Content uploaded by Caroline Raat
Author content
All content in this area was uploaded by Caroline Raat on May 09, 2022
Content may be subject to copyright.
WAAROM DE TOESLAGENAFFAIRE NIET WORDT OPGELOST
Inhoud
Naar intellectueel weerbaar bestuursrechtelijk
Intermezzo: empathie en vertrouwen als doel en ‘nut’
Ambachtelijkheid is geen vrijheid
Goed beslissen door goede beslissers
Wettelijke regulering van de opleidingsindustrie nodig
Geen gemakkelijke oplossing
Naar intellectueel weerbaar bestuursrechtelijk
Zowel in de publieke als private sector begint het op te vallen: de kwaliteit gaat – ik druk het
voorzichtig uit – niet vooruit. Lange tijd was dat voor de publieke sector een taboe-onderwerp;
uiteraard is de Nederlandse overheid prima georganiseerd, we scoren hoog op alle rankings en hebben
wij geen ‘systeemprobleem’. Dat heeft ermee te maken dat degenen die in het systeem zaten en nog
steeds zitten, niet zien dat er een systeemprobleem is. Buitenstaanders als Pim Fortuyn zagen dat – als
auteur – wel, al sinds de jaren ’90. Alleen de aangedragen politieke oplossingen zouden met hem aan
het roer ook zijn uitgebleven. Een recenter werk dat niet in het Nederlands is vertaald, maar dat
actueler dan ooit is, beschrijft hetzelfde – kennelijk heeft het hele Westen ermee te maken. Econoom
Tyler Cowen stelt dat het systeem en de mensen daarbinnen zijn zelfgenoegzaam geworden, maar dat
zelf niet zien:
Als je niet meer wordt uitgedaagd en je denkt dat jouw manier van leven de enige
manier is, zal die manier uiteindelijk zwak worden, zal ze minder aan verbetering
onderhevig zijn, zal je in een soort luchtbel terechtkomen en steeds weer verrast
worden door de uitdagingen die de buitenwereld je steeds weer voorschotelt. Maar
je bent intellectueel niet erg goed toegerust om ze aan te kunnen.
De vraag is: hoe rust je jezelf intellectueel toe? Niet door ‘meer van hetzelfde’ of zo u wilt: ‘meer van
dezelfden’. Onrechtvaardigheden in het systeem, waarvan de Toeslagenaffaire een gevolg is, die
decennialang ongezien blijven omdat degenen die beslissen – Kamerleden, ministers, (hoge)
ambtenaren, rechters, advocaten – ze simpelweg niet zien. En dan nog worden degenen die er de dupe
van worden, als lastig weggezet: ordinaire schreeuwers en hillbillies die het allemaal niet snappen. In
dit blog leg ik uit dat deze zelfgenoegzaamheid tot toxische situaties kan leiden, onder meer in de
wetenschap en praktijk van het bestuursrecht. De oplossingen die deze beroepsgroep heeft bedacht –
maatwerk, empathisch bestuursrecht en responsiviteit – prikken deze luchtbel niet door, maar vullen
hem met meer van dezelfde lucht.
Een populistische oplossing bepleit ik niet, maar geef wel aan dat er aan de opleiding van vakmensen
– naast dat het systeem inclusiever, gelijker en opener moet worden – veel te verbeteren valt. Te
beginnen bij jonge mensen in hun opleiding. Daar moet de luchtbel worden doorgeprikt. Tot slot
bespreek ik wat er nu mis is met de (wettelijk ongereguleerde) opleidingsindustrie: het is een
@ Caroline Raat
voorbeeld waar de zelfgenoegzaamheid toe leidt. In deze industrie viert coyboygedrag hoogtij. Met
pseudowetenschappelijke, bevestigende verhalen worden mensen getraind in ‘niets’: gebakken lucht.
Zou dat niet het geval zijn, dan was de Toeslagenaffaire er niet geweest. Door de troebele lucht treedt
de Bullshit factor van Frankfurt in, vertaald als ‘gezwets’: het opbakken van lucht. Iemand die deze
troebele lucht uitkraamt, heeft volgens hem als doel de luisteraar of lezer te imponeren met woorden
die de indruk moeten wekken dat er iets substantieels wordt gezegd. De zwetser kiest zijn woorden
zoals ze hem zelf het beste uitkomen.1 Zelfgenoegzaamheid houdt dit in stand, want echte verandering
is emanciperend en daar heeft het systeem geen belang bij.
Intermezzo: empathie en vertrouwen als doel en ‘nut’
De oplossingen voor de systeemproblemen die we nu zien, leiden nog steeds niet tot daadwerkelijke
verandering, en lijden in mijn beleving soms zelfs aan hoog zwetsgehalte. ‘Gewone burgers’ – waren
wij dat niet allemaal? – worden anno 2022 nog steeds neergezet als mensen die het allemaal niet
snappen – en dat leidt tot de zelfvervullende voorspelling dat ze dat zelf nog gaan denken ook. Als ze
maar weer vertrouwen hebben, dan hoeven ze het ook niet te snappen, want dan geven ze het weer uit
handen. Het ‘herwinnen van vertrouwen’ is een narratief dat het probleem niet oplost.
Het bestuursrecht – het rechtsgebied dat de Toeslagenaffaire en veel andere systeemproblemen heeft
veroorzaakt – weigert uit dit zelfgenoegzame systeemdenken te komen. In 2021 werd er een heel
themanummer van het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht gewijd aan de affaire, die – na niet
bij alle auteurs2 even authentiek overkomende excuses en aankondigingen van reflectie-zonder-zelf –
met responsiviteit, evenredigheid en maatwerk moet worden opgelost 3 Dat wordt de nieuwe
‘toverformule’, maar waar leidt die toe? Dat het systeem wéér met elkaar in gesprek gaat: de Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State gaat vaker praten met de rechtswetenschap, rechtbanken en
de Nationale ombudsman.4 Die alle – en deze opmerking is niet veroordelend bedoeld, maar als
vaststelling van een feit – niet tot de klasse behoren waar de systeemproblemen zich onevenredig en
ronduit onrechtvaardig ophopen, maar die met z’n allen in de troebel geworden luchtbel zit.
De bespreking van de ‘vertrouwensfactoren van Kuipers’ door Koenraad in hetzelfde tijdschrift een
aantal jaren later, spreekt boekdelen: deze worden besproken aan de hand van rechtspraak en de
behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman.5 Allemaal prachtig, maar die gaan ook uit van
systeemdenken en de wenselijkheid van herstel van vertrouwen. Zo schrijft Koenraad: “[D]e noodzaak
voor ‘het’ bestuur en ‘de’ wetgever om actief te werken aan herstel van geschonden vertrouwen, als
onderdeel van de dure verantwoordelijkheid om – de waardering van burgers voor het behoud van – de
democratische rechtsstaat overeind te houden.”
Op die manier bevordert Koenraad ook het ‘nutsdenken’ met empathisch bestuursrecht, waarbij vooral
de plichten van de burger om empathisch te zijn richting bestuur uitgebreid wordt uitgeschreven en:
“het bestuur de burger resoluut de deur mag wijzen als die zich minder gelegen laat liggen aan diens
verantwoordelijkheden en goede omgangsvormen.”6 Het openbaar bestuur, dat zich bij uitstek niet laat
aanspreken op zijn verantwoordelijkheden en omgangsvormen, als fatsoenspolitie inclusief sancties.
Dit leidt ertoe dat empathisch bestuursrecht(spraak) vooral een kwestie van vorm is: ‘als we maar
empatisch zijn geweest, dan moet de burger zijn mond weer houden’. Een denkbeeld van een systeem
dat nog steeds de toeslagenouders niet heeft gecompenseerd, maar met ‘beste ouders’-filmpjes
zoethoudt.
Empatisch bestuursrecht wordt dan een ‘kunstje’ dat niets te maken heeft met echte rechtvaardigheid.7
Of zoals Koenraad het uitdrukt: “het empathisch reageren op zo’n persoonlijk verhaal draagt bij aan
1 H.G. Frankfurt, On Bulshit, Princeton University Press 2005.
2 Een enkele uitzondering ook zeker daargelaten!
3 Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2020-2.
4 https://www.raadvanstate.nl/reflectierapport.
5 L.M. Koenraad, Vertrouwen in de overheid, Vertrouwen in de overheid , NTB 2022/73.
6 L.M. Koenraad, Empatisch bestuursrecht, NTB 2021/61.
7 CRvB 16 februari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:321, AB 2022/164 , m.nt. L.J.A. Damen.
draagvlak en vertrouwen van de burger in ‘de’ overheid, ook als hij/zij ongelijk krijgt” 8 Dit
‘psychologische rechtvaardigheidsdenken’ is systeemdenken bij uitstek, en heeft niets te maken met
rechtsstatelijkheid of rechtvaardigheid.9 Want ‘gelijk krijgen’ als je gelijk hebt, dat is recht doen; dat
is echte rechtvaardigheid. De burger heeft meer aan een strenge overheid die recht doet dan aan prettig
contact waar je uiteindelijk niets mee opschiet.
Terecht constateert Damen: “Het valt nog niet mee om responsief, empathisch en barmhartig te
besturen.” In zijn VAR preadvies gaf hij rechtzoekenden dan ook vuistregels mee, die niet uitgaan van
het ‘nut van vertrouwen of empathie richting overheid’, maar veeleer dat van gezonde nuchterheid –
zo u wilt gezonde argwaan en assertiviteit tegen de boven ons geplaatsten.10 En terecht: want het
systeem is niet veranderd en soms doet de overheid het goede, maar daar kunnen we niet zomaar van
uitgaan. En van mij mogen burgers – uiteraard binnen grenzen – uitermate kritsch zijn en in zijn
wanhoop best even hun omgangsvormen kwijt zijn.
De burger is er namelijk niet voor die overheid en die overheid moet maar snappen wat geldzorgen, je
kind kwijtraken aan jeugdzorg, beschuldigd worden van fraude en verlies aan controle aan trauma’s
teweegbrengt. Naar aanleiding van de Toeslagenaffaire is hooguit in wat in het oog springende
jurisprudentie gedraaid aan de evenredigheids- en maatwerkknop; hoe vaak dat niet gebeurd is wegens
het grotendeels niet publiceren van ‘standaardrechtspraak’, is onbekend. Mijn advies aan de
rechtswetenschap is om daar onderzoek naar doen in plaats van juichend te blijven annoteren over
deze enkele zwaluwen.
Tekenend is het idee dat nu centraal staat in de bestuursrechtwetenschap: de burger moet weer
vertrouwen krijgen in de overheid. En daartoe moet die empathisch en transparant zijn, maar dan wel
onder regie van diezelfde overheid, die bepaalt hoe veel transparantie met welke informatie daarvoor
nodig is. Dit zien we ook terug in de preadviezen van de VAR uit 2022, waar landsadvocaten en
rechtswetenschappers weer met en voor elkaar schrijven. Van de bescheiden houding uit 2020 is niet
veel meer te bekennen. Een reflectie van buiten, zoals die van L. van den Berge, is er niet meer.11 Het
systeem is er nog: zij bepalen wel wat goed is voor de mensen, zelfs als het om iets typische
‘burgerrechtelijks’ gaat als transparantie en openbaarheid. Zoals ik in mijn recensie schreef:
De burger bepaalt in een volwassen democratische rechtsstaat zelf of hij
vertrouwen heeft en op basis waarvan. Daarom is dit vertrouwen voor
overheidsdienaren hooguit een prettig gevolg van het feit dat de overheid – uit
zichzelf en zonder strategische bedoelingen, want dat is integriteit – transparant,
open en eerlijk is. Omdat het tot zijn organisatiedeugden behoort. Burgers moeten,
zo schreef ook de Rob, hun rol kunnen vervullen, en die rol is niet a priori de
overheid vertrouwen en steunen. Integendeel: informatie is nodig om als het moet
kritisch bevragen en als dat nodig is bij verkiezingen weg kunnen stemmen. De
overheid wantrouwen is misschien ‘niet leuk’, maar soms terecht. En ook
noodzakelijk om tot veranderingen te komen.12
Ambachtelijkheid is geen vrijheid
Terug naar intellectueel weerbaar bestuursrecht. Dat begint bij heel anders denken, en de olifant in de
kamer moet maar eens besproken: gaan we een echt rechtvaardige overheid die vakwerk levert,
8 https://www.linkedin.com/feed/update/urn:li:activity:6926719887977406464/.
9 C. Raat, Ethiek en integriteitszorg, Handboek voor de overheidsjurist, Amsterdam: Berghauser Pont 2022, p. 13
en 152 154.
10 L.J.A.M. Damen, Is de burger triple A: alert, argwanend, assertief, of raakt hij lost in translation?, VAR
Preadvies 2020, Den Haag, Bju 2018, p. 9-101.
11 L. van den Berge, Responsief bestuursrecht, VAR Preadvies 2020.
12 https://www.researchgate.net/publication/360354984_Caroline_Raat_recensie_preadviezen_VAR_2022.
verwezenlijken met dit systeem? Dat gerund word door dezelfde mensen die dit systeem hebben laten
uithollen? En die nog steeds niet zien dat dit is gebeurd, en vooral niet dat zij daar wezenlijk debet aan
zijn? Die nu bezig zijn met een hausse aan projecten en trainingen die hier ook niet iets wezenlijks aan
bijdragen, omdat ze allemaal komen uit het systeem en gericht zijn op het instandhouden ervan. Niet
dat ik hier een revolutie bepleit, maar wel een grondige schoonmaak, vooral onder de leiders, die de
zelfgenoegzaamheid dusdanig uitstralen dat sprake is van een toxisch effect ervan.13 Hun invloed en
aantal moet onder de kritieke massa komen, zodat de veiligheid in de organisatie groter wordt. Dit
wordt de no asshole rule van Sutton genoemd.14 Deze Stanfordhoogleraar beschrijft dat organisaties
dit type persoon zo snel mogelijk zouden moeten identificeren en ontslaan, ongeacht hun prestaties.15
Juridische weerbaarheid betekent niet het romantische idee dat ambtenaren hun hart volgen. Of zoals
een brochure over maatwerk voorschrijft pas behoorlijk moeten gaan afwegen als zij ‘buikpijn’
krijgen.16 En dan nog eens met het doel om van regels af te wijken, iets dat simpelweg rechtsstatelijk
niet de bedoeling is. Want wat gebeurt er als de ambtenaar die geen ‘buikpijn’ krijgt, omdat hij niet
over bepaalde competenties (persoonlijkheid/waarden, kennis en vaardigheden) beschikt, of omdat de
betrokken burger niet tot zijn ingroup behoort?17 Bovendien zegt die ‘buikpijn’ lang niet altijd iets
over de relevante feiten en omstandigheden van de burger.18 Laat staan over een heel beleidsdossier
waarmee ambtenaren zijn belast. Behoorlijk afwegen moet altijd, en dat is de kern van vakmanschap.
Maar wel altijd binnen de regels en niet erbuiten.
Vanuit wetenschap, professie en burgers wordt in een uitgebreid document ook gewaarschuwd voor
deze hyperigheid: dat er fors negatieve ze gevolgen zijn van ondoordachte wetgeving, uitvoering en
rechtspraak, wordt door iedereen na de Toeslagenaffaire inmiddels onderkend. Maar ondoordacht
overboord gooien van algemene regels en rechtsstatelijke waarden als gelijkheid, objectiviteit en
onpartijdigheid kan evenzeer leiden tot problemen: willekeur, ongelijkheid en ‘te veel menselijkheid’
– dat dreigt door de wildgroei aan projecten, waarvan de kwaliteit en effectiviteit niet vaststaat.19 In de
bestuurskunde en rechtssociologie is een mer a boire aan literatuur over de beperkte kwaliteit en
rationaliteit van street-level bureaucrats: zij nemen vaak ‘shortcuts’ op basis van hun eigen
voorkeuren en antipathieën. En met deze vaklieden worden niet alleen ‘straatwerkers’ bedoeld, maar
al die vakmensen die beslissingen nemen over burgers: juristen, casemanagers, rechters.20
Wat we nu zien bij vakmanschap is de gedachte dat dat gebaat is bij meer beslisruimte, en dat beeld
zien we terug in het bestuursrecht. Het bestuursrecht is bovendien gericht op ‘herwinnen van
vertrouwen’ met psychologische procedurele rechtvaardigheid. Dat is een zelfgenoegzame gedachte,
gericht op meer autonomie en zingeving van de ambtenaar, die we ook terugvinden in het openbaar
bestuur. Er zijn te veel protocollen en regels en dat is slecht. Gooien we die overboord, dan zou dat
automatisch leiden tot betere beslissingen en dus meer vertrouwen van de burger. Zo zien we dat ook
13
https://www.researchgate.net/publication/354463224_Integrity_in_Toxic_Public_Organizations_Solving_Wicke
d_Problems_for_Street_Level_Workers_in_Distress.
14 R.I. Sutton, The No Asshole Rule, Building a Civilized Workplace and Surviving One That Isn’t, Business
Plus 2007.
15 M. van Vught en M. Wildschut, Gezag, 2012, p.190.
16 https://www.publieksdiensten.nl/storage/app/uploads/public/5fb/239/70c/5fb23970ca395673674197.pdf.
17 Er is veel psychologische literatuur waaruit blijkt dat emotie (‘buikpijn’) soms kan leiden tot moreel handelen,
maar soms ook niet. Belangrijker is dat empathische emotie zich vooral richt op de ‘eigen groep’, vermijden van
stress, en daarom geen goed ‘moreel kompas’ is.
18 Dat een lagere rechter dit eenmalig deed, maakt niet dat uitvoerende medewerkers dat mogen doen. Bovendien
was daar mogelijk ook sprake van ‘sentimenteel bestuursrecht’ Rb. Gelderland 9 november 2021,
ECLI:NL:RBGEL:2021:5972PB 2022(1-2) 7, m.nt. red. CR.
19 https://www.rechtsstaat-nederland.nl/uitnodiging.
20 Zie o.m. M. Lipsky, Street level bureaucracy, Dilemmas of the Individual in Public Services, Russel Sage,
New York 1980, J. Coble Vinzant en L. Crothers, Street-Level Leadership, Discreton and Legitimacy in Front-
Line Public Service, Georgetown University Press, Washington D.C. 1998, C. Raat, Mensen met macht,
rechtsstatelijkheid als organisatiedeugd in maatschappelijke organisaties, Bju, Den Haag, 2007.
in het bestuursrecht: meer maatwerk is goed, en meer empathie en responsiviteit ook, zelfs als dat in
strijd komt met de wet.
Kijken we naar de besliswetenschap, dan is de burger helemaal niet zonder meer gebaat bij meer
beslisruimte. Ook niet bij een totaal gebrek eraan, maar vooral bij – jammer voor de maatwerkgoeroes
–juridisch weerbaar bestuursrecht en ambachtelijkheid. Dat is gebaat bij degelijke kennis en goede
regels, die handvatten bieden voor bestuursrechtjuristen en die rechten bieden aan burgers. Dat begint
bij intellectuele weerbaarheid. En daar ontbreekt het – mede dankzij de decennialange zelfgenoegzame
bezuinigingen op het onderwijs en vermarkten van het beroepsonderwijs. Vooral de kwaliteit van
burgerschapsonderwijs, waarbij publieke waarden centraal zouden moeten staan, is zorgelijk.21
De kans is groot dat deze rechtenopleidingen – met de beste bedoelingen – alleen maar meer
zelfgenoegzame juristen opleiden die, in de worden van Cowen, opnieuw in dezelfde luchtbel
terechtkomen, steeds weer verrast worden door de uitdagingen die de buitenwereld hen voorschotelt
en intellectueel niet erg goed toegerust zijn om ze aan te kunnen. De drie rechtenopleidingen die zowel
in 2012 als 2019 door deze wettelijke accrediatie-instantie zijn getoetst, laten zien dat deze
opleidingen in beide jaren weliswaar ‘voldoende’ waren, maar niet ‘goed’ of ‘excellent’.22 Geen reden
tot zelfgenoegzame tevredenheid dus.
Deze wettelijk gereguleerde opleidingen moeten dus aan de gang met het intellectueel weerbaar
maken van deze nieuwe generatie, en dat kan, naast gedegen kennis en vaardigheden aanleren, alleen
door inclusie en grotere diversiteit. In het daarop volgende beroepsvorming wordt er eveneens weinig
aandacht besteed aan daadwerkelijke oplossingen die niet de zelfgenoegzaamheid voeden, maar deze
verminderen. Objectieve onderzoek naar waarden van trainees of ambtenaren vindt niet of nauwelijks
plaats, terwijl dit in andere landen gebruikelijk is.23 De luchtbel wordt gevuld met uitgeademde waas.
Goed beslissen door intellectueel weerbare beslissers
Maar na die opleidingen zijn we er niet, en zeker niet zoals het systeem nu werkt. Zo worden
ambtenaren naar trainingen over vakmanschap, maatwerk, informele aanpak en responsiviteit gestuurd
zonder dat er een objectieve test of examen op volgt. Het leidt mogelijk alleen maar tot meer
zelfgenoegzaamheid: het was ‘inspirerend en interessant’, maar hoe groot is de kans dat dergelijke
vrijblijvende sessies echt iets zullen verbeteren aan de kwaliteit van het systeem? De OESO heeft
hiervoor wel aandacht, en geeft aanbevelingen voor recrutering en scholing van
overheidsfunctionarissen, die er juist op gericht zijn het systeem niet te voeden en daarmee
zelfgenoegzaamheid terug te dringen.24
Recrutering is, zo blijkt ook uit de adviezen van de OESO, meer gebaat bij selectie op publieke
waarden of psychologische integriteit (Hexaco-test) dan op blokjes- en cijfferreeksen, laat staan op
selectie op CV’s vol extracurriculaire activiteiten als corpslidmaatschap of bestuur van de
hockeyclub. 25 Verder kan volgens Nobelprijswinnaar Daniel Kahneman getest worden op
beslisvaardigheden.26 Surprise: niet de aantrekkelijke, besluitvaardige types zijn daar goed in, maar
juist de meer bescheiden persoonlijkheden. Vakmanschap als beslisvaardigheid, zo schrijft hij, werkt
21 https://www.trouw.nl/opinie/les-in-burgerschap-moet-centraler-gestuurd~b562b5d3/.
22 htttps://www.nvao.net/nl/besluiten/opleidingen?education_part=recht&p=1&education_type=wo-
bachelor&education_form=deeltijd-voltijd. https://www.transparency.nl/nieuws/2022/03/ondanks-onderkenning-
staat-het-onderwijs-in-ethiek-en-integriteit-nog-in-de-kinderschoenen/.
23 OECD (2021), Government at a Glance 2021, OECD Publishing, Paris, p. 137.
24 OECD, Recommendation of the Council on Public Service Leadership and Capability, OECD/LEGAL/0445.
25 Deze test wordt als de meest gezaghebbende beschouwd, en bestaat uit de zogeheten Big Five, aangevuld met
een schaal voor eerlijkheid en bescheidenheid. www.hexaco.org en Raat 2022, H. 3 en 10.
26 A.S.M. Niessen & R.R. Meijer, Rapport onderzoek, Evaluatie van het selectieproces voor de rio-opleiding,
2019/2.
beter met beproefde methodes, die moeten niet worden geleerd en herhaald, maar ook steeds opnieuw
in de praktijk gebracht: Gestructueerd Beslissen. 27
Wettelijke regulering van de opleidingsindustrie nodig
Omdat, zo beschreef ik hierboven, kort beroepsonderwijs, evenals post-hbo en postacademisch
onderwijs buitenwettelijk is, moet de borging van inhoudelijke kwaliteit hiervoor beter geregeld.
Hiervoor moet ook geld worden vrijgemaakt. De huidige zelfregulering, via daartoe niet op
inhoudelijke kennis en bekwaamheid geënte ISO-normering, registratie en certificatie, voldoet niet.
In het Wilde Westen van het buitenwettelijke beroepsonderwijs worden trainingen gegeven zonder
duidelijk leerdoel, soms door inhoudelijk onbekwame docenten, en er wordt geen onderzoek gedaan
naar wat deelnemers hebben opgestoken.28 Zo werd ik laatst gevraagd als invaller voor het onderdeel
Algemene wet bestuursrecht bij een geregistreerde opleiding om beginnende vakmensen in zes dagen
tijd als vakman in de Participatiewet op te leiden. De powerpoint waar ik moest werken bevatte
behoorlijke fouten waaruit bleek dat de opsteller de stof niet beheerste en waarmee de cursisten niet
vakbekwaam zouden worden opgeleverd. In dit geval: dat burgers niet het recht hebben om zelf een
aanvraag in te dienen, maar dat een consulent dat in een gesprek met de burger zou gaan bespreken.
Wel empathisch, maar niet rechtsstatelijk en ongelijkheid vergrotend.
Op echt inhoudelijke kennis en vakbekwaamheid controleren deze wettelijk niet gereguleerde
certificerende stichtingen en bedrijven de opleidingen niet. Dat kunnen zij ook niet, want zij hebben de
vakbekwaamheid niet in huis. Certificerende instanties controleren niet de kwaliteit, maar hooguit het
proces.29 Er is geen transparantie over totstandkoming en besluitvorming, laat staan op en toezicht en
handhaving. Zelfregulering kan alleen succesvol zijn als sprak is van een klein aantal actoren met een
sterke onderlinge lotsverbondenheid. Bij veel verschillende, concurrerende actoren zal zelfregulering
in de praktijk niet werken. Er moet ook sprake zijn van een sterke organisatiegraad, voldoende
financiële middelen, expertise en organisatiecapaciteit. Verder moet het gaan om organisaties die
geneigd zijn om wetgeving na te leven vanuit geloof in de rechtsstaat en eigenbelang op lange
termijn.30 Hieraan voldoet de ‘cursusindustrie’ niet.
Volgens de CRKBO audit31 wordt ‘vakbekwaamheid’ getoetst door een bewijs dat de docent een
diploma hoger heeft dan het te verzorgen onderwijs, een bewijs van deelname aan professionele
vorming of een CV. Maar weet CRKBO dat iemand die hbo sociaal recht heeft gedaan niet per se
voldoende weet van het bestuursrecht? CPION is door de Raad voor Accreditatie geaccrediteerd voor
certificatie met betrekking tot kwaliteitssysteemcertificatie op basis van ISO-normering, en certificeert
op basis daarvan wettelijk ongeregelde opleidingen. ISO gaat uit van afspraken die marktpartijen
vrijwillig met elkaar maken over de kwaliteit en veiligheid van hun producten, diensten en processen.
27 D. Kahneman et.al., Ruis, Waarom we zo vaak verkeerde beslissingen nemen, en hoe we dat kunnen
voorkomen, Nieuw Amsterdam, 2021. Zie ook: Raat 2022, Hoofdstuk 3 en 4 met praktische invulling.
28 Met regelmaat zie ik als docent in deze wettelijk niet-gereguleerde wereld dat er docenten – ook ingehuurd
door de overheid – zijn die dit niet kunnen waarmaken. Zelfs docenten die geen enkele cursus of werkervaring
hebben in een bepaalde discipline kunnen zich expert noemen en op die manier aan de slag gaan. Vanwege het
gebrek aan regulering en zelfcertificatie heeft onlangs de Reclamecodecommissie uitspraak gedaan: adverteren
met ‘registeropleidingen’ die van alles beloven, terwijl feitelijk sprake is van een simpele cursus van een paar
dagen die inhoudelijk niet op kwaliteit wordt gecontroleerd, is volgens haar oneerlijke en misleidende reclame,
in strijd met de bijzondere gedragscode ‘cursussen’ Reclamecodecommissie, beslissing 21 april 2022, nr.
22/00007. Op basis daarvan cursisten beloven dat zij na hun cursus en niet-geautoriseerd examen een titel achter
hun naam mogen zetten, is potsierlijk. Komt u iemand tegen met de C (‘certified’), gevolgd door het halve
alfabet achter zijn naam, dan zegt dat dus vaak helemaal niets.
29 T. Havinga, ‘Private regulering en voedselveiligheid’, RdW 2003 24, nr. 3.
30 T. Havinga, ‘Private regulering: vloek of zegen?’ Ars Aequi november 2019 855 – 863, p 862.
31 Op basis waarvan op grond van het Besluit beroepsopleidingen van de staatssecretaris van financiën BTW-
vrijstelling bestaat, een fiscale regeling dus.
De ISO-norm 90001, waarvoor de accreditatie is verleent, zegt dus niet veel over inhoudelijke
kwaliteit. Je moet een kwaliteitshandboek hebben, maar wat erin staat, is grotendeel aan de
ondernemer zelf. Het gecertificeerde bedrijf ontwikkelt dus volgens het ISO-systeem zelf de norm, zet
een managementsysteem op, en rapporteert zelf. Er is geen visitatie of inhoudelijke kwaliteits- en
kennistoets. Hoe toetst CPION als certificeerder of de door de opleider volgens de regels van CPION
ingestelde ‘werkveldadviescommissie’ die moet verklaren dat de opleiding voldoet, wel echt
vakinhoudelijk bekwaam is?32 Er vindt geen visitatie plaats en voor kort beroepsonderwijs is er geen
onafhankelijke toetsingscommissie, waarvan de vraag is wie daarin zitten, want ook dat is onbekend.
Voor de langere opleidingen – de zogeheten post-hbo en post-academische educatie –bestaat zo’n
commissie uit leden ‘op inhoud en niveau van de opleiding’. Wie dat zijn en wat hun inhoud en niveau
is: niemand die het weet of kan controleren, want het gaat niet om publieke instellingen. Voor geen
van de registers wordt de lesstof inhoudelijk getoetst of wordt de inhoudelijke vakkennis van de
docent objectief vastgesteld, en dat is des pudels kern. Daarbuiten zijn er nog heel veel bedrijven die
eigen registers hebben, zonder enige vorm van accreditatie, ISO-normering, certificaat, erkenning of
kwaliteitsborging. Mijn vraag: wat kunnen deze ‘handelaren in registers’, ‘titels’ en ‘certificaten’ aan
de werkgever en cursisten garanderen, behalve een forse rekening?
Daarom moet voor bestuurlijke en bestuursrechtelijke kwaliteit, of dat nu uitvoerend, beleidsmatig of
rechtsprekend is, een bepaling worden opgenomen in de Ambtenarenwet. Dat kan door artikel 1.1 en
Hoofdstuk 5 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (geheel of
gedeeltelijk) van overeenkomstige toepassing te verklaren. In die wet staat verplichte accreditatie door
de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie gedetailleerd voorgeschreven. Een van de logische
consequenties daarvan is dat de overheid meer mensen in dienst moet nemen, en afscheid moet nemen
van inhuurkrachten en zelfstandigen voor zover die regulier werk doen dat ook ambtenaren doen. Zij
zijn immers niet direct aan de wet gebonden en niet gerechtigd of verplicht tot educatie.
Geen gemakkelijke oplossing
Predenteer ik hier – op zelfgenoegzame wijze – dat dit alle problemen zal verhelpen en voorkomen?
Nee, natuurlijk niet. Ik probeer hiermee het debat te verdiepen, in de hoop dat de powers that be zich
niet nog verder terugtrekken in hun luchtbel. Dat werkt namelijk in elk geval zeker niet!
Mr. dr. Caroline Raat is auteur van het Handboek Ethiek en integriteitszorg voor de overheidsjurist
32 https://www.crkbo.nl/Page/audit_docenten.