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Revista de
Administração
Contemporânea
Journal of Contemporary Administration e-ISSN: 1982-7849
1
Revista de Administração Contemporânea, v. 27, n. 1, e210258, 2023 | doi.org/10.1590/1982-7849rac2022210258.por| e-ISSN 1982-7849 | rac.anpad.org.br
RESUMO
Objetivo: este artigo tecnológico apresenta uma técnica empregada na
análise de atas de conselhos deliberativos e de suas variáveis para apoiar
a reexão sobre o design institucional de conselhos voltados à governança
participativa empoderada. Método: utilizou-se a análise descritiva para
apresentar o processo heurístico de criação da técnica de pesquisa e de
operacionalização de variáveis selecionadas a partir do estudo de caso
mencionado, identicando aspectos da análise documental, da análise
de conteúdo categorial das atas e da tradução quali-quantitativa das
variáveis identicadas. Resultados: a técnica de decomposição binária se
mostrou útil na identicação de variáveis operacionais a partir da análise
das atas de reuniões de conselhos deliberativos que podem auxiliar na
produção de diagnóstico conciso sobre aspectos do design institucional
de conselhos e da participação deliberativa de comunidades tradicionais.
Conclusão: o artigo contribui para a ampliação da dimensão analítica
das atas de conselhos deliberativos, inclusive no âmbito de comunidades
tradicionais, e pode servir como instrumento relevante para uso de
pesquisadores na mensuração da participação, do empoderamento e da
deliberação, de acordo com o design institucional do conselho, bem como
na compreensão das implicações quanto aos modos de participação de
comunidades tradicionais na tomada de decisão.
Palavras-chave: conselhos gestores; técnica analítica; comunidades
tradicionais.
ABSTRACT
Objective: this technological article presents a research technique used in the
analysis of deliberative decision-making processes reports and their related
variables to provide insights for institutional design analysis for an empowered
participatory governance. Method: a descriptive analysis was used to articulate
a viable heuristic of creation of a research technique for the operationalization
of selected variables from a previously concluded case study, identifying aspects
of document analysis, coding content analysis, and qualitative-quantitative
translation strategies. Results: an adapted binary decomposition technique
proved to be useful in the identication of operational variables from the
analysis of the decision-making processes reports that can contribute to
the production of concise diagnosis on relevant aspects of the institutional
design of community councils and its role for the participation of traditional
communities in their decisions. Conclusion: this article contributes to the
expansion of the analytical dimension of deliberative community councils
reports, including those related to traditional communities decision-making
processes, and can serve as a relevant instrument for researchers for measuring
institutional mechanisms of participation, empowerment, and democratic
deliberation. e institutional design of community councils can be therefore
improved by an increased understanding of the modes of participation of
traditional communities in decision-making processes within such deliberative
democratic spaces.
Keywords: community councils of conservation units; analytical
techniques; traditional communities.
Technique for the Analysis of Social Participation in Councils:
Operationalizing Concepts
Técnica de Análise da Participação Social em
Conselhos: Operacionalizando Conceitos
1. Universidade de São Paulo, Instituto de Energia e Ambiente, Programa de Pós-Graduação em Ciência
Ambiental, São Paulo, SP, Brasil.
2. Universidade Federal do Acre, Cruzeiro do Sul, AC, Brasil.
3. Universidade de São Paulo, Escola de Artes, Ciências e Humanidades, São Paulo, SP, Brasil.
Classicação JEL: Q280, R520, R580.
Editor-chefe: Marcelo de Souza Bispo (Universidade Federal da Paraíba, PPGA, Brasil)
Editor Associado: Gustavo da Silva Motta (Universidade Federal Fluminense, PPGA, Brasil)
Pareceristas: Virgílio Cézar da Silva e Oliveira (Universidade Federal de Juiz de Fora, FACC, Brasil)
Magnus Luiz Emmendoerfer (Universidade Federal de Viçosa, Brasil)
Relatório de Revisão por Pares: O Relatório de Revisão por Pares está disponível neste
link externo
.
Recebido: 09/11/2021
Última versão recebida em: 21/04/2022
Aceite em: 25/04/2022
# de revisores convidados até a decisão:
Karla Sessin Dilascio*1
Charles Borges Rossi2
Paulo Antônio de Almeida Sinisgalli3
123456789
1a rodada
2a rodada
Como citar: Sessin-Dilascio, K., Rossi, C. B., & Sinisgalli, P. A. A.
(2023). Técnica de análise da participação
social em conselhos: Operacionalizando conceitos. Revista de Administração Contemporânea, 27(1), e210258.
https://doi.org/10.1590/1982-7849rac2022210258.por
Artigo Tecnológico
*Autora Correspondente.
Publicado em Early Access: 18 de Maio, 2022.
Designado a essa edição: 10 de Outubro, 2022.
K. Sessin-Dilascio, C. B. Rossi, P. A. de A. Sinisgalli
Técnica de análise da participação social em conselhos: Operacionalizando conceitos
2
Revista de Administração Contemporânea, v. 27, n. 1, e210258, 2023 | doi.org/10.1590/1982-7849rac2022210258.por| e-ISSN 1982-7849 | rac.anpad.org.br
INTRODUÇÃOINTRODUÇÃO
Perguntas sobre o porquê da participação das pessoas
em processos coletivos de tomada de decisão no âmbito
público e sobre como estimular maior participação social
são de grande interesse de pesquisadores e gestores públicos
dedicados à valorização dos espaços democráticos e do
exercício da cidadania. No entanto, em muitos contextos o
caráter polissêmico da participação social torna o conceito
difícil de ser operacionalizado e avaliado. Segundo Lavalle
e Vera (2011):
“participação é, a um só tempo, categoria nativa da
prática política de atores sociais, categoria teórica
da teoria democrática com pesos variáveis segundo
as vertentes teóricas e os autores, e procedimento
institucionalizado com funções delimitadas por leis
e disposições regimentais” (Lavalle & Vera, 2011, p.
101).
As primeiras discussões teóricas sobre a participação
social, no âmbito da teoria contemporânea da ciência
política, dedicaram-se a compreender as motivações
atreladas à participação de indivíduos em espaços coletivos,
o problema da apatia e das desigualdades na participação
(Kerstenetzky, 2003; Schlozman, Verba, & Brady, 2012).
A teoria do status socioeconômico (SES) e do voluntarismo
cívico (VC) estão entre as reexões seminais desta discussão,
que partem de estudos sobre a covariação entre estraticação
social e participação, concluindo que estratos sociais mais
abastados (como: maior renda, escolaridade, ocupação) têm
maior grau de participação e que as desigualdades políticas
são derivadas das desigualdades sociais (Verba, Schlozman,
& Brady, 1995).
A compreensão do papel da escolha individual nesses
processos tem sido objeto da obra de Olson (Olson, 2015)
focando no resultado coletivo das opções individuais,
estendendo-se no sentido da avaliação do custo de
oportunidade da participação. No seu trabalho, indivíduos
ponderam entre benefícios e custos da participação social,
abrangendo ganhos diretos e indiretos, recursos escassos
como o tempo, dinheiro, habilidades e autoconança,
além do seu respectivo interesse no processo (Rosenstone
& Hansen, 1993). Destes processos de tomada de decisão,
o ‘recrutamento’ social operado nas trocas de informação
e reexões informais (e.g., entre amigos, familiares)
(Rosenstone & Hansen, 1993; Verba et al., 1995), somado
à dimensão cognitiva do poder e aos vícios do localismo,
sectarismo e pulverização de diversidade de temáticas, pode
favorecer comportamentos de ‘incivilidade’, dicultando
a formação de vínculo do associativismo aos princípios da
equidade democrática, da universalidade, da transparência e
da igualdade (Kerstenetzky, 2003; Schlozman et al., 2012).
Se a participação gera custos altos ao indivíduo e
pulveriza as pautas e o problema da escala aos entes estatais,
o associativismo (‘democracia associativista’), compreendido
como interesses políticos organizados, ganhou força entre
teóricos pluralistas de tradição tocqueviliana como uma
saída para a redução das desigualdades da vida social,
ao identicar que o acoplamento de indivíduos sobre
institucionalidades poderia reduzir os custos individuais
da participação e, ao mesmo tempo, produzir interesses
comuns organizados com maior possibilidade de gerar
respostas dos entes estatais (Kerstenetzky, 2003). Barber
(2003) apresenta este argumento para construir o conceito
que denomina de thick democracy, aludindo à possibilidade
de ampliação das instituições democráticas participativas
(i.e., as associações) fora do Estado, gerando uma camada
crítica que atuaria na construção de uma democracia forte
(Barber, 2003).
No contexto da globalização, da ampliação
da comunicação pelas redes sociais e do avanço das
agendas liberalizantes, a questão da participação se volta
para a sociedade civil (Abers & Bülow, 2011; Alonso,
2009). Há um desacoplamento entre os conceitos de
governo representativo e de representação política e uma
reinterpretação constitutiva e operacional da ‘participação’
(Lavalle, 2011). Nesse novo cenário, há a pluralização
institucional da democracia e a pluralização da representação
que implica mudanças no locus, nas funções e nos atores de
representação.
A ascensão e a multiplicação desses espaços de
representação autorizados pelo Estado (i.e., conselhos)1
abriram caminho para a complexicação da noção de
participação social e a sua capacidade de ‘produzir bens
democráticos especícos’ (Vello, 2018), alcançando
princípios como a legitimidade, a justiça, a autorização,
e o compartilhamento genuíno de poder (Prado, Araujo,
Chamy, Dias, & Seixas, 2020) e implicando na diversicação
de níveis de descentralização (Patsias, Latendresse, & Bherer,
2013), extensão de processos deliberativos (Gaspardo,
2018), e mudanças na capacidade de tomada de decisão dos
atores sociais (Schröter, Sessin-Dilascio, Jericó-Daminello,
& Sattler, 2018). O interesse se volta para a compreensão
sobre em qual extensão estes espaços democráticos permitem
a inuência dos cidadãos nos rumos das políticas públicas
de governo nos seus diversos níveis (Fung & Wright, 2003).
A literatura em governança participativa
empoderada (GPE) colabora nessa direção, armando que
a falta da capacidade das democracias liberais em resolver
problemas como resposta às demandas populares conecta-
se a problemas de design institucional. A GPE busca
compreender e analisar quais designs institucionais são
capazes de aprofundar a maneira pela qual pessoas comuns
podem efetivamente participar e inuenciar políticas
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Técnica de análise da participação social em conselhos: Operacionalizando conceitos
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públicas que afetam diretamente suas vidas (Fung & Wright,
2003). Segundo os autores:
“nós chamamos esta família de reformas de
‘Governança Participativa Empoderada (EPG)’.
Elas são participativas por que se pautam no
comprometimento e nas capacidades das pessoas
comuns em tomar decisões sensatas fundamentando
as deliberações e empoderamento uma vez que
conectam suas ações à discussão” (Fung & Wright,
2003, p. 5, tradução nossa).
A GPE foca em ações relacionadas à resolução de
problemas práticos de interesse público que se apoiam em
processos deliberativos que envolvam os cidadãos comuns e
os agentes governamentais. Os estudos de GPE são apoiados
em análise empírica de desenhos institucionais que facilitam
a tomada de decisão e maior poder de implementação em
unidades locais de ação que, embora não sendo autônomas,
combinam instituições multinível para angariar recursos,
resolver problemas e difundir inovação e aprendizagem.
“O desenho institucional das práticas GPE transforma as
instituições estatais e reestrutura a burocracia administrativa
do Estado na direção de grupos de deliberação autorizados
pelos agentes do Estado” (Fung & Wright, 2003, p. 5).
Segundo Patsias, Latendresse e Bherer (2013), a
GPE de Fung e Wright (2003) se apoia em três princípios
políticos e três recursos relacionados ao design institucional.
Os princípios são: (a) orientação para as práticas; (b)
participação bottom-up; e (c) geração de soluções pela
deliberação. Os recursos seriam: (a) a devolução do poder
de decisão às unidades de ação locais e intersetoriais; (b)
a coordenação e a responsabilização dessas unidades locais
perante um órgão político superior; e (c) a reestruturação
do governo local de acordo com os imperativos criados por
novos arranjos participativos.
Compreender e identicar esses mecanismos práticos-
operacionais, incorporados no design institucional (Fung
& Wright, 2003), e que levam a inovações democráticas
(Avritzer, 2012), pode ser de grande utilidade para
pesquisadores, gestores e técnicos que desejam implementar
novas ferramentas no sentido de melhorar processos coletivos
de tomada de decisão.
Como podemos melhorar a análise das atas dos
conselhos a m de aprimorar o design institucional desses
espaços no sentido de potencializar os seus processos de
deliberação, participação e empoderamento de comunidades
tradicionais? É para esse propósito que este artigo, de tipo
tecnológico, está direcionado.
A apresentação da técnica de análise das atas de
reunião de conselhos junta-se a outras ferramentas analíticas
de pesquisa documental (Garcia, Rodrigues, Emmendoerfer,
Gava, & Silveira, 2016; Silva, Emmendoerfer, & Cunha,
2020) e análise de conteúdo (Bardin, 2011), apresentando
variáveis operativas advindas de casos concretos para
auxiliar prossionais a identicar problemas de design
institucional que inuenciam na qualidade da participação
social em conselhos sob a ótica da literatura de governança
participativa empoderada (GPE). A apresentação da técnica
visa a estimular uma atitude de ‘vigilância crítica’ pelo
emprego da técnica como ruptura do saber ‘intuitivo’ sobre
as ‘signicações sociais’ e, ao mesmo tempo, evitar o uso da
técnica pela técnica, sem compromisso com a razão concreta
sobre por que a ferramenta se faz necessária (Bardin, 2011).
O artigo apresenta a técnica criada para a análise de 14
anos (1998-2012) de atas de reuniões do Conselho Gestor
do Parque Estadual da Ilha do Cardoso (PEIC), reconhecido
nacional e internacionalmente pela sua capacidade de
inclusão e do empoderamento das comunidades caiçaras
na tomada de decisão sobre a gestão do parque, gerando
resultados positivos no âmbito da segurança social e
ecossistêmica neste território (Sessin-Dilascio, 2014).
O objetivo central deste trabalho é trazer propostas
de técnicas de análise das atas de conselhos a m de
operacionalizar conceitos de participação, empoderamento e
deliberação, que serão discutidas em maior profundidade em
seção vindoura. Na análise de participação, o artigo propõe
a análise dos metadados das atas (ex.: data, frequência, tipo
da reunião, entre outros). Quanto ao empoderamento, há
sugestões de análise quali-quantitativa (ex.: diversidade de
assuntos da pauta, inclusão de novas pautas na reunião,
entre outros); o mesmo acontece para a operacionalização
sobre deliberação (ex.: número de deliberações de cada
reunião, número de acordos e normas denidas na
reunião, entre outros). Pretende-se apoiar a reexão e a
prática de prossionais interessados em aprimorar espaços
participativos de conselhos quanto ao aperfeiçoamento
dos seus processos deliberativos, ao empoderamento de
comunidades tradicionais, ao aumento da diversidade
de atores sociais participantes, à resolução de conitos, à
organização de processos, entre outros aspectos relevantes
do seu funcionamento. A organização do artigo parte de um
breve histórico de apresentação sobre a gestão do PEIC e
passa pela descrição e seleção de variáveis de análise da GPE
e de seus modos de operacionalização quanti-qualitativa
antes de apresentar suas conclusões.
Breve histórico sobre a gestão do Parque
Estadual da Ilha do Cardoso (PEIC) e do
papel desempenhado pelas comunidades
tradicionais
A criação do PEIC, em 1962, assim como muitas outras
áreas protegidas da época, armou o paradigma da separação
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Técnica de análise da participação social em conselhos: Operacionalizando conceitos
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entre natureza e humanidade, abarcado pela concepção
preservacionista de proteção da natureza pristina e intocada
contra toda interferência humana (Sessin-Dilascio, Prager,
Irvine, & Sinisgalli, 2015). Embora relevante na época, esse
modelo de proteção ambiental causou diversas anomalias,
como a expulsão de povos e comunidades tradicionais2,
cuja reprodução social e cultural estava intrinsicamente
vinculada a esses territórios, desconsiderando o papel dessas
comunidades na manutenção das orestas (Diegues, 1996;
Diegues & Nogara, 1994; Santilli, 2005; Schröter et al.,
2014). Tal modalidade de tomada de decisão top-down de
preservação ambiental desconsiderava a possibilidade de
atuação das comunidades tradicionais a favor da preservação
ambiental, somando forças ao Estado para a garantia da
preservação ambiental e dos seus modos de vida (Pereira &
Diegues, 2010).
A instauração do regime democrático a partir dos
anos 1980, associada ao fortalecimento das discussões sobre
participação social e representatividade na sociedade, reetiu
sobre as análises focadas na atuação do Estado e de entes
não governamentais em áreas de preservação ambiental.
Na sociedade civil organizada e nos movimentos sociais,
lutas como as protagonizadas pelos seringueiros e indígenas
durante os empates no Acre, com a respectiva formação
da chamada Aliança dos Povos da Floresta (Weiss, 2019),
passando pela luta dos povos indígenas na Constituinte e
na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente
e Desenvolvimento (ECO-92), marcaram a ascensão do
conceito de socioambientalismo no Brasil (Santilli, 2005;
Sessin-Dilascio, 2014). Essa mudança vem acompanhada da
discussão sobre os direitos de povos indígenas e comunidades
tradicionais ao seu território e aos espaços de participação
democrática, resvalando na problematização, no âmbito
teórico, do paradigma preservacionista que, na prática,
respaldava a expulsão de comunidades tradicionais dos seus
territórios destinando-os à criação de áreas de proteção para
ns de preservação, prática que o Estado adotou ao longo
dos anos em relação às comunidades do Vale do Ribeira
(Diegues, 1996; Diegues & Nogara, 1994).
Essas discussões resvalaram na promulgação da lei n.º
9.985/2000 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação (SNUC), institucionalizando estes conitos no
ordenamento jurídico do Estado brasileiro. Posteriormente
regulamentada pelo decreto federal n.º 4.340/2002, esta lei
fundamentou a criação das unidades de conservação de uso
sustentável (UCS), que garantem o direito de uso e ocupação
do território por comunidades tradicionais em modelos
como as reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento
sustentável, corroborando o paradigma socioambiental
nesta institucionalidade, e as áreas de conservação e de
proteção integral (UCI), como parques, reservas naturais
e outras, destinadas à preservação da natureza de acordo
com o paradigma preservacionista. As UCS teriam os seus
conselhos deliberativos atuantes na gestão da área protegida,
permitindo que a tomada de decisão sobre a gestão fosse
realizada de forma coletiva durante as reuniões do conselho,
enquanto as UCI abriram instâncias consultivas, mas não de
deliberação sobre a gestão, cabendo ao Estado a decisão nal
sobre os rumos da sua gestão (Sessin-Dilascio, 2014).
Esse passo foi importante por ter incorporado aspectos
da democracia representativa nas instâncias de tomada de
decisão sobre a gestão de unidades de conservação brasileira,
especialmente possibilitando, e muitas vezes exigindo, a
participação de grupos sociais historicamente alijados desses
processos decisórios, sem falar da situação mais ampla de
exclusão social em que frequentemente estão inseridos. No
caso das áreas protegidas, são comuns casos de expulsão e
perseguição de comunidades que tradicionalmente ocuparam
esses territórios na prática efetivando a sua proteção,
desconsiderando o papel primordial dessas comunidades
tradicionais na manutenção da sua integridade ambiental
(Diegues & Nogara, 1994; Neves, 2006; Pereira & Diegues,
2010; Shepard et al., 2020).
Do ponto de vista institucional, o PEIC permaneceu
submetido a concepções preservacionistas que, a partir da
aprovação do SNUC, permitiram a remoção de populações
locais que ocupavam o território do parque, bem como a
instauração de um conselho consultivo formado por atores
relevantes para a gestão do parque. Com o tempo, porém,
mudanças oriundas do contexto internacional viabilizadas
pela atuação de nanciadores do exterior na implementação
de projetos no parque inuenciaram no caráter dos
processos decisórios vinculados à sua gestão, scalização e
monitoramento (Schröter et al., 2018).
Mais especicamente, com a exigência de elaboração
de um plano de manejo3 do parque pelos seus gestores a ser
construído de maneira participativa com as comunidades
tradicionais residentes no seu território a partir das condições
impostas pelo Banco Alemão, que apoiou o Projeto de
Preservação da Mata Atlântica (PPMA) no âmbito da
Secretaria Estadual do Meio Ambiente (SMA), abriu-
se caminho para uma mudança qualitativa signicativa
na participação comunitária nos processos decisórios
atrelados à sua concepção e execução. No mesmo sentido
operou a criação do Comitê de Apoio à Gestão, tornando-
se, posteriormente à aprovação do SNUC, o seu conselho
consultivo (CG).4 A partir destes passos, e durante dez anos
(1998-2008), o processo de gestão do PEIC, apoiado por
nanciamento internacional e pela abertura institucional
da Fundação Florestal para efetivar decisões bottom-up,
tornou possível a consolidação de uma estrutura de cogestão
adaptativa no parque (Campolim, Parada, & Yamaoka,
2008; Sattler et al., 2015; Schröter et al., 2018; Sessin-
Dilascio et al., 2015).
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O processo envolvia a discussão coletiva de acordos
sobre o uso e ocupação do PEIC em sistema de reuniões
itinerantes do CG divididas entre as seis comunidades que
habitavam a área no período (a Itacuruçá, a Camburiu, a
Marujá, a Enseada da Baleia/Vila Rápida, a Foles e a Pontal
do Leste), resultando na elaboração e execução de regras e
acordos derivados do plano de manejo, das discussões do
CG e da atuação da Associação dos Moradores do Marujá
(Amomar) (Campolim et al., 2008; Sessin-Dilascio et al.,
2015). Processos e normas entrelaçados oriundos de esferas
distintas de poder deram gradativamente forma a um modo
próprio de cogestão adaptativa de recursos naturais do PEIC
operada por desenhos institucionais inovadores em nível
micro que, com o devido apoio de grupos de inuência
interessados, passaram a determinar a ação de agências
estatais inclusive em caráter deliberativo.5 Deste modo, a
participação democrática operada no CG do PEIC passou
a reetir as características do conceito descrito por Fung
(2006; 2009) de governança participativa empoderada.
MÉTODOMÉTODO
Muito do trabalho de pesquisadores da administração
pública consiste na identicação, organização e codicação
de documentos para a análise do seu conteúdo segundo
seus objetivos e hipóteses de interesse (Bardin, 2011; Garcia
et al., 2016; Silva et al., 2020). Identicar e delimitar o
conjunto de documentos a serem analisados, garantindo as
condições procedimentais para seu acesso, pode ser atividade
desaadora para o pesquisador.
Da experiência de pesquisa em que se baseia este
trabalho, os documentos analisados foram identicados num
primeiro trabalho de campo, no município de Cananéia,
no ano de 2011, mas o acesso às atas das reuniões do CG
do PEIC só foi concedido um ano depois, como resultado
de um longo processo de análise pelo Instituto Florestal de
São Paulo, a instituição governamental responsável pela
gestão dos parques estaduais do estado. As atas estavam em
papel, colocadas em um arquivo, junto com diversos outros
documentos, fotos e decretos. O acesso aos documentos era
condicionado à presença física da pesquisadora na sede física
do PEIC, não sendo permitida a sua digitalização, fotocópia
ou qualquer outro meio de reprodução, exigindo longos
períodos em campo, somente possível pelo nanciamento
internacional da pesquisa realizada.
A análise documental (Garcia et al., 2016; Silva et
al., 2020) foi um passo essencial para a sua classicação-
indexação. A análise do processo de tomada de decisão
do PEIC partiu da coleta em campo dos 14 anos de atas
das reuniões do CG, totalizando 163 atas (n = 163), o que
corresponde ao período entre 1998 e 2012. A organização
documental foi consolidada em planilha eletrônica com o
objetivo de facilitar o acesso ao conteúdo dos documentos,
apresentando uma representação condensada da informação
a ser sistematizada em um segundo momento. A limitação
do uso das atas exigiu que todo o conteúdo de interesse
da pesquisa contido nas atas fosse transcrito seguindo a
indexação da análise documental, para permitir que a análise
do seu conteúdo pudesse ser realizada posteriormente fora
do ambiente de campo.
O conteúdo das atas foi então inserido no software
NVivo para análise qualitativa seguindo a análise de conteúdo
categorial (Bardin, 2011). Inicialmente, todo o conteúdo foi
relido, como ‘procedimento de exploração’ (Bardin, 2011), a
m de identicar quais seriam as variáveis que poderiam ser
exploradas a partir das atas. As passagens relevantes foram
codicadas ad hoc, os conteúdos dos códigos foram relidos
e reorganizados diversas vezes, tendo como pano de fundo
a literatura de GPE. Essa análise taxonômica do conteúdo
resultou em indicadores quantitativos e qualitativos dos
grupos temáticos apresentados na Tabela 1.
Foi a partir da análise categorial do conteúdo que
caram evidentes os metadados que seriam interessantes
para a composição da análise quali-quantitativa com foco
na identicação de variáveis operacionais da GPE (Tabela 1)
e, especialmente, para a análise do design institucional de
espaços de participação social como os conselhos. Os
metadados de interesse foram então sistematizados em
planilha eletrônica consolidada da análise documental.
Denimos, neste artigo, que os metadados são aquelas
informações que não estavam organizadas na estrutura
das atas como mensagem central do relato das reuniões,
como, por exemplo, a frequência das reuniões, a rotação
nas comunidades, e o número de reuniões extraordinárias
(ver Tabela 1), mas que são essenciais para a compreensão
do design institucional de espaços de participação social.
Aplicou-se a técnica de decomposição binária para traduzir
os metadados qualitativos (como, por exemplo, frequência
de reuniões, a rotação nas comunidades e o número de
reuniões extraordinárias) em variáveis quantitativas. Na
análise, optou-se por ocultar os nomes verdadeiros dos
sujeitos representativos do conselho, evitando, assim,
constrangimentos ou disputas políticas locais.
O uxo das tabelas foi organizado com o intuito de
compor uma narrativa lógica para o artigo. No entanto, a
sua aparição temporal na análise não segue a mesma linha da
apresentada. A criação das tabelas seguiu um uxo circular,
de leitura e reexão, que se aprofundava a cada ciclo. A
exploração dos dados iniciada com a análise documental
e a análise ad hoc de criação de códigos no NVivo deixou
clara a complexidade do caminho a ser traçado. A análise
exploratória permitiu a identicação dos metadados e a
criação da primeira tabela (Tabela 2), que estimulou o
aprofundamento da análise a partir de dados qualitativos
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que poderiam ser rapidamente mobilizados e traduzidos
para dados quantitativos. Após diversas tentativas e falhas na
busca por variáveis consistentes que pudessem ser traduzidas
quantitativamente de maneira a criar dados numéricos
quanticáveis (Tabela 3), chegou-se à Tabela 4. Nota-se
que essa tabela foi construída após diversos ciclos de leitura
e de tentativa e erro da análise. Na Tabela 5, nota-se maior
sosticação quanto à agregação de informações derivadas do
programa NVivo de análise de dados qualitativos, que foi
possível após diversas revisões dos códigos criados no software,
da identicação e exclusão da operacionalização de alguns
dados qualitativos (Tabela 3) e a quase exaustão da análise
das atas. Por m, todas as variáveis foram agregadas aos seus
respectivos conceitos, gerando a Tabela 1. A Figura 1 ilustra o
uxo de criação das tabelas apresentadas neste artigo.
Nas próximas seções, será apresentada a análise
descritiva (Leite Filho, 2008) da técnica de decomposição
binária utilizada para traduzir dados qualitativos em
quantitativos e as variáveis denidas para operacionalizar
conceitos-chave do GPE (i.e., participação, empoderamento
e deliberações), identicando estruturas importantes
que compuseram o design institucional do CG do PEIC
criado para garantir a participação social das comunidades
tradicionais caiçaras que habitavam a área do parque.
A TÉCNICA DE ANÁLISE DA GOVERNANÇA A TÉCNICA DE ANÁLISE DA GOVERNANÇA
PARTICIPATIVA EMPODERADA NO CONSELHO PARTICIPATIVA EMPODERADA NO CONSELHO
GESTOR DO PEICGESTOR DO PEIC
A análise do design institucional do CG do PEIC
priorizou a identicação de dados e a sua tradução em
variáveis operacionais dedicadas à compreensão da estrutura
institucional que proporcionou maior participação social
de comunidades tradicionais na gestão do parque, inclusive
prevendo momentos de deliberação que tiveram efeitos
práticos na gestão. Optou-se por ressaltar a operacionalização
da técnica de análise frente aos conceitos de: (a) participação;
(b) empoderamento; e (c) deliberação.
Algumas perguntas foram elencadas para auxiliar
no processo de avaliação do design institucional operado
para ampliar a GPE nas reuniões do CG: (a) quais são os
padrões de participação social; (b) como se dá a organização
do momento das reuniões (participação); (c) quais normas
(formais e informais) e processos criados facilitaram a
inclusão das comunidades caiçaras nos processos deliberativos
(empoderamento); (d) como se dá o diálogo entre os
representantes do Poder Executivo e os conselheiros; e (e)
como as discussões estão conectadas com as ações públicas
(deliberação). Dessas atas foram extraídos os metadados e
os dados qualitativos. A operacionalização dos conceitos
Figura 1. Fluxo de análise e elaboração das tabelas apresentadas no artigo.
Fonte: Elaborado pelos autores.
K. Sessin-Dilascio, C. B. Rossi, P. A. de A. Sinisgalli
Técnica de análise da participação social em conselhos: Operacionalizando conceitos
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GPE (i.e., participação, empoderamento, deliberação) para
o estudo de caso sobre a cogestão adaptativa do PEIC foi
elaborada em duas etapas: a) organizaram-se todos os dados
extraídos das atas do CG entre os conceitos, apoiando-se
na literatura e nas denições apresentadas na Introdução; e
b) elencaram-se as variáveis criadas a partir dos dados e de
acordo com os conceitos da GPE.
A Tabela 1 apresenta a relação de dados (metadados,
dados quantitativos, dados qualitativos) que foram extraídos
das atas e as variáveis criadas. Os metadados extraídos
que operacionalizaram quantitativamente o conceito de
participação foram: (a) data de ocorrência das reuniões;
(b) frequência das reuniões; (c) tipo de reunião (ordinária
ou extraordinária); (d) endereço onde aconteciam as
reuniões; (e) número de pessoas presentes; (f) número
de representantes do conselho presentes na reunião; (g)
número de instituições representadas; h) diversidade
de instituições representadas; (i) número de pessoas das
comunidades; (j) número de representantes comunitários
do CG; e (k) presença das famílias do Marujá na reunião6.
Os dados qualitativos identicados para operacionalizar
quantitativamente o conceito de empoderamento foram:
(a) diversidade de assuntos na pauta; (b) inclusão de novas
pautas na reunião por outros representantes que não a gestão
do PEIC; (c) número de assuntos levantados por ator social;
(d) diversidade de assuntos levantados pelos comunitários;
(e) momentos em que as comunidades caiçaras foram
mencionadas; (f) momentos em que as comunidades
caiçaras proferiram sua opinião; (g) diversidade de assuntos
levantados por cada comunidade; (h) diversidade de assuntos
levantados por família dos comunitários; (i) formação de
comissões no CG; e (j) diversidade de assuntos levantados
por ator social. Os dados qualitativos identicados para
operacionalizar quantitativamente os dados sobre deliberação
foram: (a) número de deliberações de cada reunião; (b)
número de acordos e normas (formais e informais) denidas
na reunião; (c) presença do gestor do PEIC nas reuniões; e
(d) deliberação por comunidade.
É importante ressaltar que a identicação dos
dados a serem utilizados na técnica de decomposição
binária e a identicação das variáveis, assim como o seu
agrupamento, não surgiram previamente na análise,
como um ‘procedimento fechado’, mas de ‘procedimentos
de exploração’, que se deram no decorrer de leituras
repetitivas das atas, do processo de codicação no NVivo, e
recodicação, concatenados com as leituras e apontamentos
da literatura de GPE. Esse foi um processo circular de leitura,
análise e reexão em que, em cada volta, aprofundava-se
mais a compreensão dos conceitos e variáveis. Nas seções
seguintes, serão apresentadas a técnica utilizada para a
organização destes dados em planilha eletrônica e a técnica de
tratamento dos dados por depuração binária por agregação,
bem como o resultado que pode ser derivado destas técnicas
de tratamento de dado para auxiliar gestores e pesquisadores
na análise da GPE, a partir de atas de reuniões de conselhos.
É importante ressaltar que na análise das atas era
clara a multiplicidade de atores sociais responsáveis pela sua
redação no decorrer dos 14 anos (n = 163), o que reetiu na
diversidade de formatos e estrutura de sua redação. Algumas
atas foram extremamente detalhadas enquanto outras se
atentaram apenas aos encaminhamentos deixando de lado
a descrição dos argumentos e desentendimentos durante o
momento da reunião, e por isso, muitos dados relevantes
podem ter sido perdidos. Ao ler essas atas foi possível inferir
a diferença de detalhamento dos assuntos, descrição dos
atores que participaram e colocaram assuntos em pauta,
bem como na descrição dos fatos. A falta de denição de
uma estrutura ou a metodologia de composição da ata e de
discussão sobre como ela deve ser redigida pode ter reduzido
as possibilidades e o escopo da análise documental do
processo de participação social do CG.
Técnica de organização e análise dos
metadados das atas do CG
A partir das leituras, organização, classicação, análise
e reexão sobre o conteúdo das atas do CG (n = 163),
identicaram-se os metadados que poderiam ser utilizados, de
acordo com os conceitos de interesse do GPE, considerando
também o contexto em que o conselho se inseria. No caso do
PEIC, a frequência de reuniões, a rotação nas comunidades
e o número de reuniões extraordinárias emergiram como
metadados relevantes a serem considerados na análise. Julga-
se isso pela extensão territorial do parque, pelo número e
diversidade de comunidades tradicionais que vivem na área
e que são parte do CG e pela complexidade e urgência dos
assuntos e conitos discutidos. Esses elementos contextuais
obrigaram que o design institucional considerasse arranjos
que facilitassem a participação destas comunidades e a
priorização de assuntos urgentes a elas.
Na análise documental organizada em planilha
eletrônica foram denidos os códigos para cada ata e se
padronizaram os dados brutos, cando os códigos e as
informações das atas distribuídos nas suas linhas (código
das atas, a data da ata) e o metadado advindo da análise
dos códigos do NVivo nas suas colunas. Após a inserção dos
metadados de interesse nessas colunas, correspondendo a
cada ata (linha), iniciou-se o tratamento dos dados usando
a técnica de decomposição binária. A composição dos dados
em variáveis e a sua aproximação quanto à caracterização dos
conceitos foram realizadas posteriormente. Nota-se que os
metadados em questão foram base para a operacionalização
do conceito de ‘participação’ (Tabela 1).
K. Sessin-Dilascio, C. B. Rossi, P. A. de A. Sinisgalli
Técnica de análise da participação social em conselhos: Operacionalizando conceitos
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Tabela 1. Dados extraídos da análise das atas das reuniões do CG.
Conceitos Tipo de
dado Dados analisados Variáveis criadas
Participação Metadado
1) Data de ocorrência das reuniões
Frequência das reuniões ordinárias/por ano2) Frequência das reuniões
3) Tipo de reunião (ordinária ou extraordinária)
4) Endereço onde aconteciam as reuniões Rotação das reuniões
5) Número de pessoas presentes
Diversidade de atores sociais
6) Número de representantes do conselho presentes na reunião
7) Número de instituições representadas
8) Diversidade de instituições representadas
9) Número de pessoas das comunidades Presença das comunidades nas reuniões
10) Número de representantes comunitários do CG
11) Presença das famílias do Marujá na reunião Representatividade da participação social do
Marujá
Empoderamento quali-quanti
1) Diversidade de assuntos na pauta
Empoderamento dos atores sociais que
compõem o CG
2) Inclusão de novas pautas na reunião por outros representantes
que não a gestão do PEIC
3) Número de assuntos levantados por ator social
4) Diversidade de assuntos levantados pelos comunitários
5) Momentos em que as comunidades caiçaras foram
mencionadas
6) Momentos em que as comunidades caiçaras proferiram sua
opinião
Empoderamento das comunidades 7) Diversidade de assuntos levantados por cada comunidade
8) Diversidade de assuntos levantados por família dos
comunitários
9) Formação de comissões no CG Governança empoderada
10) Diversidade de assuntos levantados por ator social
Deliberações quali-quanti
1) Número de deliberações de cada reunião
Normas e acordos criados durante a reunião
2) Número de acordos e normas (formais e informais) denidas
na reunião
3) Presença do gestor do PEIC nas reuniões
4) Deliberação por comunidade Deliberações de construções e reformas para a
comunidade do Marujá
Nota. Fonte: Elaborado pelos autores com base nas atas das reuniões do conselho do PEIC entre 1998 e 2012.
As variáveis criadas a partir dos metadados das atas
foram: (a) frequência das reuniões ordinárias/por ano (a
partir dos dados de: 1. data de ocorrência das reuniões,
2. frequência das reuniões, 3. tipo de reunião – ordinária
ou extraordinária); (b) rotação das reuniões (a partir do
dado de: 4. endereço onde aconteciam as reuniões); (c)
diversidade de atores sociais (a partir dos dados de: 5.
número de pessoas presentes, 6. número de representantes
do conselho presentes na reunião, 7. número de instituições
representadas, 8. diversidade de instituições representadas);
(d) presença das comunidades nas reuniões (a partir dos
dados de: 9. número de pessoas das comunidades, 10.
número de representantes comunitários do CG); e (e)
representatividade da participação social do Marujá (a partir
do dado de: 11. presença das famílias do Marujá na reunião).
As atas receberam um código seguindo a sua distribuição
temporal, sendo que a ata 1 ocupava a linha 1 e assim
sucessivamente. As atas foram divididas por ano. A Tabela
2 apresenta exemplos de como os dados foram organizados
indicando apenas algumas atas-modelo para ns práticos de
ilustração. Os nomes das pessoas mencionadas são ctícios.
K. Sessin-Dilascio, C. B. Rossi, P. A. de A. Sinisgalli
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Tabela 2. Exemplo de tratamento dos metadados das reuniões do CG.
a) Frequência das reuniões ordinárias
Código Ano Tipo de reunião Ordinária Extraordinária
1 1998 O 1 0
2 1998 O 1 0
b) Rotação das reuniões
Código/ ata Ano Local PEIC Marujá Enseada Itacuruçá Camburiu Foles Pontal
12 1999 Parque 1 0 0 0 0 0
13 1999 Itacuruçá 0 0 0 1 0 0
c) Diversidade de atores sociais
Código Ano Representante CG Presentes não CG Associação Gov.
local Órgão
ambiental Igreja ONG Indígena Outros
12 1999 SOS, Instituto de
Pesca, Gaia, Prefeitura
Nupaub/USP,
estagiário Unesp Rio
Claro 0 1 0 0 3 0 0
13 1999 SOS, Instituto de
Pesca, Gaia, Prefeitura Caio, Milton e
vereador 0 1 0 0 3 0 0
d) Presença das comunidades nas reuniões
Código Ano Representante CG Presentes não CG PEIC Enseada Itacuruçá Camburiu Foles Pontal Marujá
12 1999 SOS, Instituto de
Pesca, Gaia, Prefeitura
Nupaub/USP,
estagiário Unesp Rio
Claro 1 0 (1) 0 0 0 (1)
13 199 SOS, Instituto de
Pesca, Gaia, Prefeitura Caio, Milton e
vereador 0 0 (1) 0 0 (1) (2)
e) Representatividade da participação social do Marujá
Código/ata Ano Representante CG Morador Família 1 F2 F3 F4 F5 F6 F7
7 1998 Oliveira (1) Iza (3), Celestino (6) 1 0 1 0 0 1 0
10 1998 Oliveira (1) Celestino (6) 1 0 0 0 0 1 0
Nota. Fonte: Elaborado pelos autores com base nas atas das reuniões do conselho do PEIC entre 1998 e 2012.
É interessante notar que muitos dos metadados
levantados não foram reconhecidos como variáveis por alguns
fatores: (a) o número de ocorrência era muito baixo (um
exemplo disso é que além do Marujá, foram raras as vezes
em que representantes de outras comunidades tiveram os
seus argumentos considerados em ata, assim como era rara a
inclusão de novas pautas na reunião por outros representantes
que não da gestão do PEIC); (b) a ocorrência era comum, então
não foi necessário gerar variável (como, por exemplo, a presença
constante de um representante do Poder Executivo estadual
nas reuniões do conselho); (c) o dado se tornou irrelevante
para a análise (como, por exemplo, o horário em que as
reuniões ocorriam naquele contexto não fazia diferença para os
comunitários; a instituição responsável por redigir a ata variava
pouco); e (d) o dado era muito espaçado no tempo (como, por
exemplo, a formação de comissões).
A não variação de algum metadado serviu de indício de
práticas que aconteciam fora do âmbito das reuniões do CG
e que foram incorporadas nos questionários semiestruturados
aplicados ao gestor do parque, aos representantes das instituições
e às comunidades. A título de exemplo, o horário das reuniões
era acordado previamente com os representantes do conselho,
informação que foi esclarecida posteriormente à análise das
atas. O número de pessoas presentes no conselho também
variava pouco, uma vez que o redator da ata priorizava inserir
os nomes dos representantes ociais do conselho, a título de
quórum, especialmente quando essas reuniões aconteciam nas
comunidades e o número de pessoas ouvintes era muito alto
para caber na descrição da ata.
Técnica de organização, análise e tradução
dos dados qualitativos em quantitativos a
partir das atas do CG
A identicação dos dados qualitativos e daqueles que
poderiam ser transformados em quantitativos exigiu diversos
ciclos de leitura sistemática de todas as atas das reuniões no
período de estudo (i.e., 14 anos, n = 163). A primeira leitura sob
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a ótica da análise de conteúdo das atas partiu do banco de dados
derivado da análise documental inserido no NVivo. Foram
realizadas diversas leituras, com a criação ad hoc de categorias
descritivas, que eram revistas e aperfeiçoadas a cada leitura.
Nesse processo, buscou-se identicar quais dados qualitativos
melhor operacionalizavam os conceitos da literatura de GPE e
quais variáveis poderiam derivar destes dados, a partir da criação
de códigos no NVivo. Esse passo permitiu a organização das
tabelas que seriam usadas como base à técnica de decomposição
binária, a partir da estrutura da análise documental, em que as
colunas apresentavam os dados qualitativos que comporiam a
denição de cada variável e o ano das atas os códigos base das
linhas, remetendo aos dados das análises anuais.
Os dados qualitativos elencados foram agregados em
variáveis (Tabela 1) que operacionalizavam o conceito de
‘empoderamento’, sendo elas: (a) empoderamento dos atores
sociais que compõem o CG (a partir dos dados de: diversidade de
assuntos na pauta, inclusão de novas pautas na reunião por outros
representantes que não a gestão do PEIC, número de assuntos
levantados por ator social, diversidade de assuntos levantados
pelos comunitários, momentos em que as comunidades caiçaras
foram mencionadas); (b) empoderamento das comunidades (a
partir dos dados de: momentos em que as comunidades caiçaras
proferiram sua opinião, diversidade de assuntos levantados
por cada comunidade, diversidade de assuntos levantados por
família dos comunitários); e (c) governança empoderada (a
partir dos dados de: formação de comissões no CG, número de
assuntos levantados por ator social). O conceito de ‘deliberação’
compreendeu: (a) normas e acordos criados durante a reunião
(a partir dos dados de: número de deliberações de cada reunião;
número de acordos e normas, formais e informais, denidas
na reunião; presença do gestor do PEIC nas reuniões); e (b)
deliberações de construções e reformas para a comunidade do
Marujá (a partir do dado de deliberação por comunidade).
Embora a Tabela 1 apresente os dados qualitativos
relacionados a cada variável de cada conceito, é importante
ressaltar que alguns dos dados encontrados não foram passíveis
de operacionalização, especialmente por falhas quanto à
estruturação da ata que privilegiasse a inclusão de informações
relevantes e sistemáticas relacionadas aos temas práticos de
interesse da gestão. Além desse elemento, outras características
do dado impossibilitaram que a sua coleta e análise fossem
possíveis (Tabela 3).
Tabela 3. Dados qualitativos identicados, mas não operacionalizados.
Conceito Variável Dado não analisado Observação
Empoderamento
Atores sociais
que compõem
o CG
1) Diversidade de assuntos na pauta
Havia limitação de número de assuntos inseridos pelo diretor do
PEIC na pauta, considerando o custo de tempo e recurso humano
para cada assunto. Por isso, a quantidade de assuntos iniciais não
variava muito e não foi considerado um dado importante.
2) Inclusão de novas pautas na reunião por
outros representantes que não a gestão do
PEIC
Faltou informação agregada sobre o nome e/ou a instituição
responsável pela nova pauta.
4) Diversidade de assuntos levantados pelos
comunitários
A composição da ata não privilegiou a identicação de todos os atores
sociais presentes nas reuniões, apenas aqueles que eram representantes
eletivos do conselho. Além disso, intervenções pontuais não eram
sistematizadas.
Comunidades
7) Diversidade de assuntos levantados por
cada comunidade Maior número de assuntos levantados por representantes do Marujá.
8) Diversidade de assuntos levantados por
família dos comunitários Maior número de assuntos levantados por representantes do Marujá,
com maior frequência da participação de uma única família.
GE
9) Formação de comissões no CG
A partir das atas foi possível obter apenas listas das comissões
formadas, mas não houve um processo sistemático de organização
de atas para estas comissões, nem mesmo estava claro na ata do CG
quais foram as deliberações que surgiram destas comissões. Por isso,
esse dado não entrou na análise.
10) Diversidade de assuntos levantados por
ator social
A análise qualitativa das pautas de cada ata permitiu extrair nova
variável a partir do metadado da diversidade de assuntos trazidos à
discussão por diferentes atores sociais.
Deliberações
Normas
e acordos
criados
durante a
reunião
1) Número de deliberações de cada reunião
Número baixo em comparação ao número de reuniões, mas não por
isso pouco importante. As deliberações eram fruto de discussões e
argumentações intensas que muitas vezes duravam um número
considerável de reuniões, especialmente aquelas que tocavam em
interesses preciosos para as comunidades e elites locais. Algumas
demoraram mais de sete anos para serem nalizadas.
3) Presença do gestor do PEIC nas reuniões Obrigatória e constante, por isso não relevante como variável.
Nota. Fonte: Elaborado pelos autores com base nas atas das reuniões do conselho do PEIC entre 1998 e 2012.
K. Sessin-Dilascio, C. B. Rossi, P. A. de A. Sinisgalli
Técnica de análise da participação social em conselhos: Operacionalizando conceitos
10 11
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Após a denição dos dados qualitativos que não seriam
operacionalizados (Tabela 3), as informações qualitativas
das atas foram codicadas. Os principais conceitos de cada
ata foram então identicados, ou seja, as pautas que foram
discutidas em cada reunião. As pautas incorporam tanto os
pontos designados previamente para a reunião quanto aquelas
discussões que emergiram do processo de discussão, mas que
não haviam sido previamente selecionadas pelo conselho
gestor do parque. Estabeleceu-se um código para cada pauta
designada para cada código da ata e respectiva data. Nota-
se que as primeiras reuniões foram povoadas de uma imensa
gama de demandas a serem discutidas em reunião e que, muitas
vezes, não eram atendidas por falta de tempo. O processo de
aprendizagem institucional reduziu com o tempo o número
de pautas por reunião, cabendo maior aprofundamento para o
tema escolhido. A Tabela 4 apresenta exemplos da codicação
das pautas das reuniões e foram escolhidas as atas 1, 3 e 6
(n = 163) como exemplo ilustrativo.
Tabela 4. Tabela exemplicativa da codicação das pautas das reuniões nas suas respectivas variáveis.
Conceito Empoderamento dos atores sociais que compõem o CG
Variável Código Pauta
Empoderamento
a. Diversidade de assuntos
discutidos 11. Importância das comunidades de moradores do PEIC no Plano de Gestão.
2. Função e atuação do comitê gestor sobre normas do PEIC. 3. Discussão da
composição do comitê gestor (instituições, membros e suplentes),
b. Número de assuntos
levantados por ator social 3Associação de cada ator social ao código da pauta de cada ata, como: Igreja (5, 6, 3,
15, 16), Comunidades (3), Instituto (3), DPRN (3, 10, 15, 16), Gaia (7), Marujá (7,
12, 10), Ocimar (7, 14, 16), Itacuruçá (14).
c. Número de vezes que cada
comunidade é mencionada
nas reuniões 3
1. Organização das atas. 2. PED. 3. Salva Pesca. 4. Abastecimento de água nas
comunidades. 5. Problemas dos cachorros. 6. Camping Comunitário do Marujá. 7.
Abastecimento de água no Marujá. 8.Amomar. 9. Coleta de lixo. 10. Confecção
de cerco xo. 11.Autorização para roças. 12. Madeira para canoa. 13. EcoWatt.
14. Reforma e construções (não teve reunião extraordinária). 15.Deliberações das
reformas e construções.
d. Momentos em que
as comunidades caiçaras
proferiram sua opinião 61. Organização das atas. 2. PED. 3. Salva Pesca. 4. Abastecimento de água nas
comunidades. 5. Problemas dos cachorros. 6. Camping Comunitário do Marujá.
Deliberações e. Comunidade do Marujá 6 1. Aluguel de casa no Marujá. 2. Cadastro de moradores. 3. Projeto Pró-Lagamar. 4.
Questão indígena. 5. Água no Camburiu. 6. Venda de casa no Marujá.
Nota. Fonte: Elaborado pelos autores com base nas atas das reuniões do conselho do PEIC entre 1998 e 2012.
A Tabela 5 apresenta exemplos de como se operou a
análise das variáveis qualitativas traduzidas em quantitativas
pela técnica de decomposição binária. Nota-se que a mesma
estrutura da análise documental foi utilizada. No entanto,
houve maior sosticação quanto à agregação de informações
derivadas do programa NVivo de análise de dados qualitativos.
O conceito ‘empoderamento dos atores que compõem
o CG’ foi associado às variáveis: (a) diversidade de assuntos
discutidos e (b) número de vezes que cada comunidade é
mencionada nas reuniões. O conceito de ‘empoderamento das
comunidades’ abrangeu: (c) momentos em que as comunidades
caiçaras proferiram sua opinião e (d) deliberações. As variáveis
foram compostas por microvariáveis derivadas da organização
dos dados de todas as atas das reuniões, seguindo o modelo
proposto na Tabela 4.
A variável de diversidade de assuntos discutidos (a) foi
operacionalizada a partir da composição das microvariáveis:
comunidades (básicas, casas, tradicional); administração
(organização, planos, infraestrutura física, parcerias); meio
ambiente (organização, espécies exóticas, uso de recursos
naturais); indígenas; turismo (como, por exemplo, capacidade
de suporte, organização e operação verão) (Tabela 5a). A
variável referente à menção de cada comunidade nas reuniões
(b) foi operacionalizada pela identicação da menção do
nome da comunidade e/ou dos nomes de seus moradores
descritos na ata da reunião. Essas menções foram organizadas
e decompostas pela técnica de decomposição binária por
agregação (Tabela 5b).
O número de assuntos levantados por ator social
foi uma derivação da variável ‘participação/diversidade de
assuntos discutidos’ (Tabela 5c). Uma vez que as pautas
foram organizadas numericamente para a análise anterior, o
número de cada pauta do dia foi associado aos atores sociais
que as mencionaram em cada reunião. Criou-se um código
de análise associando cada ator social ao código/número da
pauta que o ator mencionou no dia da reunião: Igreja (5, 6,
3, 15, 16), Comunidades (3), Instituto (3), DPRN (3, 10,
15, 16), Gaia (7), Marujá (7, 12, 10), Ocimar (7, 14, 16) e
K. Sessin-Dilascio, C. B. Rossi, P. A. de A. Sinisgalli
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Itacuruçá (14). Cada um desses atores foi dividido entre as
suas categorias: associações, governo local, polícia ambiental,
igreja, ONG, comunidades menos o Marujá, Marujá e
indígenas. O passo seguiu a mesma lógica do passo anterior,
técnica de decomposição binária por agregação (Tabela 5b).
Nos momentos em que as comunidades caiçaras
proferiram a sua opinião, utilizou-se o mesmo código/
número da pauta que o ator comunitário mencionou no
dia da reunião. O passo seguinte respeitou a mesma lógica
da Tabela 5b (Tabela 5c). Essa análise contribuiu para as
discussões sobre representatividade na participação social,
muito presente na literatura recente sobre o tema.
Nas construções e reformas, para a comunidade
do Marujá, foram elencados todos os momentos em que
representantes da comunidade do Marujá zeram solicitações
ao CG para aprovação de construções e reformas na
comunidade por reunião, assim como o número de solicitações
atendidas. Tal etapa seguiu a mesma lógica do passo anterior,
técnica de decomposição binária por agregação (Tabela 5d).
Tabela 5. Exemplo da operacionalização da técnica de decomposição binária dos dados qualitativos.
Conceito
Variáveis
a. Diversidade de assuntos discutidos
Empoderamento dos atores que compõem o CG
Código
1. Comunidades 2. Administração 3. Meio ambiente 4.
Indí-
genas
5. Turismo
Básicas Casas Tradicio-
nal Org. Infra. Parce-
ria Org. Esp.
exótica RN Capa-
cita-
ção Org. Op.
verão
1 0 0 1 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0
b. Número de vezes que cada comunidade é mencionada nas reuniões
Código Comunidades Marujá Itacuruçá Enseada Pontal Camburiu Foles
3
Marujá (2), Ita-
curuçá (0), Ensea-
da (0), Pontal (0),
Camburiu (0),
Foles (0)
2 0 1 0 0 0
c. Número de assuntos levantados por ator social
Código Atores N.º de
pautas Associa-
ções Governo local Polícia ambiental Igreja ONG Comunidades
– Marujá Marujá Indí-
genas
3
Igreja (5, 6, 3, 15,
16), Comunida-
des (3), Inst. (3),
DPRN (3, 10,
15, 16), Gaia (7),
Marujá (7, 12,
10), Ocimar (7,
14, 16), Itacuruçá
(14)
16 1 4 0 5 1 1 3 0
Empoderamento das comunidades
c. Momentos em que as comunidades caiçaras proferiram sua opinião
Código Comunidades Marujá Itacuruçá Ensea-
da Pontal Cam-
buriu Foles
6
Marujá (4, 6),
Itacuruçá (5), En-
seada (0), Pontal
(0), Camburiu
(0), Foles (0)
2 1 0 0 0 0
d. Deliberações
Código Deliberações
relacionadas ao
Marujá Atendida Não
atendida
6 1, 5, 6 1 0
Nota. Fonte: Elaborado pelos autores com base nas atas das reuniões do conselho do PEIC (nomes apresentados são ctícios).
K. Sessin-Dilascio, C. B. Rossi, P. A. de A. Sinisgalli
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SOBRE A TÉCNICA DE DECOMPOSIÇÃO SOBRE A TÉCNICA DE DECOMPOSIÇÃO
BINÁRIABINÁRIA
Os espaços institucionalizados de participação social
no Brasil, como os conselhos, produzem informações no seu
uxo burocrático, como as atas das suas reuniões, que são
pouco utilizadas para a reexão institucional e melhoria dos
processos internos de tomada de decisão. Como apresentado
na Introdução, muitos dos problemas relacionados à baixa
ou inecaz participação social na tomada de decisão têm
relação com o ‘design institucional’ (Fung & Wright, 2003)
desses espaços democráticos. Ferramentas para identicar
problemas relacionados ao ‘design institucional’ de conselhos
e identicar estes mecanismos práticos-operacionais que
podem ser incorporados para melhorar a participação social
ainda são pouco difundidas.
Conselhos deveriam ser espaços de discussão e reexão
coletiva e, mais ainda, de tomada de decisão para criação de
possíveis soluções para problemas práticos relacionados às
necessidades do cidadão quanto à implementação, revisão
ou criação de políticas públicas. Seguindo a literatura de
GPE, o design institucional dos conselhos deveria se pautar
na orientação para a prática, na participação bottom-up e na
geração de possíveis soluções por meio de suas deliberações.
A técnica de análise das atas das reuniões de conselhos
apresentada neste artigo é uma ferramenta útil para
identicar falhas e potencialidades do design institucional
no âmbito das orientações do GPE. A Figura 2 apresenta
o modelo de ata de reunião que foi comumente utilizado
pelo PEIC e cuja estrutura é corrente em muitas elaborações
de atas. Nota-se que há a indicação do local onde estavam
dispostos os dados transformados em variáveis para a análise
do GPE da gestão do PEIC, descritos na Tabela 1.
Figura 2. Modelo de estrutura de ata indicado para o uso da técnica de decomposição binária.
Fonte: Elaborado pelos autores.
O primeiro passo para facilitar a análise das atas é
a análise documental pela criação de um banco de dados
indexado em que possam ser inseridas informações das
análises subjacentes. Como mencionado, a maior estrutura
de criação das atas dos conselhos está direcionada para
obtenção de metadados (Figura 2), como os pontuados na
Tabela 1 (como, por exemplo, a data da reunião, endereço,
entre outros aspectos), que já trazem informações relevantes
para a identicação das variáveis de frequência de reuniões,
diversidade de atores sociais, representatividade, e que
podem ser indexadas como variáveis primárias do banco de
dados de atas, para serem mobilizadas de maneira rápida, a
m de produzir informações relevantes para o design.
A análise sobre as ‘deliberações’ pode ser o segundo
passo na organização do banco de dados das atas. As
informações desse tipo podem ser mobilizadas comparando-
se o número e a qualidade das pautas das reuniões e seus
encaminhamentos (Figura 2, Tabela 1). Já a análise sobre
K. Sessin-Dilascio, C. B. Rossi, P. A. de A. Sinisgalli
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o ‘empoderamento’ é a que exige maior tempo analítico e
reexivo, pois direciona a análise ao desenvolvimento das
discussões apresentadas na ata e exige a mobilização mais
ativa da análise de conteúdo categorial, bem como o uso
de ferramentas de análise qualitativa (como, por exemplo,
o software NVivo). A transformação dessas informações
em dados categoriais que possam ser traduzidos em dado
quantitativo depende desses processos prévios de análise
e de informações contextuais que permitam situar as
discussões.
A interpretação das análises derivadas das atas do
conselho pode indicar problemas no design institucional
do conselho que levam à baixa participação social e
deliberação. A título de exemplo, se há baixa diversidade
de instituições e pouca presença de agentes não estatais
nas reuniões, isso pode indicar que a mobilização para
as reuniões não está sendo necessariamente suciente ou
que os atores sociais não estão reconhecendo o espaço do
conselho como suciente para suprir as suas necessidades
de acesso à cidadania. Se há deliberações das pautas
inseridas na reunião, incluindo a participação de atores
sociais não estatais, essa variável pode indicar que o design
institucional pode estar orientado para o controle social.
Existem outras combinações possíveis de variáveis para
diferentes propósitos – para o aprofundamento desta
discussão ver Sessin-Dilascio (2014) e Sessin-Dilascio et
al. (2015) –, dependendo do interesse do gestor ou do
pesquisador.
Uma vez denidos os valores quantitativos das
variáveis selecionadas pela aplicação da técnica, é possível
submetê-las à análise de estatística descritiva ou ao
cruzamento analítico de variáveis (como, por exemplo,
a análise de correlação), a depender do número de atas
analisadas (sugere-se ‘n’ maior que 100).
É importante ressaltar que a aplicação da técnica de
decomposição binária para a análise de atas é possível apenas
em espaços em que há o uso de memória escrita das reuniões,
que seguem determinada estrutura (Figura 2). A descrição
das discussões é o ponto essencial para possibilitar a análise
de ‘empoderamento’. É recomendado inserir o nome das
pessoas que tiveram espaço de fala para compreender
melhor a divisão de poderes e identicar quem são aqueles
que de fato tomam a decisão. A variação na escrita das atas
pode ser mitigada pela escolha de uma estrutura mínima
e a incorporação desta prática na cultura institucional do
conselho. A organização e um banco de dados indexado
das atas, incluindo espaço de sistematização contínua
numa planilha eletrônica, são recomendados para facilitar
o acesso e a sistematização dos metadados, que podem
posteriormente ser facilmente mobilizados em variáveis de
interesse.
CONCLUSÃOCONCLUSÃO
O artigo apresenta como uma possibilidade analítica
de análise documental das atas de reunião de conselhos
pode aprimorar o design institucional desses espaços, na
direção de potencializar a participação, o empoderamento
e a deliberação democrática. As atas estão incorporadas em
muitas estruturas do aparato estatal, muitas vezes sendo
usadas apenas como instrumento meramente burocrático
para ns de arquivo. A técnica de decomposição binária e
a apresentação das variáveis derivadas, a partir do estudo
minucioso das atas das reuniões do conselho gestor do Parque
Estadual da Ilha do Cardoso, apresenta uma nova ótica do
uso desse material, que pode ser usada para a melhoria do
design institucional de conselhos no sentido de aprimorar a
governança participativa empoderada.
A técnica aponta caminhos de sistematização e
construção de banco de dados das atas (análise documental),
como primeiro passo de indexação de dados. A próxima
etapa seria a sistematização dessa indexação em planilha, a
partir de metadados básicos (Figura 2, Tabela 1) destinados
à compreensão da ‘participação’ social. A análise de
conteúdo mais supercial das atas a partir de variáveis
denidas (Tabela 1) gera informações quanto aos processos
deliberativos, que podem ser quanticadas a partir da técnica
de decomposição binária. Apenas esses dois conceitos, a
participação e a deliberação, são factíveis de serem extraídos
das atas com menor esforço (Figura 2) analítico. A análise
de ‘empoderamento’, no entanto, exige maior detalhamento
na descrição das discussões das reuniões em ata, assim como
maior esforço de análise categorial de conteúdo, podendo
ser necessário o uso de software de análise qualitativa (como,
por exemplo, NVivo).
A análise das atas pela técnica de decomposição
binária exige que o ambiente de conselho incorpore a
sistematização das discussões em memórias estruturadas
por meio de documentos como as atas de reunião,
incluindo maior detalhamento na descrição, além do seu
arquivamento e disponibilização a gestores responsáveis por
pensar o design institucional de conselhos ou representantes
interessados em propor mudanças na direção da GPE. Este
tipo de análise permite encontrar formas de promover maior
diversidade de representação de comunidades tradicionais e
apontar falhas do design institucional, inclusive a partir das
variáveis quanticáveis de diversidade, representatividade e
deliberações, centrais nos diagnósticos voltados a conselhos
deliberativos.
Os efeitos da desigualdade social e a baixa participação
social de populações vulneráveis na tomada de decisão em
espaços de conselhos já são há muito tempo discutidos
na literatura (como, por exemplo, no âmbito da teoria do
status socioeconômico e do voluntarismo cívico), assim
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como problemas associados ao compartilhamento de poder,
aos níveis de sua descentralização e à extensão de processos
deliberativos. Este artigo apresenta uma técnica que pode
ajudar gestores e pesquisadores interessados na identicação
das possíveis causas relacionadas a esses problemas, a partir
da análise sistemática das atas das reuniões e da reexão,
pelas variáveis apontadas neste artigo, do design institucional
destas instâncias de participação social institucionalizadas.
Deste modo, este artigo contribui para a promoção de
novas estratégias de inclusão social e de construção de
práticas deliberativas orientadas pelo e para o controle
social de populações vulneráveis, minorias e comunidades
tradicionais.
NOTAS
1. Para analisar o histórico e as discussões mais detalhadas
sobre o assunto, sugerimos Allebrandt (2008), Allebrandt
(2003) e Allebrandt, Siedenberg, Sausen e Deckert
(2011).
2. Segundo o art. 3º do decreto federal n.º 6.040/2007:
“Povos e Comunidades Tradicionais: grupos
culturalmente diferenciados e que se reconhecem como
tais, que possuem formas próprias de organização social,
que ocupam e usam territórios e recursos naturais como
condição para sua reprodução cultural, social, religiosa,
ancestral e econômica, utilizando conhecimentos,
inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição”.
3. Documento técnico que se aproxima de um plano diretor
ou zoneamento ecológico econômico aplicado a uma
unidade de conservação. O documento aponta zonas e
regras de uso do solo e uso dos recursos naturais, assim
como diretrizes para a gestão da unidade.
4. Como na prática o conselho consultivo operava como
conselho gestor deliberativo, optou-se por utilizar a sigla
CG para nos referirmos a este conselho.
5. A lei dene que os conselhos de unidades de conservação
de proteção integral devem ser consultivos e não
deliberativos. O conselho do PEIC, durante os anos
de cogestão adaptativa (1998-2008), atuou de maneira
deliberativa, reorganizando as normas federais e estaduais
às necessidades locais.
6. Este dado é resultado da compilação dos dados empíricos
coletados durante o trabalho de campo na comunidade
do Marujá, dos quais derivou a genealogia das famílias da
comunidade publicada em Sessin-Dilascio (2014).
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Autoria
Karla Sessin Dilascio*
Universidade de São Paulo, Instituto de Energia e Ambiente,
Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental
Av. Professor Luciano Gualberto, n. 1289, Butantã, 05508-010,
São Paulo, SP, Brasil
E-mail: karla.dilascio@usp.br
https://orcid.org/0000-0002-3799-0568
Charles Borges Rossi
Universidade Federal do Acre
Rua Estrada da Canela Fina, KM 12 Gleba Formoso, São
Francisco, 69895-000, Cruzeiro do Sul, AC, Brasil
E-mail: charles.rossi@ufac.br
https://orcid.org/0000-0001-6811-0116
Paulo Antônio de Almeida Sinisgalli
Universidade de São Paulo, Escola de Artes, Ciências e Humanidades
Av. Professor Luciano Gualberto, n. 1289, Butantã, 05508-010,
São Paulo, SP, Brasil
E-mail: psinisgalli@usp.br
https://orcid.org/0000-0001-7822-3499
* Autora Correspondente
Financiamento
Os autores agradecem a European Commission, Seventh
Framework Programme, FP7 International Cooperation
(#282750) pelo suporte nanceiro para a pesquisa deste
artigo.
Conito de Interesses
Os autores informaram que não há conito de interesses.
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o emprego de ferramentas especícas, e.g.: ienticate.
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foram disponibilizados publicamente, e podem ser acessados
por meio da plataforma Harvard Dataverse:
Dilascio, Karla Sessin; Rossi, Charles Borges;
Sinisgalli, Paulo Antônio de Almeida, 2022,
"Replication Data for: "Technique for Social
Participation Analysis in Councils: Concept’s
Operationalization" published by RAC-Revista
de Administração Contemporânea", Harvard
Dataverse, V1.
https://doi.org/10.7910/DVN/481AAI
A RAC incentiva o compartilhamento de dados mas, por observância
a ditames éticos, não demanda a divulgação de qualquer meio de
identicação de sujeitos de pesquisa, preservando a privacidade
dos sujeitos de pesquisa. A prática de open data é viabilizar a
reproducibilidade de resultados, e assegurar a irrestrita transparência
dos resultados da pesquisa publicada, sem que seja demandada a
identidade de sujeitos de pesquisa.
A RAC é membro e subscreve os princípios do COPE - Comitê de Ética em Publicações
