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Anuario del Centro de Investigación y Estudios Políticos, ISSN: 2215-2873
Núm. 13, enero-diciembre, 2022: 48-84. DOI: 10.15517/aciep.v0i13.47866
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Recibido: 24 de julio de 2021 | Aceptado: 12 de marzo de 2022
¿Con quién gobierna el populista? Un
análisis de los gabinetes de Rafael Correa,
Jair Bolsonaro y Nayib Bukele
With Whom Does the Populist Govern? Analysis of the Cabinets
of Rafael Correa, Jair Bolsonaro, and Nayib Bukele
Sindy Mora Solano
Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO), Costa Rica
Heredia, Costa Rica
sindy.mora.solano@una.ac.cr
César Ulloa Tapia
Universidad de Las Américas, Ecuador
Quito, Ecuador
cesar.ulloa@udla.edu.ec
José Andrés Díaz González
Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO), Costa Rica
Heredia, Costa Rica
jose.diaz.gonzalez@una.ac.cr
RESUMEN. A inicios del siglo XXI, se acentúa la ola de gobiernos populistas
en Latinoamérica. La literatura académica se ha concentrado en estudiar las
características de los líderes populistas, así como las implicaciones de este
fenómeno hacia las democracias, dejando de lado el análisis de los grupos
que acompañan y apoyan a los líderes. Este artículo pretende llenar dicho
vacío al realizar un análisis comparado de la trayectoria y características de
las personas que conforman el gabinete de tres presidentes: Rafael Correa
(Ecuador), Jair Bolsonaro (Brasil) y Nayib Bukele (El Salvador). Se concluye
que, en los tres casos, se recurren a personas de trayectoria política para
la formación de los gabinetes, lo que pone entredicho la idea de que se
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produce una ruptura con las élites políticas tradicionales; sin embargo,
el contexto político en que llegan al poder incide en las características del
grupo de personas en las que se apoyan para conformar su gobierno.
PALABRAS CLAVE. Populismo, gabinetes, Gobierno, Ecuador, Brasil, El
Salvador.
ABSTRACT. ln the rst part of the 21st century, a wave of populist
governments has swelled in Latin America. The academic literature has
focused on studying the characteristics of populist leaders and on the
implications of this phenomenon for democracies, leaving aside an analysis
of the groups that accompany and support such gures. This article aims
to ll this gap by conducting a comparative analysis of the trajectory and
characteristics of the people serving in the cabinets of three presidents:
Rafael Correa of Ecuador, Jair Bolsonaro of Brazil, and Nayib Bukele of
El Salvador. The conclusion of this study is that, in all three cases, these
leaders resorted to people with a political background to make up their
cabinets, thus challenging the notion of a break with traditional political
elites. Nevertheless, the political context in which they came to power has
a bearing on the characteristics of the group of people they have relied on
to form their governments.
KEYWORDS. Populism, cabinets, government, Ecuador, Brazil, El Salva-
dor.
1. INTRODUCCIÓN
Para autores como Levitsky y Ziblatt, las democracias contempo-
ráneas atraviesan dicultades de distinto tipo en comparación con
las experimentadas durante los años de las dictaduras militares
o las intromisiones externas, como en la Guerra Fría (Levitsky y
Ziblatt 2018). En la actualidad se observa que los sistemas políti-
cos de todos los países, desde las viejas democracias, como la de
los Estados Unidos de Norteamérica, hasta las de países como Ve-
nezuela, Nicaragua o Brasil, llegan a explosiones internas, sobre la
base de nuevas y cada vez más acentuadas prácticas de autoritaris-
mo, personalización sobredimensionada de los principales líderes,
quienes, además, asumen la presidencia, hasta la constatación del
uso sistemático de discursos populistas con elementos centrales de
polarización y ataque contra las instituciones.
De manera concomitante, cabe mencionar que el descontento
contra las democracias y los modelos económicos ha provocado
estallidos sociales en distintos lugares del mundo, que han vuelto
a entrar en escena en América Latina, como los hechos ocurridos
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en Colombia y Brasil, así como expresiones de descontento y te-
mor, debido a la transgresión de los derechos civiles y políticos en
Venezuela y Nicaragua. Estas expresiones actualizan la discusión
acerca de los autoritarismos competitivos (Levitsky y Way 2004)
y los golpes con adjetivos (Marsteintredet y Malamud 2020). En
el primer caso, con la elección de presidentes que impiden que los
procesos electorales sean competitivos, libres y transparentes, por-
que controlan todas las funciones del Estado y, en el segundo caso,
con el debilitamiento del Estado de Derecho, con la introducción de
guras legales que, por su porosidad, han provocado la interrup-
ción de los mandatos de quienes ganaron en las urnas.
La democracia atraviesa dicultades de todo tipo y pese a que
este debate no es nuevo, sin embargo, las dimensiones son distintas
en la actualidad. En su momento, Juan José Linz había puesto en
escena el presidencialismo como uno de los mayores riesgos (Linz
2013). Este elemento es constitutivo en la mayoría de los países lati-
noamericanos, en los que, si bien pueden haber modelos de Estado
diferentes (unitarios y federales), no obstante, se acentúa cada vez
más la gura sobredimensionada del Ejecutivo o presidente de la
República, quien, en la mayoría de los casos, es también el líder má-
ximo del partido político por el que corre en las elecciones. Al res-
pecto, hay detractores de esta perspectiva, pues hay democracias
con sistemas presidenciales que guardan una salud estable como
los Estados Unidos (antes de Donald Trump), Costa Rica, Chile y
Uruguay.
Desde hace una década, y con la emergencia de líderes de todo
signo ideológico que han utilizado los medios, las tecnologías de
la información y la comunicación y las redes sociales como pla-
taforma proselitista y de gestión de gobierno, el fenómeno de la
personalización de la política es más evidente. Sin embargo, esta
personalización se ha amalgamado con rasgos de autoritarismo,
sobre todo y cuando los líderes han alcanzado el control de las
demás funciones del Estado (Legislativo y Justicia). Al respecto,
Guillermo O´Donnel ha denominado este fenómeno como demo-
cracia delegativa (O’Donnell 1994), puesto que el líder justicaba
la arbitrariedad de sus actos, así como la vulneración al Estado de
Derecho, debido a que contaba con respaldo popular. De otro lado,
la reinvención del populismo de derecha o de izquierda ha abierto
nuevas perspectivas de estudio y la ampliación de otras, como la
constitución de nuevas élites políticas de la mano del líder y la po-
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larización extrema. Acerca de lo último, hay una amplia literatura
de Ecuador, Venezuela y Bolivia y ahora emerge otra que enfatiza
los casos de Brasil, Nicaragua y El Salvador, debido a los liderazgos
de Daniel Ortega, Jair Bolsonaro y Nayib Bukele.
El objetivo de este artículo es profundizar en las causas que
han propiciado una explosión interna en la democracia de Ecua-
dor, Brasil y El Salvador desde una perspectiva comparada, y que
toma como casos de estudio la primera corte de funcionarios que
fueron designados con rango de ministros en las presidencias de
Rafael Correa (2007-2017), Jair Bolsonaro (2019…) y Nayib Bukele
(2019…). ¿Acaso se produjo la emergencia de una nueva élite polí-
tica y qué características tiene? La selección de los casos se enmarca
en una dimensión conceptual que hace posible la contrastación. A
estos líderes, se los dene como autoritarios, de acuerdo con los
aportes de Bueno de Mesquita y Smith (2013), con la diferencia de
que, distanciándose de otras deniciones en las que se entroniza
la gura del líder, para estos autores el líder no llega al poder solo,
sino que resulta necesario identicar y establecer de qué manera se
diseñan los grupos de apoyo para gobernar.
En los tres casos, la emergencia populista se produce en demo-
cracias con un sistema de gobierno presidencialista, dentro de un
marco distinto en cuanto al tipo de Estado de cada uno, pues Brasil
es federalista y su Legislatura es bicameral, a diferencia de Ecua-
dor y El Salvador, que sus Estados son unitarios y sus asambleas
son unicamerales. Pese a esta distinción, en los tres países, hay una
tradición de prestar toda la atención a quien presidirá la República,
pese a que se eligen binomios. El tamaño demográco de cada país
determina el número de diputados y senadores. Así, El Salvador
cuenta con 84 diputados que son electos para tres años, Ecuador
con 137 asambleístas para cuatro años y con posibilidad de ree-
legirse una vez, y Brasil con 81 senadores y 513 diputados para
cuatro años.
Respecto del sistema de partidos de los casos de estudio, El
Salvador tuvo una hegemonía bipartidista desde la transición a la
democracia en 1979 por parte de dos partidos políticos (Arena de
derecha y el FMLN de izquierda); Ecuador ha tenido un sistema
multipartidista fragmentado desde 1979 con un periodo de siste-
ma predominante entre el 2007 al 2017, al mando de Alianza PAIS;
y Brasil cuenta con un sistema pluripartidista desde 1985, pero
destacan el Partido de la Socialdemocracia Brasileña y el Partido
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de los Trabajadores. En los tres países, se produce una fragmenta-
ción política, debido a que las elecciones subnacionales evidencian
la proliferación de partidos y movimientos locales de todo signo
ideológico para los cargos locales y la conformación del Legislati-
vo. En las dos últimas décadas, se produjo, en la región, una crisis
de representación (Mayorga 2008), y, en los tres países de estudio,
se evidenció la disputa por el poder a los partidos tradicionales por
parte de fuerzas políticas con un mensaje contra el sistema, sobre
la base de un discurso de extrema a la izquierda y también a la de-
recha, con elementos de polarización. En Ecuador, ganó las eleccio-
nes Rafael Correa en el 2007; en El Salvador, Nayib Bukele ganó en
el 2019 y en Brasil, Jair Bolsonaro capitalizó el discurso contra Lula
da Silva y el último gobierno de Dilma Rousse por acusaciones de
corrupción y fue electo en el 2019.
La comparación que se propone en este artículo se produce en
casos que no coinciden en la misma época ni tampoco en ideología,
pero sí comparten un conjunto de similitudes respecto del tipo de
liderazgo de los mandatarios y sus discursos, y se inscriben en el
marco de referencia conceptual del populismo, pero con la variante
de rebasar la idea predominante de que el líder mesiánico modela
la vida pública a su manera. Cuando se entroniza la gura del líder,
se corre el riesgo de perder de vista el contexto de su emergencia
(política, económica y social), así como la composición del equi-
po que le apoya, sostiene sus decisiones e incluso hace las veces
de fusibles. Acá reiteramos que el líder populista depende, para
el fortalecimiento de su estrategia, de un grupo de personas que
estén convencidas de sus acciones y discursos. La conformación de
su equipo de trabajo da cuenta del tipo de gobierno que podría
plantearse.
De manera concomitante, cabe decir que el estudio de la con-
formación de gabinetes no es nuevo como objeto de estudio en la
ciencia política desde las diversas perspectivas de análisis, sin em-
bargo, al enfatizar su legitimidad de origen en las administracio-
nes populistas resulta ser exploratorio, pues hay una orientación
predominante de colocar en el centro de todo al líder carismático,
dejando por fuera las personas que permiten su ascenso en térmi-
nos de equipo de trabajo (gente de conanza, funcionarios e inte-
lectuales). Este artículo tampoco se detiene en la conformación de
gabinetes como el resultado de una coalición entre el partido del
Ejecutivo y los partidos que tienen representación en el Legislativo
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con la nalidad de procurar gobernabilidad (Altman y Castiglione
2010) ni tampoco la de una concertación de partidos como el caso
de Chile posdictadura (Olivares, Baeza y Dávila 2015), sino que,
más bien. se persigue el efecto que provoca un sistema de partido
predominante en democracias presidencialistas y que se caracteri-
zan por la personalización de la política en el cual incide mucho el
tipo de liderazgo (populista autoritario) y los lazos del presiden-
te con sus colaboradores (Carmelo 2014), como se desarrolla en el
presente texto.
Uno de los ejes analíticos en el estudio de la conformación de los
gabinetes reere a su composición de género. La literatura disponi-
ble estudia la ocupación de puestos ministeriales por parte de mu-
jeres, evidenciando las disparidades existentes al interior de los ga-
binetes (Aguirrezabal 2017; Barnes et al. 2019; Basabe-Serrano 2020;
Escobar-Lemmon y Taylor-Robinson 2005; Martin 2018; Sotomayor
y Huertas-Hernández 2021; Zaremberg 2016). De esta manera, esta
literatura cuestiona las limitadas posibilidades que existen para al-
canzar la paridad democrática, si se toma en cuenta el acceso que
tienen las mujeres a estos puestos. Es importante considerar esta
dimensión analítica en el proceso de ascenso y acompañamiento
de los líderes populistas. Como se muestra más adelante, este es
uno de los ejes que se recuperan en el análisis propuesto en este
artículo.
La organización que se propone en este artículo es la siguiente.
Al inicio, se presenta un acercamiento teórico para entender el po-
pulismo y su composición orgánica respecto del equipo que con-
forma el momento originario de cara al ejercicio del gobierno. Este
momento es considerado como fundamental, puesto que represen-
ta la legitimidad de origen o fundacional. Además, es cuando se
provoca la transición entre la oferta electoral y las decisiones en las
diferentes carteras de Estado, secretarías o ministerios. Por lo gene-
ral, y eso se desarrolla en el artículo, hay evidencia de tres segmen-
tos o círculos de poder (desde más a menos cercanos) que integran
el gobierno populista. Posteriormente, se desarrolla una contextua-
lización del momento político previo a la elección de Rafael Correa
en Ecuador (2007) y las de Jair Bolsonaro en Brasil y Nayib Bukete
en El Salvador, los dos electos en el año de 2019. El propósito de
este apartado es identicar las similitudes y contrastes en los tres
casos, en un ejercicio que pone frente al espejo las realidades de un
país de Centroamérica, otro de la región Andina y el más grande
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de Sudamérica. ¿Qué tan distantes o cercanas pueden ser las reali-
dades políticas de estos tres países?
En cuanto al apartado metodológico, se utiliza evidencia empí-
rica como resultado del diseño de una base de datos desde una
perspectiva de estadística descriptiva a tono con el marco teórico
en la que se explora la integración de los gabinetes de los tres man-
datarios y para lo cual se desagregan los datos por variables de
sexo, formación, experiencia profesional, perl de las personas y
vinculación de los integrantes del gobierno con el mandatario. Esta
información, en clave comparada, es original por cuanto abre las
puertas al estudio del manejo del Estado en gobiernos con líderes
populistas y explora cómo se conforman los círculos de poder al
inicio de la gestión, en donde se produce uno de los momentos de
mayor relevancia, pues es la primera faceta que se expone en la
opinión pública. La conformación de los gabinetes no es la misma
durante todo el periodo del mandato, cambios que no se estudian
en este artículo. Para nalizar, se presentan conclusiones desde una
perspectiva exploratoria, en la que se pone en diálogo la realidad
política de tres países en épocas diferentes, pero con un conjunto
de similitudes en cuanto al sistema político.
2. UN ACERCAMIENTO TEÓRICO PARA ENTENDER
LAS ÉLITES POPULISTAS
Con la nalidad de delimitar, en términos de alcances y límites, lo
que se entiende aquí por populismo, se parte de la denición que
lo ubica como una estrategia política (Ulloa 2017; Werner Müller
2017; Ulloa 2020), que se caracteriza por un conjunto de elementos
constitutivos: i) carece de ideología, porque puede deslizarse entre
la derecha y la izquierda; ii) no tiene un epicentro geográco (Judis
2017); iii) en el discurso introduce una retórica de polarización en-
tre el pueblo y los otros (Werner Müller 2017); iv) se presenta como
la reivindicación histórica del pueblo (Sáenz de Tejeda 2007); v) ata-
ca la democracia representativa, pese a que juega con sus reglas e
instrumentaliza a su favor sus instituciones para gobernar, sin em-
bargo, capitaliza su mal momento y el descontento de la gente. El
populismo, generalmente, emerge en momentos de crisis política y
de hartazgo ciudadano en contra de la clase dirigente tradicional,
sobre todo en democracias que evidencian fragilidad en las institu-
ciones para procesar demandas.
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Es necesario señalar que el análisis del populismo reconoce una
comunidad epistémica que no se ha puesto de acuerdo respecto de
su conceptualización, debido a varias perspectivas teóricas y los
lugares en donde se produce este fenómeno político. Lo más cer-
cano a un consenso en su periodización: clásico, neopopulismo y
radical. El tratamiento del populismo se expresa en propuestas que
denotan estiramiento conceptual, pero también hay versiones mini-
malistas que aparecen como nuevas, por ejemplo, Mudde y Rovira
(2017) entienden al populismo como una ideología mínima. Para
este artículo, nos adscribimos a la denición de estrategia política,
ya que carece de ideología y no representa una en sí misma.
El populismo descansa, al menos discursivamente, en el apoyo
que el pueblo brinda para legitimar e impulsar su proyecto políti-
co. En contraposición, los estudios sobre el populismo han tendido
a concentrarse en la gura del “líder”, el cual busca encarnar la
“voluntad del pueblo”, convirtiéndose en representante por exce-
lencia del populismo. Sin embargo, como apuntan Bruce Bueno de
Mesquita y Alastair Smith (2013), nadie llega al poder solo y nadie
puede gobernar solo; sin importar si se trata de un régimen demo-
crático o autoritario, el gobernante requiere de un grupo de perso-
nas que lo apoyen, le brinden legitimidad y le permitan gestionar
su proyecto político. El populismo no es la excepción a esta regla.
En este artículo, se propone un modelo analítico para estudiar
los grupos en los que se apoyan los líderes populistas, tanto para
llegar al poder como para mantenerse en este e impulsar su proyec-
to político. Esta propuesta se sustenta en dos bases teóricas: prime-
ro, la Teoría de las Élites, la cual puede parecer paradójica, debido
a que el populismo se muestra como un movimiento del pueblo
que lucha contra la élite para recuperar o expandir sus derechos
y el control de las decisiones políticas; sin embargo, proponemos
que cuando un movimiento populista llega al poder, no existe una
eliminación de las élites, sino que hay un desplazamiento y recon-
guración de una nueva élite política. Incluso, puede subsistir o
apoyarse en otros grupos tradiciones, por ejemplo: la élite econó-
mica o empresarial, para garantizar su supervivencia.
Segundo, nos apoyamos en la llamada Teoría del Selectorado, la
cual explica que, para mantenerse en el poder, el líder requiere el
apoyo de distintos grupos, y, para obtener dicho apoyo, requiere
utilizar recursos públicos para satisfacer sus demandas y necesida-
des (Bueno de Mesquita y Smith 2013). En un régimen democráti-
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co, esto podría, eventualmente, promover el desarrollo de políticas
públicas que generen un bienestar colectivo, en cambio, en los re-
gímenes no democráticos, llevan al enriquecimiento de pequeños
grupo o personas a partir del erario. Pero sin importar si se trata de
un régimen democrático o no democrático, la cantidad de recursos
con que cuenta el líder siempre es limitada, por lo tanto, se generan
incentivos para que desarrolle las coaliciones lo más pequeñas po-
sibles que le permitan llegar y mantenerse en el poder.
Denimos la élite política como un grupo compuesto por un nú-
mero restringido de personas, que se organizan a partir de un con-
junto de relaciones “interesadas”, las cuales inducen a sus miem-
bros a constituirse en un grupo homogéneo y solidario contra la
clase dirigida más numerosa, pero que se encuentra dividida y de-
sarticulada, como también el aparato o la máquina estatal de que se
sirve la clase política como instrumento para la realización de sus
propios nes (Bobbio, Matteucci, y Pasquino 2015).
A partir de dicha denición, seguidamente se plantean los pos-
tulados básicos que sustentan la existencia de la élite política y su
relación con la sociedad:
1. En toda sociedad organizada, las relaciones entre individuos
o entre grupos que la caracterizan son relaciones de desi-
gualdad.
2. La causa principal de la desigualdad consiste en la distribu-
ción desigual del poder, o sea en el hecho de que el poder
tiende a concentrarse en manos de un grupo restringido de
personas.
3. Entre las diversas formas de poder, lo determinante es el po-
der político.
4. Los que detentan el poder, especialmente el poder político,
son siempre una minoría (clase política).
5. Una de las causas principales de que una minoría logre do-
minar un número enormemente mayor de personas consiste
en el hecho de que los miembros de la clase política, por ser
pocos y tener intereses comunes, están ligados entre sí y son
solidarios, por lo menos en la conservación de las reglas del
juego que les permiten a sus integrantes el ejercicio alterna-
tivo del poder.
6. Un régimen se diferencia de otro por el distinto modo en que
las élites nacen, se transmiten y mueren, por el distinto
modo en que se organizan y por el distinto modo en que
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ejercen el poder.
7. El elemento opuesto a la élite -o la no élite- es la masa, que
constituye el conjunto de personas que no tienen poder o,
por lo menos, no tienen un poder políticamente relevante, y
que numéricamente son la mayoría, no están organizadas o
bien están organizadas por los mismos que participan en el
poder de la clase dominante y, por lo tanto, están al servicio
de la clase dominante (Bobbio, Matteucci, y Pasquino 2015,
526).
Es necesario indicar que no nos encontramos realizando una valo-
ración sobre lo positivo o negativo alrededor de la existencia de las
élites políticas, si estas son necesarias para el funcionamiento de la
sociedad o si es posible la existencia de sociedades en las cuáles no
existan ningún tipo de élites. Estamos partiendo de una posición
pragmática que reconoce que en las sociedades contemporáneas
existen élites, y que estas cuentan con recursos que las diferencian
del resto de la población, y los utilizan para impulsar su proyecto
político y defender sus intereses (cualesquiera que sean estos). Si-
guiendo con lo argumentado, la Teoría del Selectorado establece
una serie de postulados que explica la relación entre el “líder” y la
élite, especialmente con la élite política:
1. En política, lo que importa es conseguir y mantener el poder
político, por ende, el líder tomará las acciones que considere
pertinentes para cumplir dicho propósito.
2. El mejor modo que tiene un líder para garantizar la supervi-
vencia política es depender de pocas personas (aliados) para
alcanzar y conservar el cargo.
3. Cuando el (pequeño) grupo de aliados sabe que hay una am-
plia reserva de gente esperando para reemplazarlos y obte-
ner, con esto, benecios, los líderes cuentan con gran libertad
para determinar a quién y qué recompensas brindan para
mantener el apoyo del grupo aliado.
4. La dependencia de una coalición pequeña libera a los diri-
gentes para imponer altos tipos impositivos, es decir, tras-
ladar los costos a la sociedad (Bueno de Mesquita y Smith
2013, 210-217).
Asimismo, la Teoría del Selectorado establece que se puede dividir
el paisaje político en tres grupos distintos (ver diagrama 1), entre
los cuales, el más importante sería la coalición ganadora, que es el
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grupo que permite al líder conservar el poder y, por ende, llevar a
cabo su proyecto político. Para efectos prácticos, estaría compuesta
por integrantes de la clase política. Sin embargo, planteamos que
no todo miembro de la clase política formaría parte de la coalición
ganadora, algunos de ellos serían excluidos por no compartir los
mismos intereses o ideología que el líder, o bien, como parte de
la estrategia del líder de mantener la coalición ganadora lo más
pequeña posible para reducir costos y mantener la estabilidad. En
todo caso, los miembros de la clase política que no están incluidos
en la coalición ganadora pueden funcionar como una “reserva”, y
eventualmente podrían ingresar a esta para reemplazar a un miem-
bro o por la necesidad de expandir el tamaño de la coalición.
Sin embargo, en el caso de los gobiernos populistas, estos pue-
den carecer de un fuerte apoyo por parte de la élite política estable-
cida al momento de tomar el poder. Por lo tanto, con la intención de
garantizar su supervivencia y estabilidad, se ven en la necesidad de
generar “nueva élite política” que reemplace a la anterior, a desar-
rollar mecanismos para incorporar nuevas personas a la élite polí-
tica, sin reemplazar o desplazar del todo a la élite política vigente,
o buscar el favor o apoyo de algunos miembros de la élite política
imperante; incluso, estas estrategias no son excluyentes y podría
realizar alguna combinación de estas (Bull y Sánchez 2020).
Debido a lo acotado del presente estudio, se revisa la existencia
de una formación de una “nueva élite política”, o bien, la necesidad
de apoyarse con la élite política vigente, a partir de la conformación
inicial de los gabinetes. Si bien se reconoce que analizar la compo.
sición de los gabinetes no permite identicar con certeza la confor-
mación de una nueva élite política vigente, la literatura académica
es clara en señalar que la formación de los gabinetes muestra la ne-
cesidad que tiene el Poder Ejecutivo de conformar coaliciones polí-
ticas para asegurar cierta capacidad de gobernar, aún en el caso de
los regímenes presidencialistas (Bucur 2020; Ecker, Meyer, y Müller
2015; Reniu y Albala 2012). Por lo tanto, si bien dista de ser perfec-
ta, el análisis de la composición de los gabinetes sirve como una
variable proxy para estimar si los gobiernos populistas estudiados
cuentan con el apoyo político suciente para conformar un gabine-
te bajo su total control, lo cual puede considerarse como un intento
de consolidar una nueva élite política; o deben recurrir a formar
coaliciones con miembros de la élite política actual para garantizar
cierta capacidad de gobierno.
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Figura 1. Relación entre Selectorado Nominal, Selectorado Real y
Coalición Ganadora.
Fuente: Construcción propia, a partir de Bueno de Mesquita y Smith (2013).
Asimismo, los estudios sobre composición de gabinetes en Amé-
rica Latina han apuntado que se forman gobiernos de coalición
cuando: 1) el partido que controla el Poder Ejecutivo no tiene el
apoyo político suciente para impulsar de forma unilateral su
agenda política y, 2) los partidos políticos fuera del gobierno tienen
incentivos para unirse a la coalición para maximizar su inuencia
en la formación de políticas públicas. Sin embargo, la inuencia de
estas condiciones está supeditada al diseño institucional imperante
en los países latinoamericanos, ya que, en aquellos casos donde el
poder legislativo cuenta con alta autonomía y capacidad de inuir
sobre el desarrollo de políticas públicas, menores incentivos ten-
drán los partidos fuera del Poder Ejecutivo para ocupar puestos en
el gabinete (Araújo, Freitas, y Vieira 2018).
A pesar de lo dispuesto por la literatura académica sobre con-
formación de gabinetes, en este análisis, se parte de la premisa de
que los gobiernos populistas buscan conformar gabinetes sin re-
currir a la formación de coaliciones o, al menos, no conformando
coaliciones con partidos vinculados con la élite política establecida.
No recurrimos a esta premisa porque se considera que la literatu-
ra académica presenta un análisis erróneo, sino por la naturaleza
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particular de los gobiernos populistas: al construir su legitimidad
a partir de un discurso político polarizador donde los “otros”, la
élite política tradicional, representan todo lo malo y corrupto de
la sociedad, buscan distanciarse y evitar vincularse directamente
con dichos grupos, por lo que tienen más bien incentivos para no
formar coaliciones con estos.
Sobre un elemento similar, Martínez-Gallardo señala que hay
un uso estratégico en los sistemas presidencialistas, en los cambios
y ajustes en la composición de los gabinetes. Esta autora sostiene
que los presidentes utilizan los cambios en el gabinete para dar
respuesta a “shocks” inesperados o adaptarse a cambios en las
circunstancias políticas; asimismo, establece que es más probable
que “presidentes débiles” utilicen este recurso estratégico; en otras
palabras, los cambios en el gabinete ocurrirán con mayor frecuen-
cia cuando un presidente es débil, tiene poco apoyo político y baja
popularidad (Martinez-Gallardo 2014). En este caso, no se estudian
los cambios en el gabinete, solo su conformación inicial; no obstan-
te, dado que los gobernantes con características populistas poseen,
o al menos pretenden tener, un amplio apoyo popular, podría ser
esperable que traten de mantener composiciones de gabinete más
estables.
En cuanto a las características de las personas que conforman
los gabinetes de gobierno, diversos estudios han analizado cómo
su trayectoria política, perl profesional y género inciden en la po-
sibilidad de que sean nombradas como parte de un gabinete e, in-
cluso, el ministerio o secretaría que se le asigna (Atkins, Heppell,
y Theakston 2013; Ecker, Meyer, y Müller 2015; Escobar-Lemmon y
Taylor-Robinson 2004, 2009). Hay un cierto consenso de la literatu-
ra académica acerca de que la trayectoria política y la experiencia
relacionada con el cargo son variables que inciden de forma directa
para que una persona sea nombrada en un gabinete. Este análisis
también se separa de lo dispuesto por la literatura académica, no
porque se considere equivocado, sino porque no responde a las ca-
racterísticas propias de un gobierno populista.
En los gobiernos populistas, la gura del líder, en este caso el
presidente, es fundamental; alrededor de este se construye todo el
movimiento, a la vez que este se presenta como el máximo y úni-
co representante de la voluntad popular. Dado esto, se parte del
supuesto de que lo más importante a la hora de seleccionar a una
persona para ocupar un cargo de gabinete en un gobierno populis-
¿CON QUIÉN GOBIERNA EL POPULISTA?
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ta es su relación con el líder. Así, se va a procurar que las personas
nombradas en el gabinete sean completamente anes al presidente,
le sirvan con total lealtad a sus nes políticos, y que no vayan a
suponer una amenaza a su gura como máximo dirigente. Por lo
tanto, elementos como la idoneidad profesional y la trayectoria po-
lítica quedan relegados a un segundo plano o son completamente
ignorados al momento de decidir si una persona es nombrada en
el gabinete.
En los siguientes apartados se presentarán, primero, un contex-
to político general al momento de alcanzar la presidencia en los
tres casos estudiados y, segundo, una exposición de las principales
características de los gabinetes con los cuales Correa, Bolsonaro y
Bukele asumieron el poder. Con estos elementos se espera deter-
minar cómo el contexto político inuyó y las características de las
élites de dichos países inuyen en la formación de la “coalición
ganadora” a los que estos presidentes deben recurrir en procura de
consolidar su autoridad al inicio de su mandato.
3. CONTEXTUALIZANDO LA LLEGADA AL PODER DE
LOS POPULISTAS
Tanto Brasil, Ecuador y El Salvador presentaron fuertes periodos
de inestabilidad política y de regímenes no democráticos a lo largo
del siglo XX. Desde nales del siglo XX, en dichos países, se desar-
rollaron procesos de democratización de distintas intensidades, los
cuales no fueron sucientes para garantizar una estabilidad políti-
ca sólida y fortalecer el andamiaje institucional. Así, un contexto de
baja calidad democrática, crisis de representación y de descontento
popular es el panorama común en los países analizados que permi-
te la llegada de un político populista a la presidencia.
En el caso de Ecuador, Rafael Correa fue elegido presidente en el
año de 2007 por el movimiento Alianza PAIS, bajo el lema de la Re-
volución Ciudadana. Este país andino había salido de la década de
crisis política (1995-2005) más larga desde la transición a la demo-
cracia en 1979 (Ulloa 2021; Sánchez 2008). Durante esos diez años,
se produjeron tres golpes de Estado con el beneplácito del poder
legislativo (Pérez-Liñan 2000) y el tutelaje de las Fuerzas Armadas
(Haro-Ayerve 2017). Así, Abdalá Bucaram apenas completó seis
meses en funciones como presidente y dejó el cargo en un contexto
de protesta social en febrero de 1997; Jamil Mahuad no completó ni
SINDY MORA; CÉSAR ULLOA Y JOSÉ ANDRÉS DÍAZ
62
la mitad de su mandato y dejó el poder en enero de 2000 y Lucio
Gutiérrez, quien había propiciado la ruptura constitucional contra
su antecesor, salió del palacio presidencial en abril de 2005. Los
tres consiguieron obtener la condición de exiliados políticos y se
fueron, mientras el país trataba de recomponer el sistema político
y mejorar la situación económica. Hubo crisis política, pero no eco-
nómica (Hurtado 2006).
Respecto a Brasil, Jair Messias Bolsonaro asumió la presidencia
el primero de enero de 2019 tras ganar las elecciones, producto de
una coalición conformada por el Partido Social Liberal (PSL) y el
Partido Renovador Laborista Brasileño (PRLB). Su llegada al po-
der fue el resultado de la conuencia de diversos eventos políticos.
El primero de estos se relaciona con distintos escándalos de cor-
rupción, siendo el caso Lava Jato uno de los más signicativos. La
operación Lava Jato, realizada en el año 2014 por la Policía Federal
de Brasil y guiada por el juez Sergio Moro, desenmascaró una red
de lavado de dinero que implicó a políticos provenientes de dis-
tintos partidos, entre los que se incluían guras del PT (Santos y
Tanscheit 2019). Este escándalo se convirtió en un eje central de la
campaña política del 2018, que Jair Bolsonaro utilizó ampliamente
para reivindicar la lucha contra la corrupción (Soares Lopes et al.
2020). Un segundo evento fue el impeachment, aprobado en el año
2016 en contra de la presidenta Dilma Rousse (2011-2016), quien
fue acusada de “crimen de responsabilidad” por las implicaciones
del caso Lava Jato (Caruncho 2020). Un tercer evento fue la conde-
na por corrupción de Luiz Inácio Lula da Silva (2002-2010), cuyo
caso fue tramitado por el juez Sergio Moro. Lula, quien se mantuvo
al frente de las encuestas electorales del año 2018, fue encarcelado
en el año 2017, lo que le impidió presentarse a las elecciones pre-
sidenciales en las que Bolsonaro llegó al poder. Una vez asumida
la presidencia en enero de 2019, Sergio Moro, quien apelaba a una
estrategia de activismo judicial que visibilizara mediáticamente los
procesos de investigación a su cargo (Santos y Tanscheit 2019), fue
nombrado ministro de Justicia y Seguridad Pública en el Gobierno
de Jair Bolsonaro (Salas 2018).
En cuanto a El Salvador, Nayib Bukele fue electo en el 2019. A
pesar de que su plataforma electoral lo presentaba como un político
diferente a los grupos tradicionales, considerándose prácticamen-
te un “outsider”, aunque contaba con una reconocida trayectoria
en el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN),
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partido por el cual fue electo alcalde de Nuevo Cuscatlán (2012-
2015) y posteriormente alcalde de San Salvador (2015-2018). Sin
embargo, en el 2017, el Tribunal de Ética del FMLN lo expulsó del
partido al declarar que Bukele había violentado los principios de la
agrupación al insultar y denigrar a una síndica durante una sesión
del consejo municipal (Laguan y Melendez 2017). Si bien desde la
década de 1990 había nalizado la guerra civil, este país continuó
siendo una de las zonas más violentas del mundo, asimismo, tras
el regreso a la democracia, problemas como la pobreza, la desigual-
dad o la corrupción se mantuvieron o se acrecentaron en la socie-
dad salvadoreña (Hernández-Anzora 2016). Esta situación ayuda
a comprender el fuerte descontento de la población salvadoreña
hacia la política y hacia los grupos políticos tradicionales, el FMLN
y ARENA, lo que Bukele canalizó para obtener un fuerte apoyo en
las elecciones del 2019.
No obstante, a pesar de que tanto Correa, Bolsonaro y Bukele
llegaron a la presidencia respaldados con un fuerte apoyo electoral,
no contaban con el apoyo de un grupo o partido político consolida-
do al momento de asumir la presidencia. En el caso de Correa, este
construyó su plataforma política con el respaldo de organizaciones
de la sociedad civil, ONG, movimientos sociales, ambientalistas,
de derechos humanos, foros alternativos de economía (Freidenberg
2012) y políticos reciclados de diversos partidos políticos que van
desde la extrema izquierda, pasando por el populismo hasta perso-
najes que ocuparon cargos públicos en gobiernos de derecha. Este
conjunto de organizaciones y personajes se juntaron en lo que se
constituyó como Alianza PAIS. Correa emergió como personaje del
espectro político como un joven economista de clase media, costeño
que vive en la sierra, profesor universitario, técnico, de izquierda
progresista en lo económico y conservador en cuanto a derechos y
libertades (Ulloa 2020).
Por su parte, Bolsonaro llegó al poder mediante una coalición
electoral, que buscó aglutinar con su candidatura el descontento de
los sectores conservadores de la sociedad brasileña, en particular,
de aquellos movilizados en contra de la llamada ideología de gé-
nero. En los gobiernos del PT, con Luiz Inácio Lula da Silva (2002-
2010) y Dilma Rousse (2011-2016), fueron creadas las secretarías
de Derechos Humanos y Minorías y Política para las Mujeres, ins-
tancias que establecieron una serie de legislaciones a favor de estas
poblaciones (Cunha 2017). Así, Bolsonaro se posicionó más allá de
SINDY MORA; CÉSAR ULLOA Y JOSÉ ANDRÉS DÍAZ
64
la derecha moderada, por lo que su discurso superó los temas vin-
culados a la defensa de economía de mercado, articulando un dis-
curso autoritario y conservador tanto en temas económicos como
en aquellos relacionados con la familia, los derechos de las mujeres
y de la diversidad sexual y la migración, lo que muestra su ruptura
con la derecha moderada de su antecesor Michel Temer, lo que dio
paso a la derecha radical (Santos y Tanscheit 2019). La estrategia
seguida por Bolsonaro fue la de recoger malestares de la política
brasileña, con la promesa de atenderlos. Por ello, Bolsonaro fue
apoyado por actores políticos conservadores económicos y religio-
sos, profesionales de las Fuerzas Armadas y grupos antipetistas.
El voto a favor de Bolsonaro fue un voto antipetista, antimarxista,
anticorrupción y en defensa del orden social establecido.
Por último, Bukele llegó al poder apoyado por distintos grupos
políticos, pero sin el respaldo de un partido político consolidado.
Tras ser expulsado de ARENA, en el 2017, Bukele anunció la funda-
ción del partido Nuevas Ideas (PNI), pero al no poder completar su
inscripción a tiempo para participar en el proceso electoral, en ju-
nio del 2018, informó sobre la formación de una alianza con el par-
tido Cambio Democrático, de centro izquierda, para presentarse en
las elecciones del 2019. Sin embargo, la credencial de dicha agrupa-
ción política fue cancelada por el Tribunal Supremo Electoral (TSE)
salvadoreño, en julio del 2018, por no haber alcanzado los votos
mínimos requeridos en la elección del 2015, según lo estipulado
por la legislación electoral de ese país (Alas 2018). Lo anterior llevó
a Bukele a inscribirse como candidato por el partido Gran Alianza
por la Unidad (GANA), un grupo político conservador, nacionalis-
ta y de derecha, cuya mayoría de integrantes provenían de ARENA
(DPA 2010). Así, aunque llegó a la presidencia siendo candidato de
GANA, no se considera parte de esa agrupación política y se dene
como líder del PNI.
4. METODOLOGÍA
En primer lugar, se construyó una base de datos con la informa-
ción de las personas que componían, inicialmente, los gabinetes de
Rafael Correa, Jair Bolsonaro y Nayib Bukele. En el cuadro 1, se
indican y explican las variables que componen la base. Para com-
pletar la base, se utilizó información proporcionada por las pági-
nas ociales de los Ministerios y Secretarías de gobierno y perles
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publicados por medios de comunicación de reconocida trayectoria;
sin embargo, en algunos casos, fue imposible identicar cierta in-
formación personal (como la edad o la profesión, etc.) de algunos
miembros de los gabinetes.
En cuanto a las variables que requieren una valoración del per-
l profesional, experiencia profesional y vínculo con el presidente,
estas fueron completadas mediante consenso del equipo de inves-
tigación. Para hacerlo, el equipo de investigación revisó distintas
fuentes de información y procedió a realizar un análisis de esta,
hasta llegar a un consenso sobre la forma de valorar o caracterizar
a las personas que conformaron los gabinetes estudiados. Las fuen-
tes utilizadas para construir la base de datos consisten en docu-
mentos y páginas ociales de los gobiernos de Ecuador, El Salvador
y Brasil, así como notas de prensa publicadas sobre el perl de las
personas integrantes de los gabinetes. Al basarse la recolección de
información en fuentes secundarias, se encontraron que algunos
casos, no fue posible determinar la edad de las personas al asumir
el puesto en el gabinete; asimismo, en algunos casos, fue imposible
obtener datos que permitieran inferir el tipo de vínculo o relación
previa que mantenían con el presidente antes de su nombramiento.
Esta última situación ocurrió, especialmente, para varias de las per-
sonas que integran el gabinete de Bolsonaro en Brasil.
Cuadro 1. Variables estudiadas en las personas que conforman los
gabinetes de Rafael Correa, Jair Bolsonaro y Nayib Bukele
Variable Descripción
Sexo Se indica el sexo de la persona (Hombre/Mujer).
Edad Edad en años cumplidos al momento de asumir el cargo
público.
Escolaridad Nivel de escolaridad de la persona; se categorizan en
cuatro grupos: sin formación universitaria, formación uni-
versitaria incompleta, formación universitaria completa,
formación militar.
SINDY MORA; CÉSAR ULLOA Y JOSÉ ANDRÉS DÍAZ
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Formación profe-
sional atinente al
cargo
Se valora si la formación profesional de la persona tiene
relación con el cargo que se desempeña, y se clasica en:
1. Alta. Cuando su formación profesional se vincula
directamente con el cargo que se le asigna.
2. Media. Cuando su formación profesional tiene una
relación indirecta con el cargo que se le asigna.
3. Baja. Cuando su formación profesional tiene un víncu-
lo muy débil con el cargo que se le asigna.
4. Nula. Cuando carece de formación profesional, o
bien, su formación profesional no tiene ningún tipo de
relación con el cargo asignado.
Experiencia pro-
fesional atinente
al cargo
Se valora si la experiencia profesional de la persona tiene
relación con el cargo que desempeña, y se clasica en:
1. Alta. Cuando su experiencia profesional se vincula
directamente con el cargo que se le asigna.
2. Media. Cuando su experiencia profesional tiene una
relación indirecta con el cargo que se le asigna.
3. Baja. Cuando su experiencia profesional tiene un vín-
culo muy débil con el cargo que se le asigna.
4. Nula. Cuando carece de experiencia profesional, o
bien, su experiencia profesional no tiene ningún tipo
de relación con el cargo asignado.
Perl de la perso-
na nombrada
A partir de su formación y trayectoria profesional, se clas-
ica a la persona en los siguientes perles:
1. Político profesional. Cuando su trayectoria se basa
principalmente en una carrera política ocupando car-
gos públicos, ya sea de elección popular u ocupando
puestos de conanza política.
2. Tecnócrata. Cuando su trayectoria se basa principal-
mente en el ejercicio profesional, como experto/a o
asesor/a en organismos no gubernamentales, funcio-
nario/a público de carrera (no político) o académi-
co/a.
3. Empresario/Sector privado. Cuando su trayectoria se
basa principalmente en el sector privado.
4. Militar. Cuando su trayectoria es en las fuerzas arma-
das.
5. Mixta. Cuando su formación y trayectoria profesional
se realiza en varios campos, por lo general político y
sector privado.
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Vínculo previo
con el presidente
Se caracteriza el tipo de vínculo que la persona mantenía
con el presidente antes de ser designado en el gabinete. Se
clasican de la siguiente manera:
1. Político: Forman parte del mismo partido político.
2. Profesional: Laboraron de forma conjunta en la misma
organización pública o privada, ya sea como colegas o
uno subordinado del otro.
3. Personal: Tienen una relación de amistad o familiar.
4. Empresarial: Realizaron negocios de forma conjunta,
o bien, sus empresas tienen algún tipo de relación o
vínculo comercial
5. Militar: Realizaron el servicio militar de forma conjun-
ta o se conocieron por sus antecedentes militares.
6. Religioso: Forman parte del mismo grupo religioso o
iglesia, o bien, participan en organizaciones o deen-
den posiciones políticas amparados en los mismo
valores y creencias religiosas.
7. Sin datos: No hay información suciente para esta-
blecer el tipo de vínculo.
Caracterización
del vínculo con el
presidente
Se valora el tipo de vínculo o relación que sustenta su
nombramiento en el gabinete por parte del presidente, y se
clasica según el siguiente listado:
1. Político. Cuando han militado en el mismo partido
o coalición política; o cuando han expresado pre-
viamente mantener o defender posiciones políticas
similares.
2. Personal. Cuando la relación se debe por algún tipo de
vínculo personal o de amistad.
3. Profesional. Cuando la persona designada es elegida
por el presidente debido a sus atestados profesionales.
4. Militar. Por la formación militar de la persona nom-
brada, o bien, por su vínculo con el presidente en las
fuerzas armadas.
Fuente: Construcción propia
Posteriormente, la base de datos fue procesada utilizando la ver-
sión 20 del software Statical Package for Social Science (SPSS), el
cual permitió obtener las estadísticas descriptivas necesarias para
completar el análisis expuesto en el artículo.
Seguidamente se presentan los datos correspondientes a los ga-
binetes iniciales de Rafael Correa, Jair Bolsonaro y Nayib Bukele.
5. PRESENTACIÓN DE LOS DATOS
El cuadro 2, presenta datos generales de los gabinetes estudiados.
SINDY MORA; CÉSAR ULLOA Y JOSÉ ANDRÉS DÍAZ
68
En cuanto a su composición por género, el más paritario es el ga-
binete nombrado por Nayib Bukele, ya que se compone por 50 %
de hombres y 50 % de mujeres, y el más desigual es el gabinete de
designado por Jair Bolsonaro, ya que, de los quince puestos dispo-
nibles, solo en dos casos (13 %) nombra a mujeres. En cuanto al ga-
binete designado por Rafael Correa, este también está compuesto
mayoritariamente por hombres (63 %). En lo que respecta a la edad
promedio de sus integrantes, Brasil es el que tiene un gabinete de
mayor edad, con un promedio de 57 años, le sigue Ecuador con 51
años y El Salvador, con 51 años; sin embargo, en este último caso, es
necesario anotar que solo pudo determinarse la edad de nueve de
los dieciséis miembros que componen el gabinete de Bukele.
Cuadro 2: Características demográcas de las personas integrantes de
los gabinetes de Correa (Ecuador), Bolsonaro (Brasil) y El Salvador
(Bukele)
Variable País
Ecuador Brasil El Salvador
Cantidad de
miembros del
gabinete
19 15 16
Sexo Hombres: 12 (63 %)
Mujeres: 7 (37 %)
Hombres: 13 (87 %)
Mujeres: 2 (13 %)
Hombres: 8 (50 %)
Mujeres: 8 (50 %)
Edad prome-
dio
51 años
(n=18)
57 años
(n=15)
51 años
(n=9)
Fuente: Construcción propia
Respecto al nivel de escolaridad de los integrantes del gabinete, en
Ecuador encontramos que el 94 % cuentan con formación univer-
sitaria completa, seguido por El Salvador con un 81 % y Brasil con
un 67 %. Asimismo, en el caso de Brasil, destaca que un 20 % de
los integrantes del gabinete cuentan con formación militar, en El
Salvador, este porcentaje es de un 6 % (1 solo caso) y, en Ecuador,
ninguna de las personas que forman el gabinete de Rafael Correa
contaba con formación militar (ver gura 1).
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Figura 1 Nivel de escolaridad de las personas integrantes de los
gabinetes de Correa (Ecuador), Bolsonaro (Brasil) y Bukele (El
Salvador).
Fuente: Construcción propia
En cuanto a la relación de la formación profesional de las personas
para ocupar los cargos en los que se les designa, en el caso del ga-
binete de Correa, es donde se encuentra el porcentaje más alto de
relación, con casi un 68 % de sus integrantes con una relación alta o
media entre su formación y su cargo; le sigue el gabinete de Bukele,
con casi un 56 % con una relación alta y media, y luego el gabinete
de Bolsonaro, con un 53 %. Sin embargo, es necesario anotar que,
tanto para el caso de El Salvador y Brasil, poco más del 30 % de
las personas nombradas en el gabinete cuentan con una formación
nula con relación al puesto que se le designa (ver gura 2).
SINDY MORA; CÉSAR ULLOA Y JOSÉ ANDRÉS DÍAZ
70
Figura 2 Formación profesional con relación al cargo de las personas
integrantes de los gabinetes de Correa (Ecuador), Bolsonaro (Brasil) y
Bukele (El Salvador).
Fuente: Construcción propia
Respecto a la experiencia profesional de las personas integrantes
del gabinete, los datos muestran que casi el 74 % de las personas
designadas por Correa tiene un nivel de experiencia profesional
alta o media en su relación con el cargo asignado; en el caso de
Bukele, casi el 69 % de las personas que designa tiene un nivel de
experiencia profesional alta o media, y Bolsonaro nombra un 66 %
de personas con un nivel de experiencia alta o media. Sin embargo,
se debe indicar que, tanto en el caso de El Salvador y Brasil, cerca
de un 10 % de los integrantes de su gabinete no contaban con ex-
periencia profesional alguna relacionada con el cargo al que se les
designa (ver gura 3).
En cuanto al perl profesional de las personas nombradas en el
gabinete, el 52 % de las personas designadas por Correa eran tecnó-
cratas, un 32 % políticos profesionales y un 16 % provenían del sec-
tor privado. Para el caso de Brasil y El Salvador, la mayoría de las
personas de su gabinete cuentan con un perl político profesional
y tecnócrata, pero en porcentajes menores que Ecuador; pero las
diferencias más signicativas con el caso ecuatoriano es que ambos
gabinetes cuentan con personas de perles mixtos y militares (ver
gura 3).
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Figura 3 Experiencia profesional con relación al cargo de las personas
integrantes de los gabinetes de Correa (Ecuador), Bolsonaro (Brasil) y
Bukele (El Salvador).
Fuente: Construcción propia
Cuadro 3. Perl de las personas integrantes de los gabinetes de Correa
(Ecuador), Bolsonaro (Brasil) y Bukele (El Salvador)
Ecuador Brasil El Salvador
Político profesional 32% 27% 31%
Empresario/sector privado 16% 7% 13%
Tecnócrata 52% 27% 31%
Mixto 0% 13% 19%
Militar 0% 20% 6%
Académico 0% 7% 0%
Fuente: Construcción propia.
El cuadro 4 muestra si las personas designadas en los gabinetes
mantenían una relación directa previa con el presidente antes de
ser asignadas al cargo. Para el caso de Ecuador, el 68 % de las perso-
nas designadas no tenía un vínculo previo con Correa, caso contra-
rio pasa en El Salvador, donde el 56 % de las personas designadas
sí mantenían un vínculo previo directo con Bukele. En lo que res-
SINDY MORA; CÉSAR ULLOA Y JOSÉ ANDRÉS DÍAZ
72
pecta a Brasil, si bien el 40 % de las personas designadas al gabinete
tenían un vínculo directo previo con Bolsonaro, en el 53 % de los
casos, no se pudo encontrar información para constatar si tenía o
no un vínculo directo previo con el presidente (ver cuadro 3).
Cuadro 4. Existencia de una relación directa previa con el presidente
de las personas integrantes de los gabinetes de Correa (Ecuador),
Bolsonaro (Brasil) y Bukele (El Salvador)
Absoluto Porc. Absoluto Porc. Absoluto Porc.
Sí 6 31,6 6 40,0 9 56,3
No 13 68,4 1 6,7 7 43,8
Sin
datos
8 53,3
Fuente: Construcción propia.
Por último, en el cuadro 5, se hizo una caracterización del vínculo
existente entre el presidente y las personas designadas en su ga-
binete. En el caso de Ecuador, el vínculo que unió a Correa con la
mayoría de su gabinete es profesional (52,6 %), seguido por el polí-
tico (31.6 %) y el personal (15,8 %). En el caso de Bolsonaro, el prin-
cipal vínculo es el político (40 %), seguido por el militar (26,7 %),
el religioso (13,3 %) y el empresarial (6,7 %); sin embargo, en dos
casos (13,3 %) no fue posible obtener suciente información para
caracterizar el vínculo existente. Por su parte, Bukele mantiene un
vínculo personal con la mayoría de su gabinete (50 %), seguido por
el profesional (31,3 %) y el político (18,8 %).
Cuadro 5: Caracterización del vínculo con el presidente de las
personas integrantes de los gabinetes de Correa (Ecuador), Bolsonaro
(Brasil) y Bukele (El Salvador)
Ecuador Brasil El Salvador
Político 6 31,6 6 40,0 3 18,8
Profesional 10 52,6 5 31,3
Personal 3 15,8 8 50,0
Empresarial 1 6,7
Militar 4 26,7
Religioso 2 13,3
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Sin datos 2 13,3
Fuente: Construcción propia
6. DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES
Los tres gabinetes analizados tienen una composición diferenciada
desde una perspectiva de género. Nayib Bukele fue quien nombró
el gabinete más paritario, con 50 % hombres y 50 % mujeres, fren-
te a los gabinetes de Rafael Correa y Jair Bolsonaro, mayoritaria-
mente compuestos por hombres. Este dato debe leerse con cautela,
ya que es necesario analizar con profundidad cuál es el papel de
las mujeres en los gobiernos dirigidos por líderes populistas y si,
efectivamente, son las mujeres parte central del equipo de apoyo
con el que gobierna el populista o estas constituyen una cuota que
permite evitar los cuestionamientos de paridad para gobernar; esto
debido a que la literatura académica ya ha señalado las dicultades
y consideraciones política adicionales que se toman en considera-
ción para designar mujeres en los gabinetes (Escobar-Lemmon y
Taylor-Robinson 2004, 2009).
La conformación de los gabinetes por parte de los tres presiden-
tes es diferente en lo que concierne a la formación académica de
sus principales colaboradores. En el caso de Ecuador, se cumple
la denición que utiliza de la Torre (2013) cuando se reere a un
populismo de cuño tecnocrático, denominado como tecnopopulis-
mo, es decir, la composición de la imagen de un líder que tiene
las competencias discursivas y habilidades blandas para conectar
con el pueblo, así como el desempeño intelectual y técnico, ya que
Rafael Correa ostenta el grado de Ph.D en Economía y su gabinete
está integrado por personas que tienen como mínimo un posgra-
do. Esta situación es diametralmente opuesta con la formación de
Jair Bolsonaro, quien proviene de la esfera militar, y Nayib Bukele
quien se desempeñó en el mundo de la publicidad, aunque sin te-
ner formación universitaria sobre el tema.
En dos de los tres casos, se cumple la denición utilizada por
Weber (1964) cuando se refería a la profesionalización de la polí-
tica, por cuanto Bolsonaro y Bukele tienen una trayectoria parti-
dista y de competencia electoral, mientras que Correa se declara,
desde su primera incursión en la vida pública, como un sujeto no
político y se legitima como un profesor universitario que incursio-
SINDY MORA; CÉSAR ULLOA Y JOSÉ ANDRÉS DÍAZ
74
na en la política desde una legitimidad técnica e intelectual. Eso
explica, como se mencionó, el objetivo de Correa por colocar, en
los principales cargos de la función ejecutiva, a personas con per-
les técnicos que provienen de la academia, sin que ello excluya a
operadores políticos con experiencia y que provienen de diversas
vertientes ideológicas.
En los casos de la conformación de los gabinetes por parte de
Rafael Correa y Nayib Bukele, se evidencia que las personas de-
signadas para los ministerios de Estado, en su mayor porcentaje,
tienen formación en cuanto al cargo que ocupan, pese a que este
indicador no llega al 50 %. En lo que corresponde a Jair Bolsonaro,
se observa que esta variable se cumple con apenas la tercera parte
de sus acompañantes. Y aunque aquí no se plantea el análisis de
la relación entre formación burocrática y gobernabilidad, sin em-
bargo, estos primeros hallazgos podrían establecer unas pistas que
expliquen la importancia de una buena selección de colaboradores
en el Gobierno para mejorar los criterios de gobernanza, adminis-
tración pública y cumplimiento del plan de campaña.
Los datos presentados permiten observar una diferencia en
cuanto a la relación con la élite política. Así, tanto Correa y Bukele
intentan “romper” con la élite política anterior, y, en su posición de
outsiders, conforman su gabinete principalmente con personas que
no cuentan con una trayectoria vinculada a estos grupos, o bien,
que no corresponden a “políticos profesionales”. En el caso de Bol-
sonaro, su intención no es apartarse de la élite política tradicional,
al contrario, proviene de esta y su intención política es defender o
regresar al statu quo anterior, el cual había sido amenazado por las
reformas impulsadas por el PT. Por lo tanto, su gabinete se confor-
ma con personas vinculadas con la élite tradicional.
Otra diferencia importante que muestra la relación con las éli-
tes en la conformación de los gabinetes es que un número signi-
cativo del gabinete de Bolsonaro proviene del sector militar; esto
también genera una diferencia signicativa con la conformación de
los gabinetes de Correa y Bukele, donde personas con trayectoria
militar son escasas o nulas. Esto se explica, en primer lugar, por el
hecho de que el propio Bolsonaro proviene de las fuerzas armadas
brasileñas, lo que facilita que este recurra a este grupo para obte-
ner apoyo; adicionalmente, el discurso político de Bolsonaro se ha
caracterizado por una postura autoritaria, incluso, realizando co-
mentarios positivos hacia la dictadura militar que existió en Brasil.
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Al contrario, parece que Correa y Bukele buscan desmarcarse -al
menos inicialmente- de las fuerzas armadas de sus países, ya que
estas se asocian con la élite política tradicional, y, junto a esta, han
sido las responsables de las situaciones de inestabilidad política y
violencia ocurridas en estos países latinoamericanos.
Así, a la luz de lo establecido por la literatura académica sobre
conformación de gabinetes, se aprecia que la composición del gabi-
nete de Bolsonaro responde a la necesidad de conformar y consoli-
dar una coalición política que le permite gobernar (Reniu y Albala
2012; Araújo, Freitas, y Vieira 2018), debido a que su partido no
contaba con el apoyo y poder político suciente para hacerlo de
forma unilateral. Por lo tanto, el gobierno de Bolsonaro no busca
necesariamente hacer un cambio radical o promover la instalación
de una élite política distinta, sino que se apoyó en la élite política
establecida, o al menos en un sector de esta, para conseguir las ca-
pacidades necesarias para gobernar.
En cambio, los gabinetes de Correa y Bukele sí se acercan a cum-
plir con la premisa estipulada en este artículo de que los gobiernos
populistas buscan conformar gabinetes sin recurrir a la formación
de coaliciones o, al menos, no conformando coaliciones con parti-
dos vinculados con la élite política establecida. Así, si bien, en am-
bos casos, se pueden identicar que se nombran en los gabinetes
guras reconocidas del mundo político, económico o empresarial,
estas no se encuentran vinculadas directamente con la élite política
establecida, o bien, se separaron de este tiempo atrás.
En cuanto a la elección de las personas que conforman el gabi-
nete, al menos en lo que respecta al caso de Bolsonaro y Bukele, pa-
rece que también se cumple el supuesto señalado que su selección
se debe prioritariamente a su vínculo con el líder, más que por sus
atestados y trayectoria. En Brasil, se muestra que la preferencia de
Bolsonaro es nombrar personas que, al igual que él, cuenten con
trayectoria militar, o que estén vinculadas con organizaciones a-
nes a las posiciones conservadoras que deenden. En El Salvador,
el vínculo es más claro, la mitad del gabinete había trabajado junto
a Bukele cuando este fue alcalde, o bien, habían trabajado en los
negocios de su propiedad.
En el caso de Ecuador, ya se expuso anteriormente que la con-
formación de su gabinete parece responder a lo que se denomina
como tecnopopulismo. En ese caso, si bien puede darse la idea de
que la elección de sus integrantes se debe a un criterio basado en
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méritos personales y profesionales, también puede haberse realiza-
do para realzar la imagen de Correa, quien precisamente buscaba
utilizar su imagen de académico y técnico para construir su legiti-
midad.
Siguiendo con lo dispuesto por la Teoría del Selectorado, tam-
bién se pueden observar diferencias en la conformación de los ga-
binetes, los cuales pueden explicarse según el contexto político y
el selectorado real presente en cada caso. Para el caso de Correa,
este llega al poder gracias al apoyo del entonces movimiento Alian-
za País, por lo que su selectorado real era bastante amplio, y si le
sumamos que en ese momento dicho grupo no podía catalogarse
como un partido político institucionalizado, y a la alta legitimidad
de origen que contaba el nuevo presidente, se explica porque recur-
re a la designación principalmente de tecnócratas, con muchos de
los cuáles no mantenía un vínculo político, profesional o personal
cercano antes de su designación. En otras palabras, su gabinete es,
en cierto modo, un reejo de la heterogeneidad del grupo que lo
lleva al poder, al mismo tiempo que lo construye con características
que procuran una mayor legitimidad y lo distancian de las élites
políticas tradicionales.
En el caso Bukele, como se señaló, este llega al poder utilizando
un partido que le sirve de plataforma electoral, pero con el cuál
no mantiene en realidad ningún tipo de vínculo orgánico o leal-
tad; asimismo, si bien gana las elecciones con un amplio respal-
do popular, no cuenta con el apoyo de ningún tipo de movimiento
ciudadano como el caso de Correa. Esta situación provoca que su
selectorado real sea reducido, por lo que su gabinete se conforma,
por lo menos, en el caso de los hombres, a partir de la elección de
personas con las que mantuvo un vínculo político, profesional o
personal previo, es decir, personas de su mayor conanza o círculo
íntimo. Adicionalmente, este busca separarse de las élites políticas
tradicionales, por lo que también atrae personas que cuenten con
preparación y trayectoria profesional con atinencia a su cargo, sin
embargo, esto parece solo aplicar a las mujeres que designa en su
gabinete.
Por último, Bolsonaro llega al poder apoyado por una coalición
político electoral y proviene de la élite política tradicional brasi-
leña, por lo tanto, cuenta con un selectorado real más amplio. Dado
eso, la conformación de su gabinete es un reejo de dicha situación,
y si bien las personas que designa en este parecen compartir sus
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posiciones conservadoras en temas políticos, económicos, sociales
y culturales, no necesariamente tienen un fuerte vínculo político,
personal y profesional anterior con él. Asimismo, a diferencia de
los dos otros casos analizados, es el único que cuenta con un núme-
ro signicativo de personas en su gabinete con trayectoria militar.
Por lo tanto, y siguiendo lo dispuesto por la Teoría del Selecto-
rado, se puede inferir que tanto Correa como Bolsonaro cuentan
con un selectorado nominal más amplio al momento de llegar al
poder, esto hace que cuenten con una mayor cantidad de opciones
para elegir a las personas que conformarán su coalición ganadora,
provocando que tengan menos costos y dicultades en caso de que
requieran reemplazarlo. Pero, al mismo tiempo, esto implica que
tengan que estar pendientes en satisfacer una mayor de cantidad
de demandas provenientes de su selectorado nominal, lo que vuel-
ve más complejo la toma de decisiones y el alcanzar la estabilidad
política. En el caso de Bukele, este parece contar con un selectorado
nominal más reducido, lo que provoca que tenga una menor can-
tidad de opciones para escoger a los integrantes de su coalición
ganadora, lo cual se ve reejado en el hecho que muchos de los
integrantes de su gabinete son electos debido al vínculo cercano
que tienen con el mandatario, más que por sus capacidades pro-
fesionales y personales. Si bien contar con un selectorado nominal
reducido provoca que Bukele tenga que dar respuesta a una canti-
dad menor de intereses y demandas, lo que facilita la toma de de-
cisiones y la estabilidad política, al mismo tiempo provoca que sea
más dependiente de los integrantes de su coalición ganadora, al no
ser tan sencillo reemplazarlos. En otras palabras, el poder que los
miembros de la coalición ganadora tienen sobre Bukele sería mayor
que lo ocurrido en los casos de Correa y Bolsonaro.
En los tres casos, la participación de políticos profesionales en la
conformación de los gabinetes ocupa el primer lugar en El Salva-
dor y Brasil y el segundo lugar en Ecuador. Así, si bien una parte
importante del discurso populista es el combate y/o reemplazo de
la élite política tradicional, los datos muestran que, al menos en los
casos de estudio, los políticos populistas también deben recurrir a
personas vinculadas con la élite política tradicional para conformar
su gabinete. Se requieren investigaciones más detalladas sobre este
fenómeno, pero tentativamente se puede plantear que estos líderes
políticos, al momento de llegar al poder, encuentran que no es facti-
ble gestionar el aparato público sin contar con personas con trayec-
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toria y conocimientos sobre su operación; por lo tanto, no pueden
recurrir únicamente a outsiders para la gestión política del Estado.
En los gobiernos de cuño populista, no es una característica que
los ministros provengan del mismo partido, pues su legitimidad
de origen puede establecerse por los diferentes criterios del líder
y que pueden ser ambiguos: desde vínculos emocionales, pasando
por valoraciones técnicas hasta de delidad. En este sentido, puede
haber volatilidad en la permanencia de los ministros en sus cargos,
no obstante, en este artículo, se evidencia que el líder populista ne-
cesita de operadores políticos con experiencia al inicio de su ges-
tión antes que los invisibiliza. No se conoce si, efectivamente, las
decisiones de alta sensibilidad política provienen del líder populis-
ta o su entorno, ya que el primero sobredimensiona su imagen en
la opinión pública e introduce la idea de que todo lo puede y hace.
El populismo per se no exige trayectoria a sus colaboradores,
pues el mismo líder puede ser un outsider. Entonces, la trayecto-
ria no es una condición necesaria para asumir cargos como analiza
la literatura desde esa perspectiva (Inácio 2014). Habrá que explo-
rar si la conformación de los gabinetes populistas responde, en los
diferentes momentos del gobierno, a ciertos incentivos selectivos
(Panebianco 1995) que el líder y su grupo cercano otorgan a sus
mejores cuadros, ubicándolos en posiciones estelares de poder. De
alguna manera, este tipo de incentivos se conecta con el criterio del
selectorado. Estas perspectivas abren las puertas a una agenda de
investigación más amplia y con más casos.
Comprender con quién gobierna un populista es fundamental
para acercarnos al estudio de estos fenómenos, más allá de la gu-
ra del líder. Si bien este trabajo ha tenido como objetivo analizar la
conformación inicial de los gabinetes populistas, es fundamental
profundizar en cómo se gestiona el poder desde un gobierno po-
pulista durante toda una administración, lo que ampliará el ámbito
de estudio y las preguntas de investigación. Desde esta perspec-
tiva, seguidamente se plantean algunas interrogantes que surgen
de este trabajo y que pueden ampliar la discusión sobre el ejercicio
del poder populista. Estas preguntas son: ¿cómo se transforman
los gabinetes de los líderes populistas?, ¿son los gabinetes de los
gobiernos populistas más estables que los gabinetes de gobiernos
no populistas?, ¿qué elementos explican la estabilidad o la inestabi-
lidad en los gabinetes populistas?, ¿es el género, la profesionaliza-
ción o el tipo de vínculos con el líder populista los que determinan
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la estabilidad de los gobiernos populistas?, ¿quiénes acompañan
al líder populista hasta al nal de una gestión y por qué razones?,
¿cuál es el rol que juegan las mujeres en los gobiernos populistas?,
y si bien, es un tema no trabajado en este texto, también es funda-
mental preguntarse, ¿cuál es el papel juegan los familiares del líder
populista en sus gobiernos?
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AGRADECIMIENTOS. Las personas autoras desean agradecer
los valiosos comentarios y observaciones realizadas por las per-
sonas evaluadoras, las cuales ayudaron a enriquecer y mejorar la
versión nal.
SINDY MORA SOLANO. Socióloga. Máster en Derechos Huma-
nos y Educación para la Paz. Es investigadora del Instituto de Es-
tudios Sociales en Población (IDESPO) de la Universidad Nacional
(UNA), investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales (IIS)
de la Universidad de Costa Rica (UCR) y docente en la Escuela de
Sociología de esta misma universidad. Trabaja temas relacionados
con acciones colectivas, movimientos sociales, memoria de luchas
populares, procesos de construcción de resistencias políticas y con-
servadurismo político. Es autora del libro La política de la calle.
Organización y autonomía en la Costa Rica contemporánea, publi-
cado en San José, Costa Rica, por la Editorial de la Universidad de
Costa Rica, en el año 2016.
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6784-5532.
CÉSAR ULLOA. Doctor en Ciencias Sociales por FLACSO-Ecua-
dor, Magíster en Ciencias Internacionales (UCE) y Magíster en Ge-
rencia Cultural por la Red UREL-UTE. Sus líneas de investigación
incluyen: política comparada de la región Andina en democracia,
populismo, cultura política. Sus últimos libros publicados son:
Chávez, Correa y Morales: discurso y poder (2020), UDLA Edi-
ciones, Quito; Los millennials frente al Espejo (2018), UDLA Edi-
ciones, Quito; Democracia, derechos humanos e instituciones en
Ecuador (coordinador-autor, 2018). Plataforma por la Democracia
y los Derechos Humanos. Quito y El populismo en escena ¿por qué
emerge en unos países y en otros no? (2017), FLACSO, Quito.
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3631-7494.
JOSÉ ANDRÉS DÍAZ GONZÁLEZ. Politólogo. Doctor en Gobier-
no y Políticas Públicas y Magister en Historia. Es investigador del
Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO) de la Univer-
SINDY MORA; CÉSAR ULLOA Y JOSÉ ANDRÉS DÍAZ
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sidad Nacional (UNA), y docente en la Escuela de Ciencias Políticas
de la Universidad de Costa Rica (UCR). Trabaja temas relacionados
con Cultura política, comportamiento político, gestión y políticas
públicas. Sus últimos libros publicados son: Imaginarios políticos,
pensando y repensando la convivencia democrática desde la pers-
pectiva ciudadana (EUNA, 2018), Política Mundial Contemporánea
(EUNED, 2016) y Fundamentos de la Democracia Costarricense
(EUNED, 2014).
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6063-086X.
