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Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo. Nota Técnica N° 2

Authors:

Abstract

En esta ocasión se presenta la segunda edición de la Nota Técnica del proyecto de investigación “Financiamiento para el Desarrollo en Ecuador” de la Universidad Central del Ecuador con dos secciones adicionales: reseñas de textos e información financiera de interés. La Nota Técnica Nº 2 contiene cinco artículos, tres del tema central, una reseña y otro con información de interés. El primero escrito por Magaly Aguiar y Juan Carlos Heredia, que presenta una caracterización estadística de las personas no afiliadas a la seguridad social para los años 2019 y 2020; luego continúa un artículo de Juan Andrés Moyano en el que expone un repaso a la histórica figura de la jubilación patronal en Ecuador. El tercer ar tículo es sobre la evolución de las transferencias a la educación superior pública de tercer nivel, escrito por Katiuska King y José Luis Morales. Se continúa con información de interés financiera sobre el seguro de desgravamen por Gisella Bulla. Y finalmente, se pasa a una reseña del libro “Evaluación de cuatro décadas de privatización de pensiones en América Latina (1980-2020): Promesas y Realidades” de Carmelo Mesa- Lago realizado por Martina Pérez y Alejandro Meneses.
Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo.
Nota Técnica N° 2
marzo 2022 - agosto 2022
ISSN impreso: 2806-559X
ISSN en línea: 2806-5603
Editado por Katiuska King Mantilla y César Carranza Barona
Universidad Central del Ecuador
Ciudadela Universitaria Av. América
Quito – Ecuador
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fleja el punto de vista u opinión de la Universidad Central del Ecuador.
The content of all published articles and reviews does not reflect the official opinion of the
Universidad Central del Ecuador.
Contenido
Presentación ……………………………………………………………………..…
1
Katiuska King Mantilla!
César Carranza Barona
Perfil de las personas sin afiliación a la seguridad social en Ecuador !
…………………………………………………………………………………………
3
Magaly Aguiar!
Juan Carlos Heredia
La Jubilación Patronal en Ecuador
……………………………………………………………….………………………
12
Juan Andrés Moyano
¿Qué plantea la proforma 2022 con el presupuesto para la educación
superior pública? …………………………………………………………….……
18
Katiuska King!
José Luis Morales
El seguro de desgravamen y la pre cancelación de un crédito
…………………………………………………………………………………………
24
Gisella Bulla!
Reseña. Evaluación de cuatro décadas de privatización de pensiones
en América Latina (1980-2020), de Carmelo Mesa-Lago
…………………………………………………………………………………….…
31
Martina Pérez!
Alejandro Meneses!
Presentación
En esta ocasión se presenta la segunda edición de la Nota
Técnica del proyecto de investigación “Financiamiento
para el Desarrollo en Ecuador” de la Universidad Central
del Ecuador con dos secciones adicionales: reseñas de
textos e información financiera de interés.
En la Nota Técnica, se abordan las áreas de conocimiento
de economía, ciencia política, finanzas, estadística, derecho
y relaciones internacionales. La publicación está dirigida a
la comunidad universitaria, los jóvenes y a quienes se
interesan por los ámbitos de la seguridad social en el
Ecuador y la región latinoamericana. Sobre todo,
pretendemos reflexionar sobre los principales retos y
debates que enfrenta la seguridad social en el país y
acercar este conocimiento a la ciudadanía.
La Nota Técnica 2 contiene cinco artículos, tres del
tema central, una reseña y otro con información de interés.
El primero escrito por Magaly Aguiar y Juan Carlos
Heredia, que presenta una caracterización estadística de
las personas no afiliadas a la seguridad social para los años
2019 y 2020; luego continúa un artículo de Juan Andrés
Moyano en el que expone un repaso a la histórica figura de
la jubilación patronal en Ecuador.
El tercer artículo es sobre la evolución de las
transferencias a la educación superior pública de tercer
nivel, escrito por Katiuska King y José Luis Morales. Se
continúa con información de interés financiera sobre el
seguro de desgravamen por Gisella Bulla. Y finalmente, se
pasa a una reseña del libro “Evaluación de cuatro décadas
de privatización de pensiones en América Latina
(1980-2020): Promesas y Realidades” de Carmelo Mesa-
Lago realizado por Martina Pérez y Alejandro Meneses
Los editores.
En el presente estudio se explora un
problema económico y social que se ori-
gina por un desbalance en la población
de no afiliados al sistema de seguridad
social público dentro un país; en este
caso se plantea describir los factores
sociodemográficos de este grupo de
personas en el Ecuador, con el fin de
identificar patrones característicos y
así guiar la aplicación de medidas de
política pública en caso de ser necesa-
rio. Esta información será desagregada
mediante un análisis descriptivo com-
parativo de las características socio-
demográficas de personas no afiliadas
en los años 2019 y 2020, en base a la
Encuesta Nacional de Empleo, Desem-
pleo y Subempleo (ENEMDU), levanta-
da por el Instituto Nacional de Estadís-
ticas y Censos (INEC).
1. Seguridad Social en Ecuador
En el Ecuador, mediante el Art. 370 de
la Constitución de la República, se de-
signa al Instituto de Seguridad Social
(IESS) como el ente encargado de pres-
tar servicios de contingencia de seguro
obligatorio a sus afiliados. La población
que forma parte de la seguridad social
es aquella que se encuentra en el mer-
cado laboral formal, por lo general po-
blación mayor de 18 años. Las personas
pueden acceder al Seguro General Obli-
gatorio, al Seguro General Voluntario o
al Seguro Campesino; cada régimen tie-
ne un tipo de aportación y de cobertura
específico. Tras cumplir con un número
de aportaciones predefinidas por la
normativa vigente del IESS, las perso-
nas aportantes pasan a ser jubiladas de
la seguridad social.
Según la Superintendencia de Bancos
(2022) los recursos y financiamiento
de la seguridad social están ligados a
las siguientes aportaciones:
Aporte Estatal: Contribución financie-
ra obligatoria del Estado e ingresos
provenientes del pago de dividendos de
la deuda del Gobierno Nacional con el
IESS.
Aporte Afiliados: Aportación obligato-
ria de los afiliados para cada seguro, los
saldos de las cuentas individuales al ré-
gimen de jubilación por ahorro indivi-
dual obligatorio.
* Egresada de la Carrera de Estadística de la Facultad de Ciencias Económicas (FCE) de la Universidad
Central del Ecuador. Asistente de investigación del proyecto Financiamiento para el Desarrollo – UCE.
Correo electrónico: mcaguiar@uce.edu.ec
** Estudiante de Octavo nivel de la Carrera de Estadística de la Facultad de Ciencias Económicas (FCE) de
la Universidad Central del Ecuador. Correo electrónico: jcherediav@uce.edu.ec !
Perfil de las personas sin afiliación a la seguridad social en
Ecuador !
Magaly Aguiar * y Juan Carlos Heredia **
Aportación Patronal: Aportación obli-
gatoria de los empleadores privados y
públicos para cada seguro cuando son
afiliados sujetos al Código del Trabajo y
para aquellos servidores sujetos a la
Ley de Servicio Civil y Carrera Admi-
nistrativa o la Ley Orgánica de Educa-
ción Superior.
Aporte Externo: Las rentas de cual-
quier clase que produzcan las propie-
dades, los activos fijos, y las acciones y
participaciones en empresas, adminis-
trados por el IESS. Los ingresos por
enajenación de los activos de cada se-
guro. Los ingresos por servicios de sa-
lud prestados por las unidades médicas
del IESS. Los recursos de cualquier cla-
se que fueren asignados a cada seguro
en virtud de leyes especiales. Las he-
rencias, legados y donaciones. Los in-
gresos provenientes del pago de los di-
videndos de la deuda pública y privada
con el IESS.
De acuerdo con lo anterior, la Seguridad
Social en el Ecuador depende de los
aportantes, patronos, Estado y otros,
pues entre todos crean un fondo con el
cual esta se sostiene en el tiempo. Cabe
mencionar que para los ingresos se
considera la relación existente entre
estos actores, en cambio, para los egre-
sos se considera la cobertura a afiliados
activos, jubilados en el sector público y
privado, además mediante la normati-
va del Instituto de Seguridad Social
(2022) este extiende el servicio para
cónyuges o convivientes con el pago de
un valor adicional, e hijos menores de
edad, sin costo, de las personas afilia-
das o jubiladas. También dentro de los
egresos se encuentran pagos de pen-
siones jubilares, pagos a entidades par-
ticulares que prestan el servicio médi-
co, pagos a hijos huérfanos menores de
edad, y otros.
Según mencionan Cichon et!al., (2006)
tener un número desbalanceado de afi-
liados activos e inactivos en el tiempo
puede crear inestabilidad en la seguri-
dad social y privar a varias personas de
recibir su jubilación. Los problemas es-
tructurales de la seguridad social en
Ecuador se han visto reflejados por el
incremento de costos, el pago de divi-
dendos del Estado a destiempo y el in-
cremento de demanda de los recursos
por parte de los afiliados, creando así
un problema de egresos e ingresos
(Madera et!al., 2020).
Dados estos antecedentes que crean
una problemática de inestabilidad es
importante conocer quiénes son aque-
llas personas que no aportan a la segu-
ridad social siendo mayores a 18 años,
qué características tienen y qué razo-
nes podrían explican para no estar afi-
liadas a la seguridad social.
En Ecuador, en los años 2019 y 2020
hubo un total de 7’420.807 y 7’908.201
personas mayores de 18 años no afilia-
das a la seguridad social respectiva-
mente, representando un porcentaje
aproximado del 42% de la población to-
tal. Además vale la pena mencionar que
en promedio en ambos años existe el
77% de personas mayores a 65 años
que no reciben jubilación por parte de
la seguridad social. Por lo tanto, a con-
tinuación, se analiza quienes son las
personas no afiliadas a la seguridad so-
cial.
2. Características de las personas no
afiliadas a la Seguridad Social
La afiliación a la seguridad social es un
derecho irrenunciable como lo mencio-
na el Art. 34 de la Constitución de la
República del Ecuador. Es por ello que
es pertinente conocer las característi-
cas de los no afiliados. Para ello se parte
de! la Encuesta Nacional de Empleo
Desempleo y Subempleo (ENEMDU),
levantada por el Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos (INEC) del Ecua-
dor en los años 2019 y 2020. A conti-
nuación, se presentan algunos elemen-
tos de análisis de las personas no afilia-
das a la Seguridad Social, para lo cual
se han tomado en cuenta característi-
cas sociodemográficas como lo son:
sexo, edad o grupos etarios, estado ci-
vil, lugar de nacimiento; características
educativas, laborales y otras variables
de aspecto socioeconómico.
2.1 Características demográficas
Las características demográficas alu-
den a información general sobre grupos
de personas. Permitiendo así describir
a la población en base a las variables:
sexo, edad, estado civil y dónde fue su
lugar de nacimiento.
De acuerdo con la variable Sexo co-
rrespondiente al total de la población
no afiliada del Ecuador, en el año 2019
las mujeres representaron el 54,2% de
los no afiliados y en el año 2020 el
53,8%, descendiendo en 0,4 puntos
porcentuales. Es decir, para el año
2020, se presentaron menos mujeres
no afiliadas a la seguridad social que el
año anterior, pero manteniéndose por
encima de los hombres.
Respecto a la edad, las personas no afi-
liadas se concentran en el rango de
edad de 30 - 50 años, lo que significa en
promedio de los dos años analizados el
47,1% del total de personas no afiliadas.
Si se relacionan las variables sexo y
edad para visualizar de mejor manera
la concentración poblacional mediante
la desagregación de la cantidad de
hombres y mujeres por rangos de edad
(pirámide poblacional para no afilia-
dos) se observa que, tanto para hom-
bres como para mujeres el rango de
edad que presenta un mayor número de
personas no afiliadas es de 20 a 24
años, es decir los jóvenes. Adicional, en
esta desagregación demográfica se evi-
dencia que los no afiliados presentan
una pirámide poblacional de tipo pro-
gresiva, es decir, predomina la pobla-
ción joven que es seguida de forma des-
cendente por la población adulta y
adulta mayor respectivamente. En la
Gráfica 1 se muestra esta distribución.
De acuerdo con el Estado civil, para
ambos años analizados, los mayores
porcentajes aproximados se ubican en
personas solteras con 29,9%, en unión
libre con 26,1% o casadas con 28,3%,
sumando entre sí un aproximado del
85% de personas no afiliadas. Así mis-
mo, con respecto al lugar de nacimien-
to, más de la mitad de las personas no
afiliadas han nacido en el lugar en que
fueron encuestadas, y un porcentaje
pequeño en promedio de los dos años
analizados, se tiene que el 1,8 % son
personas nacidas en otro país. Además,
cabe mencionar que, entre ambos años
analizados, el promedio de migración
interna es de 34,2% de personas no afi-
liadas que han cambiado su lugar de
nacimiento al momento de ser encues-
tados dentro del país.
2.2 Características socioeconómicas
Dentro de un enfoque socioeconómico,
es posible conocer la forma de vida, es-
colaridad y ocupación o referencias la-
borales de la población. De una forma
general, se puede decir que mediante
esta clase de caracterización se pueden
conocer factores clave del ambiente en
el que se desarrollan las personas; en
este caso, el grupo de no afiliados en el
Ecuador, en los años ya mencionados.
0100 200 300 400 500 600 700
18 a 19os
20 a 24os
25 a 29os
30 a 34os
35 a 39os
40 a 44os
45 a 49os
50 a 54os
55 a 59os
60 a 64os
65 a 69os
70 a 74os
75 a 79os
80 a 84os
85+ años
Mujer Hombre
Fuente: ENEMDU (2019 – 2020) – INEC
Elaboración: Propia
Gráfico 1
Personas no afiliadas por sexo y grupo etario. (En miles de personas)
2.2.1 Vivienda
En el apartado de tipos de vivienda se
presentan ocho categorías que maneja
el INEC, donde la categoría ‘De reem-
plazo’ será omitida del análisis debido a
que este dato informa que la vivienda
seleccionada en la muestra no pudo ser
estudiada y se optó por otra vivienda de
forma aleatoria.
En el Ecuador, para el año 2019, los dis-
tintos tipos de vivienda se encuentran
distribuidos con proporciones semejan-
tes, como se observa en la Tabla 1. Sin
embargo, para el año 2020 se reduce la
proporción de anticresis aproximada-
mente en 2,35 puntos porcentuales,
como también el tipo de vivienda reci-
bida por servicios se reduce en 1,79
puntos porcentuales, siendo los tipos de
vivienda que presentan el mayor cam-
bio entre estos años.
Tabla 1. Proporción Tipo de Vivienda.
Ecuador 2019 y 2020
Fuente: ENEMDU (2019 – 2020) –INEC
Elaboración: Propia
2.2.2 Nivel de instrucción
Un factor que ha sido un detonante con
relación al desarrollo de un grupo po-
blacional es el nivel de educación, debi-
do a que, a mayor nivel de escolaridad
se pueden obtener mejores posibilida-
des laborales que inciden directamente
en aspectos políticos, económicos, so-
ciales, entre otros. La escolaridad pre-
sente en el grupo de no afiliados en el
Ecuador en los años 2019 y 2020 se
puede observar en la Tabla 2. El nivel
de instrucción que predomina en los
dos años corresponde a los niveles de
Primaria y Secundaria, representando
estos grupos a más del 50% de la pobla-
ción de no afiliados. Sin embargo, existe
un aproximado del 6% dentro del grupo
de no afiliados que no presentan escola-
ridad o un nivel inferior a escolaridad
Primaria.
Respecto al nivel de escolaridad, pri-
mero tomemos en cuenta que un profe-
sional es la persona que se ha especiali-
zado en un área específica y cuyo cono-
cimiento ha sido adquirido por medio
de la instrucción universitaria. Dicho
esto, en base a los niveles de escolari-
dad propuestos se clasificará la escola-
ridad Superior Universitario y Postgra-
do como Profesional. Donde la propor-
ción de profesionales dentro del grupo
de no afiliados corresponde aproxima-
damente a un 12%.
Tipo
Vivienda
Porcen-
taje 2019
Porcen-
taje 2020
%
En arriendo
14,3
15,12
0,82
Anticresis y/
o arriendo
14,78
12,43
-2,35*
Propia y la
está pagando
14,13
14,23
0,1*
Propia y to-
talmente
pagada
13,91
15,35
1,44
Cedida
14,17
14,86
0,69
Recibida por
servicios
14,59
12,8
-1,79*
Otra
14,11
15,21
1,1
* cambio estadísticamente significativo al
95% de confianza
Tabla 2. Proporción de Escolaridad –
No afiliados, Ecuador 2019 y 2020
Fuente: ENEMDU (2019 – 2020) –INEC
Elaboración: Propia
Un 11% de la población de no afiliados
con ocupación representa a los profe-
sionales. Se encuentra que la categoría
mas común que desempeñan es Cuenta
Propia. Sin embargo, la ocupación don-
de se encuentra mayor proporción de
Profesionales respecto a otras catego-
rías corresponde a Empleado de Go-
bierno con aproximadamente un 70%.
Esto último llama la atención ya que el
Estado debería velar por la Seguridad
Social de sus empleados, se debería
analizar este apartado más a profundi-
dad para conocer si el fenómeno de ser
empleado de gobierno, profesional y no
afiliado se produce a través de la figura
de Prestación de Servicios u otros fac-
tores.
2.2.3 Ocupación
Para una mejor aproximación a por qué
este grupo no accede al seguro público,
se opta estudiar la actividad económica
presente en esta población. Esto es po-
sible mediante la variable Condición de
actividad, donde en principio podemos
identificar población económicamente
activa (PEA) y población económica-
mente inactiva (PEI), posteriormente
se puede desglosar la situación en cada
uno de estos subgrupos por medio de la
variable Categoría de ocupación para
PEA y la variable Condición de inactivi-
dad para PEI.
Como se observa en el Gráfico 2, en am-
bos años predomina la presencia de po-
blación inactiva! (PEI) con un aproxi-
mado del 34% de los no afiliados,
2’579.725 y 2’702.849 personas en el
subgrupo de PEI para los años 2019 y
2020 respectivamente. Con relación al
Nivel de
Instrucción
Porcen-
taje 2019
Porcen-
taje 2020
%
Ninguno
5,80
5,42
-0,38
Centro alfa-
betización
0,49
0,35
-0,14
Primaria
34,00
32,16
-1,84
Educación
Básica
5,30
4,15
-1,15
Secundaria
25,49
27,27
1,78
Educación
Media
15,31
16,90
1,59
Superior no
universita-
rio
1,52
1,55
0,03
Superior
Universita-
rio
11,85
11,97
0,12
Postgrado
0,23
0,23
0,00
0,00 10,00 20,00 30,00 40,00
Empleo no clasificado
Desempleo oculto
Subempleo por insuficiencia de
ingresos
Desempleo abierto
Empleo no remunerado
Empleo Adecuado/Pleno
Subempleo por insuficiencia de
tiempo de trabajo
Otro empleo no pleno
Población Económicamente
Inactiva
2020 2019
Fuente: ENEMDU (2019 – 2020) –INEC
Elaboración: Propia
Gráfico 2
Porcentaje – Condición de actividad 2019-2020
pleno empleo se presenta un 13,59% en
el 2019 y 9,97% en el 2020, con una re-
ducción de 3,6 puntos porcentuales
aproximadamente. Por otro lado, en el
apartado de subempleo existe 7,78% en
el 2019 y 8,82% en el 2020 (diferencia
de 1 punto porcentual) para empleo no
remunerado, junto con 13,2% para el
2019 y 17,2% para el 2020 (diferencia
de 4 puntos porcentuales) dentro del
Subempleo por insuficiencia de tiempo
de trabajo, presentando un incremento
en ambos casos. Es decir, incluso en lo
que se considera como empleo pleno,
los empleadores no siempre cumplen
con su obligación de afiliar a sus traba-
jadores.
Tabla 3. Desagregación PEI – No afi-
liados, Ecuador 2019 y 2020
Fuente: ENEMDU (2019 – 2020) –INEC
Elaboración: Propia
El resto del grupo, exceptuando la PEI,
dentro de Condición de actividad co-
rresponde a la población económica-
mente activa (PEA) de no afiliados.
Dentro de esta sección encontramos la
siguiente distribución (véase en la Ta-
bla 4), donde predomina la categoría de
Ocupación por cuenta propia, es decir,
son trabajadores independientes y co-
rresponde aproximadamente a un 47%
de la PEA de no afiliados en ambos
años, seguido por el grupo de Empleo
privado y Jornalero o peón con propor-
ciones similares en ambos casos y años.
Por otro lado, a pesar de presentar una
ocupación no quiere decir que perciban
ingresos como en los casos correspon-
dientes a Trabajador del hogar no re-
munerado, Trabajador no del hogar no
remunerado y Ayudante no remunera-
do de asalariado/jornalero que presen-
tan un porcentaje acumulado de apro-
ximadamente 15% en el 2019 y 17% en
el 2020, con un incremento de 2 puntos
porcentuales en este apartado entre los
dos años.
Tabla 4. Desagregación PEA – No afi-
liados, Ecuador 2019 y 2020
Fuente: ENEMDU (2019 – 2020) –INEC
Elaboración: Propia
Condición de
inactividad
Porcentaje
2019
Porcentaje
2020
Rentista
1,96
1,57
Jubilado
pensión
1,49
1,24
Estudiante
24,24
22,19
Ama de casa
54,26
54,92
Incapacitado
15,48
16,71
Otro
2,57
3,37
Categoría de
Ocupación
Porcentaje
2019
Porcentaje
2020
Empleado de go-
bierno
0,26
0,39
Empleado priva-
do
17,17
15,90
Jornalero o peón
15,29
15,07
Patrono
2,51
1,70
Cuenta Propia
46,69
46,83
Trabajador del
hogar no remu-
nerado
14,71
16,98
Trabajador no
del hogar no re-
munerado
0,12
0,14
Ayudante no re-
munerado de
asalariado/jorna-
lero
0,18
0,20
Empleado(a)
Doméstico(a)
3,07
2,79
Empleado de go-
bierno
0,26
0,39
Con la información presentada se ha
conocido de mejor manera el entorno
en el que se encuentra la población de
no afiliados a nivel demográfico, social
y económico. Realizar esta desagrega-
ción resulta muy útil ya que, en base a
los resultados se hace posible identifi-
car perfiles característicos de los no afi-
liados, como se verá en el apartado de
conclusiones.!
Conclusiones
El grupo de personas no afiliadas a la
seguridad social presenta ciertas carac-
terísticas que resaltan y/o coinciden en
ambos años. La proporción poblacional
de Sexo es levemente mayor en muje-
res y su estructura etaria en general
presenta una población joven. El estado
civil que predomina corresponde a sol-
teros, casados y unión libre de forma
jerárquica con proporciones similares
que bordean el 28%. Finalmente, se
presenta una migración interna a nivel
nacional del 34% en el grupo de no afi-
liados, este índice junto con la estructu-
ra poblacional permite suponer falta de
oportunidades laborales para el grupo
de no afiliados. Por otro lado, respecto a
la Ocupación de no afiliados, un 34%
pertenece al grupo PEI donde un 5% de
este subgrupo responde a las categorías
de Rentista y Otro en la variable Condi-
ción de inactividad, se supone que esta
parte de la población recibe ingresos y
tendría la posibilidad acceder al seguro
público. En contraparte, el subgrupo de
PEA correspondiente al 66% de la po-
blación de no afiliados contiene un 16%
que no percibe recursos. Esto conlleva a
pensar que si las personas perciben un
ingreso, tendrían posibilidad de acce-
der al seguro público, pero no funciona
así, pues un 87,7% de la población de no
afiliados no acuden al seguro social a
pesar percibir ingresos, según los re-
sultados obtenidos. Es importante
mencionar que los años en que se anali-
zan estas características, corresponden
al inicio de la pandemia por la
COVID-19, la cual elevó sustancialmen-
te los niveles de desempleo en el país,
disminuyendo como efecto las cifras de
afiliación al IESS.
La seguridad social en el Ecuador pre-
senta un problema de desbalance entre
el número de beneficiarios y el número
de aportantes que se puede agravar con
el pasar del tiempo. Sin embargo, vale
la pena mencionar que de esto se puede
derivar la insostenibilidad en la seguri-
dad social. De acuerdo con lo anterior,
el grupo de personas no afiliados a la
seguridad social son una parte funda-
mental que la seguridad social necesi-
taría, pues tendría mayores ingresos, y
solventaría de mejor manera los egre-
sos. El desequilibrio económico de la
institución probablemente no solo parte
del desbalance entre aportantes y bene-
ficiarios, sino también a los problemas
que existen en las coberturas de salud
que no son tema de este artículo.
Todos estos elementos permiten identi-
ficar a la población que se encuentra
fuera de la seguridad social y que debe
ser considerada en las políticas públi-
cas que promuevan la inclusión de más
afiliados activos, tal vez con regímenes
específicos.
10
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Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS).
https://www.superbancos.gob.ec/bancos/
instituto-ecuatoriano-de-seguridad-social-
iess/
11
La jubilación patronal es un dere-
cho que adquieren las personas
que han trabajado en una misma
empresa de forma continua o inte-
rrumpida durante mínimo veinte años,
la misma les provee de una pensión vi-
talicia pagada por el empleador como
compensación a sus años de trabajo.
Este tipo de jubilación se introduce en
el Ecuador en el año 1938 a través del
Código de Trabajo o como una alterna-
tiva para las personas que no pudieron
acogerse a los beneficios de la recién
creada Caja del Seguro (Moreno, 2013).
Desde entonces ha sido objeto de múlti-
ples críticas argumentando su anacro-
nismo y el hecho de poder ocasionar, al
contrario de su objetivo, afectaciones a
los trabajadores, quienes estarían en
peligro de ser despedidos cuando se
aproximan los años necesarios para ac-
ceder a ella, además de las posibles
afectaciones de liquidez que podría oca-
sionar en las empresas debido al doble
desembolso que se generaría por un
mismo rubro. La importancia de anali-
zar esta figura es precisamente hacer
un acercamiento al camino de reformas
necesarias que den como resultado me-
jorar la situación de ambas partes.!!!
El presente artículo busca determinar
mediante un alcance metodológico des-
criptivo y explicativo a través de un
breve recorrido por los antecedentes de
esta institución, su normativa y revi-
sión de algunas críticas, la vigencia de
la misma en la actualidad y presentar
posibles alternativas que podrían ser
consideradas en el tratamiento de una
reforma o sustitución.
Se comienza introduciendo el tema, se
presentan brevemente los anteceden-
tes, creación y evolución de la jubila-
ción patronal, para posteriormente re-
visar su normativa y funcionamiento
actual, más adelante se exponen algu-
nas de las posturas críticas considera-
das relevantes y algunas propuestas de
modificación o reemplazo, finalmente se
presentan las consideraciones finales a
las que se llega en este artículo.!!!!
12
* Estudiante de Octavo nivel de la Carrera de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas (FCE) de
la Universidad Central del Ecuador. Correo electrónico: jamoyanog@uce.edu.ec !
La Jubilación Patronal en Ecuador
Juan Andrés Moyano *
Antecedentes, creación y evolución
Los antecedentes de la creación de la
seguridad social en el país se remontan
a inicios del siglo XX, momento hasta el
que los únicos que gozaban de benefi-
cios de protección social por invalidez,
vejez y muerte eran militares y poli-
cías. Fue en 1920, cuando gracias al in-
terés mostrado por los profesores de
escuelas primarias del país en la segu-
ridad social, que se plantea la idea de
formar un fondo de capital para el pago
de jubilaciones al magisterio mediante
el descuento mensual de un porcentaje
del sueldo percibido. El proyecto fue fi-
nalmente aprobado en 1923 y publica-
do en el Registro Oficial No 905 de ese
mismo año, desde ese momento el des-
cuento porcentual se hizo efectivo. En
1928, cuando promulgada la Ley de Ju-
bilación, Montepío Civil, Ahorro y
Cooperativa, se crea la primera Caja de
Pensiones en el país antecesora directa
de la posterior Caja del Seguro (Núñez,
1993).
En 1935 se da lo que Núñez (1993)
considera el mayor hito en la historia
del Seguro Social Ecuatoriano, la expe-
dición de la primera Ley de Seguro So-
cial Obligatorio, ampliando el alcance de
los beneficios y protección a toda la po-
blación trabajadora del país. Finalmen-
te, en 1937 se crea la Caja del seguro de
Empleados Privados y Obreros, orien-
tada a la protección de todos los traba-
jadores y empleados privados.
La jubilación patronal se norma defini-
tivamente en el Código de Trabajo en
1938 mediante decreto supremo, pro-
ducto de una recopilación de leyes exis-
tentes aprobadas anteriormente, en
gran medida gracias a la lucha incan-
sable de movimientos sociales.
Actuaria Consultores (2016) detalla al-
gunos de los cambios que ha sufrido
esta figura a través del tiempo:
(1972) creación de la décimo tercera
pensión patronal.
(1974) creación de la décimo cuarta
pensión patronal.
(1978) establecimiento de la pensión
de jubilación patronal con un piso de
1000 sucres.
(1979) establecimiento de la jubila-
ción patronal con un valor no inferior
al salario mínimo vital, además se
crea la décimo quinta pensión patro-
nal.
(1983) ratificación del derecho de los
trabajadores a acceder a una doble
jubilación si cumplen con los requisi-
tos necesarios (IESS y jubilación pa-
tronal.
(1991) disposición de que el trabaja-
dor accedería a la pensión patronal
proporcional si este cumple entre
veinte y veinticinco años de labores y
es despedido intempestivamente.
(1992) creación del decimosexto
sueldo para empleados del sector pú-
blico y privado.
13
(2000) establecimiento de límites su-
periores e inferiores para quienes ac-
ceden a la jubilación patronal, en nin-
gún caso mayor que el salario básico
unificado medio del último año ni me-
nor a treinta dólares mensuales si es
beneficiario solo de la jubilación pa-
tronal y veinte dólares si es beneficia-
rio de doble jubilación.
(2005-2006) inclusión en el cálculo
de la “remuneración básica unificada
media” (2016).
Funcionamiento y normativa vigente
El Código de Trabajo ecuatoriano en el
art. 216 dispone: “Los trabajadores que
por veinticinco años o más hubieren
prestado servicios, continuada o inter-
rumpidamente, tendrán derecho a ser
jubilados por sus empleadores” apli-
cando las siguientes reglas:
1) La pensión se determinará siguien-
do las normas fijadas por el Institu-
to Ecuatoriano de Seguridad Social
(IESS) respecto a los coeficientes,
tiempos de servicio y edad.
2) La pensión mensual de jubilación
patronal no será mayor a la remu-
neración básica unificada media del
último año ni inferior a treinta dó-
lares mensuales (si solo tiene dere-
cho a la jubilación del empleador) y
a veinte dólares si es beneficiario a
doble jubilación.
3) El trabajador podrá solicitar se le
acredite el pago de la pensión pe-
riódicamente, se deposite en el IESS
el capital para que este lo jubile por
su cuenta o en su defecto se le en-
tregue un fondo global sobre la base
de un cálculo debidamente funda-
mentado.
4) “En caso de liquidación o prelación
de créditos, quienes estuvieren en
goce de jubilación, tendrán derecho
preferente sobre los bienes liquida-
dos o concursados y sus créditos
figurarán entre los privilegiados de
primera clase, con preferencia aun
a los hipotecarios.” (2016)
Para calcular el monto de la pensión
patronal, el mismo artículo dispone la
determinación del “haber individual de
jubilación” monto conformado por: a) el
fondo de reserva a que tenga derecho el
trabajador y b) la suma equivalente al
cinco por ciento del promedio de la re-
muneración anual percibida en los cin-
co últimos años, multiplicada por los
años de servicio, el monto obtenido
debe ser dividido por el coeficiente es-
tablecido en el artículo 218 del mismo
Código y finalmente dividido para doce
para obtener el valor mensual.
Con la finalidad de evitar que los em-
pleadores priven de este derecho a los
trabajadores, prescindiendo de sus
servicios antes del tiempo requerido
para que puedan acceder a la jubilación
patronal, el art. 188 del Código de Tra-
bajo expresa: “En el caso del trabajador
que hubiere cumplido veinte años, y
menos de veinticinco años de trabajo,
continuada o interrumpidamente, adi-
cionalmente tendrá derecho a la parte
proporcional de la jubilación patronal,
14
de acuerdo con las normas de este Có-
digo” .
1
Críticas y posibles alternativas
Soto (2015) enfatiza el carácter transi-
torio de la implementación de la jubila-
ción patronal en el país. Argumenta
que fue creada para aquellos trabaja-
dores de avanzada edad que ante la en-
tonces reciente creación de la Caja del
Seguro, no alcanzarían a cumplir los
treinta años requeridos para acceder a
su jubilación bajo el novel sistema pú-
blico. El autor afirma que la extinción
de la jubilación patronal debió llevarse
a cabo una vez que los primeros afilia-
dos a la Caja del Seguro cumplieran
treinta años de trabajo y accedieran a
la correspondiente jubilación pública.
Moreno (2013) recalca que la intención
de los legisladores al crear la jubilación
patronal fue de hacerla transitoria, tal
como claramente se registró en su jus-
tificación. También agrega que la mis-
ma puede resultar discriminatoria
para quienes no hayan trabajado en la
misma empresa durante el periodo de
tiempo impuesto en el Código de Traba-
jo y que simplemente no podrían acce-
der a ella. Finalmente, las empresas
que se vean en la obligación de pagar
este tipo de jubilación incurren en un
doble desembolso por el mismo rubro
debido a su permanente contribución al
IESS a favor del trabajador.
Por los motivos anteriores, la autora
considera a las normas que rigen la ju-
bilación patronal, anacrónicas, sin una
adecuada fundamentación jurídica y su
permanencia como fruto de interpreta-
ciones erradas. Adicionalmente pre-
senta dos alternativas: la primera, un
aporte adicional por parte de los em-
pleadores mientras el trabajador se ha-
lle bajo su dependencia, depositados en
el IESS con la intención de fortalecer
su jubilación. La segunda, es su elimi-
nación y la creación de una bonifica-
ción que la compense.!!
Es común encontrar posturas similares
a las expuestas anteriormente. Patricio
Donoso, actual ministro de trabajo,
manifestó la intención de eliminar la
jubilación patronal a través de la Ley
de Oportunidades Laborales, argumen-
tando que la misma ha ocasionado que
muchos trabajadores sean despedidos
antes de cumplir veinte años de trabajo
bajo un mismo empleador. Como alter-
nativa propone un fondo jubilar opcio-
nal que le permita al trabajador acce-
der a sus beneficios independientemen-
te de si trabaja o no en la misma em-
presa durante su vida laboral (Madrid,
2021).
Con la intención de superar algunos de
los conflictos provenientes de sistemas
de pensiones como el vigente en Ecua-
dor, se discute en muchos países la
propuesta de implementación de una
“mochila austriaca” que pueda permitir
la portabilidad. Esta consiste en un sis-
tema de capitalización en el que cada
empleador aporta un porcentaje del sa-
lario mensual del trabajador a un fondo
Adicionalmente pueden ser tomados en cuenta los artículos 34, 37, 284, 326 y 367 de la
1
Constitución de la República del Ecuador relacionados con los derechos del trabajador y la seguridad
social.
15
del que él mismo puede disponer en
caso de despido o jubilación, así no im-
porta el tiempo, el número o tipo de
empleos, el trabajador lleva la “mochi-
la” a lo largo de su vida laboral y la tie-
ne disponible cuando considere nece-
sario.
Montero (2021) encuentra entre las
ventajas de este sistema, el favorecer la
movilidad laboral, que puede comple-
mentar la pensión y que reduciría el
miedo a contratar, y entre las desven-
tajas, que abarataría el despido; en el
caso ecuatoriano ya no existiría la ne-
cesidad de crear provisiones para el
pago de la jubilación patronal, lo que a
su vez desincentivaría el despido antes
del tiempo requerido para su pago,
pero podría facilitarlo en cualquier otra
circunstancia.
La flexibilidad laboral, la disminución
de costos de despido, la eliminación de
desigualdades en los pagos por indem-
nizaciones y la dualidad de contrata-
ción, son los principales objetivos de la
“mochila austriaca” (Cerros Rastrollo,
2022). La compatibilidad de estos obje-
tivos con la realidad ecuatoriana es un
tema materia de debate para encontrar
la mejor alternativa al actual sistema
Consideraciones finales
Según lo aquí expuesto es evidente que
en la actualidad la temporalidad de la
jubilación patronal y los objetivos bus-
cados versus los obtenidos, tienen un
cierto descalce y puede resultar con-
traproducente para los trabajadores.
Aunque no fue posible acceder a un es-
tudio que permita sustentar esta últi-
ma afirmación, es notorio que los em-
pleadores pueden preferir despedir al
trabajador antes del tiempo en el que
este pueda acceder al beneficio, que pa-
gar la jubilación. Por lo tanto, la jubila-
ción patronal, puede perjudicar tanto
al trabajador, poniendo en riesgo su
puesto de trabajo, como al empleador,
al prescindir de trabajadores con expe-
riencia, por posibles dificultades de li-
quidez y necesidad de financiamiento
en el futuro ante la obligación de pago
de montos relativos a la jubilación pa-
tronal (Marín, 2016).
El hecho de que la jubilación patronal
se haya mantenido durante más de
ochenta años en el país ha sido el fruto
de las constantes luchas de los trabaja-
dores por precautelar su bienestar en
el futuro.! Sin embargo, se deben bus-
car alternativas que permitan un me-
jor alcance de ese objetivo y que no obs-
taculicen el camino hacia el mismo. La
“mochila austriaca” o un fondo similar
alimentado por el empleador o por am-
bos, mientras se encuentren en rela-
ción laboral, parecen ser propuestas
que se ajustan más a la realidad ecua-
toriana en la actualidad y que podrían
ser referentes para una nueva manera
de aplicar este beneficio social.!
La presentación de una propuesta con-
creta de modificación o reemplazo de
esta figura debe discutirse en función
de las necesidades de los trabajadores
y empleadores, considerando los ins-
trumentos legales que se requieran
para paliar efectos indeseados. Todas
las alternativas que se planteen deben
estar necesariamente orientadas a
asegurarle a los trabajadores estabili-
16
dad laboral y los mecanismos necesa-
rios para un retiro digno.!
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jubilacion-patronal/
17
El Presupuesto General del Estado
(PGE) constituye el principal
instrumento de las políticas y
directrices que toman las entidades pú-
blicas. Con la proforma enviada por el
Ejecutivo para 2022 se expone el direc-
cionamiento de la educación superior y
de la educación pública como parte del
proyecto escogido en las últimas elec-
ciones de abril de 2021.
Con dos meses y ocho días de retraso,
respecto a los tiempos establecidos en
la Constitución, el Ejecutivo finalmente
envió la proforma presupuestaria 2022
el 30 de octubre 2021. La primera pre-
gunta que surge es si se redujo o no el
presupuesto para la educación superior
pública en el Ecuador y en qué monto.
El rechazo, fue una de las primeras
reacciones a las asignaciones presu-
puestarias a la educación superior. En
este corto análisis se exponen algunas
cifras que explican someramente lo que
sucede con este rubro en la proforma
presupuestaria 2022, considerando los
cambios presupuestarios previos. En
esta nos vamos a referir únicamente a
los valores de transferencias, no a los
recursos propios.
En el año 2019, el presupuesto en edu-
cación superior tuvo una reducción de
2
2,3% equivalente a una disminución de
30 millones de dólares en las transfe-
rencias codificadas del gobierno, antes
de la pandemia, producto de las políti-
cas de austeridad.
No se considera el presupuesto para instituciones de educación superior de postgrado por cuanto
2
solo la información del IAEN se encuentra disponible. Se utiliza la información de presupuestos
codificados, salvo para el año 2022 que se usa el inicial.
18
¿Qué plantea la proforma 2022 con el presupuesto para la
educación superior pública?
Katiuska King* y José Luis Morales **
* Docente – Investigadora. Directora del Proyecto de investigación Financiamiento para el Desarro-
llo en Ecuador de la Universidad Central del Ecuador. Correo electrónico: kkking@uce.edu.ec
** Politólogo de la Universidad Central del Ecuador. Correo electrónico: joseluis3910@gmail.com
En el 2020, la educación superior inició
con una reducción de 5,6% por 72 mi-
llones de dólares, mientras que con la
irrupción de la Covid-19 y la conse-
cuente reducción de los ingresos tribu-
tarios, se produjo una nueva reducción
que respecto del año anterior significó
una disminución del 8,1%, por 105,7
millones de dólares en las transferen-
cias codificadas. Esta reducción tam-
bién aplicó para el año 2021 que, al ser
año electoral, mantenía el presupuesto
prorrogado, es decir, el mismo que el
del año anterior.
Sin embargo, en las fechas que corres-
pondía enviar la proforma 2022, el Mi-
nisterio de Economía y Finanzas envío
un cambio al presupuesto 2021 en cur-
so. En dicho presupuesto que se envió el
22 de agosto de 2021, las universidades
públicas sufrieron una nueva reducción
en trasferencias de 116 millones de dó-
lares.
Sobre este valor, la proforma 2022 pro-
puso un incremento para el año 2022
de 2,6 millones en valores absolutos y
de 0,2 % en valores relativos.
Sin embargo, para conocer el estado de
situación de las transferencias codifi-
cadas, es preciso conocer un poco más
en términos relativos, tanto con respec-
to al PIB y como al total del presupues-
to, es decir, con relación al tamaño de la
economía y al total de recursos públi-
cos.
Tabla 1. Transferencias codificadas a
educación superior (sin IES de post-
grado) en porcentaje del PIB
* Presupuesto modificado por la pandemia
**Presupuesto modificado en agosto 2021
***Presupuesto asignado o inicial
Fuente: ME (2021), SENESCYT !(2021), BCE
(2021)
Elaboración: Propia
Como se puede apreciar, las transferen-
cias codificadas para la educación de
tercer nivel pública respecto al Produc-
to interno Bruto (PIB) se ha mantenido
constante, con un crecimiento en el
2015, una reducción en 2019 de 0,4
puntos porcentuales respecto a 2018 y
una disminución en 2021 y 2022, con
un 0,97% del PIB en este último año. Es
preciso anotar que en el 2022 el presu-
puesto con relación al PIB implica el
menor valor de los últimos cinco años.
Año
Transferen-
cias Codifica-
das para
Educación
3er. nivel
pública sobre
el PIB
Producto Interno
Bruto (PIB)
2011
1,06!%
$ 79.276,66 M
2012
1,07!%
$ 87.924,54 M
2013
1,13!%
$ 95.129,66 M
2014
1,15!%
$ 101.726,33 M
2015
1,34!%
$ 99.290,38 M
2016
1,29!%
$ 99.937,70 M
2017
1,24!%
$ 104.295,86 M
2018
1,24!%
$ 107.562,01 M
2019
1,20!%
$ 108.108,01 M
2020
1,24!%
$ 98.808,01 M
2020*
1,21!%
$ 98.808,01 M
2021
1,13!%
$ 103.877,86 M
2021**
1,02!%
$ 103.877,86 M
2022***
0,97!%
$ 109.618,57 M
19
Tabla 2. Transferencias codificadas a
Educación Superior Pública (sin IES
de postgrado) en porcentaje del PGE
* Presupuesto modificado por la pandemia
**Presupuesto modificado en agosto 2021
***Presupuesto asignado o inicial
Fuente: ME (2021) y SENESCYT !(2021)
Elaboración: Propia
Mientras que frente al Presupuesto Ge-
neral del Estado, las transferencias co-
dificadas para la educación superior
pública han tenido una tendencia más
errática que aquella respecto al PIB,
con un aumento en 2022. Presenta una
tendencia creciente del 2014 al 2019,
interrumpida exclusivamente en 2017
con una reducción de 0,05 puntos por-
centuales, en 2019 aparece el valor más
alto con 4.05% y una tendencia decre-
ciente del 2021 al 2022 con el valor
más bajo de los últimos 10 años.
Para la última proforma, el gobierno no
ha modificado ni ha realizado cambios a
la fórmula de asignación de recursos a
las instituciones públicas de educación
superior. Esta medida aunada a una re-
ducción general del PGE se traduce en
menores recursos para la educación.
El mecanismo de asignación de recur-
sos fiscales a la educación superior se
compone de cuatro parámetros imple-
mentados desde 1996 con el Fondo
Permanente de Desarrollo Universita-
rio y Politécnico (FOPEDEUPO) (Núñez
Pilligua, 2014), y que han tenido algu-
nos cambios hasta la actualidad. Estos
cuatro parámetros o componentes son
FOPEDEUPO, Gratuidad, Funciona-
miento y Compensación.
El componente de FOPEDEUPO co-
rresponde al 10% de la Recaudación de
IVA, 10% de la recaudación del impues-
to a la renta a universidades y escuelas
politécnicas públicas y el 1% de la renta
a las universidades particulares cofi-
nanciadas.
El segundo componente es Gratuidad,
creado en 2008 cuando el Estado ecua-
toriano asumió los costos de matrícula
para garantizar la educación superior
pública gratuita.
El tercero es Funcionamiento, corres-
pondiente a asignaciones reconocidas
en la Ley Orgánica de Educación Supe-
rior (LOES), mencionado que ”el Estado
garantiza el financiamiento de las insti-
tuciones públicas de educación supe-
rior” (Ley Orgánica de Educación Supe-
rior (LOES), 2018, p. 14, art. 23).
Año
PGE
Transferen-
cias Codifica-
das para Edu-
cación de 3er
nivel pública
sobre el PGE
2011
$ 26.551,28 M
3,18!%
2012
$ 30.025,35 M
3,12!%
2013
$ 36.161,72 M
2,96!%
2014
$ 39.421,25 M
2,98!%
2015
$ 39.300,29 M
3,39!%
2016
$ 36.005,81 M
3,57!%
2017
$ 36.818,13 M
3,52!%
2018
$ 35.497,40 M
3,75!%
2019
$ 32.080,36 M
4,05!%
2020
$ 32.080,36 M
3,83!%
2020*
$ 32.080,36 M
3,72!%
2021
$ 31.461,17 M
3,74!%
2021**
$ 31.461,17 M
3,37!%
2022***
$ 33.899,73 M
3,13!%
20
El cuarto es la Compensación por im-
puesto a la Renta, que es entregada a
las universidades y escuelas politécni-
cas públicas, las cofinanciadas por el
Estado, los institutos superiores técni-
cos y tecnológicos públicos y los cofi-
nanciados por el Estado junto con mu-
nicipios y consejos provinciales desde
2007. Este componente es destinado a
la inversión en las instituciones de edu-
cación superior y el valor de dicha
compensación es equivalente al recibi-
do el último año y es ajustado por el de-
flactor del PIB.
Adicional a esto está la Devolución del
IVA y los Recursos de Autogestión, la
autogestión es una facultad reconocida
por la Constitución del Ecuador que
permite a las universidades y escuelas
politécnicas públicas a tener fuentes
complementarias de ingresos que son
usadas para el desenvolvimiento de sus
instituciones (Constitución del Ecuador,
2008, p. 171, art. 357). Uno de los ru-
bros que se reduce de forma importante
en el 2022 es el monto previsto de in-
gresos propios que es diferenciado por
cada institución, se desconoce si por so-
licitud propia de las universidades pú-
blicas o por decisión del Ministerio de
Economía. Esta reducción disminuye el
espacio presupuestario y muestra los
esfuerzos por generar más ingresos
propios mediante cursos y otras activi-
dades de cuarto nivel.
El cumplimiento del derecho a la edu-
cación superior en el país requiere de
estos mecanismos de asignación presu-
puestaria que dependen a su vez de la
recaudación de impuestos como el IVA
y el impuesto a la Renta, los que a su
vez dependen de la actividad económi-
ca.! La recaudación de impuestos desti-
nada a las universidades públicas es el
rubro más importante de su financia-
miento, correspondiendo en 2021 al
75% del presupuesto asignados a di-
chas instituciones de educación supe-
rior.
Histórico de Presupuesto a la Educa-
ción Superior Pública
La evolución del presupuesto destinado
a educación superior en el Presupuesto
General del Estado muestra los recur-
sos previstos en cada año del ejercicio
fiscal. Aunque estos valores se modifi-
can posteriormente en función de la
ejecución presupuestaria y la recauda-
ción de ingresos propios, sirve para
comprender la prioridad que tiene la
educación superior pública en la Pro-
forma Presupuesta de 2022.
21
Como se observa en el gráfico, la Pro-
forma Presupuestaria de 2022 asigna a
las universidades y escuelas politécni-
cas públicas transferencias más bajas
que las del 2013.
Conclusiones
Es preciso anotar que el presupuesto en
educación superior ha sufrido varios
cambios en los últimos años, si bien el
valor del 2022 tiene un ligero creci-
miento en valores absolutos respecto a
2021, mientras que, en la participación
del presupuesto total, como en la rela-
ción al PIB, el valor del 2022 se redujo
y con relación al PIB es el más bajo de
toda la serie.
Un tema que llama la atención es la re-
ducción de espacio fiscal para la obten-
ción de recursos propios, lo que no tiene
mucho sentido si las universidades
pueden utilizar estos recursos para
complementar sus presupuestos.
Un tema pendiente de debate e imple-
mentación es sin duda el fortalecimien-
to y mejoramiento continuo de la cali-
dad de todos los niveles de educación,
así como la ejecución presupuestaria en
ese sentido.
22
Fuente: Ministerio de Economía (2021) y SENESCYT !(2021)
Elaboración: Propia
Gráfico 1
Gráfico 1 Presupuesto Asignado a las Universidades y Escuelas Politécnicas
Públicas en Ecuador entre 2011 y 2022
Bibliografía
Constitución del Ecuador. (2008). https://
www.oas.org/juridico/mla/sp/ecu/sp_ecu-
int-text-const.pdf
Ley Orgánica de Educación Superior (LOES),
(2018). https://www.siteal.iiep.unesco.org/
sites/default/les/sit_accion_les/
ec_6011.pdf
Ministerio de Economía y Finanzas. (2021).
Proforma presupuestaria 2022. 16 de di-
ciembre de 2021. https://www.nanzas.-
gob.ec/wp-content/uploads/downloads/
2021/12/REGISTRO-OFICIAL-Segundo-Su-
plemento-No-599-PYF-2022-Y-
PCC-2022-2025_.pdf
Ministerio de Economía y Finanzas. (2021).
Proforma presupuestaria 2021. https://
www.nanzas.gob.ec/proforma-presupues-
taria-2021-en-enviada-a-la-asamblea-nacio-
nal/
Núñez Pilligua, W. (2014). La importancia del
fondo permanente de desarrollo universita-
rio y politécnico (FONDEDEUPO) en la con-
formación del presupuesto de las universi-
dades públicas del Ecuador. ECA Sinergia.
SENESCYT. (2021). Informe del Presupuesto
General del Estado destinado a Instituciones
de Educación Superior.
23
La inclusión financiera permite el
acceso al financiamiento para
que un número mayor de perso-
nas puedan obtener créditos de las ins-
tituciones financieras, ya sea para ad-
quirir bienes, servicios, para sus estu-
dios, para invertir en sus negocios o
para sus emprendimientos. Entre los
créditos ofertados por las instituciones
financieras están los créditos quirogra-
farios, hipotecarios, de consumo, entre
otros, que al ser adquiridos implican
costos adicionales para el cliente como
son las comisiones y seguros.
En este breve análisis explicaremos la
finalidad de los seguros, en particular el
seguro de desgravamen y qué sucede
con dichos valores cuando se pre cance-
la un crédito.
Seguro de desgravamen
En el Ecuador, según la Superintenden-
cia de Bancos la contratación del segu-
ro de desgravamen para adquirir un
crédito no es obligatorio, debe existir la
debida autorización del cliente. Sin em-
bargo, se recomienda contratarlo ya
que este cubre las obligaciones pendien-
tes de pago en caso de fallecimiento del
titular. El contrato del seguro cuenta
con la respectiva póliza facilitado por
de la entidad financiera y emitido por
una compañía de seguros debidamente
establecida en el Ecuador y autorizada
por la Superintendencia de Compañía,
Valores y Seguros.
Entendiéndose como seguro, un contra-
to entre dos partes, por el que la com-
pañía de seguros se hace cargo del ries-
go del asegurado, a cambio del pago de
una prima; bajo la condición que de ha-
cerse efectivo lo que en un momento se
consideró riesgo, el asegurador deberá
hacerse cargo de la reposición total o
parcial de las pérdidas sufridas por el
asegurado, siempre y cuando se en-
cuentre en los límites acordados (Su-
perintendencia de Bancos, 2022).
Uno de los seguros más usados en el
otorgamiento de créditos, es el seguro
de desgravamen que tiene como finali-
dad cubrir la deuda que mantiene el
cliente con una entidad financiera por
un préstamo, manteniéndose vigente
durante todo el plazo del crédito mien-
tras exista una deuda con dicha enti-
dad, de tal forma que los familiares es-
tén exentos de asumir la deuda en caso
de fallecimiento, enfermedad catastró-
fica y en muchos de los casos por inca-
pacidad total y permanente del cliente
(Giler, 2022).
24
El seguro de desgravamen y la pre-cancelación de un
crédito
Gisella Bulla *
* Estudiante de Octavo nivel de la Carrera de Finanzas de la Facultad de Ciencias Económicas
(FCE) de la Universidad Central del Ecuador. Correo electrónico: gybulla@uce.edu.ec
Por ejemplo, si una persona que mante-
nía un préstamo con una institución fi-
nanciera falleció, se aplicará inmedia-
tamente el seguro de desgravamen, es
decir, si el total del crédito era USD
5.000 y hasta la fecha había cancelado
USD 3.000, la diferencia, USD 2.000
que es el saldo de la deuda la compañía
de seguros es la que debe pagar al ban-
co. De esta forma, el cliente deja a sus
herederos libres de deudas.
Es por esto, que las entidades financie-
ras tanto públicas como privadas ofre-
cen y en algunos casos, obligan a sus
clientes a contratar el seguro de des-
gravamen como condición necesaria
para el otorgamiento de un crédito; con
lo cual también mitigan los posibles
riesgos de pérdidas económicas en las
operaciones crediticias.
Generalmente las personas solicitan un
crédito para poder cubrir una deuda,
adquirir bienes, para sus estudios o po-
der invertir en sus negocios, buscando
así la mejor opción para poder solicitar
el préstamo a menores tasas y costos,
ya que nadie desea pagar altos inter-
eses por una deuda. Al acceder a un
crédito en cualquier institución finan-
ciera el cliente debe pagar el capital
más las comisiones, intereses y segu-
ros. El plazo del préstamo generalmen-
te depende del plazo máximo que ofrez-
ca la institución financiera y principal-
mente de la capacidad de pago que ten-
ga el cliente.
En ocasiones como cuando la capacidad
de pago del cliente excede las expecta-
tivas o a su vez, la persona recibe un
dinero extra, esto le puede permitir pre
cancelar el crédito. En caso de pre can-
celar el crédito es una decisión acerta-
da ya que se le devolverán los intereses
y el valor del seguro de las cuotas pre
canceladas incurriendo en costos me-
nores. Por lo que es importante que el
cliente conozca la finalidad y forma en
la que pagó el seguro de desgravamen.
Para el cobro del seguro de desgrava-
men existen dos modalidades, uno es
pagarlo por adelantado al inicio del
crédito y el otro es a través de cuotas
mensuales junto al capital y los inter-
eses. Pero, ¿qué pasa con el valor del
seguro en caso de que se pre cancele la
deuda del crédito? Si al cliente se le co-
bró el seguro de forma mensual al pre
cancelar el crédito se le devuelve los in-
tereses y seguros de las cuotas pre can-
celadas y en caso de que se haya cobra-
do todo el valor del seguro al inicio del
crédito el banco debe hacer la devolu-
ción del seguro de las cuotas pre cance-
ladas. Pero, ¿cumplen con estas devo-
luciones los bancos? Varios clientes
aseguran que por desconocimiento al
momento de pre cancelar su crédito no
han pedido la devolución del seguro de
desgravamen y no están seguros de que
les hayan devuelto y que el banco tam-
poco les informó que podían pedir dicha
devolución.!
En varias ocasiones muchos de los
clientes no tienen el conocimiento sufi-
ciente del funcionamiento del crédito y
lo que involucra contratar uno y qué
pasa en caso de pre cancelación. Es ahí
donde varias de las instituciones finan-
cieras que otorgan el crédito incumplen
con el Código de Derechos del Usuario
del Sistema Financiero, ya que el ar-
25
tículo 6 expresa que “Los usuarios de
productos y servicios financieros ejer-
cerán sus derechos en el marco del
principio universal de la buena fe” (Su-
perintendencia de Bancos, 2022). Ha-
ciendo referencia a la transparencia,
credibilidad y rectitud que se tiene en-
tre las dos partes que son la institución
financiera y el cliente o usuario finan-
ciero.
Al igual que el artículo 9, que expresa
que los usuarios tienen derecho a “Ac-
ceder y recibir directamente informa-
ción clara, precisa, oportuna, razona-
ble, adecuada, validada, veraz y com-
pleta, relacionada con los productos y
servicios ofertados por las instituciones
del sistema financiero …” (2022). Pue-
de suceder que al momento en el que el
cliente se acerca hacer la pre cancela-
ción del crédito no le informan que se le
puede hacer la devolución del seguro de
desgravamen de las cuotas pre cance-
ladas, donde por políticas internas de
cada institución financiera, cada asesor
de crédito informe y a conocer al
cliente todo lo que involucra una pre
cancelación de crédito y automática-
mente le devuelvan dicho seguro. Por
excepción, el usuario podría hacer la
solicitud para la devolución respectiva
del seguro de desgravamen.!!!
Formas de cálculo del seguro de des-
gravamen
Para calcular el valor del seguro de
desgravamen, las compañías de seguros
analizan los riesgos y establecen una
tasa de desgravamen que permita re-
caudar la cantidad suficiente de prima
que soporte los posibles siniestros. La
forma de cobro dependerá de las políti-
cas de la compañía de seguros con la
que se contrate el seguro; para la expli-
cación se establecerán 2 escenarios de
la forma de pago mensualizada ya sea
en cuota fija o cuota variable del seguro
de desgravamen para un mejor enten-
dimiento.
Por ejemplo, si un cliente solicita un
crédito de USD 5.000 a un determinado
banco con plazo de tres años pagaderos
mensualmente a una tasa de interés del
15.49%. Está información es analizada
por la aseguradora contratada por el
banco; la cual establecerá una determi-
nada prima que permitirá cubrir el
riesgo de impago del crédito en caso de
fallecimiento de la persona.
Escenario 1 seguro de desgravamen
(cuota variable)
En el primer escenario, el banco calcula
la tabla de amortización por el método
alemán y le entrega los USD 5.000 soli-
citados al cliente, el cobro del seguro de
desgravamen se ve reflejado en cada
cuota total del préstamo, en este caso el
seguro de desgravamen se cobra en
cuotas mensuales variables, tabla que
se calcula con una tasa de desgravamen
del 1.95% con respecto al saldo del cré-
dito, pagándose un total de USD 150,31
como prima del seguro de desgrava-
men. En este escenario, a mayor monto
mayor será la cuota del seguro, ya que
el riesgo al inicio del crédito es mayor.
Y mientras, el crédito se vaya cance-
lando, la cuota del seguro debe ir dis-
minuyendo con respecto al saldo del
capital ya que el riesgo del incumpli-
miento de pago disminuye.
26
Escenario 2 seguro de desgravamen
(cuota fija)
En el segundo escenario el banco calcu-
la la tabla de amortización por el méto-
do francés y le entrega los USD 5.000
solicitados al cliente, al igual que en el
primer escenario el cobro del seguro de
desgravamen se ve reflejado en cada
cuota total del préstamo, cobrándose en
cuotas fijas de USD 8.13 por los 36 pe-
riodos acumulando una prima de USD
292.50, a pesar de que se cobra a la
misma tasa de desgravamen del 1.95%,
al calcular de esta forma se evidencia
que el cliente cancela una prima supe-
rior que en el primer escenario cance-
lando USD 142.19 adicionales ya que
erróneamente se está calculando sobre
el monto solicitado y no sobre el saldo. !
¿Pero qué sucede en caso de que el
cliente quiera pre cancelar el crédito?
En caso de que el cliente pre cancele la
deuda, el seguro de desgravamen no
aplica para el tiempo pre cancelado. En
el ejemplo, el cliente decide pre cance-
lar su deuda una vez que ha pagado la
cuota 18, en el primer escenario tiene
un monto total de USD 111.72 cancela-
do del seguro. Una vez pre cancelada la
deuda, el banco debe devolver al cliente
el restante del seguro no usado, que en
este caso es de USD 38.59. Mientras
que, en el segundo escenario una vez
cancelada la cuota 18 se tiene pagado
USD 146.25 con respecto del total del
seguro, en este escenario una vez hecha
la pre cancelación el banco debe devol-
ver al cliente USD 146.25 del restante
del seguro no usado por pre cancelación
del crédito, a pesar de que en caso de
pre cancelación representa un monto
mayor de recuperación que en el esce-
nario 1, no debería cobrarse el seguro
27
Elaboración: Propia
Gráfico 1
Escenario 1, seguro de cuota variable
$0
$1
$2
$3
$4
$5
$6
$7
$8
$9
$0
$1.000
$2.000
$3.000
$4.000
$5.000
$6.000
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36
Cuota del seguro
Plazo del crédito en meses
SALDO CA PITAL Seguro de desgravamen Es cenario 1
$0
$1
$2
$3
$4
$5
$6
$7
$8
$9
$0
$1.000
$2.000
$3.000
$4.000
$5.000
$6.000
0246810 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36
Cuota del seguro
Plazo del crédito en meses
SALDO CA PITAL Segu ro de desgrava men Escenario 2
Elaboración: Propia
Gráfico 2
Escenario 2, seguro de cuota fija
de desgravamen en cuotas fijas ya que
está calculado como una proporción fija
del monto inicial; lo adecuado es que la
cuota del seguro vaya en decremento
respecto al saldo del crédito ya que al
final representa un gasto menor para el
cliente.
Una vez analizados los dos escenarios
de las diferentes formas de cálculo del
seguro de desgravamen se puede con-
cluir que, el escenario 2 tiene un cálculo
inadecuado presentando un cobro ex-
cesivo del seguro a pesar de tener la
misma tasa de desgravamen. Mientras
que, la forma correcta de cobrar sería
como el escenario 1 ya que, lo adecuado
es que se cobre el seguro en relación al
riesgo de incumplimiento de pago y este
al ser cancelado mes a mes va disminu-
yendo el riesgo por ende debe disminuir
la cuota del seguro. Por lo que es reco-
mendable revisar la forma de cobro del
seguro y el valor que debería recalcu-
larse y ser devuelto en caso de pre can-
celación. En otros países incluso el
cliente puede tomar el seguro con la
aseguradora de su elección, siempre y
cuando cumpla con los requisitos mí-
nimos establecidos por la entidad fi-
nanciera (Superintendencia de Banca,
Seguros y AFP, 2022).
Conclusiones
La pre cancelación del crédito puede
ser positiva para aliviar las cargas fi-
nancieras pero las personas descono-
cen que en este caso la institución fi-
nanciera debe devolver el seguro de
desgravamen por el período que se co-
bró anticipadamente. Para ello deben
solicitar la liquidación del crédito y la
devolución de los seguros no utilizados,
en este caso concreto el de desgrava-
men.
La contratación del seguro de desgra-
vamen es recomendable ya que le per-
mitirá al cliente estar cubierto de cual-
quier contingencia y así poder prote-
gerse a él y su familia, para lo cual es
importante que conozca la información
acerca de las coberturas y exclusiones
de la póliza.
El valor del seguro a cancelar varía en
función de monto del crédito, por lo que
es importante que el cliente conozca
que debe pedir la devolución del seguro
de las cuotas pre canceladas, ya que a
medida que pasa el tiempo el valor del
seguro debe ser menor debido a que el
valor de la deuda a disminuido.!
En caso de que se evidencie que la enti-
dad financiera ha incumplido con la de-
volución del seguro, el cliente puede
acogerse al Código de Derechos del
Usuario del Sistema Financiero para
hacer respetar sus derechos y poder
hacer uso de la protección que se le da
al usuario del sistema financiero.
28
Bibliografía
Giler, J. (2022). Seguro de Vida-desgravamen –
Seguros Sucre S.A. Recuperado 9 de enero
de 2022, de https://www.segurossucre.-
n.ec/2021/01/25/seguro-vida-desgrava-
men/
Superintendencia de Bancos. (2022). Código de
Derechos del Usuario Financiero. Recupera-
do 9 de enero de 2022, de https://www.su-
perbancos.gob.ec/bancos/codigo-de-dere-
chos-del-usuario-financiero/
Superintendencia de Bancos. (2022). Glosario
de Términos. Recuperado 9 de enero de
2022, de https://www.superbancos.gob.ec/
bancos/glosario-de-terminos/
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP.
(2022). Seguro de Desgravamen—Portal del
Usuario. Recuperado 20 de abril de 2022, de
https://www.sbs.gob.pe/usuarios/seguros/
otros-seguros/seguro-de-desgravamen
29
!
Reseñas
Evaluación de cuatro décadas de
privatización de pensiones en
América Latina (1980-2020):
Promesas y Realidades, es la última
obra monográfica de Carmelo Mesa-
Lago, publicada en ciudad de México,
en diciembre del 2020, por la Funda-
ción Friedrich Ebert Stiftung. En esta
obra, el autor realiza un análisis crítico
y reflexivo respecto a los regímenes de
seguridad social en América Latina,
desde la década de los años 80, cuando
se extienden los impulsos privatizado-
res de la seguridad social en la región,
hasta el 2020.
Mesa-Lago se tituló de abogado por la
Universidad de la Habana en 1956, se
doctoró en Derecho por la Universidad
de Madrid en 1958 y ese mismo año
sacó un diplomado en Seguridad Social
por la Organización Iberoamericana de
Seguridad Social (OISS); posteriormen-
te obtuvo una Maestría en Economía
otorgada por la Universidad de Miami;
en 1965 y 1968 se graduó de Ph.D. en
la Universidad de Cornell con la espe-
cialidad de Relaciones Laborales y Se-
guridad Social. Mesa-Lago es un refe-
rente en la investigación académica y
análisis de políticas sociales, particu-
larmente de los regímenes de seguridad
social en la región, contando con nume-
rosas y emblemáticas publicaciones al
respecto. Se ha especializado además
en Política Social, Desarrollo Económi-
co-Social, Asistencia Social de los Sis-
temas Económicos Políticos Compara-
dos, Historia de Cuba desde la perspec-
31
Evaluación de cuatro décadas de privatización de pensio-
nes en América Latina (1980-2020)
Carmelo Mesa-Lago (2020)
Martina Pérez* y Alejandro Meneses**
* Estudiante de Tercer nivel de la Carrera de Ciencias Políticas de la Facultad de Ciencias Sociales
y Humanas (FCSH) de la Universidad Central del Ecuador (UCE); asistente de investigación del
proyecto Financiamiento para el Desarrollo – UCE. Correo electrónico: mpperezr@uce.edu.ec
** Estudiante de Tercer nivel de la Carrera de Ciencias Políticas de la FCSH de la UCE. Correo elec-
trónico: asmenesesv@uce.edu.ec
tiva económica y la Seguridad Social
con enfoques económicos.
En este libro, que estamos reseñando, el
autor recopila los elementos que evi-
dencian el rendimiento de los sistemas
privados de pensiones en los 9 países
de Latinoamérica que se acogieron a
estas reformas; estudia y examina el
efecto y las consecuencias de las refor-
mas, genera conclusiones y en base a
las mismas presenta un grupo de suge-
rencias. El autor en su introducción ini-
cia con un recorrido histórico, el cual
detalla la disputa política y social, alre-
dedor de los sistemas de capitalización
individual de pensiones con adminis-
tración privada, pasando por el anta-
gonismo entre los postulados neolibera-
les de Milton Friedman y el keynesia-
nismo. A través de la observación esta-
dística y el análisis crítico, aborda los
condicionamientos de los préstamos de
la década de los 80 realizados por el
Banco Mundial (BM) y el Fondo Mone-
tario Internacional (FMI), llegándose a
convertir en factores externos y su-
mamente poderosos en múltiples países
Latinoamericanos. Describe también
los constantes debates referentes a pri-
vatización y política económica neoli-
beral, donde intervendrán Orszag, Sti-
glitz y él mismo.
La estructuración del texto es acertada,
puesto que permite al lector, ya sea es-
pecialista o neófito en los temas de se-
guridad social, tener una lectura clara,
ordenada y comprensiva del proceso
seguido en la región los últimos 40
años. El desarrollo que realiza Mesa-
Lago en cada uno de sus apartados, es
minucioso y permite al lector compren-
der los planteamientos técnicos, los de-
bates actuales y las implicaciones que
tuvieron tanto en cobertura y calidad
de las prestaciones.
En el capítulo II, Mesa-Lago (2020),
explica las diferencias entre un sistema
público de pensiones con prestación de-
finida y un sistema privado con contri-
bución definida, su administración y
otras generalidades. Expresa que a tra-
vés del patrocinio del BM y del FMI,
desde la década de los 80 hasta el 2008,
algunos países latinoamericanos reali-
zaron reformas estructurales de pen-
siones. Esto significó un acortamiento
en esencia del sistema público, una
transformación en la administración de
las contribuciones, la cobertura y las
jubilaciones.
Es así como comprendemos que el obje-
tivo fundamental de esta monografía es
la evaluación de los sistemas privados
de pensiones de América Latina, en el
lapso de tiempo que va desde 1980 a
2020, con un énfasis especial en el pe-
riodo de 1999 hasta 2019, ya que ese
periodo de tiempo coincide con el ma-
yor auge de estadísticas en seguridad
social propias de los distintos países
Latinoamericanos y su correcta organi-
zación permite hacer una fácil compa-
ración. Mesa-Lago realiza una valora-
ción de la eficacia de los sistemas de
pensiones privados y contrasta la in-
formación empírica disponible con el
funcionamiento de los sistemas públi-
cos.
Las reformas en los sistemas de pen-
siones y seguridad social latinoameri-
canos se constituyeron tanto en regí-
32
menes autoritarios (las dictaduras del
Cono Sur) y democráticos, y estuvieron
marcadas por la ausencia de diálogo so-
cial y una clara manipulación del pro-
ceso, por parte de intereses económicos
y políticos. Mesa-Lago en el capítulo III,
Economía Política de las reformas es-
tructurales y diálogo social, hace un
ejercicio de repaso histórico al contexto
político de discusión y decisión de las
reformas en cada país. En Chile, la
cooptación militar del poder que inscri-
bía la dictadura represiva y violenta de
Pinochet, impuso un sistema de pensio-
nes totalmente privado, llevando a cabo
una reforma estructural sin debate pú-
blico o posibilidad de oposición. En
Perú, disuelto el poder legislativo y sin
diálogo social, el presidente Fujimori
propuso un sistema paralelo pero con
condicionantes legales para la promo-
ción del sistema privado. En México, las
hegemonías partidistas y la represen-
tación neoliberal en el gobierno central
dispusieron una reforma substitutiva
con oposición de sectores de izquierda y
sin un verdadero diálogo social. En El
Salvador sin diálogo social ni apertura
a criterios opuestos, se decidió el mode-
lo substitutivo.
Mesa-Lago analiza la importancia del
diálogo social antes de la incorporación
de la reforma al sistema de pensiones,
no bastan las proyecciones actuariales
y las recomendaciones de organismos
internacionales sino que un diálogo so-
cial previo garantizará objetividad y
participación en la decisión política que
reestructurará la seguridad social de
un país. No como un mecanismo de in-
terés externo sino como una deseable
forma endógena al proceso de reforma.
Existe una relación entre democracia y
la privatización de las pensiones, en re-
gímenes democráticos, el diálogo social
tuvo relaciones diversas y grados dife-
rentes de manipulación y expresión en
ciertos países. En República Dominica-
na, el Senado promulgó tres proyectos
de reforma; el proceso se caracterizó
por falta de transparencia e incumpli-
miento de los acuerdos finales. En Pa-
namá, el dialogo nacional convocó a to-
das las partes involucradas, finalmente
el Congreso aprobó un sistema mixto.
En Colombia, gracias a la oposición de
sindicatos, funcionarios públicos, aca-
démicos y el congreso, el sistema públi-
co se sometió a una reforma paramétri-
ca y se introdujo un modelo mixto. En
Uruguay, luego de varios intentos de
reforma que no fueron transparentes ni
que incluyeron negociación, se decidió
el modelo mixto. Mesa-Lago define a
Costa Rica, como el mejor ejemplo de
diálogo social amplio que consiguió una
reforma estructural hacia el modelo
mixto.
Mesa-Lago se inclina por exponer las
condiciones políticas para la interven-
ción pública y el diálogo social en torno
a las reformas, su formulación partici-
pativa y discusión transparente; pero
sobre todo su influencia para la conse-
cución de sistemas de seguridad social
latinoamericanos. Como hemos dicho
antes, la democratización influyó en el
proceso de privatización, no descarta-
mos que en democracias la privatiza-
ción y las reformas estructurales no
hayan ocurrido sino que el proceso de
diálogo social para decidir la reforma
33
fue diferente. Además, Mesa-Lago re-
calca que cuanto más democrático era
el régimen político, la posibilidad de
una reforma privatizadora era menor y
mantenía o combinaba el sistema públi-
co.
En el capítulo IV, Promesas y realidades
de los sistemas privados de pensiones,
encontramos líneas argumentales en
torno a cinco aspectos que pretenden
evaluar el real desempeño de los siste-
mas privados de pensión en América
Latina y confrontar las promesas he-
chas en el tiempo de su implementa-
ción. El autor también compara el
desempeño de los sistemas públicos con
el de los privados, todo sustentado en
estadísticas publicadas por la AIOS . El
1
primer aspecto es cobertura de la po-
blación económicamente activa
(PEA) y la población adulta mayor. En
este aspecto, la promesa de privatiza-
ción era una mayor cobertura y un in-
cremento en la formalización de la
fuerza de trabajo. La realidad es que la
cobertura caen los nueve países des-
de la implementación de la reforma, un
promedio ponderado refleja que la co-
bertura disminuyó de 38% a 26%. De
igual forma, el autor intenta explicar la
situación de la cobertura no contributi-
va y factores de influencia para la baja
cobertura, como la informalidad de la
fuerza de trabajo y el diseño mismo del
sistema de pensiones.
El segundo aspecto abarca la solidari-
dad social y equidad de género. La re-
forma prometía reducir la pobreza, un
sistema más equitativo y menos dis-
criminatorio con base al género. La
realidad es que los sistemas privados
reemplazan el principio de solidaridad
por el de equivalencia, reduciendo sig-
nificativamente o eliminando la cotiza-
ción del empleador y acentuando de
esta manera las desigualdades. Adicio-
nalmente, existen programas que asig-
nan privilegios a determinados grupos,
por ejemplo, en cinco países la pensión
de funcionarios públicos, congresistas y
jueces es 36 veces mayor que la pen-
sión promedio del sistema general.
Además, se tiene en cuenta que en paí-
ses como Chile, Uruguay o El Salvador
los programas para las Fuerzas Arma-
das (militares y policías) son mucho
más generosos, representando costos
altos para el Estado y constituyéndose
en factores substanciales de inequidad
en el sistema de pensiones.
En cuanto a equidad de género, Mesa-
Lago muestra que las mujeres tienen
una participación menor en la fuerza
laboral remunerada y sufren una ma-
yor tasa de desempleo, pobreza y pre-
carización. Su salario es menor que el
salario masculino y por tanto, la cotiza-
ción para la pensión es menor. Más mu-
jeres que hombres ejercen trabajo no
calificado, servicio doméstico, informal,
estacional o sin contrato. Pero sobre
todo, la contribución de las mujeres se
ve limitada por la maternidad y las la-
bores de cuidados que no son remune-
radas ni reconocidas. En este sentido,
la pensión promedio de las mujeres es
más baja que la de los hombres y en sis-
temas privados esta situación empeora,
por ejemplo, en Chile al cumplirse 26
Asociación Internacional de Organismos Supervisores de Fondos de Pensiones Privadas.
1
34
años de la reforma se proyectaba que el
45% de las aseguradas recibirían una
pensión inferior a la mínima.
El tercer aspecto es suficiencia de las
prestaciones, con promesas que afir-
maban que las pensiones garantizarían
un similar modo de vida anterior al re-
tiro por las tasas de reemplazo más al-
tas y el incentivo al ahorro voluntario.
La realidad es que las tasas de reem-
plazo son bajas, sobre todo en los sis-
temas privados sustitutivos donde re-
presentan un 45% de inferioridad con
respecto al mínimo establecido por la
Organización Internacional del Trabajo
(OIT). El cuarto aspecto referente a las
promesas de la reforma en sentido de
administración eficiente y costos ra-
zonables, incorporaba el argumento de
la competencia. Se partía del supuesto
que las administradoras al competir en-
tre ellas, harían más productiva la in-
versión del fondo de pensiones y redu-
cirían costos administrativos y operati-
vos. No obstante, la realidad es que la
competencia no ha funcionado, al exis-
tir pocas administradoras (el mayor
número es 10 en México). Además, la
evidencia empírica de estos años, refle-
ja que existe un alto costo administra-
tivo por la comisión de las compañías;
después de la privatización los costos
aumentaron entre dos y diez veces
más.
El quinto aspecto es sostenibilidad fi-
nanciera y actuarial, donde las prome-
sas de los reformadores se concentra-
ban en que la administración privada y
la propiedad de la cuenta individual se-
rían incentivos para la puntualidad en
las contribuciones y la reducción de la
evasión. La realidad es que entre un
41% y 77% de los afiliados no cotiza en
los sistemas privados, el porcentaje de
afiliados ha disminuido en todos los
países desde el cénit y se ha incentiva-
do la extracción de los fondos antes de
la jubilación (principalmente en con-
texto de pandemia). Hay un desequili-
brio financiero-actuarial y el autor ex-
plica que los costos fiscales se manten-
drán por unos 40-70 años más.
En el capítulo V, Re-reformas de pen-
siones en América Latina y sus efectos,
Mesa-Lago desarrolla el concepto de re-
reforma como una eliminación o cambio
substancial del sistema privado. Identi-
fica cuatro re-reformas en la región
hasta 2020, en las cuales se intentaba
reducir el costo fiscal de transición, me-
jorar la cobertura no contributiva, soli-
daridad social, equidad de género y sos-
tenibilidad financiera. Posteriormente,
hace una evaluación de las re-reformas
argentina, chilena, boliviana y salvado-
reña. Acerca del diálogo social se re-
afirma su importancia en la decisión
pública. En Argentina, hubo poca discu-
sión y debates; en Bolivia se consiguie-
ron negociaciones y acuerdos; en Chile
se llevaron a cabo reuniones públicas
ampliadas y en El Salvador no existió
diálogo social. Respecto a cobertura,
Argentina incorporó cambios paramé-
tricos, El Salvador no tomó medidas;
Chile realizó esfuerzos para la inclusión
obligatoria de trabajadores autónomos;
en Bolivia la cobertura aumentó para
los autónomos.
De la misma manera, países como Chile
reafirmaron su compromiso con la soli-
daridad social y la equidad de género y
35
países como El Salvador no incorpora-
ron medidas de solidaridad o extensión
para pensiones no contributivas. Mesa-
Lago afirma que todas las re-reformas
mejoraron las prestaciones y las cotiza-
ciones aumentaron en Bolivia y El Sal-
vador. El capital de fondo creció en Chi-
le y Argentina, pero la sostenibilidad
financiera-actuarial está arriesgando
los sistemas de Argentina, Bolivia y El
Salvador. En general, las re-reformas
aumentaron la participación del Estado
y su incursión en la gestión de las pres-
taciones.
En el capítulo VI, Lecciones para Brasil,
se nombran las características del sis-
tema de pensiones brasileño: sistema
público de reparto, cobertura amplia
(56% para la PEA y 87,8% de la pobla-
ción adulta mayor), condiciones de ac-
ceso al retiro generosas. Estas caracte-
rísticas provocaron un desequilibrio fi-
nanciero actuarial, que instarían a re-
formas paramétricas en 1998 y 2003.
En 2019, a pesar de los intentos con in-
terés neoliberal de Bolsonaro y su mi-
nistro de economía por insertar una re-
forma estructural (diferente a la chile-
na, por costos administrativos), solo se
aprobó una reforma paramétrica.
Mesa-Lago hace un análisis argumen-
tal, comparativo y crítico en torno a la
privatización del sistema de pensiones
en América Latina. Trabaja de forma
documentada con instrumentos útiles
como gráficos y cuadros que evidencian
las cifras y estadísticas referentes a la
problemática. Cumple con el objetivo
trazado que consiste en evaluar las re-
formas y re-reformas de los sistemas de
pensiones, a través de indicadores y
aspectos como solidaridad social, igual-
dad de género, sostenibilidad financie-
ra, cobertura, entre otros. Pero tam-
bién, aporta con un sentido crítico de
investigación y exposición del contexto
político de cada país. Contribuye con
recomendaciones finales bien sustenta-
das, que servirán para seguir soste-
niendo el debate público en torno a se-
guridad social. El libro de Mesa-Lago es
una contribución importante, que se
debería leer y discutir ampliamente,
para tomar decisiones de transforma-
ción pública que intervendrán en la
dignidad y seguridad de toda la región.
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37
Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo.
Nota Técnica N° 2
marzo 2022 - agosto 2022
ISSN impreso: 2806-559X
ISSN en línea: 2806-5603
Editado por Katiuska King Mantilla y César Carranza Barona
Universidad Central del Ecuador
Ciudadela Universitaria Av. América
Quito – Ecuador
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