a la constatación de un riesgo claro de violación grave del Estado de Derecho por parte
de la República de Polonia (COM (2017) 835 final).
20 Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de septiembre de 2018, sobre una
propuesta en la que solicita al Consejo que, de conformidad con el art. 7.1 del TUE,
constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los
valores en los que se fundamenta la Unión [2017/2131(INL)] (DO C 433 de 23 de
diciembre de 2019, p. 66).
21 Martín Arribas, Juan José (2020), Instituciones y Derecho de la Unión Europea,
Thomson Reuters Aranzadi, Pamplona, p. 91.
22 Cf. Resolución del Parlamento Europeo, de 16 de enero de 2020, sobre las audiencias
en curso en virtud del art. 7.1 del TUE relativas a Polonia y Hungría,
(2020/2513(RSP)). De acuerdo con este texto, hasta esa fecha el Consejo había
celebrado tres audiencias con Polonia y dos con Hungría, pero criticaba que no se
organizaran de forma “regular, estructurada y abierta” y lamentaba que todavía no
hubieran dado resultados significativos para “revertir el riesgo claro de violación grave
de los valores” fundamentales de la UE.

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Aquí también es preceptivo el dar audiencia al Estado miembro
interesado.
Se trata de una herramienta con consecuencias graves y de difícil
aplicación. En efecto, algunos la han calificado como botón u “opción
nuclear”23 dado que, tras su aplicación, se prevé suspender de derechos al
Estado infractor (p.e. el derecho de voto en las decisiones
institucionales), si bien debe seguir cumpliendo con sus compromisos
adquiridos. A mi entender, resulta muy costoso políticamente y bastante
ineficaz en la práctica tanto por las exigencias formales (mayorías
necesarias para activarlo y aplicarlo)24 y sustantivas para su aplicación al
Estado miembro afectado, como por el apoyo que tal Estado puede
recibir por parte de otros Estados miembros; en el caso que nos ocupa los
dos “chicos malos” se apoyarían entre sí.
2.1.3. Otros instrumentos políticos
Si los anteriores mecanismos de prevención y sanción se aplican
cuando un Estado miembro no cumple las obligaciones que le impone el
DUE constituyendo una amenaza sistémica a los valores fundamentales,
la Comisión, ante las dudas sobre su eficacia real25, decidió crear y
utilizar otros mecanismos políticos que, a diferencia de los anteriores, no
se contemplan estrictamente como tales en los Tratados constitutivos. Se
complementan, se refuerzan entre sí y parecen interactuar en un escenario
como un “poli malo” y un “poli bueno”.
23 Pech, Laurent (2020), “Article 7 TEU: from “nuclear option” to “Sisyphean
procedure”?”, in Uladzislau Belavusau y Aleksandra Gliszczyńska-Grabias (eds),
Constitutionalism under stress : essays in honour of Wojciech Sadurski, Oxford, Oxford
University Press, pp. 157-174. Kochenov, Dimitry (2017), “The Acquis and Its
Principles: The Enforcement of the “Law” versus the Enforcement of “Values” in the
European Union”, en András Jakab y Dimitry Kochenov (eds), The Enforcement of EU
Law and Values. Ensuring Member States’ Compliance, Oxford, Oxford University
Press. Barroso, José Manuel (2012), Discours sur l’état de l’Union 2012, 12 septembre,
Speech/12/596.
24 Vid. el juego de estas mayorías en las reflexiones de Arenas García, Rafael (2020),
“El Estado de Derecho en la UE: significado, desafíos y perspectivas de futuro”,
Araucaria: Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones
Internacionales, 22 (45), pp. 51-79, esp. p. 5 y ss.
25 Cf. Labayle, Simon (2016), “Respect des valeurs de l’Union européenne en Pologne:
première application du nouveau cadre pour renforcer l’État de droit”, European
Papers, 1 (3), pp. 1283-1288, esp. p. 1284.

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Uno de ellos es el denominado Marco de la UE para reforzar el
Estado de derecho, que cubre algunas de las debilidades que muestra el
sistema del art. 7 del TUE. Creado mediante una Comunicación de 11 de
marzo de 201426 como complemento a los anteriores, ya lo ha
considerado el TJUE27. Permite prevenir amenazas sistémicas a los
valores comunes, activándose cuando un Estado miembro no proteja
interna y suficientemente el Estado de Derecho. Para lo cual la Comisión,
a lo largo de tres etapas (evaluación, recomendación y seguimiento),
mantendrá un diálogo continuo con el Estado miembro afectado,
garantizará una evaluación objetiva y exhaustiva de la situación,
respetará el principio de igualdad de trato con otros Estados miembros y
formulará Dictámenes y Recomendaciones sobre las acciones que puedan
emprenderse para hacer frente a la amenaza sistémica, evitándose así la
aplicación de los mecanismos del art. 7 del TUE28. En este sentido cabe
mencionar que la Comisión dirigió a Polonia un Dictamen29 y cuatro
Recomendaciones30 en el marco de este mecanismo que activó el 13 de
enero de 2016 debido fundamentalmente a los nombramientos de jueces
del Tribunal Constitucional (TC) polaco y a la legislación con la que el
Gobierno polaco controlaba los medios de comunicación. Como Polonia
26 Comisión Europea (2014), Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al
Consejo. Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de derecho, de 11 de
marzo, (COM/2014/0158 final).
27 ATJ de 17 de diciembre de 2018, Comisión c. Polonia, as. C-619/18 R
(ECLI:EU:C:2018:1021), apdo. 81.
28 Ver, en este sentido la Comunicación de 2014 referenciada más arriba, en concreto su
p. 8. En todo caso, en su Anexo II puede consultarse el diagrama que ilustra muy bien
este mecanismo político.
29 Comisión Europea (2016), Dictamen sobre el Estado de Derecho en Polonia, de 1 de
junio. Con él expresó sus preocupaciones y centró el diálogo futuro con las autoridades
polacas en la búsqueda de una solución.
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_16_2015, (consultado el
4.04.2022).
30 Recomendación (UE) 2016/1374 de la Comisión, de 27 de julio de 2016, relativa al
Estado de Derecho en Polonia (DO L 217 de 12 de agosto de 2016); Recomendación
(UE) 2017/146 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2016, sobre el Estado de Derecho
en Polonia que complementa la Recomendación (UE) 2016/1374 (DO L 22 de 27 de
enero de 2017); Recomendación (UE) 2017/1520 de la Comisión, de 26 de julio de
2017, por lo que respecta al Estado de Derecho en Polonia complementaria a las
Recomendaciones (UE) 2016/1374 y (UE) 2017/146 (DO L 228 de 2 de septiembre de
2017) y Recomendación (UE) 2018/103, de 20 de diciembre de 2017, por lo que
respecta al Estado de derecho en Polonia que complementa a las Recomendaciones
(UE) 2016/1374, (UE) 2017/146 y 2017/1520 (DO L 17 de 23-1-2018).

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no avanzó en la dirección correcta, la Comisión activo el procedimiento
preventivo del art. 7.1 del TUE.
Otro es el Informe sobre el Estado de Derecho, que implantó la
Comisión mediante su Comunicación de 17 de julio de 201931. Es otro
mecanismo preventivo, mediante el cual se analizan los principales
hechos producidos en la UE, en general, y en cada Estado miembro, en
particular, que están relacionados con el Estado de Derecho. El Informe
considera especialmente cuatro esferas principales, que son los sistemas
judiciales, la lucha contra la corrupción, la libertad y el pluralismo de los
medios de comunicación, y otras cuestiones institucionales relacionadas
con los controles y equilibrios constitucionales. En comparación con
otras herramientas ya analizadas, ésta se utiliza para subrayar
irregularidades o anomalías en el Estado de Derecho y poder hacer
propuestas para su erradicación. Hasta hoy se han elaborado dos
informes, publicados respectivamente el 30 de septiembre de 202032 y el
segundo el 20 de julio de 202133.
31 Comisión Europea (2019), Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al
Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social europeo y al Comité de las
Regiones. Refuerzo del Estado de Derecho en la Unión. Propuesta de actuación, de 17
de julio (COM (2019) 343 final).
32 En el Capítulo sobre la situación del Estado de Derecho en Hungría del Informe sobre
el Estado de Derecho en 2020 que acompaña a la Comunicación de la Comisión al
Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité
de las Regiones. Informe sobre el Estado de Derecho en 2020. Situación del Estado de
Derecho en la Unión Europea, de 30 de septiembre de 2020 (COM (2020) 580 final), se
destacan como retos a afrontar la independencia judicial, la decisión de su TS de
declarar ilícita una petición de decisión prejudicial presentada ante el TJUE, la lucha
contra la corrupción, las limitaciones a la libertad de los medios de comunicación, la
transparencia, entre otros. Mientras que en el de Polonia fueron sus reformas judiciales
(TC, TS, otros tribunales, Ministerio Fiscal, etc), la corrupción y la transparencia, las
limitaciones a los medios de comunicación, etc.
33 En el Capítulo sobre el Estado de Derecho en Hungría del Informe sobre el Estado de
Derecho en 2021 que acompaña al documento Comunicación de la Comisión al
Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité
de las Regiones. Informe sobre el Estado de Derecho en 2021. Situación del Estado de
Derecho en la Unión Europea, de 20 de julio de 2021 (COM (2021) 700 final), continúa
la preocupación por la independencia judicial, el nombramiento de determinados jueces,
la lucha contra la corrupción, el pluralismo de los medios de comunicación, la
transparencia, etc. Por lo tanto, ha habido mínimos progresos; algo que también se
destaca en el Capítulo sobre la situación del Estado de Derecho en Polonia, en concreto
sobre su sistema judicial, la corrupción y la transparencia, la libertad de los medios de
comunicación, etc.

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En todo caso, la Comisión adoptó una Comunicación el 3 de abril de
201934, “Reforzar en mayor medida el Estado de Derecho en la Unión”,
en la que abordaba todo un conjunto de herramientas de las que dispone
la UE para promover, prevenir problemas y dar respuesta común eficaz a
los retos que plantee el Estado de Derecho, y, por ende, el resto de los
valores fundamentales. Entre los de cierto sesgo político quizás pueda
apuntarse el cuadro anual de indicadores de la justicia en la UE puesto
que puede dar una buena idea de los avances que los “chicos malos” del
club europeo puedan ir realizando con respecto a su asignatura pendiente
de la independencia de su sistema judicial.
2.2. El mecanismo jurisdiccional
Como la defensa y promoción de los valores fundamentales de la UE
no es una tarea exclusiva de las instituciones europeas, sino una
responsabilidad de todos, debe recordarse que se han planteado
cuestiones prejudiciales ante el TJUE en las que ha abordado la
independencia judicial35 y, relacionada con ella, la tutela judicial
efectiva36, tal y como se desprende del mandato del art. 19.1 del TUE37.
34 Comisión Europea (2019), Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al
Consejo Europeo y al Consejo. Reforzar en mayor medida el Estado de Derecho en la
Unión. Situación y posibles próximas etapas, de 3 de abril (2019 COM (2019) 163
final).
35 El TJUE entiende que el concepto de independencia judicial supone que el órgano
judicial debe “estar protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer
peligrar la independencia en el enjuiciamiento por sus miembros de los litigios que se
les sometan” (STJ de 19 de septiembre de 2006, Graham J. Wilson y Ordre des avocats
du barreau de Luxembourg, as. C‑506/04 (ECLI:EU:C:2006:587), apdo. 51).
36 Los Estados miembros deben garantizar a los justiciables la tutela judicial efectiva en
aquellos ámbitos que cubra el DUE (STJ de 7 de febrero de 2019, Carlos Escribano
Vindel y Ministerio de Justicia, as. C‑49/18, apdo. 62). Tal garantía es particularmente
relevante para preservar la independencia judicial (STJ de 27 de febrero de 2018,
Associação Sindical dos Juízes Portugueses y Tribunal de Contas, as. C‑64/16
(ECLI:EU:C:2018:117), apdo. 41).
37 Como es el caso de la STJ de 19 de noviembre de 2019, A. K. contra Krajowa Rada
Sądownictwa y CP y DO contra Sąd Najwyższy (Peticiones de decisión prejudicial
planteadas por el Sąd Najwyższy), as. acumulados C-585/18, C-624/18 y C-625/18
(ECLI:EU:C:2019:982).O de la STJ de 25 de julio de 2018, LM, as. C‑216/18 PPU
(ECLI:EU:C:2018:586).

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Con sus respuestas, el Alto Tribunal de Luxemburgo ha garantizado,
según el art. 267 del TFUE, la coherencia y la uniformidad en la
interpretación de los Tratados y en la validez y la interpretación de los
actos jurídicos institucionales.
Ahora bien, el mecanismo jurisdiccional particularmente relevante
que vienen utilizando las instituciones frente a los “chicos malos” del
club europeo es el procedimiento de infracción o recurso por
incumplimiento, tal y como se regula en el art. 258 del TFUE. Con su
fase administrativa y su fase contenciosa, es, sin duda, un mecanismo
muy útil que puede acabar, en su caso, en que el TJUE falle contra el
Estado miembro incumplidor y, en muchos casos, le imponga sanciones
o multas dinerarias mientras perdure su normativa, su jurisprudencia o
sus diversas actuaciones u omisiones que conculquen los valores
fundamentales de la UE.
Aunque se trata de una herramienta general que, según el art. 258.1
del TFUE, puede utilizarse para poder comprobar si un Estado miembro
“ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los
Tratados”, lo cierto es que la práctica jurisprudencial y la doctrina
especializada también lo extienden a las normas de Derecho derivado, a
los deberes que impone el TJUE y a los compromisos adquiridos frente a
terceros38.
Como quien puede lo más, puede lo menos, las instituciones están
empleando este mecanismo frente a los “chicos malos” por no respetar
los valores fundamentales de la UE. En concreto, la Comisión, aplicando
un enfoque estratégico, los ha denunciado por incumplimiento de
obligaciones ante el TJUE, solicitando, en su caso, procedimientos
acelerados y medias provisionales39.
2.2.1. Frente a Polonia
38 Se suele señalar también que es un medio complementario, pero más eficaz, tanto
para abordar infracciones específicas y episódicas del DUE como para hacer frente a
deficiencias sistémicas en el Estado de Derecho de un Estado miembro. Bogdanowicz,
Piotr y Schmidt, Matthias (2018), “The infringement procedure in the rule of law crisis:
How to make effective use of Article 258 TFEU”, Common Market Law Review, 55 (4),
pp. 1061-1100.
39 Comisión Europea (2019), Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al
Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social europeo y al Comité de las
Regiones. Refuerzo del Estado de Derecho en la Unión. Propuesta de actuación, de 17
de julio (COM (2019) 343 final), p.15.

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Los días 21 y 22 de diciembre de 2017, la Comisión denunció a
Polonia, a Hungría y a la República Checa pidiendo al TJ que declarase
que habían incumplido las obligaciones que les incumbían en virtud del
art. 5 de dos Decisiones sobre el establecimiento de medidas
provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de
Italia y Grecia40. El TJ dio la razón a la Comisión, fallando el 2 de abril
de 202041 que habían incumplido, puesto que no comunicaron, a
intervalos regulares de, al menos, cada tres meses, el número de
solicitantes de protección internacional que podían reubicar en su
territorio. En resumidas cuentas, no aplicaron el mecanismo temporal de
reubicación de solicitantes de protección internacional y, por tanto, no
ayudaron a Italia y Grecia en la presión migratoria a la que se
enfrentaron.
La Comisión interpuso un recurso por incumplimiento ante el TJ el
15 de marzo de 2018 solicitando que declarara que Polonia había
incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de los Tratados
constitutivos y la Directiva 2006/54/CE relativa a la aplicación del
principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres
y mujeres en asuntos de empleo y ocupación42 por haber adoptado la Ley
por la que se modifican la Ley de Organización de los Tribunales
Ordinarios y otras Leyes afectando a la igualdad de trato entre hombres y
mujeres, a la independencia judicial y el principio de tutela judicial
40 Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo, de 14 de septiembre de 2015, relativa al
establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en
favor de Italia y Grecia (DO L 239 de 15 de septiembre de 2015, p. 146), y del art. 5.2,
de la Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, por la que se
establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en
beneficio de Italia y Grecia (DO L 248 de 15 de septiembre de 2015, p. 80) (si bien es
verdad que en el recurso contra Hungría solo menciona la última).
41STJ de 2 de abril de 2020, Comisión c. Polonia, c. Hungría y c. República Checa
(Mecanismo temporal de reubicación de solicitantes de protección internacional), as.
acumulados C-715/17 (Polonia), C-718/17 (Hungría), C-719/17 (República Checa)
(ECLI:EU:C:2020:257).
42 Se trata de los arts. 157 del TFUE y 5.a) y 9.1 de la Directiva mencionada y de art.
19.1 del TUE en relación con el art.47 de la CDFUE. Los primeros porque la nueva
legislación polaca establece una edad de jubilación diferente para las mujeres y los
hombres que son fiscales o jueces en los tribunales ordinarios y en el TS. Los segundos
porque tales Leyes facultan al Ministro de Justicia polaco para autorizar o denegar la
prórroga del período de ejercicio en activo de los jueces.

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efectiva. El TJ el 5 de noviembre de 201943 dio la razón a la Comisión y
dictaminó que Polonia había incumplido sus obligaciones con respecto al
DUE.
Otro procedimiento se inició mediante la interposición por la
Comisión del recurso de 2 de octubre de 2018. En él solicitaba que se
declarase que Polonia había incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud de los Tratados44, por haber reducido la edad de jubilación de
los jueces de su Tribunal Supremo (TS), aplicar tal reducción a los jueces
nombrados antes del 3 de abril de 2018 y atribuir al Presidente de la
República de Polonia la facultad discrecional de prorrogar la función
jurisdiccional en activo de los jueces de ese tribunal. Pues bien, el
Presidente del TJ, mediante Auto de 15 de noviembre de ese año,
resolvió tramitar el asunto por el procedimiento acelerado45.
En el Auto del TJ (ATJ) de 17 de diciembre de 201846, se aceptaban
las medidas provisionales que solicitó la Comisión e imponía a Polonia
obligaciones de hacer y obligaciones de no hacer: las primeras consistían
en dejar inaplicable su Ley sobre el TS, adoptar medidas para que los
jueces siguieran ocupando sus cargos y comunicar mensualmente a la
Comisión las medidas que adoptase para dar cumplimiento al Auto; las
segundas, consistían en abstenerse de nombrar nuevos jueces para el
TS47.
El TJ decidió, en su Sentencia de 24 de junio de 201948, que Polonia
incumplió las obligaciones que le imponía el Derecho originario de la
43 STJ de 5 de noviembre de 2019, Comisión c. Polonia (Independencia de los
Tribunales ordinarios), as. C-192/18, (ECLI:EU:C:2019:924).
44 En concreto, aludía al art. 19.1 del TUE en relación con el art.47 de la CDFUE.
45 Auto del Presidente del TJ de 15 de noviembre de 2018, Comisión c. Polonia, as. C-
619/18, (ECLI:EU:C:2018:910).
46 ATJ de 17 de diciembre de 2018, Comisión c. Polonia (Independencia del TS), as. C-
619/18 R, (ECLI:EU:C:2018:1021).
47 Lo cual haría recular al Gobierno polaco en sus propósitos, puesto que, además de
derogar su nueva Ley, reintegró en su cargo respectivo a cada uno de los jueces del TS
que tal Ley había jubilado.
48 STJ de 24 de junio de 2019, Comisión c. Polonia (Independencia del TS), as. C-
619/18, (EU:C:2019:531). En Autos posteriores, el TJ rectificó la redacción de ciertos
apdos. en la lengua polaca que había sido la de procedimiento (ATJ de 2 de julio de
2019, Comisión c. Polonia (Independencia del Tribunal Supremo), as. C‑619/18,

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UE, dando la razón a la Comisión en cuanto que, entre otras cosas, los
hechos alegados vulneraban los valores fundamentales que proclama el
art. 2 del TUE.
El 25 de octubre de 2019, la Comisión presentó otro recurso por
incumplimiento frente a Polonia, al no garantizar la independencia y la
imparcialidad de la Sala Disciplinaria, competente para resolver los
procedimientos disciplinarios seguidos contra los jueces. El TJ, en su
Auto de 8 de abril de 202049, concedió las medidas provisionales que
había solicitado la Comisión el 23 de enero de 2020 y ordenó a Polonia
que suspendiera la aplicación de las disposiciones que fundamentaban las
competencias de la Sala Disciplinaria del TS, a abstenerse de trasladar
asuntos ante esa Sala y comunicar a la Comisión la medidas que adoptara
para acatar este Auto. En su fallo de 15 de julio de 202150, el TJ abordó
el régimen disciplinario aplicable a los jueces, concluyendo que Polonia
había incumplido sus obligaciones de DUE, puesto que vulneraba el
Estado de Derecho, no respetaba la independencia judicial ni la tutela
judicial efectiva, ni tampoco garantizaba que los asuntos disciplinarios
seguidos contra los jueces de los tribunales ordinarios se resolvieran en
un plazo razonable.
La Comisión planteó un cuarto recurso de incumplimiento contra
Polonia el 1 de abril de 2021. En él, solicitaba al TJ que declarase que
Polonia había incumplido su obligaciones derivadas de los Tratados51 al
adoptar y mantener vigentes disposiciones de Leyes internas (Ley del TS,
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y otras) que atacaban
la independencia y la imparcialidad judiciales y al haber vulnerado el
Derecho al respeto de la vida privada y el Derecho a la protección de
datos de carácter personal52.
(EU:C:2019:575); y de 11 de julio de 2019, Comisión c. Polonia (Independencia del
Tribunal Supremo), as. C‑619/18, (EU:C:2019:615).
49 ATJ de 8 de abril de 2020, Comisión c. Polonia, (Procedimiento sobre medidas
provisionales), as. C-791/19 R (ECLI:EU:C:2020:277).
50 STJ de 15 de julio de 2021, Comisión c. Polonia, as. C-791/19 (Régimen disciplinario
de los jueces) (EU:C:2021:596).
51 Una vez más señala el art. 19.1.2º del TUE en relación con el art. 47 de la CDFUE.
52 En este caso, infringiendo además los arts. 7 y 8.1 de la CDFUE y los arts. 6.1, c) y
e), 6.3, y 9.1 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo,
relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos
personales y a la libre circulación de estos datos (DO L 119 de 4 de mayo de 2016).

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La Vicepresidenta del TJ, en su Auto de 14 de julio de 202153,
aceptó la petición de medidas provisionales que había solicitado la
Comisión y obligaba a Polonia, con carácter inmediato y hasta que se
dicte la Sentencia, a suspender la aplicación de una serie de disposiciones
de su legislación interna por poner en tela de juicio la independencia y la
imparcialidad de los jueces y a comunicar a la Comisión las medidas
adoptadas para acatar plenamente el Auto.
El 16 de agosto de 2021 Polonia presentó una demanda para que se
revocara el Auto de medidas provisionales, la cual fue desestimada por la
Vicepresidenta del TJ mediante Auto de 6 de octubre de 202154.
El Vicepresidente del TJ, en su Auto de 27 de octubre de 202155,
impuso a Polonia una multa coercitiva por importe de un millón de euros
diarios desde la fecha de su notificación hasta el día en que cumpla con
las obligaciones que derivan del Auto de la Vicepresidenta del TJ de 14
de julio de 2021, o, en su defecto, hasta el día en que se dicte la Sentencia
que ponga fin al procedimiento en el as. C‑204/21. Este asunto todavía
sigue pendiente de resolución por parte del TJ.
En suma, la Comisión ha llevado a Polonia ante el TJUE planteando
cinco procesos por incumplimiento que tienen en común la parcialidad de
las Leyes polacas con respecto al poder judicial permitiendo que el
ejecutivo lo controle.
2.2.2. Frente a Hungría
El enfrentamiento judicial entre las instituciones y Hungría viene de
larga data, puesto que si se observan los litigios que ha resuelto el TJUE
se llega a la opinión de que han sido plurales, diversos y sostenidos a lo
largo del tiempo.
La primera demanda por incumplimiento que presentó la Comisión
ante el TJ data de 7 de junio de 2012. Afectó a cuestiones referentes a la
igualdad de trato en el empleo y la ocupación. El detonante fue la
53 Auto de la Vicepresidenta del TJ de 14 de julio de 2021, Comisión c. Polonia, as.
C‑204/21 R (ECLI:EU:C:2021:593).
54 Auto de la Vicepresidenta del TJ de 6 de octubre de 2021, Polonia c. Comisión, as.
C-204/21 R-RAP (ECLI:EU:C:2021:834).
55 Auto del Vicepresidente del TJ de 27 de octubre de 2021, Comisión c. Polonia
(Procedimiento sobre medidas provisionales), as. C‑204/21 R, (ECLI:EU:C:2021:878)

Las instituciones frente a los “chicos malos” del club europeo 19
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legislación húngara que obligaba al cese de jueces, fiscales y notarios a la
edad de 62 años (y no a 70 como era antes), entrañando una diferencia de
trato por motivos de edad, vulnerando, por tanto, el marco general para la
igualdad y la ocupación del DUE56. Se resolvió mediante la STJ de 6 de
noviembre de 201257 que declaró que Hungría había incumplido sus
obligaciones de DUE, porque su legislación obligaba a dicho cese,
implicando una diferencia de trato en base a la edad que no guardaba
proporcionalidad con los objetivos que perseguía58.
Mediante recurso presentado el 8 de junio de 2012 la Comisión
solicitó al TJ que declarara que Hungría había incumplido sus
obligaciones jurídicas al vulnerar la Directiva sobre la protección de las
personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales59.
En su Sentencia de 8 de abril de 201460 el TJ declaró el incumplimiento
de Hungría porque puso “fin antes de tiempo al mandato de la autoridad
de control de la protección de datos personales”.
Tras otro recurso de incumplimiento de 1 de febrero de 2018, el TJ,
mediante su Sentencia de 6 de octubre de 202061, respaldó la petición de
la Comisión de declarar que Hungría había incumplido las obligaciones
56 De la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al
establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la
ocupación (DO L 303, de 2 de diciembre de 2000, p. 16)
57 STJ de 6 de noviembre de 2012, Comisión c. Hungría, as. C-286/12
(ECLI:EU:C:2012:687).
58 Sobre esta Sentencia y las reacciones del PE y de la Comisión frente a Hungría, puede
verse Labayle, Simon (2012), “Les valeurs européennes (1992/2012)-Deux décennies
d'une Union de valeurs”, Revue québécoise de droit international, diciembre, Hors-série
2, pp. 39-63, p. 60 y ss. Desde otra perspectiva: Delzangles, Béatrice (2013), “Les
affaires hongroises ou la disparition de la valeur ‘‘intégration’’ dans la jurisprudence de
la Cour de Justice (CJUE, 16 oct. 2012, Hongrie c. Slovaquie, C-364/10 ; CJUE, 6 nov.
2012, Commission européenne c. Hongrie, C-286/12)”, Revue trimestrielle de droit
européen, 2, pp. 201-215.
59 Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995,
relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos
personales y a la libre circulación de estos datos (DO L 281 de 23 de noviembre de
1995, p. 31).
60 STJ de 8 de abril de 2014, Comisión c. Hungría, as. C-288/12
(ECLI:EU:C:2014:237).
61 STJ de 6 de octubre de 2020, Comisión c. Hungría, as. C-66/18
(ECLI:EU:C:2020:792).

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que le incumben en virtud del DUE62. En este caso, Hungría había
dictado normas internas que restringían la libertad de enseñanza superior
o académica por instituciones extranjeras en Hungría en la medida en que
la condicionaban a que el Gobierno Húngaro y el Gobierno del Estado en
el que tuviera su sede la institución de enseñanza hubieran celebrado un
Tratado internacional, y al hecho de que tales instituciones de enseñanza
superior extranjeras impartieran una formación de enseñanza superior en
el Estado en que tuvieran su sede.
El 12 de septiembre de 2018, Hungría presentó ante el TJ, con
arreglo al art. 263 del TFUE, un recurso de anulación de la Resolución
del PE, de 12 de septiembre de 2018, sobre una propuesta en la que
solicitaba al Consejo que, en base al art. 7.1 del TUE, constatara la
existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de
los valores en los que se fundamenta la UE. El TJ lo desestimó el 3 de
junio de 202163 porque su competencia se reducía a normas formales o
de procedimiento, no sustantivas, las cuales no había alegado ni tan
siquiera Hungría y que, en todo caso, las abstenciones en las votaciones
de los diputados europeos no deben contabilizarse para fijar los dos
tercios de los votos emitidos que determina el art. 354.4 del TFUE64.
La Comisión volvió a denunciar a Hungría por incumplimiento el 21
de diciembre de 2018. En este caso se centró en la vulneración de ciertas
disposiciones de la CDFUE y de tres Directivas: la de procedimientos
comunes, la de las normas para la acogida de los solicitantes y la del
retorno de extranjeros irregulares65. El TJ declaró el 17 de diciembre de
62 Arts. 13,14 y 16 de la CDFUE; art. 49 TFUE, art. 16 de la Directiva 2006/123 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios
en el mercado interior, en la medida en que aquella disposición se aplica a las
instituciones de enseñanza superior que tienen su sede en otro Estado miembro; la
Decisión 94/800/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración
en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su
competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda
Uruguay (1986-1994).
63 STJ de 3 de junio de 2021, Hungría c. Parlamento, as. C-650/18,
(ECLI:EU:C:2021:426).
64 Reflexiones originales sobre ella, pueden verse en Groussot, Xavier y Zemskova,
Anna (2020), “Hungary v European Parliament (C-650/18): Enhancement of the
Protection of the Rule of Law and Process-Oriented Review: Constitutional Business as
Usual?”, EU Law Live, 7 de junio.
65 Los arts. de la CDFUE fueron el 6, el 8 y el 47. Y en cuanto a las Directivas,
Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013,
sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección

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202066 que Hungría había incumplido sus deberes al limitar las
solicitudes de protección internacional a dos zonas de tránsito con Serbia
(en Röszke y Tompa), adoptar prácticas administrativas que limitaban
drásticamente las solicitudes, con sistemas de internamiento sin
garantías, con expulsiones generalizadas de irregulares y exigir requisitos
para la permanencia en su territorio que eran contrarios al DUE.
Un nuevo recurso por incumplimiento lo formuló la Comisión el 8
de noviembre de 2019 por vulneración de ciertos arts. de la Directiva de
procedimientos comunes y de la Directiva de acogida de los
solicitantes67. El TJ declaró el 16 de noviembre de 202168 que Hungría
había incumplido sus obligaciones al denegar una solicitud de protección
internacional porque el solicitante procedía de un Estado en el que no
estaba expuesto a persecución ni a riesgo de daños graves; al sancionar
penalmente a quien prestara asistencia para formular o presentar una
solicitud de asilo en su territorio69; al impedir aproximarse a sus fronteras
exteriores a quien fuera sospechoso de haber cometido delito.
internacional, en sus arts. 3, 6, 24.3, 43 y 46.5 y 6 (DO L 180 de 29 de junio de 2013,
p. 60); la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio
de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección
internacional, sus arts. 2. h), 8, 9 y 11 (DO L 180 de 29 de junio de 2013, p. 96), y la
Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 16 de
diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados
miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, en
sus de los arts. 5, 6.1, 12.1 y 13.1 (DO L 348 de 24 de diciembre de 2008, p. 98).
66 STJ de 17 de diciembre de 2020, Comisión c. Hungría, as. C-808/18
(ECLI:EU:C:2020:1029).
67 Se trata de los arts. 8.2, 12.1.c), 22.1 y 33.2 de la Directiva 2013/32/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos
comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO L 180 de 29
de junio de 2013, p. 60); y del art. 10.4 de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la
acogida de los solicitantes de protección internacional (DO L 180 de 29 de junio de
2013, p. 96).
68 STJ de 16 de noviembre de 2021, Comisión c. Hungría, as. C‑821/19
(ECLI:EU:C:2021:930).
69 “Cuando pueda demostrarse, más allá de toda duda razonable, que era consciente de
que dicha solicitud no podía prosperar con arreglo a ese Derecho” (Fallo de la Sentencia
citada en anterior nota).

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Todavía queda pendiente por resolver el recurso que la Comisión
presentó el 21 de febrero de 2022 solicitando al TJ que declare que
Hungría ha incumplido sus obligaciones derivadas del DUE70.
En suma, la Comisión, desde la experiencia que ha ido acumulando,
ha ido perfeccionando su estrategia frente a Hungría, pasando de invocar
desde una norma de Derecho derivado, la Directiva 2000/78/CE del
Consejo, a normas de Derecho originario como el art. 19.1 del TFUE y el
art. 47 de la CDFUE, de plantear simples procedimientos de
incumplimiento a acompañarlos mediante medidas cautelares que
pretenden congelar acciones e imponer multas. El TJUE ha seguido
además procedimientos acelerados por incumplimiento. Aun así, la
realidad de las cosas nos deja un mal sabor de boca y una desagradable
sensación de fracaso frente a los desaires de Hungría71.
2.3. Los instrumentos económicos
Se trata de mecanismos que complementan muy bien a los de
carácter jurisdiccional y político, ya analizados. Fomentan la correcta
aplicación y el cumplimiento del DUE (incluidos, por tanto, los valores
fundamentales de la UE), así como una eficiente ejecución de los
recursos del presupuesto de la UE72 y de otros recursos como, por
ejemplo, el Instrumento de Recuperación de la UE para apoyar la
recuperación tras la crisis de la COVID-1973.
A caballo entre los instrumentos jurisdiccionales y los estrictamente
económicos cabe emplazar el mecanismo del pago de multas coercitivas
y sumas a un tanto alzado; mientras que el mecanismo de
70 Del que todavía no se ha dado cuenta por los medios oficiales (Comisión c. Hungría,
as. C-123/22).
71 Vid, en sentido muy próximo, Szente, Zoltán (2017), “Challenging the Basic Values:
Problems in the Rule of Law in Hungary and the Failure of the EU to Tackle Them”, en
András Jakab y Dimitry Kochenov (eds.), The Enforcement of EU Law and Values:
Ensuring Member States’ Compliance, Oxford, Oxford University Press, pp. 456-475.
72 Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093 del Consejo de 17 de diciembre de 2020
por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027 (DO L
433 de 22 de diciembre de 2020.
73 Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, por el que se
establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la
recuperación tras la crisis de la COVID-19 (DO L 433 de 22 de diciembre de 2020).

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ISSN 2530-9854
condicionalidad financiera entra de lleno ya en el ámbito de los
instrumentos económicos.
2.3.1. Las multas coercitivas y las sumas a un tanto alzado
El art. 260 del TFUE74 permite que el TJUE pueda imponer al
Estado miembro que haya vulnerado los valores fundamentales “el pago
de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva”, siempre y cuando
tal órgano jurisdiccional determine que ese Estado ha incumplido, a este
respecto, una de sus Sentencias que resuelvan un procedimiento por
infracción75.
En su consecuencia, se trata de un mecanismo que se asienta en una
decisión previa del TJUE, mediante la cual éste condena a un Estado
miembro incumplidor a ingresar un dinero en las arcas de la UE ya sea
por la vulneración perpetrada o ya ponga fin a las actuaciones u
omisiones que le hayan llevado a vulnerar el DUE y, en concreto, en
determinados casos, a incumplir las Sentencias que haya dictado el
Tribunal de Luxemburgo. Dicho de otro modo, mediante esta
herramienta se pueden sancionar acciones u omisiones ilícitas o animar a
un Estado miembro, que no cumple con sus obligaciones, a que actúe de
tal manera que no persista y cese en su incumplimiento, esto es, que
adapte su comportamiento a la decisión judicial y, por tanto, al DUE.
Obviamente, debe considerarse el factor tiempo como elemento
relevante, al menos, desde tres puntos de vista. El primero a observar es
el de la duración de todos los trámites procedimentales que debe cumplir
la Comisión para provocar que el TJUE pueda tomar su decisión ajustada
a Derecho76, a los cuales es preciso adicionar lo que ésta última
74 Para un análisis más detallado del mismo en el contexto que nos ocupa puede
profundizarse con Jack, Brian (2013), “An Effective Judicial Procedure for the
Enforcement of Judgements?, European Law Journal, 19, (3), pp. 404-421; Wenneras,
Pal (2012), “Sanctions against Member States under Article 260 TFEU: alive, but not
kicking?”, Common market law review, 49 (1), pp. 145-175.
75 Por lo general, esta disposición permite que el TJUE pueda imponer sanciones
económicas al Estado miembro incumplidor porque o bien no ha adoptado las medidas
necesarias para ejecutar su Sentencia en la que constata la vulneración del DUE o bien
ha incumplido su obligación de notificar las medidas de transposición de una Directiva
dictada siguiendo un procedimiento legislativo.
76 En una interpretación literal del art. 260.2, la Comisión debe valorar si un Estado
miembro ha tomado las medidas para ejecutar la STJ. Luego tiene que cumplir con el
trámite de audiencia al Estado interesado. Y después es cuando puede plantear la

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institución tardará para su estudio y resolución. El segundo a tener en
cuenta es el lapso de tiempo a partir del cual el pago deviene
efectivamente obligatorio, puesto que el art. 260.3 del TFUE lo concreta
en la fecha que el TJUE precise en su Sentencia. Y, el tercero, viene a ser
el momento final en el que termina la obligación jurídica para el Estado
afectado puesto que o bien ha ingresado la suma a tanto alzado o bien ha
decaído la multa coercitiva al haber cumplido la Sentencia.
Aunque ambas figuras son sanciones pecuniarias, su objeto y alcance
parecen ser diferentes. El pago de una multa coercitiva se puede
equiparar al ingreso o abono a la UE de un dinero que efectúa un Estado
miembro mientras perdura su incumplimiento, reiterada periódicamente a
lo largo del tiempo. El pago de una suma a tanto alzado consiste en un
único ingreso o abono a la UE como consecuencia del incumplimiento
realizado a lo largo del tiempo. La primera cuenta con cantidades
periódicas desde que el TJUE dicta su Sentencia o Auto hasta que el
Estado afectado pruebe la desaparición de las circunstancias que dieron
lugar a la misma. La segunda agrupa una única cantidad tras la decisión
jurisdiccional por los impactos que hayan sufrido determinados intereses
públicos y/o privados.
Aunque la Comisión goza de un cierto grado de discrecionalidad
técnica para determinar la cuantía concreta considerando el Estado
miembro afectado y las circunstancias concretas de la vulneración en la
propuesta – no vinculante- que presente ante el TJUE, lo cierto es que
realiza su cálculo teniendo presentes elementos tales como la capacidad
de pago de dicho Estado basada en su Producto Interior Bruto (PIB) y su
peso en las instituciones, la gravedad de la infracción y su duración77.
Además de supuestos bien conocidos como Comisión c. Grecia de
200078, Comisión c. Francia de 200279, Comisión c. España de 201780,
correspondiente solicitud al TJUE. Todo esto lleva su tiempo, si se agota todo el
recorrido.
77 Para objetivar más su decisión técnica, la Comisión viene publicando una
Comunicación en la que expresa y reactualiza su cálculo. Vid., Comisión,
Comunicación titulada “Actualización de los datos utilizados para el cálculo de las
sumas a tanto alzado y las multas coercitivas que propondrá la Comisión al TJUE en los
procedimientos de infracción” (DO C 74, de 15 de febrero de 2022).
78 STJ de 4 de julio de 2000, Comisión c. Grecia, as. C-387/97 (ECLI:EU:C:2000:356).
79 STJ de 12 de julio de 2005, Comisión c. Francia, as. C-304/02
(ECLI:EU:C:2005:444).
80 STJ de 13 de julio de 2017, Comisión c. España, as. C-388/16
(ECLI:EU:C:2017:548).

Las instituciones frente a los “chicos malos” del club europeo 25
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 80, julio-diciembre (2022): 1-38
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Comisión c. España de 202181 o Comisión c. Grecia de 202282, que, en
su mayor parte, ya ha analizado profusamente la literatura
especializada83, en la materia que ahora mismo nos ocupa, debe
recordarse que el Vicepresidente del TJ dictó, el 27 de octubre de 2021,
un Auto84, por el cual condenaba a Polonia a pagar a la Comisión, cada
día, una multa coercitiva de un millón de euros, a partir de la fecha de su
notificación y hasta que cumpliera las obligaciones derivadas del Auto de
14 de julio de 202185 o, en caso contrario, hasta el momento en que el
TJUE dictara la Sentencia definitiva que acabe con el as. C-204/21. Con
ello, se daba una respuesta positiva a la demanda de medidas
provisionales que había presentado la Comisión el 7 de septiembre de
2021 en base al art. 279 del TFUE.
Tal demanda se formuló en el contexto de un recurso por
incumplimiento que había planteado la Comisión en base al art. 258 del
TFUE pidiendo que se declarara que Polonia había incumplido las
obligaciones que le incumbían fundamentalmente en virtud del art. 19.1.
81 STJ de 25 de febrero de 2021, Comisión c. España, as. C-658/19
(ECLI:EU:C:2021:138).
82 STJ de 20 de enero de 2022, Comisión c. Grecia, as. C-51/20 (ECLI:EU:C:2022:36).
83 Como, por ejemplo, Kaufakis, Joanna (2001), “Case C-387/97: Commission of the
European Communities v Hellenic Republic (Crete Case II)”, European Energy and
Environmental Law Review, 10 (4), abril, pp. 120-124; Łukasz, Augustyniak (2020),
“Financial Sanctions for EU Member States – Execution of Supervision Function by the
Court of Justice of the European Union”, Kontrola Państwowa, 65 (1), pp. 34-59;
Menéndez de la Cruz, Cristina (2018), “La controvertida solución al modelo de la estiba
y desestiba portuaria español. Comentarios a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea de 13 de julio de 2017, relativa al procedimiento de condena al Reino de
España”, Revista General de Derecho Administrativo, 47, www.iustel.com.;
Brewczyńska, Magdalena (2021), “European Commission v Spain: Heavy Financial
Sanctions and Missed Opportunity to Clarify the Importance of Data Protection Rules in
the Law Enforcement Context”, European Data Protection Law Review, 7 (2), pp. 336-
342.
84 Auto del Vicepresidente del TJ de 27 de octubre de 2021, Comisión c. Polonia, as.
C‑204/21 R, (ECLI:EU:C:2021:878). Con él daba respuesta a la demanda de la
Comisión de medidas provisionales que había presentado el 7 de septiembre de 2021 en
base al art. 279 del TFUE.
85 Auto de la Vicepresidenta del TJ de 14 de julio de 2021, Comisión c. Polonia, as.
C‑204/21 R, (ECLI:EU:C:2021:593). Luego Polonia solicitó su revocación en base al
art. 163 del Reglamento de Procedimiento del TJ. Pero la Vicepresidenta desestimó la
petición polaca por medio del Auto de 6 de octubre de 2021, Comisión c. Polonia, as.
C‑204/21 R‑RAP, (ECLI:EU:C:2021:834).

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2º del TFUE en relación con el art. 47 de la CDFUE, con otras
disposiciones de ésta y con el Reglamento que protege las personas
físicas respecto al tratamiento de sus datos personales.
Mediante el Auto de 14 de julio de 2021 se ordenó a Polonia que
dejara en suspenso la aplicación de una serie de normas de Derecho
interno que incidían en sus tribunales y en la independencia de sus jueces
hasta que se dictara la Sentencia que pusiera fin al procedimiento en el
as. C-204/21.
Para resolver el Vicepresidente en el sentido apuntado en el Auto de
27 de octubre de 2021, tuvo que analizar las observaciones de la
Comisión y de Polonia. En concreto, desestimó la petición de Polonia de
que se remita el asunto a la Gran Sala del TJ, apuntaló la admisibilidad
de la demanda de la Comisión de que se impusiera una multa coercitiva,
la imposición y el importe de la multa coercitiva.
2.3.2. El mecanismo de la condicionalidad financiera
La norma del DUE que da cobertura al mecanismo de la
condicionalidad es el Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 de 16 de
diciembre de 202086, vigente desde el 1 de enero de 2021 como
determina su art. 10. Aunque no es la primera vez que las instituciones
dictan normas sobre la cuestión de la condicionalidad del presupuesto de
la UE87, con este Reglamento, más que fijar una condición vertical
limitada a objetivos o acciones concretas, se fomenta una
86 Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16
de diciembre de 2020 sobre un régimen general de condicionalidad para la protección
del presupuesto de la Unión (DO L 433, de 22 de diciembre de 2020).
87 El Reglamento (UE) núm. 1303/2013 posibilita, en su art. 142.a), que se suspendan
los pagos si “existe una deficiencia grave en el funcionamiento efectivo del sistema de
gestión y control del programa operativo, que ha puesto en peligro la contribución de la
Unión a dicho programa y con respecto a la cual no se han tomado medidas correctivas”
y se considera que un Estado miembro en esas circunstancias vulnera el Estado de
Derecho (Reglamento (UE) nº 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de
17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al
Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de
Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo
Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al
Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión
y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE)
núm. 1083/2006 del Consejo (DO L 347 de 20 de diciembre de 2013, p. 320).

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condicionalidad horizontal puesto que fija un régimen general. Su
aplicación es subsidiaria y supletoria de los procedimientos
jurisdiccionales, en la medida en que se puede recurrir a éste cuando la
efectividad de aquellos quede en entredicho, o sea, que puede entrar a
jugar cuando los resultados de aquellos no se consigan o no se respeten
en la práctica.
Lo adoptaron el PE y el Consejo siguiendo el procedimiento
legislativo ordinario88, previo mandato del Consejo Europeo89 y en base
a los Tratados constitutivos, especialmente los arts. 106 bis del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica90 y
322.1.a) del TFUE, que les impone el deber de adoptar este tipo de
normas, tras consultar al Tribunal de Cuentas, para determinar tanto las
modalidades de establecimiento y ejecución del presupuesto, como las
relativas a la rendición y censura de cuentas.
De acuerdo con su art. 1, tiene por objeto la protección del
presupuesto de la UE en caso de que se vulneren los principios del
Estado de Derecho en los Estados miembros. Por lo tanto, hay una
correlación “entre el respeto del Estado de Derecho y la ejecución
eficiente del presupuesto de la Unión de conformidad con el principio de
buena gestión financiera”91. Ahora bien, como indica el TJUE, se
constata tanto en que un Estado miembro vulnere los principios del
Estado de Derecho, como en la necesidad de que esas violaciones afecten
o puedan afectar a la buena gestión financiera del presupuesto de la UE o
la protección de sus intereses financieros, de manera suficientemente
88 Sobre la propuesta de la Comisión, puede leerse, entre otros, Rangel de Mesquita,
María José (2018), “European Union Values, Rule of Law and the Multiannual
Financial Framework 2021-2027: The Commission’s Proposal to Protect the EU Budget
against Threats to the Rule of Law”, ERA Forum, 19 (2), pp. 287-294; Heinemann,
Federico (2018), “Going for the wallet? Rule-of-law conditionality in the next EU
multiannual financial framework”, Review of European Economic Policy, 53 (6), pp.
297-301. De la Rosa, Stéphane (2019), “La ‘sanction budgétaire’ risque-t-elle de faillir?
À propos du règlement portant protection du budget européen en cas de défaillance de
l’État de droit”, Revue des affaires européennes, 1, pp. 67-74.
89 Esta institución europea, en su reunión extraordinaria de Bruselas, los días 17 a 21 de
julio de 2020, adoptó una serie de conclusiones en las que, entre otras cosas, reseñaba
que los intereses financieros de la UE debían protegerse “de conformidad con los
principios generales consagrados en los Tratados de la Unión, en particular los valores
del art. 2 del TUE” y, al mismo tiempo, destacaba la importancia de respetar el Estado
de Derecho (apdos. A22 y 22, pp. 7 y 15).
90 Su versión consolidada se halla publicada en el DO C 203 de 7 de junio de 2016.
91 Considerando núm. 13.

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directa92. Es indiferente que se trate de vulneraciones puntuales o
vulneraciones “sistémicas” que sean generalizadas y las lleven a cabo las
autoridades públicas93 mediante acciones u omisiones.
Concreta, en su art. 3, un listado abierto de supuestos que pueden ser
indicativos de vulneraciones a los valores fundamentales: poner en
peligro la independencia de los jueces, decisiones arbitrarias o ilícitas por
parte de las autoridades públicas, retener recursos económicos y humanos
que afecten al buen funcionamiento de tales autoridades, no garantizar la
ausencia de conflictos de intereses, limitar la disponibilidad y la eficacia
de los recursos jurisdiccionales o limitar la investigación, la persecución
o sanción efectivas de las infracciones del Derecho.
En su art. 4.2, determina algunos ámbitos en las que las autoridades
estatales pueden infringir los principios del Estado de Derecho,
destacando el buen funcionamiento de las autoridades que ejecutan el
presupuesto de la UE o las que realizan el control financiero, la
supervisión y las auditorías, el buen funcionamiento de los servicios de
investigación y de la fiscalía, el control judicial efectivo e independiente
de las acciones u omisiones de las autoridades, la prevención y la sanción
del fraude, la recuperación de los fondos indebidamente pagados, la
cooperación eficaz y en tiempo oportuno con la Oficina Europea de
Lucha contra el Fraude (OLAF), así como otras situaciones o actuaciones
de las autoridades que sean pertinentes para la buena gestión financiera
del presupuesto de la UE.
Define el Estado de Derecho como valor de la UE que regula el art.
2 del TUE, que abarca principios tales como el de legalidad, la
prohibición de arbitrariedad, la separación de poderes, la no
discriminación y la igualdad ante la ley. Se entiende, además, que el
Estado de Derecho aglutina los demás valores y principios de la UE que
se incluyen con él en el art. 2 del TUE (art. 2.a)).
Desde un ángulo institucional y subjetivo, corresponde a las
instituciones ejecutivas - Comisión, Parlamento y Consejo- la labor de
investigar las actuaciones u omisiones susceptibles de haber causado una
92 STJ de 16 de febrero de 2022, Polonia c. Parlamento Europeo y Consejo, as. C-
157/21(ECLI:EU:C:2022:98), apdo. 125; STJ de 16 de febrero de 2022, Hungría c.
Parlamento Europeo y Consejo, as. C-156/21 (ECLI:EU:C:2022:97), apdo. 111.
93 En esta norma “entidad pública” se equipara a toda autoridad pública en cualquier
nivel de la administración, incluidas las autoridades nacionales, regionales y locales, así
como las organizaciones de los Estados miembros (art. 2.b)).

Las instituciones frente a los “chicos malos” del club europeo 29
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o más vulneraciones de los principios del Estado de Derecho y puedan
afectar o presentar un riesgo grave para la buena gestión financiera del
presupuesto de la Unión o la protección de sus intereses financieros, su
valoración y análisis, la adopción de medidas proporcionadas a las
mismas y, en su caso, el levantamiento de las mismas siempre que el
Estado miembro afectado corrija la situación que llevó a su adopción.
Las instituciones tienen que valorar la necesaria existencia de un
vínculo o nexo causal suficientemente directo entre la vulneración de los
valores fundamentales de la UE y la protección del presupuesto o de los
intereses financieros de la UE. Compete a la Comisión realizar una
evaluación objetiva, imparcial y cualitativa en base a la información que
pueda obtener de otras instituciones, órganos y organismos de la UE, de
otras Organizaciones internacionales, como, p.e. el Consejo de Europa,
de ONG, de organizaciones profesionales, etc. En ella, tal y como se
deduce del art. 4 del Reglamento, centrado en las condiciones de la
adopción de las medias, debe establecerse un vínculo suficientemente
directo entre la vulneración de los valores fundamentales (por tanto un
incumplimiento de las obligaciones estales que impone el art. 2 del TUE)
y un menoscabo o un riesgo grave de menoscabo de la buena gestión
financiera o de los intereses financieros de la UE, vínculo que debe ser
real94.
Desde un punto de vista procedimental, en lo que respecta a la
imposición de medidas, la Comisión se ocupa de las tareas de
investigación y de evaluación95 de las situaciones estatales que puedan
constituir vulneraciones de los principios del Estado de Derecho. Y en
este contexto, facilita el trámite de audiencia al Estado afectado96,
informando de ello al PE y al Consejo. Tras las observaciones que
presente el Estado miembro en cuestión97, la Comisión puede presentar
94 STJ de 16 de febrero de 2022, Polonia c. Parlamento Europeo y Consejo, as. C-
157/21 (ECLI:EU:C:2022:98), apdo. 126; STJ de 16 de febrero de 2022, Hungría c.
Parlamento Europeo y Consejo, as. C-156/21 (ECLI:EU:C:2022:97), apdo. 112.
95 Se trata de una evaluación cualitativa, exhaustiva, objetiva, imparcial y justa que debe
tener en cuenta la información procedente de una pluralidad de fuentes disponibles e
instituciones reconocidas (Considerando núm. 16).
96 Mediante la remisión de una notificación escrita en la que exponga los elementos
objetivos y los motivos específicos en los que base sus constataciones (art. 6.1).
97 El Estado miembro afectado debe proporcionar la información que se le pida y puede
formular sus observaciones en relación con las constataciones incluidas en la
notificación (art. 6.5).

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una propuesta de ejecución al Consejo98, que es quien desempeña
verdaderas funciones de ejecución y, en este sentido, adopta la decisión
de ejecución en la que ya se podrá concretar la sanción a aplicar. En lo
que concierne al levantamiento de las medidas, es también la Comisión la
que, tras la notificación escrita que le remita el Estado afectado probando
que han desaparecido las condiciones por las que se adoptaron las
medidas, debe evaluar si se han subsanado o como afirma el TJUE, “ya
no exista ningún perjuicio o riesgo grave de perjuicio para la buena
gestión del presupuesto de la Unión o la protección de sus intereses
financieros”99 y presentar al Consejo la respectiva propuesta. Sobre la
base de ella, como indica el art. 7, será el Consejo quien, en su caso,
adopte la decisión de su ejecución. De todos modos, en los
procedimientos de adopción y de levantamiento de las medidas deben
respetarse una serie de principios, tales como la objetividad, la no
discriminación y la igualdad de trato de los Estados miembros, la
imparcialidad y deben basarse en pruebas100.
Desde un prisma sustantivo, las medidas que pueden adoptarse para
proteger el presupuesto de la UE dependen de si o bien la Comisión
ejecuta el presupuesto de forma compartida con los Estados miembros o
no (en cuyo caso, lo hace ella directa o indirectamente). En el primer
supuesto, tales medidas pueden consistir, según el art. 5, en la suspensión
de la aprobación de uno o más programas o su modificación, la
suspensión o la reducción de los compromisos, la reducción de la
prefinanciación, la interrupción de los plazos de pago y la suspensión de
los pagos. En el segundo, consisten en la suspensión de los pagos y de los
compromisos, la ejecución o la resolución del compromiso jurídico, la
prohibición de contraer nuevos compromisos jurídicos, la suspensión del
desembolso de los tramos o el reembolso anticipado de préstamos, la
suspensión o reducción de la ventaja económica obtenida en virtud de un
instrumento garantizado por el presupuesto de la UE, y la prohibición de
suscribir nuevos acuerdos sobre préstamos u otros instrumentos que
garantice el presupuesto de la UE. Las instituciones europeas no pueden
98 El Consejo puede modificar dicha propuesta y adoptar un texto modificado con su
decisión de ejecución, siempre y cuando lo haga por mayoría absoluta (art. 6.11).
99 STJ de 16 de febrero de 2022, Polonia c. Parlamento Europeo y Consejo, as. C-
157/21 (ECLI:EU:C:2022:98), apdos. 165 y 179; STJ de 16 de febrero de 2022,
Hungría c. Parlamento Europeo y Consejo, as. C-156/21 (ECLI:EU:C:2022:97), apdos.
267 y 300.
100 Considerando núm. 26.

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decidir y aplicar cualquier tipo de medidas, sino, como prescribe el art. 4,
tan solo las “adecuadas”, lo que apunta a la necesidad de que sean
proporcionales a las vulneraciones de los valores fundamentales101; o,
más precisamente, como indica el TJUE, “limitadas a lo estrictamente
necesario en vista del impacto real o potencial de las infracciones de los
principios del Estado de Derecho en la gestión financiera del presupuesto
de la Unión o en sus intereses financieros”102.
Como ya se ha avanzado, en contra de este Reglamento Polonia y
Hungría mostraron su beligerancia al recurrirlo el 11 de marzo de 2021
ante el TJUE solicitando su anulación. Basaron sus pretensiones en una
falta de competencia de la UE y de sus instituciones debido a la
utilización de un fundamento jurídico inadecuado al basarse en el art.
322.1.a), la elusión de los arts. 7 del TUE y 269 del TFUE, violación del
Protocolo núm. 2, infracción del art. 296.2 del TFUE, infracción de los
arts. 4.1 y 2 y 5.2 del TUE, la vulneración del principio de igualdad de
los Estados miembros ante los Tratados y el incumplimiento de su
identidad nacional (art. 4.2 TUE), la vulneración de los principios de
seguridad jurídica y de proporcionalidad. Todas ellas fueron objeto de
análisis bien fundamentado, valoración minuciosa y respuesta
desestimatoria por parte del TJUE mediante dos Sentencias que dictó el
16 de febrero de 2022103.
Por último, debe recordarse que la Comisión decidió aplicar este
mecanismo a Hungría abriendo el necesario procedimiento al
notificárselo formalmente por carta a Budapest, tal y como informó al PE
el día 5 de abril de 2022104. Los problemas de corrupción, conflictos de
101 Para ello debe sopesarse “la gravedad de la situación, el tiempo transcurrido desde el
inicio de la actuación de que se trate, la duración y recurrencia de esta, la intención y el
grado de colaboración del Estado miembro de que se trate para poner fin a las
vulneraciones de los principios del Estado de Derecho, así como los efectos en la buena
gestión financiera del presupuesto de la Unión o los intereses financieros de la Unión”.
(Considerando núm. 18.)
102 STJ de 16 de febrero de 2022, Polonia c. Parlamento Europeo y Consejo, as. C-
157/21 (ECLI:EU:C:2022:98), apdo. 126; STJ de 16 de febrero de 2022, Hungría c.
Parlamento Europeo y Consejo, as. C-156/21 (ECLI:EU:C:2022:97), apdo. 112.
103 STJ de 16 de febrero de 2022, Polonia c. Parlamento Europeo y Consejo, as. C-
157/21 (ECLI:EU:C:2022:98); STJ de 16 de febrero de 2022, Hungría c. Parlamento
Europeo y Consejo, as. C-156/21 (ECLI:EU:C:2022:97).
104 Alarcón, Nacho (2022), “Bruselas estrena contra Hungría el mecanismo que abre la
puerta a cortar fondos europeos”, El Confidencial, 5 de abril,

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intereses y contratación pública en dicho Estado no acaban de encontrar
las necesarias soluciones óptimas.
CONCLUSIONES
Hungría y Polonia, Estados miembros de la UE desde el 1 de mayo
de 2004105, mantienen un continuo enfrentamiento con Bruselas. Con
situaciones diversas, pero paralelas, y actitudes casi idénticas, obran en
una pluralidad de ámbitos de forma coordinada como los dos “chicos
malos” del club europeo, vulnerando persistente y sistemáticamente los
valores fundamentales de la UE.
Ahora bien, la UE no solo sigue siendo una comunidad de valores,
tal y como sostiene la jurisprudencia del TJUE106 y relevante y conocida
doctrina107, sino que es además una unión en valores. Su garantía,
promoción y defensa corresponde a todos, sobre todo a los Estados
miembros a través de sus diversos órganos administrativos y judiciales y
a las instituciones de la UE, lo que ha llevado a utilizar una pluralidad de
mecanismos en su defensa: políticos, judiciales y económicos.
Durante muchos años, las instituciones europeas priorizaron frente a
los “chicos malos” la prevención y la disuasión sobre las sanciones y la
reparación; impusieron el diálogo y la zanahoria más que el palo para que
https://www.elconfidencial.com/mundo/2022-04-05/hungria-batalla-orban-bruselas-
bloqueo-fondos-europeos_3403838/, (Consultado el 20 de abril de 2022).
105 Como es sabido, Hungría solicitó su adhesión el 31 de marzo de 1994 y Hungría hizo
lo propio el 5 de abril de ese año. En el Consejo Europeo celebrado en Luxemburgo los
días 12 y 13 de diciembre de 1997 se decidió iniciar negociaciones con ellos y otros
cuatro Estados: Chipre, Eslovenia, Estonia y República Checa; negociaciones que se
cerraron en diciembre de 2002; lo que permitió la firma del respectivo Tratado de
Adhesión el 16 de abril de 2003.
106 Buen botón de muestra es la STJ de 23 de abril de 1986, Parti écologiste "Les Verts"
c. Parlamento Europeo, as. C- 294/83 (ECLI:EU:C:1986:166), apdo. 23.
107 Por ejemplo, en literatura española cabe mencionar, entre otros, Oreja Aguirre,
Marcelino (2021), “Prefacio: los valores europeos”, en La modernización y gobernanza
del Proyecto Europeo en un marco plural con valores y objetivos compartidos, Jesús
Baigorri Jalón y Jürgen Elvert (coords.), Yuste, Fundación Academia Europea e
Iberoamericana de Yuste: Peter Lang, pp. 15-29. Oreja Aguirre, Marcelino (2019), “La
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Morales y Políticas, 96, 2019, pp. 27-39. Martín y Pérez de Nanclares, José (2019), “La
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del Estado de Derecho”, Teoría y realidad constitucional, 43, pp. 121-159. Guibet
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14 (78), noviembre-diciembre, pp. 83-88 y 91-98.

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el burro avance. El diálogo permanente se viene propiciando desde el
Marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho mediante el cual la
Comisión puede acompañar al Estado miembro afectado a lo largo de tres
etapas (evaluación, recomendación y seguimiento) hacia el camino del
respeto de los valores fundamentales, solventando posibles infracciones
de los mismos.
Como complemento a los mecanismos de impronta política, ciertos
órganos judiciales estatales plantearon cuestiones prejudiciales y, lo más
relevante, las instituciones europeas activaron la herramienta
jurisdiccional que les proporciona el art. 258 del TFUE.
Desgraciadamente, los fallos que, a este respecto, dictó el TJUE se
ignoraron durante un largo tiempo. Ahora bien, tras adoptarse
previamente medidas cautelares de suspensión de actuaciones estatales so
pena de ciertas sanciones y resolverse los recursos de incumplimiento
mediante procedimientos acelerados, parece cambiar la actitud de
Polonia, aunque sea en pequeños detales y actuaciones bastante
específicas108.
Si las multas coercitivas y las sumas a un tanto alzado que impone el
TJUE podrían hacer cambiar de idea a los “chicos malos” en cuestiones
sometidas a litigio, el mecanismo de condicionalidad financiera parece
hoy la herramienta económico más potente y radical que puede promover
la Comisión para que cambien sus actuaciones109. Dados los impactos
que puede tener no solo para los gobernantes, que son los principales
responsables, sino sobre los ciudadanos que residen en su territorio,
debería utilizarse con prudencia y mesura. Hoy por hoy, ya se empieza a
utilizar ante la extraordinaria testarudez de Victor Orbán, elegido por
cuarta vez Presidente de Hungría, pero fiel a su deriva autocrática y a la
vulneración de los valores fundamentales de la UE.
Así las cosas, sería muy oportuno perfeccionar el conjunto de
mecanismos que vienen utilizando las instituciones europeas, en base a la
108 Como es el caso de la decisión de suprimir el sistema disciplinario de aplicación a
los jueces polacos. Ahora bien, resta por confirmar si realmente el Presidente Andrzej
Duda utiliza este paso para atrás como el preludio de las necesarias soluciones a sus
deficiencias democráticas o, por el contrario, forma parte de una estrategia de calma
mientras centra sus esfuerzos en las consecuencias de la guerra de Ucrania a la espera
de descargar una nueva tormenta contra los valores fundamentales.
109 Con el nuevo Marco Financiero Plurianual Polonia podría obtener hasta unos 75 mil
millones de euros y Hungría cerca de 23 hasta 2027. Su condicionalidad sería un
torpedo en la línea de flotación de sus respectivas economías.

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experiencia adquirida y al sistema complejo que conforman en el cual
son bastante complementarios. En este sentido se deberían encontrar
soluciones más eficaces que utilizaran el menor tiempo posible, algo que
no está sucediendo con respecto a los “chicos malos” del club europeo.
El objetivo fundamental debería ser desarrollar un enfoque estratégico
mucho más versátil, coordinado y coherente para la UE en aras a
preservar y promover los valores fundamentales que regula el art. 2 del
TUE.
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